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ISSN 1738-365X DOI:10.16958/drsr.2015.13.3.225 분쟁해결연구 2015; 13(3) Dispute Resolution Studies Review 2015, Vol.13, No.3:225~256 한국인의 대북정책에 대한 평가와 남남갈등의 가능성: 2007~2014 10)이 성 우* 목 차 Ⅰ. 들어가는 말 Ⅱ. 기존연구의 검토 Ⅲ. 대북정책에 있어 여론성향에 대한 이론 Ⅳ. 대북정책에 있어 여론의 분포에 대한 논의 Ⅴ. 결론:대북정책과 여론에 대한 정책 제언 논문요약 한국정치에서 대북관계는 이념적 성향을 가르는 유발성 이슈로 작용해왔다. 국제정 치 이론에서는 여론의 선호가 대외정책의 결정과정에 미치는 영향에 대해서는 이론적 논쟁거리가 되어왔다. 본 연구는 미국학계에서 미국의 대외정책을 안보정책과 경제정책에서 개방적 선호 와 폐쇄적 선호의 조합을 통해 여론의 선호를 4가지 유형으로 분류하였다. 이러한 분 류체계를 한국의 대북정책에 적용하여 북한과 경제 및 안보분야에서 교류와 협력에 대 하여 긍정적인 태도와 부정적인 태도에 따라 (1) 기능주의, (2) 햇볕정책, (3) 비핵화우 선, 그리고 (4) 북한붕괴지지의 4가지 유형으로 분류하였다. 본 연구는 서울대학교 통 일평화연구원이 한국 갤럽에 의뢰하여 2007년부터 2014년까지 8년에 걸쳐 작성한 설 문자료를 분석하였다. 분석 결과에 따르면 경제와 안보분야에서 협력을 추구하는 기능 주의가 44.47%로 다수를 차지했지만 안보정책에서 협력을 얻어내고 경제정책에서 고 립을 추구해야한다는 비핵화 우선에 대한 선호도 35.35%를 차지하며 최근 북한의 군 * 제1저자, 제주평화연구원 연구위원 - 225 -

226 분쟁해결연구 제13권 제3호 사적 도발이 심각해질수록 비핵화선호에 대한 여론의 선호가 증가하여 기능주의를 추 월하기도 했다. 장시간 여론자료를 분석한 결과 김대중 정부시기에는 햇볕정책에 대한 지지가 85% 에 도달했지만 박근혜 정부에 와서는 비핵화우선에 대한 선호가 76% 이상 선호하는 결 과를 보여준다는 점에서 여론의 선호가 정책에 영향을 미치는 것 보다는 정권의 변화에 따라서 그리고 북한의 위협에 따라서 여론의 선호가 변화한다는 결론에 도달하였다. 주제어:통일정책, 여론조사, 남남갈등, 기능주의, 햇볕정책 Ⅰ. 들어가는 말 인간의 정치적 행태를 연구하는 정치학에서 개인의 정치적 성향이 보수, 진 보, 그리고 중도로 구분된다는 것은 정책결정, 정책효과, 정책선호에 의미 있는 변인으로 다루어져 왔다. 여론조사 과정에서 정치적 성향이나 이념적 선호는 인 구통계의 하나로 다루어지기도 하지만 개인의 정치적 선호 는 강력한 독립변수 로 이용될 수 있기 때문에 대부분의 여론조사에 포함된다. 또 피설문자가 의도 적으로 회피하려는 것을 방지하고 정확한 대답을 얻기 위해서 특정한 역사적 사 건의 사회적 영향에 대한 긍정적 또는 부정적 평가를 묻거나 특정 주변국가에 대한 선호를 물어보는 방식으로 정치적인 진보와 보수를 평가하기도 한다. 한국 정치사회를 예로 든다면 현대사에서 사건이 발생한 날짜만으로 명칭이 된 4.19, 5.16, 5.18에 대한 피설문자의 평가나 한국이 주로 관계를 하고 있는 주변국인 미국과 중국 또는 미국과 북한의 조합에 대한 선호의 정도를 통해서 정치적 성 향을 파악하는 경우도 있다. 문제는 정치적 이념적 성향을 판단할 때, 모든 국가의 여론에 일반적으로 적 용할 수 있는 일관된 기준이 존재할 수 없다는 점이다. 정치적 선호와 이념적 정향에 따라서 좌와 우, 그리고 진보와 보수로 구분을 시작한 서구정치에서 진

한국인의 대북정책에 대한 평가와 남남갈등의 가능성 227 보와 보수는 주로 경제적 영역에서 국가의 역할에 대한 의견에 따라서 결정되는 경향이 있다. 구체적으로 시장의 보이지 않는 손과 개인 기업가의 자율성을 강 조하는 정치적 성향을 보수라고 하는 반면, 국가가 시장에 개입하여 조세정책과 복지정책을 적극적으로 집행하는 것을 지지하는 경우를 진보적 성향으로 통칭하 였다. 이런 일반적 구분 기준이 아시아 국가에서는 원칙으로 받아들여지지 않는 것 이 현실이다. 태국에서는 국왕 및 왕정에 대한 태도에 따라서 레드 셔츠와 옐로 우 셔츠로 진보와 보수를 구분한다. 한편, 타이완에서는 중국으로 부터의 독립에 대한 찬반을 기준으로 찬성을 진보, 그리고 반대를 보수라고 하는데 아이러니하 게도 중국공산당과 투쟁에서 패배하고 대만으로 피난한 국민당 정부는 중국으로 부터 대만의 자주독립을 확보하는데 대해 부정적인 입장을 취하고 있다. 한국의 경우 진보와 보수를 구분하는 데 있어 다양한 쟁점이 존재하고 이 쟁점들이 얽 혀 복잡한 양상으로 존재하지만 궁극적으로 북한에 대한 태도에 따라서 진보와 보수로 구분되는 경향을 보이고 있다. 6.25전쟁에 대한 책임론은 논외로 하더라 도, 현재 남북관계에 있어서 북한을 화해와 협력의 상대방으로 인식하는 경향이 높을수록 진보적 성향을 가지며, 이와 반대로 위협과 대결의 대상으로 인식할 수록 보수적 성향을 가지는 것으로 이해하고 있다. 한국정치에서 북한과 통일이 차지하는 비중이 크다는 것은 재론의 여지가 없 다. 서울대학교 통일평화연구원이 2007년부터 2014년까지 전국민을 대상으로 실시한 여론조사에 따르면 남북한의 통일이 필요하다고 생각하는 응답자가 56% 로 과반수가 넘는다. 반면 중립적인 응답자는 22%, 필요하지 않다고 생각하는 부정적 응답자는 21%를 차지하는 만큼 통일에 대한 국민적 지지가 상당하다. 북 한과의 교류협력에 대한 여론은 북한에 대한 인도적 지원이 통일에 도움이 된다 는 의견이 51%, 그리고 통일에 도움이 되지 않는다는 의견이 49%로 팽팽한 대 립을 보여주고 있다. 북한에 대한 여론의 인식과 그에 따른 대북정책은 유발성 이슈(valence issue)로서 이념적 정치적 대결의 상징으로 자리 잡게 되었고, 정 책결정자들이 여론의 추이에 민감하게 반응할 수밖에 없는 정책 현안이 되었다. 본 연구는 한국의 대외정책 및 안보정책에서 북한과 통일문제가 차지하는 중

228 분쟁해결연구 제13권 제3호 요성을 고려하여 여론이 공유하는 평화통일에 대한 인식을 주요 연구 대상으로 설정한다. 여론조사자료를 이용하여 여론의 성향을 유형화하고 각각의 유형화 된 여론의 변화를 남북관계에 큰 영향을 미친 주요사건들을 통해서 설명하고자 한다. Ⅱ. 기존연구의 검토 외교정책 결정과정에서 여론의 인식과 평가가 가지는 중요성은 고전적인 논 쟁거리로 민주주의적 의사결정(democratic control)이라는 주장과 대중에 대한 인기영합(populism)이라는 두 개의 시각이 대립하여 왔다. 전통적인 엘리트 정 치이론의 시각에 따르면 여론은 단순한 정서(mood)의 반영이라는 점에서 정확 한 정보에 기초하지 않기 때문에 일관성과 체계성이 부족하고 안정적이지 않다 (Lippmann 1949; Almond 1956; Cohen 1973). 한편 일반적으로 여론에 대한 부 정적인 인식의 긍정적인 방향으로의 변화는 민주주의의 발전과 연관되어 있는 것으로 생각할 수 있다. 미국의 국내정책을 기준으로 볼 때, 1955년 앨러바마 주 에서 실제로 작동하던 흑백 인종분리법 에 대한 시민운동단체의 반대를 시작으 로 흑인의 인권운동이 본격화되었다. 1963년에 마르틴 루터 킹 목사가 워싱턴 DC에서 흑인에 대한 차별과 비폭력 저항을 주장한 시점을 미국 민주주의에 있 어 여론의 역할에 대한 전환점으로 고려할 수 있다. 미국 인권운동사를 보면 전 후 미국 민주주의가 발달하는 과정에 일반대중의 여론이 국내정치에 대해서도 객관적인 상황을 인식하고 합리적이고 정확하게 대처하기 시작했다는 평가를 할 수 있다. 민주주의의 발달이 여론의 역량을 확대하였고 여론의 역할이 민주주의 의 발전을 선도했다는 점에서 민주주의의 진전은 여론의 일관성과 체계성과 직 접적인 관계가 있다고 할 수 있다. 외교정책에서 여론의 역할에 대한 관심은 1968년 베트남전에서 미라이 학살 이 폭로되자 미국 내에서 반전운동이 확산되고, 1970년대로 접어들면서 베트남

한국인의 대북정책에 대한 평가와 남남갈등의 가능성 229 을 포함한 인도차이나 반도에서 미국의 전쟁에 대한 시위대의 반전운동이 본격 화되고 미군의 철수로 이어지는 과정과 연계되어 있다. 1972년 11월의 미국 대 통령선거에서 공화당의 닉슨이 민주당의 맥거번을 상대로 재선에 승리했지만 닉 슨 대통령은 1969년 1월 베트남에서 단계적인 철군을 발표하고 1971년부터 미 군은 베트남에서 철수하기 시작했다. 닉슨 대통령이 워터게이트 사건으로 1974 년 8월 하야하자 국내정치 상황은 변화하여 민주당이 의회를 장악하고 군사비 예산을 삭감하면서 1976년에 베트남에서 미군의 철수는 기정사실화 되었다. 베 트남 전쟁에서 철군으로 이어진 과정은 미국 사회에서 전쟁에 개입과 관련해서 여론의 반대가 가져온 철군에 대해서 외교정책에 있어서 여론의 역할을 다시 평 가하는 계기가 되었다고 할 수 있다. 미국의 1960년대 후반과 1970년대는 민주 주의와 시민인권 운동의 확산과 반전운동이 결합되면서 외교정책에 대한 여론의 역할에 대한 학문적 관심을 가져온 계기가 되었다. 민주주의의 지속적인 확대는 국내정치와 외교정책의 상관성이 일반화되는 계기 가 되어 양면게임이론(two-level game theory), 관심전환이론(diversionary theory), 그리고 민주주의 평화이론(democratic peace theory)과 같은 새로운 시각들이 등장하는 계기가 되었다. 이중에서 국제적 협상의 결과를 국내적 차원의 비준여 부를 의미하는 Level Ⅱ 게임 그리고 국내정치에서 비준이 가능한 협상안을 위 한 국제적 차원의 협상을 의미하는 Level Ⅰ 게임으로 나누어 보는 양면게임이 론은 국제관계에서 협상을 분석하는 이론으로 제시되었다(Putnam 1988). 국내 정치 차원의 비준이 중요한 것은 민주주의 정치제도가 정상적으로 작동되는 것 을 의미한다. 즉 정책결정자들이 여론의 선호를 반영해야 하며 여론에 대해 책 임을 져야하는 것을 의미한다. 그 외에 민주주의에서 여론의 통제를 받는 정책 결정과정이 정책실패에 경우 여론의 비판과 관심을 전환하기 위해 대외분쟁을 활용한다는 관심전환이론과 여론의 통제를 받는 민주주의 국가들 사이에는 군사 적 충돌을 대외정책을 해결하는 수단으로 활용할 가능성이 낮다는 민주주의 평 화이론 모두 외교정책에서 여론이 가지는 중요성을 높게 평가하는 추세를 반영 한 것이다. 여론조사 자료를 이용한 경험적 연구에 따르면 외교정책에 대한 여론의 역할

230 분쟁해결연구 제13권 제3호 이 증가하고 있으며(Holsti 1992; 1996), 보다 구체적으로 여론은 이성적이며 (Russet 1990; Page and Shapiro 1992), 안정적이고(Hurwitz and Peffley 1987), 체계적이며(Nincic 1997), 그리고 경우에 따라서는 정책결정에 영향력을 행사한 다는(Weatherford 2006) 결과를 보여주고 있다. 엘리트정치이론에 기초한 외교 정책 및 일반 국가정책에 대해서 가지는 여론에 대한 부정적 인식이 감소하고 긍정적인 평가는 지속적으로 증가하고 있다. 구체적으로, 외교정책에 대한 여론 의 영향력 증가는 민주주의의 확산에 따른 보편적인 현상이다. 또한 국내정치와 국제정치의 영향이 서로 연계되어 외교정책에 따라서 국내정치적 이해관계가 민 감하게 영향을 받는 경향이 확대되기 때문이기도 하다. 한국도 국제화 개방화에 따라서 통상정책이 국내정치의 이해관계에 밀접한 영향을 줄 수 있고 이에 대한 여론의 민감한 대응 역시 증가하는 추세에 있다. 대한민국이 최초로 맺은 한 칠레 자유무역협정의 경우, 2002년 10월 칠레는 한 국산 휴대전화와 자동차에 대한 관세를 폐지하는 한편, 한국은 칠레산 포도 등 농산물에 대한 관세를 폐지하기로 협약을 맺고 비준 절차를 거쳐 2004년 4월 1 일에 발효되었다. 이 과정에서 국내 농민들은 국내산 농산물이 수입농산물과의 가격경쟁에서 생존이 어렵다는 이유로 극력한 반대시위를 했다. 이와 같이 자유 무역협정과 관련한 국내정치적 반대는 이후에도 반복되어 중국과 자유무역에 관 한 협상이 타결되는 과정에도 나타났다. 외국과의 통상정책을 결정하는 과정에 국내정치적으로 농업과 제조업과 같이 산업분야 사이의 갈등이 확대되어 국내정 치 쟁점으로 부상하는 사례는 다른 국가에서도 찾아 볼 수 있는 일반적인 사례 이다. 대북정책에 있어서도 한국 정부가 화해협력에서 비핵화 우선으로 정책을 전 환하는 과정에 국내정치적으로 다양한 이해집단의 평가가 엇갈리는 결과를 가져 왔다. 북한의 연이은 무력도발에 대한 5.24조치로 금강산 관광이 중단되는 과정 에서 북한으로 들어간 9억 달러의 관광수입이 북한의 대량살상무기 제조에 사용 되었기 때문에 대북제재를 강화해야한다는 보수적 주장은 비핵화우선 정책을 지 지한다. 반면 금강산 관광을 가는 통로에 있던 남쪽 접경지역 주민들은 화해협 력정책으로 인한 지역경제의 활성화 등의 반사이익이 사라지게 되어 비핵화우선

한국인의 대북정책에 대한 평가와 남남갈등의 가능성 231 정책을 부정적으로 바라보고 있다. 오늘날 민주화된 한국사회에서는 대외정책 및 통일정책의 결정에 따라 이익 집단간의 희비가 엇갈린다. 이러한 상황에서 통일정책에 대한 여론의 평가를 과 학적으로 이해하려는 노력은 향후 대북정책 및 통일정책을 수립하고 추진하는 데 중요한 기준점이 될 수 있다. 따라서 한국의 여론이 공유하고 있는 통일 및 대북정책에 대한 분석이 필요하다는데 공감하고 대중이 공유하는 대북정책에 대 한 여론조사 자료를 분석하여 대북정책에 대한 여론의 반응에 초점을 둔 실증적 연구가 있다(박선원 2002; 이정희 2002; 김태현 남궁곤 양유석 2003). 박선원 은 김대중 정부의 햇볕정책에 대한 긍정적인 평가와 부정적이 평가가 맞서는 가 운데 여론의 지지와 반대의 방향성이 여론조사를 주도한 기관에 따른 결과의 차 별성 및 여론조사 표본 사이에 나타나는 차이에 의해서 결정되는 과정을 분석하 였다(2002). 이와 유사한 연구로 대북정책을 둘러싸고 남한 내 사회단체 사이의 일어나는 다양한 갈등의 원인을 추적하여 통일관련 43개 단체의 대표자를 대상 으로 25개의 설문문항을 면접조사를 통해 수집한 자료를 분석하였다(이정희 2002, 124-146). 이 연구에서는 여론주도층으로 볼 수 있는 대북정책관련 사회단 체의 지도자들의 경우, 이념적으로 보수적이라고 평가되는 자통협, 통일연대, 그 리고 민족회의는 대북 강경 입장을 고수하는 반면, 진보적으로 평가되는 민화협 은 대북 유화적 입장을 선호하는 것으로 조사되었다. 김태현 남궁곤 양유석(2003)은 대북정책에 대한 여론 분석에서 한국인들이 북한에 대하여 통일의 대상인 형제 이자 대치하는 적 이라는 이중적 이미지를 가지고 있다고 전제하였다. 그리고 이를 각각 민족주의적 성향과 현실주의적 성 향으로 나눈 뒤 이 두 가지 성향의 비중에 따라 현실주의자, 민족주의자, 보통사 람, 냉소주의자로 구분하였다. 이들은 이 분석을 통해 대북정책에서 성향과 인구 통계학적 변수들 간의 상관관계를 회귀분석을 통해 증명하려하였으나 통계학적 으로 유의미한 결과를 얻지는 못했다. 이상의 연구들은 국제정치연구에서 외교정책과 여론의 상관관계를 분석한 기 존의 실증적 연구 방법을 구체화하여 대북 및 통일정책에 대한 여론의 반응을 분석했다는 점에서(박선원 2002; 이정희 2002; 김태현 남궁곤 양유석 2003)

232 분쟁해결연구 제13권 제3호 이론적으로 의미있는 시도로 평가되지만 몇 가지 한계를 지닌다. 첫째, 일반 대 중과 시민단체의 대표에 대한 여론조사를 분석하여 대중과 엘리트의 의견 사이 의 상관관계에 대한 논의는 시도되지 못했다. 또한, 여론의 선호가 정책결정에 반영되었는지에 대한 평가가 없다는 점에서 여전히 연구가 제한되어 있으며, 초 기 단계에 머물러 있음을 보여준다. 이는 미국에서 외교정책에 대한 여론지도층 의 인식과 대중의 선호의 상관관계를 분석하고 정책에 반영에 대해 분석하는 연 구가 상당수 있는 것과는 대조적이다(Wittkopf 1990; Hinckley 1992; Chittick, Billingsley and Travis 1995; Holsti 1996). 다른 한계는 여론조사의 결과에 영향을 미치는 변수에 대한 분석이 이념성향 과 성별, 연령, 교육수준, 지역과 같은 인구통계와의 상관성에 집중되어 있다는 것이다. 여론조사에 체계적이고 실증적인 분석이 필요하다는 점에서 새로운 변 수와 새로운 방법론을 적용할 필요가 있다. 국내연구 중에는 서울대학교 통일평 화연구원의 2005년 설문자료에 구조방정식 모델을 적용하여 통일에 대한 준비와 기대에 대한 평가를 경험적으로 분석하였다. 통일에 대한 기대와 평가는 통일에 수반되는 경제적, 정치적, 그리고 사회적 기대요인 또는 통일이 가져오는 미래에 대한 전망의 함수로 나타났다(이성우 2013, 140-142). 통일에 대한 잠재변수 중 에서 가장 중요한 것으로 평가되는 것은 경제, 사회, 정치적 요인의 순으로 나타 났다. 경제요인을 구성하는 관측변수들 중에서는 남북한의 인적교류와 경제교류 가 통일에 대한 평가에 큰 의미를 가지는 것으로 나타났다. 정치요인을 구성하 는 관측변수들 중에는 정상회담과 고위급회담의 정례화에 대한 높은 상관성이 관측되었다. 사회적 요인을 구성하는 관측변수들 중에는 통일 이후 범죄문제와 빈부격차가 높은 관련이 있는 것으로 나타난 반면 통일에 따른 개인적 이익이나 주한미군의 철수는 상대적으로 관련성이 현저하게 낮은 것으로 나타났다. 따라 서 이러한 새로운 통계기법을 활용하여 여론조사결과를 분석할 필요가 있다.

한국인의 대북정책에 대한 평가와 남남갈등의 가능성 233 Ⅲ. 대북정책에 있어 여론성향에 대한 이론 미국의 대외정책에 대한 여론의 성향을 안보와 경제의 두 분야로 설정하고 각각 의 분야에서 미국의 국제적 활동 침 고립에 대한 선호를 결합하여 <표 1>에서 볼 수 있듯이 2 2의 분류체계를 만들었다(Wittkopf 1994). 이 분류체계에 따른 여론 성향은 안보와 경제 두 분야에서 국제적 성향을 가지는 국제주의(internationalist), 두 분야에서 고립적 성향을 지지하는 고립주의(isolationist), 경제에는 국제적 성 향을 지지하지만 안보에는 고립적인 성향을 가지는 수용주의(accommodationist), 그리고 안보에는 국제적이지만 경제에는 고립적 성향을 지지하는 강경주의(hardliner)로 구분할 수 있다(Wittkopf 1994). 여론 성향의 유형화는 각기 다른 선호 를 가지는 여론집단의 특성을 분석함으로써 외교정책에 대한 선호가 체계성을 가질 수 있음을 증명한다는 점에서 이론적인 의미가 있다. <표 1> 미국 대외정책에 대한 여론의 성향 안보정책 국제 고립 경제정책 국제 고립 국제주의 internationalist 수용주의 accommodationist 강경주의 hard-liner 고립주의 isolationist 북한에 대한 한국의 국내여론이 보여주는 선호에 대해서 국제주의, 고립주의, 수용주의, 강경주의의 틀을 적용하여 한국의 대북정책에 적절한 각각의 유형을 규정하고 이들이 가지는 특성을 논의하는 것은 정책적 의미가 있다. 본 연구는 Wittkopf(1994) 이론을 활용하여, 북한과의 안보정책과 경제정책을 두 개의 기준 으로 설정하고 각각의 범주에서 교류와 협력을 선호하는 성향 그리고 대립과 고 립을 선호하는 성향을 결합하여 2 2의 분류체계를 작성하였다. 구체적으로, 북

234 분쟁해결연구 제13권 제3호 한에 대한 인도적 지원을 포함하는 경제교류가 한반도의 통일을 달성하는데 도 움이 된다는 인식을 경제정책으로, 군사적 긴장해소를 위해 북한과의 협력이 통 일을 달성하는데 도움이 된다는 인식을 안보정책으로 설정하였다. 그리고 각각 의 설문에 있어 도움이 된다는 평가를 협력적 성향으로 그리고 도움이 되지 않 는다는 평가를 고립 또는 강경한 성향으로 설정하여 국내여론의 성향을 네 가지 유형으로 분류하였다. 미국과 한국의 대외정책을 경제와 안보로 나누어 동일한 분류기준을 적용할 때 경제정책에 있어 협력과 고립은 별다른 의미 차이가 없다. 협력적 성향은 대 외적으로 그리고 북한에 대하여 교류와 협력을 추구하는 것을 의미하는 반면 고 립적 성향은 교류와 협력에 반대하는 것을 의미한다. 이와 달리 미국과 한국에 적용되는 분류기준상 적용할 때, 안보문제에 있어서는 협력과 강경이라는 용어 는 서로 다른 어쩌면 상반되는 의미가 수반된다는 것이다. 미국의 외교정책에서 국제주의는 군사적으로 신뢰하고 협력한다는 의미보다는 군사적 개입을 지지한 다는 의미를 가지는 반면에 한국의 대북정책에서 협력적 태도는 북한을 신뢰할 수 있는 상대방으로 생각한는 것을 의미한다. 이에 반해서 안보정책에 있어서 강경정책을 선호하는 입장은 북한에 군사적 개입을 하지 않는다는 의미가 아니 라 북한을 신뢰할 수 없는 위험한 적으로 인식하는 경향이 강하다는 것을 의미 한다. 따라서 Wittkopf(1994)의 모델을 한국에 적용하여 한국의 여론 성향에 대한 양질의 분석을 하기 위해서는 미국의 대외정책과 한국의 대북정책에서 안보문제 가 가지는 특수한 차이를 고려하여 <표 2>와 같은 새로운 분류유형이 필요하다. 기존모델에서 국제주의(internationalist)는 안보와 경제의 양면에 있어서 협력적 성향을 의미하는데, 한국의 사례에 적용할 경우 이는 국제정치이론에서 원론적 으로 논의되어온 기능주의 를 의미한다. 즉 북한과 경제적 측면에서 화해와 협 력을 시작으로 안보 측면에서도 한반도의 평화와 번영을 달성할 수 있다고 생각 하는 것이다. 사실, 경제정책과 안보정책에서 전후 차이를 이론적으로 구분하는 것은 불가능하지만 정치 군사적 접근방법보다 비정치적인 경제적, 사회적, 문 화적, 기술적, 인도적 분야에서 협력을 지속함으로써 상호 신뢰를 형성하고 이를

한국인의 대북정책에 대한 평가와 남남갈등의 가능성 235 바탕으로 평화와 협력을 달성할 수 있다는 인식을 가진다는 점에서 한반도의 통 일과정을 기능주의 확산효과에 기초한 통합이론의 차원에서 이해하는 입장으로 볼 수 있다. <표 2> 한국 대북정책에 대한 여론의 성향 경제정책 안보정책 협력 대결 협력 기능주의 햇볕정책 고립 비핵화우선 북한붕괴지지 이와 달리 수용주의(accommodationist)는 경제정책에는 협력적 성향을 지지 하지만 안보정책에는 강경적인 성향을 가진다. 즉, 북한문제에 관하여 경제적으 로 협력을 통해서 신뢰를 쌓아가는 노력이 필요하다고 인식하고 있지만 안보 측 면에서는 신뢰할 만한 상대방은 아니라고 인식한다. 안보문제에 관한 한 북한이 추구하는 비대칭 군비경쟁이라는 핵개발이나 장사정포의 위협과 같은 현실적 위 협상황의 긴급성에 대한 인식을 유보하고 인도적 지원을 통해서 북한의 대결자 세를 변화시키려는 시도라는 점에서 햇볕정책 에 대한 지지라고 할 수 있다. 햇 볕정책은 공식적인 명칭이 아니라 비유적으로 사용된 용어로 북한에 대한 협력 과 지원을 통해서 평화적인 통일을 추구하는 정책으로 공식적으로는 대북 포용 정책 또는 화해협력정책이다. 1998년 출범한 김대중 정부에서부터 2008년 2월 24일까지 집권한 노무현 정부에 이르기까지 유지된 대북정책은 북한과의 경제협 력과 인도적 지원을 핵심으로 하는 금강산 관광사업, 이산가족 상봉, 그리고 개 성공단 조성과 같은 교류 협력 사업을 10년간 추진하였다. 그러나 1999년 6월 15일과 2002년 6월 29일의 연평해전과 같은 북한의 무력도발과 2006년 10월 9 일 실시한 북한의 1차 핵실험을 막지 못했다. 안보 측면에서 북한의 협력을 결 국 얻어 내지 못했다는 평가를 받고 있다. 다음으로 강경주의(hard-liner)는 안보에는 적극적이지만 경제에는 고립적 성

236 분쟁해결연구 제13권 제3호 향을 지지하는 점에서 북한문제에 있어서 공격적인 성향으로 오해를 불러일으키 기 쉽다. 한국의 대북정책에 적용하면 북한에 대해서 군사적으로 협력을 수용 또는 요구하지만 경제적으로는 교류협력과 인도적 지원에 대해 반대하는 입장을 가진다는 점에서 북한이 안보문제에 신뢰할 만한 성의를 보여줘야 경제적 협력 이 가능하다고 인식하는 비핵화우선 지지라고 할 수 있다. 앞에서 논의한 바와 같이 국민의 정부와 참여정부 10년간 북한과의 교류협력을 이른바 북한에 대한 무의미한 퍼주기 로 규정하고 인도적 지원의 북한 주민의 삶의 질을 개선하는데 사용되지 않고 북한 당국이 군비확대에 사용하는 것을 방치하여 한국에 대한 군 사도발로 이어졌다고 보는 시각이다. 이명박 정부가 출범하면서 북한에 대한 화 해협력 정책의 실패를 선언하고 이에 대한 대안으로 제시한 비핵개방 3000 에 나타난 바와 같이, 이 성향은 북한에 대한 인도적 지원에 반대하고 안보 문제에 있어서 북한의 성실한 태도 변화를 인도적 지원의 전제조건으로 주장한다. 북한 의 완전하고 확인가능하며 돌이킬 수 없는 핵 포기의 선행을 요구하는 입장인 것이다. 이 시각을 견지하는 여론은 2010년 3월의 천안함 사건과 11월의 연평도 포격사건에 나타난 북한의 도발행동의 원인에 대해 국민의 정부와 참여정부 10 년간 조건 없이 북한에 제공한 인도적 지원이 군사적 공격으로 돌아왔다고 주장 한다. 같은 맥락에서, 이명박 정부 시기 대북압박 정책을 의미하는 비핵개방 3000 은 경제적 압박을 통해서 군사적으로 남한을 위협하는 북한의 잘못된 버릇 을 고치겠다는 자신감을 반영하는 것으로 볼 수 있다. 마지막으로 경제와 안보정책 모두에서 고립과 강경을 선호하는 고립주의 (isolationist)는 한국이 북한과 경제 및 안보협력을 적극적으로 추진하지 않아도 궁극적으로 통일이 가능하다고 인식한다는 점에서 북한붕괴지지 라고 할 수 있 다. 1990년대 중반 북한 내 최악의 식량난으로 30만여 명이 아사한 고난의 행 군 시기와 1994년 김일성이 사망하고 김정일로 정권이 교체되던 시기가 맞물리 면서 북한이 경제난을 이기지 못하고 내부로부터 붕괴할 것이라는 예측이 제기 되었다. 1994년 10월 북미제네바 합의과정에 나타난 바와 같이 경수로 제공에 대해서 쉽게 합의하고 실제 이행을 제대로 하지 않은 것은 북한의 붕괴가 임박 했다는 인식에 근거한 것으로 판단되지만 이러한 예측은 적중하지 않았다. 한편,

한국인의 대북정책에 대한 평가와 남남갈등의 가능성 237 취약한 북한 정권이 곧 붕괴될 것이라는 기대가 최근 김정일에서 김정은으로의 정권교체기에 다시 등장하였다. 2011년 김정일이 사망하고 20대 후반의 김정은 이 정권을 승계하는 과정에 어린 나이와 경험부족으로 인한 내부권력의 장악 실 패, 그리고 고난의 행군 시기와 비교해서 특별히 개선되지 않은 경제난과 식량 사정 등을 근거로 북한이 붕괴할 것이라는 논의가 설득력을 얻고 있다. 김일성 김정일 김정은으로 3대째 이어지는 북한의 세습정권 자체가 정당성이 결여되 어 있고, 부정부패가 만연하는 한편, 국가실패로 주민들에 대한 통제가 이완되고 있으며 정권의 생존 차원에서 자본주의 시장경제의 변화를 방치하고 있다는 진 단이 잇따르고 있다. 북한 정권은 말기적 상황에 처해있기 때문에 구체적으로 정책적 시도를 하지 않더라도 시간이 지나면 체제를 유지하지 못하고 붕괴할 것 이므로 그 때 흡수통일을 추구하는 것이 적절하다고 판단하는 것이 바로 북한붕 괴지지 여론이다. 이런 맥락에서 이 성향은 북한에 대한 인도적 지원이나 군사 적 협력을 유도하는 정책적 노력이 통일에 특별한 도움이 되지 않을 것이라고 본다. Ⅳ. 대북정책에 있어 여론의 분포에 대한 논의 1. 자료의 소개 이 연구는 통일과 대북 정책에 대한 여론의 분포를 앞에서 제시한 4가지 분류 체계에 따라 기능주의, 햇볕정책, 비핵화우선, 그리고 북한붕괴지지로 분류하고 전체 조사기간의 자료를 통합하여 여론의 분포를 분석하였다. 본 연구는 서울대 학교 통일평화연구원이 한국 갤럽에 의뢰하여 2007년부터 2014년까지 8년에 걸 쳐 지속적으로 전국 16개 시 도의 만 19세 이상 65세 미만의 성인 남녀를 대상 으로 매년 2,000여명의 표본을 대상으로 축적한 여론조사 자료를 사용하였다(박 명규, 김병로, 송영훈, 정은미, 장용석 2013). 분석에 사용된 여론조사 자료는 통

238 분쟁해결연구 제13권 제3호 계청이 제시하는 인구 총 조사에 따른 전국인구현황의 분포에 기초하여 표본을 선정하는 과정에 지역, 연령, 성별을 통제하였다. 여론조사 자료에 포함된 연도 에 따라서 표본의 크기나 신뢰수준에 약간의 변화는 있을 수 있지만 최대표본오 차는 95%의 신뢰수준에 ±2.8% 이내이다. 그동안 통일과 관련된 여론조사는 민주평화 통일 자문위원회의 국민 통일의 식 여론조사 보고서, 평화문제연구소의 통일의식 여론조사, KBS 남북협력기 획단이 주관한 국민 통일의식조사, 중앙일보가 창간 기념으로 수행한 중앙일 보 창간 45주년 여론조사: 북한 통일 과 같이 정부기관, 언론기관, 대학의 연구 소, 정부출연 연구기관 등 다양한 자료가 제시되어 왔지만 통일과 관련하여 여 론의 변화를 일관된 분석의 틀을 적용하여 다년간 축적해온 사례는 이 여론조사 자료가 유일하다고 할 수 있다. 2. 기술통계의 설명 통일정책에 대해여 여론의 유형별 분포는 <표 3>에 나타나있다. 국내여론은 북한과의 경제협력을 안보협력과 동시에 추구하는 것을 선호하는 이른바 기능 주의 가 45%를 차지하여 광범위한 지지가 나타나고 있다. 북한과의 경제협력과 안보협력을 동시에 추구한다는 점에서 국제주의적 성향과 개방적 성향을 대변하 는 여론이다. 이 유형은 경제적 측면에서는 화해와 협력을, 안보 측면에서도 한 반도의 평화와 안정을 서로 연계하여 대화와 협력을 추구하는 것에 긍정적인 평 가를 한다. 기능주의적 접근과 반대의 입장을 취하는 것은 고립주의를 반영하는 북한붕 괴지지이다. 북한에 대한 신뢰가 낮을수록 북한과의 협력에 대한 부정적 입장을 취하는 고립주의 성향을 보이게 되는데 한반도 관계의 특성상 대북 고립정책은 북한의 붕괴를 지지하는 정책선호를 대변한다고 할 수 있다. 이처럼 북한에 대 하여 남한이 경제적 협력을 성실하게 수행하더라도 안보분야에서 북한의 성의있 는 자세를 유도하는 것은 사실상 불가능하다고 판단하고 경제협력, 상호교류, 인 도적 지원에 대해서 부정적 입장을 유지하는 성향의 여론이 13%에 달한다는 것

한국인의 대북정책에 대한 평가와 남남갈등의 가능성 239 은 의미가 크다. 비핵화우선을 선호하는 여론이 북한에 대해서 조건부로 화해와 협력의 가능성이 있는 것으로 판단하는 것에 반해서 북한붕괴를 선호하는 여론 은 북한에 대한 근본적인 불신이 있다는 것을 의미하기 때문이다. <표 3> 2007~2014 통일정책에 있어 여론의 유형별 분포 경제정책 협력 고립 Pearson chi2(1) = 234.6428 Pr = 0.000 likelihood-ratio chi2(1) = 236.5125 Pr = 0.000 Cramer s V = 0.1563 gamma = 0.3780 ASE = 0.023 Kendall s tau-b=0.1563 ASE=0.010 협력 4,269 (44.47%) 기능주의 3,401 (35.35%) 비핵화우선 안보정책 대결 698 (7.27%) 햇볕정책 1,232 (12.83%) 북한붕괴지지 다음으로 흥미로운 결과는 비핵화우선과 햇볕정책의 상반된 인식이다. 경제정 책에서 북한과의 협력을 대신 고립을 추구하더라도 안보 분야에서는 북한의 협 력을 얻어내야 한다는 강경주의 노선의 비핵화우선 이 35%로 두 번째로 많은 지지를 보이고 있다. 노무현 행정부가 2008년 2월 24일까지 화해협력 정책을 추 진하였으나 소기의 성과를 달성하지 못한 채 2008년 2월 25일부터 이명박 정부 가 비핵개방 3000으로 전환하였다. 이로 인해 많은 이들이 햇볕정책 즉, 북한에 대해 안보협력을 받아내지 못하더라도 경제협력을 추진하는 것에 대한 피로감이 축적되면서 북한에 대한 신뢰가 감소하였고, 한반도의 평화와 안전을 위해서 신 뢰할 만한 북한의 태도 변화가 선행되어야 한다고 보는 여론이 다수를 구성하게 되었다고 볼 수 있다. 이에 반해서 북한과의 안보협력이 달성되지 않는 경우에도 경제협력을 추진

240 분쟁해결연구 제13권 제3호 해야한다는 햇볕정책을 선호하는 여론은 평균 7%로, 가장 낮은 지지를 받고 있 는 것으로 나타났다. 앞에서 설명한 비핵화 우선 여론과 상반되는 경향을 보여 주는 햇볕정책은 경제협력의 전제조건으로 한반도의 평화와 안정을 요구하지 않 는다. 오히려, 그와 반대로 한반도의 평화와 안정을 달성하기 위한 정책수단으로 써 북한에 대한 경제협력과 인도적 지원을 활용하려는 것을 지지하는 경향이라 고 할 수 있다. 이처럼 비핵화우선과 햇볕정책의 상반되는 결과는 김대중 노무현 정부 10년 기간 동안 추진된 이른바 햇볕정책에 대한 부정적 평가에 기인한다. 2008년 기 준으로 북한 인구는 2,330만 명으로 남한의 절반 수준이지만 국내총생산(GDP) 은 247억 달러로 남한의 2.7%, 그리고 1인당 국내총생산(pc GDP)은 1,060달러 로 남한의 5.6%에 불과하다. 햇볕정책은 실패국가인 북한에 대한 경제적 지원을 통해 핵을 포기하고 개혁개방의 길로 나오게 하여 정상국가로 변화시키겠다는 정책목표를 추구했다. 그러나 결과적으로 북한 주민들의 경제적 빈곤은 개선되 지 않았고 비핵화도 달성하지 못했다는 점에서 실패한 것으로 평가된다. 햇볕정 책을 추진하는 과정에 200여 회의 남북회담과 3조 원 이상의 대북지원에도 불구 하고 북한은 2006년 7월 5일 미사일발사실험, 2006년 10월 9일 1차 핵실험, 2009년 5월 25일 2차 핵실험, 그리고 2013년 2월 12일 3차 핵실험을 감행하였 다. 이러한 북한의 도발행위에 근거하여 비핵화우선은 남한에서 제공한 경제협 력과 인도적 지원이 북한의 핵무기 개발에 사용되었다며 햇볕정책의 실패를 주 장한다. 주어진 안보정책과 경제정책에 대한 설명에 추가하여 여론성향을 변수로 이 변량 분석을 통해 두 변수 사이의 상관관계에 대해서 통계적 검증을 실시하였 다. 통계프로그램은 이변량 상관계수 프로시저는 Pearson 상관계수, Spearman 의 Rho 및 Kendall의 타우-b를 계산하고 각 유의수준과 함께 출력한다. 본 연구 에서 사용한 자료는 α=0.000의 유의도 수준에서 안보정책과 경제정책에 대한 여 론의 선호의 상관관계가 독립적인가를 검정하는 것이다. 본 연구에서 귀무가설 (null hypothesis)과 대안가설(alternative hypothesis)은 다음과 같다.

한국인의 대북정책에 대한 평가와 남남갈등의 가능성 241 귀무가설 H 0 :안보정책에 대한 선호와 경제정책에 대한 선호는 독립적이다. 대안가설 H 1 :안보정책에 대한 선호와 경제정책에 대한 선호는 종속적이다. 다시 말해서 귀무가설은 안보정책에 대한 선호와 경제정책에 대한 선호의 차 이는 의미가 없다는 것이며 대안가설은 안보정책에 대한 선호와 경제정책에 대 한 선호의 차이는 비율이 같지 않고 통계적인 의미가 있다는 것이다. 본 연구는 유의도 수준 α = 0.000로 정하고 χ 2 (chi square) 분포를 검증의 기준으로 적용하 였다. 귀무가설 부정의 기준으로 계산된 χ 2 가 기준 χ 2 0.000, 1, 6.635 보다 크면 부 정한다. 단 본 분석에서 df(degree of freedom) = (2-1)(2-1) = 1이다. 분석에서 계산된 χ 2 값 234.6이 기준값 6.635 보다 크기 때문에 독립성의 귀무가설(H 0 )을 부정하고 대안가설(H 1 )을 수용한다. 즉, 현재의 안보정책에 대한 선호와 경제정 책에 대한 선호의 차이는 서로 독립적이지 않고 서로 영향을 받는 것으로 결론 내릴 수 있다. 3. 대북정책관련 여론성향에 대한 변수 남북관계에서 경제협력의 추이는 대북지원과 경제교류의 현황을 통해서 유추 할 수 있다. 아래의 <표 4>에서 실제로 대북 지원의 추이를 보면 2007년까지 3 천억 원에서 4천억 원에 달하는 정부 및 민간차원의 지원이 제공되다가 2008년 부터 급격하게 감소하였다. 1) 대북지원은 비핵개방 3000으로 대북정책의 기조가 전환된 2008년 이후 전년도의 25% 수준으로 급격하게 감소하는 경향을 보여주 고 있으며 5.24 조치가 취해진 2010년 이후에도 화해협력 정책의 마지막 해였던 2007년과 비교해 5% 수준으로 감소한 것으로 나타난다. 1) 이에 반해서 인도적 지원을 통한 햇볕정책의 유용성을 지지하는 측에서는 이명박 정권은 2010년에 북한이 수해로 심각한 피해상황이 알려지자 남북협력기금을 사용해 쌀 40만 톤 과 비료 30만 톤을 북한에 지원하였지만 이러한 지원이 북한의 대량살상무기에 이용되었 다는 비판은 하지 않는다는 상반된 의견을 제시하기도 한다(임을출 2011, 17-18).

242 분쟁해결연구 제13권 제3호 <표 4> 대북지원 현황 2000~2014 (단위:억 원) 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 정부 무상 978 975 1140 1097 1313 1360 2273 1983 식량차관 1057-1510 1510 1359 1787 0 1505 민간 무상 387 782 576 766 1558 779 709 909 총액 2422 1757 3226 3373 4230 3926 2982 4397 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 정부 무상 438 294 204 65 23 133 141 식량차관 0 0 0 0 0 0 0 민간 무상 725 377 200 131 118 51 54 총액 1163 671 404 196 141 184 195 출처:나라지표 http://www.index.go.kr/ 위의 <표 4>에서 알 수 있듯이, 2000년부터 2010년까지 대북지원 누계 총액 2조 8,459억 원 중에서 식량이 차지하는 비중을 모두 합하면 8,728억 원으로 가 장 큰 비중을 차지한다. 한편, 비핵화 우선을 선호하는 입장에서는 인도적인 목 적으로 이루어지는 지원일지라도 분배의 투명성이 확보되지 않는 상황에서 대규 모의 지원은 원칙적으로 재검토해야 한다고 주장한다. 이런 맥락에서, 비핵개방 3000은 무조건 대북지원을 거부하는 것이 아니라 인도적 목적으로 명백한 원칙 에 따라서 시행한 것이었다. 2) 북한과의 협력에 있어 경제 및 안보 분야의 의견 차이는 대북 정책의 선호 문 제이자 이념적으로 진보와 보수 또는 좌우를 분류하는 기준이 되는 정책의제로 2) 통일부가 제시하는 대북 인도적 지원의 기준은 (1) 이재민의 구호와 피해복구를 지원하는 사업 (2) 식량난 해소를 위한 농업개발지원에 관한 사업 (3) 보건위생 상태의 개선 및 영 양결핍 아동과 노약자 등을 지원하는 사업 (4) 자연재해 예방차원에서 산림복구 및 환경보 전 노력을 지원하는 사업 (5) 기타 대북지원사업의 특성을 고려하여 통일부장관이 인정하 는 사업으로 규정하고 있다.

한국인의 대북정책에 대한 평가와 남남갈등의 가능성 243 자리 잡게 되었다. 남북한 교류협력에 대한 국내여론의 정책논쟁에 있어서 북한 의 대남 적대행위가 해소되지 않는 상태에서 남북경제협력을 지속하는 정책에 대해서는 여론의 지지가 낮게 나온다. <표 5> 남북교역 추이(2005~2014) (단위:천 달러) 2005 2006 2007 2008 2009 반입 340,279 519,542 765,345 932,250 934,251 반출 715,472 830,198 1,032,552 888,117 744,830 총액 1,055,751 1,349,740 1,797,897 1,820,366 1,679,082 2010 2011 2012 2013 2014 반입 1,043,928 913,663 1,073,952 615,243 1,206,202 반출 868,321 800,192 897,153 520,603 1,136,437 총액 1,912,249 1,713,855 1,971,105 1,135,846 2,342,639 출처:나라지표 http://www.index.go.kr/ 북한은 2013년 3월 한미연합군사훈련에 대해 전례 없는 강한 비난과 함께 대 남 강경조치의 일환으로 2013년 4월 3일 개성공단에 남측 인원의 통행 제한 조 치를 단행하였다. 북한의 통행제한에 대해 한국 정부도 4월 26일자로 남측 근로 자 전원귀환이라는 결정을 내림으로써 개성공단이 임시 폐쇄되었다. 이후 6월 12일 북한이 개성공단 재개를 위한 협의를 제의하여 8월 14일까지 7차에 걸친 실무회담을 통해 133일 만에 공단정상화에 합의했다. 개성공단의 완전 폐쇄는 남북한 모두에게 모두 큰 손실을 가져올 수 있다. 북한은 적어도 연간 9천만 달 러에 달하는 공단 근로자들이 임금을 포기해야 하고 남한은 기업의 철수에 따른 경제적 손실과 함께 정치적인 손실을 감수해야 하는 것이다. 북한의 이러한 극 단적인 행태는 자신이 원하는 것을 얻기 위해 막다른 골목으로 몰아가는 벼랑 끝 전술(brinkmanship) 또는 치킨게임(chicken game) 으로 국내 여론에 부정적 인 대북인식을 고착시켜왔다.

244 분쟁해결연구 제13권 제3호 남북한 교역실적을 통관지역별로 나누어 보면 개성공단으로 연결하는 도라산 육로가 전체 교역의 99%를 차지하는 현실을 고려할 필요가 있다. 위의 <표 5> 에서 보는 바와 같이 2013년 개성공단이 잠정적으로 폐쇄되어 5개월간 가동되지 못한 현실을 고려하면 2012년 대비 약 40% 가량 교역이 감소했지만 2014년에는 2013년 대비 100% 그리고 중단되기 전인 2012년 대비 약 20%가 급성장하게 되 었다. 남북한 경제교류 관련, 남한 내부의 여론은 북한이 남북한 교류협력을 통 해서 경제적 이익을 거두고 있지만 한반도 군사적 긴장을 촉발하고 있다고 판단 하고 있는 것으로 보인다. 보다 더 보수적인 국내 여론은 북한이 경제협력으로 남한으로부터 벌어들이는 외화를 남한을 위협하는 핵무기 개발은 물론, 재래식 무기의 현대화에 사용한다고 주장한다. <표 6> 2007~2014 통일정책에 있어 연도별 여론의 유형분포 기능주의 비핵화우선 햇볕정책 북한붕괴지지 2007 588 (49.00%) 371 (30.92%) 101 (8.42%) 140 (11.67%) 2008 491 (40.65%) 370 (30.63%) 134 (11.09%) 213 (17.63%) 2009 580 (48.58%) 419 (35.09%) 67 (5.61%) 128 (10.72%) 2010 568 (47.67%) 436 (36.33%) 60 (5.00%) 136 (11.33%) 2011 536 (44.67%) 462 (38.50%) 72 (6.00%) 130 (10.83%) 2012 546 (45.50%) 383 (31.92%) 95 (7.92%) 176 (14.67%) 2013 485 (40.45%) 492 (41.03%) 69 (5.75%) 153 (12.76%) 2014 475 (47.96%) 468 (39.03%) 100 (8.34%) 156 (13.01%)

한국인의 대북정책에 대한 평가와 남남갈등의 가능성 245 [그림 1] 2007~2014 통일정책에 있어 연도별 여론의 유형 분포 경제분야와 안보분야에 있어서 남북한의 협력에 대한 여론의 변화에 영향을 미치는 요인에 대해서 논의할 필요가 있다. 2008년 2월, 이명박 정부가 출범하 면서 여론의 분포에 나타난 가장 의미있는 변화는 기능주의에 대한 여론의 감소 와 함께 그 만큼 북한붕괴지지 및 햇볕정책에 대한 선호가 증가한 것으로 볼 수 있다. 사실 한국 정부의 대북정책은 정권의 변화에도 불구하고 본질적인 변화는 없 었다. 화해협력정책, 비핵개방 3000, 그리고 한반도 신뢰프로세스 는 죄수의 딜레마 게임에 기초해 있다는 점에서 모두 기능주의를 원칙으로 한다. 차이점은 김대중 노무현 정부의 햇볕정책은 항상 협력(all cooperation)의 전략이며, 이명 박 정부의 비핵개방 3000은 Tat-for-Tit 전략의 원칙으로 복귀를, 그리고 박근혜 정부의 한반도 신뢰프로세스는 Tit-for-n Tat 전략으로 수정한 것으로 볼 수 있

246 분쟁해결연구 제13권 제3호 다(이성우 2013, 109-110). 이명박 정부의 출범과 함께 기존의 항상 협력이 적절 하지 않다는 결론이 내려진 만큼 경제협력을 지지하는 의견이 감소하는 결과로 이어졌다. 전체적인 추세를 보면, 비핵개방 3000은 북한이 남한과 협력을 통해 경제적 이익을 편취하는 대신 안보분야에서는 화해협력정책을 통한 남한의 기대를 저버 리는 군사도발이라는 배신으로 일관해왔기 때문에 시작되었다고 볼 수 있다. 이 에 이명박 정부는 Tit-for-Tat의 원칙론으로 돌아가는 전략을 선택하였다. 이에 따라 안보와 경제의 협력을 동시에 추구하는 기능주의 원칙론에 대한 지지가 급 감하였고, 대신 군사분야에서 협력이 없더라도 경제협력을 강화해야 한다는 햇 볕정책에 대한 지지와 군사와 경제분야 어디에서든 북한은 신뢰할 만한 협력의 동반자가 될 수 없다는 양극화된 여론의 분화가 본격화되었다. 특이한 점은 2008년 이명박 정부의 비핵개방 3000이 제시한 안보분야에서 남 북한 협력정책의 목표가 비핵화를 향한 북한의 의미있는 정책적 노력을 확인하 는 것이었음에도 불구하고, 국내여론은 북한이 안보분야에서 성의있는 협력을 먼저 보여줘야 경제협력에 대한 기존의 수준을 유지할 수 있다는 비핵화우선 여 론은 김대중 노무현 행정부 시기와 동일한 수준을 유지하고 있다는 것이다. 따 라서 국내에서 정권의 변화에 따라 화해협력 정책에서 비핵개방 3000으로 정책 이 변화한 것이 비핵화에 대한 여론의 선호에 직접적인 변화를 가져오지 않은 대신, 경제협력에 대한 여론의 양극화를 유발하는 요인이 되었다고 할 수 있다. 다시 말해, 국내에서 대북정책, 특히 남북경제협력에 대한 정책적 평가는 이념적 인 선호의 성격이 강하기 때문에 폭발력이 강해 정부정책의 선회가 결국 여론의 양극화로 이어진 것이다. 2008년 초 이명박 정부 출범 이후, 북한은 조건 없는 경제적 지원을 원하였지 만 남한의 인도적 지원을 햇볕정책 당시 수준으로 획득하기 어려워지자 북한은 군사적 긴장을 지속적으로 고조시켜 왔다. 아래의 <표 7>에 나타난 바와 같이 금강산에서 북한군 초병의 조준사격으로 한국 관광객인 민간인 여성이 사망하는 사고가 일어났다. 이를 시작으로 북한은 2009년에는 장거리 로켓발사 실험과 연 이은 2차 핵실험으로 한반도에서 남한에 대한 군사적 위협을 극단적 상황으로

한국인의 대북정책에 대한 평가와 남남갈등의 가능성 247 몰아갔다. 북한의 대량살상무기의 개발을 통한 위협의 증가로 나타난 국내여론 의 변화는 경제적 협력을 중단하고 북한에 대한 비핵화를 우선 추구해야 한다는 여론의 선호가 유래 없이 증가하는 계기가 되었다. 2011년까지 북한의 군사적 도발이 지속적으로 발생하면서 비핵화를 추구하는 여론의 지지가 꾸준히 증가하 였다. 한반도의 군사적 긴장을 조성하는 북한은 원하는 지원을 얻기 위해서 강 경한 이명박 정부를 상대로 치킨게임을 시작했는데, 이는 남한이 남북관계의 본 질을 북한의 비핵화에 두고 있는데 반해 북한은 남한의 비핵화 요구에 대해 비 핵화 없는 경제지원을 요구하는 벼랑 끝 전술(brinkmanship) 을 구사한 것으로 요약된다. 남한의 핵 없는 경제협력과 북한의 비핵화 없는 경제지원은 공존할 수 없는 대결이다. 남북한이 대립하는 사안에 대해 상대방의 요청을 들어주면 상대방에 대해 손해를 보지만 양쪽 모두 상대의 요구에 굴복하지 않겠다는 심리 적 만족감 또는 청중비용을 고려하여 포기하지 않고 대결관계를 지속하면서 결 국 파국으로 가고 있다. 북한은 이러한 남한의 현실을 악용하여 긴장을 고조시 켜 경제적 지원을 요구했고 남한은 북한의 협박(blackmail)에 굴복할 수 없다는 여론의 지지가 확산되어 비핵화 우선의 여론이 증가하는 결과가 나타났다. 북한의 대남 도발은 2009년부터 매년 지속적으로 확대되어 직접적인 군사적 충돌로 이어지는 경향을 보여주고 있다. 2009년 대청해전에서 북방한계선 침범 으로 북한 경비정이 반파되고 인민군 병사 8명이 사망하는 피해를 입었다. 2010 년에는 천안함 피격과 연평도 포격으로 아군의 피해와 민간이 사상자가 발생하 면서 군사적 긴장이 고조되자 경제협력과 안보협력을 병행하는 기능주의 접근에 대한 여론의 지지는 감소한 반면, 경제협력 없이 비핵화를 달성해야 한다는 비 핵화우선을 선호하는 여론이 꾸준히 증가하였다. 한편, 햇볕정책과 북한붕괴에 대한 선호는 별다른 변화 없이 일정한 수준을 유지했다. 2011년 12월 17일에 북 한의 최고지도자 김정일이 사망한 후에는 비핵화우선에 대한 기대가 증가하는 양상이 나타났다. 김정은이 후계자로 북한의 정치권력을 승계한 2012년, 북한은 두 차례에 걸쳐 로켓발사실험을 강행했다. 4월의 실험은 2분 15초 만에 추락하면서 실패한 것으 로 의미가 크지 않았다. 이와 달리 2012년 12월 19일 대통령 선거를 일주일 앞

248 분쟁해결연구 제13권 제3호 둔 시점인 12월 12일의 로켓발사실험은 성공한 것으로 평가되며, 이는 남한에게 군사적 위협으로 남북한 모두에 국내정치적 의미가 큰 사건이었다. 새롭게 출범 한 김정은 정권은 체제의 안정을 국내외에 과시하기 위해 인공위성 발사를 활용 하였고 남한 선거정국에도 일정한 영향을 주려는 시도였던 것으로 보인다. 당시 박근혜 대통령 당선자가 취임하기 직전에 남북관계개선을 위한 한반도 신뢰 프 로세스를 발표하면서 남북관계개선에 대한 희망을 전달했다. 반면, 북한은 2013 년 2월 12일에 3차 핵실험을 단행함으로써 한반도의 신뢰를 추구하려는 남한의 노력에 대해 군사적 위협으로 대응했다. 이는 비교적 정권이 안정된 상태에서 새로운 정부가 출범하는 남한이 남북관계의 주도권을 확보하지 않게 하려는 의 도로 북한이 핵실험이라는 극단적 조치를 취한 것으로 해석할 수 있다. 박근혜 정부에 들어와서는 북한의 군사도발에 의한 일방적인 긴장고조 행위 에 대해서 강경한 대응을 지지하는 방향으로 여론이 변화하였다. 2013년부터 경 제협력을 하지 않더라도 안보협력을 달성해야한다는 비핵화우선에 대한 여론의 지지가 경제협력과 안보협력을 병행해야한다는 기능주의에 대한 여론의 지지를 추월하는 현상이 일어나게 되었다. 2014년에도 기능주의에 대한 지지는 유지되 고 비핵화우선에 대한 지지가 미약한 감소를 보였지만 2007년의 경우와 비교해 서 많게는 약 20% 정도 우위를 점하던 기능주의에 대한 여론의 선호가 사라지 게 되었다. <표 7> 2006년 이후 북한 군사도발 현황 일자 분쟁명칭 분쟁내용 2006년 10월 15일 2008년 2월 25일 2008년 7월 11일 1차 핵실험 이명박 정권출범 박왕자 피격 북한이 함경북도 풍계리 일대에서 리히터 규 모 3.6의 지지파 감지로 핵실험을 한 것으로 판단 됨, 미국의 국제계좌 동결압박에 대한 역공의 협상카드로 보임 북한 금강산관광지구에서 대한민국 국적 여성 관광객이 인민군의 총격을 받아 사망

한국인의 대북정책에 대한 평가와 남남갈등의 가능성 249 일자 분쟁명칭 분쟁내용 2009년 4월 5일 2009년 5월 25일 2009년 11월 10일 2010년 3월 26일 2010년 11월 23일 로켓발사실험 2차 핵실험 대청해전 천안함 피격 연평도 포격 북한이 장거리로켓 은하 2호에 인공위성 광명 성 2호를 탑재하여 발사 북한이 풍계리 일대에서 지하 핵실험을 한 것 으로 판단됨, 1차 핵실험에 비해 핵 실험 능 력이 발전한 것으로 평가됨 북 경비정이 서해 대청도 근처 북방한계선 (NLL)을 침범해 남하하다가 함포 50여 발 발 사하자 아군의 대응으로 해상에서 2분간 함포 등을 동원한 교전 발생 백령도 서남방 2.5km 해상에서 1200톤 급 아 군 초계함 침몰로 승조원 104명 가운데 58명 구조, 46명 실종 북한군이 대연평도에 포격으로 아군 전사 2명 부상 16명, 민간인 2명 사망 2011년 12월 17일 김정일 사망 김정일 사망으로 김정은 정권 출범 2012년 4월 13일 2012년 12월 12일 2013년 2월 12일 2013년 2월 24일 2013년 4월 3일 2014년 3월 31일 로켓발사실험 로켓발사실험 3차 핵실험 박근혜 정권 출범 개성공단폐쇄 해안포 도발 평안북도 철산군 동창리 발사대에서 장거리 로켓 은하 3호 발사 실험, 2분 15여초 만에 추락 평안북도 철산군 동창리 발사대서 장거리 로 켓 은하 3호 발사 성공 함경북도 길주군에서 지진 감지, 북한이 미국 과 중국에 핵실험을 통보한 사실 확인 한미연합군사훈련에 대한 불만으로 개성공단 폐쇄위협 5개월 후 재개 북한군 서해 NLL서 해안포 500여발 발사. 해 군 대응 사격

250 분쟁해결연구 제13권 제3호 김정은으로 정권 교체가 시작되는 2011년 이후로는 북한의 대남 군사도발이 재래식 군사도발에서 전략무기인 미사일 발사 실험과 핵실험에 집중되면서 북한 의 붕괴를 지지하는 여론이 지속적으로 상승하고 있다. 특히 로켓 발사 실험이 있었던 2012년에는 북한붕괴에 대한 지지가 상당히 증가했다. 이와 동시에 북한 의 군사도발에도 불구하고 경제협력을 지속해야 한다는 햇볕정책 지지도 북한붕 괴에 대한 지지와 동반상승하였다. 이는 앞에서 설명한 바와 같이 대북정책이 가지는 이념적 선호로 인해 여론의 양분화가 진행된 것으로 볼 수 있다. 하지만 2013년 박근혜 정권 출범 직전, 북한이 감행한 3차 핵실험으로 인해 햇볕정책에 대한 지지도 소폭 감소하는 경향이 나타난 바도 있다. 남북관계에 있어서 군사 및 경제 분야에서 반복적으로 발생하는 협력과 불신 은 남한 내의 국내여론의 변화에 중요한 변수로 판단된다. 본 연구에서 새롭게 발견한 현상은 북한의 재래식 군사도발은 남한의 군인 또는 민간인의 인명에 대 한 위해가 있는 경우에도 안보협력에 대해 요구를 유보하면서도 경제협력에 대 하여 더 많은 지지를 요구하고 있다. 하지만 북한이 핵과 미사일과 같은 대량살 상무기의 실험은 직접적인 도발이 아님에도 불구하고, 여론은 안보협력 없는 경 제협력을 지양하고 안보협력에 대한 정책적 우선순위를 정부에 요구하는 요인으 로 작용한다고 볼 수 있다. Ⅴ. 결론:대북정책과 여론에 대한 정책 제언 국제정치학계에서 국내정치와 대외정책의 연계에 대한 연구 중에서도 외교정 책과 여론의 상관관계는 고전적인 주제이다. 특히 민주주의가 진행되어 제도화 가 안착될수록 여론은 외교정책에 의미있는 영향력을 행사하는 것으로 알려져 있다. 본 연구는 오늘날 민주화된 한국 사회에서 특수한 외교정책의 하나인 대 북정책에 대한 대중의 반응을 분석하여 여론의 체계성, 일관성, 그리고 영향력에 대해서 논의하였다.

한국인의 대북정책에 대한 평가와 남남갈등의 가능성 251 한편, 본 연구는 여론과 대북정책의 상호관계를 분석적으로 논의하고자 하였 지만 주어진 자료의 한계로 인해 시계열분석이라는 과학적 방법을 적용하지 못 하였다. 이러한 한계에도 불구하고 본 연구는 한국의 여론이 대북정책에 관한 한 이념적인 성향도 영향을 미치지만 파편적이지 않고, 체계적이고 일관성이 있 으며, 정부 정책에 대한 영향력도 있으며, 무엇보다 상황의 변화에 대하여 논리 적으로 대응하는 것으로 판단할 수 있었다. 연구기간인 2007년부터 2014년까지 햇볕정책에 대한 지지가 가장 낮게 나온 다는 점에서 북한에 대한 조건 없는 지원은 여론의 지지를 받기 어려웠다고 할 수 있다. 대북지원에 대한 여론의 평가가 논리적이고 체계적이 아니라 정서적 (mood) 이라고 하더라도 지속적인 여론의 성향은 정부정책의 변화로 이어졌다 고 할 수 있다. 즉, 노무현 정부까지 화해협력정책이 이명박 정부에 들어서 군사 적 신뢰가 수반되는 교류협력을 의미하는 비핵개방 3000으로 전환되는 계기를 조건 없는 대북지원에 대한 여론의 부정적 평가와 관련이 있다고 볼 수 있다. 리서치 앤 리서치가 실시한 정부의 대북정책 이라는 여론조사는 내부적 일관성 이 없기 때문에 여론의 변화를 정확하게 추적했다고 할 수는 없다. 하지만 여론 조사 자료의 한계에도 불구하고 단순한 결과만 비교하면 1998년 말에는 햇볕정 책에 대한 지지가 57% 수준이었고 1999년에는 85%까지 높았다. 3) 이에 반해서 2013년 박근혜 정부의 한반도신뢰프로세스를 근간으로 하는 대북정책에 대하여 여론의 76%가 잘하는 것으로 평가하고 있다(한겨레 2013년 6월 23일). 4) 이런 변화를 고려하면 여론의 변화와 정책의 변화는 상호 영향력을 주고받는 것으로 결론 내릴 수 있다. 다만 여론의 변화가 정책의 변화를 유도했는지 정권의 변화 가 여론의 선호를 변경했는지에 관한 상호관계의 방향에 관해서는 향후 연구가 필요하다. 한국의 여론은 북한의 재래식 군사도발보다 대량살상무기의 실험에 대해 더 욱 민감하게 반응한다는 점에서 여론이 느끼는 현실적 위협감을 반영한다는 점 3) 리서치 앤 리서치가 1999년 2월 26~27일 이틀에 걸쳐 남한의 만 20세 이상의 성인 남녀 1,500명을 대상으로 실시한 조사로 오차 범위는 ±2.5%라고 밝혔다. 4) 한겨레신문이 2013년 6월 23일 한국사회여론연구소에 의뢰하여 실시한 여론조사결과이다.

252 분쟁해결연구 제13권 제3호 에서 논리적이다. 또한 대북 경제적 지원에 대한 이념적 양극화 성향은 여론의 일관성을 보여준다. 보수적인 여론은 북한붕괴를 지지하는 방향으로 이동하는데 반해서 진보적인 여론은 햇볕정책을 지지하는 방향으로 이동한다. 북한의 협박 과 벼랑끝전술에 대해서 여론은 경제적 지원을 확대하는 북한이 원하는 방향으 로 움직이지 않고 군사적 협력을 얻어낼 것을 주문했다는 점에서 체계적이다. 종합적으로 대북정책에 있어 국내여론은 북한의 도발, 남북한 정치권력의 교체 와 같은 사건에 따라서 여론 성향의 변화가 일관성있게 지속적으로 나타났다. 본 연구는 대북정책에 대한 여론의 변화를 추적했다는 점에서 의미가 있다. 여 론은 북한의 행위양식의 변화에 따라 일정한 규칙성과 나름의 작동원리를 추론하 는 인지학습이 가능했던 것으로 보인다. 따라서 남한에서 정권의 교체에 따른 대 북정책의 변화를 확인하는 것도 중요하지만 정권의 변화와 무관하게 국익을 확보 하는 대북정책에 대한 여론의 합의를 도출하고 지지를 획득하는 방안의 모색이 필요하다. 통일정책과 대북정책은 이념적 성향에 따라서 정권교체에 따른 차별성 을 홍보하는 접근보다는 일관성을 극대화하는 정책적 노력이 필요하다.

한국인의 대북정책에 대한 평가와 남남갈등의 가능성 253 참고문헌 Almond, Gabriel A.(1956). Public Opinion and National Security Policy, Public Opinion Quarterly, 20-2: 371-378. Chittick, William O., Keith R. Billingsley, and Rick Travis(1995). A Three-Dimensional Model of American Foreign Policy Belief. International Studies Quarterly. 39-3: 313-31. Cohen, B.(1973). The Public Impact on Foreign Policy. Boston, MA: Little, Brown. Hinckley, Ronald H.(1992). People, Polls, and Policy-Makers: American Public Opinion and National Security. New York, NY: Lexington Books. Holsti, Ole R.(1992). Public Opinion and Foreign Policy: Challenges to the Almond-Lippmann Consensus. International Studies Quarterly, 36-4: 439-466. Holsti, Ole R.(1996). Public Opinion and American Foreign Policy. Ann Arbor, MI: University of Michigan Press. Hurwitz, Jon and Mark Peffley.(1987). How are Foreign Policy Attitudes Structured?: A Hierarchical Model. American Political Science Review, 81-4: 1099-1120. Knecht, T. and Weatherford M. S.(2006). Public Opinion and Foreign Policy: The Stages of Presidential Decision Making, International Studies Quarterly, 50-3: 705-727. Lippmann, Walter(1949). Public Opinion. New York, NY: Alfred A. Knopf. Nincic, Miroslav(1997). Domestic Costs, the U.S. Public, and the Isolationist Calculus. International Studies Quarterly, 41-4: 593-609. Page, Benjamin I. and Robert Y. Shapiro(1992). The Rational Public: Fifty Years of Trends in Americans Policy Preferences. Chicago, IL: University of Chicago Press.

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한국인의 대북정책에 대한 평가와 남남갈등의 가능성 255 Abstract The Influence of South Korean Public Opinion and the Possibility of Domestic Conflict on Policies toward North Korea 5) Yi, Seong-Woo* In Korean politics, attitudes on North Korean policies have became one of th most critical valance issues that can delineate the ideological preference. In the international relations theory, the impact of public opinion has also been a topic of academic controversies. Wittkopf(1990) developed a typology for American public opinion on economic and security policies with preferences of internationalism and isolationism. This research adopts Wittkopf on Korean public opinion and develops 4 differenct groups of public opinion: 1) functionalism, 2) sunshine policy, 3) denuclearization priority, 4) collapse of North Korea. This research also utilizes the survey data of Institute for Peace and Unification Studies Seoul National University from 2007 to 2014. According to the results of data analyses, functionalism (44.47%), cooperative attitude on both economy and security, is the most preferred attitude among others. However, denuclearization priority (35.35%), cooperative on security but negative on economic cooperation, was the second largest opinion preference. Most importantly, recent North Korea s militarized provocation caused more support for denuclearization priority. After the third nuclear test in 2013, Korean public opinion has supported denuclearization priority than functionalism. With data analysese, I concluded that the political regime formed the trend of public opinion rather than the other way around. While 85% of general public supported the sunshine policy during the Kim Dae-Jung administration, 76% of the * Research Fellow, Jeju Peace Institute

256 분쟁해결연구 제13권 제3호 Korean public preferred denuclearization priority under the Park Geun-Hye administration. Key words:unification policy, opinion survey, domestic dispute, functionalism, sunshine policy 논문투고일:2015년 10월 30일 심사완료일:2015년 12월 02일 게재확정일:2015년 12월 10일