대한정치학회보 19집 3호 2012년 2월: 223~248 중국 도시지역 서취( 社 區 ) 건설에 관한 연구 조 수 성 계명대학교 요 약 중국이 사회주의 시장경제체제를 전면 도입하면서 계획경제하의 단위제가 해체되고 아울러 도농이원구조의 호구제가 이완되면서 도시주민에 대한 관리시스템을 재정비할 필요성은 급속히 증대되었다. 이러한 중국 경제발전의 시대적 요구에 따라 진행된 것 이 서취 건설인 것이다. 민정부는 1999 년 서취건설 지침을 마련하였으며, 각 도시는 지역실정에 맞추어 서취를 새로이 구성하였다. 따라서 성공사례로 선정된 모델들은 각 기 명칭이 다르고 내용도 차이가 난다. 상하이는 서취지에따오 모델, 선양은 서취위 원회 모델, 쟝한은 서취관리위원회 모델이라 한다. 중국정부는 서취건설을 통해 주민자치를 확대하고 민주화를 추진한다는 목표를 세 웠다. 이는 기존의 주민위원회가 자치조직 역할보다는 지에따오빤스추가 하달한 행정 업무를 수행하는 정부 말단조직에 불과한 상황을 개선하겠다는 것이었다. 그러나 모델 로 선정된 3 개 지역의 서취조차도, 정도의 차이는 있으나, 모두 이러한 목표를 달성하 지는 못하였다. 그 이유는 두 가지로 설명할 수 있다. 하나는 서취건설이 아래로부터 의 개혁이 아니라 위로부터의 정책주도형 개혁이며, 다른 하나는 도시 기층 자치조 직인 서취주민위원회 레벨에 중국공산당위원회 지부를 신설하여 당의 영향력을 증대 시켰기 때문이다. 결과적으로, 중국공산당의 주민에 대한 통제가 오히려 더욱 강화되 어 당-국가 - 사회(party-state-society) 일체화체제 가 구축됨으로써 서취민주 (shequdemocracy) 를 논하기는 아직 시기상조라고 판단된다. 그럼에도 불구하고, 서취건설의 모델들이 사회공공서비스 제고를 위한 각종 정책들을 추진하는 과정에서 사회가 국가 로부터 공공영역을 확대하기 위한 시도들이 이루어지고 있는 점은 긍정적으로 평가할 만하다. 간단히 말해, 중국 도시지역 서취건설은 경제발전이 정치민주화를 가져온다는 근대 화이론가들이 주장보다는 오히려 경제발전이 권위주의체제를 강화시킨다는 주장이 더 설득력이 있다. 주제어 : 중국도시, 상하이모델, 선양모델, 쟝한모델, 서취민주 - 223 -
2 ㆍ 大 韓 政 治 學 會 報 ( 第 19輯 3 號 ) I. 서 론 중국은 1993년부터 시장경제체제를 전면적으로 도입하여 국영기업을 국유기업으로 전 환하는 개혁을 단행하였다. 이러한 경영권과 소유권을 분리하는 국유기업개혁이 결과적 으로 단위( 單 位 ) 1) 제 해체를 가져옴으로써 그때까지 소속 직장 즉 단위에 소속되어 있는 사람은 단위가 관리하고, 소속 단위가 없는 일반 주민만 주민위원회 ( 居 民 委 員 會 ) 2) 가 관 리하던 이중적 메커니즘은 구조적 조정이 불가피해졌다. 즉 단위가 관리하던 단위인 이 사회인 으로 전환되었으므로 사회적 관리의 책임은 주민위원회가 모두 담당해야하는 상 황이 된 것이다. 설상가상으로 대량의 농촌인구가 도시로 유입되는 민공조 ( 民 工 潮 ) 3) 현 상이 묵인되면서 도ㆍ농이원적 호구제가 이완되어 도시에서의 사회유동인구에 대한 관리 는 새로운 중대과제가 되었다. 이러한 새로운 형세 하에서, 기존의 연약한 주민위원회 관 리시스템으로는 도시 기층거버넌스를 효율적으로 수행할 수가 없게 된 것이다. 이에 각 도시들 특히 경제발전이 두드러진 도시에서는 이러한 시대적 사회변화에 대처 하기 위한 주민위원회 개혁을 추진하게 되었는데, 이것이 바로 서취4) 건설이다. 여러 도 시에서 개혁을 시도하여 상하이시 같이 괄목할 만한 성과를 거둔 곳도 있으나 대부분은 방향 설정과 추진 주체결정에 어려움을 겪고 있었다. 이에 중국 정부 특히 민정부가 서 취 건설 정책을 마련하였다. 1999년 1 월 민정부는 전국적 서취 건설 시범지역 운영 시 행방안 을 각 지방정부에 하달하였다. 이 방안은 중국 국가 실정에 적합한 서취 관리시 스템과 운행메커니즘을 개발할 것을 주문하며 추진 가이드라인을 제시하였다. 서취 건 설은 중국공산당위원회와 해당 지방정부가 주도하고, 민정부문이 견인차역할을 하고, 지 방 행정부서가 협조하고, 서취주민위원회 가 주관하고, 사회 민간단체가 지원하고, 대중이 직접 참여하는 방식으로 진행하라( 全 國 社 區 建 設 實 驗 區 工 作 實 施 方 案, 多 吉 才 让, 2003. 273) 고 되어 있다. 이리하여 위로부터의 개혁은 전국 26개 시범지역 5)에서 강도 있게 진행되었다. 민정부 1) 단위 란 unit의 개념으로 1959년부터 도시 인민공사가 조직되면서 한 개의 직장이 하나의 단위로 편성되 었다. 이 각 단위는 小 而 全 大 而 全 ( 단위의 규모와 상관없이 모든 것을 관장한다 ) 의 원칙에 의거하여 각 종 관리체계와 복지시설 등을 다 갖춘 하나의 소사회이었다. 2) 주민( 居 民 ) 위원회 는 시-구- 街 道 辦 事 處 ( 동사무소에 해당) 로 이어지는 행정기관 밑에 설치된 도시주민 자 치조직이다. 3) 민공조는 폐쇄적 호구제도로 신분은 농민이나 노동에 종사하는 사람을 민공이라 하며 이들이 도시로 몰 려오는 현상을 의미함 4) 서취는 영어의 community 를 의미하는 것이나 동일한 개념으로 보기 어렵다고 판단되어 社 區 의 음역을 그대로 사용하고자 한다. - 224 -
중국 도시지역 서취( 社 區 ) 건설에 관한 연구 ( 조수성) ㆍ 3 는 2000년 11월3 일 지난 일년간의 경험을 정리하여 전국적으로 서취건설을 확대추진하 기 위한 의견서 를 마련하였다. 11월19 일 중국공산당 중앙판공청과 국무원판공청이 이 의견을 통지문형식으로 전국에 하달하며, 각 지역의 현지사정과 접목시켜 철저히 집행하 라고 지시하였다. 이 의견서의 주요 내용은 기존의 주민위원회를 일정규모로 통폐합하여 서취주민위원회 ( 社 区 居 民 委 员 会 ) 로 하고 서취중국공산당위원회 를 신설하여 서취주민위 원회를 영도토록 하는 새로운 서취식 관리모델 을 확립하라는 것이다. 이 신 관리모델은 주민위원회가 자체관리, 자체교육, 자체봉사, 자체감독의 대중적 자치조직으로 거듭나서 소위 서취민주 를 실현하는 것을 목표로 삼고 있다. 6) 이상에서 본바와 같이, 중국 도시지역의 서취건설은 개혁개방이후 시장경제체제를 도 입하면서 이루어진 경제발전에 대처하기 위하여 시행된 정치체제개혁의 일환이다. 이 개 혁의 방향은 기존의 명목적 도시주민자치조직을 재편하여 사회관리시스템으로서의 기능 을 강화하고 도시기층민주를 실현하겠다는 것이다. 이러한 시도에 대해, 중국국무원은 2005 년 발표한 중국의 민주정치건설 백서에서 서취건설이 성공적으로 진행되고 있다고 밝혔다. 즉, 도시 서취주민위원회는 중국 도시주민의 기층자치조직이며 도시기층단위에 서 직접민주를 실현하는 주요형식이 되었으며, 2004년까지 전국적으로 신형 서취주민위 원회가 71375 개 조직되는 큰 성과를 거두었다. 또한 이 서취건설이 점에서 면으로, 대도 시에서 중소도시로, 동부지역에서 서부지역으로 확산 발전하면서, 기층민주가 실현되고 있다(www.sina.com.cn, 2005/10/19) 고 자체 평가하였다. 그러면, 새로운 도시기층 조직인 서취주민위원회 는 어떤 형식인가? 과연 실질적 자 치기구로 작용하고 있는가? 더욱이 기존에 없었던 중국공산당지부를 서취에 신설하고 있 는데 이 의도와 영향은 무엇인가? 이러한 몇 가지 의문을 풀어서 소위 서취민주 의 실태 를 파악하고자 하는 것이 본 연구의 목적이다. 이 연구에는 중국 정부와 학계가 선정한 서취건설의 여러 성공사례 중에서 그 대표성이 공인된 3개의 모델을 분석대상으로 삼고 자 한다. 이는 중국의 지역적 다양성으로 인하여 아직까지 통일된 서취주민위원회 형식 이 없기 때문에 몇 개의 유형을 선택할 수밖에 없는 한계가 있음을 밝혀둔다. 5) 26 개 지역에 관한 구체적인 내용은 潘 小 娟 等 著 城 市 基 层 权 力 重 组, 70-73 참조. 6) 전체 내용은 关 于 转 发 民 政 部 关 于 在 全 国 推 进 城 市 社 区 建 设 的 意 见 的 通 知 多 吉 才 让, 205-212 참조. - 225 -
4 ㆍ 大 韓 政 治 學 會 報 ( 第 19輯 3 號 ) II. 경제발전과 정치민주화에 대한 이론 경제발전이 정치적 민주화에 어떻게 작용하는 가에 관한 이론은 크게 세 가지 유형으 로 나눌 수 있다. 하나는 경제적 번영이 민주적 정치발전에 긍정적으로 작용한다는 근대화이론이다. 일 찍이 도이취는 경제발전의 성과는 통상적으로 사회동원 (social mobilization) 능력을 제고 시켜 현대적 의미의 대중정치참여를 가져온다고 하였다 (Deutsch, 1957: 5-6). 무어는 자 산가계급이 농촌지주계급을 소멸시키고 지배계급이 된 후 민주주의사회를 실현한다고 하 여 민주주의는 자본주의 경제 토양위에서 출현한다고 주장하였다 (Moore, 1966). 립셋은 경제발전이 일정수준에 도달하면 경제메커니즘이 정치체제가 포용적이며 경쟁적인 방향 으로 발전할 수 있도록 도와줌으로써 다원화된 정치참여 메커니즘을 형성한다는 분석을 통해 경제성장과 민주화간의 상관관계를 입증하였다 (Lipset, 1981: 31-45). 헌팅톤 역시 정치참여를 민주화의 주요 지표로 삼아 개발도상국가를 분석한 결과, 경제가 발전하면서 국민들의 정치의식이 높아져 정치참여가 확대되고 있음을 발견하였다. 그는 경제발전이 민주발전에 긍정적으로 작용한다는 견해 하에 경제발전에도 불구하고 정치제도 변혁이 수반되지 않을 경우 일시적으로 군부독재 등이 출현하기도 하지만 제도화과정을 통하여 결국에는 민주화가 이루어진다고 보았다 (Huntington, 1976: 64-72). 그는 또한 20세기 말 민주화의 제3 의 물결 을 타고 상당수의 권위주의 정권이 흔들리거나 무너지고 있으므 로 사회주의체제도 민주주의로 이행할 것이라고 기대하였다(Huntington, 1991: 125-81). 이러한 주장들은 1970년대 한국ㆍ 스페인 ㆍ칠레 등에서 민주화 운동이 전개되면서 더욱 설득력을 얻게 되었다. 간단히 말해, 근대화이론은 경제적으로 근대화되면 자율적인 시민사회가 형성되어 국가의 통제력이 약화되면서 자유민주주의가 번성하게 된다는 주장 이다. 이 이론과 상반되는 견해도 있다. 권위주의발전론같이 경제발전이 민주화를 이루는 것 이 아니라 오히려 권위주의체제를 더욱 공고히 한다는 이론이다. 메스퀴타는 중국을 예 로 들어 권위주의 정부가 국민들로 하여금 경제적 빈곤으로부터 탈피하여 경제적 과실을 향유할 수 있도록 해주면서 민주요구를 잠재우고 있다고 한다(Mesquita, 2005: 77-86). 또 다른 하나는 경제발전과 정치변화가 상호 연관이 되기는 하나 필연적 관계인지에 대해서는 회의적인 견해이다. 세보르스키는 경제발전이 반드시 민주를 가져오는 것은 아 니며 독재정권이 경제발전 하에서도 각종 권력유지 메커니즘을 효율적으로 운용하여 건 재할 수 있다고 한다(Przeworski, 2000: 146-79). 그러나 경제가 발전한 국가에서는 외 - 226 -
중국 도시지역 서취( 社 區 ) 건설에 관한 연구 ( 조수성) ㆍ 5 부적으로 정치적 도전이 발생한다 하더라도 민주주의가 쉽게 전복되지 않고 지탱하는 것 으로 보아 경제발전이 민주주의에 도움이 된다는 것이다 (Prezeworski, 2004). 다이아몬드 는 정치민주화는 경제발전의 결과물은 아니라는 점에서는 세보르스키와 견해를 같이 하 지만 경제가 발전하면 정치적 가치와 사회구조 등도 변화하기 때문에 정치면에서도 변화 가 일어날 수 있다고 보고 있다(Diamond, 1999: 265). 그러나 권위주의 정권의 경우에 는 이러한 변화가 완만하게 진행되어 민주로의 전환은 상당한 시간이 걸릴 것이라는 것 이다(Diamond, 1996). 이러한 다양한 견해는 중국 연구에서도 각기 다른 주장으로 표현되고 있다. 니는 중국 의 시장경제발전 역량이 정치적 영향력을 점차적으로 감소시켜 결국에는 사회역량이 추 진하는 민주의 길로 나아갈 것으로 보았다 (Nee, 1989: 678-79). 줘우는 중국은 개혁개 방이후에도 정치권력의 사회에 대한 통제력이 약화되지 않고 있어 국가권력의 후퇴가 여 전히 불투명하므로 민주화는 낙관적이지 않다고 판단하였다 (Zhou, 2000: 1158-63). 솔 링거 역시 중국의 사영기업발전 연구에서 국가통치력은 시장경제로의 전환 후에도 전혀 흔들리지 않았다고 분석하였다 (Solinger, 1993: 270). 이상의 연구를 통해 볼 때, 중국의 경우에는 경제적 발전이 정치적 변화를 유도할 것이라는 근대화이론 쪽보다는 국가의 역 량이 유지되거나 오히려 강화되고 있다고 보는 쪽이 우세하다. 본 논문은 눈부신 경제발전과 더불어 오늘날 도시지역에서 진행되는 서취 건설이 표방 하고 있는 서취민주는 실제적으로 실현되고 있는지 아니면 구호에 불과한 것인지를 분석 하여 중국의 경제발전과 정치민주화간의 상관관계를 밝혀보고자 한다. 그리하여 경제발 전과 정치민주화 관계에 대한 기존 이론들 중 중국 상황에 합당한 이론이 있는지도 살펴 볼 것이다. III. 서취 건설의 세 가지 모델 1. 서취의 개념 및 서취 건설 배경 중국에 서취( 社 區 ) 라는 용어는 페이샤오퉁이 1947 년 발표한 20 년간의 중국 서취 연 구( 二 十 年 來 之 中 國 社 區 硏 究 ) 라는 논문 제목에 처음 출현하였다. 그는 논문에서 서취 를 사용하게 된 과정을 상세히 기술하고 있다. 1933 년 중국에서 퇴니스 (Tonnies) 가 1887년 발표한 Gemeinschaft und Gesellschaft의 영어본인 community and society를 地 方 社 會 - 227 -
6 ㆍ 大 韓 政 治 學 會 報 ( 第 19輯 3 號 ) 與 社 會 라고 번역하였는데, 이러한 번역은 community 를 society 의 하위개념으로 오해할 수 있도록 하며 community 와 society 본래의 의미전달을 부정확하게 하기 때문에 적합 한 용어가 필요하였다. 이에 당시 옌징( 燕 京 ) 대학에 재학 중이던 본인이 단체를 의미하 는 社 와 지역을 의미하는 區 를 합쳐 사구 라는 신조어를 생각해내었고 이에 동료들이 community 원의에 부합한다고 동의해주어 사용하게 되었다 고 한다( 費 孝 通, 1998: 530). 즉, 서취 는 커뮤니티의 중국어 표현이다. 이 커뮤니티의 의미는 다양하게 표현된다. 퇴니스의 게마인샤프트 즉 커뮤니티는 가족 ㆍ친족 ㆍ민족 ㆍ마을처럼 혈연이나 지연 등 인간상호 간의 애정을 근간으로 하여 형성된 비타산적 공동사회로써 회사ㆍ 조합ㆍ 정당ㆍ 국가ㆍ 도시처럼 계약이나 협정에 의해 조성된 게젤샤프트 즉 이익사회와 대비되는 개념이다. 그는 동질감, 공동체의식 등 인간의 자발 적인 의지를 커뮤니티의 기초로 삼고 있다. 반면, 퇴니스와 대비되는 학설로는 만을 거두 로 하는 시카고학파를 들 수 있다. 만은 커뮤니티의 지역성을 강조하여 커뮤니티는 기본 적으로 공동의 가치기준과 감정 유대감을 가진 사람들이 집단을 이루어 일정범위의 지리 적 구역을 점유하고 경제활동과 정치활동에 공동으로 참여하는 사회의 자치단위 ㆍ도시 ㆍ 마을 또는 교구이다 라고 한다(Mann, 1993: 59). 이와 같이 무형의 감정적 요소를 중시 하느냐 아니면 유형의 지역적 범위를 중시하느냐로 개괄하였으나, 어느 한 통계에 의하 면, 1980년대에 이르러는 정의가 140 여종이나 된다고 할 정도로 ( 赵 辰 析, 2001: 37) 각 학자들의 관점에 따라 커뮤니티의 정의도 지극히 다양하다. 더욱이 각국의 상황에 따라 커뮤니티가 지역사회 ㆍ지방사회 ㆍ지역공동체 등 다양한 개념으로 나타나고 다양한 방식 으로 설명되고 있다. 중국에서 개혁개방이후 서취 라는 용어가 재등장한 것은 1989 년 제정된 중국 도시주 민위원회 조직법 에서이다. 조직법 제4 조는 주민위원회는 주민들의 편익을 도모하는 서 취 서비스활동을 전개해야하고 서비스관련사업체를 개설할 수 있다 7) 고 사용하고 있다. 따라서 서취가 주민위원회와는 구별되는 것이나 정확한 개념은 설명하고 있지 않아 막연 히 주민위원회 관할지역을 의미하는 것이라고 이해했었다. 그러나 1990년대 들어 자본주의 시장경제의 전면적인 도입이후 출현하고 있는 개인의 원자화와 사회 분화를 봉합하기 위한 방안으로 도시 서취 건설을 제시되면서 서취의 내 용과 용어에 대한 논쟁이 다시 불붙었다. 특히 상하이를 필두로 도시지역의 주민위원회 제도 개혁운동이 전개되면서 상하이시 ㆍ충칭시 ㆍ산뚱성 ㆍ랴오닝성 등 각 성별로 서취의 범위 및 성격에 대해 각각의 정의를 내놓음으로써 8) 혼란이 가중되었다. 결국 민정부가 7) 1989년 12월26 일 제7기 전국인민대표대회 상무위원회 11차 회의에서 통과된 것으로 전문 23 조임. - 228 -
중국 도시지역 서취( 社 區 ) 건설에 관한 연구 ( 조수성) ㆍ 7 2000 년 마련한 의견서에서 개념을 정리하였다. 서취 는 일정지역 내에 거주하는 사람들 로 구성된 사회생활공동체이다. 현재 도시지역 서취 의 범위는 서취체제개혁을 거쳐 규 모가 조정된 주민위원회 관할구역을 가리킨다. 고 하였다 ( 关 于 在 全 国 推 进 城 市 社 区 建 设 的 意 见, 多 吉 才 让, 2003. 206). 신조어인 서취 로 확정되었다. 이로써 오늘날 중국 도시지역의 커뮤니티는 페이샤오퉁의 이상과 같이 중국정부가 정리한 기본 틀 안에서, 중국학계는 좀더 구체적이고 학술적 으로 서취 를 풀이하였다. 탕중신은 서취 는 특정지방에 거주하는 사람들이 각종 사회네 트워크와 사회조직을 결성하여 각종 사회활동을 진행하는 사회지역생활공동체라고 하였 고( 唐 忠 新, 2000: 4), 왕웨이는 서취 는 도시의 정부기관이 주민에 대한 관리규제의 용이 성과 공공서비스 제공의 편의성을 기준으로 하여 지역면적과 주민수를 구획한 구역관리 단위로써 도시의 최소 행정구획이라 하여 ( 王 巍, 2009: 16) 행정수행 기능을 강조하였다. 양민은 중국의 서취 는 국가 거버넌스 단위 (state governance unit) 로서의 특징을 갖고 있어, 국가가 이를 통해 정책집행을 관철시키고 사회통제와 사회통합을 실현하는 기본단 위라고 하였다 ( 杨 敏, 2007). 또한 쉬융샹은 소위 서취 란 일정 수량의 주민으로 구성되 고 내재적 상호관계 및 문화적 연계성을 보유한 지역적 생활공동체이며, 지역ㆍ 인구ㆍ 조 직 및 문화를 서취구성의 기본요소로 한다. 고 하였다 ( 徐 永 祥, 2010: 35). 이외에도 다양 한 정의들이 있으나 중국 국내학자들의 견해는 일반적으로 공동체적 가치관을 중시하기 보다는 주민거주단위로서의 지역성을 더 중시하고 있다. 이는 학계도 정부의 공식 입장 을 벗어날 수 없는 중국적 학문풍토에 기인하는 것이라 할 수 있다. 이와 같이 정립된 서취 개념을 바탕으로 1990 년대 말부터 도시지역 서취 건설을 대대 적으로 추진하였다. 이러한 서취건설 활성화의 직접적인 배경은 사회주의시장경제의 급 속한 발전으로 발생한 사회변화에 대응하지 못하는 주민위원회 자체 문제를 해결해야 하 기 때문이었다. 기존의 주민위원회의 위원들은 학력수준이 낮고 대부분이 고연령의 여성 으로 구성되어 있어 새로운 시대가 요구하는 행정능력을 갖추고 있지 못하였으며, 주민 위원회의 관할범위가 작아 자원의 합리적인 운용이 어려웠다. 그보다 더 심각한 것은 주 민위원회의 위상이 정립되어 있지 않아 본연의 주민자치기능을 제대로 수행하지 못하고 있었다는 것이다. 이에 주민위원회 관할지역의 합리적인 조정과 자질을 갖춘 위원들로 교체하여 새로운 사회관리시스템을 만드는 서취 건설을 추진하게 된 것이다. 이 정책의 중요성은 중국 정부의 공식문건에 잘 나타나 있다. 서취 건설은 새로운 프 로젝트로 중국 도시지역의 경제와 사회발전이 일정수준에 도달한 시점에서 필연적으로 8) 각 지방정부의 서취개념에 대한 상세한 내용은 潘 小 娟 等 著 城 市 基 层 权 力 重 组, 74 참조. - 229 -
8 ㆍ 大 韓 政 治 學 會 報 ( 第 19輯 3 號 ) 요구되는 사항이며 새로운 세기에 중국 도시 현대화를 이룩하기 위한 중요한 절차라는 것이다. 그리고 이 서취 건설은 서취의 역량을 총동원하여 서취자원을 이용하고, 서취기 능을 강화하고, 서취문제를 해결하고, 서취의 정치ㆍ경제 ㆍ문화 ㆍ환경 및 건강을 촉진하 며, 서취구성원의 생활수준과 생활의 질을 부단히 제고시키는 과정으로 이 때 가장 주요 한 원칙은 중국공산당과 정부의 주도 하에 진행되어야 한다는 것이다( 张 明 亮, 2004: 71-2). 이러한 지침에 의거하여, 민정부가 26개 시범지역을 지정하였고 각 시범지역의 시 공 산당위원회와 시정부 영도 하에 구 공산당위원회와 구 인민정부는 이 임무수행에 착수하 였다. 각 지역은 현지사정에 맞는 새로운 서취형태를 고안하였으므로 지역마다 특색 있 는 서취가 만들어졌다. 그 중 성공적으로 시범활동을 마친 곳은 모델로 선정되었는데, 예 를 들면, 선양( 沈 阳 ) 모델ㆍ 칭다오 ( 青 岛 ) 모델ㆍ 쟝한( 江 汉 ) 모델ㆍ 연텐( 盐 田 ) 모델 등이 있다. 이 성공사례 중에서도 중국 정부와 학계가 공히 선양모델과 쟝한모델을 양대모델로 꼽고 있으므로, 이 두 가지 모델과 이보다 앞선 1990 년대 서취 건설의 개척자로써 독보적인 모델로 인정받고 있는 상하이모델을 연구대상으로 삼고자 한다. 2. 상하이 ( 上 海 ) 모델 1) 출현과정 이 상하이시는 중국 시장경제체제 도입의 창구이며 경제발전의 선도적 도시이었다. 더욱 1990년대 진행된 푸동지역 개발은 상하이시를 중국 제일의 경제번영 도시로 만들었 다. 그러나 경제발전은 각종 사회문제를 유발시켜 도시 관리시스템의 전면적인 개혁이 불가피하였다. 1997 년 상하이시 공산당위원회 부서기였던 멍젠주는 개혁배경을 두 가지 100만 현상ㆍ 두 가지 200 만 현상( 兩 个 100만ㆍ 兩 个 200 만) 으로 들고 있다. 두 가지 100 만이란 샤강( 下 岡 ) 인원이 100만 명을 넘어섰고 도심재개발사업으로 인하여 시 외곽 으로 이주시킨 주민이 100 만 명에 달한다는 것이며, 두 가지 200만이란 전국각지에서 상 하이로 유입된 외지인구가 약 200만 명이며 퇴직자가 약 200 만 명이 된다는 것이다.( 孟 建 柱, 1997) 이러한 인구구조상의 엄청난 변화에 기존의 행정체계나 주민위원회제도는 효과적으로 대처하기 어려운 상황이었다. 사실, 당시 상하이시의 지에따오빤스추 9)는 지 에따오의 행정관할 지역의 규모가 상당히 불균형하였다. 가장 넓은 곳은 15km 2 이고 가 장 좁은 곳은 0.44km 2 에 불과하였다. 주민수도 많게는 14.7만 명에서 적게는 0.73만 명 9) 한국의 동사무소에 해당함. - 230 -
중국 도시지역 서취( 社 區 ) 건설에 관한 연구 ( 조수성) ㆍ 9 으로 20 배의 차이가 날 정도이었다 ( 卢 汉 龙, 2004: 60). 따라서 행정재편작업도 필요한 상황이었다. 그러나 상하이시가 직면한 가장 심각한 문제는 중국공산당의 집권능력이 약 화되고 있다는 것이다. 국유기업개혁으로 단위제가 해체되면서 국영기업 내부의 공산당 조직 기반도 약화됨은 물론 급속도로 증가하고 있는 사영기업과 외자기업에 공산당 당조 직을 설치하는 것은 더 더욱 용이하지 않음으로써 사회단위와 경제단위에서 모두 공산 당 영도원칙 을 유지하기 어렵게 된 것이었다 ( 郭 定 平, 2005: 236-7). 이러한 문제를 해결하기 위하여 중국공산당 상하이시 당위원회와 상하이시 인민정부는 공동으로 1996년 3 월 시 지역 업무회의 ( 城 区 工 作 会 议 ) 를 개최하였다. 이 회의는 원래 시정부의 민정부문 정례회의이므로 시 당위원회가 참석한 것은 극히 예외적인 일이었다. 이는 양개 기관 명의로 지에따오판서처와 주민위원회 건설 및 사회관리를 강화하는 몇 가지 정책에 관한 의견( 关 于 加 强 街 道 居 委 会 建 设 和 社 区 管 理 的 若 干 政 策 意 见 ) 을 통과시켜 도시서취개혁의 신호탄을 울리기 위해서였다. 이어서 3월말에는 상하이시 10기 인민대표 대회 상무위원회가 상하이시 지에따오빤스추 조례 를 제정하였다. 조례 제3조는 지에 따오판서처의 중심업무는 서취 관리와 서취서비스라고 명기하고 ( 上 海 街 道 办 事 处 条 例, baike.baidu.com/view) 서취 를 지에따오빤스추 차원으로 설정하여 서취 건설을 지에따 오판서처에 대한 재정비로 결정하였다. 일년 후인 1997년 4월 상하이시 당위원회와 상하 이시 인민정부는 도시업무경험교류회 ( 城 市 工 作 经 验 交 流 会 ) 를 개최하여 시범지역 서취 건설 성과 보고와 더불어 2급정부 ㆍ3 급관리 의 상하이시 서취건걸 시스템을 확정하였다 ( 刘 伟 红, 2010: 57). 1997년 6 월에는 공산당 시당위원회가 서취 공산당의 건설작업을 강화하고 개선하는 것에 관한 몇 가지 의견서 를 하달하여 서취 건설을 공산당이 주도적으로 진행할 것을 지시하였다. 즉, 중국공산당 지에따오 당공작위원회는 서취건설과 관리 면에서 영도핵심 역할을 담당해야 하며, 이를 위해 서취건설 지도팀 을 구성하여 서취건설을 총괄하도록 하였다. 또한 주민주거단지에 공산당지부를 설치하여 주민위원회에 대한 지도감독을 수 행하도록 하였다. 10) 위와 같은 정책결정에 따라 서취 관할규모와 인원편제조정이 이루어졌다. 서취 지에따 오빤스추는 대략 5만km 2 구역에 인구수 10만명 내외 약 1000가구를 기준으로 하여 재 편하였는데, 전 과정은 중국공산당의 상하 수직시스템에 의해 진행되었다. 이 서취건설사 업은 1998년 말까지 상하이시 전역에서 기본적으로 완료되었으며 1999년 이 성과에 힘 입어 상하이 모델( 上 海 模 式 ) 로 명명되었다. 10) 상세한 내용은 关 于 加 强 和 改 进 社 区 党 的 建 设 工 作 的 若 干 意 见, 1997년 6월14 일, www.shzgh.org - 231 -
10 ㆍ 大 韓 政 治 學 會 報 ( 第 19輯 3 號 ) 2) 서취지에따오 운행메커니즘 상하이 모델은 2 급 정부, 3 급 관리 시스템이다. 즉, 2급 지방정부인 구정부가 상급행 정기관으로 서취관리를 영도하고 실질적인 서취관리는 3급 행정기관인 지에따오빤스추가 담당한다는 것이다. 11) 이리하여 지에따오빤스추는 서취건설과 도시 종합관리의 핵심기구 가 되어 구정부의 파출기구에서 파출기관 12) 으로 위상이 반급 승격되었다. 이 서취지에따오는 영도ㆍ 집행ㆍ 지원의 3가지 시스템이 상호 연결되어 운영되는 메커 니즘이다. 영도시스템에는 중국공산당 지에따오공작위원회, 지에따오빤스추, 도시관리위 원회가 있다. 지에따오 당공작위원회는 구 공산당위원회의 파출기구로 서취 내의 중대사 에 대한 정책결정권 ㆍ간부임면권 ㆍ당정감독권 ㆍ당원통제권을 가진 핵심권력조직으로 서 취지에따오에서 최고의 영도기구이다. 지에따오빤스추는 지원시스템을 영도하므로 영도 시스템에 속하지만 동시에 구 인민정부의 파출기관으로 지에따오 당공작위윈회의 영도를 받는 집행시스템으로 시정위원회 ㆍ서취발전위원회 ㆍ서취치안종합관리위원회 ㆍ재정경제위 원회의 4개위원회와 1 개 판공실 을 두고 있다13). 지원시스템에는 서취관리위원회 ㆍ서취 업무자문협상위원회 ㆍ주민구 ( 居 民 區 ) 조직이 있다. 두개 위원회는 신설기구이며 서취관리 위원회는 지에따오빤스추와 주민위원회 사이의 중간조직으로 지에따오빤스추의 행정업무 수행을 분담하고 서취내의 각종 자원을 동원하는 기능을 하는 반행정 ㆍ반자치의 협상기 구로 탄생하였다. 주민구조직에는 기존의 주민회의와 주민위원회 외에 역시 신설기구인 주민구 공산당조직이 포함된다( 潘 小 娟, 2006: 271-9). 이러한 운행메커니즘은 몇 가지 특징을 보여주고 있다. 첫째는 사회침투를 가일층 강화하기 위하여 도시기층레벨에 중국공산당 조직을 건설하 였다는 점이다. 개혁개방직후 행정체제개혁의 일환으로 문혁시기 혁명위원회로 통합 운 영되던 지에따오빤스추와 공산당조직을 분리하였다. 당시 지에따오빤스추 공산당조직은 주민위원회가 추천한 당원대표들로 구성된 지에따오 공산당원대표대회에서 지에따오당위 원회 위원을 선출하는 형식으로 복원되었었다. 반면 지에따오판서처 주임ㆍ 부주임 등 간 부는 구 인민정부가 임명하였다. 이러한 조직체계는 공산당 영도 가 일부 제한적일 수 있다는 판단 하에, 1990 년 상하이시 공산당위원회는 우리챠오 ( 五 里 橋 ) 지에따오당위원회 11) 1997 년이전까지는 2급정부 2 급관리 체제이었다. 이는 구정부가 경제발전과 도시건설의 책임을 담당하는 도시관리의 중심기구로써, 재정세징수, 건설비용, 도시계획, 융자, 국유재산관리 및 외자유치등의 권한을 행사하였음. 关 于 进 一 步 完 善 两 级 政 府, 两 级 管 理 体 制 的 政 策 意 见 1996.03.24. 12) 이전에는 파출기구이었으나 권한이 확대되고 구인민정부의 기구편제에 상응하는 조직개편이 이루어지면 서 파출기관으로 명칭 변경됨. 上 海 街 道 办 事 处 条 例 제2 조 참조. 13) 1997 년이전과 이후 지에따오빤스추 편제 변화내용은 郭 定 平, 上 海 治 理 与 民 主 219와 222 비교. - 232 -
중국 도시지역 서취( 社 區 ) 건설에 관한 연구 ( 조수성) ㆍ 11 를 구 당위원회가 임명한 당원으로 구성함과 동시에 이름도 지에따오 당공작위원회로 변 경하는 작업을 시범적으로 시행하였다. 이러한 개혁은 상하이시 전역으로 확대되어 서취 지에따오 당공작위원회는 구 당위원회의 직속하에 구 당위원회가 부여한 임무를 수행하 는 파출기관으로 거듭났다. 새로운 서취지에따오 당조직은, 1997 년 서취당 건설업무 강화 및 개선에 관한 몇 가 지 의견 에서 밝힌 바와 같이, 정책결정권, 구 인민정부 직능부문에 대한 영도권, 지에따 오 관할구역내 각 기관ㆍ 기업 및 사업단위 공산당조직의 활동에 대한 지도감독권, 지에 따오 간부에 대한 임면권과 당원에 대한 관리권을 갖게 되어 지에따오의 최고 권력기구 가 되었다 ( 王 家 禎, 2000: 307-8). 이보다 더 중요한 것은 당공작위원회 부서기 3명중 1 명이 지에따오판서처 주임을 겸직하고 또 다른 1명이 서취관리위원회 주임을 겸하여 당 공작위원회가 지에따오빤스추는 물론 주민자치조직까지 직접 통제하는 소위 당ㆍ정 일 인체제( 一 肩 挑 14) ) 메커니즘을 완성한 것이다. 이러한 공산당조직 정비작업은 주민주거구역에 공산당위원회 간판을 걸어 기층레벨에 서의 영도체계를 수립하고 동시에 공산당 공식당원이 3명이상인 곳은 어디든지 공산당지 부를 만들었다. 이에 오피스텔지부, 당원서비스데스크 등의 출현하였고 2006년에 이르 러는 1+3 즉 지에따오당위원회가 사회종합관리부문 당위원회, 주민주거지 당위원회, 행 정사업단위 당위원회를 거느리는 전방위적인 서취 공산당 시스템이 완성되었다( 刘 伟 红, 2010: 60-1, 郭 定 平, 2005: 227). 상하이 서취지에따오 시스템의 두 번째 특징은 지에따오빤스추 관할지역이 서취 가 되 어 일반적인 서취보다는 규모가 크다는 점이다. 상하이시는 기존의 주민위원회는 그대로 존속시키면서 규모만 적절히 균형적으로 조정하고, 서취지에따오빤스추를 만들었다. 따라 서 일반적으로 몇 개의 주민위원회를 통폐합하여 서취주민위원회를 구성한 서취건설 지 역과는 달리, 상하이 지에따오빤스추는 인적 물적인 면에서 크게 확대되었다. 일개 지에 따오의 직원은 대략 지하고 연간 60명으로 확충되었으며 15), 자체적으로 운영하던 수익사업은 일체 중 50 만위엔 정도의 운영경비를 구정부로부터 배정받게 되었다. 그러나 이러한 조치는 인력수급과 예산배정이 전적으로 구 공산당위원회와 구 인민정부에 의해 좌지우 지되는 것으로 서취지에따오의 구정부에 대한 예속은 더 심화되는 결과를 초래하였다 ( 郭 定 平, 2005: 217-8). 14) 一 肩 挑 는 한 어깨에 맨다 는 뜻으로 공산당 직책과 행정직책을 한사람이 담당하여 당정합일이 되는 것 을 의미함. 15) 구성은 공산당위원회와 군중단체 ( 노동조합, 부년연합회, 공산주의청년단 ) 가 1/2-1/3 을 점해야 함. - 233 -
12 ㆍ 大 韓 政 治 學 會 報 ( 第 19輯 3 號 ) 상하이 모델 시스템의 세 번째 특징은 반행정 ㆍ반자치 성격의 서취관리위원회가 신설 되어 주민자치조직인 주민위원회와 서취지에따오 혹은 지에따오 당공작위원회를 연결하 는 교량적 역할을 담당하고 있다는 점이다 ( 徐 中 振, 2000: 35). 이 위원회는 지에따오빤스 추 당공작위원회 ㆍ지에따오빤스추 ㆍ공안파출소 ㆍ주택관리소 ㆍ환경위생소 ㆍ지에따오빤스 추 병원ㆍ지에따오 각 사회단체 ㆍ기업체 ㆍ주민위원회에서 지명된 대표와 소수의 주민대 표로 구성된다. 이 위원회는 정례회의를 개최하여 서취관련 업무와 서취조직관리 및 서 취에서 발생한 문제해결방안을 논의하는 기능을 수행하는데. 주목할 만한 사항은 위원회 주임직을 지에따오 당공작위원회 서기가 겸직하도록 되어 있다는 점이다. 따라서 서취관 리위원회는 결국 지에따오 당공작위원회가 하달하는 업무를 수행하는 범 서취주민기구인 셈이다( 朱 健 刚, 1999: 183). 서취지에따오 운영메커니즘의 네 번째 특징은 행정체계를 통한 상하 연결네트워크를 효과적으로 활용하고 있다는 점이다. 바로 4 급 네트워크 ( 网 络 ), 5 급 동 팀( 楼 组 ) 제도 의 운용이다. 즉 3급 지에따오빤스추 밑의 제4급 조직인 주민위원회가 주민 동원 네트워크 로 활용되며, 이 네트워크채널은 아파트 동별 또는 주택구역별로 구성되어 있는 주민 소 그룹 팀의 지원과 협조에 의해 가동되도록 하는 것이다. 이 제도는 1999년 이후 시행된 주민위원회 선거에서 시범 가동되었으며 16), 주로 중앙정부나 시정부의 정책을 홍보하고 정책수행에 동원할 때 공산당조직과 정부기관이 합동으로 이용하는 동원시스템이다. 다섯 번째 특징은 다른 지역에 보급하기 어려운 방식이라는 점이다. 상하이시의 새로 운 서취체제는 이전에 각 지에따오빤스추나 주민위원회가 자체적으로 운영하던 수익사업 을 금지시키고 서취운영에 필요한 인력과 경비를 모두 구 예산에서 지원해주도록 하였다. 따라서 이 모델은 엄청난 경제적 부담을 감당할 수 있는 도시에서만 도입할 수 있는 것 이다. 사실 중국에서 상하이 정도의 경제수준에 도달한 도시는 몇 개 되지 않으므로 보 급에 한계가 있을 수밖에 없다. 간단히 정리하면, 상하이 서취지에따오모델은 지에따오빤스추가 행정기관으로써 커뮤 니티업무를 총괄하며, 그 배후에 있는 중국공산당 공작위원회는 이를 진두지휘하고, 주민 위원회는 주민동원 체제를 이용하여 실질적으로 행정업무를 처리하며, 서취관리위원회는 방만한 서취지에따오 업무에 협조하고 있는 것이다. 16) 1999년 4 월 상하이시 서취건설 시범지역인 루완( 卢 湾 ) 구의 루이진 ( 瑞 金 )2 가와 창얼( 长 二 ) 지에따오빤스추 에서 주민위원회 간부 직접선거가 사행됨. 상세한 내용은 何 晓 玲, 社 区 建 设 与 个 案 93-97 참조. - 234 -
중국 도시지역 서취( 社 區 ) 건설에 관한 연구 ( 조수성) ㆍ 13 3. 선양( 沈 阳 ) 모델 1) 출현과정 선양시는 국영기업이 밀집되어 있는 중공업 중심도시이므로, 전면적 국유기업개혁은 대량의 샤강인원을 만들어냈다. 따라서 선양시의 현안과제 역시 사회인적 관리체제의 혁 신이 되었다. 그러나 선양의 경제성장 수준은 상하이보다 훨씬 낮아, 상하이처럼 막대한 재정적 투자를 통한 행정력 확대나 행정권의 발동으로 접근하기에는 무리가 있었다. 이 에 선양 시 공산당위원회와 시 인민정부는 서취건설 강화에 관한 의견 에서 주거지역마 다의 특성을 고려하여 주민들의 동질감과 귀속감을 주요 기반으로 하는 선양특유 의 서 취건설 방안을 마련하기로 하였다( 中 共 沈 阳 市 委 沈 阳 市 人 民 政 府 关 于 加 强 社 区 建 设 的 意 见, 多 吉 才 让, 2003: 288). 즉 서취를 지역으로서의 의미보다는 주민들의 생활공동체로 이해 하여 서취를 관리대상으로서가 아니라 서취에 좋은 거버넌스의 장을 마련하겠다는 의도 라는 것이다( 卢 汉 龙, 2004: 63). 선양시는 1993년 3월 26 개 시범지역 지정에 포함되어 있는 선허( 沈 河 ) 구의 서취건설 시행방안 을 마련하여 서취건설을 시작하였다. 이 작업은 3 단계로 진행되었다. 첫 번째 단계에서는 구 전 지역에서 서취건설업무 동원대회 를 열고, 구 공산당위원회의 명의로 주민에게 서신을 보내고, 메스콤을 통하여 정책홍보를 하는 등 서취건설 관련 여론을 조 성하였다. 두 번째는 서취구성단계로 기존의 주민위원회를 적절한 규모로 조정하는 작업 이었다. 대략 1000호를 1 개 서취로 묶는데, 주민들의 동질감을 개편의 제일 잣대로 삼아 야 한다는 원칙 하에 지연서취, 단위( 单 位 ) 서취17), 단원( 单 元 ) 18)서취 등으로 분류하여 재 편하였다. 그리고 세 번째 단계에서는 관련제도와 기구를 수립하였다. 구는 당ㆍ정업무 연석회의 제도를 수립하고, 각 지에따오빤스추는 구역 당ㆍ정업무 연석회의 를 구성하 며, 서취의 공산당조직을 건립함과 동시에 서취 주민대표대회 와 서취 의사협상위원회 ㆍ 서취 관리위원회 의 1개 대회와 2 개 기구 를 정비하였다 ( 沈 阳 市 沈 河 区 社 区 建 设 实 施 方 案, 多 吉 才 让, 2003: 313-4). 이 절차는 5 월말까지 기본적으로 완료되었다. 이와 같이 선양에서의 서취건설은 사실상 주민위원회를 개편하는 것이었다. 선허구의 시범실시가 성과를 보이자, 1999년 7월 시 공산당위원회와 시 인민정부는 서취건설을 시 전역으로 확대하기 위한 의견서를 내놓았다. 이 의견서는 시 민정국 산하에 서취건설 지 도팀( 社 区 建 设 领 导 小 组 ) 을 구성하여 서취건설을 총지휘토록 하였으며, 이 지도팀의 지휘 17) 단위서취는 직장사택서취를 의미하는 것으로 년 이전 각 직장은 직원에게 주택에 분배해 주었으므로 1997 직장동료들은 대부분 동일 주거지에 공동 거주하였었다. 18) 단원은 아파트에서 현관을 함께 사용하는 같은 통로 거주자를 의미한다. - 235 -
14 ㆍ 大 韓 政 治 學 會 報 ( 第 19輯 3 號 ) 하에, 구 공산당위원회와 구 인민정부가 주민위원회 2 3개를 하나로 묶어 서취관리위원 회를 만들고 서취공산당조직을 신설하고 주민대회를 서취주민대회로 변경하는 과정을 진 행하였다 ( 关 于 加 强 社 区 建 设 的 意 见, 多 吉 才 让, 2003: 289-92). 이리하여, 선양시의 2,700 여개의 주민위원회는 주민거주형태, 주민구성원들의 특징에 따라, 아파트형 ( 板 塊 型 ), 단독 주택형 ( 小 區 型 ), 직장사택형 ( 單 位 型 ), 기능형 ( 功 能 型 ) 등으로 분류되어 1,277개의 서취관 리위원회로 조정 재편되었다( 李 民, 2002: 29-30). 이러한 과정을 점검하기 위하여 1999년 10월 16 일 선양에서 개최된 서취체제개혁 선 양모델 논증회의 에서 민정부는 모델이라고 선포하였다. 이렇게 주민위원회의 확대판으로 만들어진 서취관리위원회 에 대해, 지역주민들이 관 리 라는 단어가 들어감으로써 행정적 색채가 강조되고 원래 취지인 자치조직으로의 발전 과는 배치되는 개혁이라는 의견을 강하게 제기하였다. 이에 선양시는 서취위원회 로 변 경하겠다는 의견을 상급 정부기관에 보냈으나 해당부서인 민정부는 전국적인 통일성을 유지한다는 의미에서 서취주민위원회 ( 社 区 居 民 委 员 会 ) 19) 로 해줄 것을 요구하였다. 결국, 선양시 서취건설지도팀 은 2000년 4월 주민투표를 실시하였고 주민들이 서취위원회를 선택함으로써, 서취관리위원회는 그 기구의 성격과 직능은 변경하지 않고 명칭만 서취위 원회로 바꾸기로 한다. 는 의견과 건의문을 상부에 올림으로써 주민들의 의지와 정부안간 의 절충점을 찾았다( 关 于 深 化 社 区 建 设 的 意 见 和 建 议, 多 吉 才 让, 2003: 298). 2000 년은 선양모델의 발전기로 평시민 연락원제도 가 도입되었고 뚱링( 东 陵 ) 구에서는 서취직권을 명확히 규정한 시행세칙이 만들어졌다. 2001년에는 서취자치기능을 강화하는 방안을 모색하는 동시에 정부의 관리기능과의 연계를 원활히 할 수 있는 제도적 보완장 치가 강구되었다. 이리하여 선양시의 서취건설은 소위 모델 로 자리매김하였다. 2) 서취위원회 운행메커니즘 선양의 서취건설은 주민위원회 차원에서 이루어졌다. 즉 주민위원회를 재편하여 새로 이 조직한 것이 서취위원회 이다. 이 서취위원회는 1개의 기존조직과 2개의 신설조직인 서취주민대회와 공산당지부 및 서취의사위원회가 상호연동하며 지역 거버넌스를 운영토 록하고 있다. 즉 서취 조직은 영도기구 ㆍ의결기구 ㆍ집행기구로 나눌 수 있다. 영도기구는 새로이 신 설된 서취 공산당조직으로 공산당원의 수에 따라 총지부위원회, 지부위원회 혹은 지부라 19) 중국 민정부는 주민위원회를 확대 개편한 신 서취를 서취주민위원회 로 명명키로 하였음. - 236 -
중국 도시지역 서취( 社 區 ) 건설에 관한 연구 ( 조수성) ㆍ 15 고 칭하며, 서기 1명과 2 3 명의 부서기를 두고 있다. 이 공산당지부의 주요 역할은 공 산당의 정책과 방침을 선전 관철시키며 ; 서취위원회와 서취의사위원회 등 각종 조직을 영도하며 ; 서취 종사자들을 교육 감독하며 ; 서취주민에 대한 정치사상공작을 수행하며 ; 일반대중을 조직하고 연계하는 대중공작을 진행하는 등 서취내의 모든 업무를 관리감독 하고 있다. 서취의 의사결정기구는 서취주민대회 ( 社 区 成 员 大 会 ) 로써, 서취 내 만18세 이 상으로 구성되나 운영상의 편의를 위하여 10-20 호에서 추천한 1명의 대표로 구성되는 서취주민 대표대회가 그 기능을 대신한다. 이 대표대회는 일년에 적어도 2회 이상 개최 하여 서취와 관련된 사항을 결정하도록 되어 있다. 여기서 알 수 있는 바와 같이, 이 위 원회는 일년에 고작 2 회 개최되므로 명목상의 기구일 뿐이며, 실질적인 의사결정은 서취 주민대표대회 폐회기간동안 직무를 대행하고 있는 서취의사위원회가 한다. 그러나 중요 한 것은 서취의사위원회 주임을 서취공산당지부 당서기가 겸직하도록 규정하고 있다는 사실이다. 다음으로 서취위원회는 서취의 집행기구로 서취주민대회 혹은 서취주민대표대 회에서 선출한 3 5 명의 위원으로 구성되는데, 이전의 주민위원회의 확대판이라 할 수 있다. 이 위원회는 주민의 자치조직이나 주로 지에따오판서처에서 하달된 서취관련 행정 업무를 수행한다 ( 潘 小 娟, 2006: 266-70; 多 吉 才 让, 2003: 314-6). 이 서취위원회 주임 은 일반적으로 영도기구인 공산당지부의 부서기가 겸직하고 있으며 위원 역시 당지부위 원이 겸직하는 사례가 많다. 이러한 선양 서취모델 운행메커니즘의 특징은 몇 가지로 정리될 수 있다. 첫째는, 서취건설이 주민위원회 차원에서 진행되어 큰 혼란 없이 운행메커니즘이 작동 되고 있다는 점이다. 서취위원회 총수가 이전의 주민위원회 수의 절반에 불과하여, 선양 시정부는 경제적 추가부담 없이 각 서취위원회 경비지원을 늘릴 수 있었으며 서취위원회 는 인력충원이나 업무환경 개선이 가능해졌다. 둘째는, 서취를 주민이 정부기관을 대신하여 지역사회를 관리하도록 하는 기본단위로 삼았다는 것이다. 즉, 서취건설의 목표를 자치관리의 지역적 소사회를 건설하여 공동관리 ㆍ공동번영 ㆍ 공동안녕의 자치적 관리 메커니즘을 건립하는데 두어( 多 吉 才 让, 2003: 288) 서취주민위원회는 관련기구와의 협력 하에 주민생활 개선을 도모하는 기제로 작동하고 있다. 셋째는 주민들의 동질감을 고려하여 주민위원회 통폐합을 시행함으로써 감정적인 유대 관계에 의해 사회관리를 하게 된 점이다. 이로써 사회네트워크를 서취관리 및 행정업무 수행에 활용하여 주민 참여율을 높일 수 있게 하였다. 선양모델의 운행메커니즘의 특징 중 가장 중요한 것은 서취위원회와 공산당위원회가 - 237 -
16 ㆍ 大 韓 政 治 學 會 報 ( 第 19輯 3 號 ) 한 지붕 두 집 살림 체제 라는 점이다. 도시주민위원회조직법 에 의하면 주민위원회 주 임ㆍ부주임 및 위원은 선거권을 가진 전체주민 혹은 호대표의 선거로 선출하도록 되어 있어( 城 市 居 民 委 员 会 组 织 法, 徐 永 祥, 278) 그 선거 자체가 민주적이라고 단언할 수는 없었지만 그래도 선거로 주임이 탄생하였다. 그러나 선양의 경우에는 서취건설시행세칙 에 의하면 주민위원회간부 ㆍ대졸자 ㆍ정부기관간부 중에서 조직위원회가 후보자를 추천하 면 서취주민대표대회에서 선출하는 것으로 되어 있으며( 沈 阳 市 沈 河 区 社 区 建 设 实 施 方 案, 多 吉 才 让, 2003: 316), 일반적으로 공산당지부의 서기를 서취위원회 주임후보로 추천하 여 당선시키고 있기 때문이다. 더욱이 공산당위원회의 부서기를 주임후보로 추천하기 때 문에 서취위원회는 공산당위원회의 하위조직으로 영도를 받고 있다. 간단히 말해, 선양모델은 기층레벨에 공산당위원회를 신설하여 종전의 운행메커니즘과 유사한 서취위원회구조를 총괄하도록 한 형태라 할 수 있다. 4. 쟝한( 江 漢 ) 모델 1) 출현과정 우한( 武 漢 ) 시 쟝한구 ( 區 ) 는 국영기업과 집체경제 비율이 높은 지역이었으나 1990년대 경제체제개혁을 성공적으로 진행한 후 금융ㆍ 상업ㆍ 물류유통업 중심지로 탈바꿈하였고 특히 서비스업이 급속도로 발달하였다. 그리하여 인구전입이 폭발적으로 증가함으로써 2000년대 이후 우한시 13개 구 중에서 인구 최다밀집 지역이자 개인평균소득 1위구가 되었다. 따라서 다른 도시지역과 마찬가지로 단위제해체이후 발생하는 사회관리 문제뿐 만 아니라 급속한 경제성장으로 인한 빈부격차 문제가 심각해지면서 특히 주민들의 공공 서비스 향상에 대한 요구가 팽배하였다. 이러한 문제를 해결하기 위하여 우한시 역시 서취건설을 진행하게 되었다. 초기에는 높은 경제수준을 바탕으로 상하이를 배워 우한을 부흥시킨다 ( 学 习 上 海, 振 兴 武 汉 ) 는 구 호 하에 2급정부 ㆍ3 급관리 시스템의 상하이모델을 도입하여 지에따오판서처를 강화시키 는 방향으로 서취건설을 시도하였다. 그러나 공공관리와 공공서비스 분야의 문제와 갈등 은 더욱 심화되었고 상하이모델은 순조로이 이식되지 못하였다. 이러한 상황 하에, 민정 부는 2000년 3월 쟝한구를 26개 서취건설시범지역에 포함시키고 우한시 소재 화중사범 ( 华 中 师 范 ) 대학 부설 도시서취건설연구센터 ( 城 市 社 区 建 设 研 究 中 心 ) 로 하여금 쟝한구 서 취건설 시범사업에 동참하도록 권유하였다. 이를 계기로, 2000년 4 월 쟝한구 구청장이 서취건설관련 기자회견을 열어 단순히 지 - 238 -
중국 도시지역 서취( 社 區 ) 건설에 관한 연구 ( 조수성) ㆍ 17 역분활을 하는 서취건설을 넘어서 새로운 관리모델을 창조하겠다 고 선언하였다. 이에 이 미 도입해 보았던 상하이모델의 실패 요인을 분석하고 또 다른 모델로 부상한 선양모델 을 벤치마킹하기 위해 쟝한구 완춘( 滿 春 ) 지에따오빤스추 인원으로 구성한 시찰단을 선양 에 파견하였다. 이 시찰단이 작성한 선양모델에 대한 보고서를 중심으로 새로운 서취모 델을 마련하였다 ( 陈 伟 东, 2004: 89-90). 특히 선양모델의 한계를 뛰어 넘는 진일보한 서 취건설 모델을 고안해내고자 한 것이다. 우선 서취건설 진행부서를 마련하였다. 2000년 6월 우한시 공산당위원회와 시 인민정 부 공동명의 의견서를 하달하여, 서취건설 추진기구로 시 서취건설 업무지도팀 ( 市 社 区 建 设 工 作 领 导 小 组 ) 을 신설하고 그 밑에 판공실 ( 办 公 室 ) 을 두도록 하였다. 특히 이 판공실에 게는 각 구정부와 지에따오빤스추의 공산당위원회가 서취건설을 실무적으로 진행할 때 이를 총괄하는 임무를 부여하였다( 中 共 武 汉 市 委 市 政 府 关 于 改 革 城 市 基 层 管 理 体 制, 加 强 社 区 建 设 的 意 见, 多 吉 才 让, 2003: 469). 민위원회로 재편하는 작업이 실시되었다. 이러한 기구설치와 동시에 주민위원회를 서취주 그리고 7월에는 쟝한구 공산당위원회와 구 인민정부는 선양모델에서 얻은 교훈이라는 새로운 운영방침을 내 놓았다. 즉, 새로운 서취건설은 각급 정부기관과 서취주민위원회 간의 업무분장을 명확히 하고 유기적인 연결메커니즘을 정비하는 것이라고 판단하여, 권 한과 책임의 일치ㆍ 업무와 예산의 연계( 權 隨 責 走 ㆍ費 隨 事 轉 ) 원칙을 서취건설의 기본방 향으로 설정하였다는 것이다. 이에 의거하여 업무지도팀 판공실 의 진두지휘 하에, 쟝한 구는 우선 각 지에따오빤스추가 수행하던 공안ㆍ 산아제한 ㆍ도시미관 ㆍ문화 ㆍ체육 관련 5 종 업무를 서취주민위원회로 이관하였으며 실행 예산을 포함한 하여 자체적으로 시행토록 하였다( 張 平, 2010: 14-5). 5개 항을 서취에 배정 20) 이러한 시도가 민정부에 보고되었고, 민정부는 선양모델이 서취건설에 첫 번째 충격파 를 주었다면 쟝한구의 경험은 더 높은 파고를 몰고 왔다고 칭찬하며 모델로 선정해주였 다. 이리하여, 선양모델의 단점을 일부 보완한 서취건설방식인 쟝한모델이 탄생하였다. 2) 서취주민위원회 운행메커니즘 쟝한 모델은 서취구성이나 서취기구 면에서 기본적인 틀은 선양모델과 별반차이가 없 다. 서취건설의 기본 원칙 역시 기존의 주민위원회를 통폐합하여 주민위원회보다는 크고 지에따오빤스추보다는 작은 규모로 조정한 방식 역시 유사하다. 단지 상대적으로 구역별 20) 이를 5 个 到 社 区 라고 하는데, 5 개항은 업무관련 인력ㆍ임무 ㆍ경비 ㆍ서비스약속 ㆍ평가감독을 말함. - 239 -
18 ㆍ 大 韓 政 治 學 會 報 ( 第 19輯 3 號 ) 구분이 가능한 자연적 ㆍ지연적 특성, 자원배치의 용이성, 인구관리의 적정성 및 거주민의 심리적 동질감을 획분의 주요 기준으로 삼아 서취를 구성함으로써 자치ㆍ 관리ㆍ 공공서비 스 및 자원관리를 효율적으로 할 수 있도록 하라( 多 吉 才 让, 2003: 464) 는 것이 주요 개 선점이라 할 수 있다. 이 서취모델은 3개의 기본기구와 1 개의 예비기구를 두었다. 하나는 서취 공산당조직으 로 서취 전체공산당원의 직접 선거로 위원을 선출하며 임기는 3 년으로 한다. 이 서취 공 산당위원회는 공산당의 정책과 방침을 홍보하고 관철시킴은 물론이고 서취의 사회단체들 의 활동을 영도하고 지도한다. 다른 하나는 서취주민대표대회 이다. 이는 대중적 정책결 정기관으로 서취주민대표와 서취소재 직장대표로 구성되며, 서취주민위원회 임원에 대한 선출권 및 파면권을 가지며, 서취 전체주민의 공공업무와 관련된 사안에 대한 정책결정 권을 가지며, 서취주민위원회와 서취내의 기타 조직 업무에 대한 감독권을 행사한다. 또 다른 기구는 서취주민대표회의의 집행기구인 서취주민위원회 이다. 이 기구는 주민위원 회 현임위원들과 정부기관 간부ㆍ 전문대이상학력자 ㆍ전역군인 ㆍ정리해고자 ㆍ취업준비생 중에서 시험과 선거를 거쳐 선출된 약간 명으로 구성하며, 임기는 3 년으로 한다. 서취의 전체 업무를 집행하며 1 년에 한번 서취주민대표회의에 업무보고를 하며 감독을 받는다. 끝으로 예비기구로 여건이 성숙된 서취에는 서취 주민 중에서 저명인사와 주민대표 및 서취소재 직장대표로 구성하는 서취협상의사위원회 를 둘 수 있다( 多 吉 才 让, 2003: 465 6). 이상에서 본 바와 같이, 서취주민위원회 는 공산당조직의 관할 하에, 서취주민대표 대회와 유기적인 연계시스템을 구축하여 서취 관련 업무를 집행하고 있다. 이러한 기본 구조 외에, 쟝한모델의 차별성은 서취주민위원회의 업무를 세분화하여 산 하에 각 업무를 수행할 별도기구를 신설하여 업무분장을 명확히 하고 전문성을 제고시키 고자 하였다는데 있다. 쟝한구는 종전에 주민위원회가 담당하던 서취관련 전체업무를 7 개영역 즉 서취민주 ㆍ긴급상황 ㆍ주민자치 ㆍ종합관리 ㆍ사회보장 ㆍ양로서비스 ㆍ의료보건으 로 구분하여, 서취주민위원회는 서취민주와 긴급상황 업무만 직접 수행하고 다른 업무는 각기 담당할 조직을 신설하여 수행하도록 하였다. 이리하여, 주민들의 4대자치 기능을 담 당할 서취민간사회단체가 출현하였고, 서취의 종합적인 관리를 담당할 서취종합관리팀, 사회보장업무를 담당할 서취종합서비스팀, 양로업무를 담당할 서취양로서비스센터, 의 료보건업무를 담당할 서취위생서비스센터 를 만들었다. 서취주민위원회가 관장하는 소위 서취민주 업무란 서취선거를 진행하고, 주민대표대회를 개최하고, 서취 민간사회단체와 봉사단체를 관리감독하며, 주민이익을 대변하는 등의 업무로 공산당지부의 영도 하에 진 행한다. 소위 긴급상황 업무는 서취의 재해나 군중사건을 처리하며, 인구조사와 경제지표 - 240 -
중국 도시지역 서취( 社 區 ) 건설에 관한 연구 ( 조수성) ㆍ 19 조사 및 세금징수 등 행정관련 업무에 협조하는 것이다( 張 平, 2010: 22-4). 다음으로 이 서취주민위원회와 지에따오빤스추 간의 운행메커니즘 역시 선양모델에 비 해 관계설정이 비교적 명확해졌다. 그 구체적인 내용은 다음과 같다. 1 구인민정부 ㆍ지 에따오빤스추와 서취주민위원회 간의 관계를 지도와 협조, 감독과 봉사의 관계로 설정하 였다. 2 업무분장을 명확히 하였다. 만춘( 满 春 ) 지에따오빤스추의 예를 들면, 서취관리와 서취서비스 관련 업무 40개 항목 중 18 개 항목은 지에따오가 전담하고, 13개 항목은 지 에따오와 서취가 공동협력하며, 8 개 항목은 서취가 담당하도록 하였다. 3 자치권의 범위 를 구체화하였다. 서취주민위원회는 위원의 선발 및 파면, 자체업무 결정, 예산, 노점상단 속, 주민편익서비스 운영, 치안방범실시, 서취환경청결 유지에 대한 권리와 책임을 진다. 4 5 개 항이 서취에 이관되었다. 5 권한과 책임의 일치, 사업과 경비의 일치 원칙에 의 거하여 실질경비를 서취주민위원회에 배정하였다. 6 각급정부와 서취간에 협조 거버넌 스체제를 구축하였는데, 예를 들어 치안업무는 민경서비스계통은 구공안국 지에따오파 출소 경무실 경장 민경으로 이어지고 서취위원회 서비스계통은 서취주민위원회 서취 자치보안회 주민자치보안팀 전문안보대 의무순라대로 이어져 두 라인이 상호 보완하 고 있다( 徐 勇, 2002: 250-3). 이러한 개선에도 불구하고, 쟝한모델 역시 공산당지부와 서취주민위원회 그리고 기능 성 하부조직으로 이어지는 수직적 운행메커니즘을 형성하고 있다. 즉 서취주민위원회는 서취거버넌스의 중심기구로써, 위로는 공산당위원회의 정치영도를 받고 지에따오빤스추 의 행정지시를 받으며, 아래로는 하달된 각종 행정지시를 완수하는 기층조직을 관리 감 독한다. IV. 세가지 모델과 서취민주 우선 상하이 서취건설은 급속한 경제성장으로 발생한 각종 사회문제를 해결하기 위하 여 고안된 방식이다. 즉 시장경제의 도입으로 증가하는 실업인구와 밀려드는 외지인구를 효과적으로 통제하기 위해서는 강력한 행정시스템의 운영이 절실히 요구되었고 이는 지 에따오빤스추에 대한 대폭적인 재정지원과 중국공산당의 직접적인 지휘 하에 이루어졌다. 이러한 방식은 강력한 행정시스템의 구축을 통해 사회구성원을 효과적으로 관리하여 도 시의 안정을 유지할 수 있었으며, 특히 지에따오빤스추 중국공산당조직을 강화하고 주민 기층레벨에 지부를 신설하여 완벽한 사회통제시스템을 정립한 점이 높이 평가되어 모델 - 241 -
20 ㆍ 大 韓 政 治 學 會 報 ( 第 19輯 3 號 ) 로 인정된 것이다( 卢 汉 龙, 2004: 61-2). 그럼에도 불구하고, 이 모델은 정치민주 면에서는 상당한 한계가 있다. 하나는, 주민자치 기능이 유명무실해졌다는 점이다. 기층레벨의 주민위원회까지 행정수 행 전담기구화 되면서 주민자치영역은 축소되고 서취지에따오빤스추와는 상하종속관계가 강화되는 경향을 보이고 있다( 桂 勇, 2000: 5). 따라서 이 서취는 퇴니스가 말하는 이익사 회도 아니고 더욱이 감정으로 연결된 공동사회도 아닌 중국특색 커뮤니티 로써, 서취조 직과 주민간의 관계는 이완되고 주민참여 메커니즘은 취약해져서 독립적인 자치시스템을 형성하기도 어려운 상황을 초래하였다 ( 林 尚 立, 2003: 64-5). 즉, 상하이 모델은 행정추 진형 서취모델 ( 准 茗, 2002) 또는 街 政 居 治 ( 지에따오빤스추는 정하고 주민위원회는 치하 는) 서취지에따오와 주민위원회 일체화 임무형 자치모델 이라는 ( 陈 明, 2010: 116) 평 가에서 알 수 있듯이, 주민자치를 부차적 기능으로 간주하고 있다. 이러한 문제점을 인식하고, 모델의 유용성을 제고시킬 수 있는 몇 가지 보완책이 마련 되기도 하였다. 주민위원회 간부 중에서 주민 브레인그룹 ( 居 民 精 英 小 组 ) 을 구성하여 서 취발전계획을 수립하도록 하며, 서취업무실행 스테이션 ( 社 区 工 作 站 ) 을 신설하여 주민위 원회의 행정업무를 처리하도록 하였으며, 서취업무평의회, 서취갈등조정회, 정무정책 청취회 등 주민들의 정치참여의 장을 열어주고자 하였다. 또한 주민위원회 간부구성에 직접선거를 도입하여 선거를 통한 주민참여를 유도하였다 ( 刘 伟 红, 2010: 62). 그러나 이 러한 여러 조치들이 서취주민의 대중적 자치를 회복시키기에는 아직 역부족이며, 보다 적극적인 탐색과 효과적인 실천방안이 모색되어야 할 것이다( 林 尚 立, 2003: 39). 다른 한계는, 소위 서취민주 가 실현되기 보다는 통제가 강화되는 환경이 조성되었다 는 점이다. 국가 특히 중국공산당이 서취건설 계획을 수립하고 건설추진 전 과정을 주도 하였을 뿐만 아니라, 주민구역에 공산당지부를 설치하여 자치조직인 주민위원회를 영도 하도록 함으로써 강력한 당-국가 - 사회(party-state-society) 일체화 시스템을 구축하였 다. 또한 기층레벨에서 공산당지부 서기나 부서기가 서취사회조직의 주임직을 겸임하는 당정일인체제 가 확립됨으로써 중국공산당이 국가를 능가하는 형국이 되었다 ( 景 跃 进, 2005: 9-13). 따라서 상하이 모델은 서취 의 대중문화가 관방문화 혹은 정치이데올로기 로 대체되고 아래로부터 자발적으로 자신들의 사회조직을 구성할 수 없었으므로, 서취 거버넌스 능력은 저하되고, 권력통제의 편이성과 불가항력적 성격으로 인해 서취구성원 들은 사회적 유대감을 형성할 수가 없었다( 刘 伟 红, 2010: 67). 이리하여 중국공산당은 주민통제 메커니즘으로 인식되어 일반주민들로부터 유리되어 갔다. 이는 서취건설의 본래 의도와는 상반되는 것으로 서취주민의 공동체의식을 제고시 - 242 -
중국 도시지역 서취( 社 區 ) 건설에 관한 연구 ( 조수성) ㆍ 21 키는데 기층공산당원들을 동원하기로 하였다. 이때 아파트나 주택건물별로 구성되어 있 는 동 팀( 楼 组 )' 내의 공산당원이 가장 효과적으로 활동할 수 있었다. 왜냐하면 평소에 알 고지내는 사이로 친분을 이용하여 권유나 동원이 비교적 쉽게 통할 수 있기 때문이다 ( 林 尙 立, 2003: 65-68). 하기 위한 동원적 참여형태를 띠고 있다. 그러나 이 역시 민주화과정이라기 보다는 행정집행을 용이하게 따라서 상하이 모델은 공산당조직의 기능을 지나치게 강화함으로써 공공영역의 확장은 지극히 제한적이며 서취민주화는 기대하기 어렵다. 다음으로 선양방식의 장점과 한계를 살펴보면 아래와 같다. 선양 방식이 모델로 인정되어 민정부에서 전국각지로 보급하고자 한 주요한 이유는 기 존의 주민위원회 틀을 유지하면서 관리상 효율적인 규모로 서취를 조성함으로써 최소비 용으로 서취건설을 안정적으로 할 수 있기 때문이다. 특히 이것은 인구유동이 심하지 않 은 지역에서 효과적으로 적용할 수 있는 방식이다. 즉 선양 선허구의 서취건설성과는 기 층레벨 사회관리업무에 서취거버넌스 (community governance) 의 신 개념을 도입했다고 볼 수 있다( 卢 汉 龙, 2004: 63). 또 한 가지 언급할만한 점은 서취의 개념을 규정하고 직권을 명확히 하는 공식문건을 마련했다는 것이다. 서취는 현대 사회관리 구조의 기초이며 기층레벨에서 민주와 자치를 실현하는 담체로써, 정치와 사회를 공개한다 ( 政 社 公 開 ) 는 원칙에 의거하여 서취의 내부 업무에 대한 자치권을 가지며, 소 정부ㆍ 대 사회 와 관리중심의 하향이관 원칙에 의거하 여 정부를 도와서 관리를 진행할 협조권을 가지며, 서취 내의 인적ㆍ 물적 자원에 대한 감독권을 갖는다. 21) 라고 규정하고 있다. 그러나 한계도 보인다. 주민자치제도가 완비되지 못하였다. 서취위원회는 여전히 행정 위탁기관의 성격을 벗어나지 못하고, 주민대회는 명목상의 기구이며 주민대표대회 역시 일년에 2 번 정도 형식적으로 회의를 개최하기 때문에, 주민이 서취관련 정책을 결정하거 나 관리와 감독의 역할을 수행할 채널은 만들어지지 않았다. 또한 선양모델의 주요한 한계는 주민위원회 레벨의 정비에만 집중하여 지에따오빤스추 나 구 인민정부 등 상급정부기관과 서취자치조직 간의 관계를 명확히 설정하지 못하였다 는 것이다. 이는 서취위원회가 여전히 위에는 천 갈래 실이 있고, 아래는 바늘 한개( 上 面 千 条 线, 下 面 一 根 针 ) 22) 가 있는 상황을 탈피하지 못하고, 정부기관의 한쪽 다리( 政 府 一 21) 상세한 내용은 沈 阳 市 社 区 建 设 领 导 小 组 印 发 < 关 于 明 确 社 区 职 权 的 意 见 > 通 知 를 참조할 것( 多 吉 才 让, 2003: 283-97). 22) 의역하면 수없이 많은 지시와 임무가 주민위원회 한개 기구에 집중된다는 뜻임. - 243 -
22 ㆍ 大 韓 政 治 學 會 報 ( 第 19輯 3 號 ) 条 腿 ) 로써 각종 행정업무지시에만 매달려 주민자치기능을 수행할 환경을 만들지 못하게 한다. 이러한 현상은 결국 서취주민들로 하여금 서취 거버넌스에 참여할 흥미와 적극성 을 잃게 할 것이다( 王 敬 尧, 2006: 22-3). 종합적으로 보면, 선양모델은 서취민주와 서취자치를 추진하고 행정효율을 향상시키고 자 함으로써 두 가지 민주화 ( 双 重 民 主 化 )( 徐 勇, 2002: 255-6) 를 도모코자 하였으나, 행 정효율 제고는 어느 정도 성과를 거둔 반면, 주민자치나 서취민주부분은 아직까지 추구 하고자 하는 목표일 뿐 실현가능성은 낮아 보인다. 끝으로 쟝한모델에 대한 평가를 해보면 다음과 같다. 쟝한모델은 1999 년 출현한 선양모델을 진일보 발전시킨 것으로, 선양모델이 사회조직 시스템의 정비에 초점을 맞추었다면 쟝한모델은 사회관리시스템의 건전화에 중점을 두었 다( 張 平, 2010: 13). 즉 주민들의 일상생활과 밀접한 관계가 있는 양로ㆍ 의료ㆍ 공공서비 스 관련 업무를 서취단위에서 자체적으로 해결하도록 함으로써 주민들의 편의를 도모코 자 한 점이 특히 돋보인다. 이러한 시도에 대해 여러 학자들이 높은 점수를 주었다. 천펑교수는 서취주민위원회와 지에따오빤스추가 각자의 자치와 행정기능을 명확히 구별하여 서취주민위원회의 자치성 이 어느 정도 보장되었으며, 서취주민위원회에 권한과 책임을 이양하고 업무와 예산권을 일치시킴으로써 책임행정이 가능해졌다고 평가하여, 쟝한모델이 민주협력형 거버넌스 시 스템 이라고 하였다 ( 陈 朋, 2010: 120). 천웨이뚱은 이 모델은 국가와 사회관계에 있어 국 가와 사회가 협력관계로 나아가는 관리체제를 구축하는 것을 목표로 하여 추진함으로써, 행정통제메커니즘과 서취자치메커니즘이 상호 연결되고 행정기능과 자치기능이 상호보완 하며 행정자원과 사회자원이 통합되고 정부역량과 사회역량이 상호 연계되는 서취 거버 넌스 모델이라 ( 陈 伟 东, 2004) 고 상당히 긍정적으로 평가하였다. 그리고 쉬융교수 역시 비 슷한 관점에서 쟝한모델을 공생모델 즉 정부부문과 서취지역 간의 공생모델 이라고 하 였다. 이 모델의 핵심은 정부관리 메커니즘을 개선하고 서취 주민자치 기능을 배양하여 의법행정과 의법자치를 상호 결합시킨 운행 메커니즘이라는 것이다( 徐 勇, 2002: 249). 이러한 긍정적인 평가에도 불구하고, 지에따오빤스추는 여전히 대형 주민위원회 의 성 격을 띠고 있다. 또한 서취주민위원회는 명목상으로 자치권이 확대된 것으로 보이나, 실 질적으로는 이관된 행정업무에 대한 집행권과 예산권이 확대된 것 외에는 별반 달라진 것이 없다. 특히 모든 예산을 위로부터 지원받고 자체예산은 전혀 없으므로 상부에서 하 달한 사업만 할 수 있고 자체사업은 추진할 수 없어 경제적 예속관계는 여전하다. 쟝한모델이 과대 선전되고 있는 실상은 서취민주에서도 찾아볼 수 있다. 서취의 7종 - 244 -
중국 도시지역 서취( 社 區 ) 건설에 관한 연구 ( 조수성) ㆍ 23 업무 중 서취민주업무는 서취주민위원회가 직접 관장하는 사항으로 되어 있다. 특히 주 민위원회 직접선거는 주민들의 정치참여를 확대시키고 주민자치를 시행하는 것으로 서취 민주의 핵심내용이다. 2003년 쟝한구 모 지에따오빤스추 서취에서 치루어진 제1대 주민 위원회 선거는 놀라움을 금치 못하게 한다. 지에따오판서처 공산당위원회와 구정부가 구 성한 서취주민위원회 선거업무 지도팀 은 팀원구성에서부터 선거위원위촉 ㆍ선거호대표 선출ㆍ후보추천 그리고 투표업무진행까지 모두 관여하였는데, 선거결과 당선된 서취주민 위원회 주임과 일부 위원은 당해 서취 지역주민이 아니었다. 당선자는 지에따오빤스추 고위간부의 인척으로, 지에따오빤스추가 반포한 < 선거업무 시행세칙 > 이 서취주민위원회 후보자는 선거권과 피선거권을 보유한 본 서취 주민이어야 한다 는 규정에도 위배되는 것이다. 또한 주임당선자는 52세로 50세미만으로 되어 있는 규정도 어긴 것으로 밝혀졌 다( 林 尚 立, 2005: 501). 이러한 서취민주 발전의 또 다른 장애는 서취주민위원회 하부조 직인 팀이나 센터 그리고 사회민간조직의 구성도 독립적으로 진행할 수 없다는 것이다. 쟝한구정부의 의견서는 서취 내에 새로운 조직을 만들 때에는 반드시 우한시 서취건설 지도위원회 의 심의 비준을 얻어야만 한다( 关 于 适 应 社 区 建 设 需 要, 推 进 政 府 职 能 转 变 的 意 见 多 吉 才 让, 2003: 476) 고 명기하고 있기 때문이다. 요약해 보면, 쟝한모델은 사회공공서비스 분야에서 성과를 거두었지만 서취민주 분야 에서는 공산당조직의 관리범주 내에 속해 있고 서취 공산당위원회의 구성으로 이전보다 오히려 더 강한 간섭을 받고 있는 것이다. 이상에서 살펴본 바와 같이, 상하이 ㆍ선양 ㆍ쟝한모델은 시대적 요구에 부응하여 각기 독자적인 관리시스템을 구축하였다는 장점이 있는 반면에 서취민주화면에서는 여러 가지 한계를 보이고 있는 실정이다. V. 결 론 중국의 경제발전은 사회변화를 요구하였다. 단위제의 해체로 도시주민들은 사회인으로 전환되었으며 이러한 사회인들을 기층레벨로 흡수하기 위한 서취 건설이 추진되었다. 모 든 과정은 중앙정부 부서인 민정부의 설계를 바탕으로 중국공산당 구당위원회가 현지사 정에 따라 다양한 형식으로 진행하였다. 따라서 성공 사례로 선정된 서취모델들도 명칭 이 다르고 내용도 차이가 난다. 상하이모델은 서취지에따오빤스추 로 행정주도형이며, 선 양모델은 서취위원회 로 행정집행형이며, 쟝한모델은 서취관리위원회 로 행정지원형이라 - 245 -
24 ㆍ 大 韓 政 治 學 會 報 ( 第 19輯 3 號 ) 할 수 있다. 그러나 세 가지 모델은 두 가지 공통점을 가지고 있다. 하나는 서취건설이 본연의 주 민자치기능을 강화하기 보다는 행정수행기능을 제고시키는 방향으로 이루어졌다는 것이 다. 또 하나는 서취건설이 위로부터의 정책주도형 개혁이며, 공산당의 집권능력을 강화하기 위한 조치들이 전면적으로 취해졌다는 것이다. 즉, 중국공산당이 단위 내에서 공산당의 일체영도 윈칙에 의거하여 관리하던 시스템이 붕괴된 상황 하에, 도시기층 최말단 레벨 에 공산당위원회를 신설함으로써 사회인 관리통제의 새로운 메커니즘을 구축한 것이다. 이런 상황에 대하여, 중국대륙학자들은 궈띵핑교수는 중국공산당이 사회에 융합하고자 노력하는 과정으로 서취민주화의 방향으로 나아가고 있다고 주장하고 있다. 그는 공산당 조직은 국가권력의 화신이 아니고 사회이익을 대변하는 조직이며, 서취 에 공산당 지부 를 건설하는 것은 사회동원을 효율적으로 하고 주민의 민주적 참여를 유도하기 위해서라 는 것이다 ( 郭 定 平, 2005; 238-9). 쉬융교수 역시 서취 내에 공산당위윈회 조직을 설치하 는 것은 타당하다는 입장이다. 그 이유를 살펴보면, 서취가 생활공동체로서 국가가 하달 한 행정적 임무를 수행하기 위해서는 공산당의 지도가 필요하며 ; 서취민주는 일종의 사 회민주로써 국가민주차원의 당정관계와는 다른 것이며 ; 서취 내에서 정치영도와 문화영 도의 역할을 수행해야 할 조직이 필요하며 ; 공산당조직의 서취내 설치가 서취주민위원회 의 권한을 강화하거나 공산당위원회 당서기의 권력을 방만하게 하지는 않을 것이기 때문 이라는 것이다. 따라서 공산당조직의 서취내 설치와 당정분리원칙은 상호 모순되지 않는 다는 것이다. 즉 당정분리는 기구와 기능상의 분리를 의미하나 서취에서 자치주직체계의 수립과 각 기구간의 기능분리가 합리적으로 되어있으므로 당정분리가 필요 없다는 것이 다( 徐 勇, 2002: 275-7). 이와 같은 중국대륙학자들의 관방적 해석에도 불구하고 중국 도시 커뮤니티조직인 서 취 는 사회적 자유영역의 확대를 가져오지 못하였고 민주적 자치활동은 거의 이루어지지 않고 있다. 린상리가 현지조사연구를 통해 내린 결론은 인상적이다. 정부조직과 서취조 직 간의 관계를 재정립하였다고 모델의 칭호를 받은 쟝한구의 경우 전 분야에서 보이지 않는 손( 공산당 지에따오당위원회 ) 이 규정과 제도를 초월하여 실력을 행사하고 있으며, 상하시의 지에따오빤스추들은 여전히 상명하달 식 전통적 행정기능 수행기관으로 행세하 고 있고 각 주민위원회는 관방언어 를 민간언어 로 교묘히 전환하는 기교를 부리고 있 다 고 한다. 따라서 서취건설에서 모델로 선정된 사례들조차도 서취민주를 논하기는 아직 시기상조라는 것이다. 하지만 그는 서취주민위원회 출범이 도시 기층 민주발전을 위한 문을 열었다는데서 그 의의를 찾자고 한다. 즉 서취건설을 통해 새로운 서취조직이 구성 - 246 -
중국 도시지역 서취( 社 區 ) 건설에 관한 연구 ( 조수성) ㆍ 25 되면 그 조직은 지역사회발전을 위하여 각종 정책들을 시도하는데 그 정책의 성공여부를 떠나 이러한 시도는 사회가 국가로부터 더 많은 공공영역을 확보하기 위한 노력의 표현 이기 때문이라는 것이다( 林 尚 立, 2005: 501-30). 종합적으로 요약하면, 중국 도시지역에서 수행된 서취건설은 중국의 괄목할만한 경제 성장의 산물이면서도 정치민주화를 가져오지 못하였고 오히려 중국공산당의 영향력을 강 화시킴으로써 당- 국가체제를 더 공고히 하였다. 특히 상하이모델에서 본 바와 같이, 경제 적으로 부유할수록 행정화의지가 더욱 강하여 훨씬 권위주의가 팽배하고 있다. 이는 중 국에서 경제적 강자들은 정경유착 혹은 당경유착을 통하여 부를 축적한 그룹으로 민주 주의를 지향하기 보다는 권위주의를 옹호하기 때문이다. 결론적으로 부르조아 없이는 민 주주의도 없다 는 무어의 공식은 중국 도시지역 서취 건설에서는 성립되지 않는다. 참고문헌 陈 伟 东, 2004, 社 区 自 治 - 自 组 织 网 络 与 制 度 设 置, 中 国 社 会 科 学 出 版 社. 多 吉 才 让, 2003, 城 市 社 区 建 设 读 本, 中 国 社 会 出 版 社. 费 孝 通, 1998, 費 孝 通 文 集, 群 言 出 版 社. 潘 小 娟 等 著, 2005, 城 市 基 层 权 力 重 组, 中 国 社 会 科 学 出 版 社. 郭 定 平, 2005, 上 海 治 理 与 民 主, 重 庆 出 版 社. 何 晓 玲, 2004, 社 区 建 设 与 个 案, 中 国 社 会 出 版 社. 林 尚 立, 2003, 社 区 民 主 与 治 理 : 案 例 研 究, 中 国 社 会 科 学 出 版 社. 林 尚 立, 2005, 制 度 创 新 与 国 家 成 长 - 中 国 的 探 索, 天 津 人 民 出 版 社. 唐 忠 新, 2000, 中 国 城 市 社 区 建 设 概 论, 天 津 人 民 出 版 社. 王 巍, 2009, 社 区 治 理 结 构 变 迁 中 的 国 家 与 社 会, 中 国 社 会 科 学 出 版 社. 徐 勇, 2002, 中 国 城 市 社 区 自 治, 武 汉 出 版 社. 徐 永 祥, 2000, 社 区 发 展 论, 华 东 理 工 大 学 出 版 社. 赵 辰 析, 2001, 城 市 社 区 发 展 与 中 国 政 治 发 展, 当 代 世 界 出 版 社. 陈 明, 2010, 从 任 务 型 自 治 到 民 主 合 作 型 治 理, 中 国 行 政 管 理, 2 月 號. 桂 勇 ㆍ 崔 之 余, 2000, 行 政 化 进 程 中 城 市 居 委 会 体 制 变 迁 - 对 上 海 市 的 个 案 研 究, 华 中 理 工 大 学 学 报, 第 14卷 第 3 期. 景 跃 进, 2005, 党 国 家 与 社 会 : 三 者 维 度 的 关 系 - 从 基 层 实 践 看 中 国 政 治 的 特 点, 华 中 师 范 大 学 学 报, 5 月 號. 李 民, 2002, 沈 阳 模 式 的 内 部 档 案, 中 国 社 会 导 刊, 5 月 號. 卢 汉 龙, 2004, 中 国 城 市 社 区 的 治 理 模 式, 上 海 行 政 学 院 学 报, 第 5卷 第 1 期. 孟 建 柱, 1997, 在 上 海 市 城 区 工 作 经 验 交 流 会 上 的 讲 话, 4月 17 日 文 件. 徐 中 振, 2000, 上 海 社 区 建 设 的 回 顾 与 展 望, 上 海 市 社 区 发 展 研 究 会, 上 海 社 区 发 展 报 告 1996 2000, 上 - 247 -
26 ㆍ 大 韓 政 治 學 會 報 ( 第 19輯 3 號 ) 海 大 学 出 版 社. 王 家 祯, 2000, 街 道 党 工 委 在 社 区 党 建 工 作 中 的 领 导 核 心 作 用, 上 海 市 社 区 发 展 研 究 会, 社 区 发 展 的 理 论 与 实 践, 上 海 交 通 大 学 出 版 社 扬 敏, 2007, 作 为 国 家 治 理 单 元 的 社 区 - 对 城 市 社 区 建 设 运 动 过 程 中 居 民 社 区 参 与 和 社 区 认 知 的 个 案 研 究, 社 会 学 研 究, 第 4 期. 准 茗, 2002, 我 们 关 注 我 们 记 录, 中 国 社 会 导 刊, 5 月 號. 朱 健 刚, 1999, 国 家 权 力 与 街 区 区 间 - 当 代 中 国 街 区 权 力 研 究 导 论 ( 下 ), 中 国 社 会 科 学 季 刊, 第 27 期. 在 全 国 大 力 推 进 城 市 社 区 建 设, 人 民 日 报, 2000年 12月 13 日. Deutsch, Karl., 1957, Political community and the North Atlantic Area : International Organization in the Light of Historical Experience, Westport: Greenwood. Diamond, Larry, 1999, Developing Democracy : Toward Consolidation, Baltimore: Johns Hopkins University Press. Huntington, Samuel & Nelson, Joan, 1976, No Easy Choice : Political Participation in Developing Countries, Cambridge: Harvard University Press. Huntington, Samuel, 1991, The Third Wave : Democratization in the Late Twentieth Century, Norman: University of Oklahoma Press. Lipset, Seymour, 1981, Political Man : The Social Bases of Politics, Baltimore: Johns Hopkins University Press. Mann, Michael, 1993, The Sources of Social Power : The Rise of Classes and Nation-States, 1760-1914, Cambridge: Cambridge University Press. Moore, Barrington, 1966, Social Origins of Dictatorship and Democracy, Boston: Beacon Press. Przeworski, Adam, et al., 2000, Democracy and Development : Political Institutions and Material Well-being in the World, 1950 1990, Cambridge : Cambridge University Press. Solinger, Dorothy, 1993, China's Transition from Socialism: Statist Legacies and Market Reforms 1980 1990, New York: M.E. Sharpe. Diamond, Larry, 1996, Is the Third Wave Over?, Journal of Democracy, 7(3). Nee, Victor, 1989, A Theory of Market Transition: From Redistribution to Markets in State Socialism, American Journal of Sociology, 54(5). 23) 논문투고일 : 2012년 1월 15 일 / 논문심사완료일 : 2012년 2월 18일 - 248 -