민자사업의 성과와 문제점 (도로사업을 중심으로)
목 차 1. 민자 고속도로 사업의 추진 경과 2. 그간의 주요 성과 3. 문제점과 개선 노력 4. 향후 과제 2
1. 민자고속도로 사업의 추진경과 1. 추진 배경 2. 추진 현황 3. 민간투자 비중 추이
1-1. 민자고속도로 추진 배경 1980년대 이후 국민소득 증가와 경제 활성화로 국가기간교통망에 대한 수요 증가 2020년까지 전국 7x9 간선도로망 구축 추진 - 13년까지 4,111km 구축 완료, 향후 총 6,415km 구축 계획 정부의 투자재원은 한정, 도로교통혼잡비용은 지속 증가( 02년 2,214 -> 12년 3,031억원, 연평균 3.2%) 민간자본 도입을 통한 간선도로망 확충 필요 4
1-2. 민간투자 비중 추이 도로 투자 실적 SOC 부문 재정투자계획 : 1993년 4.2조 2004년 27.1조 2014년 23.3조 원 도로 부문 재정투자계획 : 2.1조 8.1조 8.4조 원 SOC 재정투자 대비 민간투자 비중 : 1995년 0.5% 2012년 10.3% (약 2.4조원) (단위 : %) 10.3 0.5 1995 2012 주 : 국가관리 민자사업의 집행액 기준 5
1-3. 민자고속도로 추진 현황 2014년 현재 추진 중인 민자노선은 총 24개 (1,044.2km, 41.9조원) - 운영(10개), 건설(8개), 실시계획 검토(2개), 협상(3개), 조사단계(1개) <도로연장(운영중)> 민자 464km (11.3%) 전체 고속도로 4,111km 구 분 합계 (24건) 연장 (km) 총투자비 (억원) 민간자본 (억원) 1,044.2 418,844 263,996 비 고 <추진방식> <총 투자비> 운영 (10건) 464.4 181,358 110,260 인천공항, 천안-논산 등 건설 (8건) 306.6 123,045 80,138 수원-광명, 구리-포천 등 실시계획 검토(2건) 55.6 39,010 23,081 서울-문산, 광명-서울 협상 (3건) 78.4 34,067 21,069 봉담-송산, 이천-오산 등 총 24개 사업 총 41.9조 원 조사 (1건) 139.2 41,363 29,448 평택-익산 6
서울-문산 서울외곽 포천-화도 서울-춘천 인천-김포 인천공항 광명-서울 인천대교 안양-성남 용인-서울 광주-원주 수원-광명 평택-시흥 송산-봉담 이천-오산 서수원-평택 옥산-오창 상주-영천 천안-논산 대구-부산 옥산-오창 부산신항 제2배후 부산-울산
2. 그간의 주요 성과 1. 재정절감 및 SOC 시설 조기구축 2. 국가편익 증대 및 사회ㆍ경제적 파급효과 3. 금융 등 연관산업 발전 4. 민간의 건설기술 및 사업관리 능력 향상
2-1. SOC 적기 확충 및 재정절감 한정된 재정여건을 보완하여 SOC 투자재원 확보 국채 발행을 민간자금 투자로 대체하여 재정건전성 확보 주요 간선도로망 적기 구축 민자도로는 공사기간 100% 준수(건설기간 평균 5년) * 재정도로의 경우 예산 여건에 따라 공기 변동(평균 7~8년) 민간의 창의와 효율을 통해 재정절감 05년 이후 재정절감률 13~16% 9
2-2. 국가편익 증대 및 사회 경제적 파급효과 조기개통에 따른 편익 증대 교통혼잡 완화, 통행시간 단축, 연료비 절감, 온실가스 감축 등 운영중인 민자도로 구축에 평균 8년 소요(재정도로 10년 7개월) - (서울춘천) 2년 8개월 조기개통으로 3,384억원의 편익 발생 - (용인서울) 4년 4개월 조기개통으로 5,771억원의 편익 발생 사회기반시설 투자증가로 고용창출 및 국민생산 증대 운영중인 10개 노선(총투자비 18.1조원) 건설로 인해, - 21만명의 직접 고용효과 창출 (고용유발계수 12명/10억원) - 52조원의 생산 유발효과, 14조원의 부가가치 유발효과 발생 10
11 2-3. 금융 등 연관산업 발전 프로젝트 파이낸싱(PF) 금융기법 도입 및 발전 구 분 기 간 기간별 금융구조 특성 제1기 1963~1994 제2기 1994~1999 제3기 1999~2005 - 건설회사가 자체 신용으로 차입한 자금 또는 유보자금을 투입하여 사업 추진 - 건설 완공 후 유동화 등의 방식을 통하여 투자자금 회수 - 본격적으로 프로젝트 금융을 활용 - 투자자인 건설회사들의 연대에 의한 자금보충 또는 지급보증 등에 의존 - 재무적 투자자가 지분율 20~60%를 가지고 건설회사와 동시에 투자자로 참여 - 재무적 투자자가 건설 투자자들의 지분 매각에 대한 우선 매수권 보유 제4기 2006~현재 - 산업기반신용보증기금의 보증 또는 건설회사의 자금보충약정을 통해 자금조달 - 재무적 투자자가 참여하더라도 사업 악화 시 건설회사 환매 조건 부여 장기 자본시장(Long-term Capital Market) 발전에 기여 - 인프라 펀드, SOC 채권, ABS 채권 등 다양한 금융상품 개발
2-4. 민간의 사업관리능력 및 건설기술 향상 공사기간 및 총사업비 준수 민간사업자가 설계, 자금조달, 건설, 운영 등 일괄 담당 민자사업 공기준수율 100% 기술 개발로 외국에 지불되던 로열티 절약 인천대교 : 패스트 트랙 공법으로 공사기간 19개월 단축 거가대교 : 침매공법을 사용하여 세계 최초로 외해( 外 海 )에 건설 울산대교 : 주탑간 거리 1.15km로 국내 최장, 세계 3위 최장 단경간 현수교 <인천대교> <거가대교> <울산대교> 12
3. 문제점과 개선 노력 1. 최소운영수입보장(MRG) 2. 국민부담(통행료) 3. 사업관리 측면 4. 유지관리 측면
3-1. 최소운영수입보장(MRG) 1) 현황 및 문제점 운영기간 중 최소운영수입보장*(MRG)에 따라 재정 지원 실제 통행료 수입이 협약상 추정수입의 일정비율에 미치지 못하는 경우 차액 지원 초기 민자사업 활성화를 위해 불확실성 및 리스크 해소를 통한 투자유인책으로 도입 구 분 MRG 보장기간 MRG 보장 조건 인천공항 운영개시 후 20년(2000-2020) 협약수입 80% 천안-논산 운영개시 후 20년(2002-2022) 협약수입 82% MRG 적용 사업 (총 8개) 대구-부산, 서울외곽 운영개시 후 20년(2006-2026) 협약수입 77%(대구부산) 및 90%(서울외곽) 부산-울산 운영개시 후 30년(2008-2038) 타인자본원리금 + 자기자본수익률 6% 서울-춘천 운영개시 후 15년(2009-2024) 1 5년 : 협약수입 80% 6 10년 : 협약수입 70% 11 15년 : 협약수입 60% 인천대교 협약수입 80% 용인-서울 운영개시 후 10년(2009-2019) 협약수입 70% * 서수원-평택 고속도로는 협약 변경( 14.10.22)을 통해 MRG 폐지 14
3-1. 최소운영수입보장(MRG) 1) 현황 및 문제점 13년까지 9개 노선에 대해 MRG 2조 2,585억원 지원 인천공항 1조 897억원, 천안논산 4,334억원, 대구부산 3,795억원 등 재정건전성 악화 및 민자사업 전반에 대한 국민 반감 정서 우려 < 연도별 MRG 지급액 (억원) > 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 합계 합 계 1,063-2,277 1,286 1,371 1,209 1,866 1,947 2,585 2,819 2,827 3,335 22,585 15
3-1. 최소운영수입보장(MRG) 2) 개선노력 MRG 제도 폐지 1999년 민간투자법 제정시 도입, 단계적 축소를 거쳐 09년 완전 폐지 구 분 99년 03년 06년 09년 보장기간 20~30년 15년 10년 폐 지 보 정부고시사업 90% 90%(1~5년) 80%(6~10년) 70%(11~15년) 75%(1~5년) 65%(6~10년) 폐 지 장 율 80%(1~5년) 민간제안사업 80% 70%(6~10년) 폐 지 폐 지 60%(11~15년) * 작년 3월 MRG 없는 첫 도로인 평택-시흥 고속도로 개통 16
3-1. 최소운영수입보장(MRG) 2) 개선노력 자금재조달을 통해 MRG 보장수준 하향 조정 및 폐지 인천공항 90 80%( 04), 천안논산 90 82%( 05), 대구부산 90 77%( 08), 서수원평택 MRG 폐지( 14.10월) 연계교통망 확충 등 수요증대 노력 천안논산 남풍세IC( 14.7) 개통 수요예측 정확도 제고 1 부실 수요예측 시 제재 강화 : 사업자 연구원 책임 강화 2 국가교통DB 정확도 신뢰도 제고 : 조사대상 및 방법 지속 개선 3 수요예측재조사 도입( 06.6월) 17
3-2. 국민부담 (통행료) 1) 현황 및 문제점 제한된 투자회수기간 등으로 재정도로 대비 통행료가 비싸며, 매년 물가상승률 반영으로 격차 심화(재정 대비 1.83배) 투자 회수기간 재정지원 민자고속도로 30년내 전액 회수(독립채산제) 보상비 100% 건설보조금 평균 18% (운영중 27%, 최근 협약체결 7%) 재정고속도로 회수기간에 제약 없음(통합채산제) 보상비 100% 공사비 50%(금년부터 40%) 조달금리 상대적으로 높은 금리 ( 6~9%수준) 일반 회사채보다 낮은 금리 (4~5%수준) 통행료 수익률 등을 고려하여 민간투자비를 회수할 수 있는 수준으로 결정 원가보다 낮은 수준에서 결정 (원가보상률 82%) 18
3-2. 국민부담 (통행료) 2) 개선노력 사업수익률 및 총사업비 인하로 신규사업 통행료를 낮게 설정 최근 협약체결 사업 10개 : 도공대비 1.21배 수준 초기 사업의 실질수익률은 7~9.7%, 최근 협약 체결한 사업은 5% 수준 * (`95) 인천공항 9.7% (`05) 용인서울 7.01% (`12) 옥산오창 5.05% 경쟁 강화로 낙찰률 인하 : 초기 비경쟁 80~90%대 60~70%대 설계VE 도입(`03), 전문기관(KDI 등)의 적정성 검증 강화로 사업비 절감 자금재조달, IC신설 등을 통해 기존사업 통행료 인하 대구부산 9,300 8,500원( 08), 서울외곽 5,900 4,800원( 11), 인천공항 8,000 7,600원( 13), 서수원평택 3,100 2,700원( 14) 19
3-3. 사업관리 측면 1) 현황 및 문제점 (사업지연) 민원, 지자체 요구 등으로 인해 사업추진 지연 발생 건설중인 8개 사업의 경우, 제안서 제출 착공까지 평균9년 소요 민원, 지자체 요구, 주관사 부도, 자금조달 실패 등으로 지연 총사업비의 민투심 심의 통제, 민자사업에 대한 국민의 부정적 인식 등으로 민원 등 해결에 한계 (보상비 증가) 사업이 지연되거나 재정여건으로 보상비가 적기에 투입되지 않아 토지보상비 증가 * (구리포천) 09년 실시협약 당시 9,678억원 12년 12,519억원 20
3-3. 사업관리 측면 2) 개선노력 민원 등 갈등요소의 사전 도출 예방 해결을 위한 제도적 절차 등 개선방안 강구(갈등관리방안 연구용역 추진 중, 14.5~ 15.2, KDI) 단계별 검토ㆍ평가 기준 명료화, 협상기간 단축을 위해 표준협약안 활용 토지선보상* 제도 시행( 14.7) 민간사업자가 대출을 받아 우선 보상하고 정부에서 이자비용 등 지급 21
22 3-4. 유지관리 측면 1) 현황 및 문제점 각 노선별(10개)로 민자법인(SPC)을 설립하여 운영 관리 개별 사업자들이 관리 운영하여 재정 및 다른 민자고속도로와 정보 및 시설공유 등 미흡, 유관기관 협조체제 부족 운영장비, 톨부스 등 중복 이용으로 인한 인건비 등 운영비 낭비 노선별로 요금징수시스템을 운영하여 중간정차(통행료 지불) 불편, 교통정체 유발(경부 천안~논산 호남 : 정차 4번, 요금정산 3회)
3-4. 유지관리 측면 2) 개선방안 재정-민자 연계도로에 대한 요금소 통합*으로 이용자의 중간정산 불편 해소 및 운영비 절감 * 통행료납부편리시스템 (One Tolling) : 영상카메라를 활용하여 차량 이동경로를 파악하여 중간정차 없이 최종출구에서 일괄 수납( 16년 하반기) 인접 지역 내 민자-민자노선 통합운영으로 효율성 제고 - 영업체계: 영업시스템 및 정산체계 통합 구축하여 인력, 운영장비, 운영비 절감 - 유지관리체계 : 60 90km 단위로 통합하여 유지관리 외부위탁도 공동 발주 - 조직체계 : 자산관리회사(AMC)를 공동 설립하고, 요금정산 통합 장기적으로 권역별 또는 전국 민자-재정 노선 통합운영 검토 23
< 사례 : 서수원평택 민자도로 재구조화 > 1. 추진경위 사업시행자(경기고속도로 )가 자금재조달 계획서 제출( 12.11) 통행료 7.55% 인하 제안 KDI PIMAC에서 자금재조달 사전 검토( 13.6) 통행료 12.67% 인하 제시 주요사항에 대해 실무합의서 체결( 14.3) 변경실시협약(안) 합의( 14.8) 변경실시협약 체결( 14.10) 통행료 17% 인하, 통행료 인상제한(매3년 최대 7.37%), MRG 폐지, 110% 초과수입 환수 등 24
< 사례 : 서수원평택 민자도로 재구조화 > 2. 주요내용 1 통행료 인하 : 17% 인하(사업자는 당초 7.55% 제안) 2 통행료 인상제한 : 인상주기를 1년에서 3년으로 조정, 인상폭을 3년 누적 7.37%로 제한 3 MRG 폐지 : 당초 15년간 60~80% MRG 조항 폐지 4 초과수입 환수 : 협약 대비 110% 초과 수입 환수 5 미지급 재정지원금(5.2억원) 해소 : 기존의 통행료 미인상분에 대한 재정지원금 등에 대해 지급하지 않는 것으로 합의 25
< 사례 : 서수원평택 민자도로 재구조화 > 3. 기대효과 1 도로이용자 부담 감소 : 통행료 인하 및 인상제한으로 향후 25년간 이용자의 통행료 부담 총 9,566억원 감소 26
< 사례 : 서수원평택 민자도로 재구조화 > 3. 기대효과 2 정부 재정 절감 - MRG 폐지로 향후 정부의 재정부담 가능성 제거 - 기존의 재정지원 소요액 미지급으로 즉시 5.2억원 재정절감 - 110% 초과수입 환수 조건 부여로 향후 국고수입 발생 가능 3 정부의 수요ㆍ물가 리스크 해소 - MRG 폐지로 정부의 수요 리스크 완전 제거 - 통행료 인상 제한으로 물가 리스크 완화 27
4. 향후 과제
4. 향후 과제 < 민자사업에 대한 수요는 지속될 전망 > 민자사업에 대한 부정적 인식 해소 기존사업 재구조화 등을 통한 재정ㆍ이용자 부담 완화 재정 / 민자도로 간 통행료 격차 완화 갈등관리를 통한 사업 준비~완공 기간 단축 29