요 약 문 이 보고서의 목적은 매체 환경 다변화에 따른 방송 시장 구조 변화 및 매체 간 경쟁 환경 특징을 분석하고,국내 매체 규제 체계의 개선 방향을 제안하는 것이다.이를 위해 주요 국가의 방송 매체 간 경쟁 활성화를 위 한 규제 정책 사례를 비교 분석하고 케이블TV

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1 제 출 문 한국전파진흥원 원장 귀하 본 보고서를 방송 시장 구조 변화 분석 및 매체 간 경쟁 활성화 를 위한 규제체계 연구 의 최종보고서로 제출합니다. 2008년 2월 28일 연구수행기관 :한국전파진흥원 연 구 책 임 자 :권 오 상 연 구 원 : 채 지 혜 박 시 백 권 혜 선

2 요 약 문 이 보고서의 목적은 매체 환경 다변화에 따른 방송 시장 구조 변화 및 매체 간 경쟁 환경 특징을 분석하고,국내 매체 규제 체계의 개선 방향을 제안하는 것이다.이를 위해 주요 국가의 방송 매체 간 경쟁 활성화를 위 한 규제 정책 사례를 비교 분석하고 케이블TV,IPTV 등 실제 방송 업계 및 전문가들의 의견을 수렴하였다. 제2장에서는 수요와 공급 측면에서 본 방송서비스 시장의 특성을 살펴 보고 신규 매체 등장에 따른 방송서비스 시장의 구조 변화와 새로운 매체 간 경쟁 구도를 살펴보았다. 방송서비스 사업은 공익적 목적도 포함되지만,법인체로서의 지속체적 성격(일반적으로 법인의 Going Concern)을 가지고 있기 때문에,법인을 지속시키기 위한 재원을 조달하여야 하며,이러한 재원을 조달하기 위하여 방송 사업자는 방송서비스의 산출물,즉 방송서비스 프로그램의 소비를 증 대 시켜야 하는 전략을 사용하여야 한다.그러기 위해서는 다양한 방송 프 로그램의 패키지화를 통하여 방송 프로그램 공급 창구를 다양화한 전략적 접근이 필요하다. 또한 어떠한 산업에서 공급이 존재한다면,반드시 수요가 존재한다.이 에 방송 서비스를 소비하는 소비자 즉 시청자의 특성을 살펴보면,개별 시 청자들은 합리적으로 방송 프로그램을 소비한다는 가정 하에 시청자별 시 간 제약과 프로그램 선호,예산제약 하에서 편익을 극대화시키기 위해 방 송 프로그램을 소비한다.방송 프로그램의 수요에 있어 고려할 사항은 바 로 이런 개별 시청자들의 시청시간과 효용,시청자가 프로그램에 대해 기 꺼이 지불할 예산 제약 등이다. 2000년 통합 방송법 시행 이후 우리나라 방송시장은 시장경쟁과 산업집 중화라는 두 가지 변화를 동시에 경험하고 있다.즉 플랫폼 사업자간의 경 쟁뿐만 아니라,프로그램 공급자들 간의 경쟁도 강화되었으며,케이블TV 의 SO간 또는 PP간 합병을 통하여 MSO,MPP,MSP들이 등장하고 위성 - i -

3 방송의 경우에는 단일 사업자가 진입했다.현재 우리나라는 전국 100개 이 상의 유선방송사업자와 위성방송사업자 외에 3개의 IPTV 사업자가 새로 이 다채널 유료방송에 진입함으로써 경쟁적 방송시장 구조가 형성됐다. 방송통신 융합으로 통신과 방송의 경계가 허물어짐에 따라 독점적 중앙 집권적 방송시장 구조가 경쟁적인 방송시장 체계로 전환 되고 있는 것이 다.뿐만 아니라,방송 공급자 변화는 방송 환경 변화에 기인한 공급 구조 의 변화로 이어졌다.공급 형태의 변화에 따라 방송 서비스를 소비하는 소 비자는 더욱 다양한 방송 서비스를 선택 가능하게 되었고,소비자는 자신 들의 효용을 극대화 시킬 수 있는 방송 서비스를 선택하게 됐다.이에 따 라 방송 서비스 시장의 경쟁 관계는 앞으로 보다 심화될 것이다. 이어 제3장에서는 미국,유럽,일본 등 해외 주요국의 방송시장 경쟁 활 성화를 위한 규제 체계를 살펴봤다.융합매체들의 등장으로 인해 기존의 방송 통신의 수직적 규제체계만으로는 서비스를 명확하게 정의하고 규제 하기 어렵게 되었다.융합영역은 제3의 영역 으로 방송기술과 통신기술의 기준으로는 구분하기 어려운 영역이며,전통적으로 방송과 통신은 산업적 으로 서로 다른 성장배경과 규제체계가 존재해 이들을 통합시키기 어렵기 때문이다.따라서 현재와 같이 방송,통신 및 융합 세 영역을 기존 법 제 도로 규제한다면 중복규제 혹은 규제의 사각지역이 발생하는 문제가 생길 수 있다.이를 해결하기 위해 수평적 규제체계가 논의되고 있다.수평적 규 제체계는 특정 네트워크/서비스와 관련 없이 동일서비스에 대해서는 동일 한 규제체계를 적용한다는 것을 원칙으로 하기 때문에 매체 간 불공정한 규제 적용을 막을 수 있다. 유렵연합(EU)은 전송과 콘텐츠 계층의 이원적 수평적 규제체계를 적용 하도록 권고하고 있다. 전송계층은 규제 프레임 워크(Regulatory Framework)지침 의 규제 적용을 받으며,콘텐츠 계층은 국경 없는 텔레 비전 지침(TVWF:TV WithoutFrontier) 을 개정한 시청각 미디어 서비 스 지침(AudiovisualMedia Service Directives) 의 규제를 적용받는다. EU는 이를 통해 매체별 차별적 규제를 지양하고,전송과 콘텐츠에 대한 - ii -

4 일괄적인 규제를 적용하도록 하고 있다.현실적으로는 동일한 계층 안에서 도 성격에 차이가 있는 서비스에 대해서는 각 계층을 다시 세부적으로 분 류하여 규제하도록 하는 등 보완책도 마련해 두었다.EU의 전송 계층에 대한 수평적 규제체계는 경쟁 활성화를 위한 토대라고 판단된다. 유럽 국가들과는 달리,미국은 아직 수평적 규제체계를 도입하고 있지 않으나,지난 수 년 동안 LayersModel 도입에 대해 논의하며 수평적 규 제체계로의 전환을 모색하고 있다.최근에 들어서는 IPTV와 케이블TV를 동일하게 규제할 것인가와 관련한 케이블 프랜차이즈 논쟁이 있는 등 동 일한 성격의 서비스에 대해 동일한 규제를 적용할 것인지에 대한 고민을 하고 있는 것으로 나타났다. 일본 역시 2007년 12월에 통신 방송의 종합적인 법체계에 관한 연구 회 에서 최종보고서 발표하여 방송과 통신 관련 기존 9개 법률을 정보통 신법(가칭) 으로 통합하는 방안 제시하는 등 조만간 수평적 규제체계를 도 입할 것으로 예상된다.유럽이 전송과 콘텐츠의 수평적 규제체계를 확립한 반면,일본은 정보통신법을 통해 콘텐츠사업자와 플랫폼사업자,전송사업 자의 분류 체계를 제시한 것이 특징이다.하지만 2007년 정보통신법의 가 이드라인이 제시된 이후 플랫폼에 대한 규제의 적절성 문제가 꾸준히 제 기되었으며,이 계층을 따로 분류해 규제할 것인지에 대한 논쟁은 계속되 고 있다.최근 들어 총무성은 플랫폼에 대한 규제를 우선은 적용하지 않는 것을 원칙으로 한다고 밝혔지만,이후에 플랫폼에 대한 차별화된 규제의 필요성이 나타난다면 언제든지 다시 논의를 할 수 있다고 밝히는 등 가능 성은 열어놓고 있다. 수평적 규제체계를 도입한 국가들에서 중요하게 고려하고 있는 사항은 시장지배력(SignificantMarketPower:이하 SMP) 을 가진 사업자에 대 한 규제를 적절하게 가져가는 것이다.유럽연합은 전송 계층의 규제를 위 해 SMP 개념을 정립하여 지배력 남용행위를 방지할 수 있는 근거를 마 련했으며,사전규제가 정당화될 수 있는 관련 상품 및 서비스 시장에 대한 획정 기준을 마련함으로써 사전규제의 정당성을 확보했다. - iii -

5 방송과 통신이 융합된 매체들이 등장하면서 기존의 통신 시장의 경쟁 정책 모형이 방송시장에도 적용되고 있다.그 중에서 서비스 기반 경쟁 정 책 중 하나로 주로 시장 지배적 사업자에게 부과되는 규제가 가입자망 공 동활용 제도이다.현재,영국과 프랑스 등 대부분의 유럽 국가들은 이 제도 를 시행하고 있으며,일본과 네덜란드는 케이블망인 HFC망에도 이를 적 용하고 있다. 콘텐츠 규제 측면에서는 시청자복지와 반경쟁적 행위의 제한을 위해 의 무재전송 규제가 시행되고 있다.미국,영국,프랑스 등 OECD주요국들은 적용 플랫폼과 대상채널에서 차이를 보이지만 대부분 이 규제를 시행하고 있다.하지만 이를 IPTV와 같은 신규매체에 적용하는 국가가 많지 않아 규제 형평성의 논란이 일어나기도 했다. 유료방송시장의 진입규제 완화에 관한 해외사례도 살펴보았다.프랑스, 영국 등 유럽 국가들은 수평적 규제체계 도입과 함께 매체의 진입규제를 상당부분 완화한 상태이다.또한 미국에서는 IPTV 사업자의 시장 진입과 관련해 케이블TV사업자와 프랜차이즈 논쟁이 있었으며,이에 대해서는 각 주별로 상이한 해석을 하고 있다.이와 관련된 FCC의 입장은 케이블 프랜차이즈 제도가 신규 시장참여자에 대해 진입장벽으로 작용해서는 안 된다고 판단하고 있으며,이를 해결하기 위해 5가지 개선 내용을 담은 명 령문을 발표하여 신규 사업자에 대한 진입 규제 완화를 통해 시장에서의 경쟁 환경을 조성하고자 하는 의지를 보였다. 제4장에서는 국내 미디어 환경의 변화와 규제 현황 검토를 바탕으로 미 디어 경쟁 활성화를 위한 고려 사항들을 다뤄보았다.2008년 10월 현재 우 리나라 방송 관련 법체계는 기본적으로 방송법과 전파법에 근간하고 있는 데,오늘날의 방송법은 구 종합유선방송법을 비롯한 기존의 방송 관련 법 률을 통폐합하여 2000년에 제정된 것이다.하지만 2000년 이후 디지털 위 성방송과 DMB 등 뉴미디어 서비스가 활발히 진입하고 디지털 기술 발달 로 인해 방송 환경이 급격하게 변화함에 따라 기존 미디어 규제 정책 개선 에 대한 필요성이 논의되기 시작하였다.제한된 국내 유료방송 시장에서 - iv -

6 다양한 방송 매체들이 저가경쟁으로 인한 수익성 악화와 품질 저하 등의 악순환을 방지하고 방송통신 산업의 발전을 촉진하기 위해서라도 규제체 계의 이러한 근본적인 변화에 대한 논의는 필요하다.요즘 신문 뉴스에서 많이 다루어지고 있는 방송통신 규제는 주로 정부의 시장구조 규제 및 기 업 행위 규제이며,매체 경쟁 활성화와 관련하여 본 보고서도 이러한 산업 규제를 중심으로 살펴보았다. 제5장에서는 앞서 살펴본 시장지배적 사업자에 대한 규제,소유규제 및 의무재전송 규제 등을 담고 있는 IPTV법,방송법 개정안,통합법 제정 등의 현안을 중심으로 각 방송 사업자들의 입장 및 의견수렴 결과를 담았 다.미디어법 관련 현안들을 구체적으로 살펴보면 첫째, 인터넷멀티미디어 방송사업법 관련 각 사업자의 의견 둘째,2008년부터 논란이 되고 있는 방송사 소유 규제 완화를 골자로 하는 방송법 개정안을 둘러싼 의견,셋째 통합법 제 정 관련 의견 넷째,기타 의견 등이다.또 이 장에서는 각 이해관계자들에 게 매체 간 활발한 경쟁을 촉진시키기 위해 어떤 방안이 필요할지 의견을 구했다. 결론적으로 이 보고서에서는 방송 통신 융합 매체 서비스의 경쟁 환경 촉진 방안을 모색하고 방송 매체 간 경쟁 활성화를 위한 규제체계 개선에 실효성 있는 정책적 건의 사항을 제시하고자 한다. - v -

7 <차 례> 제1장 서론 1 제1절 연구의 배경 및 목적 1 제2절 연구 내용 및 방법 3 1.연구 내용 3 2.연구 방법 4 제2장 방송 서비스 시장 특성 및 구조 변화 5 제1절 방송서비스 시장의 특성 5 1.방송서비스의 정의 및 특징 5 2.방송서비스의 공급적 특성 11 3.방송서비스의 수요적 특성 15 제2절 방송서비스 시장의 구조변화 17 1.방송 시장의 구조 및 환경변화 17 2.방송 환경변화에 따른 공급구조 변화 19 3.방송 환경변화에 따른 수요구조 변화 21 제3장 해외 주요국의 방송시장 경쟁 활성화를 위한 규제정책 28 제1절 수평적 규제체계와 통합법 제정을 통한 규제 28 1.수평적 규제체계의 특징 28 2.해외 주요국의 수평적 규제체계 31 제2절 해외 주요국의 규제 정책 적용 사례 47 1.시장지배적 사업자 규제 47 2.가입자망 공동 활용 제도 48 3.의무재전송 규제 50 4.진입규제 완화 54 - vi -

8 제4장 국내 방송시장 경쟁 활성화를 위한 규제정책 60 제1절 미디어 환경 변화 60 제2절 미디어 규제 현황 63 1.방송 및 방송사업자 분류 66 2.매체별 주요 특성과 규제 현황 68 제3절 경쟁 활성화를 위한 고려요소 85 1.매체별 특성을 고려한 규제체계 개선 85 2.서비스 기반의 유효경쟁 촉진 정책 마련 87 3.콘텐츠 제작 및 유통 시장의 활성화 88 4.공정거래를 위한 제도적 환경 개선 90 제5장 매체 종사자 및 전문가 의견수렴 93 제1절 의견수렴 개요 및 방법 93 1.개요 93 2.대상,방법 및 시기 93 3.주요 내용 95 제2절 의견수렴 결과 97 1.인터넷멀티미디어방송사업법(IPTV법)논의 97 2.방송법 개정안 논의 98 3.통합법 제정 논의 기타 의견 102 제3절 소결 요약 및 시사점 106 제6장 결론 및 제언 108 참 고 문 헌 vii -

9 <표 차례> <표 2-1> 방송 산업 구조 모델 6 <표 2-2> 방송 서비스의 구분 12 <표 2-3> 방송 프로그램 창구 다양화 전략목표 14 <표 2-4> 방송서비스의 공급과 수요의 특성 16 <표 2-5> 방송매체별 사업자 수 20 <표 2-6> 중계유선방송사와 방송채널 사용사업자 수의 연도별 추이 21 <표 2-7> 유료방송 가입 현황 22 <표 2-8> 유료방송 가입 의향 23 <표 2-8> 방송 유형별 이용요금 적절성 평가 24 <표 2-8> 방송 유형별 이용요금 적절성 평가 25 <표 2-9> 유선방송 전환 가능성 25 <표 2-9> 유선방송 해지 후 전환 유형 26 <표 2-10> 유선방송 해지 이유 27 <표 3-1> 유럽연합의 콘텐츠 서비스 분류체계 33 <표 3-2> 영국 커뮤니케이션 서비스 분류체계 35 <표 3-3> 독립텔레비전 서비스(independenttelevisionservice)분류 38 <표 3-4> TLCS와 DTPS의 구분 39 <표 3-5> 정보통신법(가칭)의 구성 46 <표 3-6> 설비의 활용 유무에 따른 경쟁형태의 유형 49 <표 3-7> OECD 주요국의 의무 전송 제도 53 <표 3-8> FCC의 케이블 프랜차이즈 규제 수정 명령 주요내용 56 <표 4-1> 방송통신 규제의 원칙 및 지향가치 61 <표 4-2> 방송 및 방송사업자 분류(방송법 제2조,IPTV법 제2조) 67 - viii -

10 <표 4-3> 방송 매체별 진입규제 비교 70 <표 4-4> 종합유선방송사업자 소유 겸영 규제 완화 (1991~2008) 73 <표 4-5> 특정인 소유제한 74 <표 4-6> 국내제작 방송 프로그램의 편성 제한 77 <표 4-7> 외국인 투자 제한 77 <표 4-8> 2008년 케이블TV 주요쟁점 82 <표 4-9> 2008년 IPTV 주요쟁점 84 <표 5-1> 포커스 그룹 인터뷰 질의 사항 94 <표 5-2> 방송시장 소유 겸영 규제완화의 주요 내용 96 <그림 차례> [그림 1-1]일본 국제통신경제연구소와의 협력 체계 구상도 4 [그림 3-1]유럽연합의 규제체계:전송과 콘텐츠 분리 31 [그림 3-2]프랑스 방송통신 관련 서비스 분류 체계도 41 [그림 3-3]방송 통신 융합법 검토 방향 44 [그림 3-3]정보통신법(가칭)의 수평적 규제체계 개념도 45 [그림 4-1]국내 뉴미디어 서비스 도입 및 법제 연혁 60 [그림 4-2]방송설비 설치 및 관련 기술기준 법령(2008년 1월 기준) 64 [그림 4-3]T-DMB 단말기 보급 현황 68 [그림 4-4]케이블TV 디지털 전환 촉진을 위한 정책지원 80 [그림 4-5]지상파TV 및 종합유선방송 수익구조(2007년) 87 - ix -

11 제1장 서론 제1절 연구의 배경 및 목적 디지털화와 IP기반 기술 진전 등으로 인해 방송 통신 융합 움직임이 활발해지고 상호 시장 진입규제가 완화됨에 따라 전 세계적으로 매체 융 합서비스에 대한 관심이 높아지고 있다.이러한 세계적 흐름에 발맞추어 우리나라도 지난 2007년 말 방송법과 별도로 인터넷 멀티미디어 방송사 업법(이하 IPTV 법) 을 제정하였고,2008년 하반기부터 매체 융합서비스 의 대표격인 IPTV(InternetProtocolTelevision)를 본격 상용화하기 시작하 였다. IPTV의 도입으로 디지털 위성방송, 디지털멀티미디어방송(Digital MultimediaBroadcasting:이하 DMB),디지털 케이블TV 등 다각화된 다 채널 유료방송 시장은 한층 더 복잡하고 심화된 경쟁 구도로 접어들 전망 이다.더불어 케이블TV 사업자의 시장점유율 제한 기준 및 소유규제 등이 완화되는 방송법 시행령이 개정됐다.이에 따라 사업자 간 M&A가 활발해 져 향후 케이블TV와 IPTV 등 이종 플랫폼 간 경쟁 1) 은 더욱 본격화 될 것으로 예상된다.다양한 매체 사업자들이 이런 경쟁에서 살아남기 위해서 는 정부의 규제에 의해서가 아니라 자발적인 혁신을 통해 경쟁력을 향상 시키는 것이 필수적인 시대가 되었다. 방송시장의 이러한 환경 변화는 관련 규제의 지향가치에 있어서도 근본 적인 변화를 요구한다.기존 방송법이 공공성 및 공익성 확보를 위해 규 제 를 기본 목적으로 삼았다면,기술 발전 속도가 가속화 될 앞으로의 사회 에서는 방송통신 산업 진흥을 위한 경쟁 활성화 에도 관심을 가질 필요가 있다.미국이나 유럽 등 해외 주요국에서는 이미 90년대 후반부터 규제의 1) 일반적으로 '경쟁'이라 함은 보통 제한된 자원을 가진 환경에서 개체들이 생존을 목적으로 자원을 서로 차지하려고 하는 현상을 의미한다. 융합기술의 발달로 매체 시장에서도 이런 경쟁 개념이 도입되면서 매체의 생성, 진화, 퇴출 등 생태학적 단계로 매체 발전 단계를 나누게 되었다

12 기본 원칙으로 공익성 강화 외에 규제 최소화,기술 중립성 및 투자와 혁 신 장려 등 경쟁 촉진을 위한 가치들을 중점적으로 고려해 법 제도를 정 비해 왔으며,이후로도 매체 시장에서 경쟁을 촉진하기 위한 규제체계 연 구에 지속적인 노력을 기울이고 있다. 미디어 융합 환경 하에서,다양한 매체들이 전 세계적으로 경쟁할 수 있 는 환경이 조성됨에 따라 우리나라도 적극적으로 매체 경쟁력 확보를 위 해 노력해야 할 시점이다.이를 위해서는 무엇보다 기존의 규제 위주의 방 송 통신 정책 체계 정비가 시급하다.미디어 기업의 글로벌화와 외국인 지분 제한 완화와 같은 움직임은 국내 방송 사업자에게 점점 현실로 다가 오고 있기 때문이다. 가령,지난 2007년 4월 한국과 미국의 FTA 타결로 인해 케이블TV 방 송채널사용사업자(Program Provider,이하 PP)에 대한 외국인 투자가 현 행 49%에서 2012년부터 간접투자 100%로 개방됐다.이 조치로 국내 콘텐 츠 시장은 미국 기업들과 전면적인 경쟁 환경에 처하게 되었다.이러한 상 황에서 현재의 설비(네트워크)기반의 매체 규제 체계는 향후 외국 콘텐츠 유통을 용이하게 하기 위한 환경에 지나지 않는다는 비판이 거세다.따라 서 향후 방송통신 통합법 제정 등 규제체계 개선 과정에 있어 국내 콘텐츠 사업자의 경쟁력을 확보하기 위한 방안 마련에 힘써야 할 것이다. 또한 2006년 말 기준,세계 TV 방송 산업의 총 수익 333조 8천억 원 중 미국이 141조 4,700억 원 2) 으로 가장 큰 비중을 차지한 것에 비해,국내 방 송시장은 TV와 라디오를 합쳐 9조 7천억 원 3) 정도로 협소하고 신규 매체 의 도입으로 인한 경쟁 과열로 적정이윤 확보도 어려운 상황이다.이런 국 내 상황에서,정부 차원의 매체 경쟁 활성화 정책 및 매체 시장 확대 전략 에 세심한 접근이 필요하다. 이 보고서는 매체 환경 다변화에 따른 방송 시장 구조 변화를 분석하고, 다채널 유료방송 시장에서의 경쟁 활성화를 위한 규제방안의 방향성에 대 2) 글로벌TV 방송시장 동향분석, NIA, ) 2007 방송산업 실태 조사 보고서, 방송위원회,

13 해 고찰해보고자 한다.이를 통해,융합 환경에서 방송시장의 산업적 경쟁 력 확보에 기여하고 나아가 시청자 권익 증대와 다채널 유료방송 간의 경 쟁 활성화 기반 마련 등 매체 산업 시장의 활성화를 이룰 수 있는 초석이 되기를 기대한다. 제2절 연구 내용 및 방법 1.연구내용 이 보고서는 매체 환경 다변화에 따른 방송 시장 구조 변화 및 매체 간 경쟁 환경 특징을 분석하고,국내 매체 규제 체계의 개선 방향을 제안하고 자 한다.이를 위해 주요 국가의 방송 매체 간 경쟁 활성화를 위한 규제 정 책 사례를 비교 분석하고 케이블TV와 IPTV 등 실제 방송업계 및 전문 가들의 의견을 수렴한다. 제2장에서는 수요와 공급 측면에서 본 방송서비스 시장의 특성을 살펴 보고 신규 매체 등장에 따른 방송서비스 시장의 구조 변화와 새로운 매체 간 경쟁 구도를 살펴본다.이어 제3장에서는 미국,유럽,일본 등 해외 주 요국의 방송시장 경쟁 활성화를 위한 규제 체계를 살펴보고 구체적인 규 제 사례를 살펴본다.제4장에서는 국내 미디어 환경의 변화와 규제 현황 검토를 바탕으로 미디어 경쟁 활성화를 위한 고려 사항들을 다뤄본다.제5 장에서 앞서 살펴본 시장지배적 사업자에 대한 규제,소유규제 및 의무재 전송 규제 등을 담고 있는 IPTV법,방송법 개정안,통합법 제정 등의 현안 을 중심으로 각 방송 사업자들의 입장 및 의견수렴 결과를 담는다. 결론적으로 이 보고서에서는 국내 외 미디어 환경 및 규제 현황을 살 펴보고 이에 대한 매체 종사자 및 전문가들의 의견수렴을 한다.이를 통해 매체 간 경쟁을 활성화시킬 수 있는 규제체계의 방향성에 대해 고찰해보 고자 한다

14 2.연구 방법 이 연구를 수행함에 있어서 방송서비스 산업 및 정책과 관련해 산 학 연 관 관계자들의 다양한 의견 수렴 과정을 거쳐 정책 실효성 및 신 뢰성을 높일 계획이다.이를 위해 방송 정책 전문가 초청 세미나 4) 를 정기 적으로 개최하고 관련 분야 학회 및 세미나 참석 등을 통해 정책 연구의 참 고 자료로 활용하는 한편 국내 방송업계 종사자들의 의견들도 담았다. 또한 해외 규제기관과의 협력을 통해 매체 연구 분야에서 다원화된 규 제체계를 검토하고 국내 시사점을 찾을 것이다.영국,미국,중국 등에 지 사를 가지고 있어 전 세계적인 연동망을 가지고 있는 일본 국제통신경제 연구소(FMMC-RITE) 와의 협력체계 구축 5) 이 그 첫 단계에 해당한다.일 본 뿐 만 아니라 영국,미국,중국 등 해외 주요국의 지상파방송,케이블T V,IPTV 관련 정책에 관한 의견을 교환하는 자리를 마련한다.또한 지속적 협력관계를 통해 쟁점 사항에 대해 의견을 수렴해 본 보고서에 반영할 계 획이다. [그림 1-1]일본 국제통신경제연구소와의 협력 체계 구상도 4) 지난 2008년 10월부터 2009년 2월까지 방송정책 연구세미나 를 개최하였다. 5) 지난 2008년 12월 18일에는 국제통신경제연구소의 전문가를 초청해 한 일 방송 세미나 를 개 최하였다

15 제2장 방송 서비스 시장 특성 및 구조 변화 제1절 방송서비스 시장의 특성 1.방송서비스의 정의 및 특징 1)방송서비스의 정의 방송서비스라 함은 방송사업자가 방송 프로그램을 제작하고,소비자에 게 제작된 방송 프로그램을 제공하기 위하여 전송하고,소비자에게 전송하 기 위해 방송 무선국을 이용하는 일종의 네트워크형 산업이라 정의할 수 있다.소비자(시청자)가 방송사업자가 제공하는 방송 서비스를 제공받기까 지 방송이 가지는 각 단계별 특징을 살펴보면 다음과 같다. 첫 번째는 제작 단계이다.제작 단계에서는 카메라,조명 등 편집기기 등 물적 자원과 제작자,디렉터 등의 인적자원으로 구성되며,이러한 자원 들의 참여와 퇴출이 용이한 시장으로 구성되어 있다.자원들의 참여와 퇴 출이 용이하다는 것은 지속적 조직이나 사업일 필요가 없이 필요할 때에 필요한 물적 자원(카메라,조명 등 제작 기기와 편집기기 등)과 인적자원 (제작자,배우,촬영기사 등 프로그램 제작에 필요한 구성원 등)을 모아서 프로그램을 제작하고,제작 이후에는 해체가 용이하게 구성되어 있다. 두 번째로는 제작된 산출물을 전송할 수 있는 수단으로서의 네트워크이 다.즉 국내의 지역방송사(지역 민방으로 구분)에 방송용 프로그램을 조달 하여 전국 각지의 방송사에 전송하는 역할을 수행하며,각지의 방송사를 연결하는 네트워크는 방송사를 통합함으로써 프로그램의 잠재적 수요 즉 시청자를 늘릴 수 있게 하고 있다.잠재적 수요의 증대는 광고 수입에 의 존하는 상업 방송 산업 구조에서 광고의 접촉비율을 높이고,광고 미디어 로서의 매체의 가치를 증대시키는 역할을 수행하고 있기 때문에 각 방송 - 5 -

16 사들은 잠재적 시청자를 늘리기 위하여 시청자의 욕구를 만족시킬 수 있 는 방송 프로그램을 제작하려 하고 있다.이는 방송사가 수입을 광고에 의 존하게 되면,광고 전체 시장의 규모를 확대 시키고,네트워크 부문의 프로 그램 전송이 가능한 방송사 수를 늘림으로써 최종적으로 시청자 수의 극 대화를 초래하는 인센티브가 존재하기 때문이다. 세 번째로는 방송사를 들 수 있다.방송사는 방송프로그램을 제작ㆍ편 성하여 네트워크에서 제공되는 프로그램을 최종소비자 즉 시청자에게 제 공하는 역할을 수행하고 있다.시청자에게 방송서비스를 제공하기 위해 전 파를 이용하여 방송 프로그램을 시청자에게 송출하고 있는데,이는 방송사 설립과 운용을 위해서는 무선국 면허가 필요하며,무선국 면허는 시장에의 참여가 공적으로 규제됨을 의미하고 있다. <표 2-1> 방송 산업 구조 모델 제작 네트워크 방송사 소비자 물적 자원과 인적 자원으로 구성되 고,자원의 진입 및 퇴출이 용이 각 지역 방송국을 연결하는 역할과 잠재적 시청자를 늘리는 역할 수행 방송프로그램을 제작, 편성하여 제트워크에서 제공되는 프로그램을 시청자에게 제공 하는 역할 수행 방송프로그램 소비활동 2)방송서비스의 특징 가.전파의 경제적 희소성 발생과 문화 사회적 기능 방송 서비스는 우리의 삶과 밀접한 관계를 가지고 있다.뉴스와 드라마, 오락 프로그램 등 생활의 일부분을 차지하고 있는 방송이지만,우리에게 - 6 -

17 전달되어 오는 과정은 앞의 방송 서비스 정의에서 살펴본 것처럼 단순하 지만은 않다.소비자(시청자)에게 방송 서비스가 제공되기 전까지 방송은 다양한 형태로 바뀌면서 한정된 자원인 전파를 통하여 소비자(시청자)에 게 제공된다.방송사의 증대 즉 공급자의 증대는 한정된 자원인 전파의 경 제적 희소성을 증대시키는 역할을 하고 있다.즉 방송 서비스를 시청자에 게 제공하기 위한 수단인 전파가 한정되어 있다고 한다면,한정된 전파를 차지하기 위한 경쟁은 더욱 치열해 질 것이며,이러한 경쟁으로 인하여 전 파의 경제적 가치는 높아지게 되게 되는 것이다. 방송이 지닌 문화 사회적 기능이라는 개념에는 두 가지의 의미를 가지 고 있다.첫 번째는 순수한 의미에서의 방송이 지난 문화기능과 두 번째는 방송이 지닌 보도기능이다. 방송이 지닌 문화 기능에는 방송 서비스가 소위 문화적 정보를 제공한 다는 의미에서의 문화적이라는 의미와,외부효과로서의 문화 기능이 있다. 전자의 의미에서 방송서비스는 항상 문화적 기능을 갖는 것은 아니다.즉, 문화적 정보 를 내포하는 방송서비스(방송이외의 문화행사 등을 방송사가 제공하는 경우도 포함)도 있는가 하면,그렇지 않은 방송서비스도 있을 수 있고,그 판단에는 매우 주관적인 요소가 포함된다.외부 효과로서의 문화 기능에는 소위 정보 제공의 진원지로서의 방송사의 역할이며,철도,터미 널,백화점,쇼핑센터 등이 지닌 정보 파급의 기능과 유사성이 존재하며, 방송 특유의 기능으로서는 인지하기 어렵다. 보도 기능을 지닌 미디어에는 신문,출판도 있어서 방송 특유의 기능은 아니다.하지만 방송은 활자 미디어 정도의 기록성은 없지만,신속하게 보 도할 수 있는 속보성과 영상과 음성으로 사람의 표정을 포함한 다양한 정 보를 전달할 수 있다.즉 신문,출판,방송은 제각기 보도 기능을 가질 수 있지만,방송서비스의 소비 특성은 정보 제공 형태의 다양성에 있다고 할 수 있다

18 나.정보의 제공 기능과 사회적 영향력 사람들에게 인지,태도,행동에 주는 영향이 작더라 하더라도 정보의 사 회적 확산이 크다면 사회적 영향력이 큰 서비스로 규정할 수 있는데,방송 은 이러한 사회적 영향력이 큰 서비스로 규정할 수 있다.그 이유는 방송 서비스 자체가 사회적 영향력이 큰 것이 아니라,다수의 시청자를 보유한 즉 시청률이 높은 전국 방송의 사회적 영향력이 높다는 것을 의미하기 때 문이다.즉 시청률이 높은 전국 방송은 시청자에게 정보의 제공이라는 측 면에서 보다 다양한 정보를 소수가 아닌 다수에게 정보를 제공함으로써 영향력을 발휘할 수 있기 때문이다.또한 방송 사업에 있어 중요한 프로그 램에는 정보재,또는 정보 자원이라는 측면이 있다.정보재의 한 특징은 정 보 생산에 있어서의 한계비용이 한없이 작아진다는 점이다.즉 단위 생산 에 있어서의 비용 증감은 한없이 작아진다는 것을 의미하며,제공된 정보 의 불법 복제 등으로 인하여 무임승차 의 문제도 발생 가능하다. 방송서비스의 정보재로서의 한계비용이 한없이 작아진다는 것은 초기 제작에는 거액의 비용이 필요하지만,제작된 프로그램의 복사,즉 테이프 및 기타 여러 저장매체를 통하여 소비자(시청자)에게 유통될 때에는 비용 이 한없이 적어지며,저장매체를 통하여 생산된 산출량을 기준으로 제작비 용의 한계비용은 한없이 작아짐을 의미한다.또한 저장매체를 통해 프로그 램의 산출량이 늘어남과 동시에,수익자 즉 프로그램의 불법 복제 등으로 수익을 얻는 사람들은 적정 비용을 부담하지 않게 됨으로 무임승차 의 문 제가 발생하게 되는 것이다.뉴스처럼 정보의 새로움이 가치를 지닌 경우 에는 무임승차 의 가치가 작아지지만,영화나 드라마 등 초기 제작에 거액 의 비용이 투입되면서 정보의 새로움 보다는 프로그램이 주는 즐거움을 주는 프로그램에 대해서는 무임승차 를 통한 피해가 커지게 됨에 따라,이 에 대한 경영상 전략적 대응이 필요하게 된다

19 다.자연 독점적 서비스 공급구조와 규제완화 진행 이러한 방송의 특성으로 인하여 여태껏 원활한 자원의 수요와 공급 상 황에서 벗어난 자연 독점 서비스로 시청자에게 서비스를 해 왔으며,정부 규제 하에서 독점적 서비스 공급이 이루어지고 있었다.즉 전기,가스,수 도,전화 등의 서비스 등 판매자와 구매자 사이가 고정적인 구조로 결합 되어 있지 않으면서 공급 불가능한 재화 및 서비스 산업으로서가 아닌 방 송 서비스와 시청자가 소비구조가 고정적 상황이 아닌,유동적 상황에서 독점적 서비스를 공급하였던 것이다.이러한 독점 상황에서 기술 진보에 의한 자연 독점적 공급구조의 변화가 발생하고,시장원리가 적용되어지는 부분의 확대로 규제완화가 빠르게 진행되고 있는 상황으로 변화하고 있다. 라.생산과 소비의 동시성과 공익 산업으로서의 방송서비스 방송이라 함은 불특정 다수에게 음성,영상 신호를 송출하고,그 송출된 신호를 수신하여 방송 서비스를 소비하고 있다.즉 방송서비스는 소비의 배제성( 排 除 性 )이 작용하지 않는 서비스의 전형임과 동시에,생산과 소비 가 동시 발생하는 서비스인 것이다.즉 남산타워에서 송출된 지상파 방송 신호는 동시에 소비할 수 있는 소비자 수에는 한계가 없다.즉 텔레비전 수상기만 있으면,누구나 소비할 수 있다.시청자가 1명이든 100만 명이든 송출된 방송 서비스를 시청하는 시청자 입장에서는 전파의 간섭과 방송의 음영지역이 발생하지 않는 한,방송을 시청하기 위하여 다른 시청자와의 경쟁이 있을 수 없으며,그에 따른 혼잡도 발생하지 않는다.이로 인해 방 송 서비스 제공자 측의 한계 비용도 거의 0에 가깝게 된다.물론 배타적 유료 서비스의 제공이 가능하다.기술적으로 스크램블(Scramble,한정수 신)에 의한 배타적 유료 서비스의 제공이 가능하며,가정용 비디오 재생기 기의 등장에 의해 생방송이라도 우선 비디오 및 기타 저장매체에 녹화해 - 9 -

20 서 나중에 재생해서 소비할 수 있다.즉 서비스의 축적이 가능하게 된다. 하지만 현재 방송시장에서 제공하는 방송 서비스는 소비의 배재성이 작용 하지 않으며,생산과 소비의 동시성이 발생하는 서비스를 전제로 하여 제 공되고 있다. 방송 프로그램 자체가 경제적 시장뿐 아니라 프로그램을 만든 사람에 대한 사상을 대변하는 사상시장의 재화라는 특성을 가지고 있다.즉 방송 이 표현의 자유를 실현하고,공익성을 목표로 해야 하며,다양한 목소리를 실어 나르는 매체로서 제 기능을 발휘해야 한다는 것이 방송 시장의 특징 을 규정하는 중요한 축을 이루어 왔었다.정부로부터 제한된 자원인 주파 수 사용의 특권을 부여받은 방송사업자는 공익적 프로그램을 시청자에게 제공함으로써 방송이 부여받은 특권에 대한 의무를 이행해야 한다고 인식 되어져 왔다.이러한 인식과 더불어 방송이 갖는 속성 중 비경합성( 非 競 合 性,Non-rivaless)과 배제원칙(ExclusionPrinciple)부적용의 두 가지 성격 을 가지고 있으며,이러한 성질을 갖춘 것을 공공재라고 정의한다. 전파라는 불특정 다수용으로 보내지는 전송수단을 사용하기 때문에,시 청자 한사람의 증가에 수반되는 한계비용의 증가는 적어서 경영적이나 기 술적으로도 유선통신과 같은 혼잡 문제는 일어나지 않고,비경합성 및 등 량 소비성이 강하다는 것과 물리적 및 비용 면에서 무임승차 를 막는 것이 곤란하기 때문에 배제원칙을 적용할 수 없기 때문에 비경합성과 배제원칙 부적용 두 가지 성격을 갖는다고 말할 수 있다.뿐만 아니라 전파를 이용 해서 제공되는 정보재인 방송서비스는 정보라는 재화 역시 한계비용이 거 의 0에 가깝기 때문에 방송서비스는 보다 공공재적인 성질을 갖게 된다

21 2.방송서비스의 공급적 특성 1)공익 방송과 상업 방송 6) 방송 서비스가 자연 독점적 산업으로 분류가 되어 있다고 하나,방송 서 비스를 분류하자면 공공 방송과 상업방송으로 구분할 수 있다.공공 방송 의 재원에는 일본이나 영국처럼 직접 방송 프로그램을 시청하는 사람으로 부터 수신료(LicenseFee)를 징수하는 경우와 미국 등과 같이 비영리조직, 비정부 조직 등 중립적 입장의 조직 등으로부터 기부금,정부 지출 등의 중립적 자금에 의해 방송 프로그램을 일반 시청자에게 제공하는 것이 있 다.형식적으로 생각한다면 수신료를 부과하는 공공방송 서비스는 비용 부 담자에게 방송 프로그램을 공급하는 데 목적이 있고,중립적 자금에 의해 방송프로그램을 제작하여 공급하는 것에는 비용 부담자의 목적이 공공적 인 프로그램이 일반용으로 방송되는 것에 있다는 것이 근본 의의가 될 것 이다.그러므로 수신료(LicenseFee)를 그 재원으로 하는 경우와 중립적 자금에 의한 재원 조달의 경우 모두는 공공 방송이 공급하는 서비스란 방 송 프로그램을 시청자에게 공급하는 것에 있는 것이다.(국내의 경우를 살 펴보면,현재 수신료로 재원 조달을 하고 있는 KBS의 경우에는 EBS, KBS1의 경우를 제외하고는 KBS2에서는 공공방송이라는 이름하에 광고 라는 재원 조달의 수단을 마련하고 있다.) 그러면 상업 방송은 어떻게 그 재원을 조달 하고 있는지를 살펴보면,우 선 가장 큰 재원 조달 방법은 바로 광고가 된다.방송 사업자들은 시청률 이 얼마가 되었는지에 대해 방송서비스제작에 있어 중요한 요소로 고려하 고 있다.시청률이란 누가 언제,무엇을 시청하는지에 관한 기록이며,방송 사,광고주,광고 대행사는 방송 프로그램과 광고에 관한 시청자들의 시청 행태를 통해 자사가 제작한 프로그램과 광고물에 과연 일반 수용자들이 어떻게 반응하는지 그 정도를 파악하기 위하여 시청률을 수단으로 삼고 6) 송진명 역, 방송미디어 경제학, 커뮤니케이션 북스 p.64~65,

22 있으며,광고 방송은 광고주를 위해 방송 시간대를 마련하고,광고주가 목 표로 삼는 대상에게 광고 메시지를 보낸다.그 대가로서 광고주는 방송사 에게 광고료를 지불하게 되는 것이다.광고를 재원으로 하는 경우에는 방 송사와 시청자간이 아닌 광고주와 이루어지게 된다.그러므로 광고 방송의 방송 서비스란 프로그램의 공급이 아니라 시청자를 생산 해서 광고주를 위해 시청자를 광고의 접촉 수단으로 공급하는 것이다.또한 광고 방송으 로서의 방송 프로그램이란 시청자를 생산하기 위한 투입 자원이고 광고 방송 시청의 매개 자원이며,파생상품으로 해석할 수 있는 것이다. 상업 방송의 한가지로 CATV와 위성방송 같은 유료방송을 하나의 분류 로 생각할 수 있는데,유료 방송은 직접 시청자로부터 시청료를 징수함으 로써 비용 부담자에게 방송 프로그램을 제공하는 거래 관계를 갖고 있다. <표 2-2> 방송 서비스의 구분 재원 프로그램 제공 공공방송 수신료,일부광고 정보 제공과 공익적 측면에서의 프로그램 공급 상업방송 광고와 유료방송의 경우 가입비와 서비스 이용 요금 방송 점유율 확대와 광고주를 위한 프로그램 제공 이용 확대를 위한 시청자 유도 프로그램 제공 2)방송 프로그램 공급 창구의 다양화 앞 절에서 살펴 본 것처럼 방송 프로그램 서비스의 특징 중 한계 비용 이 한없이 0에 가깝게 된다는 것을 살펴보았다.경제학적으로 방송서비스 시장에서도 규모의 경제가 발생함을 알 수 있는 사항이다.규모의 경제라

23 함은 재화나 서비스의 생산량이 증가할수록 단위 당 평균비용이 감소하는 현상을 의미한다.방송 프로그램의 초기 제작에 있어 거액의 비용이 발생 하지만,제작된 프로그램을 저장 매체를 통하여 유통되게 된다면,단위 생 산량이 증가할 때,평균 비용은 감소하게 될 것이다.이를 다르게 생각한다 면,방송 프로그램의 수요가 많아서 많은 사람들이 방송 프로그램의 소비 가 이루어진다면,방송 프로그램의 생산에 있어서의 규모의 경제가 발생할 것이다. 이를 통하여,단순히 방송서비스 산업에 국한 될 것이 아닌 방송 프로그 램 판매 유통 창구가 많아지면 많아질수록 규모의 경제는 더욱 커지게 될 것이고,이에 대한 비용은 0에 더욱 가깝게 될 것이 자명한 일이다.이를 통해 방송사업자는 방송 프로그램의 판로를 더욱 늘릴 수 있는 경영전략 을 채택할 것이고,방송 프로그램을 판매할 수 있는 방송 플랫폼이 많아질 수록,즉 창구가 많아질수록 규모의 경제효과는 더욱 커지게 되는 것을 의 미한다.하지만,이러한 방송 서비스 시장에서의 규모의 경제성은 평균 비 용을 낮춤으로써 경제적 효율성을 달성할 수 있으나,규모의 경제가 진입 장벽으로 작용하여 경쟁을 제한하는 부정적 효과를 초래할 수도 있다.즉, CATV 네트워크 설치 및 투자에 대규모의 투자비가 소요되지만 일정 규 모의 케이블 가입자 수를 확보하게 되면 평균비용이 오히려 감소하게 되 고,가입자 증가에 따라 발생하는 한계비용이 낮아 질 수 있지만,이는 케 이블 사업자간 수평결합을 허용하는 논거로 사용되고 있으며,이로 인하여 방송 네트워크 및 프로그램에 대한 대규모 초기 투자를 수반하는 방송산 업의 규모의 경제성이 신규 기업의 진입을 전해하고 오히려 경쟁을 제한 하는 측면이 발생하는 것이다(김희수 외,2006). 방송 프로그램의 공급 창구의 다양화는 비단 지상파 방송에만 국한되는 것이 아니다.지상파 방송에서 제작된 프로그램이 CATV와 위성방송을 통 해서 공급되기도 하고,영화로 제작된 프로그램이 지상파와 CATV,위성 방송 등을 통해서 공급되기도 한다.이러한 공급 창구의 다양화는 프로그 램을 소비하는 시청자들의 다양한 욕구 충족을 위한 방송사들의 다양한

24 전략으로 풀이될 수 있다.이러한 전략은 프로그램 공급업체들이 수입이나 이윤을 극대화하기 위해 하나의 작품을 여러 매체에 전개해가는 전략으로 인식되어지며,각 매체별로 프로그램을 공급하고,그것을 소비자(시청자) 가 소비하고,프로그램의 인식에 있어 다양한 방법을 취하기 위한 여러 가 지 전략적 방법으로 극대화 하고 있는 것이다. <표 2-3> 방송 프로그램 창구 다양화 전략목표 전략적 목표 주요 내용 (1)보다 많은 매체에 프로그램을 공급함으로써 매출 극대화 노력 (2)프로그램 공급 매체를 지속적으로 교체하면서 새로운 수요 나 반복 수요를 발굴 (3)반복 수요를 통하여 프로그램의 노출을 증대시켜,새로운 프 로그램 제작 시에 제작비 모으기를 손쉽게 하도록 함 출처 :송진명(2003)에서 재구성 위의 표에서 보는 것처럼 방송 프로그램은 이제 더 이상 방송사의 전유 물이 될 수 없을 것으로 판단된다.즉 다양한 프로그램 공급 창구를 통하 여 소비자에게 공급되고,다양한 매체에서 지속적으로 시청자에게 노출되 며,그 노출은 프로그램 수요를 창출 시켜 새로운 반복 수요를 발생시킴과 동시에,구전효과를 바탕으로 새로운 프로그램을 제작할 때에 제작자들이 손쉽게 프로그램 제작 시 거액의 초기 투입비용을 마련하기 쉽게 만드는 유인책으로 사용되어지기 때문이다. 또한 이러한 다양한 방송 프로그램의 창구 확대는 지상파 전국방송,유 료 방송의 다양한 채널들을 구성하고,다양한 방송프로그램 패키지를 구성 하여 공급되어 지고 있다

25 3.방송서비스의 수요적 특성 방송서비스를 공급하는 주체가 있다면,만들어진 서비스에 대한 수요가 존재하기에 방송서비스 산업은 존재하는 것이다.앞 절에서 살펴본 것처럼 방송 서비스는 생산과 동시에 소비되어지는 생산과 소비의 즉시성이 존재 하는 산업이다.방송사업자들은 시청률 조사라는 것을 하고 있다.시청률 은 누가,언제,무엇을 보았는지에 대한 기본적인 조사라 할 수 있다.시청 자가 언제 무엇을 보았는지에 대한 조사가 필요하게 된 이유는 방송 서비 스의 공급을 전략적으로 수행하기 위해 방송서비스를 소비하는 소비자들 의 특성을 파악하기 위해서이며,전략적 대응이 필요하기 때문일 것이다. 이러한 소비자(시청자)의 특성을 파악하기 위하여 방송서비스를 소비하는 소비자의 방송 프로그램 소비 시간 제약,프로그램 선호,예산 제약을 고려 하여야 할 것이다. 방송은 생산과 소비에 있어서의 즉시성이 있는 서비스이므로 수요량은 시청 가능한 상황에 있는 사람 수로 규정될 것이며,방송프로그램 수요에 는 시간의 소비를 전제로 이루어 질 것이다.그러므로 소비자 즉 시청자는 시간제약 하에서 개인의 효용이 극대화되게 시청 프로그램을 선택할 것은 자명한 일이다.사람들이 프로그램에 대한 대가 의식을 갖지 않은 상황에 서는 프로그램 수요에 대해 소득 제약보다 시간,제약이 크게 작용할 것이 기 때문이다. 스펜스와 오웬(M.Spence& B.M.Owen,1975,1977)의 수요 모델에서 는 선호와 시간 제약에 추가해서 소득 제약을 간접적으로 고려 사항으로 하고 있다(송진명,2003,p.105~106).이 모델에서는 프로그램에 대한 선호 는 개별 시청자들의 프로그램 선호에 대한 강도로 시간제약은 특정프로그 램을 시청하는 기회비용으로 인식하고 있으며,소득제약은 프로그램 시청 요금으로 인식하고 있다.잠재적인 시청자를 포함한 모든 시청자들은 각 프로그램에 대한 유보가격(ReservationPrice)을 모든 프로그램에 대해 집 계하고,같은 시각에 대체적인 프로그램이 방송됨으로써 생기는 편익 즉

26 효용의 감소분을 제외한 나머지가 모든 프로그램의 편익이라고 정의하고 있다.하지만 프로그램 시청 요금이 있다는 것만으로도 시청자의 효용을 떨어지게 되는 요인임에 따라,모든 프로그램의 순 편익은 앞에서 정의한 편익에서 시청요금을 제외한 것이 될 것이다.합리적인 시청자를 가정하 면,모든 프로그램의 수요량은 시청자 수에 관한 순 편익의 극대화에서 도 출 될 것이다. <표 2-4> 방송서비스의 공급과 수요의 특성 공급 특성 수요 특성 방송 프로그램 소비를 극대화 시킬 수 있는 전략 선택 방송프로그램 공급 창구의 극대 화를 위한 전략적 선택 주요내용 소비자(시청자)는 방송 프로그램의 <주요고려사항 > 소비에 있어 개별 방송 프로그램 1 매체별 시청자 1인당 지불 가능 소비 시간,프로그램 선호 및 편익, 한 프로그램 단위 가격 예산을 고려하여 소비 2 매체별 신규로 획득 가능한 시 청자 수 3 프로그램 소비의 반복비율 4 시청자의 효용의 증감 5 저작권 보호를 위한 복제 가능성 즉 방송 프로그램의 수요는 개별 시청자들이 합리적으로 방송 프로그램 을 소비한다고 가정 하에,시청자별 시간제약과 프로그램 선호,예산제약 하에서 편익을 극대화시키기 위해 방송 프로그램을 소비할 것이고,방송 프로그램의 수요에 있어 고려할 사항은 개별 시청자들의 시청 시간과 효 용,시청자가 프로그램에 대해 지불할 예산 제약 등이 고려되어야 함을 의 미하는 것이다

27 제2절 방송서비스 시장의 구조변화 1.방송시장의 구조 및 환경변화 방송서비스는 방송프로그램/콘텐츠들을 채널 및 채널묶음 등의 상품으 로 구성하여 시청자에게 전달하는 것이다.이는 시청자가 방송 서비스 소 비를 원활히 하고,소비자의 효용을 극대화시키기 위한 전략적 방법을 선 택하고 있는 것이다.보다 효과적으로 방송 서비스를 시청자에게 제공하기 위해서 방송사업자는 콘텐츠를 소비자에게 물리적으로 전달하는 기능뿐만 아니라 콘텐츠를 선별,편성,상품화하는 역할을 수행한다.뿐만 아니라 방 송사업자는 다수의 시청자들이 보게 될 콘텐츠의 종류와 내용을 사전적으 로 직접 선택하고 나아가 콘텐츠의 생산과정에도 영향을 주게 되어 사회, 문화적 영향력이 크게 되는 것이다.이러한 방송사업자의 고유의 역할은 전송용량의 기술적 제약이 완화되면서 일부 약화될 것으로 예상되나,시청 자의 콘텐츠 탐색비용 및 사회적 네트워크 효과를 고려할 때 향후에도 지 속될 것으로 판단된다. 국내 방송시장에서의 공급자 즉 방송서비스를 공급하는 공급자는 크게 지상파방송사업자와 유료방송사업자로 대표되는 콘텐츠 제작사,PP와 플 랫폼사업자로 구분할 수 있다.지상파 방송사업자는 콘텐츠의 제작에서부 터 편성,전송에 이르는 전 과정을 수직적으로 통합된 형태로 제공 가능하 다.즉 지상파 사업자는 콘텐츠 제작사,PP,플랫폼사업자의 기능을 복합 적으로 갖고 있는 것이다.유료방송 가입자의 증가로 전송플랫폼 사업자로 서의 기능은 약화되고 있으나,디지털 기술의 도입에 따른 변화가 예상되 고 있다.케이블TV,위성방송,그리고 향후 IPTV 등 유료방송 플랫폼 사 업자는 PP들로부터 공급되는 프로그램 채널 및 자체편성 채널(IPTV는 제 외)등으로 채널묶음 상품을 구성한 후 이용자에게 전송,배급하여 광고 수 신료 등을 통해 수익을 획득하고 있다.뿐만 아니라 디지털케이블TV 및

28 IPTV는 VoD 콘텐츠를 비롯한 부가서비스를 직접제공하며,초고속인터넷 과 VoIP등 통신서비스와도 결합하여 상품 구성을 하여 묶음 상품의 범위 가 확대되고 있다. 흑백TV 시대를 거쳐 컬러TV 시대로 접어들게 된 것은 기술의 발전이 커다란 역할을 하였다.컬러TV까지 아날로그 방송 시대를 거쳐 디지털 방 송 시대로 접어들게 된 것도 기술의 발전이 커다란 역할을 수행하게 되었 다.디지털 방송의 시대로 접어들면서 방송사들은 아날로그 방송에 비해 2 배(SD급)에서 10배(HD급)정도의 화소로 보다 선명한 화질과 다채널의 서라운드 입체 음향 구현이 가능하게 되었다.뿐만 아니라,다양한 오류 정 정 부호 기술을 이용하여 잡음의 영향을 제거하므로 제작 당시의 방송 품 질을 거의 완벽하게 유지할 수 있다.또한 압축 기술의 발달로 동일 주파 수 대역에서 아날로그 방송보다 많은 채널 제공이 가능해져 시청자가 선 택 할 수 있는 채널이 증가하게 된다. 이러한 특징을 가지고 있는 디지털 방송은 아날로그 방송 전송 출력에 비해 낮은 출력으로도 넓은 지역에 대해 방송수신이 가능하여,전국 커버 리지 확보에 필요한 비용이 절감되며,지상파TV 방송을 디지털로 전환할 경우 송출시설이나 송출탑 등 기존 아날로그 지상파 TV 방송의 기반 시 설을 그대로 사용 가능하여 방송 비용을 절감할 수 있는 장점을 가지고 있 다.이와 더불어 시청자들은 정보의 집적과 이용을 가능하게 하는 메모리 와 처리 능력을 갖추고 있는 디지털 셋톱박스나 디지털 TV 수상기를 이 용하여 다기능 방송과 양방향 서비스를 영위할 수 있게 된 것이다. 디지털 TV,인터넷 등의 디지털 기술 발전은 산업사회에서 지식 정보 사회로의 패러다임 대전환을 주도하고 있다.다시 말하면,방송의 디지털 화는 방송망의 디지털화로 이어져 통신망과 방송망의 융합을 촉진하고 있 다.이러한 광대역 네트워크의 발전과 콘텐츠 및 방송의 디지털화를 통하 여 독점적 방송 공급 구조 형태의 전통적 방송시장의 경계가 급속히 약화 되고 있으며,신규 융합 서비스의 출현이 증가되고 있다.이는 기술발전에 따른 통신사업자의 방송시장 진출,방송사업자의 통신사업 진출은 기존의

29 개별 산업 내 경쟁에서 벗어난 산업 간 경쟁으로 치닫고 있으며,방송과 정보 서비스를 아우르는 융합 서비스의 등장으로 디지털 TV는 기존의 수 동적 가전제품에서 가정 내 종합 정보 매체로 발전하게 될 것이다. 2000년 통합 방송법 시행 이후 우리나라 방송시장은 시장경쟁과 산업 집중화라는 두 가지 변화를 동시에 경험하고 있다.즉 플랫폼 사업자간의 경쟁뿐만 아니라,프로그램 공급자들 간의 경쟁도 강화되며,케이블TV의 SO간 또는 PP간 합병을 통하여 MSO,MPP,MSP들이 등장하고 위성방 송의 경우에는 단일 사업자가 진입하게 되었다.현재 우리나라는 전국 100 개 이상의 유선방송사업자와 위성방송사업자 외에 3개의 IPTV 사업자가 새로이 다채널 유료방송에 진입함으로써 경쟁적 방송시장구조로 전환되어 오고 있는 것이다.방송통신 융합으로 통신과 방송의 경계가 허물어짐에 따라 독점적 중앙집권적 방송시장 구조가 경쟁적인 방송시장 체계로 전 환 되고 있는 것이다. 2.방송 환경변화에 따른 공급구조 변화 방송시장의 공급구조가 경쟁적인 방송시장체계로 전환되면서,플랫폼 시장에서의 경쟁상황이 변화되고 있다.국내 유료방송 시장은 1995년 종합 유선방송사업 도입 이후 중계유선 방송과의 제한적인 경쟁이 진행되어 오 다가 2002년 새로운 매체인 위성방송의 등장으로 경쟁이 본격화되었다.중 계유선방송의 SO 전환정책 및 2000년 통합 방송법 시행 이후 기업 결합의 증가에 따라 중계 유선방송사업자는 2007년 4월 기준 현재 약 130여개 중 계유선방송사업자가 18만 6천여 명의 가입자를 보유하고 있어 전체 유료 방송 가입자 수의 약 1.2% 수준을 보이고 있다(방송통신위원회,2008, p.23,273).뿐만 아니라 2002년 3월 한국디지털위성방송의 서비스 개시로 유료방송시장의 가입자 확보 경쟁이 본격화 되었으며,2008년 KT,하나로 텔레콤,LG 데이콤 등 통신사업자가 참여하는 IPTV 사업이 개시되면서

30 경쟁 상황은 더욱 심화되고 있는 상황이다.이를 다시 말하면,과거 방송서 비스는 독점적 중앙집권적 서비스 구조에서 현재에는 경쟁 상황으로 치 닫고 있다고 말할 수 있을 것이다.이는 소비자의 다양한 욕구를 충족시키 기 위해,보다 많은 공급자가 진입하였기에 가능하였다.또한 방송 환경 변 화에 따라 통신시장의 사업자가 방송 시장으로 진입이 이루어지면서 다양 한 서비스를 제공 가능하였기 때문이다. 2008년 방송산업실태조사에서 방송업은 지상파 방송업,유선 방송업,위 성방송업,프로그램 제작공급업,기타 방송업으로 분류하고 있다.2007년 12월 기준으로 지상파 텔레비전 방송사업자는 KBS,MBC와 19개 MBC, EBS,SBS를 포함한 11개 지역민방사업자 등 33개이며,라디오 방송사업 자는 경기방송,경인방송 등 11개 사업자가 있다.지상파 이동멀티미디어 방송사업자로는 지상파텔레비전 사업자인 KBS,MBC,SBS이외에 YTN 디엠비,한국DMB,유원미디어의 6개 사업자가 있다.지상파방송은 소유구 조의 성격에 따라 공영,민영,특수방송사로 구분하는데 KBS,MBC와 19 개의 지역 MBC,EBS를 포함하는 22개의 사업자는 공영방송으로,SBS와 지역 민방을 포함하는 13개 사업자,지상DMB사업자 3개를 민영방송으로 분류하며 종교방송,국악방송,국제방송교류제단은 특수방송으로 분류되어 있다. <표 2-5> 방송매체별 사업자 수 구 분 지상파TV 지상파 라디오 지상파 DMB 방송채널사용사업 종합유선 중계유선 위성방송 사업자 수 33개 11개 6개 188개 103개 115개 2개

31 유선방송은 종합유선(케이블TV SO)과 중계유선(RO)으로 구분한다.종 합유선 방송사업자는 합병으로 전년에 비해 4개사가 줄어든 103개이며,중 계유선방송사업자는 115개이다.중계유선방송사업자의 경우 2001년 696개 에서 매년 감소추세를 보이고 있다.종합유선방송사업자와의 합병 또는 폐 업 등으로 인한 중계유선방송사업자 수의 감소 추세는 앞으로도 지속될 것으로 판단되며,이 같은 방송 공급자 변화는 방송 환경 변화에 기인한 공급 구조의 변화로 이어지고 있는 것이다. <표 2-6> 중계유선방송사와 방송채널 사용사업자 수의 연도별 추이 년도 중계유선방송사 수 방송채널사용사업자 수 출처 :2008년 방송산업실태조사,방송통신위원회,재구성 3.방송 환경변화에 따른 수요구조 변화 디지털 TV,인터넷 등의 디지털 기술 발전은 산업사회에서 지식 정보 사회로의 패러다임 대전환을 주도하고 있으며,방송의 디지털화는 방송망 의 디지털화로 이어져 통신망과 방송망의 융합을 촉진하고 있다.새로운 매체의 등장과 디지털 방송으로의 전환,방송과 통신의 환경변화 등 공급

32 자의 서비스 공급 구조의 변화에 따라 소비자들의 방송 서비스에 대한 선 택 또한 변화하고 있다. 2007년 12월 현재 위성 DMB 가입자를 제외한 케이블TV 등 유료방송 가입자는 1689만 명으로 2006년도 1,619만 명에 비해 4.3% 증가하였다(방 송통신위원회,2008a).종합유선방송 아날로그 방송 가입자는 1,368만 명으 로 전년도에 비해 2.6% 감소하였으나,디지털 방송 가입자는 85만 명으로 68.2% 증가하였다.중계 유선 방송 가입자는 20만 명으로 전년과 비슷하 였으나,일반위성 방송 가입자는 215만 명으로 전년대비 10.4% 증가하였 다.위성이동멀티미디어방송의 경우 가입자 수는 2007년 말 127만 명에서 2008년6월 말 기준으로 132만 명으로 6개월 만에 3.7% 증가하게 되었다. 뿐만 아니라,2008년도 TV 시행행태 조사에 의하면,유료 방송 중 유선방 송의 가입률이 가장 높았으며,그 다음으로 IPTV,위성방송 순으로 나타 나 IPTV 가입이 크게 증가하고 있으며,2개 이상의 유료방송 서비스에 가 입한 가구의 비율은 6.5%로 나타나고 있다. <표 2-7> 유료방송 가입 현황 1개 서비스 가입 2개 서비스 가입 유선 + 구분 지상파 위성+ 유선방송 위성방송 IPTV 유선+위성 유선+IP 위성+IP IPTV 사례수 295 2, 비율 출처 :2008년 TV 시청행태조사,방송통신위원회 또한,지상파만 시청하고 있는 가구에서 지상파를 지속적으로 시청할 것이라는 비율은 87.2%를 보이고 있으며,유선방송으로 변경할 것이라는 시청자는 9.7%,위성 방송으로 변경하여 가입하겠다는 가입자는 9.7%, IPTV로 변경 가입하겠다는 시청자는 2.8%로 나타나고 있으며,유선 방송

33 에서는 변경 가입하겠다는 의향을 가진 비율이 2.6%에 머물러 있으며,이 중 1.7%가 IPTV로 변경 가입하겠다는 의향을 가지고 있다.뿐만 아니라 위성방송 가입자 중 지속적으로 위성방송에 가입하여 시청하겠다는 가입 자 비율이 92.2%로 나타나고 있으며,변경 가입 의향을 가진 7.8%의 가입 자 중 4%가 IPTV로 변경 가입하겠다는 의향을 가지고 있는 것으로 조사 되었다. <표 2-8> 유료방송 가입 의향 향후 지상파만 유선방송 위성방송 IPTV 시청 가입 가입 가입 현재 계 지상파시청 유선방송가입 위성방송가입 출처 :2008년 TV 시청행태조사,방송통신위원회 앞 절에서 방송 프로그램의 수요는 개별 시청자들이 합리적으로 방송 프로그램을 소비한다고 가정 하에,시청자별 시간제약과 프로그램 선호, 예산제약 하에서 편익을 극대화시키기 위해 방송 프로그램을 소비할 것이 고,방송 프로그램의 수요에 있어 고려할 사항은 개별 시청자들의 시청 시 간과 효용,시청자가 프로그램에 대해 지불할 예산 제약 등이 고려될 것이 라 언급하였다.변화된 환경에서 방송 소비자는 자신들의 방송 서비스 선 택에 있어 가장 우선시 하는 부분은 자신이 보고 싶어 하는 프로그램이 포 함되어 있는지의 여부와 자신이 지불 가능한 방송인가에 집중될 것이다. 2008년 TV 시청행태조사에 따르면 가구 월평균 방송이용 요금은 평균 11,267원으로 나타나고 있으며,유선방송과 위성방송 이용요금에 대한 가 입자의 적절성 평가를 비교해보면,유선방송 가입자 중 적당한 편이라 생

34 각하는 가입자가 51.7%,위성방송의 경우에는 33.4%로 나타나고 있어 유 선방송의 가입자가 가격이 적당하다고 인식하고 있다. <표 2-8> 방송 유형별 이용요금 적절성 평가 (단위 :%) 매우 산편 약간 싼편 적당한편 약간 비싼편 매우 비싼편 유선방송 위성방송 출처 :2008년 TV 시청행태조사,방송통신위원회,재구성 뿐만 아니라,방송 유형별 시청자 만족도 조사를 살펴보면,지상파 방송 의 만족도는 53.4%를 나타내고 있고,유선방송은 41.3%,위성방송은 42.5%를 나타내고 있어 유선방송에 비해 위성방송에 대한 만족도가 높다 고 말할 수 있으나,불만족에 대한 비율을 살펴보면,유선방송은 5.4%에 달하고 있는 반면,위성방송의 불만족 비율은 10.8%로 위성방송과 유선방 송을 비교하여보면 위성방송에 대한 불만족 비율이 5.4% 높게 나타나고 있다.위성방송의 경우 약간 비싼 편이라고 대답한 비율이 43.8%,불만족 비율이 10.8%로 유선방송과 비교하였을 경우에 위성방송의 가입자들은 유 선방송 및 IPTV의 서비스 영역으로 이동이 발생할 수 있을 것이라 판단 할 수 있을 것이다

35 <표 2-8> 방송 유형별 이용요금 적절성 평가 (단위 :%) 매우 불만족 불만족 보통 만족 매우만족 지상파 방송 유선방송 위성방송 지상파DMB 위성DMB 출처 :2008년 TV 시청행태조사,방송통신위원회,재구성 위성 방송에서의 가입자 이탈이 IPTV로 이동 현상은 유선방송에서도 발생하고 있다.2008년 TV 시청행태 조사 결과를 살펴보면,현재 사용 중 인 유선방송을 계속 이용할 것이라는 가입자는 88.3%를 나타내고 있으며, 나머지 11.7%는 유선방송이 아닌 다른 유료방송 서비스로 전환 가능하다 고 답변하고 있다.그 중에 가격이 더 싸고 채널수가 적은 유선방송 상품 으로 바꿀 것이라는 비율은 6.5%로 나타나고 있어 소비자의 선택에 있어 가격이 가입자의 의사결정에 상당부분 반영됨을 알 수가 있다. <표 2-9> 유선방송 전환 가능성 전환 가능 대상 (단위 :%) 비율 사용 중인 유선방송을 계속 이용 88.3 가격이 더 싸고 채널수가 적은 유선방송 상품으로 변경 6.5 가격이 더 비싼 디지털 케이블TV 상품으로 바꿀 것 1.1 유성방송을 유지한 상태에서 하나TV를 가입 1.6 기타 1.8 출처 :2008년 TV 시청행태조사,방송통신위원회,재구성

36 뿐만 아니라 유선방송을 시청하지 않겠다는 사람들은 향후 전환할 서비 스 형태에 대해 67.6%가 IPTV에 가입할 것이라 답변하여 IPTV가 전체 방송 시청자들의 관심의 대상이 되고 있다.이는 IPTV서비스 업체가 통신 사로 구성이 되어 있으며,소비자의 효용을 극대화시키기 위한 전략으로 묶음 판매 전략을 사용하면서,인터넷 사용과 방송서비스라는 두 마리 토 끼를 동시에 잡을 수 있는 사업자의 전략적 접근으로 인하여 소비자의 선 택이 그만큼 확대됨에 따른 것으로 판단할 수 있다. 이와 더불어 이전에 유선방송에 가입하였으나 IPTV에 가입 혹은 위성 방송에 가입하였기 때문에 유선방송을 해지한 경우가 전체 비율의 44.8% 로 나타나고 있다.다른 이유로 유선방송을 해지한 이유는 자녀 교육 문제 와 지상파 방송으로 충분하기 때문이라는 이유와 수신료가 비싸기 때문, 프로그램이 다양하지 못하다는 이유의 순서로 유선방송 해지가 발생하고 있다.이 같은 유선방송 해지 사유 중에 주의 깊게 봐야 할 부분은 바로 타 방송으로의 전환 혹은 지상파 지속수신 부분이다.방송 시장 환경 변화에 따라 방송 시장의 공급 구조에서 지상파 이외 타 매체들이 방송 서비스를 공급하고 있고,이러한 공급 구조 하에서 소비자들이 지상파와 유선방송에 만 국한되는 것이 아니라 다른 방송 서비스 공급업체로 변경 가능하게 되 었다는 것이다.뿐만 아니라 수신료라는 소비자가 생각하는 예산과 프로그 램 콘텐츠의 다양성 또한 시청자의 매체 선택에 있어서 영향을 미치는 것 으로 판단할 수 있다. <표 2-9> 유선방송 해지 후 전환 유형 전환 가능 대상 (단위 :%) 비율 유선방송 해지 후 다른 어떤 유료방송도 이용하지 않을 것 27.2 해지 이후 위성방송 이용 5.2 해지 이후 IPTV 이용 67.6 출처 :2008년 TV 시청행태조사,방송통신위원회,재구성

37 <표 2-10> 유선방송 해지 이유 (단위 :%) 유선방송 해지이유 비율 IPTV,위성방송 가입 44.8 자녀 교육에 문제 19.6 지상파 방송으로 충분하기 때문 17.4 수신료가 비싸서 6.8 프로그램이 다양하지 않아서 3.5 수신장애가 자주 발생하기 때문 2.2 출처 :2008년 TV 시청행태조사,방송통신위원회,재구성 방송과 통신의 융합 환경 하에서 통신 사업자들의 방송 시장 진출은 IPTV를 발판으로 하고 있다.2008년 TV 시청행태 조사 결과에 따르면 시 청자들의 IPTV 가입 의향에서 가장 큰 부분을 차지하고 있는 부분이 원 하는 시간에 프로그램을 보기 위해서라는 답변이 52%로 가장 높았으며 그 다음으로는 채널이 다양하고 보고 싶은 프로그램이 있기 때문이라 답 변하였다.IPTV에서는 VoD 서비스 형태로 지상파 방송 프로그램뿐만 아 니라 영화나 쇼핑,교육 콘텐츠들을 자신이 원하는 시간에,원하는 부분을 볼 수 있도록 서비스를 진행하고 있다.현대 시청자들은 시간에 쫓겨 자신 이 원하는 프로그램을 원하는 시간에 맞추어 본다는 것을 힘든 상황이며, 이러한 시청자들의 가려운 부분을 긁어주어 충족시키는 서비스가 바로 ITPV 방송 서비스인 것이다.즉 IPTV서비스의 장점으로 채널 다양성과 시청시간의 자유성을 들 수 있는 것이다.아직 IPTV서비스가 도입 초기이 기 때문에 지상파 방송 및 유선방송,위성방송의 이용으로도 충분하다는 시청자들이 있지만,시간이 흐를수록 유료방송 시장에서의 경쟁관계가 심 화될 것으로 판단된다

38 제3장 주요국의 매체 경쟁 활성화를 위한 노력 제1절 수평적 규제체계와 통합법 제정을 통한 동일 규제 원칙 1.수평적 규제체계의 특징 신규 융합매체들이 등장함에 따라 기존의 방송 통신의 수직적 규제체 계만으로는 서비스를 명확하게 정의하고 규제하기 어렵게 되었다.최근 V oip나 IPTV 등과 같은 융합매체들은 기존 기술과의 결합이나 새로운 기 술과 전송기반에 바탕을 두고 등장했다.따라서 매체별로 규제를 적용해 왔던 수직적 규제체계를 통해서는 이들 융합서비스에 대한 적절한 규제를 적용하기 어렵게 되었다.즉,기존의 수직적 규제체계 하에서는 이용자의 입장에서 큰 차이를 느끼지 못하는 서비스를 서로 다른 규제체계로 적용 하는 규제 형평성의 문제가 발생하게 된 것이다.예를 들어 IPTV와 디지 털TV의 경우,이용자의 입장에서는 동일한 환경의 동일한 서비스라고 볼 수 있지만 전송네트워크의 차이가 있다는 이유만으로 서로 다른 규제를 받는다.이러한 이용자의 입장에서 느끼는 동일 서비스에 대한 규제체계의 형평성 차이를 극복하기 위한 방안으로 제시되고 있는 것이 특정 네트워 크/서비스에 관계없이 동일한 계층에 동일한 규제를 적용하는 수평적 규 제체계이다.수평적 규제체계는 콘텐츠와 전송과 같은 계층으로 서비스를 구분하기 때문에 서로 같은 계층에 속하는 서비스는 동일 서비스로 간주, 동일한 규제를 적용한다.따라서 매체 간에 나타나는 규제적 차이를 극복 할 수 있는 것이다. 현재 우리나라에서는 아직까지 방송과 통신 서비스에 대한 수직적 규제 체계를 적용하고 있기 때문에 신규서비스에 대한 규제 적용 측면에서 많 은 혼란과 형평성에 관한 논란이 발생하고 있다.만약 현재의 수직적 규제

39 체계가 지속될 경우,동일한 속성을 가지는 매체에 대한 규제 차별화로 인 해 신규 서비스와 기존 서비스간의 공정한 경쟁을 저해하는 상황이 발생 될 것이라는 우려가 가능하다. 반면,유럽연합(EU)은 규제 프레임워크 지침(Framework Directives) 과 국경 없는 텔레비전 지침(TVWF:TV WithoutFrontier) 을 개정한 시 청각 미디어 서비스 지침(AMSD:AudiovisualMediaServiceDirectives) 등을 통해 전송과 콘텐츠를 분리한 2계층의 수평적 규제체계를 적용하고 있다.EU는 방송 통신의 규제체계를 전송과 콘텐츠의 두 계층으로 나누 고,전송부문에 대한 단일한 규제체계를 가져가도록 회원국들에게 의무화 하고 있다.이에 따라 영국과 프랑스 등 유럽 국가들은 유럽연합의 지침을 기본적으로 따르고 있으며,시장상황과 매체별 고유 특성 등을 고려해 수 평적 규제체계를 도입하고 있다. 미국은 아직 수평적 규제체계를 도입하고 있지 않으나,지난 수 년 동안 LayersModel 7) 도입에 대해 논의하며 수평적 규제체계로의 전환을 모색 하고 있다.일본 역시 2007년 12월에 통신 방송의 종합적인 법체계에 관 한 연구회 에서 최종보고서 발표하여 방송과 통신 관련 기존 9개 법률을 정보통신법(가칭) 으로 통합하는 방안을 제시하는 등 조만간 수평적 규제 체계를 도입할 것으로 예상된다. 이렇게 해외에서 수평적 규제체계로의 전환에 대한 논의가 활발한 것은 기존의 수직적 규제체계가 갖는 몇 가지 문제점 때문이다.앞서 규제 형평 성의 문제를 제기했는데,이를 포함해 황준석(2005,pp.12~13)은 수직적 규제체계의 문제점으로 다음과 같은 세 가지를 제시한다.첫째는 제3의 영역 으로서 융합영역은 전통적인 방송기술과 통신기술의 기준으로 구분 하기 어려운 영역이라는 것이고,둘째는 방송과 통신 산업의 성장배경과 규제에 관한 철학이 다르기 때문에 상호 통합이 어렵다는 것이다.셋째는 새로운 융합영역을 방송과 통신 중 어느 영역에 포함시키더라도,상황에 따라 기존 법령과 중첩된 규제를 받을 수 있고,아니면 아예 규제를 받지 7) Layered Model이라고도 한다. 본 연구에서는 Layers Model로 표기한다

40 않는 규제의 사각지역이 발생하는 문제가 있다는 것이다.넷째는 융합 서 비스에 대하여 다수의 이해관계자가 존재하기 때문에 융합조직의 형태라 던가,융합 서비스의 도입 여부 등과 관련한 정책 결정이 지연되거나 아예 정책이 결정되지 않을 수 있다는 것이다.마지막으로 융합 환경 하에서 통 신과 방송에 대한 규제의 정도를 서로 달리 적용한다면 불공정경쟁의 소 지가 있다고 지적하고 있다. 이러한 문제점들로 인해 현재의 방송통신 융합 환경에 대응하기위한 규 제체계로 논의가 되는 것이 수평적 규제체계이다.수평적 규제체계는 방송 과 통신의 융합 현상과 디지털 기술의 발달로 특정 서비스나 플랫폼에 관 계없이 동일한 계층(서비스)에 대해서 동일한 규제를 적용하는 것이 핵심 이다. 이상우 외(2007,p.42)에 따르면 수평적 규제체계 도입으로 예상할 수 있는 장점은 다음과 같은 네 가지가 있다. 첫째,콘텐츠와 플랫폼 등 각 계층에 대한 일괄적인 규제를 적용받기 때 문에 신규 융합매체에 대한 유연하고 즉각적인 규제 적용이 가능해진다. 둘째,규제의 효율성 차원으로써 신규매체의 분류를 둘러싼 규제기관 간의 갈등이 감소하며 중복 규제나 규제의 공백과 같은 현상을 방지할 수 있다. 셋째,불합리한 규제를 최소화함으로써 사업자들의 시장 진입을 활성화하 고 궁극적으로는 친 경쟁적이고 공정경쟁 환경을 만드는 데 긍정적인 역 할을 한다.마지막으로 공정한 경쟁 환경 속에서 콘텐츠나 기술이 유통됨 으로써 콘텐츠의 질적 향상과 다양성을 확보할 수 있다.이는 결국 이용자 의 선택권을 넓히고 기회비용을 낮춤으로써 소비자후생에 기여할 수 있다. 이와 같이 수평적 규제체계의 도입은 기존의 수직적 규제가 갖고 있던 규제의 불합리성과 비효율성을 해소할 수 있을 것으로 생각된다.따라서 해외의 수평적 규제체계 적용 사례를 살펴보는 것은 매체 간 경쟁 활성화 를 유도하는 전제조건이 될 수 있다는 점에서 의미가 있다.다음에서는 해 외의 수평적 규제체계 내용을 살펴보고 각 국가들의 적용 특징과 사례를 살펴보도록 하겠다

41 2.해외 주요국의 수평적 규제체계 적용 1)유럽연합 유럽연합(EU)은 전송 계층과 콘텐츠 계층을 구분하는 수평적 규제체계 를 도입하고 있다.전송계층에 대해서는 규제 프레임워크 지침 과 5개 공 동지침 8) 을 통해 규제를 하고 있으며,콘텐츠 계층에 대해서는 국경 없는 텔레비전지침 을 개정한 시청각미디어서비스 지침 과 전자상거래지침 의 규제 원칙을 적용하고 있다.유럽연합의 이 같은 계층 분류와 규제는 매체 간의 차별적 규제를 지양하고 동일 서비스에 대해서는 동일한 규제를 적 용하기 위한 것이다.하지만 동일한 계층 안에서도 성격에 차이가 있는 서 비스가 존재하기 때문에 각 계층을 다시 세부적으로 분류하여 규제하고 있다. 콘 텐 츠 (Content) 공익 (Public Interest) 시청각서비스 원칙과 가이드라인 (Principles and Guidelines) 국경없는 TV지침 (TVWF) 텔레비전 프로그램 콘텐츠 (Television Programme Contents) 전자상거래지침 (Electronic Commerce) 정보사회서비스 (Information Society Services) 최소한의 규제 (Minimum Regulation) 전 송 (Transmission) 경쟁극대화 Maximum Competition 전자 커뮤니케이션서비스 (방송/케이블/위성/지상파 방송의 전송(Carriage)에 해당 전자커뮤니케이션네트워크 (유선/무선/케이블/위성/ 인터넷 등 모든 종류의 네트워크를 포함) 인가지침 (Authorisation) 경쟁지침 (Competition) 접근지침 규제프레임워크 (Access and 지침 Interconnection) (Regulatory Framework) 보편적서비스지침 정보보호지침 (Universal Service) (Data Protection) [그림 3-1]유럽연합의 규제체계:전송과 콘텐츠 분리 출처:이상우(2005),김희수 외(2006)에서 재인용 8) 추가 5개 공동지침은 경쟁지침(Competition Directive), 인가지침(Authorization Directive), 접속지침(Access and interconnection Directive), 보편서비스 지침(Universal Service Directive), 정보보호지침(Privacy & Data Protection Directive)이다

42 유럽연합은 1990년대부터 융합 환경에 대비하는 규제 프레임을 마련하 고 1997년에 녹서를 발표하였다.이러한 유럽연합의 일련의 과정은 수평적 규제체계를 적용시키기 위한 시작이라 할 수 있다.녹서에서는 융합의 개 념과 융합현상으로 인한 변화,그리고 융합을 가로막는 장애물을 분석하고 있으며,이에 대응하기위한 규제 모델과 규제 기구 등에 대한 정책방향을 제시하고 있다.이 녹서를 수평적 규제체계에 대한 논의의 시작으로 볼 수 있는 이유는 이것이 제안한 3가지 규제 모델 9) 가운데 기존 규제 틀을 전 면적으로 개편하고 새로운 규제체계를 도입 하고자 제시된 모델이 현재 유 럽연합의 수평적 규제체계의 기본 틀이 되었기 때문이다. 이후,논의를 발전시켜 1999년에 유럽연합은 새로운 규제프레임워크를 제안한 커뮤니케이션 리뷰를 발표했다.이 리뷰는 커뮤니케이션 서비스의 경쟁 촉진과 커뮤니케이션 인프라와 관련 서비스에 대한 단일 규제체계적 용을 제안한다.이 제안에 대한 의견수렴을 거쳐 2002년과 2003년에 걸쳐 현재 전송계층에 대한 규제 내용을 담고 있는 규제프레임워크와 5개의 공 동지침이 발표된다.유럽연합의 지침은 강제적인 사항은 아니지만 각 회원 국들은 이를 수용하도록 노력해야 하며,유럽연합은 이를 보장해야한다. 만약 회원국이 지침을 따르지 않기로 한다면 그 이유를 유럽연합에 통보 해야하며,기술적 조치가 필요할 경우 유럽연합은 이를 해결하는 조치를 취해야한다(이상우 외,2007).따라서 대부분의 유럽 국가들은 국가마다 상 이한 문화적,경제적 이유로 인해 이를 차별적으로 적용하지만,네트워크 와 콘텐츠 계층을 구분한 유럽연합의 규제프레임워크를 기본적으로 따르 고 있다. 콘텐츠 계층은 동영상 서비스의 제공이 주목적인가에 따라 시청각미디 9) 유럽연합이 제시한 3가지 규제모델은 다음과 같다(이상우 외,2007). 1 현재의 수직적 규제방식을 유지, 필요한 경우에만 현행 규제원리를 임시적으로 확장 적용하 는 방법 2 새로운 서비스에 관한 규제를 신설, 현재의 방송과 통신의 규제 틀은 그대로 유지하면서 향 후 등장하는 새로운 서비스에 대해서만 별도의 규제을 만들어 적용 3 현재의 규제 틀을 전면적으로 개편하여 융합 환경에 맞는 새로운 규제체계를 도입, 향후 유 럽연합이 채택한 수평적 규제체계 아이디어의 시초라고 할 수 있다

43 어서비스와 정보사회서비스로 구분되는데,시청각 미디어서비스는 이용자 가 콘텐츠를 이용하는 방식에 따라(PushorPul)다시 선형 서비스 10) 와 비선형 서비스 11) 로 구분된다.콘텐츠 제공자에 의해 일방적으로 전달되는 (Linear:Push)콘텐츠의 경우는 선형 서비스로 구분되며,이용자가 원할 때 전달이 되는(Non-Linear:Pul)콘텐츠는 비선형 콘텐츠로 구분이 된 다.즉,실시간으로 방송을 제공하는 지상파와 케이블 방송 같은 서비스는 선형서비스(방송서비스)에 해당되며,VoD와 같이 이용자들이 원할 때만 전송이 되는 콘텐츠 서비스는 비선형서비스에 해당되는 것이다. 반면,동영상 콘텐츠가 아닌 인터넷 신문이나 잡지,시청각 콘텐츠가 없 는 웹사이트 등은 정보사회 서비스로 구분된다.이들 서비스들은 이용자의 개별적 요청이 있을 시에만 전기적 수단에 의해 유료로 제공되기 때문에 동영상 콘텐츠를 주로 담고 있지 않은 인터넷 콘텐츠들이 이러한 분류에 해당한다. <표 3-1> 유럽연합의 콘텐츠 서비스 분류체계 계층 서비스 분류 체계 규제 Linear서비스 (ex.방송서비스, 시청각미디어서비스 시청각미디어서비 PPV서비스) 콘텐츠 (ex.동영상서비스) 스지침 Non-linear서비스 계층 (ex.vod서비스) 정보사회서비스(인터넷서비스) (ex.인터넷 정지영상,문자서비스) 전자상거래 지침 전송계층 전자커뮤니케이션서비스 규제프레임워크 전자커뮤니케이션네트워크 지침 출처:이상우 외(2005)에서 재구성 10) 서비스 제공자가 제공되는 프로그램의 시간적 배열을 결정하여 이용자에게 일방향적으로 제 공하는 방송서비스를 의미한다. 11) 시간별로 편성되지 않는 프로그램을 이용자 스스로 선택할 수 있는 서비스를 의미한다

44 시청각미디어서비스는 국경 없는 텔레비전 지침을 개정한 시청각 미디 어서비스 지침에 의해 규제를 받으며,정보사회서비스는 전자상거래침의 규제를 받는다.이러한 세분화된 구분과 규제는 사회적 영향력의 차이가 있는 기존 TV서비스와 융합콘텐츠를 구분하여 규제 차별화를 할 필요가 있기 때문에 적용된다. 2)영국 영국은 유럽연합이 권고한 수평적 규제체계를 받아들여 2003년 7월 17 일 커뮤니케이션법(Communicationactof2003)을 제정,이를 반영했다.6 장 411조로 구성된 2003년 커뮤니케이션법 12) 은 통합규제기구인 오프콤 (TheOficeofCommunications:Ofcom)의 구성과 방송과 통신 분야의 각 종 규제단순화(허가 및 경쟁,합병 등)에 관한 규정,전파이용에 관한 규정 을 포함하고 있으며,여기에 규정되지 않는 사항은 기존의 방송법과 통신 법에 따라 적용 유지되도록 하였다.이 법을 통해 영국은 기존의 방송과 통신의 수직적 규제체계에서 벗어나 전송과 콘텐츠 중심의 수평적 규제체 계를 확립하였다. 2003년 커뮤니케이션법은 커뮤니케이션 관련 서비스를 전자커뮤니케이 션 서비스(ElectroniccommunicationsService),콘텐츠 서비스(Contents Service),방송서비스(BroadcastingService)의 세 가지 영역으로 분류하고 있다(이상우 외,2007).이러한 분류는 전자커뮤니케이션 서비스에 해당하 는 전자커뮤니케이션 네트워크와 관련시설에 대해서는 단일한 규제체계를 적용하지만,콘텐츠 서비스와 방송서비스에 대한 규제는 차별적으로 적용 하기 위함이다. 12) 제1장 오프컴 기능, 제2장 네트워크, 서비스, 주파수, 제3장 텔레비전과 라디오서비스, 제4장 텔레비전과 수신허가, 제5장 커뮤니케이션 시장에서의 경쟁, 제6장 보칙 등 총 6장으로 구성된다

45 <표 3-2> 영국 커뮤니케이션 서비스 분류체계 콘텐츠 전자 관련설비 커뮤니케이션 전자커뮤니케이션 서비스 네트워크 콘텐츠 서비스 메타콘텐츠서비스 정보사회서비스 부가서비스 고도서비스 기본 네트워크 서비스 방송서비스 (선형서비스) 공공서비스방송 (BBC,채널4, S4C등) 독립TV서비스 (7개 하위 서비스) 독립라디오서비스 출처:최세경(2008) 영국의 전송서비스는 방송과 통신의 개념을 아우르는 전자커뮤니케이 션 서비스와 이에 포함되는 전자커뮤니케이션 네트워크,그리고 관련설비 등으로 구분된다. 전자커뮤니케이션 서비스는 전자커뮤니케이션 네트워크를 통해 신호를 전송하는 전송계층에 해당하는 서비스 를 의미하는데,콘텐츠 측면이 배제 되며,전자커뮤니케이션 네트워크로 신호를 전달하는 것이 주된 특징인 서 비스이다.전자커뮤니케이션 서비스는 관련 설비에 따라 전자커뮤니케이 션 네트워크와 관련설비의 두 부분으로 다시 구분된다. 전자커뮤니케이션 네트워크는 그 범위가 넓기 때문에 오프콤에서는 신 호의 전달을 위해 전송장치를 사용하는 것이라는 의미의 전송시스템 (transmissionsystem)'으로 정의하고 있다. 13) 전자커뮤니케이션 네트워크 13) (a) a transmission system for the conveyance, by the use of electrical, magnetic or electromagnetic energy, of signals of any description; and (b) such of the following as are used, by the person providing the system and in association with it, for the conveyance of the signals- (ⅰ) apparatus comprised in the system;

46 는 기본적 네트워크 서비스(basicnetwork service)로서 데이터베이스나 서버의 도움없이 전자통신망을 통해서만 제공되는 서비스를 의미하며,전 화,IP전송,라디오와 TV전송 등이 이에 해당한다.전자커뮤니케이션 네트 워크의 제공은 전자커뮤니케이션 네트워크를 설립,유지,운영하는 것을 의미하며,소유권의 개념이 아니기 때문에 전자커뮤니케이션 네트워크를 구성하는 요소들에 대한 배타적인 권리가 필요하지 않다.따라서 새로운 일반인가 규제(generalauthorizationregime)에서는 여러 사업자들이 동시 에 전자커뮤니케이션 네트워크를 사용할 수 있으며 신고만으로 네트워크 의 제공 사업이 가능하다(이상우 외,2007). 관련 설비는 전자커뮤니케이션 네트워크나 전자커뮤니케이션 서비스의 이용과 병행하여 사용가능한 설비 를 의미하며,진보된 서비스(advanced service)와 부가서비스(enhancedserviceorvalue-addedservice)의 두 계 층으로 구분된다.진보된 서비스는 전자커뮤니케이션 네트워크를 통해 제 공되지만 관련설비의 이용이 필요한 서비스 를 지칭하며,부가서비스는 관 련 설비를 이용해 콘텐츠를 양방향적으로 이용,조작,저장하는 서비스 를 말한다.부가서비스의 종류로는 동영상 압축방식(MPEG)을 통한 TV전송, 등이 있다. 콘텐츠 계층에 있어서는 방송서비스(선형서비스)와 비선형콘텐츠로 구 분하여 서비스의 특징에 따라 규제를 차별적으로 적용하고 있다.콘텐츠 서비스는 전자커뮤니케이션 네트워크를 통해 부호화된 신호를 제공하는 것과 전자커뮤니케이션 네트워크를 통해 전송될 신호의 내용에 대한 편집 을 수행하는 것 을 의미한다. 다른 유럽국가와 마찬가지로 영국은 방송서비스 14) 에 대해서 강력한 규 제를 적용하고 있다.이를 위해 공익성 규제 유지와 안정적인 재원조달 체 계를 마련하기 위해 법제정과 규제기구를 별도로 설치하여 운영하는 이원 (ⅱ) apparatus used for the switching or routing of the signals; and (ⅲ) software and stored data. 14) 영국 내 불특정 다수를 대상으로 한 텔레비전 및 라디오 프로그램 송신서비스를 의미한다. 방송 서비스는 세부적으로 공영방송 서비스, 독립(상업)텔레비전 서비스, 라디오 서비스로 구분된다

47 적 규제 시스템을 적용하는데,특히 공영방송에 대해서는 중대한 공익적 의무와 규제를 부과하고 있다. 영국은 방송의 공익적 의무를 준수하기 위해 공공서비스방송(Public ServiceBroadcasting:PSB)이라는 개념을 쓰고 있다.이러한 공공서비스 방송의 의무가 있는 사업자는 공영방송인 BBC와 Channel4,웨일즈위원 회(S4C)를 포함해,상업방송사인 채널 3과 채널 5,그리고 공공 문자다중 방송 등이 있다.이들 사업자들은 Tier1,2,3 15) 을 모두 준수하도록 되어있 기 때문에 내용규제가 가장 강력히 적용된다고 할 수 있다 16). 다음으로 독립 텔레비전 서비스는 콘텐츠의 공공성과 성격에 따라 7개 의 서비스를 2개의 그룹으로 나누어 정의할 수 있다.1그룹에 속한 서비스 들은 전송과 콘텐츠 영역이 결합되어 있으며,2그룹에 속한 서비스들은 전 송기능 만을 수행한다.독립텔레비전 서비스의 콘텐츠 영역은 1그룹 서비 스 중에서 전송과 콘텐츠가 결합된 서비스인 4가지 종류의 서비스 중 전송 서비스를 제외한 콘텐츠 서비스만을 의미한다(최세경,2007). 15) 영국은 내용규제를 Tier 1, 2, 3으로 분류하여 차별화하고 있다. Tier 3은 모든 텔레비전과 라디오 서비스 사업자가 준수해야 하는 규범(공정성, 사생활보호, 스폰서 관련 규정 준수 등), Tier 2는 독립텔레비전서비스 중에서 지상파 상업방송 및 공공서비스채널 면허자에 부여되는 것으로 편성 및 방영쿼터 준수 사항을 규정(독립제작, 뉴스와 시사프로그램, 독창적인 창작물 등), Tier 1은 정성적 의무사항으로 다양성과 품질 수준의 향상을 의무로 규정한다(최세경, 2008). 16) 지난 2008년 4월 10일과 9월 25일, 오프콤은 PSB에 대한 2차 평가서(Second Public Service Broadcasting Review)의 1,2단계를 각각 발표하였다. 이 평가서들을 통해 오프콤은 상업 방송사들에 대한 공공서비스방송 의무를 경감하려는 의지를 보이고 있다(신현필, 2008)

48 <표 3-3> 독립텔레비전 서비스(independenttelevisionservice)분류 구분 전송 + 콘텐츠 전송 전송 콘텐츠 독립텔레비전 서비스 종류 1)television broadcasting service 2)restricted television service 3)additional television service 6)television multiplex service 4)television licensable content service 5)digital television programme service 7)digital additional television service 설명 텔레비전 방송 서비스는 공중에게 제공되는 방송을 목적으로 한 텔 레비전 프로그램 서비스를 말하며 2),6)서비스,4)및 5)면허 소지 자가 제공하는 서비스는 제외된다.(디지털,아날로그 무관) 즉,텔레비전 방송 서비스는 대부분이 ITS를 포괄할 수 있는 넓은 개 념으로서 전송과 콘텐츠 요소를 모두 갖고 있다. * television programme service(362조):consistin a service of televisionprogrammesprovidedwithaview toitsbeingbroadcast 단,무선전신에 의한 방송 외 다른 수단으로 전송되는 텔레비전 프로 그램은 텔레비전 프로그램서비스가 아님(405조 1항) 제한된 프로그램 서비스는 1990년 방송법 42조에 의거한 영국 내 특 별 시설,특정 한정지역 또는 특정 이벤트를 위한 텔레비전 프로그램 방송으로서 대부분 특별한 단기 서비스를 말한다. 텔레비전 프로그램 서비스의 여유주파수 대역을 이용한 무선전신을 통한 전자적 신호를 전송하는 서비스를 말한다. 텔레비전 멀티플렉스 서비스는 적어도 하나 이상의 관련 텔레비전 서비스를 포함하는 둘 이상의 서비스를 조합(packaging)하여 디지털 형태로 제공하는 것으로 정의되며,전송서비스에 해당된다.(관련서 비스란 디지털 형식의 Ch3,Ch4,Ch5,S4C 서비스,any digital televisionprogrammeservice,thedigitalpublicteletextservice) 텔레비전 프로그램 또는 EPG를 위성이나 전자커뮤니케이션 네트워 크를 통해 전송할 목적으로 텔레비전 프로그램을 조합(packaging)하 여 채널을 제공하는 서비스이다.TLCS는 서비스(채널)별로 면허가 부여된다. 디지털 텔레비전 프로그램 서비스는 1996년 방송법 1조 4항의 텔레 비전 프로그램 서비스 중 일반수신을 위해 디지털 방식으로 공중에 게 (ancilaryservice와 함께)제공되는 텔레비전 프로그램으로 정의 되며,콘텐츠 서비스에 해당된다.(단,문자다중 서비스,방송되는 시 각적 이미지가 동영상처럼 보이지 않는 서비스,qualifying서비스는 제외) 디지털 텔레비전 부가 서비스는 텔레비전 멀티플렉스 또는 일반 멀 티플렉스에 의해 공중에게 디지털 형식으로 방송하는 서비스이다. (단,Ch3,Ch4,Ch5,WelshAuthority의 공공 텔레비전 서비스,디지 털공중문자다중서비스,디지털프로그램 서비스,디지털사운드 프로 그램 서비스,anancilaryservice,또는 기술서비스는 제외) 출처 :이상우 외(2007)

49 이들 7개의 독립텔레비전 서비스들 중에 순수한 콘텐츠 서비스에 해당 하는 서비스들은 텔레비전 면허가 필요한 콘텐츠서비스(TLCS:television licensable contentservice)와 디지털 텔레비전 프로그램 서비스(DTPS: digitaltelevisionprogrammeservice),그리고 디지털 추가 텔레비전 서비 스(digitaladditionaltelevisionservice) 17) 가 있다(이상우 외,2007). 우선,DTPS는 일반 공중을 대상으로 디지털 형태로 제공되는 텔레비전 프로그램서비스를 의미하며,TLCS와 의미상 유사한 측면이 있다(이상우 외,2007).그러나 아래 <표 3-4>에서 보는 바와 같이,TLCS는 위성이나 전자통신네트워크를 통해 전송되는 반면,DTPS는 지상파 멀티플렉스를 통해 전송된다.즉,전송되는 수단의 차이에 따라 분류가 이루어지는 것이 다.이러한 분류의 차이점으로 인해 TLCS는 채널별 면허취득이 필요한 반면,DTPS는 사업자별 면허를 취득해야 한다. 구분 <표 3-4> TLCS와 DTPS의 구분 TLCS DTPS 전송수단 위성이나 전자통신네트워크를 지상파 멀티플렉스를 통해 통해 전송 전송 면허취득범위 채널별 면허 취득 필요 사업자별 면허취득 필요 출처:함창용 외(2008) 콘텐츠 계층은 콘텐츠 서비스 외에도 메타콘텐츠와 정보사회서비스가 있다.메타콘텐츠서비스는 콘텐츠를 다른 콘텐츠에 연결시켜주는 것을 의 미하는데, 웹기반의 검색엔진이나 전자프로그램가이드(Electronic Program Guide:EPG)를 통해 접근이 가능한 프로그램 또는 콘텐츠에 대 한 정보를 의미한다.또한 정보사회서비스는 개인적 요구에 의해 발생하는 웹 콘텐츠 서비스로서 콘텐츠 서비스에 해당하지 않는 것을 의미한다.이 17) 최세경(2007)은 이 서비스를 순수 전송으로 분류한다

50 들 비선형 서비스는 최소한의 규제가 적용된다. 영국의 수평적 규제체계 적용의 특징은 전송계층에서는 동일한 규제를 적용하는 반면,콘텐츠 계층은 서비스의 사회적 영향력이나 전송방법에 따 라 차별적으로 규제를 한다는 것이다.이는 전송계층에서는 최소한의 규제 를 적용해 경쟁이 촉진될 수 있는 환경을 조성하는 반면,콘텐츠계층에서 는 사회적 문화적 다양성을 고려하여 국가별 자율적으로 내용을 규제하 도록 한 유럽연합의 지침을 따르고 있는 것이다. 3)프랑스 2004년 7월 9일에 제정된 전자 커뮤니케이션 및 시청각 커뮤니케이션 서비스법(Loirelatifauxcommunicationselectroniquesetauxservicesd ecommunicationaudiovisuele,이하 전자커뮤니케이션법) 은 방송과 통신 의 융합현실을 반영하기 위한 기본법적 성격을 가지고 있다.이 법을 통해 프랑스는 전자커뮤니케이션과 기존 방송 영역의 전송 네트워크에 대한 여 러 조항을 통합하여 전자커뮤니케이션 서비스와 전자커뮤니케이션 네트워 크의 개념을 새롭게 정립하였다.또한 방송서비스(콘텐츠)와 방송 네트워 크(예를 들어 지상파,위성,케이블)를 분리하여 규제하는 원칙을 제시하 고,규제기구인 방송위원회(CSA)와 전자커뮤니케이션 및 통신 규제위원 회(ARCEP,이하 통신위원회)의 역할을 재정립하였다(최세경,2008)

51 전자 커뮤니케이션 ex. 전광판서비스, DVD 및 VOD 등 시청각 작품 사적 커뮤니케이션 ex. 제한접속시스템(EPG),DVR 등 시청각 커뮤니케이션 서비스 등 ex. 라디오/텔레비전 서비스 시 청 각 작 품 온라인 공중 커뮤니케이션 서비스 전자 선로에 의한 공중 커뮤니케이션 서비스 시청각 서비스 [그림 3-2]프랑스 방송통신 관련 서비스 분류 체계도 출처:이기현(2005)에서 재구성,최세경(2008)에서 재인용 프랑스는 방송을 작품(oeuver)을 생산하는 문화적 활동으로 접근하기 때문에 문화적 규제를 유지하고자 노력한다.따라서 콘텐츠 계층에서 방송 은 지상파 방송의 경우에는 허가체계를 유지하고 있으며,비 지상파방송 중에서 라디오/텔레비전 서비스의 경우에는 협약/등록제를 시행하고 있 다.반면,시청각서비스 커뮤니케이션과 온라인 공중커뮤니케이션의 시청 각작품은 허가 절차를 생략하고 있다.즉,프랑스의 콘텐츠 서비스는 전송 되는 매체의 사회적 영향력과 전통적인 속성에 따라 인허가 체계를 구분 하고 있다는 것을 알 수 있다. 전송계층에 대해서는 EU의 빠께 텔레콤(PaquetTelecom) 18) 을 적용해 새로운 전자 커뮤니케이션 네트워크 개념을 수용하여 규제 환경을 개선하 였다.경쟁 촉진을 위해 전송계층에 대한 시장분석을 하고 있으며,시장지 18) EU의 규제프레임워크 지침과 기타 5개 공동지침 그리고 한 개의 결정(Decision)을 지칭한다

52 배력을 보유한 사업자를 파악하여 규제를 적용하고 있다.사전규제에 대한 측면은 이러한 시장지배력 평가로부터 이뤄지며,진입 측면에 있어서는 일 정 요건을 충족하면 시장에 참여할 수 있도록 일반인가 제도로의 전환을 통해 진입 규제를 완화하고 있다(최세경,2008). 3)미국 미국은 유 무선 통신과 방송에 대한 규제를 1996년 개정된 단일법체계 인 통신법(TelecommunicationAct)을 통해 적용하고 있다.이 법을 통해 미국은 각 미디어들에 대한 영역별 구분을 통해 별도의 규제를 적용하고 있으나,융합에 대응하기 위해 수평적 규제체계로의 전환을 추진 중에 있 다.수평적 규제모델로써 논의 되는 것은 MCI에 의해 적극적으로 주장되 어온 LayersModel 19) 이다. 미국에서 수직적 규제체계가 채택된 이유는 그 당시 해당 서비스의 기 술 및 시장 환경에 근거한다(이상우 외,2007).AT&T의 분할 명령 이전에 전화서비스는 수십 년 동안 자연독점 서비스로 간주되었기 때문에 하나의 서비스에 대한 규제체계를 갖는 것이 당연하게 여겨지게 되었다.지금은 설비기반 경쟁이나 서비스기반 경쟁이 주요한 경쟁 이슈가 되고 있지만, 당시까지만 해도 전화 서비스와 같이 설비 구축이 필요한 서비스에 대해 서는 하나의 기업이 서비스를 제공하는 것이 가장 효율적이라는 생각이 팽배했다.이와 같은 시각으로 인해 전화서비스 사업자는 공중의 이익에 부합하는 서비스를 하는 사업자로 인식되게 되었고 공중통신사업자 규제 가 적용된 것이다.하지만 지상파TV를 대체할 수 있는 케이블TV와 위성 방송이 시작되고,유선전화 서비스를 대체하는 무선전화 서비스가 시작되 19) Randolph J.May, James B. Speta et al.(2005)에 따르면 Layers Model의 특징은 모듈화 (modularity), 기술 중립성(technology neutrality), 사업자 중립성(provider neutrality) 등의 장점이 있다. Layers Model은 주장하는 입장에 따라 몇 개의 계층으로 나눌 것이냐의 차이가 있지만 수평적 규제모델 적용이라는 공통된 입장이다

53 는 등 다양한 신규매체들이 등장하면서 이러한 분류체계의 문제점들이 나 타나기 시작했다.이들 매체들은 기존의 매체와 동일한 방송,통신 서비스 를 제공하지만 그것이 어떤 매체를 통해서 전송되느냐에 따라 서로 다른 규제가 부과되는 모순을 낳게 된 것이다.또한 통신사업자들이 방송시장에 진출하고,방송사업자들이 통신 서비스를 제공하면서 이들 서비스들이 분 류되는 영역의 규제를 받기 때문에 규제의 불확실성도 나타나게 된다.즉, 지금까지 미국에서 서비스에 대한 규제의 근거가 된 물리적 망에 대한 분 류체계가 적절하지 않게 된 것이다. 이러한 수직적 규제체계의 규제의 모순과 비합리성으로 인해,미국에서 도 수평적 규제체계를 적용해야한다는 목소리가 높아지고 있다.따라서 비 슷한 성격을 갖고 있는 서비스에 대해서는 동일한 규제를 적용하려는 규 제당국의 노력이 근래에 들어 증가하고 있다.이것의 대표적인 사례는 IP TV에 대한 케이블 프랜차이즈 적용 논쟁이다.IPTV 서비스의 시작으로 인해 통신사업자의 방송시장진출 이루어짐으로써,이들에게 케이블 사업 자와 동일한 규제를 적용해야하는가의 문제가 제기된 것이다.기존의 미국 법체계로는 동일 서비스에 대해서도 네트워크 전송 기술에 의해 그 기준 이 달라진다.따라서 통신사업자인 AT&T가 제공하는 U-VerseTV'는 I P네트워크를 통하여 서비스를 하기 때문에 케이블 서비스가 아닌 정보서 비스로 볼 수 있으며,Verizon의 FiOS'의 경우에는 라디오 주파수 및 QA M기술을 이용하기 때문에 케이블 서비스에 더 가깝다고 해석할 수 있다. 하지만 이는 이용자의 측면에서 동일한 서비스로 보이는 것들을 네트워크 기술의 차이만으로 서로 다른 규제를 적용하는 문제를 가지고 있다.이러 한 문제들로 인해 최근에 각 주의 프랜차이즈 당국들은 IPTV 역시 케이 블 프랜차이즈를 받아야한다고 판결을 내리고 있지만 여전히 이를 적용하 지 않는 주도 존재하고 있다.미국의 케이블 프랜차이즈 논쟁에 대해서는 다음 절의 진입규제 부분에서 더 자세히 다룰 것이다

54 4)일본 일본은 2010년까지 수평적 규제 체계로의 전환을 목표로 방송 통신 관 련법을 정보통신법(가칭)으로 통합할 계획을 세우고 있다.이를 위해 일본 의 총무성은 지난 2006년 8월에 9명의 전문가로 구성된 통신 방송의 종 합적 법체계에 관한 연구회( 通 信 放 送 の 總 合 的 な 法 體 系 する 硏 究 會 ) 를 조직하고 2007년 12월 최종보고서를 발표하여,방송 통신 관련 기존 9개 법률을 정보통신법(가칭)으로 통합하는 방안을 제시했다. [그림 3-3]방송 통신 융합법 검토 방향 출처:MisawaKaori,일본의 통신/방송 융합법 제정 동향,2008한일 방송세미나 이후,일본은 현재까지 총무성 정보통신심의회에서 방통융합에 적합한 구체적인 제도를 검토하고 있으며,2009년 말까지 관련 법안을 마련할 예 정이다.향후 2010년에는 이를 바탕으로 정기국회에 법안을 제출하고,수 평적 규제체계의 내용을 담고 있는 융합법을 본격적으로 적용할 것으로 보인다

55 현행법제 정보통신법 (가칭) 통신 방송 이념 -정보의 자유로운 유통 - 보편적 서비스의 보장 - 네트워크의 안정성?신뢰성 확보 이 전 위법?유해 용 기 정보대책 방 통 관계법령 송 신 법 역 무 ㅋ NTT법 유선방송 전화법 전기통신사업법 유 유 선 선 텔 라 레 디 비 오 전 방 방 송 송 법 법 방 송 법 유선전기통신사업법(유선) 전파법(무선) 콘텐츠 특별한 사회적 영향력에 중점을 두고 콘텐츠 규제방식을 재구성 플랫폼 오픈성을 확보하기 위한 규제의 필요성도 포함하여 검토 전송인프라 전송서비스 통신ㆍ방송의 전송서비스 규제를 통합 전송설비 서비스구분의 총괄화 등, 전파의 유연한 이용확보 공 정 경 쟁 촉 진 등 의 관 점 에 서 필 요 최 소 만 의 규 제 필 용 성 검 토 레 이 어 를 초 월 한 통 합 ㆍ 연 계 는 원 칙 적 으 로 자 유 [그림 3-3]정보통신법(가칭)의 수평적 규제체계 개념도 출처:총무성/김영덕(2008)재인용,최세경(2008)에서 재인용 일본은 이번에 제시한 정보통신법을 통해 계층 간의 자유로운 연계와 조합을 바탕으로 공정경쟁이 이루어지며,정보의 자유로운 유통과 보편적 서비스의 보장,네트워크의 안정성과 신뢰성 확보를 주요 목표로 삼고 있 다. EU에서 제시한 콘텐츠와 전송 계층에 대한 규제 내용은 일본에서도 동 일하게 적용될 것으로 예상된다.일본 역시,콘텐츠 계층에서는 네트워크 로 전송되는 내용물을 규제하며 사회적 영향력의 정도에 따라 차별적인 규제를 적용할 계획이며,네트워크 계층은 일관된 규제를 통해 공정경쟁을 위한 환경을 조성하려하고 있다. 유럽이 전송과 콘텐츠의 2계층 수평적 규제체계를 확립한 반면,일본은 정보통신법을 통해 콘텐츠사업자와 플랫폼사업자,전송사업자의 3계층 분 류 체계를 제시한 것이 특징이라 할 수 있다.하지만 2007년 정보통신법의 가이드라인이 제시된 이후 플랫폼에 대한 규제의 적절성 문제가 꾸준히

56 제기되었으며,이 계층을 따로 분류해 규제할 것인지에 대한 논쟁은 계속 되고 있다.최근 들어 총무성은 플랫폼에 대한 규제를 우선은 적용하지 않 는 것을 원칙으로 한다고 밝혔지만,이후에 플랫폼에 대한 차별화된 규제 의 필요성이 나타난다면 언제든지 다시 논의를 할 수 있다고 밝히는 등 가 능성은 열어놓고 있다.일본과 마찬가지로 국내에서도 수평적 규제체계 도입 시 플랫폼의 포함 여부와 같은 계층 분류방법은 많은 논란이 있을 것으로 예상된다. <표 3-5> 정보통신법(가칭)의 구성 -1편의 총칙 :법률의 목적과 전반적인 규정 등을 포함 -2편의 전송설비 :유선전기통신설비와 무선국의 면허 등을 규정 -3편의 전송서비스 :통신의 비밀보호에 관한규정,전송서비스의 적정한 운영,공 정경쟁의 촉진,이용자 보호 등에 관한 규정 등을 담고 있음 -4편의 콘텐츠 :콘텐츠의 원활한 유통을 촉진하기 위한 규정들로 구성되는데,미 디어 서비스,오픈 미디어 콘텐츠에 대한 분류방법 및 규제에 대 한 내용들로 구성 -5편의 플랫폼 :CS방송의 사업자와 그 이용자를 중개하는 사업에 관한 규정을 정함 -6편의 정보통신에 관한 이용자 보호 :전송서비스,미디어 서비스 등의 이용자 보호를 위한 규정 -7편의 특수법인 등 :NTT와 NHK의 조직 및 업무에 관한 규정

57 제2절 해외 주요국의 규제정책 적용 사례 1.시장지배적 사업자 규제 앞서 살펴본 수평적 규제체계의 도입과 관련하여 영국,프랑스 등 해외 주요국에서 경쟁 활성화를 위해 중요하게 고려하고 있는 사항은 시장지배 력(SignificantMarketPower:이하 SMP) 20) 을 가진 사업자에 대한 규제 를 적절하게 가져가는 것이다.특히,플랫폼 계층과 전송계층은 규모의 경 제 와 네트워크 외부성 으로 인해 독과점이 발생하기 쉽기 때문에 이 계층 에 대한 시장지배적 사업자의 영향력을 방지하고 콘텐츠의 자유로운 유통 을 확보하는 방안이 필요하다.따라서 시장지배적 사업자에 대한 명확한 판단 기준과 이를 통한 사후규제 방안 마련이 필수적이다. 수평적 규제체계를 도입한 유럽의 경우에도 규제프레임워크 지침을 통 해 방송과 통신의 시장지배적 사업자의 반경쟁적 행위를 경쟁 활성화의 중요한 요소로 여기고 규제하고 있다.이를 위해 전송계층에 대해서 시장 지배력 개념을 정립하고 사전규제가 정당화될 수 있는 상품 및 서비스 시 장(relativemarket)획정 기준을 마련했다.특히 전자커뮤니케이션 네트워 크와 전자커뮤니케이션 서비스로 세분화하여 시장지배적 사업자의 반경쟁 적 행위와 망에 대한 공정한 접속 및 개방,보편적 서비스에 대한 접속 등 을 주로 규제하고 있다. 유럽연합의 시장획정과 시장지배력을 판단하는 기준은 규제프레임워크 지침에서 상세히 적시되어 있다.시장지배력을 가진 사업자는 규제프레임 20) 통신사업자 사이에서 시장지배적 사업자는 특정 서비스 영역에서 주목할 만한 시장 점유율을 가진 오퍼레이터를 말한다고 알려져 있다. 시장지배력을 가진 네트워크 오퍼레이터는 자사의 네트워크에 접근을 허용해야 한다. 또한 그들은 네트워크 요금의 공정성이 평가될 수 있도록 규제당국에 전송 서비스의 재정적 정보를 제공할 의무를 가진다. 한 기업의 시장지배력 보유 여부에 대한 평가 목적은 경쟁을 활성화시키고 그로 인한 새로운 서비스와 기술 혁신의 발전을 가속화하기 위한 것이다. 통신 시장에서는 신규 사업자들이 시장에 더 쉽게 접속할 수 있도록, 각 국가의 규제당국은 기존 오퍼레이터들에게 시장 진입 장벽을 낮출 것을 부과할 수 있다 (Dippon, C.,& Banergee, A., 2007)

58 워크 16조에 따라 판단되며 이것의 기준은 규제프레임워크 4장 (Undertakingswithsignificantmarketpower)14조의 2항과 3항이다.이 에 따르면 복수의 사업자가 결합하여 시장 지배적 권한을 행사할 수도 있 는데,이 경우 부록 Ⅱ의 기준에 따라 시장지배력에 대한 판단 기준을 세 우게 된다 21). 유럽연합의 이러한 규제 프레임워크는 시장획정의 기준을 마련함으로 써 사전 규제가 이루어질 수 있는 정당성을 확보했다는 것과 시장지배적 사업자의 개념 정립을 통해서 지배력 남용행위를 방지할 수 있는 근거를 마련했다는 점에서 의의가 있다.결국 시장 지배력을 가진 사업자를 명확 히 정의하고 적절한 규제를 적용하는 것은 경쟁 활성화를 위해 매우 중요 한 요소 중 하나로 판단된다. 2.가입자망 공동 활용 제도 일반적으로 통신서비스 시장에서의 사업자간 경쟁 모형은 설비기반 경 쟁(Facilities-based competition)과 서비스기반 경쟁(Service-based competition)으로 나눌 수 있는데,정부의 정책 역시 이 두 가지 경쟁모형 에 기초하여 설정된다.이러한 경쟁 정책의 시행을 통해서 정부는 통신요 금 인하와 혁신적인 서비스를 제공하는 등의 소비자 복지를 증진시킬 수 있다.또한 이와 같은 정책방향 설정은 설비 및 서비스에 대한 중복 투자 를 방지하여 효율적 투자의 밑거름이 될 수도 있다.설비기반 경쟁 정책과 서비스기반 경쟁 정책 중 어느 것을 시행할 것인가는 해당 국가의 서비스 환경과 어떤 것이 경쟁을 더 활발히 할 수 있느냐에 달려 있다고 할 수 있다. 21) EU는 2007년에 사전 규제 허용 시장을 18개에서 7개로 줄이는 것을 포함한 규제프레임워크 개정 검토 안을 발표했다. 이 개정 검토안의 목표는 경쟁촉진을 위한 보다 적합한 규제체제로 의 전환(better regulation for competitive electronic communications)과 전송부문 단일시장 의 완성(completing the single market in electronic communications), 이용자와의 연계 (connecting with citizens)등이다. EU는 규제프레임워크 개정을 통해 규제 최소화와 경쟁 촉 진의 기본 규제 정책 방향을 더욱 공고히 할 것이라고 밝히고 있다

59 케이블 방송과 IPTV 등 유선 설비를 이용한 매체의 발달로 인해 이러 한 통신 서비스 시장의 경쟁모형이 방송 서비스 시장에도 적용되고 있다. 방송 시장에서 서비스기반 경쟁 정책이 시행되는 이유는 서비스를 제공할 수 있는 인프라 구축에 많은 비용이 들어 다양한 사업자들이 자유롭게 시 장에 진출하기 어렵기 때문이다.이를 위해 영국,프랑스 등을 포함한 대부 분의 유럽 국가는 서비스기반 경쟁 정책 중 하나로 가입자망 공동 활용 제도(LocalLoopUnbundling:이하 LLU) 를 시행하고 있다.이는 기존 사 업자의 가입자 선로를 원가기반으로 이용하도록 하고 차별화된 서비스를 제공하도록 하여 신규사업자들이 케이블 또는 IPTV 시장에 진입할 수 있 는 환경을 조성해 줄 수 있다. <표 3-6> 설비의 활용 유무에 따른 경쟁형태의 유형 경쟁의 유형 설비기반 경쟁 순수 재판매 서비스기반경쟁 기존 사업자의 설비이용 개념 설비를 신규 구축하여 기존사업자와 경쟁 기존사업자의 재화 또는 서비스를 저렴한 가격에 다량 구매하여 재판매 기존사업자의 설비를 활용하여 재화 또는 서비스를 생산하여 경쟁 출처 :이내찬 외(2002),p.76 현재 다수의 유럽 국가들은 시장지배력을 가진 통신 사업자에 대해 LLU 제공의무를 부과하고 있으며,이에 대한 규제는 계속될 것으로 예상 된다.이들 국가들에서는 LLU 의무를 통해 다양한 사업자들이 브로드밴드 와 IPTV 등 새로운 서비스를 제공할 수 있는 여건을 만들어 주는데 초점 을 두고 있다. 대표적인 LLU 성공사례로 평가되는 프랑스의 Free Telecom은 FT로부터 가입자망을 임차하여 2006년 말 기준 126만 가입자 를 유치하였으며,영국의 Tiscali(구 HomeChoice)역시 BT의 LLU 의무를

60 활용하여 IPTV를 제공하고 있다. LLU 의무와 관련된 또 다른 주요 이슈는 케이블 사업자에게도 LLU 의 무를 부과할 것인가에 관한 것이다.현재 HFC망을 이용하여 서비스를 하 고 있는 케이블 사업자에게도 망을 개방하게 하여 후발 사업자들이 시장 에 진출할 수 있게 하는 지의 여부이다.이와 관련하여 일본의 경우에는 LLU의 제공범위에 HFC를 포함한 모든 설비가 포함되어 있으며,네덜란 드 국회 역시 자국의 케이블 사업자의 망을 타 사업자에게 개방하도록 허 용하는 법안을 상정해 놓은 상태이다. 3.의무재전송 규제 의무재전송(must-carryrule) 규제는 매체 간 균형발전과 지역성 보존 을 위해 공익적 이라고 평가되는 특정 방송프로그램을 특정 네트워크에서 아무 대가 없이 의무 전송하도록 하는 규제이다.따라서 이 규제를 적용 받는 매체의 측면에서 보았을 때는 프로그램 전송 채널이 제한되어있는 상황에서 의무 전송 채널을 실어야 하기 때문에 사업적인 부담으로 작용 할 수 있다.하지만 시청자 복지와 반경쟁적 행위 제한을 위해 필요한 제 도로 여겨져 세계 주요국에서 실시되고 있다.이와 관련된 또 하나의 중요 한 쟁점 은 기존에 이 규제를 적용받고 있던 매체와 새로 등장한 매체 간 의 규제 형평성 논란이다. 프랑스의 경우,케이블 플랫폼은 방송사업자로 위성은 분배사업자 (distributor)로 분류되고 있어 서로 다른 mustcarry 규정을 따르도록 하 고 있다.케이블TV는 TF1,M6및 CanalPlus를 의무 재전송해야 하는 반 면,위성방송은 전송 의무가 없는 것이다.따라서 케이블 업계의 강력한 반 발이 있었고 결국 현재 DTT-only channel은 모든 플랫폼에 must delivery 하게 되었다.프랑스 방송위원회인 CSA는 디지털 지상파의 18개 무료 채널을 케이블이 의무적으로 재전송하도록 하는 규정을 두었는데,케

61 이블 사업자는 이들 채널들로부터 최소한의 재전송 비용만을 받을 수 있 다.이에 케이블 SO들은 요금을 인상시키거나 디지털 지상파 채널을 시청 할 수 있는 별도의 가입을 요구함으로써 CSA와 끊임없는 갈등을 일으키 고 있다. IPTV 역시 의무전송 공급 규제(Must-cary,Must-deliver, Must-ofer)와 관련하여 타 유료 방송 매체와 다른 규제가 적용된다. IPTV 서비스를 위해 CSA에 신고(declarations)한 IPTV 사업자는 France2를 포함한 공공채널 전부와 지역 채널 일부를 요청에 의해 의무 전송해야 하지만, 공정경쟁 확보 와 소비자 보호 차원에서 통신사업자의 번들링 서비스를 엄격하게 제한함으로써 통신사업자는 직접 PP와 콘텐츠 계약을 맺지 못하도록 되어 있다 22).따라서 PP와 콘텐츠 계약을 맺고 유 료방송 서비스를 제공하고 있는 Canal+,TPS등과 같은 기존 사업자들은 전송(transport)역할만 담당하고 있다.즉,통신사업자의 IPTV 서비스에 가입하더라도 Canal+나 TPS의 패키지에 추가로 가입해야만 다채널 서비 스를 시청할 수 있으며 추가 패키지에 가입하지 않는 경우에는 공중파 방 송만 시청이 가능한 것이다. 영국의 경우에는 상당한 수의 시청자가 라디오 및 TV 시청의 주요수단 으로 사용하는 네트워크일 경우 EU의 보편적 서비스 지침과 동일 수준의 의무 전송 규제를 시행하도록 되어 있어 IPTV도 사실상 의무전송 규제 대상이나 실제로 규제되지는 않고 있다 23).하지만 대부분의 IPTV 사업자 들은 상업적 계약을 통해 채널을 전송하고 있다. 미국의 의무재전송과 관련된 사례는 케이블TV와 지상파 방송사 간 공 정경쟁의 논쟁으로 생각해 볼 수 있다.미국은 케이블TV의 반경쟁적 행동 에 대한 우려에 따라 92년 케이블TV 소비자보호 및 경쟁법 을 제정하 였는데,케이블TV가 지배적인 유료사업자로 자리 잡고 있는 시장의 경쟁 활성화를 위해 프로그램 접근규정(Program AccessRules:이하 PAR) 24), 22) 해외 주요국의 IPTV 서비스 및 정책 규제 동향, KT, ) Ofcom은 2003년 통신법에서 공공서비스 의무를 가진 방송사업자에게 자신들의 콘텐츠가 상 당한 수의 시청자가 사용하는 네트워크에 전송될 수 있도록 콘텐츠를 의무 공급할 것을 라이 센스의 조건으로 하였다

62 프로그램 전송규정(Program CariageRule), 단일 사업자의 가입자 수 제 한 규정 등 세 가지 규정을 마련하였다. 이 세 가지 규정 중에서 의무재전송(must-caryrule)규제의 구체적인 내용을 살펴보면,12개 이상의 채널을 보유하고 있는 케이블 시스템은 채 널의 1/3을 must-cary를 위해 유보해 두어야 하며,케이블TV 사업자는 'must-carry'또는 저작권 사용 승인을 얻어야 하는 개별적 '재전송 동의' 중 선택해서 3년마다 갱신하도록 되어있다.이 규정에 따라 케이블TV 사 업자들은 지상파 방송,규모가 작은 독립방송사,영어 외 언어 방송,PBS 등 공익 목적 방송사들의 시그널을 자신들의 케이블을 이용해 해당 지역 에 의무적으로 전송해야 하는데,케이블업계는 TV 시청자의 2/3가 케이블 TV에 가입하고 있는 미국에서 의무재송신 규정은 지상파방송을 보호하기 위한 것이라는 이의를 제기하였다.또한 나아가 이는 군소 방송국의 프리 라이더 문제를 야기할 수 있으며 케이블 사업자들의 표현의 자유 를 억압 하는 규제라 주장하고 나섰다.하지만,1992년 대법원은 TV 방송국의 must-carry권리에 대해 합헌판정을 내렸다. 이와 같이 의무재전송 규제는 시청자의 보편적 서비스에 대한 접근권을 보장해주며,프로그램 유통 과정의 반경쟁적 행동을 제한할 수 있다는 긍 정적인 측면이 있는 반면,서비스 제공 매체 간의 규제 형평성의 논란을 야기할 수도 있다는 부정적인 측면도 내포하고 있다.따라서 경쟁을 활성 화하기 위해서는 이에 대한 적절한 해결책 마련이 필요하다고 판단된다. 24) 'PAR'은 전국적인 인기 채널을 가진 케이블TV 사업자가 타 사업자의 공급 요구에 대해 부당 하게 거절하는 것을 금지하는 것이다. 인터넷멀티미디어방송사업법 20조(콘텐츠 동등 접급)에 도 제18조제2항에 따라 신고 등록하거나 승인을 받은 인터넷 멀티미디어 방송 콘텐츠사업자가 제공하는 방송프로그램을 방송통신위원회가 대통령령으로 정하는 기준에 따라 고시한 경우(이 하 주요방송프로그램 이라 한다) 일반 국민이 이를 시청할 수 있도록 다른 인터넷 멀티미디어 방송 제공사업자에게도 공정하고 합리적인 가격으로 차별 없이 제공하여야 하며 주요방송프로 그램의 계약 행위 등에 있어 시청자의 이익 및 공정거래질서를 저해하여서는 아니 된다 고 PAR을 규정하고 있다

63 <표 3-7> OECD 주요국의 의무 전송 제도 국가 도입 대상 여부 플랫폼 지상파 채널 및 프로그램 전문방송채널 영국 O 케이블 TV 모든 지상파TV 채널 X 케 이 블 공영방송사의 모든 방송,국제 프랑스 O TV, 위성 방송 채널,지역채널 의회 채널 방송 (케이블TV만 해당) 독일 O 케이블 TV 모든 지상파채널 X 이탈리아 X 케이블 TV - - 포르투갈 O 케이블 TV 공영 민영 방송사 채널 X 네덜란드 O 케이블 TV 모든 방송 서비스 X 벨기에 O 공영 지역방송사의 TV 라 케이블 TV 디오 프로그램 X 스위스 O 케이블 TV 모든 라디오 무료TV X 노르웨이 O 케이블 TV 핀란드 O 케이블 TV 케이블 TV NRK, TV2 지역공영방송사 별로 1개 채널 X 공영방송사와 전국면허 방송 사의 TV 라디오 X 일본 O (지상파 난 모든 지상파 방송 X 시청지역) 채널 용량의 1/3을 지상파 방 케이블 TV 송의 재전송에 할당 PEG(공공,교육,정부) (1개 이상 비상업교육방송,저 채널,임대채널 미국 O 출력TV 포함) 위성방송 특정 지역의 방송을 송출 시 전체 채널4%를 비상 해당 지역의 모든 지상파 방송 업용 채널로 편성 을 송출해야 함 캐나다 O 케이블 TV 지역방송사 채널 지정된 교육TV 채널 호주 X 출처:권호영(2008a)

64 4.진입규제 완화 통신 설비를 이용한 방송 콘텐츠 제공 매체인 IPTV가 등장하면서 기존 의 케이블TV와 동일한 규제를 받을 수 있느냐에 관한 논란이 발생하기 시작했다.특히 이 두 매체가 제공하는 서비스의 차이가 없는 상황에서 기 술적인 차이만을 가지고 서로 다른 규제를 적용하는 것이 타당한지에 관 한 논란이 계속되고 있다.이 중에서도 매체의 시장 진입 논란은 경쟁 활 성화의 측면에서 상당히 중요한 문제이며 특정한 매체에 대해 우선권을 주거나 불리하게 적용하는 것은 규제 형평성에 어긋나기 때문에 이에 대 한 적절한 방안을 마련하는 것이 필요하다.여기서는 시장 진입 규제와 관 련하여 미국에서 논란이 있었던 IPTV 사업자에 대한 프랜차이즈 부여 논 쟁과 영국,프랑스의 진입규제 완화 방향에 대해 살펴보도록 하겠다. 미국의 IPTV 규제와 관련하여 초기 쟁점이슈는 IPTV를 데이터 서비스 로 규제할 것인가 아니면 케이블 서비스로 규제할 것인가의 법적 지위에 관한 것이었다.IPTV를 케이블TV 서비스로 규제한다는 것은 IPTV 서비 스 제공자도 케이블 사업자와 같이 지역프랜차이즈당국(Local FranchisingAuthorities:LFAs)으로부터 허가를 받고 프랜차이즈 비용을 지급해야 함을 의미한다.케이블 사업자들은 통신법 제602조(7)(c) 25) 에 의 거하여 통신업자들(Cariers)이 VOD 서비스 제공 외에 직접 비디오 프로 그램을 전송하기 때문에 케이블 서비스로 간주되어야 한다고 주장한다.반 면,일부에서는 AT&T의 U-VerseTV는 IP네트워크를 통해 서비스하므 로 케이블 서비스가 아닌 정보서비스로 볼 수 있으며,Verizon의 FiOS는 라디오 주파수 및 QAM 기술을 이용하므로 케이블 서비스에 더 가깝다고 주장한다.이에 대해 2006년 6월 코네티컷 주의 DPUC(Departmentof PublicUtilityControl)는 AT&T의 U-VerseTV가 양방향 서비스를 제공 하기 때문에 통신법 제602조(6) 26) 에 의거 케이블TV 서비스라 볼 수 없으 25) 기간통신 사업자의 시설이 가입자에게 직접 비디오 프로그램을 전송하는데 사용되는 경우 그러한 사용이 상호작용 주문형 서비스를 오로지 제공하는 것으로만 사용되는 경우가 아니라 면 그러한 한도에서 케이블 시스템으로 간주된다

65 므로 프랜차이즈 규제 대상에서 제외된다는 결론을 내렸다.하지만 지난 2007년 6월 26일 코네티컷 주 연방법원은 AT&T의 U-VerseTV는 다채 널 비디오 서비스로 연방법 상 케이블 서비스로 볼 수 있으며 따라서 사업 자들이 서비스 제공을 위해서는 프랜차이즈 사업권을 획득해야 한다고 판 결한 바 있다.이에 DPUC는 2007년 12월 31일까지 AT&T에 케이블 프랜 차이즈 면허를 부여받을 것을 명령하였다.하지만 통신사업자들은 이로 인 해 신규 사업자들의 프랜차이즈 과정을 지연시킴으로써 기존 사업자들에 게 배치계획을 노출시키는 결과를 초래한다는 것을 이유로 비디오 서비스 시장에서 경쟁력 확보의 가장 큰 저해요소로 지역프랜차이즈 획득 요건을 지적하며 이에 반발하고 있다. IPTV 사업자들은 또한 LEC(Local ExchangeCarrier)와 LFA(LocalFranchiseAuthority)권역이 완전히 일 치하지는 않기 때문에 프랜차이즈 절차가 복잡할 수 있음을 주장하며 프 랜차이즈 허가 단위를 커뮤니티에서 주 및 전국 단위로 확대하기 위한 노 력을 전개하고 있는 상황이다 27). 프랜차이즈 논쟁과 관련된 또 하나의 이슈는 신규 시장참여 사업자에 대한 진입 장벽 논란이다.이러한 논쟁이 발생하게 된 원인은 지역정부가 부당하게 프랜차이즈 면허를 거부하여,프랜차이즈 제도 자체가 진입 장벽 으로 작용하여 기존 사업자를 보호하고 시장에서의 경쟁 저하를 야기해왔 기 때문이다.따라서 미국의 방송통신 규제기관인 FCC는 새로운 명령을 통해 케이블TV 시장을 포함한 비디오 서비스(MVPD)시장 전반에 걸쳐 경쟁을 저해하는 요인들을 제거하여 IPTV와 같은 신규 융합 서비스들이 시장에 진입할 수 있는 기반을 만들어 주기위해 FCC의 케이블 프랜차이 즈 규제 수정 명령을 발표하였다. FCC는 2007년 3월 명령문 28) 을 통해 5가지 개선안을 발표했으며,같은 26) 케이블 서비스는 가입자에게 비디오 프로그램 또는 다른 프로그램서비스의 단방향 전송 그 리고 가능하다면 그러한 프로그램 또는 기타 프로그램 서비스의 사용 또는 선택에 요구되는 가입자의 상호작용을 의미한다. 27) 주차원(State-wide) 프랜차이징의 대표적인 예 : 텍사스, 버지니아, 인디애나, 캘리포니아, 뉴 저지, 캔사스, 애리조나 등 21개 주

66 해 11월 2차 명령 29) 을 통해 1차 명령 개정 규칙 중 기존 영상사업자(Video Provider)에게도 적용될 프랜차이즈 규칙을 채택했다.1,2차에 걸친 명령문 의 주요 내용은 아래 <표 3-8>과 같다. <표 3-8> FCC의 케이블 프랜차이즈 규제 수정 명령 주요내용 (1)프랜차이즈 부여에 대한 시간지연 사례 문제점 FCC의 결정 케이블 사업자나 지역 전화사업자의 시장 참여에 대해 LFAs는 부당한 이유를 근거로 프랜차이즈 부여를 지연해옴 특히 LFAs로부터 공공 관로포설권(Publicrights-of-way)를 획득해야 서 비스를 할 수 있는데,기존 통신사업자는 이 권리를 이미 획득했음에도 불구하고 재심사를 하도록 하고 있음 부당한 이유를 근거로 프랜차이즈 사업권이 지연되기 때문에 많은 신규 사업자들이 시장에 진출할 수 없게 됨.이는 통신법 621(a)(1)을 위반한 것으로 판단됨 LFAs는 관로포설권을 획득한 진입사업자에 대해서는 최대 90일,관로 포설권을 가진 진입자에겐 최대 6개월 내에서 허가 결정을 내려야하고, 그렇지 않을 경우,잠정적으로 사업권을 허가(deemed grant)한 것으로 판단할 수 있다고 결정 (2)프랜차이즈 신청자에 대한 부당한 Build-Out요구 사례 문제점 FCC의 결정 캘리포니아 주는 Verison이 프랜차이즈 허가를 받기 전,지역의 모든 가 구에 built-out을 요구했으며,그 지역 중에는 Verison의 서비스 지역이 아닌 지역도 포함됨 콜로라도 주에서 Quest는 8개 지역에 대한 built-out을 요구 받았으나 경제적 여건 상 프랜차이즈 신청을 철회함 부당한 Built-out요구는 불확실한 상황에서 시설에 대한 투자비용을 확 대하는 것이기 때문에,MVPD 시장에서 설비 기반 경쟁자에 대한 진입 장벽이 될 수 있음.이 역시 통신법 621(a)(1)을 위반한 것으로 판단됨 LFAs의 불합리한 Built-out요구로 사업허가권 거부를 금지하며,신규사 업자가 Built-out요구에 불응한다는 이유로 프랜차이즈 부여를 거부하는 것은 불법 28) FCC, Report and Order and Futher Notice of Proposed Rulmaking, ) FCC, Second Report and Order,

67 (3)프랜차이즈 과정과 상관없는 지역정부의 부당한 프랜차이즈 요금 요구 사례 문제점 FCC의 결정 AT&T와 Verison은 여러 지역에서 가로등 구입,체육 시설 건설 등 케 이블 사업과 관련이 없는 프랜차이즈 비용을 요구받았음 통신법 622조에서 프랜차이즈 요금을 규정하고 있으며,(g)(1) 30) 에서는 프랜차이즈 요금이 될 수 있는 항목들에 대해서,(h)(1) 31) 에서는 한도에 대해서 규정하고 있지만,일부 LFAs들은 추가 비용을 요구하고 있기 때 문에 부당한 요금 청구임 통신법 622조에서는 케이블 서비스 에 포함되지 않는 서비스는 프랜차 이즈 비용을 지불할 의무가 없다고 판단하고 있기 때문에,이것을 5% 프 랜차이즈 요금 상한에 포함할 수 없다고 판단 이 결정은 기존 사업자에게도 동일하게 적용됨 (4)PEG 채널구성 및 용량,I-Nets구축과 관련된 부당한 요구 문제점 FCC의 결정 통신법 621조에서 LFAs가 PEG채널 용량에 대한 규제 권한이 있다고 규정하고 있지만 용량,시설,재정적 환경을 구체적으로 규정하고 있지 않음 향후 621(a)(1)의 충분한 채널 용량에 대한 구체적인 법적 규정을 할 것임.또한 LFAs가 경쟁 사업자에게 기존 사업자와 동일한 수준의 PEG, I-Net요구를 해서는 안되며,이를 거절했다는 이유로 허가를 거부하는 것은 부당함.이것은 기존 사업자에게도 동일하게 적용됨 (5)케이블 서비스 제공과 관련 없는 네트워크나 설비시설에 대한 부당한 요구 FCC의 결정 FCC는 LFAs의 케이블 프랜차이즈 권한은 오직 케이블 시스템을 통한 케이블 서비스에 한정되어 있다는 것을 재확인 함.따라서 케이블 서비 스와 관련없는 네트워크 설비 요구나,다른 사업을 통한 매출액 산정은 케이블 프랜차이즈 요금 산정시 부과해서는 안된다고 결정함 이 명령문은 기존사업자와 신규사업자가 시장에 진입하는 것이 대등할 30) (g) 이 조의 목적상, (1) 통신법 622조(g)(1): 프랜차이즈 요금 은 케이블 운영자, 케이블 가입자 또는 양자에 게 그들의 지위에 근거하여 프랜차이즈 당국 또는 기타 정부기관이 부과하는 세금, 수 수료, 기타 부가료를 포함한다. 31) 통신법 622조(h)(2): 12개월 동안 케이블 서비스나 기타 통신서비스에 대하여 사업자가 지급 하는 수수료는 케이블 시스템을 통하여 서비스가 제공되는 기간 동안 거둔 총수입액의 5%를 초과할 수 없다

68 수 없다는 것을 전제로 한다.따라서 신규 사업자에 대한 규제완화를 통해 시장에서의 경쟁 환경을 조성하려는 FCC의 의지가 담겨있다고 할 수 있 다.FCC의 결정을 통해 공정경쟁 환경 조성을 위해서는 신규 사업자와 기 존 사업자의 동일한 수준의 규제를 적용하는 것이 필요하지만,이미 대부 분의 가입자를 확보한 상태에서 신규로 시장에 진입하는 사업자에게 동일 한 진입규제가 주어진다는 것은 부담으로 작용할 수 있어 정책당국의 신 규 사업자에 대한 규제완화가 필요하다는 것을 알 수 있다. 프랑스의 경우,케이블TV 사업자의 진입규제는 방송법의 근간인 커뮤 니케이션 자유에 관한 법 제34조제1항에 의해 기존 허가제에서 신고제로 바뀌면서 상당히 완화되었다.원래 케이블 네트워크의 설립 및 그 네트워 크의 운영은 각각 해당 지역 행정기관의 허가 및 지방자치단체 또는 이들 연합체의 추천에 따른 시청각 위원회(ConseilSuperieurdel'Audiovisuel: CSA)의 허가를 요하였으나 2004년 7월 9일 법(LCE) 32) 에 의해 관련 조항 이 삭제됨에 따라 케이블망을 이용한 사업은 CSA에 단순한 신고 절차를 통해 이루어지게 되었다.이에 프랑스는 전자커뮤니케이션 네트워크(케이 블, 위성, ADSL, 인터넷, 전화통신 등)의 설립에 대해서는 ARCEP(Autorite de Regulation des Communications electroniques et despostes:프랑스의 통신위원회)에,설립 이후 서비스에 대한 내용 및 운영에 대해서는 CSA에 단순 신고서를 제출하도록 하고 있다. 영국에서도 진입규제가 상당히 완화되었는데,이전에는 케이블TV 서비 스 제공을 위해서 '프로그램서비스(LicensableprogrammeService)'면허 와 '지역전송서비스(LocalDeliveryService)'면허를 같이 취득해야 했으 나 03년 커뮤니케이션법 제정으로 지역 케이블TV면허제도(Local Delivery Operator)가 폐지되는 등 규제 최소화(LightTouch Regulatio n) 33) 가 이루어졌다(2003통신법 제213조).영국의 TV 서비스는 앞의 수평 32) 전자 커뮤니케이션과 시청각 커뮤니케이션 서비스에 관한 법 (Loi. relative aux communications electroniques et aux services de communication. audiovisuelle) : EU의 6개 지침인 Paquet telecoms' 을 수용하기 위해 개정된 법이다. 33) Cable television systems will no longer require additional licenses as local delivery

69 적 규제체계 부분에서도 살펴보았듯이,전송 플랫폼 별 다른 면허 체계를 가지고 있으며,통신법 Section203에 의거 다양한 통신 서비스(양방향 서 비스,인터넷 서비스 및 VOD 서비스 등)의 경우 면허 요건에서 면제 대상 이 되고 있다.IPTV 사업자의 경우에도 네트워크 사업자로서 등록만으로 서비스를 제공할 수 있다.하지만 직접 방송 채널을 서비스하지 않고 전자 프로그램 가이드(EPG)서비스를 제공하는 IPTV 사업자는 TLCS 면허를 취득해야하며,이런 경우에는 TLCS에 따른 의무는 EPG 서비스에만 한정 되게 된다(함창용 외,2008). 결과적으로 경쟁 활성화를 위해서는 시장에 다수의 사업자가 존재해야 하는데,매체 간과 매체 내의 경쟁을 위해서는 진입규제를 최소화하여 시 장에서 경쟁을 할 수 있도록 만들어주는 것이 필요하다는 것을 알 수 있 다. services under the Broadcasting Act Instead, cable systems will be subject only to the general authorization, and applicable conditions, as electronic communications networks. (The UK's OFCOM- A Converged Regulatory Authority,

70 제4장 국내 방송시장 경쟁 활성화를 위한 규제정책 제1절 미디어 환경 변화 및 규제 개선 필요성 2009년 2월 현재 우리나라 방송 관련 법체계는 기본적으로 방송법과 전 파법에 근간하고 있는데,오늘날의 방송법은 기존의 방송 관련 법률 34) 을 통폐합하여 2000년에 제정된 것이다.하지만 2000년 이후 디지털 위성방송 과 DMB등 뉴미디어 서비스가 활발히 진입하고 디지털 기술 발달로 인해 방송 환경이 급격하게 변화함에 따라 기존 미디어 규제 정책 개선에 대한 필요성이 논의되기 시작하였다. [그림 4-1]국내 뉴미디어 서비스 도입 및 법제 연혁 출처 :채지혜(2008) 지상파 방송이 주축을 이루었던 시대에 미디어의 공익성 이 강조되었다 고 한다면 오늘날 미디어 시장은 조금 특수하기는 하지만 일반 시장에서 처럼 생존을 위한 이윤 추구를 목적으로 하는 경쟁 의 개념이 도입되었다. 이에 방송 산업에 있어서도 과거 무료 보편적인 서비스 이미지에서 경쟁 개념에 대한 중요성이 더욱 증가하게 되었다.또한 기술발전의 가속화로 인해 광대역 통신망을 활용하여 거대 통신사업자들이 신규로 방송 시장에 34) 구 방송법, 구 종합유선방송법, 구 유선방송관리법, 구 한국방송공사법

71 진출하고,디지털화(digital)및 융합(convergence)등의 특성으로 인해 기 존의 매체들이 새롭게 변화하면서 방송의 규제 지향가치에 있어서도 변화 가 나타나기 시작하였다.현재 전 세계적으로 공익성 이라는 기존 방송 규 제의 원칙과 더불어 미디어의 산업성 과 문화적 다양성 등을 함께 추구 하는 방향으로 나아가고 있음에 따라 국내에서도 미디어 시장의 글로벌화 및 산업적 측면을 고려한 새로운 규제정책 패러다임을 생각하지 않을 수 없게 되었다. <표 4-1> 방송통신 규제의 원칙 및 지향가치 o규제원칙 EU -명확한 정책목표 설정,규제 최소화,법적 확실성 확보, 기술중립성,규제행위에 가능한 근접 o경제적 목표 -경쟁촉진 및 서비스 질 최대화,투자와 혁신 장려, 경제성장과 활성화 유도,주파수의 효율적 배분 OECD o사회 및 문화적 목표 -보편적서비스 제공,미디어 다원성 보장 -콘텐츠에 문화적 다양성과 국가정체성 반영 -이용자보호와 사생활 보호 보장 o개편 기본방향 일본 융합법제 논의 -기술 중립성,규제 완화 집약,이용자 보호규정 정비 o기본 이념 -정보의 자유로운 유통,보편적서비스 보장, 정보통신네트워크의 안정성 및 신뢰성 확보 o지향가치 -공익성 강화 & 산업 활성화 방송통신융합추진 위원회 o규제목표 -경쟁 확대,보편적 서비스,문화적 다양성보장,이용자보호 o규제 원칙 -방송통신 규제 통합,규제최소화,공정경쟁여건 조성, 이용자 권익 증진,공익성 보호 출처 :최세경(2008)에서 재구성

72 이러한 상황에서 최근 IPTV법이 제정되어 IPTV가 방송법이 아닌 제3 의 법을 적용받게 됨에 따라 기존 방송 사업자들의 공정 경쟁에 대한 요구 가 증가하고 있으며, 더불어 지상파 방송사들이 준비하고 있는 MMS(MultiModeService)및 모바일 IPTV 등 향후 새로운 서비스의 진 입 장벽을 완화하고 방송 시장을 활성화하기 위해서도 기존 규제체계의 개선은 시급하다는 시각이 지배적이다.이에 변화하는 방송 환경에 맞춰 2008년 초부터 방송법 시행령 개정 작업이 본격적으로 추진되었으나, 케 이블 특혜법 이라는 지상파 방송사들의 반발과 기업의 여론 독점 방지 및 방송의 공영성 훼손을 이유로 한 언론노조 등의 반발로 공청회가 두 번이 나 연달아 무산되는 등 난항을 겪기도 하였다. 35) 사실상 현재의 방송법만 으로는 방송통신융합서비스 전반을 다루는데 부족함이 있다는 의견이 제 시되고 있다.또한 기존 규제체계는 방송 시장 환경을 전체적으로 고려하 여 제정된 것이라기보다는 2000년 이후 새로운 서비스가 도입되거나 필요 할 때마다 부분적으로 개정된 법제도로 새로운 규제 가치인 미디어 시장 의 산업적 측면을 반영하기에는 어려움이 있다 할 것이다.실제로 2000년 새 방송법 제정 이후 2년 동안 개정 움직임이 없다가 이후 2008년 9월 현 재까지 총 17차례나 개정되었다는 것은 그만큼 방송 환경에 많은 변화가 있어 왔음을 의미한다고 볼 수 있다.이렇게 방송통신 기술의 발전과 방송 시장 환경의 변화 및 규제 지향가치의 변화 등으로 인해 나타나는 법제도 개선 필요성에 따라 방송통신위원회는 방송법,전기통신기본법,정보화촉 진기본법 등에 분산되어 있던 방송통신의 기본적 사항들을 통합ㆍ재구성 한 방송통신발전에 관한 기본법 제정(안)을 지난 11월 24일 제39차 위원 회를 통해 의결하였다.또 동일서비스-동일규제 라는 수평적 규제 원칙하 에 전기통신사업법과 방송법,IPTV법 등을 포괄하는 방송통신 사업법(가 칭) 을 2009년 하반기에 제정하고,2010년 이후 방송통신 관련 별도의 개별 법을 하나로 통합할 지 여부에 대해 논의할 예정이다. 36) 35) 2008년 8월 14일 1차 공청회에 이어 9월 9일 2차 공청회가 무산되었으나, 11월 21일 국회 설명회 개최를 통해 여론단체 등의 거센 반발에도 불구하고 26일 방송법 시행령 개정안이 의 결되었다

73 제한된 국내 유료방송 시장에서 다양한 방송 매체들이 저가경쟁으로 인 한 수익성 악화와 품질 저하 등의 악순환을 방지하고 방송통신 산업의 발 전을 촉진하기 위해서라도 규제체계의 이러한 근본적인 변화에 대한 논의 는 필요하다. 제2절 미디어 규제 현황 임정수(2007)는 정부의 규제를 1)기술적 규제(주파수 지정,전송 및 압 축 기술의 표준화 등),2)시장 구조의 규제(기업 소유권,독과점,채널 허 가,방송사업 면허 등),3)기업 행위의 규제(내용의 도덕적 기준 마련,가 격 책정 기준 마련 등)등 세 가지 형태로 구분하였다.우선,기술적 규제 와 관련하여 우리나라의 현재 방송설비 설치 및 관련 기술기준에 관한 규 정은 [그림 4-2]에서 보는 바와 같이 건축법,주택법,전기통신기본법,방 송법,전파법을 근거로 복잡하게 산재되어 있는데 방송통신 기술의 경쟁력 강화 및 글로벌 스탠다드의 확보를 위해서는 방송통신의 기술기준 표준 화 등에 대한 통합적 기준 설정과 관리 감독 규정이 필요하다.다시 말해, 방송 설비와 기술과 관련해 산재해 있는 법률들을 통합하여 단일법을 제 정하고 이에 근거하여 관리함으로써 방송 설비 설치 및 사후 유지관리에 대한 책임성을 확보하여 수신자 시청권익을 보호하고 수신 설비에 대한 관리를 체계화함으로써 난시청 수신 장애 해소 및 디지털활성화 촉진을 기대할 수 있을 것이다. 36) 김세옥, PD저널 ( )

74 법률 대통령령 규칙 고시 건축법 건축법 시행령 텔레비전공동시청 안테나시설등의 설치기준에관한규칙 유선방송국설비등에 관한기술기준 주택법 주택건설기준 등에관한규정 전기통신설비의 기술기준에관한규칙 접지설비,구내통신설비, 선로설비및통신공동구 등에대한기술기준 방송법 방송법 시행령 유선방송사업및 전송망사업의 허가및등록등에관한규칙 전기통신 기본법 전기통신 기본법시행령 전기통신기본법 시행규칙 전파법 전파법 시행령 무선국의운용등에 관한규칙 무선설비규칙 [그림 4-2]방송설비 설치 및 관련 기술기준 법령(2008년 1월 기준) 요즘 신문 뉴스에서 논란거리가 되고 있는 부분은 주로 정부의 시장구 조 규제 및 기업 행위 규제이며,매체 경쟁 활성화와 관련하여 이 보고서 도 이러한 산업규제를 중심으로 살펴볼 것이다.2000년 통합 방송법 제정 이후 지금까지 미디어 시장에서는 그 이전 수십 년 동안 일어났던 변화보 다 훨씬 획기적이고 많은 변화가 있어 왔다.이러한 변화를 적극적으로 받 아들이고 새로운 규제체계를 정비하는 시점에서 그동안 수평적 규제체계 에 대한 논의가 활발히 이루어져 왔다.최세경(2008)은 수평적 규제체계가 공정 경쟁의 여건을 조성하기 위한 필수적 요건이라고 하였으며,이상우 (2007)는 콘텐츠와 플랫폼 등 각 계층에 대해 일관된 규제를 적용받게 됨 으로써 신규 융합매체의 등장에도 항상 유연하게 대처할 수 있다 는 점 등 을 수평적 규제체계 도입 시 장점으로 설명하였다.현재 방송통신위원회가 추진 중인 방송통신 통합법 의 큰 틀 역시 유럽과 일본에 이어 수평적 규

75 제체계의 모델을 따를 것으로 보인다.이러한 수평적 규제체계의 도입이 국내 방송 시장에서 경쟁 촉진을 위한 완벽한 솔루션을 제공할 것이라고 보장할 수는 없지만,모든 매체에게 동등한 경쟁의 장을 마련해 줄 것을 기본 취지로 하고 신규 매체의 진입장벽을 완화함으로써 경쟁을 촉진시키 기 위한 시도라는 점에서 그 의의를 찾을 수 있다.다만,현실적으로 국내 미디어 시장에서 모든 방송 사업자들이 공정하고 합리적이라고 공감할 수 있는 완벽한 수평규제 시스템이 무엇인지에 대한 합의점을 찾기가 쉽지 않을 뿐 아니라, 자칫 공정경쟁을 저해하는 비대칭규제(asymmetric regulation)라는 비판의 우려도 있을 수 있다.우리나라 방송 산업의 경우 협소한 시장 규모에 비해 단기간 내에 너무 많은 플랫폼 사업자들이 출현 하여 왔고,IPTV,위성,케이블TV 등 플랫폼 사업자가 규정된 허가 절차 에 의해 각각 선정되어 미디어 시장에서 핵심적인 역할을 하고 있기에 37) 공정경쟁 환경을 조성하기 위해서는 향후 수평적 규제체계 도입에 있어서 세부 계층 구분 등을 어떻게 가지고 나갈 것인가에 대해서도 구체적인 논 의가 이루어져야 할 것이다. 그리고 이러한 방송 통신 통합법 도입 논의에 앞서 실질적으로 경쟁 활성화를 위한 법제도 및 정책 수립 기반 조성을 위해서는 매체들의 특성 과 관련하여 규제체계의 개선방향을 파악해 보는 것도 의미가 있을 것으 로 판단된다.다채널다매체 시대에 매체 간 차별적 서비스로 새로운 시장 을 창출하고 이를 통해 미디어 산업을 활성화하기 위해서는 각 매체가 가 지고 있는 특성들을 잘 뒷받침해 줄 수 있는 규제와 정부 정책 역시 필요 하다 판단되기 때문이다.단,여기서 말하는 매체의 특성 이라 함은 무 선 유선 위성 등 단순히 특정 플랫폼 상의 특성이라기보다는 매체들이 지니고 있는 주요 기능 및 역할에 중점을 두고 그 매체를 특징화 시킬 수 있는 특성을 의미한다. 37) 일본에서 원세그와 IPTV 서비스는 현재 독립서비스라기보다는 부가서비스로 분류되고 있어 특별히 개별 규제하려는 움직임은 없다

76 1.방송 및 방송사업자 분류 현 규제체계 상 방송법과 IPTV법 은 방송과 방송사업자를 <표 4-2>와 같이 분류하여 정의하고 있다.방송법에 의하면 지상파 방송 사업 자는 방송을 목적으로 하는 지상의 무선국을 관리 운영하며 이를 이용하 여 방송을 행하는 사업자로,시청률이나 광고의 높은 점유율만 보아도 방 송의 공적 책임이 가장 막중한 매체라 할 수 있다.종합유선방송사업자 (SO,System Operator)는 다채널방송을 행하기 위한 유선방송국 설비와 그 종사자를 관리 운영하며 전송 선로 설비를 이용하여 방송을 행하는 사업자로서 1995년 3월 1일 본 방송 이후 2000년 1월 새 방송법이 제정 공포되기 이전까지는 구 유선방송관리법과 구 종합유선방송법의 규제를 받다가 2000년 이후 통합 방송법의 적용을 받게 되었다.2009년 1월 현재 케이블TV 방송 가입자는 약 1,500만 가구로 전체 TV 시청 가구의 80% 이상을 점유함으로써 국내 유료방송 매체를 대표하고 있다고 말할 수 있 다.위성방송사업자는 인공위성의 무선설비를 소유 또는 임차하여 무선국 을 관리 운영하며 이를 이용하여 방송을 행하는 사업자로 2002년 3월 스 카이라이프가 74개의 비디오 채널, 60개의 오디오 채널, 10개의 PPV(Pay-Per-View)등 총 144개의 채널과 EPG(전자프로그램 채널가이 드)서비스로 본 방송을 시작하였다.하지만 케이블TV와 달리 지상파 방 송사들의 프로그램을 받지 못하거나 지나치게 높은 대가를 지불함에 따라 뉴미디어 시장에 진입하자마자 위기에 처하는 등 어려움을 겪고 있다.방 송채널사용사업자(PP,Program Provider)는 지상파방송사업자 종합유선 방송사업자 또는 위성방송사업자와 특정 채널의 전부 또는 일부 시간에 대한 전용 사용 계약을 체결하여 그 채널을 사용하는 사업자를 말한다.종 합 보도 및 판매목적 외의 PP의 경우 2001년 진입 규제완화로 인한 38) 상 호 경쟁 촉진,프로그램의 질 향상 및 콘텐츠산업 진흥 등을 꾀하였으나 애초의 기대 효과에 미치지 못하고 있어 사후규제 필요성에 대한 논의도 38) 허가제( 93~ 99) 승인제( 99~ 00) 등록제( 01~현재)

77 일고 있다.방송법은 또한 공중선전력 10와트 이하로 공익목적으로 라디오 방송을 하기 위하여 제9조제11항의 규정에 의하여 허가를 받은 자를 공동 체라디오방송사업자로 정의하고 있으며,현재 관악공동체라디오 등 8개 사업자가 존재한다.방송인지 통신인지 여부에 대해 논란이 많았던 IPTV 는 2007년 12월 인터넷멀티미디어 방송사업법(IPTV법) 을 제정함으로 써 IPTV를 방송으로 정의하였는바,인터넷멀티미디어 방송 제공사업자는 IPTV법 제18조제1항에 따라 콘텐츠를 공급받은 인터넷 멀티미디어 방 송 제공사업자가 해당 콘텐츠를 이용자에게 제공하는 사업자를,인터넷멀 티미디어 방송 콘텐츠 사업자는 이러한 제공사업자에게 인터넷멀티미디어 콘텐츠를 공급하는 사업자를 말한다. <표 4-2> 방송 및 방송사업자 분류(방송법 제2조,IPTV법 제2조) 방송 방송사업자 텔레비전방송 라디오방송 데이터방송 이동멀티미디어방송 인터넷멀티미디어 방송 지상파방송사업자 종합유선방송사업자(SO) 위성방송사업자 방송채널사용사업자(PP) 공동체라디오방송사업자 인터넷멀티미디어방송 제공 사업자 인터넷멀티미디어방송 콘텐츠 사업자 기타 :중계유선방송사업자(RO) 음악유선방송사업자 전광판방송사업자 전송망사업자(NO)

78 2.방송 매체 주요 특성과 규제 현황 1)이동성(Mobility) 유무선 통신 네트워크 기술의 발전으로 지난 2005년부터 수도권에서는 DMB를 통해 이동 중에도 방송 시청이 가능하게 되었다 39).모바일 방송 영역은 향후 차세대 대표 미디어로서 전 세계적으로 새로운 방송표준 경 쟁이 치열하며,국내에서도 현재 방송사업자,통신사업자,제조사,유관기 관,학계 등 전문가로 구성된 여러 단체들이 모바일 방송의 활성화 및 경 쟁력 강화를 위한 논의를 활발하게 진행하고 있다. <참고> 국내 모바일방송(DMB)관련 단체 DMB 송수신정합협의회 DMB ServiceAssociation DMB 수신기 전문협의회 DMB Aliance 모바일 TV 산업 포럼 모바일방송 기술위원회 방통미디어융합포럼 차세대 방송 표준포럼 TTA 표준화위원회 DMB 프로젝트 그룹 (단위:만대,만명) 지상파 위성파 , , , , , 월 8월 9월 10월 11월 12월 08.1월 2월 3월 4월 5월 6월(P) 7월(P) 자료 : 한국전파진흥협회 [그림 4-3]T-DMB 단말기 보급 현황 39) 2008년 7월 현재 지상파DMB 단말기 누적 보급대수는 약 1,300만대, 위성DMB 가입자는 141만 5,000여명으로 국내 이동멀티미디어방송(DMB) 이용자는 1,500만 명을 돌파한 것으로 파악되고 있다

79 하지만 <표4-2>에서 보다시피 현 방송법은 모바일방송사업자 를 별도 로 분류하지 않음으로 인해 규제체계에 이동매체의 특성 및 개인매체로 서의 특성 을 반영하기에 어려움이 있다 하겠다.현재의 규제체계 상 이동 멀티미디어방송 의 방송 분류에 속하는 DMB 사업은 이동성 이라는 핵심 특성에 대한 고려 없이 지상파DMB는 지상파방송사업자에 준하는 규제를, 위성DMB는 위성방송사업자에 준하는 규제를 받고 있다.이로 인해 DMB 사업자들은 이동성이라는 특성을 고려할 때 합리적이지 못한 규제를 적용 받고 있다는 지적이다.예컨대,DMB와 같이 시 공간적 제약을 덜 받는 매체에 과연 편성과정이 필요한가에 대한 논란부터 방송의 개인화에 적합 한 편성의 필요성 40) 까지 경쟁 활성화를 위한 편성규제의 완화가 논의의 대상이 되고 있다.또한 현 방송법시행령 제50조제3항에서 규정하고 있는 주요시청시간대와 관련하여 41) 기존의 텔레비전과 달리 시간과 공간의 제 약에서 자유로운 DMB의 경우 주요시청시간대가 기존 매체와 다르다는 점 역시 새로운 규제체계로 정비되는 시점에서 매체의 이동성 과 관련하 여 고려해보아야 할 사항이다. 2)지역성(Localism) 케이블TV의 지역성 은 방송 플랫폼별 진입 규제를 비교할 때 뚜렷하게 표출되는 매체의 특성 중 하나이다.위성방송이나 IPTV의 전국권역과 달 리 케이블TV는 행정구역을 중심으로 지역 주민의 생활권 및 지리적 여건 등을 참작하고 관계중앙 행정기관의 장 및 시 도지사와 협의하여 방송통 신위원회가 고시한 77개의 지역사업권을 기반으로 서비스를 제공하여 왔 40) 휴대전화, PDA 등 개인 휴대용 단말기를 통해 시청이 가능한 모바일 미디어는 방송의 개인 화(personalization)를 가능하게 하였으며, 이러한 개인화 경향으로 인해 불특정 다수를 대상 으로 하기보다는 특정 소수집단을 대상으로 하는 성격에 맞는 편성이 필요하다. 41) 주시청시간대를 평일은 오후 7시부터 오후 11시까지, 주말 및 공휴일은 오후 6시부터 오후 11시까지로 규정하고 특정 방송 분야의 방송프로그램이 편중되는 것을 방지하고 있다

80 다.이에 케이블TV는 지역밀착형 매체로서의 성격이 강하며,허가 절차에 있어서도 시청자의 의견 청취 외에 지방자치단체장의 의견을 들어야 할 것을 별도로 규정하고 있다(방송법제10조제3항). <표 4-3> 방송 매체별 진입규제 비교 구 분 허가권자 허가대상자 허가 심사기준 및 절차 허가기간 지상파방송 위성방송 지상파DMB 위성DMB 종합유선방송 사업자 (CATV) 인터넷 멀티미디어 방송 제공 사업자 (IPTV) 방송통신 위원회 국가지방자치 단체 또는 법인 법인에 한함 o일반심사기준 적용 * o시청자 의견 공개 청취 o일반심사기준 적용 o시청자 의견 공개 청취 o시 도지사의 의견 청취 1 방송의 공적 책임 공정성 공 익성의 실현 가능성 2 콘텐츠 수 급계획의 적절성 및 방송영상 산 업 발전에 대한 기여도 3 유료 방 송시장에서의 공정경쟁 확보 계획 의 적정성 4 조직 및 인력운영 등 경영계획의 적정성 5 재정 및 기 술능력 6 신청인이 설립 중인 법 인인 경우에는 해당 법인의 설립 이 확실한지 여부 7 시설계획이 적정한지 여부 8 그 밖에 사업 수 행에 필요한 사항 3년 (전파법 42) ) 3년 (방송법) 5년 (IPTV법) *일반심사기준(방송법 제10조제1항):1 공적책임 공정성 공익성 실현 가능성 2 프 로그램의 기획 편성 및 제작계획의 적절성 3 지역적 사회적 문화적 필요성과 타당 성 4 조직 및 인력운영 등 경영계획의 적정성 5 재정 및 기술적 능력 6 방송발전을 위한 지원계획7 기타 사업수행에 필요한 사항 현 방송법은 또한 종합유선방송사업자로 하여금 지역생활정보와 기타 지역사회 발전 및 지역주민의 편의를 위하여 필요하다고 인정되는 프로그 42) 전파법 은 방송국을 공중이 방송신호를 직접 수신할 수 있도록 한 무선국 이라는 특수한 형태의 무선국으로 본다

81 램의 송신을 위해 지역채널을 운용해야만 하는 의무를 규정하고 있는데 (방송법 제70조제4항,동법 시행령 제55조),방송법에 따라 지역채널에 담 을 수 있는 방송프로그램의 범위는 지역생활정보,지방자치단체의 시책홍 보,방송프로그램 안내 및 시청자가 자체 제작하여 방송을 요청하는 방송 프로그램이다.최근 케이블TV 사업자들 역시 거주민들이 공감하고 함께 참여할 수 있는 지역 밀착 프로그램이 인기를 얻으면서 지역 프로그램 도 입을 전략적으로 확대해 나가고 있는 추세이다.가령,CJ헬로비전의 영남 지역 민심을 반영한 롯데 위주의 고의적 편파중계 나 씨앤엠의 생방송 TV ON동네 프로그램을 비롯하여 지역불우 학생에 대한 장학금 지원 사 업 및 지역 열린 음악회 개최 등 케이블TV 사업자들은 최근 지역밀착형 프로그램 개발에 적극적으로 나서고 있다.또한 미디어 선거의 중요성이 증가하는 추세에 선거구별 선거 방송의 제공 역시 케이블TV만의 차별적 인 전략으로 지역성을 잘 구현하고 있다고 볼 수 있다.하지만 정보 격차 의 측면에서 지역별 제작인력이나 예산 차이에 따른 수준 편차 등을 어떻 게 극복해 나가야 할 것인가에 대해서는 향후 정책적 고민이 필요한 부분 이다. 이수일(2006)은 케이블TV 방송의 지역성 구현에 대해 지방의 지상파 방송사들에 의해 지역주의를 추구하고 있는 상황에서 유료방송에서조차 권역을 정하고 방송의 공익성을 위하여 플랫폼 단위에서 경쟁을 제약하는 것은 비합리적이라 주장하였다.국내 유료방송시장에서 케이블TV 방송의 독과점을 우려하던 과거와 달리 IPTV 등 신규 미디어 서비스 도입이 활 성화됨에 따라 관련 시장을 전체 방송 권역으로 확대하는 것이 필요하다 는 것이다.하지만 이는 IPTV법 제정 시에도 많은 논쟁의 대상이었던 크 림 스키밍(Cream Skimming) 43) 현상에 대한 우려를 생각할 때 신중히 판 단해야 할 문제이다.다매체 다채널 시대 경쟁력 확보가 중요한 정책 과제 이긴 하지만 지나친 경쟁으로 인해 시청자가 원하는 서비스를 제공받지 못하게 되는 경우 시청자 권익 보호와 국민문화 향상 이라는 방송의 기본 43) 수익성이 높은 지역에 사업이 편중되는 현상을 의미한다

82 목적에 위배되기 때문이다.이러한 면에서 현재 IPTV 제공 사업자들이 투 자 대비 수익률을 기대하기 힘든 비수도권 지역으로의 IPTV 서비스 확장 을 계속해서 늦추는 경우 케이블TV의 지역성은 다른 방송 매체와 차별적 인 전략으로써 중요한 기능을 담당하게 될 것으로 보인다. 3)공공성 공익성(Public) 방송 이라는 특성상 방송 사업자들은 공공성 공익성과 관련하여 여러 가지 산업규제에 의해 제한되어 왔다.지난 9월 미디어 간 교차소유 허용, 종합편성 보도 PP확대 및 민영미디어렙 도입 추진 등 제1기 방송통신위 원회의 첫 번째 대통령 업무보고 내용과 관련하여 많은 시민사회단체들이 방송의 자유와 공공성 공익성 제고 및 언론 장악력 강화 를 이유로 반발 하고 나섰다.이는 그동안 방송의 공공성 을 최우선 가치로 강조해 왔던 것에 반해,방송에 경쟁 개념을 새로이 도입하는 과정에서 나온 사회문화 적 저항이라 볼 수 있다.사실 기술 경제적 규제가 중시되었던 통신에 비 해 방송은 그동안 사회문화적 규제를 강조해왔기에 기존 법체계에 새로운 경쟁 의 가치를 일거에 반영하기에는 어려움이 있을 것이다. 가.미디어 소유 및 겸영 제한 미디어 소유 규제와 관련하여 전파 효율성이 좋은 디지털 시대에는 미 디어 소유의 규제가 더 이상 공익성을 보장하지 못하고 오히려 효율성을 저해할 것이라는 입장(aneficiency-orientedmodel) 과 미디어 소유의 집 중이 민주주의를 저해할 것이라는 입장(ademocracy model) 간 논쟁이 지속되고 있다.본래 어떠한 주체도 방송을 독과점할 수 없다는 전제하에 미디어 소유 집중에 대한 규제가 시작되었지만,방송법 제정을 전후해서 지속적으로 완화 추세를 보이고 있으며 최근 다양한 매체들의 등장으로

83 사업자들의 소유 및 겸영규제 완화에 대한 요구는 더욱 거세지고 있다. <표 4-4> 종합유선방송사업자 소유 겸영 규제 완화 (1991~2008) SO (개정) 2000 (새방송법 ) 대기업 소유금지 33% 33% 100% 100% 언론사 소유금지 33% 33% 33% 33% 외국인 소유금지 33% 33% 49% 49% 사업 내 겸영 금지 SO권역 20% MSO 허용 총매출액 방송권역1/10 33% SO권역 20% 총매출액 33% SO권역 20% 총매출액 33% 가령,1991년 당시 지상파 방송과 같이 엄격했던 종합유선방송사업자의 소유 및 겸영 제한 규정은 1999년 종합유선방송법 개정으로 대폭 완화되 었으며,2004년에는 대기업 지분제한이 완전 철폐됨과 동시에 외국인 지분 제한도 완화되었다.위성 방송의 경우에도 2007년 1월 위성방송사업자에 대한 대기업 소유 지분 한도가 49%로 완화되었다.이와 더불어 2008년 방 송법 시행령 개정안에는 종합유선방송사업자와 동등하게 위성방송(위성 DMB 포함)에 대한 대기업 지분 소유제한을 폐지하고 지상파DMB(공중파 3사 계열 제외)사업에 대한 대기업 참여를 허용 44) 하며,일간신문 뉴스통 신의 종합유선방송 및 위성방송 지분 소유제한을 현행 지분 한도 33%에 서 49%로 완화하고 외국인 위성방송 지분 소유 제한도 33%에서 49%로 완화하는 등의 안도 언급되고 있다. 44) 지분 49%까지

84 <표 4-5> 특정인 소유제한 사업 구분 지상파방송 위성방송 SO PP IPTV 제공사업자 IPTV 콘텐츠사업자 대기업 금지 금지 33% 49% 33% 제한 없음 - 종/보 금지 신문/ 뉴스통신 금지 금지 33% 33% 33% 33% - 종/보 금지 외국인 금지 금지 33% 33% 33% 49% 33% 49% (종/보 금지) - 49% 49% 종/보 금지 종/보 금지 49% (종/보 금지) *종/보 금지 :종합편성 및 보도채널 금지 이와 더불어 현재 방송법 시행령의 대기업 기준(제4조제1항)과 IPTV법 시행령에서 명시하고 있는 대기업기준(제6조제2항)은 각각 자산총액 3조 원 45) 과 10조원으로 상이한데 IPTV와의 규제 형평성 유지 및 경제규모 확 대로 인한 방송분야 경쟁력 제고를 이유로 대기업 기준 완화를 위한 방송 법 시행령 개정도 현재 추진 중이다.여기서 대기업의 기준을 현행 3조원 에서 10조원으로 완화한다는 것은 사실상 2008년 4월 현재 자산총액 24위 인 LS부터 57위인 농심까지 총 34개 기업집단이 지상파방송 및 케이블TV 의 보도 및 종합편성PP에 추가로 진입이 가능하게 된다는 것을 의미한 다. 46) 이러한 대기업 기준 완화는 기업들의 방송 시장 진출 기회 증가로 인한 미디어 시장의 경쟁 확대라는 긍정적 측면을 기대할 수도 있지만 방 송에 진입한 일반 기업들에 의한 선정성 문제 및 상업성 우려에 대해서도 45) 2000년에는 공정거래법 상 자산총액 기준 30위까지를 지정한 대규모 기업집단 제도를 방송 법 시행령 상 대기업 기준으로 원용하였으나, 2002년 12월에 자산총액 3조원 으로 대기업 기준이 변경되었다. 46) 공정위가 2008년 4월 3일 발표한 '상호출자제한기업집단 지정현황 자료'에 따르면 방송법 시 행령에서 대기업 기준이 현행 3조원에서 10조원으로 완화될 경우 엘에스, 동부, 대림, 현대, 대우조선해양, 케이씨씨, 지엠대우, 현대건설, 동국제강, 효성, 동양, 한진중공업, 대한전선, 현 대백화점, 영풍, 이랜드, 코오롱, 한국농촌공사, 현대산업개발, 웅진, 대성, 태영, 한솔, 유진, 농심 등이 추가로 진입 가능하다. (아이뉴스24, )

85 고민해야 할 부분이다.가령,케이블TV의 선정성 및 폭력성 문제가 지상 파TV보다 4배 이상 심각하며,대기업 계열의 미디어 그룹이 이러한 상황 을 주도하고 있다는 조사 결과는 47) 이들의 보도채널과 종합편성 채널 진 출 확대가 공익성을 약화시키고 방송의 상업화를 조장할 것이라는 우려를 낳고 있다.반면 지금의 수익상황에서 PP들에게 양질의 콘텐츠에 대한 투 자를 바라는 것은 무리이며 규모 있는 대기업의 적극적인 투자로 인해 미 디어 산업의 활성화를 기대할 수 있을 것이라는 주장도 다소 설득력을 얻 고 있다. 종합유선방송사업자의 시장점유율 제한 규제 개선에 관한 사항 역시 지 난 방송법 시행령 개정안의 주요 쟁점 중 하나였다.이는 종합유선방송사 업자의 전국 방송 권역 1/5초과 금지 및 전체 매출액의 33% 초과 금지 규 정을 각각 전체 권역의 1/3과 가입가구 수 기준 1/3로 완화하는 것으로,시 장점유율 규제 체계를 기존의 매출액 기준에서 가입가구 수 기반으로 조 정함으로써 IPTV와의 형평성을 유지하고자 하였음을 볼 수 있다.케이블 TV 방송 사업자들은 이러한 소유제한의 완화를 통해 M&A를 활성화함으 로써 케이블 업계의 재편을 가져올 것으로 예상된다.유럽 국가의 경우도 2000년부터 규모의 경제 및 거대 통신 사업자에 대한 견제 등 합병을 통한 시너지 효과를 기대하면서 케이블 사업자 간 합병이 활발히 진행되어 왔 다. 48) 사실상 국내 케이블TV 업계는 SO간 인수합병이나 DMC통합을 대 비하여 셋톱박스 호환성 테스트를 이미 마친 상태로 현재 큐릭스나 CMB 등 중간 규모의 SO들이 인수합병 될 가능성이 있으며 거대 MSO간 합병 도 언급되고 있다. 이렇게 매체별 소유 및 겸영 제한이 향후 어떠한 방향으로 개정되고 적 용될 것인가는 방송 시장 구조의 변화에 커다란 영향을 미칠 것으로 예상 47) 케이블방송 선정성, 지상파보다 4배 높아, 아시아경제, 2008년 9월 28일자 48) 가령, 프랑스의 경우 2004년 이전에는 단일 케이블 운영자는 가입자 수 800만(가구 수 300 만)을 넘을 수 없다 는 규정에 의해 관련 시장이 4개의 주요 사업자에 의해 분할되어 있었으 나, 2004년 이 규정이 철회됨에 따라 합병이 활발하게 진행되기 시작하여 현재 프랑스의 케 이블 시장은 Altice와 Cinven이 주도하는 단일 사업자 구도로 재편되었다(채지혜, 2008)

86 된다.이에 소유 겸영제한 등 상당한 규제완화를 전제로 하는 수평적 규 제체계로의 법제도 개선은 이로 인한 시장의 변화에 대해 어떻게 대응해 나가야 할 것인가에 대한 방안을 함께 가지고 가야 한다.가령, 시장지배 력 및 여론지배력 49) 의 해소 방안은 방송 시장에 있어 경쟁 활성화 방안 만큼이나 중요한 논의 이슈에 해당한다. 나.미디어 편성 규제 방송법 제69조제1항은 방송사업자는 공정성 공공성 다양성 균형 성 사실성 등에 적합하도록 방송프로그램을 편성하여야 한다 고 명시함 으로써 편성규제에 대한 근거를 두고 있다.김정태(2007)에 의하면 이러한 편성규제 제도는 헌법상 언론 출판의 자유가 보장되지만 방송법 전반에 흐르는 기본가치 실현을 위해 마련된 법률유보에 의한 제한에 해당한다고 한다.자국문화 보호 및 문화적 정체성 확보를 위한 자국의 방송 프로그램 편성 규제는 미국과 일본 등을 제외한 거의 모든 나라에서 규제하고 있는 사항이다.가령,캐나다의 경우 민영TV 방송 사업자는 연간 60% 이상,주 시청 시간(오전 6시에서 자정까지)의 50% 이상을 자국 프로그램으로 편성 하도록 하고 있으며,호주도 주 시청 시간(오전 6시에서 자정까지)의 55% 를 자국 프로그램으로 편성하도록 규정하고 있다. 50) 하지만 우리나라의 경 우 국가정체성 확보를 위한 국내제작 방송 프로그램의 편성,다양성 실현 을 위한 외주제작프로그램의 편성,균형성과 공익성 반영을 위한 비상업적 공익광고의 편성 등 규제가 너무 많다는 지적과 함께 방송사의 자율권을 보장해달라는 요구가 지속적으로 이어지고 있다.우리나라 편성규제 중 국 내제작 방송 프로그램 편성 제한의 경우 매체별로 어느 정도 차별성을 보 장하고 있음을 볼 수 있는데,이는 외국자본 투자제한에 있어서 매체별로 49) 방송은 통신과 달리 사상(여론)시장이 존재하기 때문에 시장지배력 과 함께 여론지배력 이라 는 다른 형태의 독점 해소 방안 마련이 필요하다(최세경, 방송정책연구세미나, 한국전파진흥원, 2008). 50) Broadcasting Services(Australian Content) Standard 2005, Part 5(Transmission quota)

87 차이가 있는 것과 연관하여 볼 수 있다.<표4-6>과 <표4-7>을 비교해보 면 외국자본 진입이 전면 금지되는 지상파방송의 국내 프로그램 편성의무 가 외국자본 진입제한이 약한 뉴미디어 분야에서보다 상대적으로 높음을 알 수 있다. <표 4-6> 국내제작 방송 프로그램의 편성 제한 구 분 지상파방송 지상파PP 지상파DMB 위성방송 SO 인터넷멀티미디어 방송 콘텐츠 사업자 지상파 이외의 기타 PP 국내제작 방송 프로그램의 편성 분기별 채널 전체 방송시간의 60~80% 분기별 채널 전체 방송시간의 40~70% 분기별 채널 전체 방송시간의 20~50% 세부 편성 규칙 (2008년 편성고시) -80% 이상 ( EBS는 70% 이상) -60% 이상 -KBS,MBC,직전 3개 사업연도 평균 매출액이 3천억 원 이상인 지상파 DMB:80% 이상 -그 외 지상파DMB:60% 이상 -50% 이상 -40% 이상 관련규정:방송법 제71조,동법 시행령 제57조,IPTV법 제21조,동법 시행령 제20조 <표 4-7> 외국인 투자 제한 구분 지상파방송 위성방송 SO PP IPTV 외국인 금지 33% 49% 중계유선방송 사업 금지 49% 종합편성/보도 채널 금지 49% 관련규정:방송법 제14조,동법 시행령 제14조,IPTV법 제9조

88 최근 방송의 의무채널 편성과 관련하여 방송통신위원회는 공공 공익 채널 등 유료방송 사업자들의 과도한 의무편성채널 제도를 개선하기 위한 논의를 시작하였다. 의무 전송 이란 방송의 공익성 제고를 위해 유료 방송 사업자들로 하여금 특정 채널을 편성하도록 의무를 부여한 것을 말한다. 이 제도에 의해 종합유선방송사업자와 위성방송사업자 및 IPTV 제공 사 업자는 대통령령이 정하는 바에 의해 공공채널 및 종교채널을 운용해야만 하지만 운용가능채널 수가 적은 DMB사업자는 이 규정에서 예외를 두고 있다.이러한 채널을 비롯하여 유료방송 사업자가 의무적으로 편성해야 하 는 채널은 최소 17개이며 51),케이블TV 사업자의 경우 이 외에 아리랑TV, EBS플러스2등 준 의무 전송 채널과 더불어 주요 수익원인 홈쇼핑 채널 그리고 시청률 상위를 차지하고 있는 채널 등을 기본 편성 프로그램으로 함으로써 사실상 단일 PP의 시장진입을 어렵게 하고 있다.여기에 최근 주 파수 대역 일부(450~552MHz)를 디지털 방송에 사용하기 위해 SO가 운용해 야 하는 채널수를 70개에서 50개로 축소하는 방송법 시행령 개정안은 단 일 PP들의 우려를 더욱 증가시킨다는 주장도 제기되고 있다.다시 말해, 방송의 디지털화로 매체의 종류와 가용 채널수가 증가 되었다고는 하지만 이러한 제도에 의해 신규 매체들이 차별적이고 다양한 콘텐츠를 서비스할 수 있는 기회가 제한될 수 있기에 이러한 의무 편성 제도에 대한 개선 논 의 역시 매체들의 경쟁력 제고를 위해 필요한 부분이라 판단된다. 4)융합성(Convergence) 망 서비스 산업 등 다양한 측면에서의 융합 은 방송과 통신 분야를 뛰어 넘어 사업자간 경쟁을 증가시킴과 동시에 기존 규제체계의 적용 및 유지를 어렵게 만든 대표적인 신규 방송 매체의 특성이라 할 수 있다.최 51) 현재 의무편성채널은 지상파 2개, 보도채널 2개, 공공채널 3개, 종교채널 3개, 지역채널 1개, 공익채널 6개 등 총 17채널 이상이 있다(디지털타임즈, )

89 근 디지털 케이블TV,IPTV,DMB,HSDPA,WiBro등 다양한 방송 통 신의 융합(convergence)서비스가 제공되고 있는데,이러한 융합서비스에 여러 가지 규제를 중복 적용하는 것은 결국 새로운 서비스의 진입 및 활성 화를 제한하는 결과를 초래하기 때문에 이에 대한 법 제도의 개선이 요 구되고 있다.즉,다양한 방식으로 새롭게 창출되고 있는 미디어를 기존에 정해진 틀에 의해 규제하기에는 어려움이 있으며 52) 그 다양성을 살려줄 수 있는 정책 및 제도가 무엇인지에 대한 논의가 이루어져야 할 것이다. 대표적인 융합서비스인 IPTV의 경우 우리나라는 현행 방송법상 근거가 없는 공정경쟁,이용자 보호 관련 규제 및 망 동등 접근 등에 대한 규율 필 요를 이유로 IPTV법 을 별도로 제정하고 이의 적용을 받도록 하고 있 다.하지만 디지털 기술의 발전으로 디지털 케이블TV 등 기존 매체에서도 다양한 융합의 특성을 찾아볼 수 있게 됨에 따라 신규 융합서비스 매체와 기존 매체에서 발전된 융합서비스 매체 간에 규제 형평성의 문제가 커다 란 논쟁 이슈가 되고 있다.가장 대표적인 경우가 디지털 케이블TV와 IPTV로,2007년 한시적인 법으로 제정된 IPTV법 과 방송법 각각의 개별 법을 어떠한 방식과 방향으로 점차 통합해 나가는 것이 규제 형평성 및 합 리성에 타당한가에 대해서도 심도 깊은 논의가 필요하다. 특히,한국의 경우 유료방송 가입률이 매우 높은 상황(85%)으로 IPTV 서비스와 케이블TV 사업자 및 위성방송 사업자 등 기존 방송 사업과 신 규 서비스 간 최소한의 유효경쟁(efectivecompetition) 조건을 마련하여 경쟁 촉진의 환경을 조성함으로써 궁극적으로 시청자들의 편익 제고에 기 여할 수 있어야 한다. 가.국내 케이블TV 주요 이슈 53) 52) 박창신(2008)은 미디어의 Convergence 라기보다는 Divergence 시대가 왔으며 이로 인해 규제가 더 어려워졌다고 주장한다. 53) IPTV와 케이블TV에 대한 해외 주요국의 규제 및 주요 이슈 현황에 대해서는 본 연구보고서 제3장을 참고

90 IPTV의 등장으로 위협을 느끼고 있는 케이블TV 업계는 디지털 전환 및 양질의 콘텐츠 제작 등을 위해 많은 노력을 꾀하고 있다.케이블 업계 는 국내 총 가구 수의 약 80%가 케이블TV 가입자라는 현실을 고려할 때, 성공적인 디지털 전환을 위해서는 지상파 방송과 케이블 방송의 디지털 전환을 연계하여 추진해야 한다고 주장한다.이에,정책 당국도 디지털 전 환에서 케이블TV 역할의 중요성을 인지하고 지난 해 방송 압축 기술 기 준 완화 및 케이블카드 분리 의무화 유예 등 케이블TV의 기술관련 고시 를 개정하여 디지털 전환을 촉진시키기 위한 정책을 추진하였다(채지혜, 2009). 주파수 상ㆍ하향 대역 확대 고효율 압축기술 도입 (MPEG-4) 4) VoD등 양방향 서비스 활 성화 & 다양한 비즈니스 모델 개발 가능 & SO의 결합상품 경쟁력 강화 HD 채널 증가 & SD 의 디지털 전환 비용 절감 케이블카드 분리 의무 규정 유예 케이블 카드 비용 절감으 로 디 지털 전환 부담 완화 & 저가형 디지털케이블TV 셋톱박스 임대 가 능 디지털 시대 시 대 제도 제 도 현실화 환경 변화에 따른 규제 정비로 규제 합리 성 제고 및 디지털케 이블TV 산업 활성화 기 여 [그림 4-4]케이블TV 디지털 전환 촉진을 위한 정책지원 케이블TV의 디지털화와 더불어 중요한 사안은 우수한 콘텐츠 확보이 다.고품질의 디지털 케이블TV 방송 콘텐츠 제작은 고가의 장비 및 시설 에 비해 투자 리스크가 크다는 면에서 공동 디지털(HD)방송콘텐츠 제작 센터 건립을 통한 양질의 콘텐츠 활성화가 필요하며,이는 또한 한미 FTA 결과로 인한 PP간접투자 개방에 따라 예상되는 국내 방송프로그램 제작 시작 위축에 대한 해결책이 될 수도 있다.케이블 업계는 또한 새로운 QPS서비스 제공을 위해 MVNO 참여를 통한 통신 시장으로의 진입 역시 신중히 고려하고 있다.IPTV의 지상파 방송 유료화 논란과 더불어 지상파

91 방송사들은 지난 7월 지상파 방송사의 저작권 침해,디지털 전환에 따른 비용 문제 및 IPTV와의 형평성을 근거로 케이블TV 업체들에도 지상파 디지털 방송의 재전송에 대해 저작권료 지불을 요구하였고 이에 케이블 TV 업계는 케이블TV를 통한 지상파 방송의 재전송은 지상파 난시청 해 소 및 국민에 대한 양질의 보편적 방송서비스 제공임을 강조하고 있다

92 이슈 내 용 o방송법 시행령 개정으로 지상파방송 및 종합편성 또는 보도전문 방송채널사용 사업자의 소유지분 제한 규정이 현행 자산총액 기준 3조원 이상인 대규모 기업 소유 집단(총52개)에서 10조원 이상(총20개)으로 완화 검토한 시행령 개정안 통과 o한 케이블TV 방송국의 방송권역이 전국권역의 1/5초과 금지 규정을 1/3초과 제한 금지규정으로 완화 검토한 시행령 개정안 통과 완화 현재 가입자 250만의 1위 MSO인 티브로드가 14개 권역,CJ케이블넷과 씨앤앰에 각각 13 개,15개 권역을 소유하고 있음 관련법조항 :방송법 제8조,방송법 시행령 제4조 기술 규제 완화 케이블 TV 시장 M&A o디지털 시대에 적합한 기술기준을 마련하고 궁극적으로 신기술 도입이 용이하도 록 유연성을 가지고 QoS를 보장하는 최소한의 규제정책으로 나아가야 함 o케이블 업계 및 학계는 유선방송기술기준의 낙후성으로 인해 최신 기술 장치들 의 도입과 서비스 활성화가 저해되고 있음을 주장 -주요이슈 1)케이블카드 장착 의무화(오픈케이블)규제 철폐 2)주파수 상 하향대역 확대 3)MPEG-4,H.264도입 등 o겸영제한 완화(가입자 수 기준 1/3초과금지)에 대한 방송법 시행령 개정 예고 이후 개별 SO 및 MSO간 인수합병 가속 전망 omso간 중복 권역이 많은 서울의 경우,대표적인 예로 씨앤앰(12개 권역)과 큐릭 스(5개 권역)가 종로구 중구,서대문구,광진 성동구 등 3개 권역에서 경쟁 중 양질의 ovod 콘텐츠 확대 :주문형비디오 콘텐츠 확충으로 우월한 서비스 경쟁력 확보 o디지털 케이블TV 방송 콘텐츠 제작은 고가의 장비 및 시설에 비해 투자 리스크 디지털 가 크다는 면에서 공동 디지털(HD)방송콘텐츠 제작 센터 건립을 통한 양질의 콘 방송 텐츠 활성화 필요 콘텐츠 -방송위원회가 추진해온 PP전용 디지털콘텐츠 제작 및 송출 센터 건립은 오는 제작 5월 중 KDI의 타당성 검토를 거쳐 2009년 착공 예정 o한국방송협회는 지난 7월 18일 한국케이블TV방송협회에 보낸 공문에서 저작권 침해를 이유로 디지털 케이블에서 지상파 방송 송출 중단을 요구 지상파 o이에 대해 케이블TV업계는 "케이블TV의 지상파 재전송은 난시청 해소 및 보편 재송신 적 방송서비스를 실현하는 것으로 지상파 방송의 수신확장 기능에 따른 것"이라 논란 며 "지상파 방송사들 또한 그동안 케이블TV의 지상파 재전송으로 인해 시청률 제고,광고 수익 증대,사회적 영향력 증대 등 사회적 경제적 이익을 향유해 왔으 나 단 한 번도 이의를 제기한 적이 없었다"고 주장 가격 하한제 도입 MVNO 및 이통 사업 진출 <표 4-8> 2008년 케이블TV 주요쟁점 o케이블 방송 업계는 가격경쟁으로 인한 프로그램 품질 저하 등의 악순화를 방 지하기 위해 유료방송 시장에 가격 하한제 도입의 필요성을 주장하고 있음 -현재 케이블TV 수신료는 정부의 가격감시 대상 품목에 포함되어 있어 케이블 협회가 주장하고 있는 유료방송 시장 가격 하한제 도입에는 어려움이 있음 o케이블tv사업자도 MVNO에 적극 참여하여 이동전화가 포함된 QPS제공 논의 o현재 5개 MSO가 공동으로 TF팀을 결성해 이통사업의 기술적ㆍ경제적 타당성을 검토하고 새 법인을 만들지 한국케이블텔레콤(KCT)을 통해 진행할지 논의 중 o 케이블TV 협회(KCTA)는 케이블업계의 이동통신사업 시작으로 국민 통신요금 30% 이상 감축 가능 주장 출처:언론보도자료 재구성,

93 나.국내 IPTV 주요 이슈 제3의 법인 IPTV 특별법 제정으로 우리나라도 2008년 하반기 실시간 IPTV 서비스 제공을 위해 사업자를 선정하게 되었다.이에 KT,SK 브로 드밴드(구 하나로텔레콤),LG 데이콤이 지난 9월 IPTV 사업자로 최종 선 정되었으며 사업권을 먼저 획득한 뒤 투자를 유치할 계획을 가지고 있었 던 오픈 IPTV는 부적격 판정을 받았다.새롭게 방송 시장에 진입한 IPTV 사업자들에게 지상파 방송 재전송 문제는 과거 위성방송 및 위성DMB의 사례를 통해서 볼 때 넘어야만 하는 큰 산이었다.이에 KT가 먼저 지상파 방송 사업자와 협상을 타결하였지만,지역방송사들이 지상파 재전송을 포 함한 IPTV 상용 서비스에 대해 적법한 승인 절차 를 문제 삼으며 거세게 반발함에 따라 또 다시 어려움을 겪기도 하였다.이러한 여러 가지 논란 속에서 지상파 3사와의 협상을 통해 지난 11월 17일 우리나라 최초로 KT 의 실시간 IPTV 본방송이 시작되었으며 현재 SBS등 지상파방송을 비롯 해 영화채널 등 33개 채널과 8만 5천여 편의 VOD를 서비스하고 있다.실 시간 방송 서비스를 위해서는 이용 요금의 사전 승인을 받아야 한다는 IPTV법 에 의거 KT가 신청한 이용요금을 검토한 결과 방송통신위원회는 기존 케이블TV의 유사 상품 이용요금과 비슷한 수준이라고 판단하여 이 를 승인하였으나,KT가 신고한 요금제로는 이용자의 선택권을 확대하기 어렵다고 보고 A lacarte등 선호하는 채널만 볼 수 있도록 하는 방안을 2008년 2월 28일까지 마련해 위원회에 제출하도록 하였다. 54) 케이블TV 업계와 마찬가지로 향후 통신업계의 주요 이슈는 TPS 등 결합 서비스에 대한 것이 될 것이다.통신사업자들은 IPTV가 새로운 수익 창출원임과 동 시에 유선가입자 이탈의 방지책으로써 중요한 역할을 담당하고 있다고 생 각하고 있기 때문이다. 54) 연합뉴스, 방통위, KT IPTV 이용요금 승인, 2008년 11월 16일자

94 이 슈 내 용 이용 요금 승인제 oiptv 업계는 사업자 인허가와 요금 승인제는 사실상 이중규제이므로 현행처럼 요금은 자율화해줄 것을 건의할 예정 기존 IPTV 법 시행 후 -현재 IPTV는 부가서비스 형태로 운영되고 -앞으로 실시간 방송을 위해서는 사업권 있어 요금에 대한 규제를 받지 않고 있음 승인 및 요금의 사전 승인을 받아야 함 o진입장벽 완화 및 요금인가제 폐지 등 사전규제 완화로 공정한 경쟁 환경 조성 및 이용자 이익보호를 위한 사후규제 기능 강화 필요 관련법조항 :인터넷 멀티미디어 방송사업법 제15조(유료방송약관승인) o인터넷tv 후발사업자들의 관련 시장 진출 선언에 따라 망동등접근성 문제 대두 -통신업계의 우려 :후발사업자들이 망동등접근성을 이유로 IPTV 서비스를 망동등 강행할 경우 망 과부화와 트래픽 등이 유발돼 서비스 질이 떨어질 수 있음 접근권 o망고도화 작업을 위한 인프라 투자 부담이 커 후발업체들의 망 이용대가 지불여부를 놓고 기간망 사업자들과 후발 IPTV 사업자들 간 충돌 예상 관련법조항 :인터넷 멀티미디어 방송사업법 제14조(전기통신설비의 동등제공) 콘텐츠 동등 제공 <표 4-9> 2008년 IPTV 주요쟁점 o방통위가 대통령령이 정하는 기준에 따라 주요방송프로그램으로 고시 할 경우 일반국민이 이를 시청할 수 있도록 다른 전송사업자에게도 공 정하고 합리적인 가격으로 차별 없이 제공해야 하는 것을 의미 o우리나라 IPTV 특별법 상의 콘텐츠 동등 접근 규정은 케이블 사업 자와 수직 결합된 채널들에 대한 공정 접근을 규정하는 미국의 PAR(Program AccessRule)와 스포츠 프로그램 등 특정 이벤트에 대 한 보편적 접근을 규제하고 있는 유럽의 UAR(UniversalAccessRule) 을 혼합한 성격을 지니고 있음 관련법조항 :인터넷 멀티미디어 방송사업법 제20조 okt,sk브로드밴드,lg데이콤 3사는 지난 9월8일 IPTV 사업자로 선정 된 후 10월 지상파 방송 서비스를 포함한 '실시간 IPTV'서비스 개시를 준비해왔으나 지상파 방송사들이 재전송 비용을 무리하게 요구하면서 지상파 양측간 협상은 어려움을 겪어왔음. 재전송 okt가 KBS,SBS와 IPTV 지상파 재전송에 전격 합의하였고 MBC도 곧 논란 협상을 타결할 것으로 예상됨 -구체적인 재전송 대가는 약 3개월간의 서비스 경과를 지켜본 후 확정 하기로 하였는데 이는 선 서비스 후 정산 방식 을 채택한 것임 출처:언론보도자료 재구성,

95 제3절 경쟁 활성화를 위한 고려요소 1.매체별 특성을 고려한 규제체계 개선 가능한 많은 방송 사업자들이 방송의 공공성을 유지하면서도 각자의 경 쟁력을 바탕으로 시장에서 상생할 수 있도록 하기 위해서는 매체별로 다 양한 특성을 잘 활용할 수 있도록 제도적 뒷받침이 필요하다 보인다.앞서 언급한 바와 같이 여기서 말하는 매체의 특성 이라 함은 단순히 특정 플랫 폼 상의 특성이라기보다는 매체들이 지니고 있는 주요 기능 및 역할에 중 점을 두고 그 매체를 차별화 시킬 수 있는 특성을 의미하는 것으로,매체 의 특성을 고려한 규제체계 개선이라 함은 현재 매체 플랫폼별로 구분되 어 적용되는 규제를 매체의 특성 및 기능별로 재구성해야 함을 말한다.더 불어 가입자 기반의 제한된 국내 유료방송 시장에서 그 파이를 키우기 위 해서는 다양한 서비스에 대한 소비자들의 복수 수요 55) 를 창출해 낼 수 있 어야 하므로 각 매체들이 차별적이고 다양한 서비스와 콘텐츠를 제공할 수 있는 기회를 제한하는 규제의 개선이 시급하다. 본 연구보고서 4장 2절에서 방송 매체 특성을 중심으로 살펴본 방송 규 제 현황과 관련하여 몇 가지를 살펴보면 다음과 같다.우선 이동성과 관련 하여 향후 방송과 통신 통합법 구축 시 현 DMB 규제와 같이 모바일 미디 어의 특성을 고려하지 않은 규제의 적용은 모바일 IPTV와 같이 이동성을 갖는 새로운 융합형 서비스가 도입되었을 때 또 다른 규제 합리성 및 공정 경쟁에 대한 논란을 불러일으킬 우려가 있다.또한 지상파 신호를 직접 휴 대폰으로 받아볼 수 있는 DTV 표준에 대한 연구가 활발해지고 있음에 따 라,향후 이동 중에 개인 단말기로 지상파 신호를 손쉽게 수신할 수 있게 된다면 방송 매체의 이동성 과 관련해서 어떠한 규제와 정책 패러다임을 55) 가령, 지역 및 행정 정보를 얻기 위한 매체로 케이블TV, 이동하면서 시청 가능한 DMB, 질 높은 다큐멘터리 등 교양 프로그램 시청을 위한 지상파TV, TV외에 PC와 연결하여 특화 교 육 및 매니아 고객을 타깃으로 한 영화 프로그램 제공 등 제2의 미디어 매체로써 활용 가능 한 IPTV 등이 있다

96 적용하는 것이 보다 합리적이며 경쟁 촉진적인 방향인가에 대해서도 논의 할 필요가 있다 56). 지역성과 관련하여서도 케이블TV의 지역성이 제한된 방송 시장에서 다른 방송 매체와 차별적인 전략으로써 중요한 기능을 담당하고 있음을 고려할 때 매체들의 이러한 핵심 특성을 실현하고 활용할 수 있도록 적극 적인 정책 방안과 규제 개선이 이루어져야 한다.현재 방송법상의 지역 방 송 활성화는 주로 지상파 방송 역할을 중심으로 이루어져 있다.지난 2007 년 1월 지역방송의 발전을 위해 방송통신위원회에 지역방송발전위원회 구 성을 명시하는 조항이 방송법에 신설(방송법 제42조의2)되고 2008년 8월 5 명의 지역방송발전위원이 위촉되었다.지역 MBC 19개사와 지역민방 9개 사 노동조합으로 구성된 한국지역방송협회에 따르면 지역방송은 제한된 방송권역 -제한된 광고시장 -제작비 부족 -콘텐츠 경쟁력 약화 -시장 경쟁력 약화 -서울 key사로의 종속강화라는 악순환의 구조 에 놓여 있기 에 지역방송발전 위원회는 지역방송의 발전과 콘텐츠경쟁력강화 및 유통 구조개선을 위해 노력해야 한다고 주장한다.하지만 여기서 지역방송이라 함은 대통령령으로 정하는 지역을 방송구역으로 하는 지상파방송 으로 범 위가 명시되어 있다.케이블TV 방송이 지역사업권을 기반으로 제공되고 있는 매체임을 고려할 때 지역방송발전에 대한 논의는 지상파방송에 한정 될 것이 아니라 매체에 관계없이 지역성을 가지고 있는 타 방송 사업의 영 역까지 확대됨으로써 지역성 실현 등의 정책적 목표를 실질적으로 달성할 수 있어야 할 것이다. 56) 현재 이동통신사에서 제공 중인 지상파 실시간 방송 재전송 서비스는 방송법이 아닌 전기통 신사업법상의 부가서비스로 적용받고 있다

97 2.서비스 기반의 유효경쟁 촉진정책 마련 서비스 기반의 유효경쟁 57) 촉진의 필요성은 본 연구를 수행하면서 매 체 종사자 및 전문가들의 의견 수렴 절차에 있어서 대부분 공통된 의견을 얻은 부분이다 58).협소한 우리나라 방송 시장 규모를 감안할 때 59) 매체 간 경쟁은 오히려 너무 격화되어 있으며,서비스 기반 경쟁보다는 플랫폼 간 경쟁을 부추긴 결과로 인해 유료방송 시장의 출혈 경쟁으로 이어졌다는 지적이 있었다.사실상 현재 우리나라 방송 산업의 수익 구조는 대부분 제 한된 광고시장과 가입자 기반의 수신료에 의존하고 있어 매체 간 경쟁 활 성화 정책이 자칫 저가 경쟁 구조를 조성할 수 있다.이에 차별적인 서비 스를 기반으로 한 수익구조 다원화가 전제로 될 때,매체 경쟁 활성화 정 책도 실효성을 확보할 수 있을 것이라 판단된다. [그림 4-5]지상파TV 및 종합유선방송 수익구조(2007년) 자료:방송산업실태조사, ) 현실적으로 완전경쟁의 모든 조건을 충족시켜 주는 시장이 없기 때문에, 그에 대신해서 실제 의 경제 분석 또는 경제정책의 기준으로 사용되고 있는 경쟁의 개념이다. 58) 매체 종사자 및 전문가들의 의견 수렴에 대한 내용은 제5장에서 자세히 다루고 있다. 59) 2007년 국내 방송 산업 시장규모는 10조 5,344억 원이며 그 중 지상파방송(지상파DMB포함) 매출액은 3조 8,901억 원으로 전년대비 1.4% 증가하였으며, 유선방송(종합유선, 중계유선) 매출액은 2조 1,528억 원으로 전년대비 15.6% 증가하였다

98 IPTV법의 경우 통신 시장에서 적용되던 경쟁 정책을 방송 산업에도 새 로이 적용하기 위해 시장 지배력 전이 방지 및 경쟁상황 평가 실시 등 공 정경쟁의 촉진에 대한 규정을 다루고 있다(인터넷멀티미디어방송사업법 제12조).하지만,이러한 논의를 위해서는 아직 방송 시장에서 확실히 정립 되지 못하고 있는 시장 지배력에 대한 개념과 유효 경쟁의 정의에 대한 논 의가 우선적으로 이루어져야 한다. 3.콘텐츠 제작 및 유통 시장의 활성화 오늘날 디지털 기술 등 방송 관련 기술들이 진보하면서 다채널 다매체 환경이 조성됨에 따라 콘텐츠의 가치가 크게 상승하고 있다.사실상 제한 된 인기 콘텐츠에 대한 방송사업자 간의 경쟁 심화는 향후 콘텐츠 가격 상 승 및 서비스 이용료 상승으로 이어져 소외 계층의 접근을 어렵게 함으로 써 미디어 격차 의 문제를 안고 올 수 있다.이러한 콘텐츠 수급의 불균형 을 야기하는 가장 큰 원인으로 콘텐츠 제작 역량 부족 및 폐쇄적인 유통 시장을 들 수 있다.그동안 정부는 PP간 상호 경쟁 촉진을 통한 프로그램 의 질 향상 및 콘텐츠 산업 진흥을 기대하면서 PP들의 진입 규제를 완화 하여 왔으나 60) 오히려 자체 제작 능력이 부족하고 전문성 없는 개별 PP들 의 무분별한 등장으로 시청자 권익 보호를 위한 조치가 요구되고 있으며, 이에 2007년 7월 방송법 개정으로 PP등록요건 중 중요 사항인 자본금 요 건 및 시설 요건 등을 법률에서 구체적으로 규정하기도 하였다(방송법 제9 조의 2). 또한 2002년 3월 위성방송의 지상파 재전송 논의를 비롯하여 2008년 10 월 현재 IPTV 서비스의 상용화를 앞두고 신규 매체가 등장할 때마다 콘 텐츠 관련 문제가 주요 이슈로 다루어지고 있는 것도 콘텐츠 제작 역량 부 족 및 방송 콘텐츠의 유통구조 문제에서 비롯되었다고 볼 수 있다.요컨대 60) 허가제( 93~ 99) 승인제( 99~ 00) 등록제( 01~현재)

99 전송 매체 간 특화된 특성에 맞는 콘텐츠 개발을 위해 투자하는 것이 아니 라 지상파 및 인기 케이블TV 콘텐츠를 둘러싸고 그 확보를 위해 경쟁하 는 것은 향후 시설 상의 중복 투자 및 출혈 경쟁으로 인해 국가 자원의 낭 비를 초래한다는 비난을 면치 못하게 될 것이다.이에,보다 근본적인 해결 을 위해서는 현 방송 시장의 콘텐츠 제작 능력 향상과 지상파 콘텐츠 유통 구조의 변화에 대한 정부 차원의 관심 및 지원이 필요하다 판단된다.이와 더불어 각 플랫폼에 맞는 콘텐츠 개발 및 서비스를 촉진할 수 있는 법제도 적 환경을 조성하는 것이 전체 방송 산업을 성장시키면서 매체별 경쟁력 을 제고시키는데 바람직한 방향이라고 할 것이다. 최근 지상파방송이 정체수준을 보이고 있는 데 비해,PP시장은 점진적 이면서도 꾸준한 성장세를 보이고 있다.그러나 지상파방송 콘텐츠의 과점 현상은 여전히 지속되고 있어,유료TV시장의 성장이 제작시장의 활성화 로 이어지지 못하고 있다.2007년 기준으로 지상파 계열 MPP3개사의 시 청점유율은 33.09%,여기에 온미디어와 CJ미디어를 합한 5대 MPP의 합계 는 72.74%에 이른다 61).지상파방송의 프로그램과 영화(애니메이션)장르 가 유료방송 콘텐츠를 장악하고 있어 자체제작 프로그램은 아직 미약한 수준이다.지상파방송의 지배적 영향력이 신규 플랫폼에도 그대로 연장되 는 것을 막기 위해서는 제작시장에 대한 지원을 통해 차별화된 독자적 콘 텐츠 제작과 유통이 이루어지도록 해야 할 것이다. 제작시장에 대한 지원으로는 개별프로그램을 지원하는 정책적 차원의 접근과 PP의 대형화를 유도하여 경쟁력을 갖추도록 하는 시장 차원의 접 근을 고려할 수 있다.프로그램 제작에 대한 직접지원은 향후 방송시장이 개방되면 불공정 거래로 제소의 대상이 될 수 있으므로 이에 대한 대비가 필요하다.자국 사업자에 대한 보조금 지급으로 간주될 수 있기 때문이다. 따라서 현재와 같은 직접 지원방식은 점차 줄여나가는 대신 투자조합(PP) 설립을 추진할 필요가 있다.즉,PP콘텐츠 투자조합을 통해 간접투자방식 을 채택하는 것이 바람직하다고 판단된다.예를 들면,일본의 소프트뱅크 61) TNS미디어코리아 2007년 자료

100 콘텐츠 펀드(SoftbankContentsFund) 를 참고할 수 있다. PP의 대형화는 규모의 경제와 시너지 효과를 통한 제작 활성화 뿐 아니 라 향후 외국의 거대 글로벌 미디어기업의 진출에 대비해서도 필요하다. 현재의 MPP정도의 규모로는 한계가 있으며,이들 간의 연합을 통한 대규 모의 MPP를 허용하는 규제완화책에 대해서도 심도 있는 논의가 필요하 다. 4.공정거래를 위한 제도적 환경 개선 시장에서의 경쟁을 저해하는 불공정거래 행위의 증가는 매체 간 유효경 쟁 제한으로 이어지고 있다.예컨대,수신료 배분을 둘러싼 SO-PP간 분쟁 을 보면,PP의 수입은 수신료 수입과 광고수입이 적정한 비율을 유지하여 야 하나 SO의 미지급 내지 지급지연 등으로 PP의 수익성이 악화되고 있 다.그리고 이러한 PP의 수익성 악화는 제작비용의 축소와 콘텐츠 질 저하 로 이어지고 결국 지상파 콘텐츠에 대한 의존도 심화로 이어지게 된다.따 라서 수익을 창출해 제작에 투자할 수 있는 수익구조를 만들기 위해서는 왜곡된 수신료 제도를 개선하는 것이 필요하다 62). 2007년 기준으로 PP의 수신료 수입은 2,500억 원 수준이나,향후 몇 년 내에 5천억 원 수준으로 증가하도록 해야 한다.수신료 수입이 이 정도 규 모가 되면 상위 50개 PP가 수신료를 받아간다고 할 경우,PP당 수신료 수 입만 100억 원 규모가 될 수 있다(권호영,2008b).여기에 광고수입이 더해 지면 PP가 적절한 이윤을 남기면서 경영될 수 있는 환경이 조성된다고 볼 수 있다.즉,PP가 시장에서 적절한 수익을 확보하여 프로그램 제작에 재 투자하는 선순환 구조를 만들어야 한다.이를 위해서는 PP가 노력을 하면 수신료로서 수익을 확보할 수 있는 구조가 정착되어야 한다.PP의 주요 지 62) PP의 바람직한 매출구성은 수신료 수입 50% 이상을 차지하는 것임. 그러나 현재 수신료 수 입은 20% 이하에 머물고 있다

101 표를 표준회계양식에 따라 분기별로 공개하는 방안을 추진할 필요가 있다. 현재 지상파 재전송 확보 여부는 신규 매체들의 시장 진입의 성공을 결 정짓는 중요한 요소로 작용하고 있다.콘텐츠 제공사업자들은 의무재전송 여부에 따라 사업의 성패가 지대하게 영향을 받게 된다.매체별 사업자별 로 개별화된 재전송 정책은 시장의 공정경쟁을 저해할 뿐 아니라 콘텐츠 개발 및 제작 의지를 꺾게 된다.또한,SO 및 위성방송사업자는 공공채널, 종교채널,공익채널,지상파방송 등 17개에 달하는 채널을 의무적으로 재 송신하도록 되어 있어,플랫폼 사업자들의 편성권을 지나치게 제약할 소지 도 있다. 최근 논의되고 있는 종합편성PP와 보도전문PP도 의무재송신 채널에 포 함되어 있다.의무재전송 제도가 공익적으로 가치가 높은 채널임에도 시장 에서 자율적 생존이 어려운 경우 이를 보호한다는 취지임을 감안하면 이 에 대한 전면적 검토가 필요하다.이 채널들의 공익적 가치를 점검해 볼 필요가 있을 뿐 아니라,사업자가 증가할 경우 재전송 의무 규정은 시장의 공정한 경쟁을 저해하는 요소로 등장할 가능성이 있다.예컨대,종합편성 PP의 경우,같은 종합편성을 하는 지상파 방송에 비해 규제의 정도가 대단히 낮다.수익성에 초점을 맞춰 오락 중심의 수입 콘텐츠로 채울 경우 이를 제어하기 어렵다.따라서 방송법과 시행령에서 각기 규정하고 있는 재전송 규정에 대한 총체적 점검과 검토가 필요하다.이를 통해,방송의 공 익성을 구현하고 매체 간 공정경쟁을 촉진할 현실적 대안을 마련해야 한 다. PP의 콘텐츠 제공과 관련해서도 인기채널의 개별 플랫폼에 대한 프로 그램 공급을 거부하거나 중단하는 사례가 빈번히 발생하고 있다.가령,온 미디어,CJ미디어 등 대형 MPP,MSP등은 이해관계에 따라 콘텐츠 공급 을 거부하거나 중단하는 행위에 대해,방송법 76조는 프로그램 공급에서 차별적 취급을 금지하고 있으나 구성요건 등이 명확하지 않다. 그동안 시장에서의 불공정행위로 논란이 되어왔던 이러한 불공정행위 에 대한 규제는 신규 사업자의 시장 진입을 촉진하고 유효경쟁을 확보하

102 는 효과를 가져올 수 있다.그러나 이는 사업자들 사이의 차별적 시장행위 를 통해 경쟁을 위축시키는 의도하지 않은 결과를 가져올 수 있기에 세심 한 접근이 필요하다 할 것이다

103 제5장 매체 종사자 및 이해관계자 의견수렴 63) 제1절 의견수렴 개요 및 방법 1.개요 이 장에서는 앞서 살펴본 시장지배적 사업자에 대한 규제,소유규제 및 의무재전송 규제 등을 담고 있는 IPTV법,방송법 개정안,통합법 제정 등 의 현안을 중심으로 각 방송 사업자들의 입장 및 의견수렴 결과를 담았다. 미디어법 관련 현안을 구체적으로 살펴보면 첫째, 인터넷멀티미디어 방송 사업법(IPTV법) 관련 각 사업자의 의견 둘째,2008년부터 논란이 되고 있 는 방송사 소유 규제 완화를 골자로 하는 방송법 개정안을 둘러싼 의견, 셋째 통합법 제정 관련 의견 넷째,기타 의견 등이다.또 이 장에서는 각 이해관계자들에게 매체 간 경쟁 촉진 방안에 대한 의견을 구했다.방송업 계 실무진의 경험 및 의견을 담아 실효성 있는 연구결과 도출에 활용하고 자 한다. 2.대상,방법 및 시기 의견수렴의 방법으로 심층적인 논의를 위해 포커스 그룹 인터뷰(focus groupinterview)'방식을 채택했다.인터뷰에 참여한 이해관계자들은 지 상파방송 종사자 2명,케이블TV 관련 협회 담당자 1명,위성방송 종사자 1명,IPTV 사업자 2명 등 총 6명이다.논의한 사안의 민감성에 대한 고려 와 당사자의 요청에 의해 인터뷰 대상자의 소속과 이름은 비공개로 처리 63) 이 장의 의견수렴에 참여한 방송사업 종사자들의 의견은 해당 방송사의 공식 입장과 다를 수 있다

104 했다. 포커스 그룹 인터뷰는 지난 2009년 2월 12일이었으며,인터뷰 대상자는 방송 종사자 및 관련 기관 종사자 중 관련 제도에 대한 전반적인 현황을 알고 문제점에 대한 해결점을 제시할 수 있고,나아가 해당 사안에 대해 각 사업자의 입장에서 발언해 줄 수 있는 실무자를 최우선 순위로 했다. 인터뷰의 설문 형식은 자유응답식 설문(openendedquestions) 방식 64) 을 채택했다.자유응답식 설문방식은 응답자의 자발적인 대답과 광범위한 반응을 도출할 수 있고,질문자에게는 상황에 맞는 추가적 질문이 허용되 어 본 연구에 더 부합한다고 판단했다.또한 인터뷰에서는 인터뷰 대상자 와의 제한된 시간을 효율적으로 활용하기 위해 체계적인 질문항목 작성이 중요하다.이를 위해 쟁점 관련 세부 질문사항을 마련했고 이는 <표 5-1> 과 같다. <표 5-1> 포커스 그룹 인터뷰 질의 사항 구분 1)인터넷멀티미디어 방송 사업법(IPTV법)관련 2)방송법 개정안 관련 질의 내용 o 인터넷멀티미디어 방송사업법(이하 IPTV)제정 이후 다른 사업자들에게서도 특별법 제정 목소 리가 나오고 있는데 이에 대한 의견은? oiptv법 시행의 가장 큰 문제점은? oiptv법처럼 DMB사업자 등 다른 신생 미디어 활 성화를 위한 특별법을 제정하는 것에 대한 의견은? oiptv법 시행과 관련해 각 사업자의 애로사항은? o 지상파방송에 그동안 금지됐던 엄격하게 금지됐 던 대기업 일간신문 뉴스통신의 지분참여가 허용되려고 하는데 이에 대한 의견은? o 종합편성 보도전문PP에 대한 대기업 외국자본 일간신문 및 뉴스통신의 진입을 허용하려는 움직임 에 대한 의견은? o위성방송에 대한 대기업 외국자본 일간신문 및 뉴스통신의 지분제한을 완화하려는 움직임에 대 한 의견은? 64) Mayring,

105 o장기적으로 방송법 개정의 방향에 대한 개인적인 의견은?(대기업 및 외국자본의 소유제한 완화 및 겸영을 중심으로) 3)통합법 제정 논의 관련 4)기타 o매체 관련 통합법(수평적 규제체계 등)이 실질적 으로 필요하다고 생각하는가? o통합법이 필요하다면 가장 큰 이유는?필요하지 않다면 가장 큰 이유는 무엇인가? o매체 관련 최대 현안은 무엇이라고 생각하며 그 이유는 무엇인가? o현재 미디어환경은 매체 간 경쟁이 활성화 돼 있 는 상황이라고 생각하는가?그렇지 않다면 이유 는 무엇이라고 생각하나? o효율적인 매체 간 경쟁 활성화를 위한 방안은 무 엇이라고 생각하나? 3.주요 내용 첫째,IPTV법 관련해서는 뉴미디어 중 IPTV만이 기존 방송법이 아닌 IPTV법이라는 제3의 법에 적용받으면서 타 신생 매체들에서 일고 있는 특별법 논란에 대해 의견을 구했다.IPTV법 제정의 주된 이유는 신생 매 체인 IPTV의 시장진입 장벽을 낮추기 위한 정부의 정책적 뒷받침이 절실 하다는 인식에서였다.IPTV 서비스 도입 당시 대부분의 콘텐츠 생산 능력 은 여전히 지상파방송이 우세했고,플랫폼 점유율은 케이블TV가 주도적 으로 가지고 있는 등 기존 매체들의 입지가 비교적 견고한 상황이었다.이 쟁점에 대해 IPTV 종사자들과 지상파방송 종사자들,케이블TV 관련 협 회 종사자의 입장을 중점적으로 물었다. 둘째,2008년 방송법 개정안에 대해서는 특히 소유 규제 완화와 관련된 각 방송사 종사자들의 입장을 물었다.지난해 논란이 됐던 방송법 개정안 중 지상파방송과 관련된 부분은 그동안 금지됐던 지상파방송에의 대기 업 일간신문 뉴스통신의 지분참여가 허용되고 1인 지분 한도가 완화되

106 는 부분이었다.이 중 특히 논란이 거센 부분이 대기업과 일간신문의 지분 참여다.이 같은 소유 제한 완화 움직임은 케이블TV,위성방송 분야에서 도 마찬가지였다.방송법 개정안에서 지상파방송 소유제한 완화만큼이나 뜨거운 논란거리였던 것이 종합편성 보도전문PP에 대한 대기업 외국자 본 일간신문 및 뉴스통신의 진입이 허용될 수 있도록 하려는 개정안과 위성방송 및 유선방송에 대한 대기업 외국자본 일간신문 및 뉴스통신의 지분제한을 완화하려는 개정안 등 모두 소유 제한완화와 관련된 조항들이 었다. <표 5-2> 방송시장 소유 겸영 규제완화의 주요 내용 소유 대상 소유주체 대기업 65) 외국자본 일간신문 뉴스통신 1인 지분 제한 지상파 금지 20% 금지 금지 20% 30% 49% 종합편성PP 금지 30% 금지 20% 금지 30% 30% 49% 보도PP 금지 49% 금지 20% 금지 49% 30% 49% 위성 49% 폐지 33% 49% 33% 49% - SO - 49% 33% 49% - 출처:염용섭 외(2009) 셋째,수평적 규제 체계 등과 같은 매체 관련 통합법 제정 목소리에 대 해 의견을 물었다.통합법을 제정하자는 쪽의 가장 큰 논리는 앞서 살펴보 았던 IPTV법이 한 매체에 대한 특별 우대법이라는 비판도 있었는데,이런 논란을 없애고 동일한 특성의 서비스에는 동일한 규제를 적용하려면 통합 법을 제정해 이를 적용해야 한다는 것이다.이에 대한 각 방송사업자들의 입장을 들었다. 마지막으로 기타 의견으로는 현재 매체경쟁이 어느 정도 활성화 돼 있 는지에 대한 의견을 듣고,통합법 이외에 매체 간 경쟁을 활성화시킬 수 있는 방안들을 담았다. 65) 방송법 시행령 개정으로 대기업 요건(3조원 이상 10조원 이상) 및 SO 소유규제 완화(1/5 이 하 1/3 이하)가 시행되었다

107 제2절 의견수렴 결과 1.인터넷멀티미디어방송사업법(IPTV법)논의 IPTV 사업자를 비롯한 타 방송사업자들도 넓은 범위에서 IPTV법은 한 매체에 특혜를 주려는 법이라기보다는 장기적인 시각에서 한시적으로 필 요한 경과법이라는데 의견이 모였다.물론 대표적인 기존 매체에 해당하는 지상파방송 입장에서 IPTV법을 긍정적으로만 보지는 않았다.한 지상파 방송 관계자는 정부가 IPTV 서비스 활성화를 위해 법 제정을 조속하게 추진하다보니 법 조항의 문구가 미흡한 부분이 존재한다는 입장이었다.또 하나 눈여겨볼만한 점은 해당 법의 실제 규제를 받고 있는 IPTV 사업자 들은 이 법이 IPTV 서비스를 활성화시키는데 오히려 저해하는 요소도 있 다고 여기는 점이다. 1)지상파방송 위성방송 IPTV 사업자 의견 지상파방송 종사자는 IPTV법 관련해 일각에서 IPTV법 제정 이후 다른 사업자들에게서도 특별법 제정 목소리가 나오고 있다는 문제 제기에 대해 실제로 케이블TV이나 위성방송에서 그런 주장이 나오고 있는가를 반문했 다.이에 대해 위성방송 측은 특별법 제정이 필요하다는 목소리가 나온 적 이 없다고 밝혔다.규제라는 것이 한 매체를 더 규제할 수도 있고 혹은 한 매체를 활성화시키기 위해 규제를 전격적으로 풀어줄 수 있는데,어떤 한 매체에 특별법이 생겼다고 해서 모든 매체에 특별법을 만들어달라고 하는 주장은 의미가 없다는 것이다.만약 다른 매체에서 특별법을 제정해달라는 주장이 나왔다면 이는 말 그대로 특별법을 제정해달라는 뜻이 아니라 비 합리적인 매체 간 규제 장벽을 없애야 한다는 주장을 우회적으로 표현한 것이라고 설명했다

108 당사자인 IPTV 사업자 측에서도 IPTV 특별법이 특혜를 주기 위한 법 이 아니라는 데에는 조심스럽게 의견을 같이 했다.초기 안정적인 서비스 안착이 가능하도록 하고 정상적인 매체 간 경쟁이 가능한 일정 시점이 올 때까지는 한시적으로 법 제도를 만들어서 정착을 돕는다는 의미로 받아 들이고 있다는 것이다. 이어 오히려 IPTV법을 실제 시행해보니 해당 사업자들이 예상치 못했 던 답답한 부분들이 많다고 지적했다.IPTV법이 기존 매체들이 특성에 맞 게 정비된 방송법 및 전기통신사업법 을 골자로 하다 보니,IPTV라는 신 생 매체에 적용하기에는 무리가 있는 부분이 다소 존재한다는 것이다.특 히 전기통신사업법이 플랫폼 사업자들을 규제하는 법이다보니 이 법에서 가져온 금지행위에 대한 부분들이 방송사업자의 특성을 고려하며 규제하 기에는 어렵다고 말했다. 그 대표적인 사례로 사업권역과 관련된 규제를 들었다.IPTV 방송사업 자들은 전기통신사업법을 준용해 전국을 하나의 사업권역 66) 으로 규제받고 있으면서 또한 기존 매체들의 기준에서 나눈 전국 77개 권역 중 한 권역에 서 33% 이상의 점유율을 가져가지 못하도록 하는 규제도 받고 있다는 것 이다.이 때문에 유연하게 신규 가입자를 받아들이는데 어려움이 있다는 주장이다.또,IPTV 이용요금 변경 승인제 67) 로 인해 다양한 신규서비스를 개발해 수용자를 탄력적으로 수용하는데 어려움이 있다는 의견도 내놓았 다.IPTV 사업자들은 IPTV법이 내용 규제에 있어서 방송법을 준용한 법 이다보니 엄격한 부분이 있다고 말했다. 66) 인터넷멀티미디어방송사업법 제6조(사업권역) 제1항, 제2항 : 1 인터넷 멀티미디어 방송 제공사업은 전국을 하나의 사업권역으로 한다. 다만, 제4조제1항에 따른 사업허가 시 중소기업기본법 제2조제1항에 따른 중소기업자의 요청이 있고 방송통신 위원회 가 특별히 필요하다고 인정하는 때에는 그러하지 아니하다. 2 전기통신사업법 제34조제3항제1호 및 제2호에 따른 기간통신사업자가 제4조제1항에 따른 허가를 받은 경우에는 허가를 받은 날부터 대통령령으로 정하는 기간 이내에 방송법 제12조 제2항에 따라 방송통신위원회가 고시한 모든 방송구역에서 서비스를 개시하여야 한다. 67) 인터넷멀티미디어방송사업법 제15조(이용약관의 신고 등) 제1항 : 인터넷 멀티미디어 방송 제 공사업자는 그가 제공하고자 하는 서비스에 관하여 요금 및 이용조건(이하 이용약관 이라 한 다)을 정하여 방송통신위원회에 신고(변경신고를 포함한다)하여야 하고, 이용요금에 대하여는 방송통신위원회의 승인(변경승인을 포함한다)을 받아야 한다

109 2.방송법 개정안 논의 1)지상파방송의 소유규제 완화 지상파방송사는 대기업의 소유규제 완화가 국내 미디어 환경 특성상 방 송의 공영성을 훼손시킬 우려가 큰 사안이라는 의견이었다.통신과 같은 플랫폼 사업은 일단 초기 투자가 중요해 장기간 많은 비용을 투자해 놓으 면 사업자로서 우선권을 쉽게 잃지 않는데 반해,방송사들이 생산물인 콘 텐츠는 특성이 다르다는 것이다.콘텐츠는 생산해내는데 인적 물적 투자 비용은 높은데 생산물의 질은 가변성이 높다며 이런 방송 산업에 지금까 지는 금지돼 왔던 대기업들이 자본을 투자할 수 있도록 허용되면 지금까 지 지상파방송사들이 지켜왔던 공영방송의 가치들이 자본의 논리에 쉽게 무너질 수 있다는 것이 이들의 입장이다. 신문 방송 겸영과 관련해서도 지상파방송은 부정적인 입장 68) 이었다. 한 지상파방송 종사자는 신방겸영의 대표적인 해외 사례로 드는 미국 69) 의 경우,관련 규제안이 세부적으로 돼 있어 사실상 신방 겸영이 불가능한 사 례에 가깝다고 설명했다.현재 국내 상위 3개 신문들의 여론 지배력으로 보았을 때,이들이 지상파방송이나 YTN과 같은 보도PP를 겸영했을 때 여 론 독과점 우려가 충분히 있다고 지적했다.다른 지상파방송 실무자는 신 문이 방송 겸영을 하거나 종합편성PP를 하는 것 자체를 반대하지는 않는 다며 그 전에 신문판매 부수 공개 등 기업 경영 구조를 투명하게 공개한 68) 뉴라이트방송정책센터가 주최해 지난 2008년 5월 13일 열린 신문방송겸영 규제개혁에 관한 선진화방안 토론회 참조, 찬성하는 측에서는 미디어환경이 바뀌어 신문과 방송의 겸영을 허용 하더라도 언론의 다양성을 훼손할 위험성이 크지 않으며 선진국에서도 대부분 이러한 변화를 수용하며 규제를 완화하고 있다고 주장한다. 반면, 반대하는 측에서는 일부 메이저 언론사가 신문시장의 70~80%를 독점하고 있는 상황에서 방송의 겸영까지 허용한다면, 신문과 방송의 일방적인 주장이 여과 없이 독점되는 결과를 초래할 것이라고 주장한다(2008년 이용경 의원실 국정감사 정책보고서Ⅰ p.4 재인용). 69) 미국의 경우 여론 독과점을 막기 위해 동일지역 내 시청률 상위 4위 안에 드는 방송사와 신문 사의 결합은 금지하고 있으며, 결합 이후에도 시장 내에 독립적인 미디어 개수가 8개 이상이어 야 한다(염용섭 외, 2009)

110 후에 다시 논의해 볼 수 있을 것이라고 말했다. 이와 관련해서는 케이블TV 관계자도 뜻을 함께 했다.케이블TV 관계 자는 현재 국내 대부분의 일간신문사들이 PP로서도 역할을 하고 있다며 일간신문이 가진 PP에 광고가 몰리는 실정이라고 밝혔다.이들 신문사가 가진 여론 지배력을 살펴볼 때,지상파방송과의 신방겸영보다는 뉴미디어 와의 겸영을 추진하는 것이 나을 것 같다고 말했다. 2)종합편성PP 소유규제 완화 지상파방송 쪽에서는 방송법상 현재 대기업이 가장 투자하기에 종합편 성PP가 외국 만화 등의 콘텐츠 방영 비율이나 광고 비율 등에 있어서 비 교적 제약이 적은 편이라,이를 더 완화하면 자본이 물밀듯이 들어올 수 있음을 우려했다.문제는 우리나라 대부분의 미디어 주 수입원이 광고인 데,방송 광고시장 규모는 산업규모나 인구 대비해 더 이상 커지지 않을 것인데 경쟁적으로 모든 방송의 규제를 풀자고 하면 여러 가지 문제가 많 다는 것이다.방송을 자본의 논리로만 바라볼 것이 아니라,지역성,공익성 구현이라는 측면에서 바라보자고 말했다. 위성방송 측 입장은 달랐다.오히려 방송법 개정안 논의가 나오고 있는 것처럼 엄격한 규제를 풀어보면 어떨까 하는 의견이었다.케이블TV 관계 자는 법체계를 어떻게 바꿀지는 수단에 불과하고 이전에 시장획정부터 논 의해야 한다는 의견이었다.시장의 특성에 대해 판단을 해야 그에 따른 법 체계를 논의할 수 있다는 것이다. 3)위성방송의 소유규제 완화 위성방송이야말로 소유규제 완화를 통해 글로벌화가 이뤄져야 하는 방

111 송사업자가 아닌가 하는 의견이 나왔다.한 지상파방송 종사자는 위성방송 의 외국자본 소유제한 완화에 조건부 찬성 이라고 밝히며,다만 약탈적 미디어 기업이 기업 사냥을 위해 투자하는 것만큼은 막아야 한다고 밝혔다. 위성방송사 측에서는 이미 과거에 외국자본의 투자설이 구체적으로 나 왔었지만,국민 여론이 긍정적이지 않은 상태에서 결렬된 적이 있다며 국 제적 자본의 투자가 필요하다는 의견을 내놓았다. 3.통합법 제정 논의 수평적 규제 체계로 대표되는 통합법 제정에 대해서는 전 세계적인 흐 름이라는 데 대부분 공감했으나 이를 지향해야 할지 혹은 매체별 개별법 을 고수해 나가야 할지에 대해서는 다양한 의견이 나왔다. 지상파방송과 케이블TV 관련 종사자들은 다른 산업의 잣대를 일방적 으로 방송에 적용했을 때, 공익성 등 가치를 잃을 수도 있다는 점을 지적 하며 조심스런 입장이었다.통합법으로 나아가기 전 과도기적 법으로서 방 송법과 IPTV법을 통합해 나가보는 방안도 제시됐다. 1)케이블TV IPTV 사업자 지상파방송 사업자 의견 케이블TV 관계자는 IPTV법 같은 특별법을 만들어 규제하면 할수록 타 매체들과 비대칭적인 규제만 늘어나므로 이런 법은 적으면 적을수록 좋다 는 입장이었다.특별법은 한시적인 목적으로만 사용해야 한다는 것이다. 궁극적으로 통합법이 필요하고 우리나라 상황에 적합하다고 말하기 이전 에,현재 존재하는 방송 관련법인 방송법과 IPTV법을 융합해 중간적 통합 법을 만들어 볼 필요가 있다고 설명했다.또 두 법을 통합하려는 노력을 통해 시범적으로 통합법의 장 단점 및 제정을 위한 여론수렴 과정을 살

112 펴볼 수 있다고 밝혔다.두 방송 관련 법안의 융합이 성공적이라면,나아가 전기통신사업법과의 통합으로 나아갈 수 있는지도 가늠해볼 수 있다는 것 이다.인터넷망을 기반으로 하는 IPTV가 통신의 성격을 일부 가지고 있으 므로 궁극적으로 방송 통신 융합법으로 나아가기 위한 단계로서 적절하 다는 이유도 빠지지 않았다. 이에 대해 IPTV 사업자는 방송법과 IPTV법을 융합해보고,장기적으로 통신법을 합쳐 통합법으로 나가자는 의견은 실현 가능성이 높은 의견이라 고 평가했다.하지만 큰 틀에서 통합법이 마련되어야 한다는 전제가 우선 성립해야 한다며 이런 전제가 없다면 실제로 방송법과 IPTV법을 융합하 는 과정에서 사회적 합의를 이끌어내기 어려울 것이라고 덧붙였다. 지상파방송 쪽에서는 통합법을 제정해 모든 사안을 일괄적으로 규제하 는 것에 대해 부정적이었다.정부가 통합된 하나의 기준을 만들어 이를 가 지고 다양한 형태의 방송을 규제한다면 사업자 입장에서는 심각한 폐해가 있다는 것이다.현재 방송법도 지상파방송사,종합유선방송사,위성방송사 등 사업자별로 다르게 규제하고 있다며 수평적 규제체계가 전 세계적으로 큰 흐름인 것은 사실이지만,방송의 공익성을 중점적으로 고려하며 통합법 에 접근해야 한다는 의견이었다.요컨대,통합법이 제정되더라도 일괄된 기준으로 모든 방송사들을 규제하는 것이 아니라,개별 사업자의 특성을 고려해 규제한다면 특별히 반대하지 않는다는 입장이다. 4.기타 의견 현재 국내 방송 시장의 경쟁 활성화 정도에 대해서는 의견이 나뉘었다. 지상파방송사 종사자는 현재 방송 시장 내에서의 경쟁이 격해졌다고 답했 다.방송 시장은 협소한데 모두 광고가 주 수입원이다 보니 신규사업자들 이 어렵다는 것이다.케이블TV 관계자도 새 정부가 들어설 때마다 뉴미디 어가 하나씩 등장하는 것 같다며 차별적인 서비스에 기반한 경쟁이 활성

113 화되어야 하는데 인프라에 근간한 싸움이 이어지는 것 같다고 말했다. IPTV 사업자는 매체 간 칸막이식 규제 때문에 매체 간 경쟁이 활성화 되지 않고 있는 것 같다며 수평적 경쟁이 활성화될 필요가 있다고 말했다. 위성방송 쪽에서도 해외의 사례를 보면 대부분 유료방송 시장에서 케이블 TV와 위성방송 간의 경쟁으로 방송 시장 파이를 키워나가고 있는데,우리 나라에서는 케이블TV와 위성방송 간의 경쟁 논의가 나온 적이 없는 것 같다고 아쉬움을 나타냈다. 1) 시장 지배력(SMP)'개념 도입 통신사업자 사이에서 주로 논의돼 왔던 SMP가 방송 시장에서는 어떻 게 정의될 수 있을지를 검토했다.한 기업의 시장지배력 보유 여부에 대한 평가는 시장지배력 남용금지,기업결합의 경쟁제한성에 대한 심사 등 경쟁 법적 목적 이외에도,상호접속 및 설비제공 의무,원가회계 및 회계분리, 요금규제 등 통신법상의 사전적 규제 대상을 선정하고 적절한 경쟁 정책 을 수립하기 위한 목적으로도 커다란 중요성을 가지고 있다(이상규 외, 2004).일반적으로 타 사업에서 논의되는 SMP의 개념이 방송 영역에서는 도입되지 않은 상황이다. 이에 대해 IPTV 사업자 쪽에서는 방송에서도 시장지배적 사업자라는 개념 도입이 필요하다는 의견이 나왔다.방송과 통신의 융합이라는 시대적 흐름 속에서 방송 쪽에서도 경쟁을 위한 개념 도입이 필요하다는 의견이 다.이미 IPTV 사업자들은 전국 77개 권역 중 한 권역에서 33% 이상의 점 유율을 가져가지 못하도록 규제받고 있어 독점이 불가능하다.또 크림스 키밍 방지 70) 라는 규제도 받고 있다. 70) IPTV 사업자가 인구밀집 지역에만 서비스를 하는 것을 금지하고 3년 이내에 전국에 시설을 하 도록 강제하는 규제 정책이다

114 케이블TV 쪽에서는 경쟁법상에서 시장지배력을 가늠하는 점유율 이라 는 기준이 방송 분야에 바로 도입하기에 어려움이 있음을 지적했다.매체 간 경쟁을 활성화시키려면 동일한 기준을 놓고 비교해야 하는데 현재 방 송 시장 현황은 그렇지가 않다는 것이다.이어 방송서비스 시장에서 점유 율로 볼 수 있는 것은 크게 시장 점유율 과 광고 점유율 두 가지 정도가 있으며 이 두 가지 기준 중 둘 중 하나를 기준으로 택해야 하는데,이것이 쉽지 않은 상황이라고 설명했다. 지상파방송사 쪽에서도 현재 방송 쪽에서는 시장지배적 사업자 라는 개 념 대신 독과점 사업자 라는 개념이 있었다고 설명하며,큰 틀에서 시장지 배적 사업자라는 개념 도입에 대해 인정하고 있는 입장이었다. 2)콘텐츠 생산 유통 활성화 방안 최근 IPTV에서 실시간 방송이 이뤄지지 않아 논란이 됐던 스포츠 경기 를 중심으로 콘텐츠에 관한 논의도 이뤄졌다. 최근 월드베이스볼클래식(WBC)'과 축구경기 A매치,메이저리그야구 (MLB)등의 국내 중계 판권을 가진 IB스포츠 가 지상파방송사는 물론 IPTV 위성방송 케이블TV 등 모든 방송 플랫폼사업자에게 별도의 중계 료를 요구하고 나섰기 때문이다.유료방송사업자들은 일단 사태를 예의주 시하면서 강력 반발 입장을 분명히 하고 있다.지상파와 재전송 계약을 맺 었다면 이는 전체 채널에 대한 전송권을 가진 것이기 때문에 프로그램별 콘텐츠 비용을 별도로 부담할 수 없다는 것이다 71). 이에 대해 지상파 방송 쪽은 대체편성법 을 마련해달라고 방송통신위원회에 건의해 놓았다 고 밝혔다. 대체 편성 이란 지상파방송이 IB스포츠의 저작권을 무시하고 IPTV에서 스포츠 방송을 할 수가 없으므로 이번 경우처럼 저작권 협상이 71) 전자신문, 유로방송사업자 중계료 불똥, 김승규 기자, 2009년 2월 20일자 서울경제, IB스포츠 WBC 경기 재전송 중계권료 내라, 2009년 2월 23일자

115 안 되었을 때는 지상파에서는 축구 방송을 하고 IPTV에서는 다른 방송을 틀 수 있도록 하는 제도를 말한다. 이어 한 IPTV 사업자 종사자는 현재 41개 채널을 방송하고 있는데,그 중에 보도전문채널인 YTN과 스포츠 채널들이 안 들어와 있다며 소비자 들의 호응이 높은 뉴스 및 스포츠에 대한 공급을 제대로 맞추지 못해 가입 자가 많이 늘지 못하고 있는 것 같다고 말했다.콘텐츠 유통 조건에서 원 인을 찾기보다는 PAR 규정 등에 따라 어떤 콘텐츠를 어떻게 제공하는가 가 서비스 성공의 관건이라는 것을 보여주는 대목이다. 지상파방송 쪽은 콘텐츠 유통이 활발하지 못하다는 문제제기에 동의하 지 못하는 분위기였다.지상파방송의 가장 영향력 있는 콘텐츠는 아직도 실시간 방송 콘텐츠인데,이들이 다른 매체들에서도 모두 실시간으로 서비 스되고 있기 때문이라는 입장이었다.또한 과거에는 지상파방송이 콘텐츠 를 생산해내는 유일무이한 존재였지만,현재는 외주제작사의 영향력이 높 아지면서 콘텐츠 생산 부분에서의 영향력도 예전 같지 않다고 주장했다. 이와 관련해 미국의 신디케이션 72) 같은 콘텐츠 유통 체계를 도입하는 방안도 제시됐으나 우리나라 방송 시장의 특성상 이를 도입한다고 해도 제도의 이점을 바로 누리기가 어렵다는 중론이었다.미국은 방송 사업자 규모가 크고 수가 많으며,외주제작사들이 활성화돼 있는데 반해 우리는 전체 방송 시장 크기가 협소하고 콘텐츠 제작이 몇몇 대형 외주 제작사에 국한돼 있기 때문이다.미국의 신디케이션이 경쟁력이 있는 것은 이들이 공급하는 채널 시장이 풍부하기 때문이라는 설명이었다. 케이블TV 관계자는 콘텐츠 유통의 미비점이 있더라도 단순히 이 문제 를 해결한다고 시장이 활성화되는 것은 아니라는 의견을 제시했다.통신 시장에 비해 방송 시장은 자본이나 콘텐츠 양면에서 투자 효과가 늦게 나 72) 신디케이션 이란 콘텐츠 생산업체와 콘텐츠 구매업체를 연결하는 일종의 콘텐츠 B to B 로 신문 방송 등 전통적인 미디어 산업에서 활성화되어 있는 다양한 제작사 및 언론사로부터 제 작된 콘텐츠를 중개하는 오프라인 신디케이션과 유사한 서비스로 이해할 수 있다(유선실, 2000)

116 타나는 특성이 있다며,이런 시장의 본질 및 특성을 파악하고 시장의 문제 점을 개선해 나가야 한다고 말했다.현재 통신비로는 하루에도 몇 만원을 쓰기도 하는 소비자들이 방송 서비스에 지불하는 요금은 몇 천원도 아까 워하고 있는 실정이므로 방송의 저가 시장 문제를 해소하는 것이 가장 시 급하다고 지적했다.이를 위해 소비자들의 인식을 개선하고 소비자들의 요 구에 따라 차별화된 서비스가 제공되어야 한다고 설명했다. 제3절 소결 1.요약 및 시사점 IPTV 사업자를 비롯한 타 방송사업자들도 넓은 범위에서 IPTV법은 한 매체에 특혜를 주려는 법이라기보다는 장기적인 시각에서 한시적으로 필요한 경과법이라는데 의견이 모였다.물론 대표적인 기존 매체에 해당하 는 지상파방송 입장에서 IPTV법을 긍정적으로만 보지는 않았다.한 지상 파방송 관계자는 정부가 IPTV 서비스 활성화를 위해 법 제정을 조속하게 추진하다보니 법 조항의 문구가 미흡한 부분이 존재한다는 입장이었다.또 하나 눈여겨볼만한 점은 해당 법의 실제 규제를 받고 있는 IPTV 사업자 들은 이 법이 IPTV 서비스를 활성화시키는데 오히려 저해하는 요소도 있 다고 여기는 점이다.대표적인 사례로 전국 77개 권역 중 한 권역에서 33% 이상의 점유율을 가져가지 못하도록 하는 규제와 IPTV 이용요금 변 경 승인제를 들었다. 둘째,방송법 개정안 중 지상파방송에 대한 대기업의 소유규제 완화와 관련해서 지상파방송사는 국내 미디어 환경 특성상 방송의 공영성을 훼 손시킬 우려가 큰 사안이라는 의견이었다.통신과 같은 플랫폼 사업은 일 단 초기 투자가 중요해 장기간 많은 비용을 투자해 놓으면 사업자로서 우

117 선권을 쉽게 잃지 않는데 반해,방송사들이 생산물인 콘텐츠는 특성이 다 르다는 것이다.콘텐츠는 생산해내는데 인적 물적 투자비용은 높은데 생 산물의 질은 가변성이 높으며 이런 방송 산업에 지금까지는 금지돼 왔던 대기업들이 자본을 투자할 수 있도록 허용되면 지금까지 지상파방송사들 이 지켜왔던 공영방송의 가치들이 자본의 논리에 쉽게 무너질 수 있다는 것이 이들의 입장이다. 방송법 개정안 관련해 위성방송사의 입장은 달랐다.오히려 방송법 개 정안 논의가 나오고 있는 것처럼 엄격한 규제를 풀어보면 어떨까 하는 의 견이었다.케이블TV 관계자는 법체계를 어떻게 바꿀지는 수단에 불과하 고 이전에 시장획정부터 논의해야 한다는 의견이었다.위성방송의 소유제 한 완화 관련해서는 위성방송이야말로 소유규제 완화를 통해 글로벌화가 이뤄져야 하는 방송사업자가 아닌가 하는 의견이 나왔다. 또 일간신문사들이 가진 여론 지배력을 감안할 때 신방 겸영은 어려울 것 같다며 뉴미디어와의 겸영을 추진하는 방안이 제시되기도 했다. 셋째,통합법 제정 움직임과 관련해서 수평적 규제 체계가 전 세계적인 흐름이라는 데 대부분 공감했으나 이를 지향해야 할지 혹은 매체별 개별 법을 고수해 나가야 할지에 대해서는 다양한 의견이 나왔다.지상파방송과 케이블TV 관련 종사자들은 다른 산업의 잣대를 일방적으로 방송에 적용 했을 때, 공익성 등 가치를 잃을 수도 있다는 점을 지적하며 조심스런 입 장이었다.통합법으로 나아가기 전 과도기적 법으로서 방송법과 IPTV법 을 통합해 나가보는 방안도 제시됐다. 그 외에 국내 방송 시장 활성화 정도에 대한 토의가 이뤄진 후, 시장지 배력 개념 및 콘텐츠 활성화 방안에 대한 논의가 이어졌다.콘텐츠 활성화 관련해서는 콘텐츠 유통 체계의 문제보다는 콘텐츠 생산 및 방송 서비스 인식 개선 문제가 활발히 논의됐다

118 제6장 결론 및 제언 본 연구보고서의 목적은 방송 시장 구조 변화 및 매체 간 경쟁 환경 특 징을 분석하고,국내 매체 규제 체계의 개선 방향을 제안하는 것이다.이를 위해 방송 서비스 시장의 특성과 구조변화에 대해 분석하고 해외 주요 국 가의 방송시장 경쟁 활성화를 위한 규제 정책을 비교 분석하였다.또한 국내 방송시장의 현황을 살펴봄으로써 주요 쟁점이 되고 있는 사례에 대 해 해외 주요국의 정책과 비교해보았으며,이를 통해 다양한 현안을 도출 하고 쟁점 사항을 도출했다.마지막으로 이를 바탕으로 방송 업계 및 전문 가들의 포커스 그룹 인터뷰(FGI)를 시행하여 국내에 적용 가능한 매체 간 경쟁을 활성화 방안들에 대해 고찰하였다. 제2장에서는 공급과 수요 측면에서 본 방송서비스 시장의 특성을 살펴 보고 신규 매체 등장에 따른 방송서비스 시장의 구조 변화와 새로운 매체 간 경쟁 구도를 살펴보았다.이는 방송서비스를 구체적으로 살펴보기 위하 여 보다 세분화된 방법이 필요하며,경쟁 상황을 도출하기 위해서는 공급 과 수요의 특성을 우선적으로 파악해야 하기 때문이다.방송서비스 사업은 공익적 목적도 포함되지만,법인체로서의 지속체적 성격(일반적으로 법인 의 GoingConcern)을 가지고 있기 때문에,법인을 지속시키기 위한 재원 을 조달하여야 하며,이러한 재원을 조달하기 위하여 방송 사업자는 방송 서비스의 산출물,즉 방송서비스 프로그램의 소비를 증대시켜야 하는 전략 을 사용하여야 한다.그러기 위해서는 다양한 방송 프로그램의 패키지화 를 통하여 방송 프로그램 공급 창구를 다양화한 전략적 접근이 필요하다. 또 방송 서비스를 소비하는 소비자 즉,시청자의 특성을 살펴보았다.개 별 시청자들이 합리적으로 방송 프로그램을 소비한다고 가정한다면,시청 자들은 각각의 시간 제약,프로그램 선호도,예산 제약 등의 조건 하에서 자신의 편익을 극대화시키기 위해 방송 프로그램을 소비한다.방송 프로그 램의 수요에 있어 고려할 사항은 바로 이런 개별 시청자들의 시청시간과

119 효용,시청자가 프로그램에 대해 기꺼이 지불할 예산 제약 등이다. 2000년 통합 방송법 시행 이후 우리나라 방송시장은 시장경쟁과 산업집 중화라는 두 가지 변화를 동시에 경험하고 있다.즉 플랫폼 사업자간의 경 쟁뿐만 아니라 프로그램 공급자들 간의 경쟁도 강화되며,케이블TV의 SO 간 또는 PP간 합병을 통하여 MSO,MPP,MSP 들이 등장하고 위성방송 의 경우에는 단일 사업자가 진입하게 되었다.현재 우리나라는 전국 100개 이상의 유선방송사업자와 위성방송사업자 외에 3개의 IPTV 사업자가 새 로이 다채널 유료방송에 진입함으로써 경쟁적 방송시장구조로 전환되어 왔다.요컨대 방송통신 융합으로 통신과 방송의 경계가 허물어짐에 따라 과거 독점적 중앙집권적 방송시장 구조가 보다 경쟁적인 방송시장 체계 로 전환되었다고 볼 수 있다. 이런 환경 하에서 통신 사업자들의 방송 시장 진출은 IPTV를 발판으로 하고 있다.기존 지상파 방송과 유선방송,위성방송에 새로운 플랫폼인 IPTV는 방송 공급 시장에서 새롭게 소비자에게 방송서비스를 제공하고 있다.2008년 TV 시청행태 조사 결과에 따르면 시청자들의 IPTV 가입 의 향에서 가장 큰 부분을 차지하고 있는 부분이 원하는 시간에 프로그램을 보기 위해서라는 답변이 52%로 가장 높았으며,그 다음으로는 채널이 다 양하고 보고 싶은 프로그램이 있기 때문이라는 답변이 뒤를 이었다.IPTV 에서는 VoD 서비스 형태로 지상파 방송 프로그램뿐만 아니라 영화나 쇼 핑,교육 콘텐츠들을 자신이 원하는 시간에,원하는 부분을 볼 수 있도록 서비스를 진행하고 있다.현대 시청자들은 시간에 쫓겨 자신이 원하는 프 로그램을 원하는 시간에 맞추어 본다는 것을 힘든 상황이며,이러한 시청 자들의 가려운 부분을 긁어주어 충족시키는 서비스가 바로 ITPV 방송 서 비스인 것이다.즉 IPTV서비스의 장점으로 채널 다양성과 시청시간의 자 유성을 들 수 있다.아직 IPTV서비스가 도입 초기이기 때문에 지상파 방 송 및 유선방송,위성방송의 이용으로도 충분하다는 시청자들이 있지만, 시간이 흐를수록 유료방송 시장에서의 경쟁관계가 심화될 것으로 판단된 다.이와 더불어 공급 형태의 변화에 따라 방송 서비스를 소비하는 소비자

120 는 더욱 다양한 방송 서비스를 선택가능하게 되었고,소비자는 자신들의 효용을 극대화 시킬 수 있는 방송 서비스를 선택하게 됨에 따라 방송 서비 스 시장의 경쟁 관계는 심화될 것이다. 제3장에서는 수평적 규제체계의 특징과 해외 주요국의 사례,그리고 경 쟁을 활성화하고자 시행되는 규제들을 살펴봄으로써 시사점을 찾고자 했 다.영국과 프랑스 등의 유럽 국가들은 유럽연합(EU)의 전송과 콘텐츠 계 층의 2계층으로 분류된 수평적 규제체계를 적용하고 있었으며,사회적 영 향력이나 전송방법에 따라 차별적인 규제를 하고 있었다.일본은 2007년 정보통신법(가칭)에서 플랫폼을 포함한 3계층 분류를 제안했으나 최근 2 계층 분류로 도입한다는 원칙을 세웠다.하지만 향후 플랫폼에 대한 차별 화된 규제의 필요성이 나타난다면 언제든지 다시 논의를 할 수 있다고 밝 히는 등 가능성은 열어놓고 있었다.이러한 해외 국가들의 수평적 규제체 계 적용사례를 토대로 향후 국내에 수평적 규제체계를 도입할 때 계층 분 류와 계층 내에서의 세부적인 분류가 중요하다는 시사점을 얻을 수 있었 다. 또한 수평적 규제체계의 도입 시, 시장지배력(Significant Market Power:이하 SMP) 을 가진 사업자에 대한 규제를 적절하게 가져가는 것 이 중요하다는 것을 알 수 있었다.유럽연합은 전송 계층의 규제를 위해 SMP개념을 정립하여 지배력 남용행위를 방지할 수 있는 근거를 마련했 으며,사전규제가 정당화 될 수 있는 관련 상품 및 서비스 시장에 대한 획 정 기준을 마련함으로써 사전규제의 정당성을 확보하고 있었다. 방송과 통신이 융합된 매체들이 등장하면서 기존의 통신 시장의 경쟁 정책 모형이 방송시장에도 적용되고 있는데,서비스 기반 경쟁 정책 중 하 나로 주로 시장 지배적 사업자에게 부과되는 규제가 가입자망 공동활용 제도였다.현재,영국과 프랑스 등 대부분의 유럽 국가들은 이 제도를 시행 하고 있으며,일본과 네덜란드는 케이블망인 HFC망에도 이를 적용하고 있는 것으로 나타났다.이는 향후 국내에도 동일규제 원칙을 적용하기 위 해 고려해 볼 사항으로 보인다

121 콘텐츠 규제 측면에서는 시청자복지와 반경쟁적 행위의 제한을 위해 의 무재전송 규제가 시행되고 있으며,OECD주요국들은 적용 플랫폼과 대상 채널에서 차이를 보이지만 대부분 이 규제를 시행하고 있다.하지만 이를 IPTV와 같은 신규매체에 적용하는 국가가 많지 않아 규제 형평성의 논란 이 일어나기도 했다.국내에서도 케이블TV와 IPTV의 의무재전송 규제가 다르기 때문에 이를 해결할 수 있는 방안 마련이 필요할 것이다. 프랑스,영국 등 유럽 국가들은 수평적 규제체계의 도입과 함께,유료방 송시장의 진입규제를 상당히 완화했다는 것도 알 수 있었다.또한 현재 미 국에서 진입 장벽으로 작용하는 케이블 프랜차이즈 논쟁 및 신규참여자에 대해 진입장벽을 허물기 위한 FCC의 노력도 함께 살펴보았다.이는 공정 경쟁 환경 조성을 위해서는 신규 사업자와 기존 사업자를 동일한 수준으 로 규제하는 것도 중요하지만,이미 대부분의 가입자를 확보한 상태에서 신규로 시장에 진입하는 사업자에게 기존의 규제는 부담으로 작용할 수 있어 어느 정도 규제 완화가 필수적이라는 점을 시사한다. 제4장에서는 방송통신 기술 발전,방송 시장 환경 변화에 따른 산업구 조 변화와 규제 지향가치의 변화로 인한 국내 미디어 규제 개선 필요성 및 규제체계 현황에 대해 살펴보았다.더불어 협소한 국내 미디어 시장에 다 양한 매체들이 경쟁함으로써 출혈 경쟁이 우려됨에 따라 매체들의 유효경 쟁을 촉진시키기 위한 정책 및 제도 수립 논의가 필요하다는 판단 하에 매 체 간 경쟁 활성화를 위한 네 가지 고려사항들을 살펴보았다. 첫째,가입자 기반의 제한된 국내 유료방송 시장에서 파이를 키우기 위 해서는 소비자들로부터 다양한 서비스에 대한 복수 수요를 창출해 낼 수 있어야 한다.이를 위해서는 각 매체들이 차별적이고 다양한 서비스와 콘 텐츠를 제공할 수 있는 기회를 제한하는 규제의 개선 등 매체별 특성을 고 려한 개선이 필요하다.둘째,매체 간 차별적인 서비스를 기반으로 한 수익 구조 다원화를 전제로 유효경쟁 촉진 정책이 수립되어야 한다.하지만,이 러한 논의를 위해서는 아직 방송 시장에서 확실히 정립되지 못하고 있는 시장 지배력에 대한 개념과 유효 경쟁의 정의에 대한 논의가 우선적으로

122 이루어져야 한다.셋째,다채널 다매체 환경이 조성됨에 따라 콘텐츠의 가 치가 크게 상승하고 있는 현실에서,각 플랫폼에 맞는 콘텐츠 개발 및 서 비스를 촉진할 수 있는 환경을 조성하는 것이 전체 방송 산업을 성장시키 면서 매체별 경쟁력을 제고시키는데 바람직한 방향이라고 판단된다.넷째, 시장에서의 경쟁을 저해하는 불공정거래 행위의 증가는 매체 간 유효경쟁 제한으로 이어지고 있다.이에,시장에서의 불공정행위로 논란이 되어왔던 불공정행위에 대한 규제가 필요하다.하지만 이는 사업자들 사이의 차별적 시장행위를 통해 경쟁을 위축시키는 의도하지 않은 결과를 가져올 수 있 기에 세심한 접근이 필요하다. 제5장에서는 IPTV법,방송법 개정안,통합법 제정 등의 현안을 중심으 로 각 방송 사업자들의 입장 및 의견수렴 결과를 담았다.미디어법 관련 현안을 구체적으로 살펴보면 첫째, 인터넷멀티미디어 방송사업법 관련 각 사업자의 의견 둘째,2008년부터 논란이 되고 있는 방송사 소유 규제 완화 를 골자로 하는 방송법 개정안을 둘러싼 의견,셋째 통합법 제정 관련 의 견 넷째,기타 의견 등이다.의견수렴의 방법은 포커스 그룹 인터뷰(focus groupinterview)였으며 설문 형식은 자유응답식이었다. 의견수렴 결과 첫째,IPTV법 관련해서 IPTV 사업자를 비롯한 타 방송 사업자들도 넓은 범위에서 IPTV법은 한 매체에 특혜를 주려는 법이라기 보다는 장기적인 시각에서 한시적으로 필요한 경과법이라는데 의견을 모 았다.둘째,방송법 개정안 관련해서 지상파방송사는 지상파방송에 대한대 기업의 소유규제 완화가 국내 미디어 환경 특성상 방송의 공영성을 훼손 시킬 우려가 큰 사안이라는 의견이었다.위성방송사는 오히려 방송법 개정 안 논의가 나오고 있는 것처럼 엄격한 규제를 풀어보면 어떨까 하는 의견 이었고,케이블TV 관계자는 법체계를 어떻게 바꿀지는 수단에 불과하고 이전에 시장획정부터 논의해야 한다는 의견이었다.셋째,통합법 제정 움 직임과 관련해서 수평적 규제 체계가 전 세계적인 흐름이라는 데 대부분 공감했으나 이를 지향해야 할지 혹은 매체별 개별법을 고수해 나가야 할 지에 대해서는 다양한 의견이 나왔다.지상파방송과 케이블TV 관련 종사

123 자들은 다른 산업의 잣대를 일방적으로 방송에 적용했을 때, 공익성 등 가치를 잃을 수도 있다는 점을 지적하며 조심스런 입장이었다.마지막으로 통합법 제정과 관련해 과도기적 법으로서 방송법과 IPTV법을 통합해보는 방안이 제시됐다. 결론적으로 최종보고서를 통해 국내 매체 간 경쟁 활성화를 위해 적용 할 수 있는 정책 안을 제시하는 것을 목적으로 한다.이를 통해 국내 방송 시장의 경쟁 활성화를 위한 기반을 마련하고 관련 시장의 활성화를 이룰 수 있기를 기대한다. 또한 후속 연구에서는 의견 수렴시 방송사업자 뿐만 아니라 학계,관련 연구기관 등의 다양한 주체가 참여할 수 있도록 하고,각 사업주체의 공식 입장을 담아내 해당 쟁점과 관련한 사회적 합의점을 찾아내는 것을 궁극 적인 지향점으로 삼아야 할 것이다

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