요 약 문 이 보고서의 목적은 매체 환경 다변화에 따른 방송 시장 구조 변화 및 매체 간 경쟁 환경 특징을 분석하고,국내 매체 규제 체계의 개선 방향을 제안하는 것이다.이를 위해 주요 국가의 방송 매체 간 경쟁 활성화를 위 한 규제 정책 사례를 비교 분석하고 케이블TV

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1 제 출 문 한국전파진흥원 원장 귀하 본 보고서를 방송 시장 구조 변화 분석 및 매체 간 경쟁 활성화 를 위한 규제체계 연구 의 최종보고서로 제출합니다. 2008년 2월 28일 연구수행기관 :한국전파진흥원 연 구 책 임 자 :권 오 상 연 구 원 : 채 지 혜 박 시 백 권 혜 선

2 요 약 문 이 보고서의 목적은 매체 환경 다변화에 따른 방송 시장 구조 변화 및 매체 간 경쟁 환경 특징을 분석하고,국내 매체 규제 체계의 개선 방향을 제안하는 것이다.이를 위해 주요 국가의 방송 매체 간 경쟁 활성화를 위 한 규제 정책 사례를 비교 분석하고 케이블TV,IPTV 등 실제 방송 업계 및 전문가들의 의견을 수렴하였다. 제2장에서는 수요와 공급 측면에서 본 방송서비스 시장의 특성을 살펴 보고 신규 매체 등장에 따른 방송서비스 시장의 구조 변화와 새로운 매체 간 경쟁 구도를 살펴보았다. 방송서비스 사업은 공익적 목적도 포함되지만,법인체로서의 지속체적 성격(일반적으로 법인의 Going Concern)을 가지고 있기 때문에,법인을 지속시키기 위한 재원을 조달하여야 하며,이러한 재원을 조달하기 위하여 방송 사업자는 방송서비스의 산출물,즉 방송서비스 프로그램의 소비를 증 대 시켜야 하는 전략을 사용하여야 한다.그러기 위해서는 다양한 방송 프 로그램의 패키지화를 통하여 방송 프로그램 공급 창구를 다양화한 전략적 접근이 필요하다. 또한 어떠한 산업에서 공급이 존재한다면,반드시 수요가 존재한다.이 에 방송 서비스를 소비하는 소비자 즉 시청자의 특성을 살펴보면,개별 시 청자들은 합리적으로 방송 프로그램을 소비한다는 가정 하에 시청자별 시 간 제약과 프로그램 선호,예산제약 하에서 편익을 극대화시키기 위해 방 송 프로그램을 소비한다.방송 프로그램의 수요에 있어 고려할 사항은 바 로 이런 개별 시청자들의 시청시간과 효용,시청자가 프로그램에 대해 기 꺼이 지불할 예산 제약 등이다. 2000년 통합 방송법 시행 이후 우리나라 방송시장은 시장경쟁과 산업집 중화라는 두 가지 변화를 동시에 경험하고 있다.즉 플랫폼 사업자간의 경 쟁뿐만 아니라,프로그램 공급자들 간의 경쟁도 강화되었으며,케이블TV 의 SO간 또는 PP간 합병을 통하여 MSO,MPP,MSP들이 등장하고 위성 - i -

3 방송의 경우에는 단일 사업자가 진입했다.현재 우리나라는 전국 100개 이 상의 유선방송사업자와 위성방송사업자 외에 3개의 IPTV 사업자가 새로 이 다채널 유료방송에 진입함으로써 경쟁적 방송시장 구조가 형성됐다. 방송통신 융합으로 통신과 방송의 경계가 허물어짐에 따라 독점적 중앙 집권적 방송시장 구조가 경쟁적인 방송시장 체계로 전환 되고 있는 것이 다.뿐만 아니라,방송 공급자 변화는 방송 환경 변화에 기인한 공급 구조 의 변화로 이어졌다.공급 형태의 변화에 따라 방송 서비스를 소비하는 소 비자는 더욱 다양한 방송 서비스를 선택 가능하게 되었고,소비자는 자신 들의 효용을 극대화 시킬 수 있는 방송 서비스를 선택하게 됐다.이에 따 라 방송 서비스 시장의 경쟁 관계는 앞으로 보다 심화될 것이다. 이어 제3장에서는 미국,유럽,일본 등 해외 주요국의 방송시장 경쟁 활 성화를 위한 규제 체계를 살펴봤다.융합매체들의 등장으로 인해 기존의 방송 통신의 수직적 규제체계만으로는 서비스를 명확하게 정의하고 규제 하기 어렵게 되었다.융합영역은 제3의 영역 으로 방송기술과 통신기술의 기준으로는 구분하기 어려운 영역이며,전통적으로 방송과 통신은 산업적 으로 서로 다른 성장배경과 규제체계가 존재해 이들을 통합시키기 어렵기 때문이다.따라서 현재와 같이 방송,통신 및 융합 세 영역을 기존 법 제 도로 규제한다면 중복규제 혹은 규제의 사각지역이 발생하는 문제가 생길 수 있다.이를 해결하기 위해 수평적 규제체계가 논의되고 있다.수평적 규 제체계는 특정 네트워크/서비스와 관련 없이 동일서비스에 대해서는 동일 한 규제체계를 적용한다는 것을 원칙으로 하기 때문에 매체 간 불공정한 규제 적용을 막을 수 있다. 유렵연합(EU)은 전송과 콘텐츠 계층의 이원적 수평적 규제체계를 적용 하도록 권고하고 있다. 전송계층은 규제 프레임 워크(Regulatory Framework)지침 의 규제 적용을 받으며,콘텐츠 계층은 국경 없는 텔레 비전 지침(TVWF:TV WithoutFrontier) 을 개정한 시청각 미디어 서비 스 지침(AudiovisualMedia Service Directives) 의 규제를 적용받는다. EU는 이를 통해 매체별 차별적 규제를 지양하고,전송과 콘텐츠에 대한 - ii -

4 일괄적인 규제를 적용하도록 하고 있다.현실적으로는 동일한 계층 안에서 도 성격에 차이가 있는 서비스에 대해서는 각 계층을 다시 세부적으로 분 류하여 규제하도록 하는 등 보완책도 마련해 두었다.EU의 전송 계층에 대한 수평적 규제체계는 경쟁 활성화를 위한 토대라고 판단된다. 유럽 국가들과는 달리,미국은 아직 수평적 규제체계를 도입하고 있지 않으나,지난 수 년 동안 LayersModel 도입에 대해 논의하며 수평적 규 제체계로의 전환을 모색하고 있다.최근에 들어서는 IPTV와 케이블TV를 동일하게 규제할 것인가와 관련한 케이블 프랜차이즈 논쟁이 있는 등 동 일한 성격의 서비스에 대해 동일한 규제를 적용할 것인지에 대한 고민을 하고 있는 것으로 나타났다. 일본 역시 2007년 12월에 통신 방송의 종합적인 법체계에 관한 연구 회 에서 최종보고서 발표하여 방송과 통신 관련 기존 9개 법률을 정보통 신법(가칭) 으로 통합하는 방안 제시하는 등 조만간 수평적 규제체계를 도 입할 것으로 예상된다.유럽이 전송과 콘텐츠의 수평적 규제체계를 확립한 반면,일본은 정보통신법을 통해 콘텐츠사업자와 플랫폼사업자,전송사업 자의 분류 체계를 제시한 것이 특징이다.하지만 2007년 정보통신법의 가 이드라인이 제시된 이후 플랫폼에 대한 규제의 적절성 문제가 꾸준히 제 기되었으며,이 계층을 따로 분류해 규제할 것인지에 대한 논쟁은 계속되 고 있다.최근 들어 총무성은 플랫폼에 대한 규제를 우선은 적용하지 않는 것을 원칙으로 한다고 밝혔지만,이후에 플랫폼에 대한 차별화된 규제의 필요성이 나타난다면 언제든지 다시 논의를 할 수 있다고 밝히는 등 가능 성은 열어놓고 있다. 수평적 규제체계를 도입한 국가들에서 중요하게 고려하고 있는 사항은 시장지배력(SignificantMarketPower:이하 SMP) 을 가진 사업자에 대 한 규제를 적절하게 가져가는 것이다.유럽연합은 전송 계층의 규제를 위 해 SMP 개념을 정립하여 지배력 남용행위를 방지할 수 있는 근거를 마 련했으며,사전규제가 정당화될 수 있는 관련 상품 및 서비스 시장에 대한 획정 기준을 마련함으로써 사전규제의 정당성을 확보했다. - iii -

5 방송과 통신이 융합된 매체들이 등장하면서 기존의 통신 시장의 경쟁 정책 모형이 방송시장에도 적용되고 있다.그 중에서 서비스 기반 경쟁 정 책 중 하나로 주로 시장 지배적 사업자에게 부과되는 규제가 가입자망 공 동활용 제도이다.현재,영국과 프랑스 등 대부분의 유럽 국가들은 이 제도 를 시행하고 있으며,일본과 네덜란드는 케이블망인 HFC망에도 이를 적 용하고 있다. 콘텐츠 규제 측면에서는 시청자복지와 반경쟁적 행위의 제한을 위해 의 무재전송 규제가 시행되고 있다.미국,영국,프랑스 등 OECD주요국들은 적용 플랫폼과 대상채널에서 차이를 보이지만 대부분 이 규제를 시행하고 있다.하지만 이를 IPTV와 같은 신규매체에 적용하는 국가가 많지 않아 규제 형평성의 논란이 일어나기도 했다. 유료방송시장의 진입규제 완화에 관한 해외사례도 살펴보았다.프랑스, 영국 등 유럽 국가들은 수평적 규제체계 도입과 함께 매체의 진입규제를 상당부분 완화한 상태이다.또한 미국에서는 IPTV 사업자의 시장 진입과 관련해 케이블TV사업자와 프랜차이즈 논쟁이 있었으며,이에 대해서는 각 주별로 상이한 해석을 하고 있다.이와 관련된 FCC의 입장은 케이블 프랜차이즈 제도가 신규 시장참여자에 대해 진입장벽으로 작용해서는 안 된다고 판단하고 있으며,이를 해결하기 위해 5가지 개선 내용을 담은 명 령문을 발표하여 신규 사업자에 대한 진입 규제 완화를 통해 시장에서의 경쟁 환경을 조성하고자 하는 의지를 보였다. 제4장에서는 국내 미디어 환경의 변화와 규제 현황 검토를 바탕으로 미 디어 경쟁 활성화를 위한 고려 사항들을 다뤄보았다.2008년 10월 현재 우 리나라 방송 관련 법체계는 기본적으로 방송법과 전파법에 근간하고 있는 데,오늘날의 방송법은 구 종합유선방송법을 비롯한 기존의 방송 관련 법 률을 통폐합하여 2000년에 제정된 것이다.하지만 2000년 이후 디지털 위 성방송과 DMB 등 뉴미디어 서비스가 활발히 진입하고 디지털 기술 발달 로 인해 방송 환경이 급격하게 변화함에 따라 기존 미디어 규제 정책 개선 에 대한 필요성이 논의되기 시작하였다.제한된 국내 유료방송 시장에서 - iv -

6 다양한 방송 매체들이 저가경쟁으로 인한 수익성 악화와 품질 저하 등의 악순환을 방지하고 방송통신 산업의 발전을 촉진하기 위해서라도 규제체 계의 이러한 근본적인 변화에 대한 논의는 필요하다.요즘 신문 뉴스에서 많이 다루어지고 있는 방송통신 규제는 주로 정부의 시장구조 규제 및 기 업 행위 규제이며,매체 경쟁 활성화와 관련하여 본 보고서도 이러한 산업 규제를 중심으로 살펴보았다. 제5장에서는 앞서 살펴본 시장지배적 사업자에 대한 규제,소유규제 및 의무재전송 규제 등을 담고 있는 IPTV법,방송법 개정안,통합법 제정 등의 현안을 중심으로 각 방송 사업자들의 입장 및 의견수렴 결과를 담았 다.미디어법 관련 현안들을 구체적으로 살펴보면 첫째, 인터넷멀티미디어 방송사업법 관련 각 사업자의 의견 둘째,2008년부터 논란이 되고 있는 방송사 소유 규제 완화를 골자로 하는 방송법 개정안을 둘러싼 의견,셋째 통합법 제 정 관련 의견 넷째,기타 의견 등이다.또 이 장에서는 각 이해관계자들에 게 매체 간 활발한 경쟁을 촉진시키기 위해 어떤 방안이 필요할지 의견을 구했다. 결론적으로 이 보고서에서는 방송 통신 융합 매체 서비스의 경쟁 환경 촉진 방안을 모색하고 방송 매체 간 경쟁 활성화를 위한 규제체계 개선에 실효성 있는 정책적 건의 사항을 제시하고자 한다. - v -

7 <차 례> 제1장 서론 1 제1절 연구의 배경 및 목적 1 제2절 연구 내용 및 방법 3 1.연구 내용 3 2.연구 방법 4 제2장 방송 서비스 시장 특성 및 구조 변화 5 제1절 방송서비스 시장의 특성 5 1.방송서비스의 정의 및 특징 5 2.방송서비스의 공급적 특성 11 3.방송서비스의 수요적 특성 15 제2절 방송서비스 시장의 구조변화 17 1.방송 시장의 구조 및 환경변화 17 2.방송 환경변화에 따른 공급구조 변화 19 3.방송 환경변화에 따른 수요구조 변화 21 제3장 해외 주요국의 방송시장 경쟁 활성화를 위한 규제정책 28 제1절 수평적 규제체계와 통합법 제정을 통한 규제 28 1.수평적 규제체계의 특징 28 2.해외 주요국의 수평적 규제체계 31 제2절 해외 주요국의 규제 정책 적용 사례 47 1.시장지배적 사업자 규제 47 2.가입자망 공동 활용 제도 48 3.의무재전송 규제 50 4.진입규제 완화 54 - vi -

8 제4장 국내 방송시장 경쟁 활성화를 위한 규제정책 60 제1절 미디어 환경 변화 60 제2절 미디어 규제 현황 63 1.방송 및 방송사업자 분류 66 2.매체별 주요 특성과 규제 현황 68 제3절 경쟁 활성화를 위한 고려요소 85 1.매체별 특성을 고려한 규제체계 개선 85 2.서비스 기반의 유효경쟁 촉진 정책 마련 87 3.콘텐츠 제작 및 유통 시장의 활성화 88 4.공정거래를 위한 제도적 환경 개선 90 제5장 매체 종사자 및 전문가 의견수렴 93 제1절 의견수렴 개요 및 방법 93 1.개요 93 2.대상,방법 및 시기 93 3.주요 내용 95 제2절 의견수렴 결과 97 1.인터넷멀티미디어방송사업법(IPTV법)논의 97 2.방송법 개정안 논의 98 3.통합법 제정 논의 기타 의견 102 제3절 소결 요약 및 시사점 106 제6장 결론 및 제언 108 참 고 문 헌 vii -

9 <표 차례> <표 2-1> 방송 산업 구조 모델 6 <표 2-2> 방송 서비스의 구분 12 <표 2-3> 방송 프로그램 창구 다양화 전략목표 14 <표 2-4> 방송서비스의 공급과 수요의 특성 16 <표 2-5> 방송매체별 사업자 수 20 <표 2-6> 중계유선방송사와 방송채널 사용사업자 수의 연도별 추이 21 <표 2-7> 유료방송 가입 현황 22 <표 2-8> 유료방송 가입 의향 23 <표 2-8> 방송 유형별 이용요금 적절성 평가 24 <표 2-8> 방송 유형별 이용요금 적절성 평가 25 <표 2-9> 유선방송 전환 가능성 25 <표 2-9> 유선방송 해지 후 전환 유형 26 <표 2-10> 유선방송 해지 이유 27 <표 3-1> 유럽연합의 콘텐츠 서비스 분류체계 33 <표 3-2> 영국 커뮤니케이션 서비스 분류체계 35 <표 3-3> 독립텔레비전 서비스(independenttelevisionservice)분류 38 <표 3-4> TLCS와 DTPS의 구분 39 <표 3-5> 정보통신법(가칭)의 구성 46 <표 3-6> 설비의 활용 유무에 따른 경쟁형태의 유형 49 <표 3-7> OECD 주요국의 의무 전송 제도 53 <표 3-8> FCC의 케이블 프랜차이즈 규제 수정 명령 주요내용 56 <표 4-1> 방송통신 규제의 원칙 및 지향가치 61 <표 4-2> 방송 및 방송사업자 분류(방송법 제2조,IPTV법 제2조) 67 - viii -

10 <표 4-3> 방송 매체별 진입규제 비교 70 <표 4-4> 종합유선방송사업자 소유 겸영 규제 완화 (1991~2008) 73 <표 4-5> 특정인 소유제한 74 <표 4-6> 국내제작 방송 프로그램의 편성 제한 77 <표 4-7> 외국인 투자 제한 77 <표 4-8> 2008년 케이블TV 주요쟁점 82 <표 4-9> 2008년 IPTV 주요쟁점 84 <표 5-1> 포커스 그룹 인터뷰 질의 사항 94 <표 5-2> 방송시장 소유 겸영 규제완화의 주요 내용 96 <그림 차례> [그림 1-1]일본 국제통신경제연구소와의 협력 체계 구상도 4 [그림 3-1]유럽연합의 규제체계:전송과 콘텐츠 분리 31 [그림 3-2]프랑스 방송통신 관련 서비스 분류 체계도 41 [그림 3-3]방송 통신 융합법 검토 방향 44 [그림 3-3]정보통신법(가칭)의 수평적 규제체계 개념도 45 [그림 4-1]국내 뉴미디어 서비스 도입 및 법제 연혁 60 [그림 4-2]방송설비 설치 및 관련 기술기준 법령(2008년 1월 기준) 64 [그림 4-3]T-DMB 단말기 보급 현황 68 [그림 4-4]케이블TV 디지털 전환 촉진을 위한 정책지원 80 [그림 4-5]지상파TV 및 종합유선방송 수익구조(2007년) 87 - ix -

11 제1장 서론 제1절 연구의 배경 및 목적 디지털화와 IP기반 기술 진전 등으로 인해 방송 통신 융합 움직임이 활발해지고 상호 시장 진입규제가 완화됨에 따라 전 세계적으로 매체 융 합서비스에 대한 관심이 높아지고 있다.이러한 세계적 흐름에 발맞추어 우리나라도 지난 2007년 말 방송법과 별도로 인터넷 멀티미디어 방송사 업법(이하 IPTV 법) 을 제정하였고,2008년 하반기부터 매체 융합서비스 의 대표격인 IPTV(InternetProtocolTelevision)를 본격 상용화하기 시작하 였다. IPTV의 도입으로 디지털 위성방송, 디지털멀티미디어방송(Digital MultimediaBroadcasting:이하 DMB),디지털 케이블TV 등 다각화된 다 채널 유료방송 시장은 한층 더 복잡하고 심화된 경쟁 구도로 접어들 전망 이다.더불어 케이블TV 사업자의 시장점유율 제한 기준 및 소유규제 등이 완화되는 방송법 시행령이 개정됐다.이에 따라 사업자 간 M&A가 활발해 져 향후 케이블TV와 IPTV 등 이종 플랫폼 간 경쟁 1) 은 더욱 본격화 될 것으로 예상된다.다양한 매체 사업자들이 이런 경쟁에서 살아남기 위해서 는 정부의 규제에 의해서가 아니라 자발적인 혁신을 통해 경쟁력을 향상 시키는 것이 필수적인 시대가 되었다. 방송시장의 이러한 환경 변화는 관련 규제의 지향가치에 있어서도 근본 적인 변화를 요구한다.기존 방송법이 공공성 및 공익성 확보를 위해 규 제 를 기본 목적으로 삼았다면,기술 발전 속도가 가속화 될 앞으로의 사회 에서는 방송통신 산업 진흥을 위한 경쟁 활성화 에도 관심을 가질 필요가 있다.미국이나 유럽 등 해외 주요국에서는 이미 90년대 후반부터 규제의 1) 일반적으로 '경쟁'이라 함은 보통 제한된 자원을 가진 환경에서 개체들이 생존을 목적으로 자원을 서로 차지하려고 하는 현상을 의미한다. 융합기술의 발달로 매체 시장에서도 이런 경쟁 개념이 도입되면서 매체의 생성, 진화, 퇴출 등 생태학적 단계로 매체 발전 단계를 나누게 되었다

12 기본 원칙으로 공익성 강화 외에 규제 최소화,기술 중립성 및 투자와 혁 신 장려 등 경쟁 촉진을 위한 가치들을 중점적으로 고려해 법 제도를 정 비해 왔으며,이후로도 매체 시장에서 경쟁을 촉진하기 위한 규제체계 연 구에 지속적인 노력을 기울이고 있다. 미디어 융합 환경 하에서,다양한 매체들이 전 세계적으로 경쟁할 수 있 는 환경이 조성됨에 따라 우리나라도 적극적으로 매체 경쟁력 확보를 위 해 노력해야 할 시점이다.이를 위해서는 무엇보다 기존의 규제 위주의 방 송 통신 정책 체계 정비가 시급하다.미디어 기업의 글로벌화와 외국인 지분 제한 완화와 같은 움직임은 국내 방송 사업자에게 점점 현실로 다가 오고 있기 때문이다. 가령,지난 2007년 4월 한국과 미국의 FTA 타결로 인해 케이블TV 방 송채널사용사업자(Program Provider,이하 PP)에 대한 외국인 투자가 현 행 49%에서 2012년부터 간접투자 100%로 개방됐다.이 조치로 국내 콘텐 츠 시장은 미국 기업들과 전면적인 경쟁 환경에 처하게 되었다.이러한 상 황에서 현재의 설비(네트워크)기반의 매체 규제 체계는 향후 외국 콘텐츠 유통을 용이하게 하기 위한 환경에 지나지 않는다는 비판이 거세다.따라 서 향후 방송통신 통합법 제정 등 규제체계 개선 과정에 있어 국내 콘텐츠 사업자의 경쟁력을 확보하기 위한 방안 마련에 힘써야 할 것이다. 또한 2006년 말 기준,세계 TV 방송 산업의 총 수익 333조 8천억 원 중 미국이 141조 4,700억 원 2) 으로 가장 큰 비중을 차지한 것에 비해,국내 방 송시장은 TV와 라디오를 합쳐 9조 7천억 원 3) 정도로 협소하고 신규 매체 의 도입으로 인한 경쟁 과열로 적정이윤 확보도 어려운 상황이다.이런 국 내 상황에서,정부 차원의 매체 경쟁 활성화 정책 및 매체 시장 확대 전략 에 세심한 접근이 필요하다. 이 보고서는 매체 환경 다변화에 따른 방송 시장 구조 변화를 분석하고, 다채널 유료방송 시장에서의 경쟁 활성화를 위한 규제방안의 방향성에 대 2) 글로벌TV 방송시장 동향분석, NIA, ) 2007 방송산업 실태 조사 보고서, 방송위원회,

13 해 고찰해보고자 한다.이를 통해,융합 환경에서 방송시장의 산업적 경쟁 력 확보에 기여하고 나아가 시청자 권익 증대와 다채널 유료방송 간의 경 쟁 활성화 기반 마련 등 매체 산업 시장의 활성화를 이룰 수 있는 초석이 되기를 기대한다. 제2절 연구 내용 및 방법 1.연구내용 이 보고서는 매체 환경 다변화에 따른 방송 시장 구조 변화 및 매체 간 경쟁 환경 특징을 분석하고,국내 매체 규제 체계의 개선 방향을 제안하고 자 한다.이를 위해 주요 국가의 방송 매체 간 경쟁 활성화를 위한 규제 정 책 사례를 비교 분석하고 케이블TV와 IPTV 등 실제 방송업계 및 전문 가들의 의견을 수렴한다. 제2장에서는 수요와 공급 측면에서 본 방송서비스 시장의 특성을 살펴 보고 신규 매체 등장에 따른 방송서비스 시장의 구조 변화와 새로운 매체 간 경쟁 구도를 살펴본다.이어 제3장에서는 미국,유럽,일본 등 해외 주 요국의 방송시장 경쟁 활성화를 위한 규제 체계를 살펴보고 구체적인 규 제 사례를 살펴본다.제4장에서는 국내 미디어 환경의 변화와 규제 현황 검토를 바탕으로 미디어 경쟁 활성화를 위한 고려 사항들을 다뤄본다.제5 장에서 앞서 살펴본 시장지배적 사업자에 대한 규제,소유규제 및 의무재 전송 규제 등을 담고 있는 IPTV법,방송법 개정안,통합법 제정 등의 현안 을 중심으로 각 방송 사업자들의 입장 및 의견수렴 결과를 담는다. 결론적으로 이 보고서에서는 국내 외 미디어 환경 및 규제 현황을 살 펴보고 이에 대한 매체 종사자 및 전문가들의 의견수렴을 한다.이를 통해 매체 간 경쟁을 활성화시킬 수 있는 규제체계의 방향성에 대해 고찰해보 고자 한다

14 2.연구 방법 이 연구를 수행함에 있어서 방송서비스 산업 및 정책과 관련해 산 학 연 관 관계자들의 다양한 의견 수렴 과정을 거쳐 정책 실효성 및 신 뢰성을 높일 계획이다.이를 위해 방송 정책 전문가 초청 세미나 4) 를 정기 적으로 개최하고 관련 분야 학회 및 세미나 참석 등을 통해 정책 연구의 참 고 자료로 활용하는 한편 국내 방송업계 종사자들의 의견들도 담았다. 또한 해외 규제기관과의 협력을 통해 매체 연구 분야에서 다원화된 규 제체계를 검토하고 국내 시사점을 찾을 것이다.영국,미국,중국 등에 지 사를 가지고 있어 전 세계적인 연동망을 가지고 있는 일본 국제통신경제 연구소(FMMC-RITE) 와의 협력체계 구축 5) 이 그 첫 단계에 해당한다.일 본 뿐 만 아니라 영국,미국,중국 등 해외 주요국의 지상파방송,케이블T V,IPTV 관련 정책에 관한 의견을 교환하는 자리를 마련한다.또한 지속적 협력관계를 통해 쟁점 사항에 대해 의견을 수렴해 본 보고서에 반영할 계 획이다. [그림 1-1]일본 국제통신경제연구소와의 협력 체계 구상도 4) 지난 2008년 10월부터 2009년 2월까지 방송정책 연구세미나 를 개최하였다. 5) 지난 2008년 12월 18일에는 국제통신경제연구소의 전문가를 초청해 한 일 방송 세미나 를 개 최하였다

15 제2장 방송 서비스 시장 특성 및 구조 변화 제1절 방송서비스 시장의 특성 1.방송서비스의 정의 및 특징 1)방송서비스의 정의 방송서비스라 함은 방송사업자가 방송 프로그램을 제작하고,소비자에 게 제작된 방송 프로그램을 제공하기 위하여 전송하고,소비자에게 전송하 기 위해 방송 무선국을 이용하는 일종의 네트워크형 산업이라 정의할 수 있다.소비자(시청자)가 방송사업자가 제공하는 방송 서비스를 제공받기까 지 방송이 가지는 각 단계별 특징을 살펴보면 다음과 같다. 첫 번째는 제작 단계이다.제작 단계에서는 카메라,조명 등 편집기기 등 물적 자원과 제작자,디렉터 등의 인적자원으로 구성되며,이러한 자원 들의 참여와 퇴출이 용이한 시장으로 구성되어 있다.자원들의 참여와 퇴 출이 용이하다는 것은 지속적 조직이나 사업일 필요가 없이 필요할 때에 필요한 물적 자원(카메라,조명 등 제작 기기와 편집기기 등)과 인적자원 (제작자,배우,촬영기사 등 프로그램 제작에 필요한 구성원 등)을 모아서 프로그램을 제작하고,제작 이후에는 해체가 용이하게 구성되어 있다. 두 번째로는 제작된 산출물을 전송할 수 있는 수단으로서의 네트워크이 다.즉 국내의 지역방송사(지역 민방으로 구분)에 방송용 프로그램을 조달 하여 전국 각지의 방송사에 전송하는 역할을 수행하며,각지의 방송사를 연결하는 네트워크는 방송사를 통합함으로써 프로그램의 잠재적 수요 즉 시청자를 늘릴 수 있게 하고 있다.잠재적 수요의 증대는 광고 수입에 의 존하는 상업 방송 산업 구조에서 광고의 접촉비율을 높이고,광고 미디어 로서의 매체의 가치를 증대시키는 역할을 수행하고 있기 때문에 각 방송 - 5 -

16 사들은 잠재적 시청자를 늘리기 위하여 시청자의 욕구를 만족시킬 수 있 는 방송 프로그램을 제작하려 하고 있다.이는 방송사가 수입을 광고에 의 존하게 되면,광고 전체 시장의 규모를 확대 시키고,네트워크 부문의 프로 그램 전송이 가능한 방송사 수를 늘림으로써 최종적으로 시청자 수의 극 대화를 초래하는 인센티브가 존재하기 때문이다. 세 번째로는 방송사를 들 수 있다.방송사는 방송프로그램을 제작ㆍ편 성하여 네트워크에서 제공되는 프로그램을 최종소비자 즉 시청자에게 제 공하는 역할을 수행하고 있다.시청자에게 방송서비스를 제공하기 위해 전 파를 이용하여 방송 프로그램을 시청자에게 송출하고 있는데,이는 방송사 설립과 운용을 위해서는 무선국 면허가 필요하며,무선국 면허는 시장에의 참여가 공적으로 규제됨을 의미하고 있다. <표 2-1> 방송 산업 구조 모델 제작 네트워크 방송사 소비자 물적 자원과 인적 자원으로 구성되 고,자원의 진입 및 퇴출이 용이 각 지역 방송국을 연결하는 역할과 잠재적 시청자를 늘리는 역할 수행 방송프로그램을 제작, 편성하여 제트워크에서 제공되는 프로그램을 시청자에게 제공 하는 역할 수행 방송프로그램 소비활동 2)방송서비스의 특징 가.전파의 경제적 희소성 발생과 문화 사회적 기능 방송 서비스는 우리의 삶과 밀접한 관계를 가지고 있다.뉴스와 드라마, 오락 프로그램 등 생활의 일부분을 차지하고 있는 방송이지만,우리에게 - 6 -

17 전달되어 오는 과정은 앞의 방송 서비스 정의에서 살펴본 것처럼 단순하 지만은 않다.소비자(시청자)에게 방송 서비스가 제공되기 전까지 방송은 다양한 형태로 바뀌면서 한정된 자원인 전파를 통하여 소비자(시청자)에 게 제공된다.방송사의 증대 즉 공급자의 증대는 한정된 자원인 전파의 경 제적 희소성을 증대시키는 역할을 하고 있다.즉 방송 서비스를 시청자에 게 제공하기 위한 수단인 전파가 한정되어 있다고 한다면,한정된 전파를 차지하기 위한 경쟁은 더욱 치열해 질 것이며,이러한 경쟁으로 인하여 전 파의 경제적 가치는 높아지게 되게 되는 것이다. 방송이 지닌 문화 사회적 기능이라는 개념에는 두 가지의 의미를 가지 고 있다.첫 번째는 순수한 의미에서의 방송이 지난 문화기능과 두 번째는 방송이 지닌 보도기능이다. 방송이 지닌 문화 기능에는 방송 서비스가 소위 문화적 정보를 제공한 다는 의미에서의 문화적이라는 의미와,외부효과로서의 문화 기능이 있다. 전자의 의미에서 방송서비스는 항상 문화적 기능을 갖는 것은 아니다.즉, 문화적 정보 를 내포하는 방송서비스(방송이외의 문화행사 등을 방송사가 제공하는 경우도 포함)도 있는가 하면,그렇지 않은 방송서비스도 있을 수 있고,그 판단에는 매우 주관적인 요소가 포함된다.외부 효과로서의 문화 기능에는 소위 정보 제공의 진원지로서의 방송사의 역할이며,철도,터미 널,백화점,쇼핑센터 등이 지닌 정보 파급의 기능과 유사성이 존재하며, 방송 특유의 기능으로서는 인지하기 어렵다. 보도 기능을 지닌 미디어에는 신문,출판도 있어서 방송 특유의 기능은 아니다.하지만 방송은 활자 미디어 정도의 기록성은 없지만,신속하게 보 도할 수 있는 속보성과 영상과 음성으로 사람의 표정을 포함한 다양한 정 보를 전달할 수 있다.즉 신문,출판,방송은 제각기 보도 기능을 가질 수 있지만,방송서비스의 소비 특성은 정보 제공 형태의 다양성에 있다고 할 수 있다

18 나.정보의 제공 기능과 사회적 영향력 사람들에게 인지,태도,행동에 주는 영향이 작더라 하더라도 정보의 사 회적 확산이 크다면 사회적 영향력이 큰 서비스로 규정할 수 있는데,방송 은 이러한 사회적 영향력이 큰 서비스로 규정할 수 있다.그 이유는 방송 서비스 자체가 사회적 영향력이 큰 것이 아니라,다수의 시청자를 보유한 즉 시청률이 높은 전국 방송의 사회적 영향력이 높다는 것을 의미하기 때 문이다.즉 시청률이 높은 전국 방송은 시청자에게 정보의 제공이라는 측 면에서 보다 다양한 정보를 소수가 아닌 다수에게 정보를 제공함으로써 영향력을 발휘할 수 있기 때문이다.또한 방송 사업에 있어 중요한 프로그 램에는 정보재,또는 정보 자원이라는 측면이 있다.정보재의 한 특징은 정 보 생산에 있어서의 한계비용이 한없이 작아진다는 점이다.즉 단위 생산 에 있어서의 비용 증감은 한없이 작아진다는 것을 의미하며,제공된 정보 의 불법 복제 등으로 인하여 무임승차 의 문제도 발생 가능하다. 방송서비스의 정보재로서의 한계비용이 한없이 작아진다는 것은 초기 제작에는 거액의 비용이 필요하지만,제작된 프로그램의 복사,즉 테이프 및 기타 여러 저장매체를 통하여 소비자(시청자)에게 유통될 때에는 비용 이 한없이 적어지며,저장매체를 통하여 생산된 산출량을 기준으로 제작비 용의 한계비용은 한없이 작아짐을 의미한다.또한 저장매체를 통해 프로그 램의 산출량이 늘어남과 동시에,수익자 즉 프로그램의 불법 복제 등으로 수익을 얻는 사람들은 적정 비용을 부담하지 않게 됨으로 무임승차 의 문 제가 발생하게 되는 것이다.뉴스처럼 정보의 새로움이 가치를 지닌 경우 에는 무임승차 의 가치가 작아지지만,영화나 드라마 등 초기 제작에 거액 의 비용이 투입되면서 정보의 새로움 보다는 프로그램이 주는 즐거움을 주는 프로그램에 대해서는 무임승차 를 통한 피해가 커지게 됨에 따라,이 에 대한 경영상 전략적 대응이 필요하게 된다

19 다.자연 독점적 서비스 공급구조와 규제완화 진행 이러한 방송의 특성으로 인하여 여태껏 원활한 자원의 수요와 공급 상 황에서 벗어난 자연 독점 서비스로 시청자에게 서비스를 해 왔으며,정부 규제 하에서 독점적 서비스 공급이 이루어지고 있었다.즉 전기,가스,수 도,전화 등의 서비스 등 판매자와 구매자 사이가 고정적인 구조로 결합 되어 있지 않으면서 공급 불가능한 재화 및 서비스 산업으로서가 아닌 방 송 서비스와 시청자가 소비구조가 고정적 상황이 아닌,유동적 상황에서 독점적 서비스를 공급하였던 것이다.이러한 독점 상황에서 기술 진보에 의한 자연 독점적 공급구조의 변화가 발생하고,시장원리가 적용되어지는 부분의 확대로 규제완화가 빠르게 진행되고 있는 상황으로 변화하고 있다. 라.생산과 소비의 동시성과 공익 산업으로서의 방송서비스 방송이라 함은 불특정 다수에게 음성,영상 신호를 송출하고,그 송출된 신호를 수신하여 방송 서비스를 소비하고 있다.즉 방송서비스는 소비의 배제성( 排 除 性 )이 작용하지 않는 서비스의 전형임과 동시에,생산과 소비 가 동시 발생하는 서비스인 것이다.즉 남산타워에서 송출된 지상파 방송 신호는 동시에 소비할 수 있는 소비자 수에는 한계가 없다.즉 텔레비전 수상기만 있으면,누구나 소비할 수 있다.시청자가 1명이든 100만 명이든 송출된 방송 서비스를 시청하는 시청자 입장에서는 전파의 간섭과 방송의 음영지역이 발생하지 않는 한,방송을 시청하기 위하여 다른 시청자와의 경쟁이 있을 수 없으며,그에 따른 혼잡도 발생하지 않는다.이로 인해 방 송 서비스 제공자 측의 한계 비용도 거의 0에 가깝게 된다.물론 배타적 유료 서비스의 제공이 가능하다.기술적으로 스크램블(Scramble,한정수 신)에 의한 배타적 유료 서비스의 제공이 가능하며,가정용 비디오 재생기 기의 등장에 의해 생방송이라도 우선 비디오 및 기타 저장매체에 녹화해 - 9 -

20 서 나중에 재생해서 소비할 수 있다.즉 서비스의 축적이 가능하게 된다. 하지만 현재 방송시장에서 제공하는 방송 서비스는 소비의 배재성이 작용 하지 않으며,생산과 소비의 동시성이 발생하는 서비스를 전제로 하여 제 공되고 있다. 방송 프로그램 자체가 경제적 시장뿐 아니라 프로그램을 만든 사람에 대한 사상을 대변하는 사상시장의 재화라는 특성을 가지고 있다.즉 방송 이 표현의 자유를 실현하고,공익성을 목표로 해야 하며,다양한 목소리를 실어 나르는 매체로서 제 기능을 발휘해야 한다는 것이 방송 시장의 특징 을 규정하는 중요한 축을 이루어 왔었다.정부로부터 제한된 자원인 주파 수 사용의 특권을 부여받은 방송사업자는 공익적 프로그램을 시청자에게 제공함으로써 방송이 부여받은 특권에 대한 의무를 이행해야 한다고 인식 되어져 왔다.이러한 인식과 더불어 방송이 갖는 속성 중 비경합성( 非 競 合 性,Non-rivaless)과 배제원칙(ExclusionPrinciple)부적용의 두 가지 성격 을 가지고 있으며,이러한 성질을 갖춘 것을 공공재라고 정의한다. 전파라는 불특정 다수용으로 보내지는 전송수단을 사용하기 때문에,시 청자 한사람의 증가에 수반되는 한계비용의 증가는 적어서 경영적이나 기 술적으로도 유선통신과 같은 혼잡 문제는 일어나지 않고,비경합성 및 등 량 소비성이 강하다는 것과 물리적 및 비용 면에서 무임승차 를 막는 것이 곤란하기 때문에 배제원칙을 적용할 수 없기 때문에 비경합성과 배제원칙 부적용 두 가지 성격을 갖는다고 말할 수 있다.뿐만 아니라 전파를 이용 해서 제공되는 정보재인 방송서비스는 정보라는 재화 역시 한계비용이 거 의 0에 가깝기 때문에 방송서비스는 보다 공공재적인 성질을 갖게 된다

21 2.방송서비스의 공급적 특성 1)공익 방송과 상업 방송 6) 방송 서비스가 자연 독점적 산업으로 분류가 되어 있다고 하나,방송 서 비스를 분류하자면 공공 방송과 상업방송으로 구분할 수 있다.공공 방송 의 재원에는 일본이나 영국처럼 직접 방송 프로그램을 시청하는 사람으로 부터 수신료(LicenseFee)를 징수하는 경우와 미국 등과 같이 비영리조직, 비정부 조직 등 중립적 입장의 조직 등으로부터 기부금,정부 지출 등의 중립적 자금에 의해 방송 프로그램을 일반 시청자에게 제공하는 것이 있 다.형식적으로 생각한다면 수신료를 부과하는 공공방송 서비스는 비용 부 담자에게 방송 프로그램을 공급하는 데 목적이 있고,중립적 자금에 의해 방송프로그램을 제작하여 공급하는 것에는 비용 부담자의 목적이 공공적 인 프로그램이 일반용으로 방송되는 것에 있다는 것이 근본 의의가 될 것 이다.그러므로 수신료(LicenseFee)를 그 재원으로 하는 경우와 중립적 자금에 의한 재원 조달의 경우 모두는 공공 방송이 공급하는 서비스란 방 송 프로그램을 시청자에게 공급하는 것에 있는 것이다.(국내의 경우를 살 펴보면,현재 수신료로 재원 조달을 하고 있는 KBS의 경우에는 EBS, KBS1의 경우를 제외하고는 KBS2에서는 공공방송이라는 이름하에 광고 라는 재원 조달의 수단을 마련하고 있다.) 그러면 상업 방송은 어떻게 그 재원을 조달 하고 있는지를 살펴보면,우 선 가장 큰 재원 조달 방법은 바로 광고가 된다.방송 사업자들은 시청률 이 얼마가 되었는지에 대해 방송서비스제작에 있어 중요한 요소로 고려하 고 있다.시청률이란 누가 언제,무엇을 시청하는지에 관한 기록이며,방송 사,광고주,광고 대행사는 방송 프로그램과 광고에 관한 시청자들의 시청 행태를 통해 자사가 제작한 프로그램과 광고물에 과연 일반 수용자들이 어떻게 반응하는지 그 정도를 파악하기 위하여 시청률을 수단으로 삼고 6) 송진명 역, 방송미디어 경제학, 커뮤니케이션 북스 p.64~65,

22 있으며,광고 방송은 광고주를 위해 방송 시간대를 마련하고,광고주가 목 표로 삼는 대상에게 광고 메시지를 보낸다.그 대가로서 광고주는 방송사 에게 광고료를 지불하게 되는 것이다.광고를 재원으로 하는 경우에는 방 송사와 시청자간이 아닌 광고주와 이루어지게 된다.그러므로 광고 방송의 방송 서비스란 프로그램의 공급이 아니라 시청자를 생산 해서 광고주를 위해 시청자를 광고의 접촉 수단으로 공급하는 것이다.또한 광고 방송으 로서의 방송 프로그램이란 시청자를 생산하기 위한 투입 자원이고 광고 방송 시청의 매개 자원이며,파생상품으로 해석할 수 있는 것이다. 상업 방송의 한가지로 CATV와 위성방송 같은 유료방송을 하나의 분류 로 생각할 수 있는데,유료 방송은 직접 시청자로부터 시청료를 징수함으 로써 비용 부담자에게 방송 프로그램을 제공하는 거래 관계를 갖고 있다. <표 2-2> 방송 서비스의 구분 재원 프로그램 제공 공공방송 수신료,일부광고 정보 제공과 공익적 측면에서의 프로그램 공급 상업방송 광고와 유료방송의 경우 가입비와 서비스 이용 요금 방송 점유율 확대와 광고주를 위한 프로그램 제공 이용 확대를 위한 시청자 유도 프로그램 제공 2)방송 프로그램 공급 창구의 다양화 앞 절에서 살펴 본 것처럼 방송 프로그램 서비스의 특징 중 한계 비용 이 한없이 0에 가깝게 된다는 것을 살펴보았다.경제학적으로 방송서비스 시장에서도 규모의 경제가 발생함을 알 수 있는 사항이다.규모의 경제라

23 함은 재화나 서비스의 생산량이 증가할수록 단위 당 평균비용이 감소하는 현상을 의미한다.방송 프로그램의 초기 제작에 있어 거액의 비용이 발생 하지만,제작된 프로그램을 저장 매체를 통하여 유통되게 된다면,단위 생 산량이 증가할 때,평균 비용은 감소하게 될 것이다.이를 다르게 생각한다 면,방송 프로그램의 수요가 많아서 많은 사람들이 방송 프로그램의 소비 가 이루어진다면,방송 프로그램의 생산에 있어서의 규모의 경제가 발생할 것이다. 이를 통하여,단순히 방송서비스 산업에 국한 될 것이 아닌 방송 프로그 램 판매 유통 창구가 많아지면 많아질수록 규모의 경제는 더욱 커지게 될 것이고,이에 대한 비용은 0에 더욱 가깝게 될 것이 자명한 일이다.이를 통해 방송사업자는 방송 프로그램의 판로를 더욱 늘릴 수 있는 경영전략 을 채택할 것이고,방송 프로그램을 판매할 수 있는 방송 플랫폼이 많아질 수록,즉 창구가 많아질수록 규모의 경제효과는 더욱 커지게 되는 것을 의 미한다.하지만,이러한 방송 서비스 시장에서의 규모의 경제성은 평균 비 용을 낮춤으로써 경제적 효율성을 달성할 수 있으나,규모의 경제가 진입 장벽으로 작용하여 경쟁을 제한하는 부정적 효과를 초래할 수도 있다.즉, CATV 네트워크 설치 및 투자에 대규모의 투자비가 소요되지만 일정 규 모의 케이블 가입자 수를 확보하게 되면 평균비용이 오히려 감소하게 되 고,가입자 증가에 따라 발생하는 한계비용이 낮아 질 수 있지만,이는 케 이블 사업자간 수평결합을 허용하는 논거로 사용되고 있으며,이로 인하여 방송 네트워크 및 프로그램에 대한 대규모 초기 투자를 수반하는 방송산 업의 규모의 경제성이 신규 기업의 진입을 전해하고 오히려 경쟁을 제한 하는 측면이 발생하는 것이다(김희수 외,2006). 방송 프로그램의 공급 창구의 다양화는 비단 지상파 방송에만 국한되는 것이 아니다.지상파 방송에서 제작된 프로그램이 CATV와 위성방송을 통 해서 공급되기도 하고,영화로 제작된 프로그램이 지상파와 CATV,위성 방송 등을 통해서 공급되기도 한다.이러한 공급 창구의 다양화는 프로그 램을 소비하는 시청자들의 다양한 욕구 충족을 위한 방송사들의 다양한

24 전략으로 풀이될 수 있다.이러한 전략은 프로그램 공급업체들이 수입이나 이윤을 극대화하기 위해 하나의 작품을 여러 매체에 전개해가는 전략으로 인식되어지며,각 매체별로 프로그램을 공급하고,그것을 소비자(시청자) 가 소비하고,프로그램의 인식에 있어 다양한 방법을 취하기 위한 여러 가 지 전략적 방법으로 극대화 하고 있는 것이다. <표 2-3> 방송 프로그램 창구 다양화 전략목표 전략적 목표 주요 내용 (1)보다 많은 매체에 프로그램을 공급함으로써 매출 극대화 노력 (2)프로그램 공급 매체를 지속적으로 교체하면서 새로운 수요 나 반복 수요를 발굴 (3)반복 수요를 통하여 프로그램의 노출을 증대시켜,새로운 프 로그램 제작 시에 제작비 모으기를 손쉽게 하도록 함 출처 :송진명(2003)에서 재구성 위의 표에서 보는 것처럼 방송 프로그램은 이제 더 이상 방송사의 전유 물이 될 수 없을 것으로 판단된다.즉 다양한 프로그램 공급 창구를 통하 여 소비자에게 공급되고,다양한 매체에서 지속적으로 시청자에게 노출되 며,그 노출은 프로그램 수요를 창출 시켜 새로운 반복 수요를 발생시킴과 동시에,구전효과를 바탕으로 새로운 프로그램을 제작할 때에 제작자들이 손쉽게 프로그램 제작 시 거액의 초기 투입비용을 마련하기 쉽게 만드는 유인책으로 사용되어지기 때문이다. 또한 이러한 다양한 방송 프로그램의 창구 확대는 지상파 전국방송,유 료 방송의 다양한 채널들을 구성하고,다양한 방송프로그램 패키지를 구성 하여 공급되어 지고 있다

25 3.방송서비스의 수요적 특성 방송서비스를 공급하는 주체가 있다면,만들어진 서비스에 대한 수요가 존재하기에 방송서비스 산업은 존재하는 것이다.앞 절에서 살펴본 것처럼 방송 서비스는 생산과 동시에 소비되어지는 생산과 소비의 즉시성이 존재 하는 산업이다.방송사업자들은 시청률 조사라는 것을 하고 있다.시청률 은 누가,언제,무엇을 보았는지에 대한 기본적인 조사라 할 수 있다.시청 자가 언제 무엇을 보았는지에 대한 조사가 필요하게 된 이유는 방송 서비 스의 공급을 전략적으로 수행하기 위해 방송서비스를 소비하는 소비자들 의 특성을 파악하기 위해서이며,전략적 대응이 필요하기 때문일 것이다. 이러한 소비자(시청자)의 특성을 파악하기 위하여 방송서비스를 소비하는 소비자의 방송 프로그램 소비 시간 제약,프로그램 선호,예산 제약을 고려 하여야 할 것이다. 방송은 생산과 소비에 있어서의 즉시성이 있는 서비스이므로 수요량은 시청 가능한 상황에 있는 사람 수로 규정될 것이며,방송프로그램 수요에 는 시간의 소비를 전제로 이루어 질 것이다.그러므로 소비자 즉 시청자는 시간제약 하에서 개인의 효용이 극대화되게 시청 프로그램을 선택할 것은 자명한 일이다.사람들이 프로그램에 대한 대가 의식을 갖지 않은 상황에 서는 프로그램 수요에 대해 소득 제약보다 시간,제약이 크게 작용할 것이 기 때문이다. 스펜스와 오웬(M.Spence& B.M.Owen,1975,1977)의 수요 모델에서 는 선호와 시간 제약에 추가해서 소득 제약을 간접적으로 고려 사항으로 하고 있다(송진명,2003,p.105~106).이 모델에서는 프로그램에 대한 선호 는 개별 시청자들의 프로그램 선호에 대한 강도로 시간제약은 특정프로그 램을 시청하는 기회비용으로 인식하고 있으며,소득제약은 프로그램 시청 요금으로 인식하고 있다.잠재적인 시청자를 포함한 모든 시청자들은 각 프로그램에 대한 유보가격(ReservationPrice)을 모든 프로그램에 대해 집 계하고,같은 시각에 대체적인 프로그램이 방송됨으로써 생기는 편익 즉

26 효용의 감소분을 제외한 나머지가 모든 프로그램의 편익이라고 정의하고 있다.하지만 프로그램 시청 요금이 있다는 것만으로도 시청자의 효용을 떨어지게 되는 요인임에 따라,모든 프로그램의 순 편익은 앞에서 정의한 편익에서 시청요금을 제외한 것이 될 것이다.합리적인 시청자를 가정하 면,모든 프로그램의 수요량은 시청자 수에 관한 순 편익의 극대화에서 도 출 될 것이다. <표 2-4> 방송서비스의 공급과 수요의 특성 공급 특성 수요 특성 방송 프로그램 소비를 극대화 시킬 수 있는 전략 선택 방송프로그램 공급 창구의 극대 화를 위한 전략적 선택 주요내용 소비자(시청자)는 방송 프로그램의 <주요고려사항 > 소비에 있어 개별 방송 프로그램 1 매체별 시청자 1인당 지불 가능 소비 시간,프로그램 선호 및 편익, 한 프로그램 단위 가격 예산을 고려하여 소비 2 매체별 신규로 획득 가능한 시 청자 수 3 프로그램 소비의 반복비율 4 시청자의 효용의 증감 5 저작권 보호를 위한 복제 가능성 즉 방송 프로그램의 수요는 개별 시청자들이 합리적으로 방송 프로그램 을 소비한다고 가정 하에,시청자별 시간제약과 프로그램 선호,예산제약 하에서 편익을 극대화시키기 위해 방송 프로그램을 소비할 것이고,방송 프로그램의 수요에 있어 고려할 사항은 개별 시청자들의 시청 시간과 효 용,시청자가 프로그램에 대해 지불할 예산 제약 등이 고려되어야 함을 의 미하는 것이다

27 제2절 방송서비스 시장의 구조변화 1.방송시장의 구조 및 환경변화 방송서비스는 방송프로그램/콘텐츠들을 채널 및 채널묶음 등의 상품으 로 구성하여 시청자에게 전달하는 것이다.이는 시청자가 방송 서비스 소 비를 원활히 하고,소비자의 효용을 극대화시키기 위한 전략적 방법을 선 택하고 있는 것이다.보다 효과적으로 방송 서비스를 시청자에게 제공하기 위해서 방송사업자는 콘텐츠를 소비자에게 물리적으로 전달하는 기능뿐만 아니라 콘텐츠를 선별,편성,상품화하는 역할을 수행한다.뿐만 아니라 방 송사업자는 다수의 시청자들이 보게 될 콘텐츠의 종류와 내용을 사전적으 로 직접 선택하고 나아가 콘텐츠의 생산과정에도 영향을 주게 되어 사회, 문화적 영향력이 크게 되는 것이다.이러한 방송사업자의 고유의 역할은 전송용량의 기술적 제약이 완화되면서 일부 약화될 것으로 예상되나,시청 자의 콘텐츠 탐색비용 및 사회적 네트워크 효과를 고려할 때 향후에도 지 속될 것으로 판단된다. 국내 방송시장에서의 공급자 즉 방송서비스를 공급하는 공급자는 크게 지상파방송사업자와 유료방송사업자로 대표되는 콘텐츠 제작사,PP와 플 랫폼사업자로 구분할 수 있다.지상파 방송사업자는 콘텐츠의 제작에서부 터 편성,전송에 이르는 전 과정을 수직적으로 통합된 형태로 제공 가능하 다.즉 지상파 사업자는 콘텐츠 제작사,PP,플랫폼사업자의 기능을 복합 적으로 갖고 있는 것이다.유료방송 가입자의 증가로 전송플랫폼 사업자로 서의 기능은 약화되고 있으나,디지털 기술의 도입에 따른 변화가 예상되 고 있다.케이블TV,위성방송,그리고 향후 IPTV 등 유료방송 플랫폼 사 업자는 PP들로부터 공급되는 프로그램 채널 및 자체편성 채널(IPTV는 제 외)등으로 채널묶음 상품을 구성한 후 이용자에게 전송,배급하여 광고 수 신료 등을 통해 수익을 획득하고 있다.뿐만 아니라 디지털케이블TV 및

28 IPTV는 VoD 콘텐츠를 비롯한 부가서비스를 직접제공하며,초고속인터넷 과 VoIP등 통신서비스와도 결합하여 상품 구성을 하여 묶음 상품의 범위 가 확대되고 있다. 흑백TV 시대를 거쳐 컬러TV 시대로 접어들게 된 것은 기술의 발전이 커다란 역할을 하였다.컬러TV까지 아날로그 방송 시대를 거쳐 디지털 방 송 시대로 접어들게 된 것도 기술의 발전이 커다란 역할을 수행하게 되었 다.디지털 방송의 시대로 접어들면서 방송사들은 아날로그 방송에 비해 2 배(SD급)에서 10배(HD급)정도의 화소로 보다 선명한 화질과 다채널의 서라운드 입체 음향 구현이 가능하게 되었다.뿐만 아니라,다양한 오류 정 정 부호 기술을 이용하여 잡음의 영향을 제거하므로 제작 당시의 방송 품 질을 거의 완벽하게 유지할 수 있다.또한 압축 기술의 발달로 동일 주파 수 대역에서 아날로그 방송보다 많은 채널 제공이 가능해져 시청자가 선 택 할 수 있는 채널이 증가하게 된다. 이러한 특징을 가지고 있는 디지털 방송은 아날로그 방송 전송 출력에 비해 낮은 출력으로도 넓은 지역에 대해 방송수신이 가능하여,전국 커버 리지 확보에 필요한 비용이 절감되며,지상파TV 방송을 디지털로 전환할 경우 송출시설이나 송출탑 등 기존 아날로그 지상파 TV 방송의 기반 시 설을 그대로 사용 가능하여 방송 비용을 절감할 수 있는 장점을 가지고 있 다.이와 더불어 시청자들은 정보의 집적과 이용을 가능하게 하는 메모리 와 처리 능력을 갖추고 있는 디지털 셋톱박스나 디지털 TV 수상기를 이 용하여 다기능 방송과 양방향 서비스를 영위할 수 있게 된 것이다. 디지털 TV,인터넷 등의 디지털 기술 발전은 산업사회에서 지식 정보 사회로의 패러다임 대전환을 주도하고 있다.다시 말하면,방송의 디지털 화는 방송망의 디지털화로 이어져 통신망과 방송망의 융합을 촉진하고 있 다.이러한 광대역 네트워크의 발전과 콘텐츠 및 방송의 디지털화를 통하 여 독점적 방송 공급 구조 형태의 전통적 방송시장의 경계가 급속히 약화 되고 있으며,신규 융합 서비스의 출현이 증가되고 있다.이는 기술발전에 따른 통신사업자의 방송시장 진출,방송사업자의 통신사업 진출은 기존의

29 개별 산업 내 경쟁에서 벗어난 산업 간 경쟁으로 치닫고 있으며,방송과 정보 서비스를 아우르는 융합 서비스의 등장으로 디지털 TV는 기존의 수 동적 가전제품에서 가정 내 종합 정보 매체로 발전하게 될 것이다. 2000년 통합 방송법 시행 이후 우리나라 방송시장은 시장경쟁과 산업 집중화라는 두 가지 변화를 동시에 경험하고 있다.즉 플랫폼 사업자간의 경쟁뿐만 아니라,프로그램 공급자들 간의 경쟁도 강화되며,케이블TV의 SO간 또는 PP간 합병을 통하여 MSO,MPP,MSP들이 등장하고 위성방 송의 경우에는 단일 사업자가 진입하게 되었다.현재 우리나라는 전국 100 개 이상의 유선방송사업자와 위성방송사업자 외에 3개의 IPTV 사업자가 새로이 다채널 유료방송에 진입함으로써 경쟁적 방송시장구조로 전환되어 오고 있는 것이다.방송통신 융합으로 통신과 방송의 경계가 허물어짐에 따라 독점적 중앙집권적 방송시장 구조가 경쟁적인 방송시장 체계로 전 환 되고 있는 것이다. 2.방송 환경변화에 따른 공급구조 변화 방송시장의 공급구조가 경쟁적인 방송시장체계로 전환되면서,플랫폼 시장에서의 경쟁상황이 변화되고 있다.국내 유료방송 시장은 1995년 종합 유선방송사업 도입 이후 중계유선 방송과의 제한적인 경쟁이 진행되어 오 다가 2002년 새로운 매체인 위성방송의 등장으로 경쟁이 본격화되었다.중 계유선방송의 SO 전환정책 및 2000년 통합 방송법 시행 이후 기업 결합의 증가에 따라 중계 유선방송사업자는 2007년 4월 기준 현재 약 130여개 중 계유선방송사업자가 18만 6천여 명의 가입자를 보유하고 있어 전체 유료 방송 가입자 수의 약 1.2% 수준을 보이고 있다(방송통신위원회,2008, p.23,273).뿐만 아니라 2002년 3월 한국디지털위성방송의 서비스 개시로 유료방송시장의 가입자 확보 경쟁이 본격화 되었으며,2008년 KT,하나로 텔레콤,LG 데이콤 등 통신사업자가 참여하는 IPTV 사업이 개시되면서

30 경쟁 상황은 더욱 심화되고 있는 상황이다.이를 다시 말하면,과거 방송서 비스는 독점적 중앙집권적 서비스 구조에서 현재에는 경쟁 상황으로 치 닫고 있다고 말할 수 있을 것이다.이는 소비자의 다양한 욕구를 충족시키 기 위해,보다 많은 공급자가 진입하였기에 가능하였다.또한 방송 환경 변 화에 따라 통신시장의 사업자가 방송 시장으로 진입이 이루어지면서 다양 한 서비스를 제공 가능하였기 때문이다. 2008년 방송산업실태조사에서 방송업은 지상파 방송업,유선 방송업,위 성방송업,프로그램 제작공급업,기타 방송업으로 분류하고 있다.2007년 12월 기준으로 지상파 텔레비전 방송사업자는 KBS,MBC와 19개 MBC, EBS,SBS를 포함한 11개 지역민방사업자 등 33개이며,라디오 방송사업 자는 경기방송,경인방송 등 11개 사업자가 있다.지상파 이동멀티미디어 방송사업자로는 지상파텔레비전 사업자인 KBS,MBC,SBS이외에 YTN 디엠비,한국DMB,유원미디어의 6개 사업자가 있다.지상파방송은 소유구 조의 성격에 따라 공영,민영,특수방송사로 구분하는데 KBS,MBC와 19 개의 지역 MBC,EBS를 포함하는 22개의 사업자는 공영방송으로,SBS와 지역 민방을 포함하는 13개 사업자,지상DMB사업자 3개를 민영방송으로 분류하며 종교방송,국악방송,국제방송교류제단은 특수방송으로 분류되어 있다. <표 2-5> 방송매체별 사업자 수 구 분 지상파TV 지상파 라디오 지상파 DMB 방송채널사용사업 종합유선 중계유선 위성방송 사업자 수 33개 11개 6개 188개 103개 115개 2개

31 유선방송은 종합유선(케이블TV SO)과 중계유선(RO)으로 구분한다.종 합유선 방송사업자는 합병으로 전년에 비해 4개사가 줄어든 103개이며,중 계유선방송사업자는 115개이다.중계유선방송사업자의 경우 2001년 696개 에서 매년 감소추세를 보이고 있다.종합유선방송사업자와의 합병 또는 폐 업 등으로 인한 중계유선방송사업자 수의 감소 추세는 앞으로도 지속될 것으로 판단되며,이 같은 방송 공급자 변화는 방송 환경 변화에 기인한 공급 구조의 변화로 이어지고 있는 것이다. <표 2-6> 중계유선방송사와 방송채널 사용사업자 수의 연도별 추이 년도 중계유선방송사 수 방송채널사용사업자 수 출처 :2008년 방송산업실태조사,방송통신위원회,재구성 3.방송 환경변화에 따른 수요구조 변화 디지털 TV,인터넷 등의 디지털 기술 발전은 산업사회에서 지식 정보 사회로의 패러다임 대전환을 주도하고 있으며,방송의 디지털화는 방송망 의 디지털화로 이어져 통신망과 방송망의 융합을 촉진하고 있다.새로운 매체의 등장과 디지털 방송으로의 전환,방송과 통신의 환경변화 등 공급

32 자의 서비스 공급 구조의 변화에 따라 소비자들의 방송 서비스에 대한 선 택 또한 변화하고 있다. 2007년 12월 현재 위성 DMB 가입자를 제외한 케이블TV 등 유료방송 가입자는 1689만 명으로 2006년도 1,619만 명에 비해 4.3% 증가하였다(방 송통신위원회,2008a).종합유선방송 아날로그 방송 가입자는 1,368만 명으 로 전년도에 비해 2.6% 감소하였으나,디지털 방송 가입자는 85만 명으로 68.2% 증가하였다.중계 유선 방송 가입자는 20만 명으로 전년과 비슷하 였으나,일반위성 방송 가입자는 215만 명으로 전년대비 10.4% 증가하였 다.위성이동멀티미디어방송의 경우 가입자 수는 2007년 말 127만 명에서 2008년6월 말 기준으로 132만 명으로 6개월 만에 3.7% 증가하게 되었다. 뿐만 아니라,2008년도 TV 시행행태 조사에 의하면,유료 방송 중 유선방 송의 가입률이 가장 높았으며,그 다음으로 IPTV,위성방송 순으로 나타 나 IPTV 가입이 크게 증가하고 있으며,2개 이상의 유료방송 서비스에 가 입한 가구의 비율은 6.5%로 나타나고 있다. <표 2-7> 유료방송 가입 현황 1개 서비스 가입 2개 서비스 가입 유선 + 구분 지상파 위성+ 유선방송 위성방송 IPTV 유선+위성 유선+IP 위성+IP IPTV 사례수 295 2, 비율 출처 :2008년 TV 시청행태조사,방송통신위원회 또한,지상파만 시청하고 있는 가구에서 지상파를 지속적으로 시청할 것이라는 비율은 87.2%를 보이고 있으며,유선방송으로 변경할 것이라는 시청자는 9.7%,위성 방송으로 변경하여 가입하겠다는 가입자는 9.7%, IPTV로 변경 가입하겠다는 시청자는 2.8%로 나타나고 있으며,유선 방송

33 에서는 변경 가입하겠다는 의향을 가진 비율이 2.6%에 머물러 있으며,이 중 1.7%가 IPTV로 변경 가입하겠다는 의향을 가지고 있다.뿐만 아니라 위성방송 가입자 중 지속적으로 위성방송에 가입하여 시청하겠다는 가입 자 비율이 92.2%로 나타나고 있으며,변경 가입 의향을 가진 7.8%의 가입 자 중 4%가 IPTV로 변경 가입하겠다는 의향을 가지고 있는 것으로 조사 되었다. <표 2-8> 유료방송 가입 의향 향후 지상파만 유선방송 위성방송 IPTV 시청 가입 가입 가입 현재 계 지상파시청 유선방송가입 위성방송가입 출처 :2008년 TV 시청행태조사,방송통신위원회 앞 절에서 방송 프로그램의 수요는 개별 시청자들이 합리적으로 방송 프로그램을 소비한다고 가정 하에,시청자별 시간제약과 프로그램 선호, 예산제약 하에서 편익을 극대화시키기 위해 방송 프로그램을 소비할 것이 고,방송 프로그램의 수요에 있어 고려할 사항은 개별 시청자들의 시청 시 간과 효용,시청자가 프로그램에 대해 지불할 예산 제약 등이 고려될 것이 라 언급하였다.변화된 환경에서 방송 소비자는 자신들의 방송 서비스 선 택에 있어 가장 우선시 하는 부분은 자신이 보고 싶어 하는 프로그램이 포 함되어 있는지의 여부와 자신이 지불 가능한 방송인가에 집중될 것이다. 2008년 TV 시청행태조사에 따르면 가구 월평균 방송이용 요금은 평균 11,267원으로 나타나고 있으며,유선방송과 위성방송 이용요금에 대한 가 입자의 적절성 평가를 비교해보면,유선방송 가입자 중 적당한 편이라 생

34 각하는 가입자가 51.7%,위성방송의 경우에는 33.4%로 나타나고 있어 유 선방송의 가입자가 가격이 적당하다고 인식하고 있다. <표 2-8> 방송 유형별 이용요금 적절성 평가 (단위 :%) 매우 산편 약간 싼편 적당한편 약간 비싼편 매우 비싼편 유선방송 위성방송 출처 :2008년 TV 시청행태조사,방송통신위원회,재구성 뿐만 아니라,방송 유형별 시청자 만족도 조사를 살펴보면,지상파 방송 의 만족도는 53.4%를 나타내고 있고,유선방송은 41.3%,위성방송은 42.5%를 나타내고 있어 유선방송에 비해 위성방송에 대한 만족도가 높다 고 말할 수 있으나,불만족에 대한 비율을 살펴보면,유선방송은 5.4%에 달하고 있는 반면,위성방송의 불만족 비율은 10.8%로 위성방송과 유선방 송을 비교하여보면 위성방송에 대한 불만족 비율이 5.4% 높게 나타나고 있다.위성방송의 경우 약간 비싼 편이라고 대답한 비율이 43.8%,불만족 비율이 10.8%로 유선방송과 비교하였을 경우에 위성방송의 가입자들은 유 선방송 및 IPTV의 서비스 영역으로 이동이 발생할 수 있을 것이라 판단 할 수 있을 것이다

35 <표 2-8> 방송 유형별 이용요금 적절성 평가 (단위 :%) 매우 불만족 불만족 보통 만족 매우만족 지상파 방송 유선방송 위성방송 지상파DMB 위성DMB 출처 :2008년 TV 시청행태조사,방송통신위원회,재구성 위성 방송에서의 가입자 이탈이 IPTV로 이동 현상은 유선방송에서도 발생하고 있다.2008년 TV 시청행태 조사 결과를 살펴보면,현재 사용 중 인 유선방송을 계속 이용할 것이라는 가입자는 88.3%를 나타내고 있으며, 나머지 11.7%는 유선방송이 아닌 다른 유료방송 서비스로 전환 가능하다 고 답변하고 있다.그 중에 가격이 더 싸고 채널수가 적은 유선방송 상품 으로 바꿀 것이라는 비율은 6.5%로 나타나고 있어 소비자의 선택에 있어 가격이 가입자의 의사결정에 상당부분 반영됨을 알 수가 있다. <표 2-9> 유선방송 전환 가능성 전환 가능 대상 (단위 :%) 비율 사용 중인 유선방송을 계속 이용 88.3 가격이 더 싸고 채널수가 적은 유선방송 상품으로 변경 6.5 가격이 더 비싼 디지털 케이블TV 상품으로 바꿀 것 1.1 유성방송을 유지한 상태에서 하나TV를 가입 1.6 기타 1.8 출처 :2008년 TV 시청행태조사,방송통신위원회,재구성

36 뿐만 아니라 유선방송을 시청하지 않겠다는 사람들은 향후 전환할 서비 스 형태에 대해 67.6%가 IPTV에 가입할 것이라 답변하여 IPTV가 전체 방송 시청자들의 관심의 대상이 되고 있다.이는 IPTV서비스 업체가 통신 사로 구성이 되어 있으며,소비자의 효용을 극대화시키기 위한 전략으로 묶음 판매 전략을 사용하면서,인터넷 사용과 방송서비스라는 두 마리 토 끼를 동시에 잡을 수 있는 사업자의 전략적 접근으로 인하여 소비자의 선 택이 그만큼 확대됨에 따른 것으로 판단할 수 있다. 이와 더불어 이전에 유선방송에 가입하였으나 IPTV에 가입 혹은 위성 방송에 가입하였기 때문에 유선방송을 해지한 경우가 전체 비율의 44.8% 로 나타나고 있다.다른 이유로 유선방송을 해지한 이유는 자녀 교육 문제 와 지상파 방송으로 충분하기 때문이라는 이유와 수신료가 비싸기 때문, 프로그램이 다양하지 못하다는 이유의 순서로 유선방송 해지가 발생하고 있다.이 같은 유선방송 해지 사유 중에 주의 깊게 봐야 할 부분은 바로 타 방송으로의 전환 혹은 지상파 지속수신 부분이다.방송 시장 환경 변화에 따라 방송 시장의 공급 구조에서 지상파 이외 타 매체들이 방송 서비스를 공급하고 있고,이러한 공급 구조 하에서 소비자들이 지상파와 유선방송에 만 국한되는 것이 아니라 다른 방송 서비스 공급업체로 변경 가능하게 되 었다는 것이다.뿐만 아니라 수신료라는 소비자가 생각하는 예산과 프로그 램 콘텐츠의 다양성 또한 시청자의 매체 선택에 있어서 영향을 미치는 것 으로 판단할 수 있다. <표 2-9> 유선방송 해지 후 전환 유형 전환 가능 대상 (단위 :%) 비율 유선방송 해지 후 다른 어떤 유료방송도 이용하지 않을 것 27.2 해지 이후 위성방송 이용 5.2 해지 이후 IPTV 이용 67.6 출처 :2008년 TV 시청행태조사,방송통신위원회,재구성

37 <표 2-10> 유선방송 해지 이유 (단위 :%) 유선방송 해지이유 비율 IPTV,위성방송 가입 44.8 자녀 교육에 문제 19.6 지상파 방송으로 충분하기 때문 17.4 수신료가 비싸서 6.8 프로그램이 다양하지 않아서 3.5 수신장애가 자주 발생하기 때문 2.2 출처 :2008년 TV 시청행태조사,방송통신위원회,재구성 방송과 통신의 융합 환경 하에서 통신 사업자들의 방송 시장 진출은 IPTV를 발판으로 하고 있다.2008년 TV 시청행태 조사 결과에 따르면 시 청자들의 IPTV 가입 의향에서 가장 큰 부분을 차지하고 있는 부분이 원 하는 시간에 프로그램을 보기 위해서라는 답변이 52%로 가장 높았으며 그 다음으로는 채널이 다양하고 보고 싶은 프로그램이 있기 때문이라 답 변하였다.IPTV에서는 VoD 서비스 형태로 지상파 방송 프로그램뿐만 아 니라 영화나 쇼핑,교육 콘텐츠들을 자신이 원하는 시간에,원하는 부분을 볼 수 있도록 서비스를 진행하고 있다.현대 시청자들은 시간에 쫓겨 자신 이 원하는 프로그램을 원하는 시간에 맞추어 본다는 것을 힘든 상황이며, 이러한 시청자들의 가려운 부분을 긁어주어 충족시키는 서비스가 바로 ITPV 방송 서비스인 것이다.즉 IPTV서비스의 장점으로 채널 다양성과 시청시간의 자유성을 들 수 있는 것이다.아직 IPTV서비스가 도입 초기이 기 때문에 지상파 방송 및 유선방송,위성방송의 이용으로도 충분하다는 시청자들이 있지만,시간이 흐를수록 유료방송 시장에서의 경쟁관계가 심 화될 것으로 판단된다

38 제3장 주요국의 매체 경쟁 활성화를 위한 노력 제1절 수평적 규제체계와 통합법 제정을 통한 동일 규제 원칙 1.수평적 규제체계의 특징 신규 융합매체들이 등장함에 따라 기존의 방송 통신의 수직적 규제체 계만으로는 서비스를 명확하게 정의하고 규제하기 어렵게 되었다.최근 V oip나 IPTV 등과 같은 융합매체들은 기존 기술과의 결합이나 새로운 기 술과 전송기반에 바탕을 두고 등장했다.따라서 매체별로 규제를 적용해 왔던 수직적 규제체계를 통해서는 이들 융합서비스에 대한 적절한 규제를 적용하기 어렵게 되었다.즉,기존의 수직적 규제체계 하에서는 이용자의 입장에서 큰 차이를 느끼지 못하는 서비스를 서로 다른 규제체계로 적용 하는 규제 형평성의 문제가 발생하게 된 것이다.예를 들어 IPTV와 디지 털TV의 경우,이용자의 입장에서는 동일한 환경의 동일한 서비스라고 볼 수 있지만 전송네트워크의 차이가 있다는 이유만으로 서로 다른 규제를 받는다.이러한 이용자의 입장에서 느끼는 동일 서비스에 대한 규제체계의 형평성 차이를 극복하기 위한 방안으로 제시되고 있는 것이 특정 네트워 크/서비스에 관계없이 동일한 계층에 동일한 규제를 적용하는 수평적 규 제체계이다.수평적 규제체계는 콘텐츠와 전송과 같은 계층으로 서비스를 구분하기 때문에 서로 같은 계층에 속하는 서비스는 동일 서비스로 간주, 동일한 규제를 적용한다.따라서 매체 간에 나타나는 규제적 차이를 극복 할 수 있는 것이다. 현재 우리나라에서는 아직까지 방송과 통신 서비스에 대한 수직적 규제 체계를 적용하고 있기 때문에 신규서비스에 대한 규제 적용 측면에서 많 은 혼란과 형평성에 관한 논란이 발생하고 있다.만약 현재의 수직적 규제

39 체계가 지속될 경우,동일한 속성을 가지는 매체에 대한 규제 차별화로 인 해 신규 서비스와 기존 서비스간의 공정한 경쟁을 저해하는 상황이 발생 될 것이라는 우려가 가능하다. 반면,유럽연합(EU)은 규제 프레임워크 지침(Framework Directives) 과 국경 없는 텔레비전 지침(TVWF:TV WithoutFrontier) 을 개정한 시 청각 미디어 서비스 지침(AMSD:AudiovisualMediaServiceDirectives) 등을 통해 전송과 콘텐츠를 분리한 2계층의 수평적 규제체계를 적용하고 있다.EU는 방송 통신의 규제체계를 전송과 콘텐츠의 두 계층으로 나누 고,전송부문에 대한 단일한 규제체계를 가져가도록 회원국들에게 의무화 하고 있다.이에 따라 영국과 프랑스 등 유럽 국가들은 유럽연합의 지침을 기본적으로 따르고 있으며,시장상황과 매체별 고유 특성 등을 고려해 수 평적 규제체계를 도입하고 있다. 미국은 아직 수평적 규제체계를 도입하고 있지 않으나,지난 수 년 동안 LayersModel 7) 도입에 대해 논의하며 수평적 규제체계로의 전환을 모색 하고 있다.일본 역시 2007년 12월에 통신 방송의 종합적인 법체계에 관 한 연구회 에서 최종보고서 발표하여 방송과 통신 관련 기존 9개 법률을 정보통신법(가칭) 으로 통합하는 방안을 제시하는 등 조만간 수평적 규제 체계를 도입할 것으로 예상된다. 이렇게 해외에서 수평적 규제체계로의 전환에 대한 논의가 활발한 것은 기존의 수직적 규제체계가 갖는 몇 가지 문제점 때문이다.앞서 규제 형평 성의 문제를 제기했는데,이를 포함해 황준석(2005,pp.12~13)은 수직적 규제체계의 문제점으로 다음과 같은 세 가지를 제시한다.첫째는 제3의 영역 으로서 융합영역은 전통적인 방송기술과 통신기술의 기준으로 구분 하기 어려운 영역이라는 것이고,둘째는 방송과 통신 산업의 성장배경과 규제에 관한 철학이 다르기 때문에 상호 통합이 어렵다는 것이다.셋째는 새로운 융합영역을 방송과 통신 중 어느 영역에 포함시키더라도,상황에 따라 기존 법령과 중첩된 규제를 받을 수 있고,아니면 아예 규제를 받지 7) Layered Model이라고도 한다. 본 연구에서는 Layers Model로 표기한다

40 않는 규제의 사각지역이 발생하는 문제가 있다는 것이다.넷째는 융합 서 비스에 대하여 다수의 이해관계자가 존재하기 때문에 융합조직의 형태라 던가,융합 서비스의 도입 여부 등과 관련한 정책 결정이 지연되거나 아예 정책이 결정되지 않을 수 있다는 것이다.마지막으로 융합 환경 하에서 통 신과 방송에 대한 규제의 정도를 서로 달리 적용한다면 불공정경쟁의 소 지가 있다고 지적하고 있다. 이러한 문제점들로 인해 현재의 방송통신 융합 환경에 대응하기위한 규 제체계로 논의가 되는 것이 수평적 규제체계이다.수평적 규제체계는 방송 과 통신의 융합 현상과 디지털 기술의 발달로 특정 서비스나 플랫폼에 관 계없이 동일한 계층(서비스)에 대해서 동일한 규제를 적용하는 것이 핵심 이다. 이상우 외(2007,p.42)에 따르면 수평적 규제체계 도입으로 예상할 수 있는 장점은 다음과 같은 네 가지가 있다. 첫째,콘텐츠와 플랫폼 등 각 계층에 대한 일괄적인 규제를 적용받기 때 문에 신규 융합매체에 대한 유연하고 즉각적인 규제 적용이 가능해진다. 둘째,규제의 효율성 차원으로써 신규매체의 분류를 둘러싼 규제기관 간의 갈등이 감소하며 중복 규제나 규제의 공백과 같은 현상을 방지할 수 있다. 셋째,불합리한 규제를 최소화함으로써 사업자들의 시장 진입을 활성화하 고 궁극적으로는 친 경쟁적이고 공정경쟁 환경을 만드는 데 긍정적인 역 할을 한다.마지막으로 공정한 경쟁 환경 속에서 콘텐츠나 기술이 유통됨 으로써 콘텐츠의 질적 향상과 다양성을 확보할 수 있다.이는 결국 이용자 의 선택권을 넓히고 기회비용을 낮춤으로써 소비자후생에 기여할 수 있다. 이와 같이 수평적 규제체계의 도입은 기존의 수직적 규제가 갖고 있던 규제의 불합리성과 비효율성을 해소할 수 있을 것으로 생각된다.따라서 해외의 수평적 규제체계 적용 사례를 살펴보는 것은 매체 간 경쟁 활성화 를 유도하는 전제조건이 될 수 있다는 점에서 의미가 있다.다음에서는 해 외의 수평적 규제체계 내용을 살펴보고 각 국가들의 적용 특징과 사례를 살펴보도록 하겠다

41 2.해외 주요국의 수평적 규제체계 적용 1)유럽연합 유럽연합(EU)은 전송 계층과 콘텐츠 계층을 구분하는 수평적 규제체계 를 도입하고 있다.전송계층에 대해서는 규제 프레임워크 지침 과 5개 공 동지침 8) 을 통해 규제를 하고 있으며,콘텐츠 계층에 대해서는 국경 없는 텔레비전지침 을 개정한 시청각미디어서비스 지침 과 전자상거래지침 의 규제 원칙을 적용하고 있다.유럽연합의 이 같은 계층 분류와 규제는 매체 간의 차별적 규제를 지양하고 동일 서비스에 대해서는 동일한 규제를 적 용하기 위한 것이다.하지만 동일한 계층 안에서도 성격에 차이가 있는 서 비스가 존재하기 때문에 각 계층을 다시 세부적으로 분류하여 규제하고 있다. 콘 텐 츠 (Content) 공익 (Public Interest) 시청각서비스 원칙과 가이드라인 (Principles and Guidelines) 국경없는 TV지침 (TVWF) 텔레비전 프로그램 콘텐츠 (Television Programme Contents) 전자상거래지침 (Electronic Commerce) 정보사회서비스 (Information Society Services) 최소한의 규제 (Minimum Regulation) 전 송 (Transmission) 경쟁극대화 Maximum Competition 전자 커뮤니케이션서비스 (방송/케이블/위성/지상파 방송의 전송(Carriage)에 해당 전자커뮤니케이션네트워크 (유선/무선/케이블/위성/ 인터넷 등 모든 종류의 네트워크를 포함) 인가지침 (Authorisation) 경쟁지침 (Competition) 접근지침 규제프레임워크 (Access and 지침 Interconnection) (Regulatory Framework) 보편적서비스지침 정보보호지침 (Universal Service) (Data Protection) [그림 3-1]유럽연합의 규제체계:전송과 콘텐츠 분리 출처:이상우(2005),김희수 외(2006)에서 재인용 8) 추가 5개 공동지침은 경쟁지침(Competition Directive), 인가지침(Authorization Directive), 접속지침(Access and interconnection Directive), 보편서비스 지침(Universal Service Directive), 정보보호지침(Privacy & Data Protection Directive)이다

42 유럽연합은 1990년대부터 융합 환경에 대비하는 규제 프레임을 마련하 고 1997년에 녹서를 발표하였다.이러한 유럽연합의 일련의 과정은 수평적 규제체계를 적용시키기 위한 시작이라 할 수 있다.녹서에서는 융합의 개 념과 융합현상으로 인한 변화,그리고 융합을 가로막는 장애물을 분석하고 있으며,이에 대응하기위한 규제 모델과 규제 기구 등에 대한 정책방향을 제시하고 있다.이 녹서를 수평적 규제체계에 대한 논의의 시작으로 볼 수 있는 이유는 이것이 제안한 3가지 규제 모델 9) 가운데 기존 규제 틀을 전 면적으로 개편하고 새로운 규제체계를 도입 하고자 제시된 모델이 현재 유 럽연합의 수평적 규제체계의 기본 틀이 되었기 때문이다. 이후,논의를 발전시켜 1999년에 유럽연합은 새로운 규제프레임워크를 제안한 커뮤니케이션 리뷰를 발표했다.이 리뷰는 커뮤니케이션 서비스의 경쟁 촉진과 커뮤니케이션 인프라와 관련 서비스에 대한 단일 규제체계적 용을 제안한다.이 제안에 대한 의견수렴을 거쳐 2002년과 2003년에 걸쳐 현재 전송계층에 대한 규제 내용을 담고 있는 규제프레임워크와 5개의 공 동지침이 발표된다.유럽연합의 지침은 강제적인 사항은 아니지만 각 회원 국들은 이를 수용하도록 노력해야 하며,유럽연합은 이를 보장해야한다. 만약 회원국이 지침을 따르지 않기로 한다면 그 이유를 유럽연합에 통보 해야하며,기술적 조치가 필요할 경우 유럽연합은 이를 해결하는 조치를 취해야한다(이상우 외,2007).따라서 대부분의 유럽 국가들은 국가마다 상 이한 문화적,경제적 이유로 인해 이를 차별적으로 적용하지만,네트워크 와 콘텐츠 계층을 구분한 유럽연합의 규제프레임워크를 기본적으로 따르 고 있다. 콘텐츠 계층은 동영상 서비스의 제공이 주목적인가에 따라 시청각미디 9) 유럽연합이 제시한 3가지 규제모델은 다음과 같다(이상우 외,2007). 1 현재의 수직적 규제방식을 유지, 필요한 경우에만 현행 규제원리를 임시적으로 확장 적용하 는 방법 2 새로운 서비스에 관한 규제를 신설, 현재의 방송과 통신의 규제 틀은 그대로 유지하면서 향 후 등장하는 새로운 서비스에 대해서만 별도의 규제을 만들어 적용 3 현재의 규제 틀을 전면적으로 개편하여 융합 환경에 맞는 새로운 규제체계를 도입, 향후 유 럽연합이 채택한 수평적 규제체계 아이디어의 시초라고 할 수 있다

43 어서비스와 정보사회서비스로 구분되는데,시청각 미디어서비스는 이용자 가 콘텐츠를 이용하는 방식에 따라(PushorPul)다시 선형 서비스 10) 와 비선형 서비스 11) 로 구분된다.콘텐츠 제공자에 의해 일방적으로 전달되는 (Linear:Push)콘텐츠의 경우는 선형 서비스로 구분되며,이용자가 원할 때 전달이 되는(Non-Linear:Pul)콘텐츠는 비선형 콘텐츠로 구분이 된 다.즉,실시간으로 방송을 제공하는 지상파와 케이블 방송 같은 서비스는 선형서비스(방송서비스)에 해당되며,VoD와 같이 이용자들이 원할 때만 전송이 되는 콘텐츠 서비스는 비선형서비스에 해당되는 것이다. 반면,동영상 콘텐츠가 아닌 인터넷 신문이나 잡지,시청각 콘텐츠가 없 는 웹사이트 등은 정보사회 서비스로 구분된다.이들 서비스들은 이용자의 개별적 요청이 있을 시에만 전기적 수단에 의해 유료로 제공되기 때문에 동영상 콘텐츠를 주로 담고 있지 않은 인터넷 콘텐츠들이 이러한 분류에 해당한다. <표 3-1> 유럽연합의 콘텐츠 서비스 분류체계 계층 서비스 분류 체계 규제 Linear서비스 (ex.방송서비스, 시청각미디어서비스 시청각미디어서비 PPV서비스) 콘텐츠 (ex.동영상서비스) 스지침 Non-linear서비스 계층 (ex.vod서비스) 정보사회서비스(인터넷서비스) (ex.인터넷 정지영상,문자서비스) 전자상거래 지침 전송계층 전자커뮤니케이션서비스 규제프레임워크 전자커뮤니케이션네트워크 지침 출처:이상우 외(2005)에서 재구성 10) 서비스 제공자가 제공되는 프로그램의 시간적 배열을 결정하여 이용자에게 일방향적으로 제 공하는 방송서비스를 의미한다. 11) 시간별로 편성되지 않는 프로그램을 이용자 스스로 선택할 수 있는 서비스를 의미한다

44 시청각미디어서비스는 국경 없는 텔레비전 지침을 개정한 시청각 미디 어서비스 지침에 의해 규제를 받으며,정보사회서비스는 전자상거래침의 규제를 받는다.이러한 세분화된 구분과 규제는 사회적 영향력의 차이가 있는 기존 TV서비스와 융합콘텐츠를 구분하여 규제 차별화를 할 필요가 있기 때문에 적용된다. 2)영국 영국은 유럽연합이 권고한 수평적 규제체계를 받아들여 2003년 7월 17 일 커뮤니케이션법(Communicationactof2003)을 제정,이를 반영했다.6 장 411조로 구성된 2003년 커뮤니케이션법 12) 은 통합규제기구인 오프콤 (TheOficeofCommunications:Ofcom)의 구성과 방송과 통신 분야의 각 종 규제단순화(허가 및 경쟁,합병 등)에 관한 규정,전파이용에 관한 규정 을 포함하고 있으며,여기에 규정되지 않는 사항은 기존의 방송법과 통신 법에 따라 적용 유지되도록 하였다.이 법을 통해 영국은 기존의 방송과 통신의 수직적 규제체계에서 벗어나 전송과 콘텐츠 중심의 수평적 규제체 계를 확립하였다. 2003년 커뮤니케이션법은 커뮤니케이션 관련 서비스를 전자커뮤니케이 션 서비스(ElectroniccommunicationsService),콘텐츠 서비스(Contents Service),방송서비스(BroadcastingService)의 세 가지 영역으로 분류하고 있다(이상우 외,2007).이러한 분류는 전자커뮤니케이션 서비스에 해당하 는 전자커뮤니케이션 네트워크와 관련시설에 대해서는 단일한 규제체계를 적용하지만,콘텐츠 서비스와 방송서비스에 대한 규제는 차별적으로 적용 하기 위함이다. 12) 제1장 오프컴 기능, 제2장 네트워크, 서비스, 주파수, 제3장 텔레비전과 라디오서비스, 제4장 텔레비전과 수신허가, 제5장 커뮤니케이션 시장에서의 경쟁, 제6장 보칙 등 총 6장으로 구성된다

45 <표 3-2> 영국 커뮤니케이션 서비스 분류체계 콘텐츠 전자 관련설비 커뮤니케이션 전자커뮤니케이션 서비스 네트워크 콘텐츠 서비스 메타콘텐츠서비스 정보사회서비스 부가서비스 고도서비스 기본 네트워크 서비스 방송서비스 (선형서비스) 공공서비스방송 (BBC,채널4, S4C등) 독립TV서비스 (7개 하위 서비스) 독립라디오서비스 출처:최세경(2008) 영국의 전송서비스는 방송과 통신의 개념을 아우르는 전자커뮤니케이 션 서비스와 이에 포함되는 전자커뮤니케이션 네트워크,그리고 관련설비 등으로 구분된다. 전자커뮤니케이션 서비스는 전자커뮤니케이션 네트워크를 통해 신호를 전송하는 전송계층에 해당하는 서비스 를 의미하는데,콘텐츠 측면이 배제 되며,전자커뮤니케이션 네트워크로 신호를 전달하는 것이 주된 특징인 서 비스이다.전자커뮤니케이션 서비스는 관련 설비에 따라 전자커뮤니케이 션 네트워크와 관련설비의 두 부분으로 다시 구분된다. 전자커뮤니케이션 네트워크는 그 범위가 넓기 때문에 오프콤에서는 신 호의 전달을 위해 전송장치를 사용하는 것이라는 의미의 전송시스템 (transmissionsystem)'으로 정의하고 있다. 13) 전자커뮤니케이션 네트워크 13) (a) a transmission system for the conveyance, by the use of electrical, magnetic or electromagnetic energy, of signals of any description; and (b) such of the following as are used, by the person providing the system and in association with it, for the conveyance of the signals- (ⅰ) apparatus comprised in the system;

46 는 기본적 네트워크 서비스(basicnetwork service)로서 데이터베이스나 서버의 도움없이 전자통신망을 통해서만 제공되는 서비스를 의미하며,전 화,IP전송,라디오와 TV전송 등이 이에 해당한다.전자커뮤니케이션 네트 워크의 제공은 전자커뮤니케이션 네트워크를 설립,유지,운영하는 것을 의미하며,소유권의 개념이 아니기 때문에 전자커뮤니케이션 네트워크를 구성하는 요소들에 대한 배타적인 권리가 필요하지 않다.따라서 새로운 일반인가 규제(generalauthorizationregime)에서는 여러 사업자들이 동시 에 전자커뮤니케이션 네트워크를 사용할 수 있으며 신고만으로 네트워크 의 제공 사업이 가능하다(이상우 외,2007). 관련 설비는 전자커뮤니케이션 네트워크나 전자커뮤니케이션 서비스의 이용과 병행하여 사용가능한 설비 를 의미하며,진보된 서비스(advanced service)와 부가서비스(enhancedserviceorvalue-addedservice)의 두 계 층으로 구분된다.진보된 서비스는 전자커뮤니케이션 네트워크를 통해 제 공되지만 관련설비의 이용이 필요한 서비스 를 지칭하며,부가서비스는 관 련 설비를 이용해 콘텐츠를 양방향적으로 이용,조작,저장하는 서비스 를 말한다.부가서비스의 종류로는 동영상 압축방식(MPEG)을 통한 TV전송, 등이 있다. 콘텐츠 계층에 있어서는 방송서비스(선형서비스)와 비선형콘텐츠로 구 분하여 서비스의 특징에 따라 규제를 차별적으로 적용하고 있다.콘텐츠 서비스는 전자커뮤니케이션 네트워크를 통해 부호화된 신호를 제공하는 것과 전자커뮤니케이션 네트워크를 통해 전송될 신호의 내용에 대한 편집 을 수행하는 것 을 의미한다. 다른 유럽국가와 마찬가지로 영국은 방송서비스 14) 에 대해서 강력한 규 제를 적용하고 있다.이를 위해 공익성 규제 유지와 안정적인 재원조달 체 계를 마련하기 위해 법제정과 규제기구를 별도로 설치하여 운영하는 이원 (ⅱ) apparatus used for the switching or routing of the signals; and (ⅲ) software and stored data. 14) 영국 내 불특정 다수를 대상으로 한 텔레비전 및 라디오 프로그램 송신서비스를 의미한다. 방송 서비스는 세부적으로 공영방송 서비스, 독립(상업)텔레비전 서비스, 라디오 서비스로 구분된다

47 적 규제 시스템을 적용하는데,특히 공영방송에 대해서는 중대한 공익적 의무와 규제를 부과하고 있다. 영국은 방송의 공익적 의무를 준수하기 위해 공공서비스방송(Public ServiceBroadcasting:PSB)이라는 개념을 쓰고 있다.이러한 공공서비스 방송의 의무가 있는 사업자는 공영방송인 BBC와 Channel4,웨일즈위원 회(S4C)를 포함해,상업방송사인 채널 3과 채널 5,그리고 공공 문자다중 방송 등이 있다.이들 사업자들은 Tier1,2,3 15) 을 모두 준수하도록 되어있 기 때문에 내용규제가 가장 강력히 적용된다고 할 수 있다 16). 다음으로 독립 텔레비전 서비스는 콘텐츠의 공공성과 성격에 따라 7개 의 서비스를 2개의 그룹으로 나누어 정의할 수 있다.1그룹에 속한 서비스 들은 전송과 콘텐츠 영역이 결합되어 있으며,2그룹에 속한 서비스들은 전 송기능 만을 수행한다.독립텔레비전 서비스의 콘텐츠 영역은 1그룹 서비 스 중에서 전송과 콘텐츠가 결합된 서비스인 4가지 종류의 서비스 중 전송 서비스를 제외한 콘텐츠 서비스만을 의미한다(최세경,2007). 15) 영국은 내용규제를 Tier 1, 2, 3으로 분류하여 차별화하고 있다. Tier 3은 모든 텔레비전과 라디오 서비스 사업자가 준수해야 하는 규범(공정성, 사생활보호, 스폰서 관련 규정 준수 등), Tier 2는 독립텔레비전서비스 중에서 지상파 상업방송 및 공공서비스채널 면허자에 부여되는 것으로 편성 및 방영쿼터 준수 사항을 규정(독립제작, 뉴스와 시사프로그램, 독창적인 창작물 등), Tier 1은 정성적 의무사항으로 다양성과 품질 수준의 향상을 의무로 규정한다(최세경, 2008). 16) 지난 2008년 4월 10일과 9월 25일, 오프콤은 PSB에 대한 2차 평가서(Second Public Service Broadcasting Review)의 1,2단계를 각각 발표하였다. 이 평가서들을 통해 오프콤은 상업 방송사들에 대한 공공서비스방송 의무를 경감하려는 의지를 보이고 있다(신현필, 2008)

48 <표 3-3> 독립텔레비전 서비스(independenttelevisionservice)분류 구분 전송 + 콘텐츠 전송 전송 콘텐츠 독립텔레비전 서비스 종류 1)television broadcasting service 2)restricted television service 3)additional television service 6)television multiplex service 4)television licensable content service 5)digital television programme service 7)digital additional television service 설명 텔레비전 방송 서비스는 공중에게 제공되는 방송을 목적으로 한 텔 레비전 프로그램 서비스를 말하며 2),6)서비스,4)및 5)면허 소지 자가 제공하는 서비스는 제외된다.(디지털,아날로그 무관) 즉,텔레비전 방송 서비스는 대부분이 ITS를 포괄할 수 있는 넓은 개 념으로서 전송과 콘텐츠 요소를 모두 갖고 있다. * television programme service(362조):consistin a service of televisionprogrammesprovidedwithaview toitsbeingbroadcast 단,무선전신에 의한 방송 외 다른 수단으로 전송되는 텔레비전 프로 그램은 텔레비전 프로그램서비스가 아님(405조 1항) 제한된 프로그램 서비스는 1990년 방송법 42조에 의거한 영국 내 특 별 시설,특정 한정지역 또는 특정 이벤트를 위한 텔레비전 프로그램 방송으로서 대부분 특별한 단기 서비스를 말한다. 텔레비전 프로그램 서비스의 여유주파수 대역을 이용한 무선전신을 통한 전자적 신호를 전송하는 서비스를 말한다. 텔레비전 멀티플렉스 서비스는 적어도 하나 이상의 관련 텔레비전 서비스를 포함하는 둘 이상의 서비스를 조합(packaging)하여 디지털 형태로 제공하는 것으로 정의되며,전송서비스에 해당된다.(관련서 비스란 디지털 형식의 Ch3,Ch4,Ch5,S4C 서비스,any digital televisionprogrammeservice,thedigitalpublicteletextservice) 텔레비전 프로그램 또는 EPG를 위성이나 전자커뮤니케이션 네트워 크를 통해 전송할 목적으로 텔레비전 프로그램을 조합(packaging)하 여 채널을 제공하는 서비스이다.TLCS는 서비스(채널)별로 면허가 부여된다. 디지털 텔레비전 프로그램 서비스는 1996년 방송법 1조 4항의 텔레 비전 프로그램 서비스 중 일반수신을 위해 디지털 방식으로 공중에 게 (ancilaryservice와 함께)제공되는 텔레비전 프로그램으로 정의 되며,콘텐츠 서비스에 해당된다.(단,문자다중 서비스,방송되는 시 각적 이미지가 동영상처럼 보이지 않는 서비스,qualifying서비스는 제외) 디지털 텔레비전 부가 서비스는 텔레비전 멀티플렉스 또는 일반 멀 티플렉스에 의해 공중에게 디지털 형식으로 방송하는 서비스이다. (단,Ch3,Ch4,Ch5,WelshAuthority의 공공 텔레비전 서비스,디지 털공중문자다중서비스,디지털프로그램 서비스,디지털사운드 프로 그램 서비스,anancilaryservice,또는 기술서비스는 제외) 출처 :이상우 외(2007)

49 이들 7개의 독립텔레비전 서비스들 중에 순수한 콘텐츠 서비스에 해당 하는 서비스들은 텔레비전 면허가 필요한 콘텐츠서비스(TLCS:television licensable contentservice)와 디지털 텔레비전 프로그램 서비스(DTPS: digitaltelevisionprogrammeservice),그리고 디지털 추가 텔레비전 서비 스(digitaladditionaltelevisionservice) 17) 가 있다(이상우 외,2007). 우선,DTPS는 일반 공중을 대상으로 디지털 형태로 제공되는 텔레비전 프로그램서비스를 의미하며,TLCS와 의미상 유사한 측면이 있다(이상우 외,2007).그러나 아래 <표 3-4>에서 보는 바와 같이,TLCS는 위성이나 전자통신네트워크를 통해 전송되는 반면,DTPS는 지상파 멀티플렉스를 통해 전송된다.즉,전송되는 수단의 차이에 따라 분류가 이루어지는 것이 다.이러한 분류의 차이점으로 인해 TLCS는 채널별 면허취득이 필요한 반면,DTPS는 사업자별 면허를 취득해야 한다. 구분 <표 3-4> TLCS와 DTPS의 구분 TLCS DTPS 전송수단 위성이나 전자통신네트워크를 지상파 멀티플렉스를 통해 통해 전송 전송 면허취득범위 채널별 면허 취득 필요 사업자별 면허취득 필요 출처:함창용 외(2008) 콘텐츠 계층은 콘텐츠 서비스 외에도 메타콘텐츠와 정보사회서비스가 있다.메타콘텐츠서비스는 콘텐츠를 다른 콘텐츠에 연결시켜주는 것을 의 미하는데, 웹기반의 검색엔진이나 전자프로그램가이드(Electronic Program Guide:EPG)를 통해 접근이 가능한 프로그램 또는 콘텐츠에 대 한 정보를 의미한다.또한 정보사회서비스는 개인적 요구에 의해 발생하는 웹 콘텐츠 서비스로서 콘텐츠 서비스에 해당하지 않는 것을 의미한다.이 17) 최세경(2007)은 이 서비스를 순수 전송으로 분류한다

50 들 비선형 서비스는 최소한의 규제가 적용된다. 영국의 수평적 규제체계 적용의 특징은 전송계층에서는 동일한 규제를 적용하는 반면,콘텐츠 계층은 서비스의 사회적 영향력이나 전송방법에 따 라 차별적으로 규제를 한다는 것이다.이는 전송계층에서는 최소한의 규제 를 적용해 경쟁이 촉진될 수 있는 환경을 조성하는 반면,콘텐츠계층에서 는 사회적 문화적 다양성을 고려하여 국가별 자율적으로 내용을 규제하 도록 한 유럽연합의 지침을 따르고 있는 것이다. 3)프랑스 2004년 7월 9일에 제정된 전자 커뮤니케이션 및 시청각 커뮤니케이션 서비스법(Loirelatifauxcommunicationselectroniquesetauxservicesd ecommunicationaudiovisuele,이하 전자커뮤니케이션법) 은 방송과 통신 의 융합현실을 반영하기 위한 기본법적 성격을 가지고 있다.이 법을 통해 프랑스는 전자커뮤니케이션과 기존 방송 영역의 전송 네트워크에 대한 여 러 조항을 통합하여 전자커뮤니케이션 서비스와 전자커뮤니케이션 네트워 크의 개념을 새롭게 정립하였다.또한 방송서비스(콘텐츠)와 방송 네트워 크(예를 들어 지상파,위성,케이블)를 분리하여 규제하는 원칙을 제시하 고,규제기구인 방송위원회(CSA)와 전자커뮤니케이션 및 통신 규제위원 회(ARCEP,이하 통신위원회)의 역할을 재정립하였다(최세경,2008)

51 전자 커뮤니케이션 ex. 전광판서비스, DVD 및 VOD 등 시청각 작품 사적 커뮤니케이션 ex. 제한접속시스템(EPG),DVR 등 시청각 커뮤니케이션 서비스 등 ex. 라디오/텔레비전 서비스 시 청 각 작 품 온라인 공중 커뮤니케이션 서비스 전자 선로에 의한 공중 커뮤니케이션 서비스 시청각 서비스 [그림 3-2]프랑스 방송통신 관련 서비스 분류 체계도 출처:이기현(2005)에서 재구성,최세경(2008)에서 재인용 프랑스는 방송을 작품(oeuver)을 생산하는 문화적 활동으로 접근하기 때문에 문화적 규제를 유지하고자 노력한다.따라서 콘텐츠 계층에서 방송 은 지상파 방송의 경우에는 허가체계를 유지하고 있으며,비 지상파방송 중에서 라디오/텔레비전 서비스의 경우에는 협약/등록제를 시행하고 있 다.반면,시청각서비스 커뮤니케이션과 온라인 공중커뮤니케이션의 시청 각작품은 허가 절차를 생략하고 있다.즉,프랑스의 콘텐츠 서비스는 전송 되는 매체의 사회적 영향력과 전통적인 속성에 따라 인허가 체계를 구분 하고 있다는 것을 알 수 있다. 전송계층에 대해서는 EU의 빠께 텔레콤(PaquetTelecom) 18) 을 적용해 새로운 전자 커뮤니케이션 네트워크 개념을 수용하여 규제 환경을 개선하 였다.경쟁 촉진을 위해 전송계층에 대한 시장분석을 하고 있으며,시장지 18) EU의 규제프레임워크 지침과 기타 5개 공동지침 그리고 한 개의 결정(Decision)을 지칭한다

52 배력을 보유한 사업자를 파악하여 규제를 적용하고 있다.사전규제에 대한 측면은 이러한 시장지배력 평가로부터 이뤄지며,진입 측면에 있어서는 일 정 요건을 충족하면 시장에 참여할 수 있도록 일반인가 제도로의 전환을 통해 진입 규제를 완화하고 있다(최세경,2008). 3)미국 미국은 유 무선 통신과 방송에 대한 규제를 1996년 개정된 단일법체계 인 통신법(TelecommunicationAct)을 통해 적용하고 있다.이 법을 통해 미국은 각 미디어들에 대한 영역별 구분을 통해 별도의 규제를 적용하고 있으나,융합에 대응하기 위해 수평적 규제체계로의 전환을 추진 중에 있 다.수평적 규제모델로써 논의 되는 것은 MCI에 의해 적극적으로 주장되 어온 LayersModel 19) 이다. 미국에서 수직적 규제체계가 채택된 이유는 그 당시 해당 서비스의 기 술 및 시장 환경에 근거한다(이상우 외,2007).AT&T의 분할 명령 이전에 전화서비스는 수십 년 동안 자연독점 서비스로 간주되었기 때문에 하나의 서비스에 대한 규제체계를 갖는 것이 당연하게 여겨지게 되었다.지금은 설비기반 경쟁이나 서비스기반 경쟁이 주요한 경쟁 이슈가 되고 있지만, 당시까지만 해도 전화 서비스와 같이 설비 구축이 필요한 서비스에 대해 서는 하나의 기업이 서비스를 제공하는 것이 가장 효율적이라는 생각이 팽배했다.이와 같은 시각으로 인해 전화서비스 사업자는 공중의 이익에 부합하는 서비스를 하는 사업자로 인식되게 되었고 공중통신사업자 규제 가 적용된 것이다.하지만 지상파TV를 대체할 수 있는 케이블TV와 위성 방송이 시작되고,유선전화 서비스를 대체하는 무선전화 서비스가 시작되 19) Randolph J.May, James B. Speta et al.(2005)에 따르면 Layers Model의 특징은 모듈화 (modularity), 기술 중립성(technology neutrality), 사업자 중립성(provider neutrality) 등의 장점이 있다. Layers Model은 주장하는 입장에 따라 몇 개의 계층으로 나눌 것이냐의 차이가 있지만 수평적 규제모델 적용이라는 공통된 입장이다

53 는 등 다양한 신규매체들이 등장하면서 이러한 분류체계의 문제점들이 나 타나기 시작했다.이들 매체들은 기존의 매체와 동일한 방송,통신 서비스 를 제공하지만 그것이 어떤 매체를 통해서 전송되느냐에 따라 서로 다른 규제가 부과되는 모순을 낳게 된 것이다.또한 통신사업자들이 방송시장에 진출하고,방송사업자들이 통신 서비스를 제공하면서 이들 서비스들이 분 류되는 영역의 규제를 받기 때문에 규제의 불확실성도 나타나게 된다.즉, 지금까지 미국에서 서비스에 대한 규제의 근거가 된 물리적 망에 대한 분 류체계가 적절하지 않게 된 것이다. 이러한 수직적 규제체계의 규제의 모순과 비합리성으로 인해,미국에서 도 수평적 규제체계를 적용해야한다는 목소리가 높아지고 있다.따라서 비 슷한 성격을 갖고 있는 서비스에 대해서는 동일한 규제를 적용하려는 규 제당국의 노력이 근래에 들어 증가하고 있다.이것의 대표적인 사례는 IP TV에 대한 케이블 프랜차이즈 적용 논쟁이다.IPTV 서비스의 시작으로 인해 통신사업자의 방송시장진출 이루어짐으로써,이들에게 케이블 사업 자와 동일한 규제를 적용해야하는가의 문제가 제기된 것이다.기존의 미국 법체계로는 동일 서비스에 대해서도 네트워크 전송 기술에 의해 그 기준 이 달라진다.따라서 통신사업자인 AT&T가 제공하는 U-VerseTV'는 I P네트워크를 통하여 서비스를 하기 때문에 케이블 서비스가 아닌 정보서 비스로 볼 수 있으며,Verizon의 FiOS'의 경우에는 라디오 주파수 및 QA M기술을 이용하기 때문에 케이블 서비스에 더 가깝다고 해석할 수 있다. 하지만 이는 이용자의 측면에서 동일한 서비스로 보이는 것들을 네트워크 기술의 차이만으로 서로 다른 규제를 적용하는 문제를 가지고 있다.이러 한 문제들로 인해 최근에 각 주의 프랜차이즈 당국들은 IPTV 역시 케이 블 프랜차이즈를 받아야한다고 판결을 내리고 있지만 여전히 이를 적용하 지 않는 주도 존재하고 있다.미국의 케이블 프랜차이즈 논쟁에 대해서는 다음 절의 진입규제 부분에서 더 자세히 다룰 것이다

54 4)일본 일본은 2010년까지 수평적 규제 체계로의 전환을 목표로 방송 통신 관 련법을 정보통신법(가칭)으로 통합할 계획을 세우고 있다.이를 위해 일본 의 총무성은 지난 2006년 8월에 9명의 전문가로 구성된 통신 방송의 종 합적 법체계에 관한 연구회( 通 信 放 送 の 總 合 的 な 法 體 系 する 硏 究 會 ) 를 조직하고 2007년 12월 최종보고서를 발표하여,방송 통신 관련 기존 9개 법률을 정보통신법(가칭)으로 통합하는 방안을 제시했다. [그림 3-3]방송 통신 융합법 검토 방향 출처:MisawaKaori,일본의 통신/방송 융합법 제정 동향,2008한일 방송세미나 이후,일본은 현재까지 총무성 정보통신심의회에서 방통융합에 적합한 구체적인 제도를 검토하고 있으며,2009년 말까지 관련 법안을 마련할 예 정이다.향후 2010년에는 이를 바탕으로 정기국회에 법안을 제출하고,수 평적 규제체계의 내용을 담고 있는 융합법을 본격적으로 적용할 것으로 보인다

55 현행법제 정보통신법 (가칭) 통신 방송 이념 -정보의 자유로운 유통 - 보편적 서비스의 보장 - 네트워크의 안정성?신뢰성 확보 이 전 위법?유해 용 기 정보대책 방 통 관계법령 송 신 법 역 무 ㅋ NTT법 유선방송 전화법 전기통신사업법 유 유 선 선 텔 라 레 디 비 오 전 방 방 송 송 법 법 방 송 법 유선전기통신사업법(유선) 전파법(무선) 콘텐츠 특별한 사회적 영향력에 중점을 두고 콘텐츠 규제방식을 재구성 플랫폼 오픈성을 확보하기 위한 규제의 필요성도 포함하여 검토 전송인프라 전송서비스 통신ㆍ방송의 전송서비스 규제를 통합 전송설비 서비스구분의 총괄화 등, 전파의 유연한 이용확보 공 정 경 쟁 촉 진 등 의 관 점 에 서 필 요 최 소 만 의 규 제 필 용 성 검 토 레 이 어 를 초 월 한 통 합 ㆍ 연 계 는 원 칙 적 으 로 자 유 [그림 3-3]정보통신법(가칭)의 수평적 규제체계 개념도 출처:총무성/김영덕(2008)재인용,최세경(2008)에서 재인용 일본은 이번에 제시한 정보통신법을 통해 계층 간의 자유로운 연계와 조합을 바탕으로 공정경쟁이 이루어지며,정보의 자유로운 유통과 보편적 서비스의 보장,네트워크의 안정성과 신뢰성 확보를 주요 목표로 삼고 있 다. EU에서 제시한 콘텐츠와 전송 계층에 대한 규제 내용은 일본에서도 동 일하게 적용될 것으로 예상된다.일본 역시,콘텐츠 계층에서는 네트워크 로 전송되는 내용물을 규제하며 사회적 영향력의 정도에 따라 차별적인 규제를 적용할 계획이며,네트워크 계층은 일관된 규제를 통해 공정경쟁을 위한 환경을 조성하려하고 있다. 유럽이 전송과 콘텐츠의 2계층 수평적 규제체계를 확립한 반면,일본은 정보통신법을 통해 콘텐츠사업자와 플랫폼사업자,전송사업자의 3계층 분 류 체계를 제시한 것이 특징이라 할 수 있다.하지만 2007년 정보통신법의 가이드라인이 제시된 이후 플랫폼에 대한 규제의 적절성 문제가 꾸준히

56 제기되었으며,이 계층을 따로 분류해 규제할 것인지에 대한 논쟁은 계속 되고 있다.최근 들어 총무성은 플랫폼에 대한 규제를 우선은 적용하지 않 는 것을 원칙으로 한다고 밝혔지만,이후에 플랫폼에 대한 차별화된 규제 의 필요성이 나타난다면 언제든지 다시 논의를 할 수 있다고 밝히는 등 가 능성은 열어놓고 있다.일본과 마찬가지로 국내에서도 수평적 규제체계 도입 시 플랫폼의 포함 여부와 같은 계층 분류방법은 많은 논란이 있을 것으로 예상된다. <표 3-5> 정보통신법(가칭)의 구성 -1편의 총칙 :법률의 목적과 전반적인 규정 등을 포함 -2편의 전송설비 :유선전기통신설비와 무선국의 면허 등을 규정 -3편의 전송서비스 :통신의 비밀보호에 관한규정,전송서비스의 적정한 운영,공 정경쟁의 촉진,이용자 보호 등에 관한 규정 등을 담고 있음 -4편의 콘텐츠 :콘텐츠의 원활한 유통을 촉진하기 위한 규정들로 구성되는데,미 디어 서비스,오픈 미디어 콘텐츠에 대한 분류방법 및 규제에 대 한 내용들로 구성 -5편의 플랫폼 :CS방송의 사업자와 그 이용자를 중개하는 사업에 관한 규정을 정함 -6편의 정보통신에 관한 이용자 보호 :전송서비스,미디어 서비스 등의 이용자 보호를 위한 규정 -7편의 특수법인 등 :NTT와 NHK의 조직 및 업무에 관한 규정

57 제2절 해외 주요국의 규제정책 적용 사례 1.시장지배적 사업자 규제 앞서 살펴본 수평적 규제체계의 도입과 관련하여 영국,프랑스 등 해외 주요국에서 경쟁 활성화를 위해 중요하게 고려하고 있는 사항은 시장지배 력(SignificantMarketPower:이하 SMP) 20) 을 가진 사업자에 대한 규제 를 적절하게 가져가는 것이다.특히,플랫폼 계층과 전송계층은 규모의 경 제 와 네트워크 외부성 으로 인해 독과점이 발생하기 쉽기 때문에 이 계층 에 대한 시장지배적 사업자의 영향력을 방지하고 콘텐츠의 자유로운 유통 을 확보하는 방안이 필요하다.따라서 시장지배적 사업자에 대한 명확한 판단 기준과 이를 통한 사후규제 방안 마련이 필수적이다. 수평적 규제체계를 도입한 유럽의 경우에도 규제프레임워크 지침을 통 해 방송과 통신의 시장지배적 사업자의 반경쟁적 행위를 경쟁 활성화의 중요한 요소로 여기고 규제하고 있다.이를 위해 전송계층에 대해서 시장 지배력 개념을 정립하고 사전규제가 정당화될 수 있는 상품 및 서비스 시 장(relativemarket)획정 기준을 마련했다.특히 전자커뮤니케이션 네트워 크와 전자커뮤니케이션 서비스로 세분화하여 시장지배적 사업자의 반경쟁 적 행위와 망에 대한 공정한 접속 및 개방,보편적 서비스에 대한 접속 등 을 주로 규제하고 있다. 유럽연합의 시장획정과 시장지배력을 판단하는 기준은 규제프레임워크 지침에서 상세히 적시되어 있다.시장지배력을 가진 사업자는 규제프레임 20) 통신사업자 사이에서 시장지배적 사업자는 특정 서비스 영역에서 주목할 만한 시장 점유율을 가진 오퍼레이터를 말한다고 알려져 있다. 시장지배력을 가진 네트워크 오퍼레이터는 자사의 네트워크에 접근을 허용해야 한다. 또한 그들은 네트워크 요금의 공정성이 평가될 수 있도록 규제당국에 전송 서비스의 재정적 정보를 제공할 의무를 가진다. 한 기업의 시장지배력 보유 여부에 대한 평가 목적은 경쟁을 활성화시키고 그로 인한 새로운 서비스와 기술 혁신의 발전을 가속화하기 위한 것이다. 통신 시장에서는 신규 사업자들이 시장에 더 쉽게 접속할 수 있도록, 각 국가의 규제당국은 기존 오퍼레이터들에게 시장 진입 장벽을 낮출 것을 부과할 수 있다 (Dippon, C.,& Banergee, A., 2007)

58 워크 16조에 따라 판단되며 이것의 기준은 규제프레임워크 4장 (Undertakingswithsignificantmarketpower)14조의 2항과 3항이다.이 에 따르면 복수의 사업자가 결합하여 시장 지배적 권한을 행사할 수도 있 는데,이 경우 부록 Ⅱ의 기준에 따라 시장지배력에 대한 판단 기준을 세 우게 된다 21). 유럽연합의 이러한 규제 프레임워크는 시장획정의 기준을 마련함으로 써 사전 규제가 이루어질 수 있는 정당성을 확보했다는 것과 시장지배적 사업자의 개념 정립을 통해서 지배력 남용행위를 방지할 수 있는 근거를 마련했다는 점에서 의의가 있다.결국 시장 지배력을 가진 사업자를 명확 히 정의하고 적절한 규제를 적용하는 것은 경쟁 활성화를 위해 매우 중요 한 요소 중 하나로 판단된다. 2.가입자망 공동 활용 제도 일반적으로 통신서비스 시장에서의 사업자간 경쟁 모형은 설비기반 경 쟁(Facilities-based competition)과 서비스기반 경쟁(Service-based competition)으로 나눌 수 있는데,정부의 정책 역시 이 두 가지 경쟁모형 에 기초하여 설정된다.이러한 경쟁 정책의 시행을 통해서 정부는 통신요 금 인하와 혁신적인 서비스를 제공하는 등의 소비자 복지를 증진시킬 수 있다.또한 이와 같은 정책방향 설정은 설비 및 서비스에 대한 중복 투자 를 방지하여 효율적 투자의 밑거름이 될 수도 있다.설비기반 경쟁 정책과 서비스기반 경쟁 정책 중 어느 것을 시행할 것인가는 해당 국가의 서비스 환경과 어떤 것이 경쟁을 더 활발히 할 수 있느냐에 달려 있다고 할 수 있다. 21) EU는 2007년에 사전 규제 허용 시장을 18개에서 7개로 줄이는 것을 포함한 규제프레임워크 개정 검토 안을 발표했다. 이 개정 검토안의 목표는 경쟁촉진을 위한 보다 적합한 규제체제로 의 전환(better regulation for competitive electronic communications)과 전송부문 단일시장 의 완성(completing the single market in electronic communications), 이용자와의 연계 (connecting with citizens)등이다. EU는 규제프레임워크 개정을 통해 규제 최소화와 경쟁 촉 진의 기본 규제 정책 방향을 더욱 공고히 할 것이라고 밝히고 있다