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이 보고서는 2011년도 방송통신위원회 방송통신발전기금 정책연구용 역사업의 연구결과로서 보고서의 내용은 연구자의 견해이며, 방송통신 위원회의 공식입장과 다를 수 있습니다.
제 출 문 방송통신위원회 위원장 귀하 본 보고서를 스마트 미디어 시대 편성정책의 방향 의 연구결과보고서로 제출합니다. 2011년 9월 연 구 기 관 : 정보통신정책연구원 총괄책임자 : 남 윤 미 부연구위원 공동연구원 : 주 성 희 부연구위원 성 욱 제 부연구위원 참여연구원 : 박 찬 경 연 구 원 이 호 영 부연구위원 - i -
목 차 요약문 ⅸ 제 1 장 서 론 1 1. 연구의 목적 및 배경 1 2. 연구 내용 및 연구 방법 2 제 2 장 방송환경의 변화 6 1. 스마트 미디어의 확산 6 2. 수용자 행태 변화 9 제 3 장 스마트 미디어 시대의 방송 편성정책 14 제 1 절 방송 편성의 개념 14 제 2 절 방송 편성규정의 핵심가치 18 1. 의견 다양성 22 2. 소수자 및 사회적 약자 보호 23 3. 지역성 25 4. 문화정체성 27 제 3 절 비대칭 규제의 기본원칙 30 제 4 장 현행 방송 편성규정의 개선방향 34 1. 의견의 다양성 확보 34 2. 소수자 및 사회적 약자 보호 39 3. 지역성 강화 41 4. 문화정체성의 확보 45 제 5 장 편성규제의 효과분석 사례: 국내제작 영화 53 - iii -
1. 규제의 도입목적 및 내용 53 2. 규제 이후 국내제작영화의 편성현황 54 3. 국내제작 영화의 TV 및 케이블TV 방영 효과 60 4. 국내영화산업과 방송채널의 국내영화편성비율 61 5. 국내영화 편성규제의 효과분석을 위한 제언 67 제 6 장 결 론 68 참고문헌 72 <부록 Ⅰ> 편성규제 관련 법령 및 고시 75 <부록 Ⅱ> KOBACO 프로그램 유형분류 표준코드 120 <부록 Ⅲ> 연구결과 공개토론회 논의 내용 122 <부록 Ⅳ> 해외 국가의 방송 편성정책 원칙과 목표 133 - iv -
표 목 차 <표 2-1> 청소년 집단의 미디어 레퍼토리 분석결과 11 <표 3-1> 각국의 청소년 보호 시간대 24 <표 3-2> 해외 국가의 국내제작물 편성 규제 현황 28 <표 3-3> 방송의 비대칭 규제방안 Ⅰ 31 <표 3-4> 방송의 비대칭 규제방안 Ⅱ 32 <표 4-1> 오락 분야 프로그램에 대한 편성고시 35 <표 4-2> 보도부문 연간편성 현황 36 <표 4-3> 보도의 세부장르 프로그램 편성현황 37 <표 4-4> 어린이 대상 세부장르 프로그램 편성현황 40 <표 4-5> 개정 청소년 시청보호 시간대 41 <표 4-6> 다른 한 방송사업자의 제작물 편성 고시내역 43 <표 4-7> KBS, MBC, 지역민방의 지역방송 권역 44 <표 4-8> 국내제작 방송프로그램 관련 편성 고시내역 48 <표 4-9> 한국 영화산업 매출규모(업종별) 49 <표 4-10> 2009년 애니메이션 산업유통 매체별 매출현황 50 <표 4-11> 프로그램 의무편성규제 개선방향 51 <표 5-1> 2000년 및 2005년 영화편성 관련 방송위원회 고시 내용 53 <표 5-2> 의무 편성규제 시행 전후 지상파의 국내제작 영화 편성비율 비교 54 <표 5-3> 2000년 6월~2001년 5월 지상파의 국내제작 영화 편성시간 54 <표 5-4> 2001년 4~5월 지상파의 국내제작 영화 편성시간 55 <표 5-5> 2001년 6월~2001년 12월 지상파의 국내제작 영화 편성시간 55 <표 5-6> 2000년~2005년 지상파의 국내제작 영화 편성비율 56 <표 5-7> 2006~2010년 지상파 국내제작영화 편성시간 및 비율 57 <표 5-8> 2001년 6월~2001년 12월 한국영화 편성비율(케이블 TV) 58 - v -
<표 5-9> 의무 편성규제 시행 전후의 국내제작영화 편성비율 비교(케이블) 58 <표 5-10> 2001년~2010년 채널사용사업자의 국내영화 편성시간 및 비율 59 <표 5-11> 2006~2010년 영화 편성채널(PP)과 영화 편성비율 분포 59 <표 5-12> 연도별 총영화편성시간 및 한국영화편성시간(지상파, PP) 60 <표 5-13> 한국영화 매출액 구성비 61 <표 5-14> 연도별 한국/외국영화 제작, 수입 및 개봉편수 62 <표 5-15> 연간 한국영화 제작비 63 <표 5-16> 국내영화 편성시간에 대한 회귀분석 결과 66 - vi -
그 림 목 차 [그림 1-1] 주요 연구내용 및 접근 방법 5 [그림 2-1] 스마트 TV의 종류 7 [그림 2-2] 스마트 TV의 서비스 영역 7 [그림 2-3] 다양한 형태의 TV 구분 및 비교 8 [그림 2-4] 일상 생활에서 필수적인 매체 10 [그림 2-5] 2000년 이후 연령별 시청률 변화 12 [그림 3-1] 스마트 미디어 시대 편성정책의 핵심가치 및 관련 편성규정 체계 22 [그림 5-1] 연도별 한국, 외국영화 개봉편수 63 - vii -
요 약 문 1. 제 목 스마트 미디어 시대 편성정책의 방향 2. 연구 목적 및 필요성 이 보고서의 주요 목적은 방송환경의 변화에 부합하도록 편성정책의 기본방향과 규제 원칙을 재정비하고, 이를 바탕으로 현재 시행 중인 방송사업자별 또는 서비스별 편성규제 의 개선 방안을 마련하는 것이다. 우리나라의 방송법 및 하위 규정들은 다양성, 국가 정체성 등 방송 고유의 공익성을 보 호하고, 국내 콘텐츠 산업을 육성한다는 목표 하에 방송사업자와 서비스별로 여러 방송 편성 규정들을 적용하고 있다. 그러나 소수 채널, 실시간 일방향 방송 서비스를 기준으로 1960년대에 만들어진 방송법령의 규제 원칙과 기본틀을 최근 등장하고 있는 융합매체를 포함하는 다매체 다채널 시대의 방송 서비스에 적용하기에는 무리라는 지적이 제기되어 왔다. 스마트 미디어로 대변되는 새로운 융합서비스의 등장과 확산이 더욱 가속화할 것으 로 예측되는 현 시점에서 정책 담당자들과 연구자들은 방송과 편성을 어떻게 정의할 것인 가 하는 근본적인 문제부터 다시 검토해야 하는 상황에 처해있다. 이와 같은 문제의식에 따라 본 연구에서는 다채널, 비실시간 서비스를 포함하는 신융합 미디어 시대에 적합한 편성 정책의 방향과 원칙을 모색하였다. 이를 위하여 우선 방송 편 성의 개념을 재정립하고, 방송편성 정책의 목표와 핵심가치는 물론, 개별 규제를 적용함에 있어 일관적인 기본 원칙을 선정하였다. 그리고 이 과정에서 도출된 방송 편성정책의 핵 심가치와 관련된 의무편성비율의 개선방향에 대해 논의하였다. - ix -
3. 연구의 구성 및 범위 이 연구에서는 방송 편성 규제 목표의 분명한 설정과 그 수단의 적절성을 원칙으로 하 여 편성정책의 재정비 방안이라는 과제에 접근하였다. 이러한 접근 방식은 다른 모든 규 제가 그렇듯이 편성규제 역시 방송사업자의 자유를 제한하는 것이므로, 규제의 목적은 명 확해야 하며, 그 수단 또한 최소한의 범위 안에서 가장 효과적인 방법으로 설정되어야 하 기 때문이라는 기본적 전제에서 비롯된다. 이를 위하여 본 연구에서는 먼저 방송편성 정 책의 적용 대상이 되는 방송 편성에 대한 개념을 재정리하였다. 다음으로. 이 연구에서는 방송 정책의 근거가 되는 방송의 공익성, 공적 책임이 다의적, 자의적, 추상적 개념이라는 문제점에 착안하여 이를 방송법령의 관련 조항으로부터 구체 화해서 조작적으로 정의하고자 시도하였다. 이 과정에서 도출된 가치들은 개별 편성규제 가 추구해야할 방송 편성정책의 목적인 동시에 핵심가치라 할 수 있다. 이처럼 방송 편성 규제의 목표를 좀 더 명확히 하려는 시도는 궁극적으로 방송편성 규제의 예측 가능성을 높이고, 논의를 통한 합의 가능성을 담보할 수 있다는 장점이 있다. 마지막으로 방송사업 또는 매체별 규제 방안과 관련하여서는 다양한 방송서비스에 적용 가능한 규제의 기본 원칙을 선정하는 한편, 앞 단계에서 구체화된 방송 편성정책의 핵심 가치를 바탕으로 이들과 관련된 편성규제들의 개선방향을 논의하였다. 4. 연구 내용 및 결과 이 연구에서 결론내린 편성의 개념은 채널 내 프로그램의 배열이다. 다채널 다매체 시 대에 채널의 구성 및 운영에 대한 규제가 더 중요해지고, 채널 내 프로그램 편성 규제의 중요성은 점차 약화될 것이라는 전망도 있지만, 오늘날에도 여전히 상다수의 시청자들은 느긋하게 수동적으로 즐기는(laid-back) 매체로서 지상파 방송채널을 선호하고 있다. 이 와 같은 수요를 감안한다면, 채널 내 프로그램 배열 상에서 공익 추구는 향후에도 중요한 원칙의 하나로 남아 있을 것이다. 동시에, 편재성, 침투성의 원칙이 여전히 적용되는 지상 파 방송을 고려한다면 채널 내 프로그램을 어떻게 구성하는 가에 관한 편성은 여전히 중 요한 함의를 지닐 것이다. - x -
본 연구에서는 또한 공익성과 공적책임을 규정하는 방송법령의 관련 조항들로부터 의견 의 다양성, 소수자 및 사회적 약자 보호, 지역성, 문화정체성이라는 네 가지 핵심가치를 추 출하고 이를 스마트 미디어 시대 방송 편성정책의 목표로 설정하였다. 스마트 미디어 시대에는 다양한 서비스의 공급 방식과 소비 특성에 따라 비대칭 규제가 불가피하다. 특히, 콘텐츠 단의 경우, 모든 형태의 매체와 사업자에게 동일하게 적용될 수 있는 규제는 현실적으로 그 가능성이 낮을 수밖에 없다고 판단된다. 이러한 비대칭 규제 의 필요성을 인정하고, 차별적인 규제의 수준을 결정하는 기본 원칙으로서, 본 연구에서는 각각 사회적 영향력과 소비자의 통제력이라는 두 가지 축을 설정하였다. 나아가 이 두 원 칙을 기준으로 다양한 방송 서비스를 분류하는 동시에 각 사분면에 적용 가능한 방송 편 성의 핵심 가치를 규정하여 비대칭규제의 기본 원칙을 마련하여 제시하였다. 5. 정책적 활용 내용 및 기대효과 구체적인 정책적 활용 방안으로서 본 연구에서는 방송편성 정책의 핵심가치와 연결된 몇 가지 현행 편성규제들을 검토하고 이에 대한 개선방향을 제시하였다. 이들은 의견다양 성 확보와 관련된 보도/교양/오락의 균형적 편성 비율규정, 소수자 및 사회적 취약자 보호 와 관련된 어린이 청소년 프로그램의 편성비율 규정, 문화정체성 확립과 관련된 국내제작 프로그램 편성비율 규정, 그리고 지역성 강화와 관련된 다른 한 방송사업자 제작 프로그 램 비율 규정이다. 본 연구의 큰 기본 방향은 연구의 전개 과정에서 선정한 스마트 미디어 시대 방송 편성 정책의 핵심가치와 관련되지 않는 규제들은 그 실효성을 재검토하고 축소 또는 폐지하도 록 하는 것이다. 이에 따라 오락 분야 프로그램 규제, 다른 한 방송사업자 제작물의 편성비율, 국내 제작 대중음악에 대한 의무편성비율 등에 대해 장기적으로 규제 대상의 전환 또는 폐지를 권하 였다. 구체적으로, 보도/교양/오락 프로그램의 균형적인 편성 조항에서 비롯된 오락 프로 그램의 편성비율 상한제에 대해서는 장기적으로 시사보도 및 토론 프로그램의 최소비율편 성으로, 수중계에 대비한 자체편성물 편성규제와 관련해서는 자체제작물로 그 초점을 바 꿀 것을 권하였다. 문화정체성 확보를 위하여 국내 제작물 전체에 대한 최소한의 반기별 - xi -
의무편성 규제는 유지하되, 국내제작 대중음악의 경우 의무편성 비율 규제의 폐지를 권하 였고, 국내제작 영화의 경우 실효성을 검토한 뒤 그 비율 조정을 제안하였다. 또한 소수자 및 사회적 취약자 보호와 관련하여 그동안 심각하게 부족된 것으로 지적된 어린이 청소년 프로그램의 의무편성을 제안하였다. 방송 편성 정책과 관련하여 이 보고서에 제시하고 있는 접근방식은 기존은 물론 향후 등장할 새로운 방송 서비스에 대해서도 체계적인 접근을 가능하게 할 것이며, 핵심 방송 환경의 변화를 반영하는 동시에 사회적 합의가 가능한 구체적인 목표를 지향하는 합리적 인 방송편성 정책을 수립하는데 기여할 것으로 기대된다. - xii -
SUMMARY 1. Title Broadcast Programming Regulation in the Convergence Era 2. Objective and Importance of Research The purpose of this study is to provide a guideline to revise and improve current broadcast programming regulations so that they are better prepared for the converged broadcasting media environment. Currently the Korean Broadcasting Act and related polices impose many different regulations on both broadcasters and broadcasting services. However, this system is based on the old-fashioned concept of broadcasting, that is, one-way and real-time transmission of content via few channels, which was prevalent in the 1960s. As a result, the overall regulatory frame is also outdated, managing to cover new types of broadcasting services often characterized by interactive, on-demand provision of content via many channels or on different devices, with temporary measures only. 3. Contents and Scope of the Research This study tried to offer an updated and systematic regulatory frame which enables the categorization of new services. That is because deciding whether to impose any regulation on the new services is meaningless until they are categorized and wove into the regulatory system. - xiii -
In order to reach this goal, the authors first clarified the concept of broadcast programming then articulated four core values of broadcast programming regulation based on the articles of the Korean Broadcasting Act. Next, the asymmetric regulation system was constructed based on which the authors provided a revision of current programming regulations. 4. Research Results This study first clarified the concept of broadcast programming, distinguishing it from the channel lineup. Then, as for the goals of broadcast programming regulations, four core values were derived from the articles of the Korean Broadcasting Act. These values are: Diversity of opinion, Protection of minority, Localism and Preservation of cultural identity. Other values can be added to this list by the consensus. It is inevitable to impose asymmetric regulations on different types of broadcasting services due to their distinct service delivery methods and consumption pattern. Based on the most conspicuous characteristic of recent broadcasting service today, that is, on-demand or non-linear, and the level of sociopolitical influence of broadcasting media determined by whether it can report news and provide in-depth comments on the current events, two axis were drawn resulting in four quadrants. Each quadrant represents a different type of broadcasting service, implying a different level of regulation pursuing different core values. Finally, the revision of current regulations was suggested referring to the four core values. 5. Policy Suggestions for Practical Use The overall direction of the revision suggested in this study is to reduce or remove regulations that are irrelevant to the core values. As a result, the removal of several regulations was suggested along with the change in the approach. For example, the authors suggested to reduce the level of the domestic movie quota as TV is no longer a - xiv -
critical distribution outlet for Korean movies, and the competitiveness of Korean movies has been proven over the years. The establishment of a new regulation was recommended for the protection of minors and disadvantaged, in the form of the children s program quota. 6. Expectations The results of this study will contribute to establishing a systematic and logical regulatory framework for broadcast programming regulation in the convergence era, with which various new services can be effectively dealt with. - xv -
CONTENTS Chapter 1. Introduction Chapter 2. Change in Broadcasting Environment Chapter 3. Principles of Programming Regulation in the Convertgence Era Chapter 4. Suggestions for Policy Revision Chapter 5. Effect of Programming Regulation: A Case of Domestic Movie Quota Chapter 6. Conclusions and Expectations - xvii -
제 1 장 서 론 1. 연구의 목적 및 배경 최근 디지털화의 진전과 방송, 통신의 융합으로 인해 이전과 달리 네트워크와 플랫폼에 제한받지 않는 다양한 매체들이 등장하여 수용자들에게 방송 콘텐츠를 전달하고 있다. 이 러한 신규 방송 매체들은 이전과 같이 단일한 방식이 아니라 다채널, 쌍방향은 물론 비실 시간까지 포괄하는 다양한 방식으로 수용자들에게 방송 콘텐츠를 전달하고 있다. 이와 동 시에 수용자들 역시 텔레비전 수상기를 통한 방송 서비스 시청 외에도 새로운 단말기와 통신 네트워크를 활용하여 방송 서비스를 다양한 방식(Pull, Push)으로 이용하는 소비 행태 상의 변화가 일어나고 있다. 여기에 여가행태의 변화까지 더해져 최근에는 20대 이하 젊 은 층과 30대 이상 중년층의 TV 이탈 현상이 더욱 심해지고 있으며 이러한 추세가 시청률 조사 등을 통해 보고되고 있다. 이와 같은 방송환경 및 방송 서비스 소비행태의 변화에 따라 방송 정책 연구자들과 정 책 담당자들은 방송과 편성을 어떻게 정의할 것인가 하는 근본적인 문제부터 다시 검토해 야 하는 상황에 처해있다. 예를 들어 신융합 매체로써 가장 최근에 각광받고 있는 스마트 TV는 실시간 방송시청을 가능케 하는 것은 물론, IPTV와 같은 유료방송과 인터넷 검색 사 이에 위치하며 기존 미디어의 경계를 흐리게 하는 대표적인 예로 거론되고 있다. 이러한 미디어 환경의 변화는 서비스 공급자의 성격까지도 변화시키고 있다. 가령, 앱스 토어와 같은 OS의 운영주체는 지금까지는 단말기 제조업체로 규정되어 방송 편성 정책의 영역에서 배제되어 왔으나, 앱스토어에서 실시간 방송 시청을 가능하게 해주는 앱을 제공 하게 되면서 이를 어떻게 규정하는 가에 따라 편성 정책에 관한 논의의 대상이 될 가능성 도 있기 때문이다. 더 나아가 실시간 방송 서비스 앱의 제공을 방송 서비스로 인정하여 앱 스토어 운영자를 방송 사업자로 규정하게 되는 경우, 앱스토어의 성격을 어떻게 규정할 것인지 즉, 앱스토어를 플랫폼으로 볼 것인지 아니면 채널로 볼 것인지 등에 따라서도 접 근 방법이 달라질 수 있다. - 1 -
이와 같은 미디어 환경 변화를 고려하면 방송 네트워크를 이용한 일대다수, 일방향 전 송 및 소채널이 지배적인 미디어 시대에 제정된 방송 및 편성 정책의 재정비가 시급한 시 점이다. 장기적인 시각에서 새롭게 등장한, 또는 이후 도입될 다양한 방송 서비스들을 분 류할 수 있는 기본 틀을 마련하고 방송법상의 전체 체계를 보다 논리적으로 구성할 필요 가 있다. 이에 따라, 본 보고서의 연구내용은 아니지만, 방송의 개념 자체와 방송사업의 분 류 체계에 대한 검토 등이 현재 별도의 연구에서 논의 중에 있다. 방송법상의 전체 체계를 보다 재정비하려는 시도는 자연스럽게 방송의 개념 정의 또는 범위를 설정하는 것으로부 터 출발하고 있으며, 새롭게 등장하는 다양한 서비스들을 방송 서비스 안으로 포괄할 수 있는지를 따져보는 작업을 수반한다. 이러한 논의와 보조를 맞춰 네트워크와 플랫폼의 구분과 무관하게 방송 콘텐츠를 제공 하는 다양한 사업자들을 분류하고 포괄할 수 있는 일관성 있는 편성 정책의 체계를 마련 하고 현행 방송 편성정책을 재정비 할 필요가 있다. 특히, 기존의 정책틀 안에서 포용할 수 없었던 새로운 형태의 방송 서비스 제공방식에 대한 대비는 물론, 변화하는 수용자들 의 시청행태와 방송환경을 반영하여 편성 규정의 목표와 핵심가치를 재정비하고 규제 적 용에 있어서 실효성 있는 기본원칙을 수립하는 것이 무엇보다 필요한 시점이다. 2. 연구 내용 및 연구 방법 이상의 문제 의식에 대하여 본 연구는 방송 환경의 변화를 고려하여 방송 편성의 개념 부터 시작하여 스마트 미디어 시대에 방송 편성정책이 지향해야 할 핵심가치 및 편성 규 정의 기본 원칙을 재정비하고자 하였다. 그리고 이 과정에서 도출된 방송 편성정책의 핵 심적 가치들과 연관지어 현행 편성 규정을 검토하고 이에 대한 개선 방안을 제시하였다. 본 연구는 구체적인 접근 방법에서 국내 편성정책의 문제점과 한계를 지적하는 다른 연 구들과 차별된다. 먼저, 방송통신위원회(2008)에서 발간한 방송통신융합 환경에서의 중장 기 편성정책 수립방안 에서는 국내 편성 정책의 현황과 현실간의 정합성을 분석하여 편성 정책 개선방안을 제시한 바 있다. 이 연구에서는 보도/교양/오락의 3분류 체계, 주된 방송 분야와 부수적 방송 분야의 구분을 바탕으로 한 의무편성 제도, 국내제작 방송 프로그램 의 편성 등 편성 규제 전반에 대해서 문헌연구, 사업자 인터뷰, 전문가 인터뷰 등의 연구 방법을 이용하여 그 실효성과 규제 현황을 분석하고 이를 바탕으로 개선의 필요성을 강조 - 2 -
하였다. 이 연구는 편성 정책 전반의 한계점을 지적하고 정비 방안을 제공했다는 점에서 본 연구와 가장 비슷한 점이 많으나, 개별 규제 개선에 초점을 맞추었기 때문에 편성정책 의 근거와 목표에서부터 재규정하는 체계적인 접근을 시도하지 않고 있다는 차이점이 있 다. 또한 방송통신 융합을 통한 신규 융합 매체의 도입과 확산에 대한 고려가 부족하여, 향후 등장할 수 있는 새로운 서비스에 대비한 편성 규제의 원칙을 제시하지 못하였다는 단점이 있다. 이보다 앞서 발표된 배진아(2007)의 연구는 지상파 방송 편성규제의 정책성 실효성을 평 가하고 그 개선방안을 제언하였다. 구체적으로 연구자는 문헌분석 방법을 이용하여 지상 파 방송 편성의 철학과 목적을 평가하고 장르별 편성비율 규제 및 국내제작물 편성규제, 방송운용 시간에 관련된 규제에 대하여 서술적으로 문제점을 지적하였다. 이 보고서는 방 송 편성의 철학 및 목적에서부터 체계적인 접근을 시도하고 있다는 점에서 높이 평가할 수 있으나, 지상파 방송의 편성정책에 대한 평가 연구 라는 제목이 나타내듯이 지상파 방송 위주의 연구이기 때문에 역시 유료 TV 및 신규 융합매체에 대해 고려가 부족하며 새 롭게 등장하는 다양한 매체에 대한 정책안이 결여되어 있다. 동시에, 문헌분석을 통한 서 술적 접근 방식을 택함으로써 제작 현실과 편성 정책간의 관계에 대한 구체적인 분석이 상대적으로 부족하고, 정책의 실효성을 검증하는 실증적 자료를 충분히 제시하지 못하고 있는 것으로 평가된다. 앞의 두 연구가 신규 융합매체에 대한 고려가 부족하다는 한계점을 지니는 데 반하여 윤석민과 박아현(2008)은 방송통신 융합 환경 하에서 공익성에 기반하는 방송 규제 정책 수립 방안을 제시한 바 있다. 이 보고서에서 연구자들은 융합시대에 적합한 방송의 공익성 개념 및 내용 규제 정책으로서 편성과 심의 규제의 타당성을 논의하고, 국내 심의 규제 제 도와 결과를 문헌 자료를 통해 분석하여 제시하였다. 이 보고서는 방송 환경의 변화를 고 려하여 방송의 공익성에 관련된 근본적인 질문을 던지고 있다는 점에서는 의의가 있으나, 이론적 논의에 치우쳐 구체적인 정책 개선안의 제시가 부족하다는 문제점을 안고 있다. 따라서 정책 효과에 대한 실제 분석 보다는 일반적인 원칙 서술에 머무르고 있다는 한계 가 있다. 편성과 관련된 기존의 연구들과 비교해볼 때 본 연구는 다음과 같은 몇 가지 측면에서 차별될 수 있다. 먼저, 이 연구는 편성 정책의 목표 및 기본원칙부터 세부 규제에 이르는 - 3 -
체계적인 접근을 시도하는 과정에서 전통적인 지상파 방송뿐만 아니라, 방송 환경의 변화 에 따라 등장하고 있는 신규 융합매체를 염두에 두고 있다. 따라서, 방송법령에 근거하여 본 연구에서 선정한 방송 편성 정책의 핵심가치는 융합매체의 특성을 고려한 편성규제의 기본 원칙과 함께 현재 방송 서비스를 제공하고 있는 방송 매체들뿐만 아니라 향후 등장 하게 될 신규 융합매체에 대해서도 정책적인 접근이 가능하도록 해준다는 점에서 기존 연 구들과 가장 두드러진 차이를 보인다. 이 연구에서는 또한 방송법령에서 근거하는 편성 정책의 목표를 바탕으로 신규융합매체 에 적합한 비대칭 규제 원칙을 제시하여 비대칭 규제에 대한 보다 합리적이고 논리적인 근거를 마련하고자 하였다. 이는 기존 연구들이 규제 차별화의 문제점과 근거의 모호성을 지적하고는 있으나 그 대안으로서 보다 합리적인 원칙의 제시는 상대적으로 간과하였다는 한계를 극복하고자 하는 본 연구의 특징이라 하겠다. 앞에서 제시된 연구 목적을 달성하기 위한 연구 방법으로써, 본 연구에서는 문헌연구, 편성자료 분석 및 수 차례에 걸친 전문가 회의, 그리고 공개 토론회를 통한 의견 수렴을 수행하였다. 구체적으로, 우선 현행 방송법령을 시작으로 편성과 관련된 학계의 기존연구 들을 참조하는 한편, 구체적인 편성규제의 현황 및 개선방안과 관련하여 편성현황 및 산 업실태, 규제 성과를 보여주는 통계 자료들을 이용하였다. 다음으로는 연구의 전문성과 적 합성을 높이기 위하여 학계 및 정책 전문가가 참석하는 일련의 연구회의를 운영하고, 여 기에서 도출된 내용을 공개토론회에서 논의하여 방송 관련업계의 의견도 수렴하였다. 보다 집약적이고 효과적인 논의를 위하여 이 연구에서는 최근 통합법 제정과 관련되어 별도의 연구가 진행 중인 방송의 범위 또는 정의에 대한 부분은 논외로 하였다. 또한 본 연구에서 제안한 방송 편성 정책의 핵심가치 외에도 합의를 통해 새롭게 도출될 수 있는 정책 목표들에 대한 가능성을 열어 두었다. 또한 구체적인 의무편성 비율 등 현행 편성 규 정의 세부 개정 내역에 관해서는 향후 정책적인 판단을 통해 결정하도록 하고 스마트 미 디어 시대에 부합하는 편성정책의 전반적인 방향성을 제시하는데 의의를 두고 연구를 진 행하였다. 본 연구의 주요 연구내용과 이에 대한 접근방법을 요약하면 다음과 같다. - 4 -
[그림 1-1] 주요 연구내용 및 접근 방법 방송환경의 변화 스마트 미디어 시대의 편성정책 현행 편성규제 개선방향 제시 - 스마트 미디어의 등장: 방송통신의 융합과 기술발달로 인해 등장하는 새로운 방송서비스 형태 및 기존 방송과의 차이점 논의 - 방송 시청행태의 변화: 방통융합 및 스마트 미디어의 이용으로 인한 시청행태 변화에 관한 실증 자료 조사 - 방송편성의 개념 정립 채널내 편성 개념의 필요성 및 현행 법령상의 한계점 논의 - 편성정책의 핵심가치 방송법령을 기반으로 한 편성정책의 핵심가치 추출 - 비대칭 규제의 원칙 신융합 서비스의 특성과 방송의 사회적 영향력을 고려한 비대칭 규제의 원칙 수립 - 보도/교양/오락의 균형있는 편성 스마트 미디어 시대의 다양성 개념과 관련된 개선방안 - 소수 및 사회적 취약자 보호 어린이 청소년 관련 프로그램 확보를 위한 개선방안 - 문화정체성 확립 문화정체성 보호를 위한 최소한의 규제를 지향하는 개선방안 - 지역성 다양한 지역 문화와 의견을 반영하도록 지역자체 프로그램의 확대를 지향하는 개선방안 - 5 -
제 2 장 방송환경의 변화 1. 스마트 미디어의 확산 최근 방송 미디어 업계의 가장 큰 관심사는 스마트 미디어라고 할 수 있다. 컴퓨터와 디 지털 기술을 활용한 지능화, 편리화 등 다양한 의미를 지닌 스마트화 자체는 이미 방송 에만 적용되어 국한된 개념이 아니라 도시, 교통, 복지, 교육, 전력, 환경 등 다른 분야에서 도 광범위하게 적용되고 있다. 그러나, 스마트 폰, 스마트 패드 및 스마트 TV로 대변되는 미디어 기기의 스마트화는 방송 산업의 가치사슬과 관련 정책 뿐만 아니라 일상 생활에 미치는 그 영향력 때문에 더욱 부각되고 있다. 이 가운데 스마트 TV는 방송과 직결되어 있으며, 그 특성상 기존 방송 편성정책 체계에 난제를 제시하는 가장 최근의 현상이다. 스마트 TV라는 단어 자체는 특히 우리나라에서 주로 사용되는 용어로, 해외에서는 인터넷 TV 또는 컨넥티드 TV 등의 용어를 주로 사용한 다(황성연, 2011a). 최근의 연구에서 송민정(2010)은 스마트 TV를 웹 및 앱스토어 플랫폼 기반으로 웹 영상물 및 애플리케이션 등 콘텐츠를 제공하는 OS기반 TV 로 정의하였으며, 황준호(2010)는 스마트 TV의 개념을 TV 수상기에 웹 구동 운영체제(OS)를 탑재하여 TV와 인터넷의 기능을 동시에 제공하는 다기능 지능형차세대 멀티미디어 디바이스 로 규정한 바 있다. 방송통신위원회에서는 광범위한 의미의 스마트 TV로 TV 일체형을 포함하여 다 양한 TV 또는 TV 연계 서비스가 모두 스마트 TV에 포함되는 것으로 간주하였다(2010). 이 정의에 따르면, TV 일체형 외에도, 실시간 방송의 수신이 가능한 셋톰박스형은 물론, 온라 인 비디오 서비스에 접속가능한 게임콘솔, 미디어 플레이어 등도 모두 스마트 TV에 포함 된다([그림 2-1] 참조). 전통적인 TV가 콘텐츠의 일방향적인 전달과 기본적인 채널 전환 이외에는 다른 응용 프로그램이 전혀 없던 것과 반대로, 스마트 TV는 기존 TV의 기능에 더해 인터넷 연결과 양방향 서비스는 물론 다양한 애플리케이션 등 추가적인 기능을 그 특징으로 가고 있다 (최선규, 2010). 구체적으로, 최선규는 스마트 TV의 특징으로 다음의 세 가지를 열거하였 - 6 -
다. 첫째, 인터넷 접속이 가능하여 웹브라우징이나 VOD등 양방향 서비스 이용이 가능하 다. 둘째, 컴퓨터 CPU를 장착하여 다양한 애플리케이션을 이용할 수 있으며, 셋째, 양방향 서비스와 TV 애플리케이션을 이용자가 편리하게 이용할 수 있는 편리한 유저 인터페이스 환경을 갖추고 있다. 이러한 특징을 바탕으로 스마트 TV는 향후 홈 네트워크의 중추적인 단말로 부상하게 될 것이라는 것이 연구자들의 관측이다. [그림 2-1] 스마트 TV의 종류 자료: 방송통신위원회(2010). [그림 2-2] 스마트 TV의 서비스 영역 자료: 황성연(2011a). 스마트 TV의 발전과정과 의미. - 7 -
이상의 논의를 요약해 보면, 스마트TV는 기기적인 측면에서는 기존의 TV와 달리 개방 형 인터넷망을 통해 다양한 서비스도 이용할 수 있도록 OS를 탑재한 TV단말기로 볼 수 있으며, 서비스 측면에서는 다양한 양방향 서비스를 제공하기 위해 인터넷을 활용할 수 있는 TV 서비스로 정의할 수 있다. 웹 접속이 가능하고 양방향 서비스가 된다는 점에서 스마트 TV는 이전의 IPTV, 디지털케이블 TV, 브로드밴드 TV, 웹TV와 공통점을 가지지만, 소비자들을 포함한 불특정 다수의 개발자들이 개발한 다수의 애플리케이션 프로그램을 이 용할 수 있다는 점에서 이들과 다른 개방형 방식을 취하고 있다는 특징이 있다. 즉, IPTV, 디지털케이블 TV, 브로드밴드 TV, 웹TV 등의 경우에서처럼 셋톱박스 제조업체나 TV 제 조업체가 제공하는 소수의 애플리케이션만을 이용하는 폐쇄성을 극복한다는 의미를 지니 고 있다([그림 2-3]). [그림 2-3] 다양한 형태의 TV 구분 및 비교 자료: 한영수(2010), 구글 TV와 애플 TV로 본 스마트 TV 시장의 경쟁. 스마트 TV의 도입 및 확산이 중요한 의의를 지니는 이유는 스마트 TV로 대변되는 다양 한 신규융합 방송기기들이 방송 영상제작 및 유통산업의 가치사슬에도 변화를 가져올 것 으로 예상되기 때문이다. 현재까지는 방송 산업은 C-P-N-T로 대변되는, 즉 콘텐츠 제작과, 콘텐츠를 모으고 서비 - 8 -
스를 제공하는 플랫폼, 이를 전달하는 방송망(네트워크), 최종 수용자(터미널)의 단계가 명 확히 구분되었으며 각각 해당 단계 내에서 경쟁이 이루어졌다. 따라서 기존의 방송정책 역시 이와 같은 틀을 근간으로 구축되어 왔다. 그러나 스마트 미디어는 콘텐츠, 플랫폼, 단 말기 회사의 구분을 모호하게 만들어 버린다. 예를 들어, 미국의 Hulu.com에서처럼 지상파 방송사가 연합하여 인터넷 플랫폼을 구성하기도 하며, 플랫폼 회사인 케이블 TV방송이 인 터넷 플랫폼에 진출하기도 하는가 하면, 애플의 애플TV 또는 TV 제조회사의 인터넷 커넥 티드 TV처럼 단말기 회사가 플랫폼에 진출하는 형태도 나타나고 있기 때문이다. 이에 따 라 전송망과 플랫폼, 방송 서비스를 구분하여 마련된 기존의 방송정책은 그 기본 틀에서 부터 재고가 필요한 상황이며, 특히 방송편성의 경우 기존의 소채널, 실시간 일방향이 아 닌 다채널, 비실시간, 양방향이라는 새로운 형태를 고려하여 관련 규정을 재점검해야 한다. 2. 수용자 행태 변화 스마트 TV와 같은 새로운 방송시청 단말기 및 휴대용 기기들은 방송산업 구조 뿐만 아 니라 수용자들의 시청행태에도 변화를 가져오고 있다. 기존에는 수용자들의 방송 시청이 방송사업자가 설정한 시간적 순서 즉, 편성에 의해 동시간적(Synchronous)으로 이루어져 왔다. 반면, 다양한 스마트 기기의 등장에 따라 시청 자의 미디어 이용행태는 동일한 콘텐츠를 시청하기 위하여 자신의 일정을 조절하는 대신, 자신이 접근하기 편리한 매체를 통해 프로그램을 시청하는 방식으로 변하고 있다. 그 결과, 예전에는 방송 프로그램 시청행태가 주로 고정형의 지상파 TV에 집중되어 있었던 반면, 오늘날에는 IPTV, 유료방송의 VOD, 인터넷 스트리밍, DMB 등으로 방송 프로그램의 이용 경로가 다양화되고 있으며, 자신이 원하는 프로그램을 동시간대에 시청하는 것은 물론, 언 제 어디서든 시청할 수 있는 매체를 선택하는 방향으로 변화하고 있다(정인숙 외, 2010). 수용자들의 미디어 이용행태에 관한 최근의 조사결과들은 이러한 추세를 반영하고 있 다. 미디어 이용행태에 관한 2009년의 조사 결과에 따르면 연령에 따라 일상생활에서 필 수적이라고 판단하는 매체가 현저히 다르게 나타나고 있으며, 특히 TV와 인터넷의 경우 세대에 따라 그 필수성의 인식자체에 큰 차이를 보이고 있다(방송통신위원회, 2009). 6,404 명을 대상으로 한 전국 서베이에서 50대 이상 응답자는 80% 이상이 TV를 필수적인 매체 라고 대답하였으나, 30대를 전후해서 TV를 없어서는 안 될 기기로 생각하는 응답자는 - 9 -
50% 이하로 급격히 떨어지고 있다. 더 나아가 10대와 20대의 경우 TV가 필수적인 매체라 는 응답은 30% 이하에 불과한 반면, 이 연령대 응답자의 70% 이상은 인터넷을 필수 매체 로 인식하고 있어 세대간 차이가 뚜렷한 것으로 드러났다. 이러한 결과는 신규 융합미디 어의 출현으로 인해 미디어를 활용하는 행태가 변화하고 있음을 보여주는 증거로, 뉴미디 어의 채택과 이용에 적극적인 젊은 세대일수록 기존의 TV중심의 매체이용에서 벗어나 다 양한 신규 매체를 통합적으로 활용하고 있음을 나타낸다. [그림 2-4] 일상 생활에서 필수적인 매체 자료: 방송통신위원회(2009). 2009년 방송매체 이용행태조사 비슷한 맥락에서 특히 청소년 집단의 미디어 레퍼토리를 분석한 이미영 김담희 김성 태(2009)의 연구 결과 역시 이 연령대의 수용자들이 TV에만 의존하지 않는 다양한 미디 어 레퍼토리를 가지고 있음을 보여주었다. 서울 지역 중고등학생 668명을 대상으로 이 루어진 이 연구에서 응답자들의 매체이용 유형을 살펴보면, TV, 인터넷 혹은 휴대폰을 중심으로 한 경우 외에 다매체 중심의 미디어 레퍼토리가 공존하고 있었다. 즉, TV나 휴 대폰, 인터넷 중심의 매체 이용 행태가 뚜렷히 나타나는 것 외에도 TV와 인터넷의 병용, TV와 핸드폰을 함께 이용하는 경우 등도 보고되었으며, 이 가운데 특히 청소년 연령층 의 특징을 반영하여 휴대폰과 다매체 중심이 가장 높은 비율을 차지하고 있는 것으로 나타났다. - 10 -
<표 2-1> 청소년 집단의 미디어 레퍼토리 분석결과 구분 레퍼토리 유형 휴대폰 중심 다매체 중심 인터넷 중심 TV중심 TV 인터넷 중심 라디오 중심 TV핸드 폰 중심 매체별 비중(%) 유형별 크기(%) 21.9 21.5 19.1 18.5 12.4 3.7 2.9 100 유형별 미디어 비중 (%) TV 14.5 22.0 16.3 54.5 44.9 16.7 44.3 28.5 라디오 3.0 7.0 3.1 3.0 0.7 49.9 0.0 5.3 신문 3.5 7.3 5.3 3.4 1.8 4.8 1.9 4.4 잡지 1.1 2.0 1.1 0.8 0.1 2.3 0.0 1.1 인터넷 14.5 24.5 54.7 19.4 42.7 14.5 6.8 28.5 휴대폰 55.3 19.7 13.4 11.6 7.8 9.4 45.2 23.7 블로그 4.6 10.1 4.1 5.4 1.9 1.6 1.1 5.3 메신져 3.4 7.5 2.1 1.9 0.1 0.9 0.6 3.2 합계 100 100 100 100 100 100 100 100 사례 수 135 134 119 115 77 23 18 621 자료: 이미영 김담희 김성태(2009), 청소년 미디어 레퍼토리에 관한 연구 신규 융합매체의 등장과 함께 본격화되기 시작한 전통적인 TV 단말기 시청자의 이탈은 근래의 시청률 조사나 시장조사 결과에도 반영되고 있다. 지난 10년간 연간 TV 시청률 추 이를 살펴보면 젊은 층의 경우 연간 시청률이 꾸준히 하락하고 있는 것으로 나타난다(황 성연, 2011b). 여기에서도 역시 가장 두드러진 시청률 하락 추세는 30대 이하의 연령대 층 에서 나타나고 있으며, 가구 시청률 상으로는 큰 변화가 없다는 일부 조사 결과들은 대부 분 40대 이상의 시청자들이 여전히 TV를 고수함에 따라 가구 시청률이 유지되기 때문인 것으로 분석하고 있다. 이처럼 젊은 층의 TV 이탈 현상은 PC나 휴대폰을 이용한 프로그램 시청이 증가함에 따라 더욱 심각해질 것으로 예측된다. 젊은 세대의 TV 이탈 현상에 대해서는 이미 2006년 IBM의 연구에서 보고된 바 있어서, TV 시청방식이 기존의 동시시청(real-time watching)으로부터 다양한 단말기를 통해 원 하는 시간에 원하는 프로그램을 시청하는 비동시시청(time shifted watching)으로 변화하 고 있다고 전망한 바 있다(황성연, 2011b). 비동시 시청의 증가는 VCR과 DVR의 보급과 함 - 11 -
께 예견되었지만, 이 기기들을 활용한 비동시시청은 시청자가 녹화예약 기능을 자유롭게 조작할 수 있는 능력을 필요로 했기 때문에 그 파급효과가 비교적 제한적이었다고 할 수 있다. 그러나 오늘날에는 방송 프로그램 전송 네트워크의 발전과 디지털화로 인해 비동시 시청이 보다 보편적이고 편리해졌기 때문에 이처럼 시청자들의 TV 행태 변화에 두드러지 게 반영되고 있는 것이다. [그림 2-5] 2000년 이후 연령별 시청률 변화 자료: AGBNielsen 전국단위 연간 시청률(2011년은 5월31일까지), 황성연(2011a)에서 재인용 실제로, 미국 내 시청자들을 대상으로 한 Nielsen사의 조사결과에 따르면 2009년 4/4분 기에 미국 시청자들의 VOD 시청이 24.9% 증가하였으며, 인터넷을 통한 VOD 시청은 16.5%로 늘어난 것으로 나타난다. 전체적인 동영상 시청 시간을 살펴보면 집에서 TV 단말 기를 통한 시청이 아직까지는 절대적으로 많은 시중을 차지하고 있으나, 상대적인 성장률 면에서는 비동시 시청이 동시시청을 위협할 만큼 높은 성장률을 보이고 있는 것으로 보고 하고 있다(Nielsen, 2011). 비동시시청 외에도 최근에는 Slingbox의 예처럼, 인터넷에 접속된 PC, 태블릿, 스마트 폰 등을 이용해서 다른 장소에서 개인의 집으로 전송되는 방송 프로그램을 다른 장소에서도 시청 가능하도록 해주는 장소이동 시청(place shifted watcing) 또한 확산되고 있어서 전통 적인 TV 수상기에서의 이탈은 더욱 다양한 형태로 나타날 전망이다. 이러한 이용행태상의 - 12 -
변화는 TV 수상기 앞의 시청인구수를 바탕으로 발전해 온 광고 산업 및 방송 산업 전반에 근본적인 변화를 초래할 것이다. 요약하자면, 기존의 TV 시청행태가 동시 시청을 기본으로 하는 수동적인 형태였다면, 스마트 미디어 시대의 TV 시청형태는 보다 적극적인 미디어 활용능력을 바탕으로 여러 가지 미디어를 선택적으로 선별하여 자신이 원하는 시간에 원하는 콘텐츠 시청이 가능한 능동적인 형태라고 할 수 있다. 이와 같은 미디어 이용행태의 변화가 방송정책에 대해 갖 는 함의는 일방향적인 방송에 수동적으로 노출되는 상황에서 지향하는 방송정책의 목표와 규제원칙 외에도 쌍방향적인 방송에 능동적으로 노출되는 시청자를 고려한 새로운 정책목 표와 규제원칙이 필요하다는 점이다. - 13 -
제 3 장 스마트 미디어 시대의 방송 편성정책 제 1 절 방송 편성의 개념 스마트 미디어 시대에 적합하도록 방송편성 정책을 정비하기 위해서는 편성의 개념부터 체계적으로 정립해 나갈 필요가 있다. 이는 방송에 있어서 편성은 가장 본질적인 방송 활 동인 동시에 방송 고유의 권한이기 때문이다. 실제로 방송법 제2조 제1호에서는 방송의 정 의를 방송 프로그램을 기획 편성 또는 제작하여 이를 공중에게 전기통신설비에 의하여 송 신하는 것 으로 규정하여, 방송을 정의하는 핵심 요소로 편성을 명시하고 있다. 방송의 주체가 원하는 프로그램을 제작하고 이를 방영할 수 있도록 하는 편성은 방송의 자유를 구성하는 가장 핵심적인 근간이다(이재진, 2004; 배진아, 2007). 최근 학계에서 사 용하는 편성의 개념은 프로그램의 단순한 배열을 의미하는 것으로부터 프로그램의 기획에 서부터 제작, 판매, 구매에 이르는 방송의 전 과정을 포괄하는 것으로까지 확대되고 있다 (한진만 심미선, 2006, p.16; Eastman, 2009). 이는 편성이 기본적으로 방송되는 사항에 대 한 내 외적 측면을 결정하는 행위라고 본다면, 비실시간 채널의 공간적 배열까지도 편성 개념으로 확대적용 가능한 것으로 볼 수 있기 때문이다. 그러나 현행 방송법에서 규정하는 편성개념은 주로 채널 내 프로그램의 배열을 의미하고 있으며, 편성규제 역시 채널 단위로 이루어지는 것으로 간주하고 있다. 현행 방송법은 제2 조(용어의 정의)에서 편성을 방송되는 사항 1) 의 종류, 내용. 시각, 배열을 정하는 것 (동 조 항 제15호)로 규정하고 있다. 이때, 방송되는 사항 이 무엇인지는 법적정의가 별도로 존재 1) 방송되는 사항(방송내용물로 간주할 수 있다는 가정)에는 방송프로그램 외에도, 방송 광고 (광고를 목적으로 하는 방송내용물, 제2조 제21호)를 포함하는 것이 적절할 것이 다. 실제로, 프로그램 외에 방송광고 역시 방송편성의 대상이 되기 때문이다. 그러나, 여기에서는 편성의 기본단위가 프로그램 에 국한되는 것인지, 아니면 채널 까지 확장할 수 있는 것인지를 다루는 것이 주요 목적인 관계로, 방송되는 사항에 관한 논의는 생략 한다. - 14 -
하지 않기 때문에 명확하지는 않지만, 관련 조항들을 살펴보면 방송되는 사항은 방송 프 로그램 으로 볼 수 있으며, 이에 대한 근거는 다음과 같다(고민수, 2011). 첫째, 앞서 서술한 바와 같이 현행법상 방송의 정의는 방송 프로그램 을 기획 편성 또 는 제작하여 이를 공중에게 전기통신설비에 의하여 송신하는 것이다(제2조 제1항). 여기에 서 방송 프로그램을 기본 단위로 하고 있다는 점을 고려한다면, 개념상 방송에 종속되어 있는 편성 역시 그 기본 단위를 방송 프로그램으로 설정하는 것이 적절하다고 하겠다. 둘째, 방송법 제2조 제17호에서는 방송 프로그램을 방송편성의 단위가 되는 방송 내용 물 로 정의하고 있어서 역시 방송 편성과 방송 프로그램의 직접적인 연관관계를 명확히 설 명하고 있다. 셋째, 방송법에서 규정하는 종합편성과 전문편성의 정의 역시 방송 프로그램을 편성 행 위의 적용 대상으로 보고 있다. 구체적으로 방송법 제2조 제18호에서는 종합편성을 보도, 교양, 오락 등 다양한 방송분야 상호간에 조화를 이루도록 방송 프로그램을 편성하는 것 으로, 제19호에서는 전문편성을 특정 방송 분야의 방송 프로그램을 전문적으로 편성하는 것 으로 정의하고 있다. 이러한 정의에 따르면 편성의 기본 단위를 방송 프로그램 으로 보 는 것이 타당하다. 덧붙여, 방송법 제2조 제16호에서 규정하고 있는 방송분야 역시 보도, 교양, 오락 등으로 방송 프로그램의 영역을 분류한 것 이라고 정의하여 방송 프로그램을 그 기본 단위로 하고 있다. 이상의 논의를 종합하면 현행 방송법상 방송편성 은 방송 프로그램의 종류, 내용, 분량, 시각, 배열을 정하는 것 을 의미하고 있으며, 이를 단순화하면 채널 내에서 방송프로그램 을 시 공간적으로 배열하는 행위라고 할 수 있다. 한편, 최근 종합유선방송이나 위성방송, IPTV 등 다채널 매체의 확산으로 인해 채널 편 성권이라는 용어가 종종 사용되고 있다. 서비스 내용의 선택과 배열이라는 측면에서 본다 면 여러 채널을 어떻게 구성하는가의 여부도 편성 행위의 일부로 간주될 수 있으며, 실제 로 학계에서는 광의의 편성 개념으로 채널 구성과 운영을 포함하는 경우도 있다. 그러나, 현행 방송법에서는 제70조에서 채널의 구성과 운용 이라는 별도의 항목을 두고 다채널 플랫폼의 채널 구성과 운영에 대해 규정하고 있기 때문에 채널 편성권 보다는 채 널 구성 또는 운영권으로 구분하는 것이 적절하다고 판단된다. 물론, 현행법상 채널 편성 개념을 적용하기 어렵다고 해서, 채널 편성권이라는 개념 자체가 아예 불가능한 것은 아 - 15 -
니며, 필요하다면 향후 방송법령 개정을 통해 채널 구성과 운영을 편성의 영역으로 포섭 시키는 방안도 가능하다. 그렇지만 현재의 방송법 체계에서 SO의 채널 편성권을 인정하게 되면 다음과 같은 이유로 법조항의 명확성을 저해하는 결과가 나타날 수 있음을 고려해야 할 것이다. 먼저 채널 편성권이 인정되면 편성은 프로그램 차원 의 편성과 채널 차원 의 편성이라 는 두 가지 계위를 갖게 된다. 전술한 바와 같이 현행 방송법령에서는 채널의 구성과 운용 에 관한 별도의 규정이 시행되고 있으므로, 채널 차원의 편성을 인정하더라도 기존의 채 널 구성 또는 운용이 단지 단어만 바뀌어 편성으로 포섭된 것에 불과하게 된다. 게다가 이 처럼 채널 구성에 관한 조항이 이미 있기 때문에, 규제 일관성 측면에서도 뚜렷한 실익이 없다고 하겠다. 더 나아가 SO의 채널 편성권을 인정하게 되면, 방송법 제4조(방송 편성의 자유와 독립)에 의거하여 SO의 편성의 자유까지도 인정해야 한다는 논리를 제시할 수 있 다. 이 때 방송사업자 고유의 권한인 편성의 자유 보장 논거는 SO가 PP에 대한 지배력을 강화시키는 논리로써 악용될 소지도 있다. 따라서 현행 방송법상의 구조를 바탕으로 편성(규제) 에 대해 논의할 때에는 편성을 채 널 내에서의 프로그램 배열로 한정시키는 것이 좀 더 타당하다고 판단된다. 만약 SO의 채 널 구성과 관련하여 채널간 다양성의 확보가 문제가 된다면, 이는 향후 채널 구성과 운영 에 대한 정책의 틀에서 관련 규정을 보강 또는 추가함으로써 충분히 다룰 수 있을 것이다. 이러한 결론에 의거하여 편성을 채널 내에서 프로그램의 배열이라고 정의하게 되면, 실 시간 방송 서비스를 공급하는 채널의 프로그램 편성행위는 가장 일반적인 의미에서의 편 성행위이며, 유료 플랫폼인 SO라 하더라도 채널을 직접 운영하면서 편성행위를 하는 경우 즉, 직접 사용채널[직사채널]을 운영하면 편성 정책의 적용 대상이 될 수 있다. 다시 말하 면, 지상파방송사업자, 채널사용사업자(PP) 및 SO의 직접 사용채널[직사채널], 지역 방송 채널과 웹캐스팅 등은 모두 편성 정책의 적용 대상이 된다. 한편, 어떤 사업자가 채널 내 편성을 수행하고 있는 것인지 아니면 플랫폼 사업자로서 의 역할을 하고 있는지에 대한 판단은 옳고 그름의 문제라기보다는 정책적 합의의 문제라 고 할 수 있다. 가령, VOD의 경우 개별 VOD를 하나의 채널로, 전체 VOD 서비스는 플랫폼 사업자의 영역으로 규정하여 VOD서비스 전체를 플랫폼으로 인식할 수도 있지만, 종합유 선방송에서 제공하는 VOD의 경우를 살펴보면 현행 방송법상 특수한 형태의 채널사용사 - 16 -
업(PP)으로 간주하고 있기 때문에(방송법 시행령 제13조의 3, 제53조) 2) 채널 내 편성 행위 를 수행하고 있는 것으로 간주한다. 3) 이처럼 신규 융합 매체의 경우 채널 또는 플랫폼으로 인식하는 것은 정책적 합의에 따라 달라질 수 있지만 중요한 점은 방송 편성 행위로 볼 수 있다는 것과 실제로 어떤 편성 규제를 가한다는 것은 별개의 문제라는 점이다. 현재 지상파 DMB나 인터넷 멀티미디어 방송의 경우에서처럼, 방송법에서 규정하는 방송 편성을 수행 하고 있음에도 불구하고 여러 가지 이유로 인해 실제로는 규제를 유예하는 경우도 종종 있으며, 신융합 매체 중에는 그 특성상 규제를 적용할 방법이 없는 경우도 있기 때문이다. 더 나아가 어떤 매체를 편성 정책의 적용 대상으로 규제하기 전에 먼저 과연 그 매체에 서 제공하는 서비스가 방송인지에 대한 법률적 정책적 판단이 우선되어야 한다. 왜냐하면 방송 편성 정책에서 규정하는 편성 행위는 방송 서비스를 전제로 하기 때문이다. 즉, 제공 되는 서비스가 방송을 규정하는 여러 기준에 부합하지 않으면 방송 편성 행위를 하고 있다 고 규정할 수 없으며, 따라서 방송 편성 규제의 적용 대상이 될 수 없다. 4) 다시 말하면, 스 마트 미디어 시대에 부합하는 방송법 체계를 확립하기 위해서는 어디까지를 방송으로 볼 것인가에 대한 방송의 정의와 범위에 대한 명확하고 근본적인 개념 규정이 필요하다는 것 이다. 그러나 방송의 정의는 무엇이며, 어떤 콘텐츠 제공 서비스가 방송 서비스에 해당하는 지에 대한 심층적인 논의는 본 연구의 영역을 벗어나므로 이후의 내용은 다양한 신융합 매 2) 방송법 시행령 제13조의 3(방송채널사용사업 등록의 자본금 요건 적용기준 등) 제2항 중 3호 시청자가 특정 시간 및 특정 방송프로그램을 선택하여 시청할 수 있도록 방송프 로그램을 제공하는 방송채널사용사업의 경우에는 동일인이 제공하는 동일한 방송분야 별로 1개의 방송채널사용사업으로 산정한다. 방송법 시행령 제53조(채널의 구성과 운용) 제2항 제2호 바목 중 (3)시청자가 특정 시간 및 특정 방송프로그램을 선택하여 시청할 수 있도록 방송프로그램을 제공하는 채널 3) 이때 한 채널 내에서 각 VOD 서비스를 공간적으로 배열하는 SO의 VOD 편성행위를 편 성개념에 포함시키기 위해 별도로 공간 편성 의 개념을 도입할 필요는 없을 것이다. 왜 냐하면, 이미 방송법상 편성은 방송되는 사항의 종류 등을 정하는 것 으로 명시되어 있 어, VOD의 공간편성 역시 포함되는 것으로 볼 수 있기 때문이다. 그러나 공간 배열에 대한 규제의 폭은 매우 제한될 수밖에 없다. 예를 들어, VOD 채널 내 일정 비율 이상의 국내 프로그램이 배열되게 만드는 정도의 양적 규제가 가능하다. 4) 물론, EU의 경우에서처럼 기존의 실시간 선형 방송과 VOD 비선형 서비스를 시청각미 디어서비스(AVMS)라는 하나의 새로운 개념 안에 포섭한 후 규제하는 경우도 있다. - 17 -
체를 포괄할 수 있는 체계적인 편성 규정의 가치와 규제 원칙의 도출에 초점을 맞춘다. 제 2 절 방송 편성규정의 핵심가치 그동안 방송 편성 정책과 관련된 대부분의 연구들은 개별 편성 규제에 초점을 맞추어 진행되었다. 그러나 방송 환경 변화에 적합한 편성규제 원칙을 수립하기 위해서는 이처럼 단편적인 개별 규제 중심에서 벗어나 편성 정책이 지향하는 바를 설정하고 전반적인 틀을 마련하는 작업이 이루어져야 한다. 이 과정에는 다양한 매체가 공존하는 융합 미디어 시 대에도 적용할 수 있는 편성 규정의 원칙은 물론, 편성 규정을 통한 편성의 제한이 정당한 것인지에 대한 검토 역시 포함되어 있어야 한다. 방송 프로그램 편성의 자유는 방송주체가 외부의 간섭 없이 방송할 내용을 계획하고, 그 계획에 따라 프로그램을 제작, 편성할 자유를 의미하는 것으로, 방송의 자유의 핵심 내 용이라고 할 수 있다. 방송 편성의 자유와 독립은 우리 방송법에서도 보장하고 있다(제4조 제1항, 제2항) 5). 편성 행위는 방송의 전체적인 내용에 영향을 미칠 수 있음을 감안하면, 방 송사업자의 편성 행위에 대한 규제는 방송 프로그램 내용에 대한 국가의 개입으로 보일 여지가 충분히 있다. 박선영(2002)은 이러한 관점에서 방송법상의 편성규제를 방송되는 사 항(방송 프로그램)의 종류와 형태, 배열에 대해 국가가 방송 사업자에게 일정한 행위 규준 을 제시하고 이를 강제하는 것 으로 규정하고, 이를 기본권(방송의 자유)의 침해로 인식한 바 있다. 이 논거에 의하면 특히 오락 프로그램의 과다편성 금지 조항의 경우, 프로그램 분야간 구분이 명확하지 않아 법률의 정당성 심사기준 가운데 명확성의 원칙을 위배하며, 방송의 자유라고 하는 기본권을 침해하고 있다는 것이다. 고민수(2011) 역시, 현행 편성 규 제의 일부는 기본권을 침해하고 있으며, 방송 프로그램에서의 균형 있는 다양성 이라는 헌법적 명령은 단일 채널 내에서가 아닌, 전체 방송 채널 구성에서의 다양성을 의미하는 것으로 법리가 재구성되어야 할 것을 제시한 바 있다(pp.24~27) 그러나, 방송의 특성상 방송 편성의 자유에 대해서는 그 보장과 동시에 폭 넓은 공적 규 5) 제1항 방송편성의 자유와 독립은 보장된다. 제2항 누구든지 방송편성에 관하여 이 법 또는 다른 법률에 의하지 아니하고는 어떠한 규제나 간섭도 할 수 없다. - 18 -
제가 가능하다(문재완, 2010, p.201). 이는 방송의 목적인 공익성과도 관련되어 있는 것으 로, 배진아(2007)는 방송의 편성은 최대한의 자율성을 보장받아야 하지만 방송이 추구해야 할 또 다른 가치인 공익성 과 관련하여 편성의 자유는 일부 제한을 받게 되며, 편성의 자 율권과 방송의 공적역할 내지는 공적목표라는 가치와 대립할 수 있다고 설명하였다. 방송 편성의 자유와 독립은 헌법상 언론 출판의 자유로부터 기인하여 보호의 대상이 되 지만, 방송법 등의 법률에 의해 방송 편성의 자유와 시청자의 시청권을 과잉 제한하지 않 는 범위 내에서 그 제한이 가능하다[과잉금지원칙]. 실제로 지상파방송과 같이 주파수 등 의 기술적 제약으로 인해 소수의 사업자만이 존재 가능한 경우에는 다양성의 추구를 위하 여 채널 내에서의 프로그램 편성에 대한 규제는 그 정당성을 인정받아왔다. 문재완(2010) 은 신문의 경우 설립(진입)이 상대적으로 자유롭기 때문에 외적 다양성을 충족할 수 있으 나, 방송은 신문과 달리 설립(진입)이 자유롭지 않기 때문에 방송사의 운영에 대해 폭 넓 은 공적 규제가 가능하다고 보았다. 편성 규제가 자유의 침해라고 지적하는 논의들이 함의하는 바는 결국 편성 정책의 논의 과정에서 일차적으로 규제 목적의 정당성(규제의 필요성)이 확보되어야 한다는 것이다. 편 성 규제 목적의 정당성이 확보되지 않으면 그 다음 단계인 수단의 적절성 역시 따질 수 없 기 때문에 편성 규제가 지향하는 바를 명확히 하는 작업은 중요한 함의를 지닌다. 기본적으로 편성규제는 편성행위를 전제로 하고, 편성행위는 채널 내에서의 프로그램 배 열로 정의할 수 있기 때문에, 편성규제의 1차적인 목표는 채널 내에서의 공익성 추구라고 할 수 있다. 모든 규제는 공익적인 목표가 있을 때만 규제의 정당성을 확보할 수 있기 때문 이다. 현행 편성규제 역시 다양한 정책적 목표들이 혼재되어 있음에도 불구하고, 근본적으 로는 공익 이라고 하는 대단히 추상적인 가치를 기반으로 실행되어 왔다고 할 수 있다. 전술한 바와 같이 방송의 공공성 및 공익성은 곧 지상파 방송의 편성자유를 제한하는 근거가 되어왔다(배진아, 2007). 그러나 우리 법은 공익 이 무엇인가를 명확히 이야기하고 있지는 않다. 차승민(2004)은 방송법상의 공적책임에 대해, 각 집단의 이해를 기계적으로 가감해서 얻어지는 것이 아니고, 보다 높은 차원에서 조정되어져야 하는 것이라고 설명한 바 있으며(p.140), 고민수(2011) 역시 공익은 기본적으로 윤리적 명제로서 실질적인 내용 을 구체적으로 확정할 수 없는 전형적인 다의적인 불확정 개념 이라고 설명하면서, 방송 은 공익적이어야 한다는 당위 명제가 지닌 의미의 폭과 한계가 무엇인지를 검토의 출발점 - 19 -
으로 삼고, 각 편성 관련 규정의 지향점을 방송의 공익성 의무와 다양성 보장이라는 획일 적인 관점에서 이해하지 않을 것을 주문하였다(pp.19~21). 공익이란 특정한 시대, 특정한 지역공동체 구성원들이 이성적으로 인정할 수 있는 보편 적이고 공동체적 이익을 의미하며, 각 사회에서 어떤 내용이 구체적으로 공익으로 개념화 되느냐 하는 것은 여러 집단 간의 조정과 타협과정에 좌우된다(김원동, 2004). 미국의 경우 에도 공익성은 시대와 상황에 따라 다르게 정의되어 왔다 (McCauley, 2002, 이은미 신동 희, 2004, p.17 재인용). 하지만, 공익 중에 어떤 가치를 정책목표 또는 기본가치로 설정할 것인가 결정하는 일 은 결코 쉽지 않은 작업이다. 이에 대한 명확한 근거를 제시하는 것이 어렵기 때문이다. 문재완(2010)의 경우를 보더라도, 방송의 공적책임 중 가장 중요한 가치로 공정성과 다양 성을 언급하고 있으나 왜 그 둘을 선택했는지에 대해서는 부연 설명이 없으며, 배진아 (2007)의 경우도 방송편성 규제의 목적을 공정성, 공익성, 다양성, 독과점 해소 등으로 열 거한 바 있으나 이에 때한 뚜렷한 근거를 제시하지 않고 있다. 나폴리(2001)는 미국 커뮤 니케이션 정책의 핵심가치(대원칙)로 표현의 자유(수정 헌법1조), 공익, 아이디어 시장, 다 양성, 경쟁, 보편적 서비스, 지역성 등으로 규정한 바 있으나 이 역시 커뮤니케이션 법률에 명시화되지 않은 가치들이다. 우리나라 방송법 역시 방송에 있어서의 공적책임, 공정성, 공익성 등을 열거하고 있으 나, 그 개념이 다분히 선언적인 경우에 그치고 있다. 게다가, 개별 규제(예를 들면, 편성규 제)와의 연관성이 가시적으로 드러나 있지 않다. 다만, 방송법 제5조(공적책임), 제6조(공 정성, 공익성)에 비추어 추론할 수 있을 뿐이다. 일단, 방송법 제5조(방송의 공적책임)와 제6조(방송의 공정성과 공익성) 조항을 살펴보 면, 방송 프로그램 내용이 준수해야할 가치들을 열거하고 있다. 두 조항의 내용에 따르면 방송 프로그램은 인간의 존엄과 가치 6) 및 민주적 기본질서를 존중하고(제5조 제1항), 민주 적 여론형성에 이바지하며, 지역간, 세대간, 계층간, 성별간 갈등을 조장해서는 안되며(제5 조 제2항), 타인의 명예를 훼손하거나 권리를 침해 해서는 안되며(제5조 제3항), 범죄 및 부도덕한 행위나 사행심을 조장해서는 안되고(제5조 제4항). 음란, 퇴폐 또는 폭력을 조장 6) 우리 헌법 제10조 제1문 전단에도 인간으로서의 존엄과 가치 가 명시되어 있음 - 20 -
해서도 안된다(제5조 제5항). 그 외에 보도의 공정성/객관성(제6조 제1항), 성별/연령/직업/ 종교/신념/계층/지역/인종에 의한 차별적 편성 금지(제6조 제2항), 국민의 윤리적/정서적 감정 존중, 국민의 기본권 옹호 및 국제친선 증진(제6조 제3항), 국민의 알권리와 표현의 자유 보호/신장(제6조 제4항), 소수이거나 이익추구 실현에 불리한 집단이나 계층의 이익 반영 노력(제6조 제5항), 지역사회 균형 있는 발전과 민족문화 창달에 이바지(제6조 제6 항), 사회교육기능 신장, 유익한 생활정보 확산 보급, 국민의 문화생활의 질적 향상에 이바 지(제6조 제7항), 표준말 보급, 언어순화(제6조 제8항), 의견이 다른 집단에게 균등한 기회 가 제공되도록 노력(제6조 제9항)하는 것들이 방송의 책임으로 규정되어 있다. 이때 방송의 공익성을 확보하기 위한 구체적인 방송 편성 정책의 목표 내지는 핵심 가 치를 명확히 하기 위하여 이 가운데 몇몇 조항을 특정 가치로 범주화할 수 있다. 이 때, 범 주화된 특정 가치들은 일부 편성 규제와 연관되어 있으며, 해당 규제가 적용되는 특정 프 로그램과 연계시킬 수 있다. 먼저, 제5조 제2항 (민주적 여론 형성), 제6조 제1항(보도의 공정성, 객관성), 제6조 제3 항(국민의 알권리와 표현의 자유 보호 신장), 제6조 제7항(유익한 생활정보 확산 보급), 제 6조 제9항(다양한 의견에 균등한 기회 제공, 균형적인 편성)으로부터 의견의 다양성 이라 는 가치와 시사정보 및 토론 프로그램 을 도출할 수 있다. 제5조 제5항(아동 및 청소년의 선도), 제6조 제5항(소수이거나 이익추구 실현에 불리한 집단이나 계층의 이익 반영 노력)으로부터 소수자 및 사회적 약자 보호 라는 가치와 소수 자 및 사회적 약자 대상 프로그램 을 도출할 수 있다. 제6조 제6항(지역사회의 균형 있는 발전)으로부터는 지역성 이라는 가치와 지역성 프로 그램 을 도출할 수 있으며, 같은 조항 후반부(민족문화의 창달)로부터 문화정체성 이라는 가치와 국내 제작 프로그램 을 도출할 수 있다. 이상의 논의를 종합하자면, 우리 방송법에서 방송의 공익성과 공적 책임에 관한 조항으 로부터 편성 정책을 통해 이루고자 하는 네 개의 목표 7) 또는 핵심가치( 의견다양성, 소수 자 보호, 지역성, 문화정체성 )의 도출이 가능하며, 개별 편성 규제는 이러한 가치들의 증 7) 물론, 제6조 제7항(사회교육기능 신장, 문화생활의 질적 향상)으로부터 교육프로그램 문화관련 프로그램 등을 도출할 수 있으나, 핵심가치 도출이 쉽지 않다. - 21 -
진을 목표로 해야 정당화될 수 있다. 이러한 접근 체계를 도식화하면 다음과 같이 요약할 수 있다. [그림 3-1] 스마트 미디어 시대 편성정책의 핵심가치 및 관련 편성규정 체계 다양성 방송의 공익성 방송법 제5조(방송의 공적책임), 제6조(방송의 공정성과 공익성) 소수자 및 사회적 약자 보호 지역성 문화정체성 보도/교양/ 오락의 균형 있는 편성규정 어린이 청소년 프로그램 수중계 비율규정 국내제작 프로그램 규정 1. 의견 다양성 방송의 자유는 민주주의가 제대로 운영되기 위해서 필요한 자유로운 의견형성에 기여한 다는 데에서 그 헌법적 정당성을 인정받을 수 있다(문재완, 2010, pp.196~197) 8)9) 다시 말해, 방송은 국민의 민주적 의견형성에 기여해야 하며, 방송의 자유는 그러한 기능을 하기 때 문에 헌법적 정당성을 가진다는 것이다. 민주적 의견형성에 있어서 기본 전제는 다양한 견해가 제시되는 것이며, 방송을 포함하 8) 우리 헌법에는 방송의 자유를 명문화하여 규정하고 있지 않으나, 방송을 통한 보도의 자유 를 규정한 독일 기본법의 영향을 받은 우리나라 헌법재판소는 헌법 제21조 제1항 의 언론의 자유에서 방송의 자유라는 헌법상 권리를 도출하고 있다. 9) 방송의 자유를 주관적 공권으로 인식하느냐 객관적 제도로 인식하느냐 하는 논의는 계 속되고 있으나, 헌재 2003. 12. 18 2002헌바49 (방송법 제74조 위헌소송)은 언론 출판의 자유에는 방송의 자유가 포함된다. 방송의 자유는 주관적 권리로서의 성격과 함께 신 문의 자유와 마찬가지로 자유로운 의견형성이나 여론형성을 위해 필수적인 기능을 행 하는 객관적 규범질서로서 제도적 보장의 성격을 함께 지닌다. 고 판결한 바 있다. - 22 -
는 미디어는 공공이슈에 대한 의견/관점의 교환, 토론 등을 가능케 하는 통로(Conduits) (Wildman, 2007)로써 작용하기 때문에 정보의 생산 또는 유통 창구로서 미디어 다양성이 요구된다. 이는 커뮤니케이션 권력의 민주적 분배라는 기본 원칙에 부합하는 것이기도 하 다(Baker, 2007). 밀턴(Milton)과 밀(Mill)에 의해 발전된 사상의 자유시장(Marketplace of Ideas)논의의 연장선상에서 유래하는 것으로, 홈즈(Holmes) 대법관은 다양하고 대립적인 소스로부터 나온 정보들이 충돌할 때 진리의 추구가 가능하며, 아이디어가 자유롭게 유통 되는 시장/경쟁에 대한 믿음을 표방한 바 있다(Napoli, 2001) 영국 OFCOM의 BBC 헌장에서는 다양성이 공공서비스방송(PSB)이 성공하기 위한 핵심적 요소임을 명시하고, 다양성은 서로 다른 시청자들의 욕구에 상응하는 서비스를 제공하고, 뉴 스나 시사 프로그램 및 상이한 프로그램에 다양한 관점을 포함시키는 것임을 밝힌 바 있다. 10) 다양한 의견의 전달은 방송을 포함하는 언론 매체가 수행하는 가장 중요하고 본질적인 기능이다. 그러나 다매체 다채널 시대에는 이윤 추구를 위한 미디어간 경쟁의 과열로 인 해 방송 매체들이 지나치게 상업화 될 수 있으며, 그 결과 장르는 물론 내용의 다양성이 축소될 우려가 있다(정인숙 외, 2010). 이러한 점을 고려할 때, 의견 다양성의 확보는 스마 트 미디어 시대에도 여전히 중요한 방송 편성의 핵심가치로 추구해야 할 것이다. 2. 소수자 및 사회적 약자 보호 앞부분에서 언급한 바와 같이, 방송법 제5조 제5항, 제6조 제5항을 근거로 소수자 및 사회 적 약자 보호를 편성 정책이 지향해야할 핵심 가치의 하나로 추론하여 설정할 수 있다. 물론, 장기적인 시각에서 소수자 및 사회적 약자 보호를 어린이나 청소년에만 국한시킬 필요는 없 다. 그러나, 국내 방송에서는 그동안 어린이 청소년 대상의 프로그램이 상대적으로 부족했으 며, 해외 여러 국가에서도 어린이 청소년을 보호하는 여러 정책 및 가이드라인 들을 마련하 고 있는 추세를 고려할 때, 일차적으로 어린이 청소년을 보호 대상으로 설정할 수 있다. 방송은 세상을 내다보는 창 인 동시에 시청각을 동시에 이용한다는 특징 때문에 다른 10) Plurality is at the heart of successful PSB provision. It involves the provision of complementary services to different audiences; it ensures a range of perspectives in news, current affairs and in other types of programmes...) (OFCOM BBC Charter Review, 이은미 신동희, 2004, p.26 재인용) - 23 -
매체에 비해 몰입도가 높아서 아직 지적 신체적 발달 과정에 있는 어린이 청소년은 이들 에게 유해한 매체물을 비판없이 받아드릴 우려가 있다. 이에 대해 각국에서는 어린이 청 소년 대상 프로그램을 의무 편성하거나, 어린이 청소년 보호시간대를 설정하여 유해물에 대한 접근을 간접적으로 규제하고 있다. 청소년 시청보호시간대 규제는 연소자에게 유해 한 방송물을 고려하여 그 편성 시간대를 제한함으로써 정부가 유해 방송환경으로부터의 청소년 보호라는 실질적인 이익을 추구할 수 있고, 방송사업자 입장에서는 대안채널이나 비보호시간대를 활용할 기회가 존재하기 때문에 표현의 자유 등 헌법적 논쟁을 피해갈 수 있어 합헌적이라고 판단되고 있다(조연하 배진아, 2008). 실제로 해외 여러 국가들도 다음 과 같이 청소년 보호 시간대를 시행하고 있는 것으로 나타났다. <표 3-1> 각국의 청소년 보호 시간대 국가 시간대 규정 주요특징 영국 오후 9시-다음날 오전 5시 30분(18세 이상가) PIN 보호채널/PPV는 적용예외 그리스 아일랜드 독일 오후 7시-다음날 오전 6시(시청지도필요) 오후 9시-다음날 오전 6시(15세 이상) 자정-다음날 오전 6시(성인물) 오후 9시-다음날 오전 5시 30분 오후 10시-다음날 오전 5시(일반) 오후 11시-다음날 오전 5시(성인물) 등급에 따른 차등적용 단일기준적용 PIN보호채널은적용예외 등급에 따른 차등적용 캐나다 오후 9시-다음날 오전 6시 단일기준 적용 미국 오후 10시-다음날 오전 6시 단일기준 적용 핀란드 호주 오후 5시 이후(11세 이상) 오후 7시 이후(13세 이상) 오후 9시 이후(15, 18세 이상) 오후 9시-다음날 오전 4시 45분(15세 이상) 오후 7시 45분-다음날 오전 4시 45분(성인물) 등급에 따른 차등적용 등급에따른차등적용 PPV는적용예외 뉴질랜드 오후 8시 30분-다음날 오전 5시 단일기준 적용 자료: 방송통신심의위원회, 방송통신분야 아동 청소년 보호 심의정책 연구, 2010. 정부의 규제에 대한 반대와 자율 규제의 전통이 오래된 미국의 경우에도 어린이 청소 년 프로그램은 시장에만 맡겨놓으면 실패할 가능성이 높다는 인식하에 1996년부터 어린이 - 24 -
TV 법(Childrens Television Act)를 제정하고 모든 상업TV로 하여금 교육적이거나 정보적 인 정규 프로그램을 일주일에 3시간 이상 제공하도록 의무화하고 있다 (방송통신심의위원 회, 2010; 이호영 윤성옥, 2010). 11) 의무편성규제와 청소년 시청 보호 시간대 외에 해외 여 러 국가에서는 프로그램 등급제도 병행하여 어린이 청소년 보호 정책을 추진하고 있다. 방송의 침입력과 침투력은 청소년에게 유해한 노골적인 성적내용이나 폭력적인 내용의 프로그램을 제한하는 법적 규제의 근거가 되어왔다. 매체와 플랫폼의 융합 및 신규서비스 의 등장으로 오늘날의 어린이 청소년들은 방송 프로그램을 방송사 웹 사이트에 접속해 컴퓨터로 보기도 하고 휴대폰이나 아이팟 등 다양한 경로를 통해 시청할 수 있기 때문에 그 관리가 더욱 어려워 지고 있는 상황이다. 이에 따라 스마트 미디어 시대에는 다양한 신 규 융합매체의 특성을 고려하여 어린이 청소년 대상 프로그램의 의무편성, 청소년 보호시 간대 및 프로그램 등급제 등 여러 가지 보호 정책을 연관하여 추진할 필요가 있다. 한편, 어린이 청소년 외에도 향후에는 상대적으로 소외되기 쉬운 사회 경제적 취약자 들에 대한 접근권 보장도 중요한 사안이 될 것이며, 구체적인 대상은 정책적 판단으로 결 정해야 할 것이다. 3. 지역성 현행 방송법에서는 독립적인 조항으로 제6조 제6항에서 방송이 지역 사회의 균형있는 발전에 기여해야 한다고 명시하여 지역성을 방송 이념의 중요한 요소로 부각시키고 있다. 서울에 집중되어 있는 사회적, 문화적, 경제적 편중 및 중앙집권적인 발전구조로 인해 우 리나라에서는 지역방송이 발전할 수 있는 여건이 취약한 상황이다(최영묵 이상훈, 2006). 따라서 방송법에 지역성 관련 조항이 들어간 것도 비교적 최근의 일이다. 1980년 언론기 본법에서는 지역성과 배치되는 국가적 통합과 국민기본권을 강조한 바 있으며, 1990년 방 송법 역시 방송의 공정성과 공공성 관련 조항에서 국가주의의 한 방편으로서 지역갈등 해 소를 명시하였다. 공정성과 공익성이라는 공익적 가치가 어떻게 서로 다른 지역 주민의 이해관계와 결부된 지역사회의 균형 있는 발전 과 연계되는지는 명확하게 설명되지 않고 11) 이호영 윤성옥(2010)은 이 시간대가 새로운 장난감과 게임을 홍보하는 시간대로 전락 했다는 Overbeck(2004)의 연구결과를 소개하기도 하였다. - 25 -
있지만 12) (이은미 외, 2006, pp. 32~35) 2000년 통합방송법에서 부터는 지역사회의 균형 있 는 발전 이 독립조항으로 삽입되었고, 지역성이 방송이념의 중요 요소로 등장하기 시작하 였다. 동시에, 지역성을 추구하기 위한 지역쿼터제와 기금 차별 징수 등 제반 규제와 지원 정책 등을 통해 지역방송의 지역성 구현과 지역방송의 보호 및 지원책을 강구해왔다. 미국 FCC에서는 방송서비스 도입 초창기부터 지역성 이념을 중시하고 지역성의 확보를 위해 좀더 구체적인 방안을 제시하였다. 이를 위해 첫째, 라디오와 텔레비전 방송사의 운 영 허가권이 지리적으로 모든 지역에 골고루 분포되도록 의무화하고 13), 둘째, 방송사들이 지역의 수요와 문제를 파악해서 프로그램에 반영하도록 의무화하도록 하고 있다. 14) 국내에 서도 일부 연구들이 지역성의 구성요소를 제시한 바 있다. 예를 들어, 이진로(2004)는 정치 적 측면에서 지역성은 민주적 지방자치의 실현을 의미하며, 경제적 측면에서는 지역경제 를 활성화하는 것이 지역성의 확보와 직결되어 있다고 하였다. 사회적 측면에서는 지역사 회의 통합과 합의의 창출을, 문화적 측면에서는 지역문화의 전승과 창달이 지역성을 구성 하는 요소라고 구분하여 제시했다(이은미 외, 2006, pp.32~33에서 재인용). 방송 편성에서 지역성 이념을 실현하기 위해서는 행위나 효과, 구조 차원에서 정책을 입안할 수 있다. 예를 들어, 행위에 초점을 맞추는 경우, 지역 방송사업자의 영업행위에 일 정한 형식적 제한을 두는 형태로, 흔히 제작비율이나 편성비율 등을 강제하는 것이 일반 12) 이은미 외(2006)는 우리나라 방송정책에 있어, 지역성은 공익성 논의 안에서 늘 중요한 위치를 점해왔으나, 그 이념의 구체적인 내용이나 가정, 함의 등에 관해서는 그다지 많은 논의가 이루어지지 않은 채 도식화된 비슷한 주장이 반복되는 악순환을 거듭해 왔다고 주장(p. 19)하며, 지역방송에 관한 논의에서 지역성은 대개 통념화된 상식처럼 전제되고 있다. 하지만 논의나 실제 적용의 맥락에 따라 지역성 이념은 상당히 폭 넓은 형태와 내용으로 파악되고 있다. 방송정책 이념 중에서 지역성처럼 자주 사용되면서도 이처럼 모호한 상태로 방치되어 있는 이념도 드물 것이다 라고 이야기하고 있다. (p. 32) 참고로, 지금까지 국내 지역방송 논의에 나타난 지역성 유형을 살펴보면, 기술적/지리 적 지역성, 행정적 지역성, 규범적 지역성, 산업적 지역성으로 구분할 수 있다. 13) The commission shall make such distribution of licenses... among the several states and communities to provide a fair, efficient, and equitable distribution of radio service to each of the same 14) The principle ingredient of a licensee s obligation is the diligent, positive and continuing effort by the licensee to discover and fulfill the problems, needs and interests of the public within the station s service area - 26 -
적이다. 이러한 규정은 지역 방송사업자의 행위에 대해 가해지는 규제가 지역성을 증진할 것이라는 가정(Assumption)으로부터 비롯된다. 지역방송사가 지역 내 스튜디오에서 제작 한 제작물을 의무적으로 편성할 것을 강제한 FCC의 Main studio and program origination rules 15) 이나 프라임 타임 대에 자체 프로그램의 편성을 의무화한 Prime-time access rule이 그 예로 들 수 있다. 16) 방송통신융합 환경에서 지역방송은 상대적으로 불리한 위치에 놓이게 된다. 먼저, 과거 수동적인 위치에 머물렀던 수용자의 매체 이용행태가 변화하여 매체를 능동적으로 선택하 는 것이 가능해짐에 따라 지역의 수용자들은 다른 대안없이 지역방송을 시청해야만 했던 과거와는 달리 얼마든지 이를 우회하여 다양한 콘텐츠를 소비할 수 있게 되었다. 둘째, 지 역 광고시장의 영세한 상황에 비해 지나치게 좁은 지역에 지역방송이 상대적으로 난립되 어 있어 그 경제적 기반이 매우 열악한 상황에서 최근 케이블과 위성 등 다채널 유료방송 의 성장과 DMB, IPTV 등 새로운 경쟁미디어의 등장, 방송시장을 향한 신문사업자 및 통신 사업자의 진출 등은 지역방송사의 수입증가율 둔화와 시청 점유율 하락을 더욱 가속화시 키고 있다(이은미 외, 2006). 이러한 지역방송의 위기는 각 지역에서 보편적 서비스를 구현하는 지역방송의 공익적 기능을 저해할 수 있음은 물론, 방송 정책의 핵심인 다양성 실현에도 영향을 미칠 수 있 다. 따라서, 디지털 방송환경의 진전과 융합미디어의 대두에도 불구하고 지역방송의 강화 를 통한 지역성 확보는 여전히 중요한 핵심가치로 추구해야 할 것이다. 4. 문화정체성 문화정체성에 대한 근거는 헌법에서도 찾을 수 있다. 대한민국 헌법은 제9조에서 전통 15) 방송사들이 면허를 부여받은 지역에 스튜디오를 두도록 해서, 해당 지역 스튜디오에서 프로그램의 50% 이상을 제작토록 의무화한 것 16) 이외에도, 효과(또는 성과)의 차원에서 정책을 입안하는 경우도 있음. FCC가 70년대에 제정한 방송사 면허확증 정책(Ascertainment policy)이 대표적인 예. 지역 주민이 보기 에 방송사가 방송 프로그램을 통해 실질적으로 지역성이라는 효과를 어느 정도 달성 했는지 측정해서 방송사에 대한 평가에 반영토록 규정한 제도. 또한, 구조의 차원에서 정책을 입안하는 경우, 특정 지역에 지역방송사의 수를 제한한다거나 하는 것과 같이 구조적으로 지역성을 담보하려고 노력함(이은미 외, 2006, pp. 36~39) - 27 -
문화를 계승 발전시키고 민족문화의 창달을 통한 문화국가를 지향한다는 문화국가 원리 를 채택하고 있다. 이러한 문화국가 원리를 실현하기 위해 국내 방송법에서도 문화정체성에 관련된 정책 근거를 포함하고 있으며, 국내 방송프로그램을 일정비율 이상 방송하게 하는 법질서를 형성해왔다. 예를 들어, 방송법 제1조는 방송법의 입법 목적 중 하나를 국민문화 의 향상을 도모 하는 것으로, 제6조는 방송이 민족문화의 창달에 기여 하는 것으로 적고 있다. 그러므로 규범의 규제적 관점과 형성적 관점에서 볼 때 문화정체성의 증진은 그 정 당성에 별다른 문제가 없다고 할 수 있으며, 특히 규제적 관점에서 보더라도 문화국가의 실현이라는 목적이 객관적 일반성을 지닌다는 점에서 긍정될 수 있다 (고민수, 2011, p.30) 미국이나 일본과 같은 문화 콘텐츠 강국을 제외한 대부분의 국가에서는 자국의 문화 정 체성 확보를 위한 다양한 정책을 수립하고 있다. 문화정체성의 확립과 관련하여 EU 차원 에서도 국경 없는 지침(AVMS로 명칭 개정)을 통해, 유럽산 프로그램의 편성의무를 부과하 고 있으며(50% 이상) 독일을 포함하는 유럽 국가들은 외국 자본 개방에는 관대하지만 프 로그램 개방에는 신중하게 접근하고 있다. 특히, 프랑스의 경우, 유럽작품 60%, 프랑스어 표현물 40%의 편성쿼터를 두고 있다. 아래는 해외 여러 국가에서 시행중인 국내 제작물 규제를 정리한 것이다. <표 3-2> 해외 국가의 국내제작물 편성 규제 현황 국명 지상파방송 케이블TV 위성방송 한국 일본 캐나다 미국 멕시코 80%이상 자국제작물이어야 함. 영화, 애니메이션, 대중 음악에 대해 개별 쿼터가 적용됨 없음 CBC는 60% 이상 자국제작 물이어야 함. 민영방송사는 전체방송시간의 60% 이상, 06~24시의 50% 이상 자국 제작물이어야 함 없음 50% 이상 자국제작물이어야 함. 영화, 애니메이션, 대중 음악에 대해 개별 쿼터가 적용됨 케이블TV와 위성방송은 자국제작물이 50%이상(majority) 일 것. 2,000명 이상의 가입자를 가진 방송사업자(distributors)는 연간 매출액의 5% 이상을 자국 프로그램 제작 및 구매에 할당해야 함 없음 80% 이상은 스페인어 프로그램일 것 (최초 제작, 자막, 더빙 포함) - 28 -
국명 지상파방송 케이블TV 위성방송 호주 뉴질랜드 헝가리 체코 폴란드 스위스 EU 공통 영국 독일 프랑스 06~24시 방송편성 중 55% 이상이 자국제작물이어야 함 자국제작물이 20% 이상이 어야 함 없음 드라마TV는 연간 프로그램 제작구입비의 10% 이상을 자국 드라마에 투자할 것 없음 없음 유럽제작물 쿼터 50% 이상. 여기에는 폴란드 쿼터(방송사별로 35~60%)가 포함됨 의무사항은 각 방송사별로 면허를 통해 지정됨 아날로그 서비스는 지상파 방송과, 디지털 서비스는 케 이블과 같은 규정이 적용됨 없음 기본적으로 아래와 같은 EU 강령(Television Without Frontiers)에 따르나, 세부 규 제 사항은 국가별로 차이가 있음 - 유럽제작물 쿼터: 적정 시간 의 상당 비율 을 유럽제작물로 편성함 - 독립제작물 뭐터: 편성시간의 10%, 혹은 제작 및 구매비용의 10%를 독립제작사가 제작한 유럽제작물에 할당함 - 신규작품 쿼터: 독립제작물 중 적당량을 최근 5년 이내의 신규작품으로 편성 제작물 쿼터에 대한 정확한 비율 명시화하지 않음. 국경 없는 텔레비전 지침 준수 의무화 BBC1과 Ofcom이 협의한 편성규제에서는 방송시간의 70% (피크타임은 90%), BBC2 와 Ofcom의 협정서에서는 방송시간의 70% (피크타임은 80%)를 영국물로 편성하 도록 함 유럽제작물 편성 비율을 명확하게 명시하지 않음. 상당량 할애 해야함. 대체로 유럽 프로그램10%, 미국제작물 20% 수준을 유지 유럽제작물은 주시청시간대에 60%이상 방영 프랑스 원작은 주시청시간대에 40%이상 방영 지역방송국은 매년 유럽 시청각작품 또는 프랑스 원작 120시간 방영 방송 영화 쿼터제 역시 존재하여 매년 최대 192편까지 방영, 104편은 반드시 저녁 8시30분에서 10시30분에 방영 방송사별 편성 의무사항 있음 자료: 이상우 외(2003). WTO체제하의 방송산업 변화에 대한 연구(Ⅰ), 정윤식 외(2009). 국내 제작 편성규제 제도 개선방안 연구. 방송통신 기술의 발달로 인해 국가간 시청권의 경계가 미약해지는 상황과 함께, 국가간 조약을 통한 방송 서비스 시장의 개방으로 인해 문화정체성의 확보는 향후에 더욱 중요한 이슈로 등장할 것이다. 따라서 스마트 미디어 시대의 방송편성 정책은 문화정체성의 확보 를 중요한 핵심가치로 추구하는 것이 타당하다고 판단된다. - 29 -
제 3 절 비대칭 규제의 기본원칙 최근 방송통신 융합 현상으로 인해 예전과 달리 동일한 콘텐츠를 단말기나 네트워크, 매체의 구분에 상관없이 소비할 수 있게 되면서 매체별 비대칭 규제의 논리적 근거는 점 차 약해지고 있다. 실제로 그동안 추구해 온 채널 내에서의 다양성, 지역성 원칙 등은 다 채널 전문편성 방송사업자에게는 적용하기 힘든 편성규제 원칙이다. 또한 실시간 종합편 성과 비실시간 전문편성 방송에 대해 요구하는 가치, 또는 이들에 대한 편성규제를 통해 달성하고자 하는 편성정책의 목적은 달라질 수밖에 없다. 따라서 다채널 매체, 비실시간 시청 등 방송환경 변화에 따른 새로운 시청행태를 고려하여 비대칭 규제를 실시하되 타당 한 논리와 근거를 바탕으로 규제의 원칙을 설정하는 것이 중요하다. 신규 매체가 등장할 때마다 임시적으로 적용되는 규제체계가 아니라, 어떤 신규 매체가 등장하더라도 이를 포 괄할 수 있도록 기본 원칙을 확립할 필요가 있다. 지금까지 방송법상의 비대칭 규제(Asymetric Regulation)는 매체별로 이루어져왔기 때문 에 매체별 차이를 근거로 한다. 예를 들어, 지상파 방송사업자에 대해서는 SO/위성 등의 유료 플랫폼과 다른 규제를 적용해 온 것이다. 지상파 방송사업자에 대한 비대칭규제는 지상파 방송사업자가 국가 자산인 주파수를 사용하는 허가 사업자이며, 정치/사회/문화적 으로도 중요한 영향력을 행사해왔기 때문이라고 추론할 수 있다. 하지만, 이러한 내용이 법적으로 명백하게 규정되어 있는 것은 아니기 때문에, 그 근거를 분명히 이야기하기 힘 든 측면이 다소 있다. 물론, 이러한 방식을 계속 유지할 수도 있으나, 다른 방식의 비대칭 규제도 가능하다. 예를 들어, 단말기, 네트워크에 따른 비대칭 규제 가능성, 일방향성, 중 앙통제성 여부에 따른 비대칭 규제 가능성 등이 검토될 수 있다. 가령, 영국 2003년 커뮤 니케이션 법률 제405-1조는 텔레비전 프로그램을 TV 단말을 통해 나오는 것 (TV like)으 로 정의, Non-linear 여부와 상관없이 TV단말을 통해 볼 수 있는 것은 모두 텔레비전 프로 그램으로 간주하여 동등한 규제를 적용하기로 하였다. 최근에 수행된 이원우의 연구(2010)에서는 기존의 방식과 유사하게 매체간, 채널간 비대 칭 규제의 틀은 그대로 유지하고, 비대칭 규제가 발생하는 이유를 콘텐츠 전송의 중앙통 제성과 일방성으로 구분한 뒤 이에 따라 규제의 정도와 강도를 다르게 할 것을 제시하고 있다(<표 3-1> 참조). 그러나 매체별 구분이 점차 모호해지는 현 시점에서 이처럼 매체별, - 30 -
채널별 분류를 기준으로 한 규제방안은 새로운 매체의 등장에 취약할 수 있다. <표 3-3> 방송의 비대칭 규제방안 Ⅰ 매체의 성격 중앙 통제성 편성 규제 수준 지상파 케이블, 위성방송 (위성DMB 포함) IPTV 승인채널 등록채널 PPV 실시간 VOD 강 약 약 약 약 약 웹캐스팅 탈중앙 통제 일방성 강 약 약 약 약 쌍방향성 쌍방향성 유지 유지, 지상파 보다 완화 편성 규제 강도 강 약 자료: 이원우 외(2010), 방송 편성규제 법령 정비방안 완화 완화 완화 미적용 미적용 케이블/ 위성 동일 없음 없음 이에 대해 본 연구에서는 방송사업자 또는 매체별 구분에 따른 비대칭 규제의 분류 틀 에서 벗어나 보다 방송 서비스를 구분하는 좀 더 보편적이고 근본적인 기준으로써 수용자 통제력 과 정치사회적 영향력 을 비대칭 규제의 근거로 제시하였다. 더 나아가 이 두 가지 기준의 하부 분류에 따라 네 가지 영역을 구분하고 각 사분면마다 요구하는 편성 정책의 가치 및 규제의 수준(정도)을 차등화 하였다. 여기에서, 수용자 통제력 이란 서비스의 공급/소비 방식과 연관되는 것으로, 수용자의 통제력이 강하면 강할수록 규제의 수준은 약하게, 통제력이 약하면 약할수록 규제의 수준 은 강하게 하는 것을 의미하며 이원우(2010)의 비대칭 규제방안에서 중앙통제성과 일방성 으로 대변되는 매체의 성격에 상응하는 기준이다. 한편, 정치사회적 영향력 이란 우리 사 회에서 정치사회 영역에서 강력한 영향력을 행사할 수 있는 시사보도 프로그램의 편성을 통한 의견형성력과 연관되는 것으로, 정치사회적 영향력이 높으면 높을수록 규제의 수준 은 강하게, 정치사회적 영향력이 낮으면 낮을수록 규제의 수준은 약하게 하는 것을 의미 한다. 물론, 드라마나 예능 프로그램이 시사보도 프로그램에 비해 정치사회적 영향력이 더 떨어지는가에 대해서는 여전히 논란의 여지가 있으나, 본 연구에서는 우리 사회에서 시사 보도 기능(저널리즘 관점)에 대한 사회의 기대치가 매우 높다는 현실을 감안하여 시사보도 - 31 -
프로그램의 편성 여부가 규제의 수준을 다르게 할 수 있는 핵심요소가 될 수 있다고 판단 하고 종합편성과 전문편성을 구분하였다. 특정 방송서비스에 대한 접근권한(access control)을 바탕으로 하는 수용자 통제력과 방 송의 사회적 영향력을 기준으로 하는 편성규제 방안은 기존의 편성 규제에도 어느 정도 반영되어 있으나, 본 연구에서는 신융합 매체의 특성을 반영하여 실시간 대 비실시간, 보 도 프로그램의 포함여부 등을 포함하여 방송 서비스를 사분면으로 구분하고 각 사분면마 다 요구 가치를 다음과 같이 차등화 할 수 있다. <표 3-4> 방송의 비대칭 규제방안 Ⅱ 수용자 통제력 실시간 Linear 비실시간 Non-linear 종합편성/보도전문 Ⅰ (1, 2, 3, 4) Ⅲ (1, 2, 4) 정치사회적 영향력 기타 전문편성 Ⅱ (2, 4) Ⅳ (2, 4) 주: 괄호 안의 숫자는 편성 정책의 핵심 가치를 가리키며, 1은 의견 다양성 확보, 2는 소수자 및 사회적 약자 보호, 3은 지역성 담보, 4는 문화정체성 보호를 의미함. 더 나아가 규제의 내용을 비대칭적으로 적용하는 것과는 별도로, 규제의 강도에 대해서 도 차이를 부과할 수 있다. 예를 들어, 종합편성 실시간(Ⅰ) > 전문편성 실시간(Ⅱ) > 종합 편성 비실시간(Ⅲ) > 전문편성 비실시간(Ⅳ)의 순서로 규제의 정도를 차등화 할 수 있다. 비대칭 규제의 원칙을 논의하는 과정에서 영국에서처럼 단말기에 따른 비대칭 규제안 (TV Set vs Computer/Tablet/Mobile)도 제시된 바 있으나, 영국에서도 이러한 방안에 대해 서는 TV 외에도 다양한 미디어를 사용해서 방송 프로그램을 시청하는 젊은 층의 미디어 이용행태 변화를 고려하지 못하기 때문에 현실성이 떨어진다는 반론이 제시된 바 있다. 한편, 방송사업자의 재무 상태나 중앙 대 지역 등의 구분에 따른 규제 차등화는 정책적 판 단에 따라 유동적으로 적용하도록 하는 것이 타당하다고 판단된다. 이외에도 공/민영 구분 에 따른 비대칭 규제도 가능하겠으나 현행 방송법상에서도 내용 규제의 차원에서 공영과 민영을 구분하지 않고 있어 일단은 적용하지 않는 것으로 하는 것이 적절하다고 보인다. 하지만, 앞서 언급한 다른 기준들과 마찬가지로 정책적 판단에 따라 추가할 수 있을 것이 - 32 -
며 공영 방송의 경우 한국방송공사 항목에서 별도의 규정을 첨삭하여 공영 방송에 대한 규제를 체계화시킬 수도 있을 것이다. 다음 장에서는 이상의 내용을 바탕으로 현행 편성 규제의 개선방향에 대해 논의하고자 한다. - 33 -
제 4 장 현행 방송 편성규정의 개선방향 현행 방송법과 방송법 시행령 및 부속 고시에서는 방송사업자별로 편성 분야 및 특정 프로그램의 편성 비율을 규정하고 있다. 국내의 편성규정은 1964년, 보도(10%), 교육/교양(20%), 오락(20%)에 대한 비율규정을 시 작으로, 1991년에는 외주제작 편성규제 도입, 1995년에는 PP의 공급분야별 부편성 규제 도입, 2000년에는 장르별 국내제작, 다른 한 방송사업자, 1개국 쿼터 도입, 2005년에는 신 규 국내제작 애니메이션 편성 총량제 도입 등을 통해서 형성되어 왔다. 그 결과 현행 편성 규제는 오락 분야 프로그램의 편성비율 제한, 주된 방송분야 프로그램의 편성비율, 수중계 비율 제한, 외국 수입 방송물 중 1개 국가 제작 프로그램의 편성비율, 국내제작 프로그램 의 편성비율, 장르별 국내제작물 편성비율, 외주제작 방송프로그램 편성비율 등 그 규제의 종류가 다른 나라에 비해 상대적으로 많은 상황이다. 현재는 편성 규정의 적용 시 특히 매체 구분에 근거하여 방송사업자를 지상파, 지상파 및 위성 DMB, 종합유선방송, 위성방송, 방송채널사업자로 분류하고 월, 반기, 연중 프로그 램 편성 비율 규제를 부과하고 있다. 이 가운데 위성방송, 방송채널사용사업자 등은 외주 제작 프로그램 비율, 국내제작 프로그램 비율 등의 규제에 있어서 유예 대상이 되고 있어 실제로는 지상파 종합방송사업자가 주요 편성 규제의 대상이 되고 있다. 이 장에서는 앞에서 논의된 편성 정책의 기본원칙과 핵심가치를 중심으로 관련된 네 가 지 편성 규제의 개선방향을 논의한다. 본 연구에서 제안하는 편성 규제 개선의 기본 방향 은 편성 정책의 핵심가치와 연계되지 않은 규제는 그 타당성이 확립되지 않는다는 전제하 에 점진적으로 축소 또는 폐지하는 것이다. 또한 중복되는 규제나 실효성이 없는 규제도 폐지토록 제안하고 있다. 1. 의견의 다양성 확보 의견 다양성과 관련된 현행 편성 규제로는 보도/교양/오락 분야 프로그램의 조화로운 편 성 규정을 꼽을 수 있다. 현재 보도/교양/오락 프로그램의 조화로운 편성와 관련된 법적 - 34 -
근거는 다음과 같다. 가) 방송법 제69조 제3항: 종합편성을 행하는 방송사업자는 방송프로그램의 편성에 있어서 대통령령이 정하는 기준에 따라 보도/교양/오락에 관한 방송프로그램을 포함하여야 하고, 그 방 송프로그램 간에 조화를 이루도록 편성하여야 함 이 경우 주시청시간대 특정 방송 분야의 방송프로그램이 편중되어서는 안 됨 나) 방송법 시행령 제50조 제1항: 종합편성을 행하는 방송사업자는 방송법 제69조 제3항의 규정에 의하여 보 도에 관한 방송프로그램, 교양에 관한 방송프로그램 및 오락에 관한 방송프로그램 이 상호간에 조화를 이루도록 편성해야 함. 텔레비전 방송프로그램 및 라디오 방송 프로그램의 경우 오락에 관한 방송프로그램을 당해 채널의 매월 전체 방송시간의 100분의 50 이하로 편성할 것 제2항: 보도에 관한 방송 프로그램 은 정치 경제 사회 문화 등 모든 분야의 시사에 관한 속보 또는 해설을 목적으로 하는 방송 프로그램, 교양에 관한 방송 프로그램 은 국민의 교양향상 및 교육을 목적으로 하는 방송 프로그램과 어린이 청소년의 교육을 목적으로 하는 방송 프로그램, 오락에 관한 방송 프로그램 은 국민정서의 함양과 여가생활의 다양화를 목적으로 하는 방송 프로그램 이와 관련된 구체적인 고시 내용은 종합편성 방송사업자를 대상으로 오락 프로그램의 비율이 50% 이하가 되도록 하는 것이다(<표 4-1> 참조). 즉, 다양성과 관련된 현행 편성 규정이 오락 분야 프로그램 규제를 중심으로 이루어지고 있는 상황이다. <표 4-1> 오락 분야 프로그램에 대한 편성고시 방송법 제69조 제3항 시행령 제50조 제1항 제3항 대상 내 용 고시내역 종합편성 방송사업자 보도/교양/ 오락 상호 조화 주시청시간대 TV/R: 50% Data: 60% 평일: 19시~23시 주말/공휴일: 18시~23시 - - - - - 35 -
물론, 현행 편성 규제에서 강조하는 다양성은 의견의 다양성이라기보다는 채널 내 프로 그램의 구색 차원에서 다양성이라고 할 수 있다. 그러나 스마트 미디어 시대의 다양한 매 체와 채널들은 기능적 차원 에서 다양성의 문제에 접근할 필요성을 제기한다. 다양한 신규 융합매체 및 다채널이라는 방송환경 하에서 시청자들은 다양한 프로그램에 대한 자유로운 접근이 가능하기 때문에 프로그램 구색의 다양성은 어느 정도 확보되어 있 는 것으로 간주할 수 있다. 따라서 보다 근본적인 방송 다양성의 개념으로 인식 전환이 필 요하다. 즉, 접근 가능한 프로그램 종류의 다양성 자체를 목표로 하는 것이 아니라, 수용자 들이 체험하는 다양성 및 인식의 지평을 확대하는 개념으로서 다양성을 정립하는 것이 중 요하다. 다시 말하면, 프로그램간의 차별성을 기준으로 한 외형적인 프로그램 다양성에서 진일보하여 보다 근본적인 차원에서 의견의 다양성을 반영하는 개념으로 편성 정책의 목 표를 전환할 필요가 있다. 의견의 다양성이 핵심가치가 된다면, 관련 규제의 초점을 민주적 여론형성에 이바지할 수 있는 시사/보도/토론 프로그램에 맞추도록 규제의 방향을 점차 전환할 필요가 있다. 방 송사들이 심층취재 또는 시사토론 프로그램들을 점차 줄여나가는 현 상황 하에서 이러한 규제는 더욱 정당성을 확보할 수 있을 것이다. <표 4-2> 보도부문 연간편성 현황 (단위: %) 방송사 2006 2007 2008 2009 2010 KBS 1TV 30.0 31.6 32.0 34.2 31.8 2TV 11.0 11.8 10.9 9.0 8.5 MBC(서울) 22.0 21.7 21.6 21.1 21.0 지역민방 23.3 24.0 20.7 21.8 21.8 SBS 21.0 20.9 21.4 21.8 19.9 자료: 방송통신위원회(2010), 2010 방송산업실태조사 보고서 실제로 융합시대의 미디어 다양성에 대한 최근의 연구 결과를 살펴보면 뉴스의 경우 대 부분 스트레이트 뉴스와 종합뉴스가 대부분을 차지하고 있으며, 뉴스 해설이나, 경제뉴스 의 경우에는 오히려 감소하고 있는 것으로 나타났다. 또한 특정주제를 보다 심층적으로 분석하는 기획보도와 토론 프로그램 역시 그 수가 점차 감소하고 있는 것으로 나타났다 - 36 -
(정인숙 외, 2010). 이러한 경향은 보도 장르에서 뉴스를 전달하는 기본적인 기능 외에 의 견의 다양성과 관련된 심층적이고 분석적인 프로그램의 편성이 점차 줄어들고 있음을 가 리킨다. <표 4-3> 보도의 세부장르 프로그램 편성현황 (단위: 편수) 분류 소분류 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 뉴스 시사 대담 토론 경제 242 239 246 250 245 285 431 301 445 249 126 기상 516 258 203 298 573 587 264 339 225 238 93 뉴스해설 610 614 529 500 526 330 322 479 250 302 107 스트레이트 5240 5380 5479 5308 5079 5058 3906 3424 3329 3570 1633 스포츠 796 746 822 906 1031 1099 1310 999 767 1168 625 종합 2168 2422 2443 2581 2800 3188 4024 4226 4260 4354 1743 지역 4 50 25 255 253 256 257 81 해외 505 281 295 295 251 254 264 301 417 342 227 기타 143 31 92 83 46 52 13 기획보도 799 925 962 860 957 825 457 385 348 201 57 시사보도 523 346 350 577 560 486 504 754 1065 1117 304 대담 81 122 103 71 26 127 142 195 188 111 38 옴브즈 152 226 206 130 384 106 156 156 156 158 64 토론 145 163 415 443 493 390 319 357 244 211 113 종합 보도종합 49 40 162 61 45 51 44 22 1 기타 보도기타 235 72 66 116 352 985 508 410 319 199 110 자료: 정인숙 외(2010), 방통융합시대의 상업주의화와 미디어 다양성 확보방안 연구. 다만, 시사/보도/토론 프로그램에 대한 최소 비율의 확보로 규제의 내용을 전환하더라도 그 측정 기준을 주간, 월간, 분기간, 반기간, 연간으로 할지, 주시청 시간대에도 적용시킬 것인지 등에 대해서는 보다 구체적인 논의와 정책적 합의가 필요할 것이다. 가령, 일일 규 제를 할 경우 시사보도 프로그램의 구성 비율은 일관되겠지만, <추적60분>, <그것이 알고 싶 다>와 같은 주간 심층취재 프로그램 편성에 부정적인 영향을 줄 가능성도 있으며, 방송사 업자의 편성에 대한 지나친 개입이 될 수 있다는 우려도 있다. 현재 오락 분야 프로그램 과다편성 금지 규제와 관련하여, 여러 가지 문제점이 이미 지 - 37 -
적된 바가 있다. 최근 장르혼합 현상으로 인해 교양과 오락의 경계가 희미해진 데에서부 터 기인하는 실무적인 문제에서부터 다수의 시청자가 선호하는 오락 분야 프로그램을 왜 규제해야 하는지에 대한 기본적 근거도 미약하다는 주장도 있으며, 선전성이 문제라면 심 의제도로 해결해야 한다는 주장 등 여러 가지 논의가 있다. 방송사 입장에서도 시사정보/ 토론 프로그램 등에 대한 최소 편성비율을 준수하고, 나머지 포맷의 프로그램에 대한 편 성의 자유를 확보하는 것에 만족할 것이라고 판단된다. 그럼에도 불구하고, 오락 분야 프로그램이 늘어나면 전체적으로 방송 프로그램의 품질 이 낙후할 것이라고 보는 사회적 우려와 방송의 지나친 오락화에 대한 반대 정서가 매우 강하므로, 단기적으로 현행 규제를 유지하는 것이 불가피하다고 본다. 그러나, 중 장기적 으로는 앞서 서술한 바와 같이 규제의 초점을 오락이 아니라, 본래의 목적이라고 할 수 있 는 시사/보도 프로그램 중심으로 전환시키는 것이 타당하다고 본다. 또한 단기적인 차원에서 현행 규제를 보다 효율적으로 수행하기 위해서는 실무적으로 장르 구분에 대한 보다 명확한 공식적인 기준을 제시할 필요가 있다. 현재의 보도/오락/교 양의 삼분류 체계는 1960년대 방송법 제정 시 일본의 사례를 그대로 모방한 것으로, 보도, 교양, 오락 분야에 대한 구체적이고 공식적인 기준은 존재하지 않으며 방송사업자들이 자 율적으로 분류하고 있는 상황이다. 또한 방송업계에서는 광고비 책정 등을 위해 KOBACO 에서 자체적으로 마련한 보다 세부적인 프로그램 장르 분류 체계를 따르는 경우도 있다. 17) 그러나 이것은 방송법령에서 공식적으로 인정하는 프로그램 분류체계가 아니며, 방송사에 서 제출하는 프로그램 분류와 맞지 않는 경우도 종종 발견되기 때문에 방송 프로그램에 대한 공식적이고 구체적 기준을 명문화하는 작업이 시급하다고 판단된다. 일단, 공식적인 분류 기준이 마련되고 나면, 특정 프로그램의 분류와 관련하여 문제가 발생하는 경우 현 재 방송평가에서 하고 있는 것처럼 시청자 패널 조사를 통해 다수 의견을 채택하는 방식 으로 문제를 푸는 방안도 고려할 수 있다. 다채널 유료방송의 경우 그 다양성의 추구는 채널별로 서로 다른 주된 분야의 편성을 통해 이루어지고 있다. 2009년 10월 현재 243개의 TV PP채널이 등록되어 있으며, 이들의 공급 분야는 크게 18개의 집단으로 나누어질 수 있다. 이 때 각각의 그룹은 많게는 20개까 17) KOBACO의 프로그램 장르 구분은 부록에 수록되어 있다. - 38 -