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참여정부 정책보고서 2-30 차별시정 강화 - 더불어 사는 균형발전사회를 위하여 - 2008 작성중인 초안자료 <집필 참여자> 안보전략비서관: 박 선 원 행정관: 김 호 홍 외교부 북핵외교기획단 북핵정책과 : 손 창 호

발 간 사 참여정부가 혁신과 통합을 표방하며 출범한 지 5년, 이제 그 성과와 한계에 대한 스스로의 평가를 국민들 앞에 내놓을 때가 되었습니다. 참여정부의 지난 5년은 말 그대로 긴장의 연속이었습니다. 혁신과 통합의 길목마다 어김없이 반발과 저항, 분열 세력의 방해가 끊이지 않았습니다. 일부 언론과 정치세력의 왜곡과 호도 앞에 정부의 어떤 정책 활동도 사실 그대로 국민들에게 전달되는 경우가 드물었습니다. 혁신과 통합 과정에서 왜곡된 진실을 바로 잡는 것은 참여정부의 의무이자 과제일 것입니다. 특정 정부에 대한 객관적이고 공정한 성과 평가가 이루어지기 위해서는 정책추진 당시의 목표와 정책 환경이 객관적으로 제시되어야 할 것입니다. 정책추진 과정에서의 우여곡절과 해결과정, 해결방법도 가급적 상세하게 전달되어야 합니다. 객관성을 보장할 수 있는 다양한 자료와 증언도 뒷받침 되어야 할 것입니다. 참여정부 정책보고서 는 이런 고민에서 기획되었습니다. 참여정부 정책보고서 는 지난 5년 동안 추진되었던 핵심 정책 중 77개 과제를 선정, 정책 과정중심 으로 정리한 것입니다. 명칭을 정책보고서 로 한 것도 일반 백서 처럼 정책의 진행 일지나 자료를 모아 놓는 수준이 아니라 정책의 전 과정을 생생하게 기록하여 국민들에게 보고 하자는 취지에서 비롯된 것입니다. 2005년 11월 노무현 대통령의 지시에 따라 시작된 정책보고서 작업은 청와대 비서관실별 집필 T/F팀과 정책기획위원회 주관으로 본격 추진되었습니다. 보다 생생한 기록을 만들기 위해 전 현직 국무총리와 청와대 수석 및 보좌관과 비서관, 전 현직 장 차관과 담당 공무원, 시민사회 단체, 국회의원 등을 직접 또는 서면 인터뷰를 했습니다. 국회 속기록과 언론 보도, 각계의 성명서와 기고문을 수집하고 분석하기도 했습니다. 정책보고서는 일반 백서와 차별화하고 보다 내실 있는 보고서를 만들기 위해 몇 가지 기본 원칙하에 추진되었습니다. 첫째, 정책과정 중심으로 기록하고자 하였습니다. 정책추진과정의 우여곡절과 정책에 관여 했던 사람들의 기억을 기록으로 남겨 국정의 소중한 경험들이 계승될 수 있도록 하기 위해서입니다. 정책과정 중심의 기록은 사적 기억 을 공공의 기록 으로 만드는 의미 있는 일이 될 것입니다. 둘째, 성과의 나열이나 자화자찬이 아니라 정책 추진 과정의 다양한 찬반 논란을 객관적으로 기술하고자 하였습니다. 때문에 77개 과제 중에는 성과가 미흡한 과제도 포함되어 있습니다. 셋째, 객관적인 자료와 논증을 통해 참여정부의 정책에 대한 잘못된 인식이나 정치적 곡해를 바로 잡고자 하였습니다. 넷째, 차기 정부에 넘겨줄 인수인계서의 의미를 두었습니다. 권력만의 인수인계가 아닌 정책의 실질적인 인수인계가 필요하기 때문입니다. 공무원들의 인사이동이나 조직 개편에도 불구하고 국정의 소중한 경험을 공유되어야 한다는 취지이기도 합니다.

이런 원칙에 바탕을 두고 작성된 정책보고서는 크게 사회정치 개혁, 정책추진, 정부 혁신, 청와대 개혁 등 4개의 대주제로 이루어졌습니다. 4개의 대주제는 다시 사회정치개혁 분야 7개 과제, 정책 추진 관련 경제 분야 17개, 사회분야 24개, 통일외교 분야 6개 등 47개 과제, 정부혁신 분야 21개 과제, 청와대 개혁 분야 2개 과제 등 6개 분야 총 77개 과제로 구성되어 있습니다. 참여정부 정책보고서 작성 과정에는 많은 분들의 땀과 노력이 서려 있습니다. 집필을 책임진 청와대 각 비서관과 담당 행정관, 부처의 담당 공직자, 국책 및 민간연구기관의 연구원들이 참여 하였습니다. 집필 초안을 검토하고 수정하는 과정에서 정책기획위원은 물론 국정과제위원들의 적극적인 참여가 있었습니다. 또한 대부분의 과제들이 객관성을 확보하기 위해 많은 외부 전문가들의 감수를 거쳤습니다. 전 국무총리를 비롯하여 여러 부처의 전 현직 장차관이 해당 과제를 직접 검토하거나 인터뷰에 적극 참여해 주었습니다. 특히 청와대의 현직 비서실장과 정책실장 등도 바쁜 일정 속에서도 직접 보고서를 검토하고 수정해 주었습니다. 정책기획위원장으로서 지난 2년 2개월 동안 정책보고서 집필 과정에 참여하여 심혈을 기울여 주신 여러 선생님들과 전 현직 공직자, 국책 및 민간 연구소 관계자 분들께 발간사를 빌어 심심 한 감사의 말씀을 드립니다. 이 정책보고서는 국민은 물론 관련 공무원과 전문가들이 쉽게 접근하고 관리할 수 있도록 전 과제를 PDF 파일 형태의 CD로 제작 배포할 것입니다. 청와대 브리핑 및 정책기획위원회 홈 페이지, 국가기록원 대통령기록관 홈페이지에 올려 무상 다운로드가 가능하게 하였습니다. 각 연구기관이나 단체의 홈페이지 등을 통한 자료의 재배포 및 연구자의 자유로운 인용도 허용할 것 입니다. 정책보고서를 내놓는 지금 이 순간, 정책과정 중심의 새로운 백서 문화를 만들었다는 자부심과 냉철한 평가에 대한 두려움이 교차합니다. 정치적 견해의 차이를 떠나 정책성과와 한계를 객관적 으로 기록하고 공정하게 평가받으려 했던 참여정부의 노력과 진실이 있는 그대로 읽혀지기를 바랄뿐입니다. 우리 국민의 애정 어린 비판과 조언, 따뜻한 위로를 기대하는 마음으로 참여정부 정책 보고서 를 국민께 바치고자 합니다. 감사합니다. 2008. 2 대통령자문 정책기획위원장 김 병 준

-목 차- 제1부 참여정부, 차별시정 제도로 접근 1 제1장 참여정부의 차별시정정책 방향 1 1. 차별시정기구 일원화 4 가. 왜 기구일원화인가? 4 나. 부처 이기주의를 넘어 : 정책집행부서와 분리 7 2. 차별금지 법제화 13 가. 차별금지법 제정의 필요성 13 나. 기존 차별금지제도의 한계 극복 17 제2장 더불어 사는 균형발전사회 구현 19 1. 차별을 넘어 차이를 인정하는 사회 19 2. 분야별 차별시정정책 과제 20 제2부 한걸음씩, 차별의 벽을 넘어 28 제1장 여성 : 노동시장 진입의 기회보장 28 1. 여성고용확대 및 적극적 고용개선조치 도입 28 가. 도입의 추진배경 28 나. 적극적 고용조치의 정의 32 다. 적극적 고용개선조치의 내용 33 라. 추진상의 장애요인과 극복과정 38 마. 성과 및 향후 추진계획 42 2. 여성용모차별 고용관행 개선 42 가. 제도개선 추진배경 및 경과 42 - i -

나. 여성채용 관행 현황 44 다. 용모 나이중시 여성채용 관행의 원인 및 결과 52 라. 선진외국의 사례 55 마. 개선방안 : 여성의 용모와 나이를 넘어, 능력 위주로 56 바. 여성용모차별 고용관행 개선의 의의 및 향후 추진계획 60 제2장 장애인 : 차별시정 그 이상의 사회통합 61 1. 장애인지원 종합대책 61 가. 종합대책 마련 배경 : 장애인 고용 복지 혁신방안 추진 62 나. 장애인지원 종합대책의 기본구상 79 다. 세부내용 : 소득보장, 이동권 확보, 차별금지 81 라. 장애인지원 종합대책의 실행 90 마. 소결 : 장애인 정책의 패러다임 전환 95 2. 장애인 차별금지법 제정 97 가. 장애인차별금지법 제정 추진배경 97 나. 장애인차별금지법 제정 추진과정 100 다. 추진상의 애로요인과 극복과정 110 라. 장애인 차별금지법의 성과 및 향후계획 134 제3장 외국인과 이민자 : 차이가 어우러지는 다문화 사회 144 1. 결혼이민자 가족의 사회통합 지원 145 가. 결혼이민자 가족의 사회통합 지원 추진배경 145 나. 주요 추진내용 : 가족의 사회통합 지원 148 다. 추진상의 장애요인과 극복과정 165 라. 성과 및 향후계획 166 - ii -

2. 혼혈인 및 이주자 지원 169 가. 추진배경 169 나. 주요 추진내용 : 다문화 인권국가 구현 172 다. 추진상의 장애요인과 극복과정 176 라. 성과 및 향후계획 176 3. 외국인 고용허가제 실시 177 가. 추진배경 177 나. 주요 추진내용 179 다. 추진상의 장애요인과 극복과정 181 라. 성과 및 향후계획 182 4. 외국국적동포 방문 취업제 실시 182 가. 추진배경 182 나. 주요 추진내용 : 취업의 자유 확대 185 다. 추진상의 장애요인과 극복과정 187 라. 성과 및 향후계획 187 제4장 학력과 학벌 : 능력중심 사회로의 전환 189 1. 학력 학벌 차별 현황 190 가. 학력 학벌차별에 대한 국민의식 190 나. 학력 학벌 차별 실태 191 2. 학력 학벌차별 시정활동 197 가. 학력 학벌차별 금지관계법령 현황 197 나. 학력차별 소지 법령 실태조사 198 다. 학력 학벌주의 극복 종합대책 수립 199 라. 학력 학벌차별 시정권고 204 - iii -

3. 향후과제 및 전망 206 가. 차별금지법의 제정 206 나. 학력 학벌 차별 소지법령의 개정 206 다. 기업관행의 개선 208 라. 학력학벌차별 판단 지침작성과 차별예방 가이드라인 확립 209 마. 적극적 조치 : 지역인재 채용 및 특정학벌의 독점금지 210 제5장 연령; 열린 채용문화 확립 213 1. 연령차별금지 법제화 추진 214 가. 연령차별금지 법제화 추진배경 214 나. 추진 경과 및 주요 내용 220 다. 추진성과와 향후과제 232 제3부 평등한 세상을 향하여 244 제1장 차별시정정책의 성과와 아쉬움 244 1. 제도적 접근을 통한 기반마련 244 2. 미완의 사회적 합의와 남은 과제 246 제2장 분야별 추진성과와 향후 과제 265 - iv -

제 1 부 참여정부, 차별시정 제도로 접근 제1장 참여정부의 차별시정정책 방향 우리는 해방 이후 지금까지 어느 나라보다도 많은 시련과 역경을 겪으면서 변화 와 발전을 이룩하여 왔다. 경제적으로는 자원 빈국이면서도 1960년대 초부터 고도 경제성장을 달성하였고, 정치적으로는 수십 년간의 권위주의체제로부터 1987년 이 후 민주주의로의 체제 이행을 이루어냈다. 세계 각국에서 기적이라고 부르는 고속 경제ㆍ정치 발전의 이면에는 사회계층 갈등과 집단간 차별 문제가 존재하고 있다. 모든 인간 사회는 정도 차이는 있지만 차별( 差 別, discrimination) 문제를 안고 있 다. 차별은 집단적대감의 행동적 요소 로서 합리적이지 않은 근거로 특정 개인ㆍ 집단을 우대ㆍ배제ㆍ구별하거나 불리하게 대우하는 행위 를 나타내는 개념이다. 차 별은 집단적대감의 인지적 요소 인 고정관념( 固 定 觀 念, stereotype)과 평가적 요소 인 편견( 偏 見, prejudice)을 동반하는 경우가 많다. 고정관념과 편견이 생각에 해당 하는 것이라면, 차별은 행동이므로 직접적 사회문제가 된다. 차별은 사회적으로 정당화되는 합리적 근거를 갖고 행해지는 차이ㆍ분화ㆍ구별 ㆍ차등과는 구분된다. 차이( 差 異, difference), 분화( 分 化, differentiation), 구별( 區 別, distinction), 차등( 差 等, grade) 등의 개념은 인간 사회의 다양성을 기술하는 데 사 용된다. 남녀의 성 차이, 사회계층의 분화, 부부의 역할 구별, 학생의 교과 성적 차 등 등으로 사용되는데, 그러한 다양성은 사회적으로 정당한 것으로 용인된다. 이러 한 집단 구분에 의해 사회적 지위와 역할 체계를 달리 설정하는 것은 사회적으로 정당화된다. 차별은 합리적이지 않은 기준 (사회적으로 인정받지 못하는 기준)에 근거하여 특 정 개인이나 집단에게 불리한 대우를 하거나 결과적으로 불이익을 초래하는 행위 로, 법률적으로 금지되는 행위다. 다시 말해, 일부에서 간혹 사용하는 합리적 차별 이라는 용어는 형용 모순이므로, 잘못된 표현이다. 국가인권위원회법 제2조(정의) 4 호에서는 평등권 침해의 차별 행위 를 다음과 같이 규정한다. 평등권침해의 차별행위 라 함은 합리적인 이유 없이 성별, 종교, 장애, 나이, 사회적 신분, 출신지역(출생지, 원적지, 본적지, 성년이 되기 전의 주된 거주지역 등을 말한다), - 1 -

출신국가, 출신민족, 용모 등 신체조건, 기혼ㆍ미혼ㆍ별거ㆍ이혼ㆍ사별ㆍ재혼ㆍ사실혼 등 혼인 여부, 임신 또는 출산, 가족형태 또는 가족상황, 인종, 피부색, 사상 또는 정치 적 의견, 형의 효력이 실효된 전과, 성적( 性 的 ) 지향, 학력, 병력( 病 歷 ) 등을 이유로 한 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 행위를 말한다. 다만, 현존하는 차별을 해소하기 위하여 특정한 사람(특정한 사람들의 집단을 포함한다. 이하 같다)을 잠정적으로 우대 하는 행위와 이를 내용으로 하는 법령의 제ㆍ개정 및 정책의 수립ㆍ집행은 평등권침해 의 차별행위(이하 차별행위 라 한다)로 보지 아니한다. 가. 고용(모집, 채용, 교육, 배치, 승진, 임금 및 임금 외의 금품 지급, 자금의 융자, 정 년, 퇴직, 해고 등을 포함한다)과 관련하여 특정한 사람을 우대ㆍ배제ㆍ구별하거나 불리하게 대우하는 행위 나. 재화ㆍ용역ㆍ교통수단ㆍ상업시설ㆍ토지ㆍ주거시설의 공급이나 이용과 관련하여 특 정한 사람을 우대ㆍ배제ㆍ구별하거나 불리하게 대우하는 행위 다. 교육시설이나 직업훈련기관에서의 교육ㆍ훈련이나 그 이용과 관련하여 특정한 사 람을 우대ㆍ배제ㆍ구별하거나 불리하게 대우하는 행위 라. 성희롱 행위 차별을 받은 개인이나 사회집단은 사회적으로 소외되고 배제되는 결과를 낳는다. 사회적 배제(social exclusion)는 특정 취약집단이 이중ㆍ삼중의 차별을 겪으면서 점 차 사회의 핵심 영역으로부터 격리되는 현상을 가리킨다. 예를 들어, 장애인의 경우 집 밖으로의 외출이나 대중교통수단을 이용하는 것조차 어려워 생활상의 불편함을 겪는데, 그것은 또다시 교육과 취업의 기회를 제약하여, 결과적으로 빈곤에서 벗어 나지 못하게 만드는 연쇄작용을 일으킨다. 또한 학벌 차별 때문에 비정규직에 취업 한 사람은 고용상의 지위가 불안정하고 낮은 임금을 감수해야 할 뿐 아니라 사회보 장제도의 혜택도 빈약하여 빈곤이 더욱 가중될 위험에 노출되어 있다. - 2 -

<그림 1-1> 참여정부의 6대차별 시정 전략 우리 사회에는 여성ㆍ장애인ㆍ학벌ㆍ비정규직ㆍ출신국(외국인과 이민자)ㆍ연령, 거주지역ㆍ출신지역ㆍ사회계층(빈곤) 등에 근거한 차별이 존재한다. 그러한 차별은 해당 개인이나 집단에게 소외와 고통을 초래하며 결과적으로는 우리 사회의 통합을 저해하는 중요한 원인이 된다. 참여정부에서는 여성ㆍ장애인ㆍ학벌ㆍ비정규직ㆍ외 국인/이민자ㆍ연령차별을 한국사회의 6대차별로 정의하고 이를 시정하기 위해 노 력해 왔다. 또한 거주 지역ㆍ출신지역 차별 시정은 지역균형발전 정책, 사회계층(빈 곤) 차별 시정은 빈부격차해소 정책을 통해 추진해 왔다. [그림 1-1]은 6대차별의 사유와 핵심수단 및 추진목표를 보여준다. 이 그림은 그 대상의 차이에도 불구하고, 차별이라는 공통의 속성을 지닌 문제는 유사한 전략을 통해 문제를 해결할 수 있음을 보여준다. 본 정책보고서에서는 참여정부가 6대 차 별을 시정하기 위해 노력한 모습과 그 성과를 담고자 한다. - 3 -

1. 차별시정기구 일원화 가. 왜 기구일원화 인가? 차별은 인간의 평등한 권리를 침해하고 있으나 이를 사회적으로 해결하고자 하는 노력이 가시화된 것은 그리 오래되지 않았다. 자유권적 침해를 중심으로 발달하기 시작한 인권의 역사와 더불어 평등권 침해를 구제하기 위한 차별시정은 이제 시작 단계라 해도 과언이 아닐 것이다. 특히 차별은 우리의 고정관념과 편견에 근거하여 관행, 제도, 문화를 통해 뿌리깊게 자리잡고 있으며 이는 오랫동안 차별에 대한 인 식 자체의 부재를 가져오기도 했다. 수많은 판례와 사례의 축적을 통해 차별의 판단 기준을 정립하고 이를 시정하기 위한 법적, 제도적 장치를 가지고 있는 외국사례들 에 비추어보면 차별시정을 위한 여정은 갈 길이 멀다고 할 수 있겠다. 이러한 상황 속에서 차별의 위법성과 불합리성에 대한 국민적 감수성은 점차 높아지고 있으며 따라서 보다 적극적이고 실효성있는 차별시정의 노력들이 가시화되어야 할 시점에 이르렀다고 보여 진다. 차별은 매우 다양한 유형으로 발생하고 있으며, 국가인권위원회법은 18개의 다양 한 평등권 침해의 차별행위를 열거하고 있다. 이러한 다양한 유형의 차별을 금지하 고 이를 시정하기 위한 법과 제도 그리고 예방책에도 불구하고 차별로 인하여 피해 를 받고 있거나 사회적으로 배제, 소외의 경험을 가지는 경우는 줄어들지 않고 있다. 이는 자유권적 침해와는 달리 평등의식이 발전될수록 차별에 대한 감수성도 발전하 면서 차별의 유형과 내용 역시 사회적, 역사적으로 변화하고 있기 때문이기도 하다. 성희롱이 차별로 인식되지 않았던 10여 년 전과 오늘을 비교해보면 그 차이를 쉽게 알 수 있을 것이다. 이렇듯 차별은 점점 그 유형과 내용이 다양해지는 특성을 가지고 있는 만큼 차별시정의 노력 또한 강화될 수밖에 없을 것이다. 그러나 아직 우리 사회 는 무엇이 차별이고 무엇이 차별이 아닌지 그리고 차별을 판단하는 기준이 무엇인지 에 대한 최소한의 합의마저 이루어지지 않고 있으며, 더구나 차별을 구제받을 수 있 는 조직과 기구에 대한 심도 있고 체계적인 논의마저도 미진한 상태였다. 차별시정을 위한 국가적 노력은 우선적으로 차별을 받은 당사자의 관점에서 시작 되어야 할 것이다. 즉 국민들이 차별받은 경험을 진정하고 이를 시정하여 구제받고 자 할 때 가장 편리하게 구제기구에 접근할 수 있도록 하여야 하며 그러한 구제기 구를 통해 자신의 평등권 침해를 판단, 구제받도록 하여야 한다. 차별에 대한 전문 적이고 합리적이며 공정한 판단이 작동될 수 있는 시정기구를 통해 평등권 침해를 - 4 -

구제받을 수 있는 서비스는 차별시정을 위한 최우선적이고 기본적인 노력이라고 할 수 있다. 대상별, 유형별 차별 관련 법률은 많다? 참여정부의 출범과 더불어 차별시정에 대한 국가적 관심이 본격화되기 시작했다. 참여정부 12대 국정과제의 하나로 차별해소를 통한 국민통합 이 채택되었으며 우 리나라의 대표적인 차별유형으로 성, 장애, 학벌, 비정규직, 외국인근로자를 선정하 여 법과 제도를 정비하고자 하였고 이후 저출산 고령화사회의 심각성에 비추어 연 령차별이 추가되었다. 각 유형에 따른 차별금지의 내용을 담은 법률로는 국가인권위원회법 (국가인 권위), 남녀고용평등법 (노동부), 남녀차별금지및구제에관한법률 (여성부) 등 이 있고, 각 유형별 정책을 담은 법률은 장애인고용촉진등에관한법률 (노동부), 고령자고용촉진법 (노동부) 등이다. 각 법률에서 정의하는 차별금지의 내용은 다음과 같다. 국가인권위원회법 제 30조에서는 합리적인 이유없이 성별, 종교, 장애, 나이, 사회적 신분, 출신지역, 출 신국가, 출신민족, 용모 등 신체조건, 혼인여부, 임신 또는 출산, 가족상황, 인종, 피 부색, 사상 또는 정치적 의견, 형의 효력이 실효된 전과, 성적 지향, 병력을 이유 로 한 차별행위를 규정했다. 남녀고용평등법 제2조에서는 차별이라 함은 사업주가 근로자에게 성별, 혼인 또 는 가족상의 지위, 임신, 출산 등의 사유로 합리적인 이유없이 채용 또는 근로의 조 건을 달리하거나 그 밖의 불이익한 조치를 취하는 경우를 말한다. 사업주가 채용 또 는 근로의 조건은 동일하게 적용하더라도 그 조건을 충족시킬 수 있는 남성 또는 여성이 다른 한 성에 비하여 현저히 적고 그로 인하여 특정 성에게 불리한 결과를 초래하며 그 기준이 정당한 것임을 입증할 수 없는 경우에도 이를 차별로 본다 로 규정했다. 1) 또한 직장내 성희롱 을 고용평등에 위배되는 것으로 규정하여 동 법률 제2조2항에 정의하였다. 2) 한편 남녀차별금지및구제에관한법률 에서는 남녀차별을 정치적ㆍ경제적ㆍ 1) 남녀고용평등법에서는 직접차별과 간접차별을 모두 차별행위로 규정하여 개념 정의하였다. 2) 남녀고용평등법에서의 직장내성희롱 은 사업주, 상급자 또는 근로자가 직장내의 지위를 이용 하거나 업무와 관련하여 다른 근로자에게 성적인 언동 등으로 성적굴욕감 또는 혐오감을 느끼 게 하거나 성적언동 그 밖의 요구 등에 대한 불응을 이유로 고용상의 불이익을 주는 것을 말 한다 로 규정했다.(제2조 2항) - 5 -

사회적ㆍ문화적 생활의 모든 영역에서 인간으로서의 기본적 자유를 인식ㆍ향유하 거나 권리를 행사함에 있어서 합리적인 이유없이 성별을 이유로 행하여지는 모든 구별ㆍ배제 또는 제한 으로 정의하고, 고용, 교육, 재화ㆍ시설ㆍ용역등의 제공 및 이용, 법과 정책의 집행에서의 차별을 금지하고, 성희롱에 대한 금지 규정을 담고 있다. 3) 차별금지를 규정하고 있는 위의 법률 가운데 국가인권위법 은 가장 포괄적으 로 금지되는 차별유형을 정의하고 있으며, 남녀고용평등법 과 남녀차별금지 법 은 여성에 대한 차별을 각 영역별로 정의하고 있는 특징을 지닌다. 차별 진정은 늘어나는데 권리구제는 불명확하다 이상의 개별 법률에서는 고용상의 차별을 포함하여 각 유형별 특성에 따른 차별 을 금지하고 차별이 발생하였을 경우 이를 진정, 조사, 구제하는 조치들을 가지고 있으며 따라서 구제기구 또한 법률이 정하는 바에 따라 별도로 운영되었다. 국가인권위원회는 18개 차별유형에 대해 진정인의 접수를 받아 사건예비조사를 거쳐 사건조사에 들어가게 되며, 조사에 따른 결과보고서에 의해 차별소위원회에서 심의ㆍ의결하게 된다. 인권위원으로 구성된 차별소위 및 전원위원회는 차별을 판단 하게 되며, 이 경우 인용결정, 기각결정, 합의권고, 전원위원회 회부 등의 형태로 의 결하게 된다. 인권위의 차별진정 접수는 해마다 증가하고 있으며 연평균 350여건에 해당한 것으로 조사되었다. 남녀고용평등법 에 의한 구제기구는 지방노동행정기관에 설치한 고용평등위 원회이며, 이는 위원장을 포함한 15인의 위원이 근로자대표, 사업주대표, 공익대표 각 5인으로 구성된다. 고용평등위원회는 남녀고용평등법 에 의한 분쟁의 조정과 남녀고용평등의 실현에 관한 사항을 협의하기 위하여 설치하였으며, 이 위원회에서 는 연 평균 15건의 조정신청을 다룬 것으로 조사되었다. 남녀차별금지및구제에관한법률 은 남녀차별개선업무를 처리하기 위해 남녀 차별개선위원회를 두고 시정신청을 받아 조사하고 합의권고, 조정, 시정조치의 권 고 등을 할 수 있다. 연간 50-70건의 남녀차별과 직장내 성희롱 사안을 검토했으며, 99년부터 04년까지 5년간 남녀차별 483건, 성희롱 512건을 접수ㆍ처리하여 주로 성희롱 사안이 많은 비중을 차지했다. 3) 남녀차별금지및구제에관한법률 제2장 - 6 -

<표 1-1> 차별시정기구 현황 위원회명 조직 업무영역 실적 국가인권위원회 (국가인권위원회법) 인권위원11인 (4명이상 여성) 全 사회적 영역의 18개 차별 연350건 남녀차별개선위원회 (남녀차별금지법) 여성 관련 전문가 11인 남녀차별과 직장내 성희롱 연50-70건 남녀고용평등위원회 (남녀고용평등법) 노ㆍ사ㆍ공익 15인 * 6개 지방노동청에 설치 민간부문의 고용상 성차별 연15건 차별에 대한 서로 다른 법률과 권리구제기구가 활동함에 따라 차별의 피해 당사 자인 국민은 특정한 차별 피해에 대해 어떤 권리구제 수단을 채택해야 하는 지 불 명확한 상황에 놓이게 된 셈이다. 예를 들어, 고용상 성별에 따른 차별을 받았을 경 우 국가인권위원회나 고용평등위원회 그리고 남녀차별개선위원회 3개의 기관에 모 두 피해구제 신청을 할 수 있으나 어느 기관이 보다 효율적인지, 기관들의 형태에 따 라 어떤 차이가 있는 지에 대한 비교가 가능하지 않은 것이다. 또한 각 법률에 따른 권리구제기관들이 해당 차별사안을 다루는데 있어서 최고 의 전문성을 갖추고 있는지에 대한 문제제기도 있어 차별시정 추진체계의 효과성에 대한 점검이 필요하게 된 것이다. 차별금지관련 권리구제기관을 두고 있는 대부분의 국가들은 차별금지 관련법을 다양하게 두고 있다 하더라도 권리구제기관은 일원화, 통합화하는 경향을 보여주고 있다. 이러한 차별시정기구의 형태에 대한 세계적 흐름은 부처별, 기관별로 흩어져 있는 우리의 차별시정기구에 대한 효율성과 차별시정의 추진체계를 점검하는 배경 이 되기도 하였다. 나. 부처 이기주의를 넘어 : 정책 집행부서와 분리 국가인권위법 은 포괄적으로 18개 유형의 차별금지를 규정하고 이에 대한 진 정 접수 및 조사를 하고 있으며 이는 남녀고용평등법 과 남녀차별금지및구제 에관한법률 에서 정한 차별과 중복되고 있다. 이러한 중복은 피해자 혹은 진정인 이 자신의 차별상황에 대해 어느 기관에 진정을 해야 하는 지 혼란스럽게 하며 이 러한 접수창구의 혼란뿐만 아니라 차별판단의 기준과 차별에 대한 구제권한의 차이 까지도 가져오게 한다. 부처별, 기관별로 차별의 판단기준과 구제 권한이 각기 다르 - 7 -

기 때문에 권리구제기관별 차이로 인해 피해자 혹은 진정인은 기관별로 다른 차별 판단을 받게 되거나 권리구제 방식도 다르게 나타날 수 있는 것이다. 이는 결과적으 로 동일한 사안에 대해 국가가 판단하는 차별의 기준이 달라서 어느 기관에서는 차 별인 것이 다른 기관에서는 차별이 아닌 것으로 판단될 수 있어서 차별판단의 일관 성과 신뢰성을 저하시킬 수 있다. 특히 부문별로 차별진정에 대한 접수기관도 달리 정해져 있는데 예를 들면 공공/ 민간, 고용/비고용의 부문에 따라 특정 기관에서의 진정이 불가할 수도 있다는 점 이다. 남녀고용평등법 에서는 비고용부문의 차별이나 공공부문의 진정이 불가 하다는 특성이 있다. 이렇게 각기 흩어진 권리구제기관의 특성을 제대로 이해하지 못한 진정인 혹은 당사자의 경우 특정한 기관에 차별 시정을 접수 혹은 진정했을 경우 다른 기관에 중복 접수가 불가능하도록 되어있어 차별피해자의 입장에서는 더 나은 서비스를 받 을 수 없게 되는 상황이 존재하게 되는 것이다. 구제기관 간 갈등은 늘고 진정인은 외면하는 차별금지에 대한 각 법률은 해당 기관 혹은 부처의 업무 영역과 관련하여 권리구 제기관을 설치하고 있다. 이는 행정기관의 편의주의에 따라 차별접수의 기관을 분류한 것이라는 인상을 줄 수 있다. 모든 차별의 형태를 접수하고 조사하는 단일 한 창구를 통하여 보다 전문화되고 실효성있는 차별판단에 접근하는 것이 보다 효과적이며 국민들의 접근성을 용이하게 할 수 있다는 점이다. 국민들의 차별감수성은 점차 높아가고 있다. 이러한 변화의 흐름속에서 차별진정 및 조사에 대한 기관별 성과 역시 추진체계를 정비하는데 참고할 필요가 있는데 이 는 권리구제기구가 해당 차별시정을 위해 얼마나 적극적으로 활동하고 있는지에 대 한 판단 근거가 된다고 할 것이다. 각 기관별 연간 차별진정 건수를 통해 국민들의 접근성 및 인지도를 살펴보면 국가인권위원회가 차별진정 창구로서 가장 접근도가 높은 것으로 나타났으며, 다음이 남녀차별개선위, 남녀고용평등위원회 순이었다. * 국가인권위원회 차별진정건수 ( 02년 189건 03년 358건 04년 389건) * 남녀차별개선위원회 차별진정건수( 01년 331건 02년 181건 03년 188건) * 남녀고용평등위원회 차별진정건수( 00년 15건 01년 15건 02년 12건) - 8 -

행정부처별로 차별권리구제가 흩어져있을 경우 부처간 혹은 기관간 갈등이 초래 될 소지도 적지 않다. 이는 기관의 위상이 타 기관에서 발생한 차별사례에 대해 공정 하게 조사하기 어렵게 만드는 경우인데 예를 들어 oo도 지사의 성희롱사건에 대한 남녀차별개선위의 조사나 여성국회의원 성희롱에 대한 국회 조사 등은 기관간 갈등 을 일으킬 뿐만 아니라 조사의 공정성을 확보하기 어려운 측면이 있다는 것이다. 차별행위에 대한 조사는 차별에 대한 전문적 이해 및 판단의 기준을 가지고 접근 해야 한다. 요소별, 영역별로 다양하게 발생하는 차별유형은 해당 분야에 대한 전문 성이 뒷받침되어야 할 뿐만 아니라 편견과 고정관념에 의해 발생하는 차별은 그 특 성상 차별감수성을 가져야만 진정인의 차별경험을 이해할 수 있게 되는 것이다. 따라서 각 기관별로 차별행위를 조사하는 위원들의 전문성과 차별감수성은 차별 이냐 아니냐를 판단하는 주요한 기준이 된다고 할 수 있다. 고용평등위원회의 경우 6개 지방노동청의 노ㆍ사ㆍ공익 대표로 구성, 남녀차별이나 고용평등에 대한 의식 과 전문성보다는 노사문제에 대한 관련성만으로 선정될 가능성이 많다. 실제로 남 녀고용차별을 다루는 고용평등위원회는 2000년과 2001년에 각기 연 15회밖에 개최 되지 않았고 부당해고 등의 노사관계에 대해서는 적극적인 반면에 성별에 따른 고 용상의 차별문제에 대해서는 상대적으로 전문성과 인식이 부재하다는 평가가 있어 왔다. 차별시정 추진체계의 정비 방향은 정책집행부서와의 분리 차별을 금지하고 예방하기 위한 조치들은 법률 제정을 통해 특정 유형의 차별을 금지하는 조치를 취하고 있다. 이러한 법률들이 특정 정책을 설계하고 제도화하는 과정을 거쳐 집행에 이르게 될 때 정책 집행 자체가 차별을 내재할 가능성도 안고 있는 것이 현실이다. 정책을 생산하는 행정부서는 해당 부서가 생산해낸 정책이 특 정 유형의 차별피해가 발생하지 않도록 설계해야 함에도 이러한 문제인식이 결여된 상태에서 정책 자체가 차별을 발생시킬 우려도 있는 것이다. 따라서 행정부서가 차별을 예방하고 차별금지에 대한 정책을 수립할 수는 있으 나 차별에 대한 조사 기능까지 가지는 것은 태생적인 한계를 가지게 된다. 대부 분의 외국사례에서 행정부처가 차별시정 업무를 담당하는 국가는 거의 없으며 이는 그러한 차별조사 기능의 한계를 인식하고 있기 때문인 것으로 보인다. 미국의 EEOC, 호주의 HREOC, 영국의 EOC 등 주요 외국사례들을 살펴보면 인 - 9 -

권침해구제 및 차별시정을 별도의 독립된 기구를 통해 조정, 권고하고 있다. 별도의 독립기구들은 행정부처와 분리되어 성, 장애, 연령, 인권침해 등 각 유형의 차별에 대한 진정을 접수, 조사하고 있으며 이는 행정부처의 정책에 대한 차별시정 정책권 고의 기능까지를 수행하게 된다. 즉 정부 정책 자체가 차별을 발생시키거나 정책간 혹은 정부기관간 발생할 수 있는 차별판단을 둘러싼 갈등 등이 야기할 수 있는 문 제점을 독립적인 별도의 차별시정기구를 통해 판단함으로써 공정성과 신뢰성을 확 보하려는 것이다. <표 1-2> 주요 외국사례와 경향 독립적, 통합적인 차별시정기구 운영국가: 미국(EEOC),호주(HREOC), 캐나다(CHRC), 뉴질랜드, 아일랜드(OEDI) 독립적, 차별요소별 차별시정기구 운영국가: 스웨덴(기회균등옴부즈만, 장애차별옴부즈만, 성적지향차별옴부즈만 등), 영국(평등기회위원회,장애권리위원회, 인종평등위원회 등) <표 1-3> 주요국의 차별시정기구 현황 국가 명칭 차별요소 및 영역 캐나다 뉴질랜드 호주 영국 캐나다인권위원회 뉴질랜드인권 위원회 인권및평등기회 위원회 평등기회위원회 장애인권리위원회 인종평등위원회 인종, 국적 혹은 출신민족, 피부색, 종교, 나이, 성, 성적지향, 혼인여부, 가족상황, 장애, 전과 나이, 장애, 동등임금, 국적, 임신, 인종, 종교, 성, 성희롱 나이, 피부색, 장애, 고용지위, 윤리적신념, 가족상황, 결혼상황, 정치적 신념, 인종, 종교, 성, 성적지향 성 장애 인종 앞서 지적한 것처럼 차별은 고정관념과 편견에 기인할 수 있다. 그러나 고정관념 과 편견은 법과 제도를 통해 명시적으로 규제할 수는 없는 한계가 있다. 부정적이고 합리적이지 않은 왜곡된 편견이 차별의 형태로 가시화되었을 때 법은 일정한 효력 을 발생할 수 있는 것이다. 차별의 감수성은 이러한 고정관념과 편견의 문제를 발견 - 10 -

하고 인지하는 능력이라고 할 수 있으며 이러한 감수성의 발달이 차별판단의 준거 가 될 수 있는 것이다. 우리 사회는 차별에 대한 사회적 합의가 미진한 상황이다. 미국이나 영국과 같이 차별사건이 판례로 축적되어 차별판단에 대한 논리적 다툼의 과정이 형성되어 있지 않으며 동시에 무엇이 차별인지, 차별판단의 기준과 방법은 무엇인지 등에 대한 논 의도 이제 시작단계에 있다고 할 수 있다. 차별은 직접적이고 가시적인 차별에서부 터 중립적 기준을 통한 간접적 차별에 이르기까지 차별의 개념 발전과 역사적 경로 에 대한 인식을 필요로 한다. 따라서 우리 사회에서 빈번히 발생하는 차별에 대한 감수성을 확보하고 이를 시정할 수 있는 전문성을 갖춘 기구를 통해 차별시정의 추 진체계를 정비하는 것이 필요하다. 차별이 발생하는 영역은 매우 다양하며 차별의 형태 역시 복합적으로 발생할 수 있다. 예를 들면, 여성장애인에 대한 차별은 성별에 의한 차별일 뿐만 아니라 장애 를 이유로 한 차별일 수 있고, 사안에 따라 한부모가구의 여성장애인일 경우 가족형 태 및 가족상황, 임신 및 출산, 성별, 장애 등의 차별이 중복되어 발생할 수 있는 것 이다. 이러한 차별 피해의 특성에 비추어 특정한 유형의 차별만을 신고하거나 진정 할 수 없는 경우가 나타나게 되는데 이는 차별시정이 보다 포괄적으로 접근되어야 함을 의미하는 것이기도 하다. 또한 차별은 무엇보다 사후적인 구제보다 차별대상과 사유, 행위 등을 중심으로 사전에 예방할 수 있는 기능이 중요하며 따라서 인권교육과 반차별 교육의 중요성 이 강조되어야 한다. 따라서 중복되어 복합적으로 발생하는 차별을 분절적이지 않게 시정할 수 있어야 하며 소수자에 대한 부정적이고 왜곡된 편견과 고정관념을 교육과 홍보를 통해 예 방할 수 있는 기능을 수행하는 권리구제기관이 필요한 것이다. 차별시정기구를 통합조정하고 국가 개입은 최소화 각기 다른 법률을 통해 차별금지를 규정하고 있는 현행 체계를 정비하여 차별시 정에 대한 일원화된 접근이 가능하도록 하는 것이다. 이는 국가인권위원회법, 남녀고용평등법, 남녀차별금지및구제에관한법률 등에서 차별에 대한 정의 를 존치하되, 국가인권위원회로 차별시정기구의 일원화를 추진하고, 기존 부처의 차별관련 법률에서 관련 조항 및 조직폐지를 조정하는 것이다. 차별은 공공과 민간 부문, 시장과 비시장 영역 등에서 다양하게 발생한다. 특히 - 11 -

시장영역에서 발생하는 차별에 대해 행정부처에서 차별시정의 권리구제를 한다는 것은 시장에 대한 국가의 과도한 개입이라는 비판을 받을 수 있다. 미국 등의 경우 도 EEOC가 소송을 대신함으로써 사법적인 판단을 통해 시장에서의 고용차별에 대 응하고 있다는 점을 감안해 보면 국가행정부서의 직접적인 개입은 과도하다는 지적 을 받을 수 있다. 따라서 이미 많은 국가들이 고용차별과 같은 사안에 대해 독립기구를 통한 조정 과 권고를 통해 차별시정의 효력이 발생할 수 있도록 하고 있으며, 이러한 조치를 통해 시정이 되지 않을 경우에는 별도의 법률적 구제수단을 갖도록 하는 방법을 취 하고 있다. 이는 고발권을 가지고 제소, 민사상으로 이를 해결하도록 하는 방법 등 이다. 정책 집행의 행정부서가 차별시정에 개입하기 보다는 독립적인 기구를 통해 정책 과 차별시정의 업무를 분리, 추진하는 것이 효과적일 수 있으므로, 현행 독립기구인 국가인권위원회가 기존의 차별시정업무를 보다 강화하도록 하는 방안이 강구되었다. <그림 1-2> 차별시정 추진체계 정비 정책개발ㆍ집행 노동부, 여성부, 복지부, 교육부 등 협력과 견제 환류(Feedback) 차별판정ㆍ권리구제 일원화된 시정기구(국가인권위원회) 부처 이기주의를 넘어라! 차별시정 추진체계의 정비를 차별시정기구 일원화로 기본방향을 정하고 이를 추 진하기 위해서는 차별금지 관련 법률 및 각 법률에서 정한 차별피해구제기구를 설 치하고 있는 행정부처간의 합의가 있어야 한다. 이 과정에서 노동부는 남녀고용 평등법 을 연령차별금지를 포함한 고용평등법으로 확대 개정하려는 계획을 가지 고 있었으며, 여성부는 남녀차별개선위원회의 시정권고 기능을 강화해 시정명령권 의 도입을 추진할 계획이었다. 국가인권위원회는 차별시정기구를 인권위로 일원화 하는 것에 찬성하면서도 이를 실행하기 위해서는 인력 및 권한의 보강이 필요하다 - 12 -

고 보았으며 이는 국가인권위원회법의 개정이 필요한 사항이었다. 이와 같은 부처별, 기관별 해당 업무에 대한 조정 필요성에 따라 노동부는 고용 평등법의 개정을 유보, 남녀고용평등위원회의 차별시정에 대한 역할 및 기능에 대 한 검토를 통해 고용평등위원회를 폐지하고, 고용상의 남녀차별에 대한 진정 및 조 사를 인권위로 단일화했다. 여성부는 남녀차별금지및구제에관한법률의 주 기능과 역할이 남녀차별에 대한 진정 및 조사 업무였으나 부처내 조직구조상 가족정책의 비중이 확대됨에 따라 남녀차별의 업무를 인권위로 일원화하고 해당 법률 및 권리 구제기구를 폐지하였다. 한편 국가인권위원회로 차별진정 접수 및 조사가 일원화됨에 따라 인권위가 성차 별 및 고용차별에 관하여 여성부 또는 노동부보다 전문성을 갖고 있는가에 대한 우 려가 제기되었다. 이는 여성부가 남녀차별개선위에 11명의 위원과 차별개선국 12명 의 직원을 두는 조직을 운영하고 있었으며, 노동부가 6개 지방노동청 직속으로 설 치한 고용평등위원회에 각 15명의 위원과 상근보조 1인을 두었던 기구였기 때문이 었다. 반면에 인권위는 성차별 담당 2명과 장애차별 담당 2명이 있으며 고용차별을 전담하는 인원은 부재한 상황이었다. 이에 2005년 7월 국가인권위원회법 을 개정하여 여성가족부 등 각 부처에 분 산되어 있는 차별시정기능을 통합하고, 법 제2조제4호를 신설하여 조사대상에 성희 롱 행위를 명시하였다. 또한 법 제12조를 상임위원회와 침해구제위원회 및 차별시 정위원회 등의 소위원회를 둘 수 있도록 하고, 상임위원회와 소위원회에 심의사항 을 연구, 검토하기 위해 성, 장애 등 분야별 전문위원회를 설치, 운영할 수 있도록 하였다. 특히 차별판단에 따른 조정기능의 활성화를 위해 성, 장애 등의 분야별 조 정위원회를 구성할 수 있도록 하고, 진정사건에 대하여 합의를 권고하는 절차를 거 치지 아니하고 당사자의 신청이나 국가인권위원회의 직권에 의하여 바로 조정절차 를 시작할 수 있도록 하였다. 2. 차별금지법 법제화 가. 차별금지법 제정의 필요성 대한민국 헌법 (제11조 제1항)에 의하면 모든 국민은 법 앞에 평등하다. 누구든 지 성별ㆍ종교 또는 사회적 신분에 의하여 정치적ㆍ경제적ㆍ사회적ㆍ문화적 생활 의 모든 영역에 있어서 차별을 받지 아니한다. 그리고 국가인권위원회법 (제2조 - 13 -

4호)에서는 성별, 종교, 장애, 나이, 사회적 신분, 출신지역, 출신국가, 출신민족, 용 모 등 신체조건, 혼인 여부, 임신 또는 출산, 가족형태 또는 가족상황, 인종, 피부색, 사상 또는 정치적 의견, 형의 효력이 실효된 전과, 성적 지향, 학력, 병력 등을 이유 로 하는 불합리한 차별을 금지하고 있다. 그럼에도 불구하고 다양한 국민생활의 영역에서 발생하는 각종 차별의 시정을 원 하는 목소리는 더욱 높아가고 있다. 2001년 11월 25일 국가인권위원회가 출범한 이 후 이 위원회에 접수된 차별행위 진정사건의 수는 계속 증가하였다. <표 1-4> 차별행위 진정사건 접수 현황 (2001.11.26~2005.12.31) 접 수 구 분 채용 고용차별 (961건) 재화ㆍ용역차별 (395건) 해고 모집 임금 기타 배치 승진 기타 교통 상업 주거 교육 퇴직 정년 교육 재화 용역 토지 금품 수단 시설 시설 시설 교육차별 (109건) 직업 훈련 기관 02년 189 18 10 6 17 5 1 9 6 1 0 1 30 3 2 2 0 1 7 3 67 03년 358 54 61 21 26 9 14 11 4 6 3 0 29 2 0 1 1 0 14 3 99 04년 389 22 17 51 12 34 18 9 4 5 3 0 40 10 2 1 0 1 24 2 134 05년 1,081 148 45 90 50 86 17 36 12 10 3 6 151 87 9 13 5 5 51 5 252 계 2,017 242 133 168 105 134 50 65 26 22 9 7 250 102 13 17 6 7 96 13 552 구성비 (%) 100 12.0 6.6 8.3 5.2 6.6 2.5 3.2 1.3 1.1 0.4 0.4 12.4 5.1 0.6 0.8 0.3 0.4 4.8 0.6 27.4 종결 1,603 181 120 142 86 99 43 45 23 17 7 5 158 73 11 12 3 4 70 13 491 미결 414 61 13 26 19 35 7 20 3 5 2 2 92 29 2 5 3 3 26 0 61 2002년 통계는 2001.11.26~2002.12.31 접수사건을 포함한 수치임. 자료 : 국가인권위원회, 2005 국가인권위원회 연간보고서, 2006. 5, 139면 표2-4-1 기타 [표1-4]를 보면 고용차별, 재화ㆍ용역차별, 교육차별, 기타에서 차별시정을 요구하 는 사건의 수가 매년 계속 증가하고 있음을 확인할 수 있다. 그 중에서도 특히 고용 차별(961건) 진정사건의 수가 전체 사건(2,017건)의 약 절반을 차지하고 있다. 이것 은 고용차별의 시정 및 해소가 우리 사회의 중요한 차별 이슈임을 보여준다. 한편, 2007년 6월말까지 접수된 차별사유별 사건 현황을 보면 사회적 신분(768 건), 장애(453건), 나이(303건), 성희롱(245건), 성별(207건) 등의 순서이다. 다소 포괄 적인 의미를 내포하는 사회적 신분을 제외하면 장애차별, 나이차별, 성희롱ㆍ성차 별에 대한 국민의 인식이 매우 높음을 알 수 있다. 또한 차별로 인정하여 국가인권 위원회가 차별시정의 권고를 행한 건수 역시 사회적 신분차별(77건), 나이차별(50 건), 장애차별(44건), 성희롱(23건), 성차별(23건)의 순서로 나타나고 있다. - 14 -

<표 1-5> 차별행위사건 유형별 처리 현황 (2001.11.26~2007.6.30) 구분 접수 소계 조정 권고 합의 종결 각하 이송 기각 조사 중지 합계 3,139 14 293 52 2,205 23 538 14 3,442 (%) 100.0 0.5 9.3 1.7 70.2 0.7 17.1 0.5 가족상황 37 34-3 - 26-5 - 기타 725 648-18 2 518 9 101 - 나이 303 273 1 50 4 201-17 - 병력 101 93-4 3 67-19 - 사상, 정치적의견 18 18 - - 1 12-5 - 사회적신분 768 726 2 77 2 458 2 184 1 성별 207 191-23 1 142 1 22 2 성적지향 17 15-5 - 5 1 3 1 성희롱 245 209 8 23 24 132 4 13 5 용모,신체조건 80 70-12 - 50-7 1 인종 5 4 - - - 2 1 1 - 임신,출산 41 40-4 3 31-2 - 장애 453 406 3 44 9 278 1 70 1 전과 58 53-4 - 38-11 - 종교 42 39-2 1 29-7 - 출신국가 115 102-6 1 76 1 16 2 출신민족 2 1 - - - 1 - - - 출신지역 49 47-2 - 37-8 - 피부색 3 2-1 - 1 - - - 학벌/학력 127 122-12 1 63 3 42 1 혼인여부 46 46-3 - 38-5 - 자료 : 국가인권위원회 홈페이지(humanrights.go.kr) '인권통계자료 (2007년 6월말 현재 진정사건 처리 현황) 국가인권위원회 차별금지법(안)을 국무총리에게 권고 그 동안 불합리한 차별을 시정하기 위한 국가적ㆍ사회적 노력이 계속되었고, 일 정한 성과도 있었다. 그러나 여전히 차별은 중요한 사회적인 과제이고, 차별시정에 대한 국민의 요구도 더욱 높아지고 있는 상황이다. 따라서 불합리한 차별관행이나 제도ㆍ정책 등을 적극적으로 시정하기 위한 실효성이 있는 법적 근거를 마련할 필 요가 있다. 기존의 차별금지 관련 법률은 특정 분야에 한정되거나 구제절차가 없는 선언적 차원의 금지에 불과하여 실질적인 차별의 시정과 해소에 미흡하였기 때문이 다. 이에 국가인권위원회는 차별금지에 관한 기본법 내지 통일된 법을 제정할 필요 성을 인식하여 3년이 넘는 작업을 거쳐 차별금지법(안)을 마련하였고, 2006년 7월 24일 그 입법의 추진을 정부(국무총리)에 권고하였다. 차별금지법의 제정은 우리 헌법의 핵심 원리인 평등이념을 실현하기 위한 입법으 로, 정치ㆍ경제ㆍ사회ㆍ문화의 모든 영역에서 평등을 추구하는 헌법 이념을 실현하 고자 하는 것이다. 또한 21세기는 인권의 중요성이 어느 때보다 강조되고 있는 시대 이고, 이에 따른 국제사회의 요구도 높아지고 있기 때문에 차별금지법 제정은 국제 - 15 -

사회의 차별시정 요구에 부응하는 것이기도 하다. 나아가 차별금지법의 제정은 사 회적 소수자의 인권보호 및 국민 인권의 전반적인 향상을 도모하고 사회통합을 실 현하는 길이기도 하다. 빈부격차 차별시정위원회 차별금지법안에 대한 조정안 마련 국가인권위원회가 2006년 7월에 차별금지법의 제정을 정부에 권고하였음에도 불 구하고, 이후 상당한 기간 동안 제정 추진은 지체되었다. 우선, 차별금지법의 제정 에 대해 경제계가 강력히 반대하였다(2006.7.25, 한국경영자총협회, 대한상공회의소 성명). 또한 장애인차별금지법의 제정을 요구하는 장애인단체의 청원이 우선적인 사회여론과 관심을 집중시켰다. 그러나 2007년 4월 10일 장애인차별금지 및 권리 구제 등에 관한 법률 (이하 장애인차별금지법 이라고 함)이 공포된 후에 빈부격차 ㆍ차별시정위원회는 차별금지법추진기획단을 구성하여(2007. 5~6월) 국가인권위원 회가 제시한 차별금지법 권고법안에 대한 조정안을 마련하게 된다. 그 주요 내용은 다음과 같다. 차별금지법 조정안 주요 내용 ㆍ차별금지사유에서 고용형태 삭제, 전과 는 범죄전력 으로 변경, 보호처분 추가, 기타 차별사유의 인정을 위해 등 을 추가 ㆍ 장애 개념정의는 장애인차별금지법상의 그것과 동일 차원에서 규정 ㆍ 근로자 및 사용자 개념정의 삭제(단, 사용자 관련 해당 조항에서 내용 반영) ㆍ국가인권위원회에 의한 시정명령제 삭제 ㆍ악의적 차별에 대한 손해배상 특례 삭제 ㆍ차별 주장자에 대한 불이익 조치금지 위반에 대한 형사처벌 신설 첫째, 차별금지사유에서 고용형태 의 삭제는 기간제 및 단시간근로자 보호 등에 관한 법률 (2006.12.21. 제정) 등 이른바 비정규근로자보호법에서 노동위원회에 의 한 차별시정절차를 별도로 정하고 있기 때문이다. 둘째, 권고법안 상의 장애 개념은 기존 법률 등에서 지배적으로 인식ㆍ사용되었 던 의학적 차원의 협소한 장애 개념을 사회적 보호의 관점에서 보다 확대하기 위한 - 16 -

취지였다. 그러나 2007년 4월에 이미 제정ㆍ공포된 장애인차별금지법 상의 개념정 의와의 불일치를 해결하기 위한 차원에서 그 내용이 수정되었다. 셋째, 권고법안 상의 근로자 와 사용자 개념 정의는 양자의 범위를 확대함으로 써 고용차별금지의 실효성을 제고하기 위한 것이었다. 그러나 노동관계법률 상의 개념정의와 불일치하기 때문에 원칙적으로 삭제하되, 고용차별금지 관련 조항에서 사용자 등 (사용자와 근로조건 등의 결정에 대하여 사실상 지휘 감독권이 있는 자) 으로 규정하여 차별금지 의무자의 범위를 정하는 것으로 조정되었다. 그럼에도 불 구하고 사용자 등 의 구체적 범위와 관련하여 향후 입법과정이나 그 해석을 둘러싸 고 논란이 발생할 여지가 있다. 넷째, 권고법안 상의 국가인권위원회 시정명령제는 차별을 행한 자가 차별시정의 권고를 받았음에도 이행하지 않는 일정한 경우에 그 시정을 법적으로 강제함으로써 차별구제의 실효성을 높이기 위한 취지에서 마련된 것이었다. 그러나 장애인차별금 지법에서 시정명령은 법무부가 행하는 것으로 이미 정리되었고, 다른 한편으로 국 가인권위원회에 의한 시정명령은 사법부와의 관계에서 동 위원회의 독립기관이라 는 위상에 영향을 미칠 수 있기 때문에 시정명령은 삭제하는 것으로 조정되었다. 다섯째, 권고법안 상의 악의적 차별에 대한 손해배상 특례(재산상 손해액 이외에 손해액의 2~5배에 상응하는 배상금 지급 판결 가능)는 차별의 고의성, 차별의 지속 성 및 반복성, 차별 피해자에 대한 보복성, 차별 피해의 내용 및 규모 등을 고려하여 차별이 악의적인 것으로 인정되는 경우 법원이 통상적인 손해배상과는 다른 징벌적 성격을 갖는 특별한 배상책임을 부과할 수 있도록 하는 것이었다. 그러나 우리나라 의 경우 이와 유사한 법률의 예가 없는 등의 이유로 조정안에서는 삭제되었다. 여섯째, 권고법안에서는 차별을 받았다고 주장하는 자 등의 진정, 진술, 증언 등 을 이유로 불이익한 조치를 행하는 것을 금지하고 그 위반에 대해서는 위의 손해배 상 특례가 적용되는 것으로 하였으나, 특례의 삭제에 따라 형사처벌 규정을 신설하 는 것으로 조정되었다. 나. 기존 차별금지제도의 한계 극복 차별을 금지하는 개별 법률이나 법조항이 없지는 않았다. 남녀고용평등법, 장 애인복지법, 장애인고용촉진 및 직업재활법, 고령자고용촉진법 등이 그 예이 다. 그러나 이러한 기존의 차별금지 법제도는 적용범위의 한정, 차별시정 수단의 부 재 내지 미흡 등의 문제점이 있었고, 결과적으로 우리 사회의 부당한 차별을 해소함 - 17 -

에 있어서 불충분하였다. 현재까지 다양한 차별의 시정을 위한 근거 법률로 기능하고 있는 국가인권위원 회법 의 경우에도 법의 기본성격이 조직법이기 때문에 국가인권위원회의 구성ㆍ권 한ㆍ임무 등을 중심으로 규정되어 있고, 차별의 개념, 금지되는 차별행위의 유형, 차별구제의 내용 등이 결여되어 있다. 이런 점 때문에 국가인권위원회법 은 법원 이나 다른 권리구제기관에서 차별을 금지ㆍ시정하는 실체적 법규범으로 기능하지 못하였다. 차별금지법의 제정은 이상에서 언급한 기존 차별금지제도의 한계를 극복할 수 있 게 한다. 차별금지법에 관한 기본법으로 기능할 수 있도록 실체법ㆍ절차법적인 원 칙과 내용을 포괄할 수 있기 때문이다. 물론 차별금지법이 제정된다고 해서 우리 사 회의 차별이 단기간 내에 해소되지는 않을 것이다. 그렇지만 차별의 금지와 시정에 대한 국민의 인식과 의지가 점차 고양되고 있는 상황에서 차별금지의 제정은 헌법 의 평등이념을 우리 현실에서 구체화할 수 있는 계기가 될 것이다. 차별금지제도의 통일성 확립과 금지 및 시정의 실효성 제고 차별금지법은 제반 생활의 영역에서 발생하는 다양한 차별을 포괄적으로 금지ㆍ 시정하기 위한 법이다. 따라서 차별금지법의 제정은 각 차별사유에 상응하는 여러 개의 법률을 만들어야 하는 불편함을 피할 수 있게 한다. 물론 차별금지법은 차별금 지에 관한 기본법 내지는 일반법의 성격을 갖고 있기 때문에 각 차별사유에 고유한 특수한 내용을 상세히 규정하기에는 한계가 있다. 그러므로 경우에 따라서는 장애인차별금지법과 같은 별도의 독립된 법률을 만들 어야 할 필요성이 발생할 수 있다. 이러한 경우에도 차별금지법이 정하는 원칙과 내 용에 부합하도록 해당 법률을 제정하거나 개정하여야 하기 때문에 차별금지법은 차 별금지제도의 통일성을 확립할 수 있게 한다. 차별금지법의 제정은 차별의 금지 및 그 시정의 실효성을 제고한다. 앞에서 언급 한 국가인권위원회의 권고법안 및 빈부격차ㆍ차별시정위원회의 조정안에 의하면 차별행위의 개념과 유형을 구체화(예컨대, 직접차별, 간접차별, 괴롭힘 등)하고 있을 뿐만 아니라 국가인권위원회 및 법원을 통한 차별구제의 절차와 수단 등을 명시하 고 있기 때문이다. 그 외에도 차별의 시정과 예방이 포괄적이고 지속적으로 이루어질 수 있도록 관 련 제도적 장치를 마련하고 있다. - 18 -

제2장 더불어 사는 균형발전사회 구현 참여정부는 차별시정정책을 통해서 그 동안 부당하게 차별받고 배제되어온 사회 적 소외계층을 포용함으로써 우리 사회를 상호 신뢰에 입각한 정의로운 사회로 성 숙시키고자 하였다. 이러한 차별시정정책은 능력중심의 사회로 나아가기 위한 기반 을 조성할 뿐 아니라 국가의 지속적인 발전을 위해서도 필요하다. 그동안 차별받고 소외되었던 계층에게 교육 과 고용 에서 동등한 기회를 제공하여야 모든 국민이 자신의 능력을 충분히 개발하고 그 개발된 능력을 바탕으로 국가발전에 기여할 수 있는 것이다. 1. 차별을 넘어 차이를 인정하는 사회 참여정부 차별시정정책의 기본 방향은 합리적 근거 없이 차별하는 것을 금지하고 소수집단을 배려하는 사회적 포용력 증진을 통해 더불어 사는 균형발전사회 를 구현해 나가는 것이다. 특별한 욕구는 분명 차이(difference)의 대상은 되지만, 차별 (distinction)의 대상은 되지 않는다는 원칙아래, 사회 곳곳의 차별을 해소하고 차이 를 인정하는 사회를 지향하는 정책을 추진하였다. 이를 위해 첫째, 차별시정을 원활 하게 추진할 수 있도록 관련 인프라를 보강하고자 하였다. 무엇보다도 우선 차별에 대한 국민의 관심과 인식을 제고하고, 차별에 대한 사회적 합의 기준을 마련해 나가 는 것이 중요하다. 이러한 사회적 변화가 뒷받침되지 않고서는 차별시정정책이 실 효를 거두기 어렵기 때문이다. 또한 장애인 차별금지법 및 차별금지법 제정을 적극적으로 추진하여 법률적 제도 적 기초를 마련하고, 국가인권위원회, 남녀차별개선위원회 등 차별피해를 구제하는 기구들을 일원화하여 국민들이 실질적으로 권리구제를 받을 수 있도록 실 효성을 높였다. 그러나 차별시정은 차별금지에 대한 사회의 수용 여력과 경제ㆍ노동시장 등에 미치는 영향을 고려하면서 분야별로 단계적으로 접근해 나가는 것이 필요하다. 국 민들의 차별 감수성 제고를 위한 적극적 교육ㆍ홍보, 추진을 통해 소수집단에 대 한 배려가 시민적 의무라는 인식을 널리 확산시키고자 노력하였다. 더불어 민간기업의 자율적 차별시정 노력을 촉진할 수 있도록 소외집단의 사회적 배제를 해소할 수 있는 지원정책을 추진하고, 아울러 장기적으로 사회 각 분야에서 - 19 -

기회균등의 원칙을 확립할 수 있는 제도적 개선 방안을 마련하고자 하였다. <그림 2-1> 참여정부 차별시정 정책의 기본방향 비 전 합리적 근거 없이 차별하는 것을 금지하고 소수집단을 배려하는 사회적 포용 력 증진을 통해 더불어 사는 균형발전사회 구현 기본방향 차별시정을 원활하게 추진할 수 있도록 관련 인프라를 보강 차별에 대한 사회적 합의 도출과 차별의 판단기준 마련 차별 금지에 필요한 법적 토대 보강 여러 부처로 중복ㆍ다원화되어 있는 차별시정기구를 효율화하여 차별피해 자들의 권리구제 실효성을 확보 차별금지에 대한 사회의 수용 여력과 경제ㆍ노동시장 등에 미치는 영향 을 고려하면서 분야별로 단계적 접근 국민들의 차별 감수성 제고를 위한 적극적 교육ㆍ홍보 추진을 통해 소수 집단의 배려가 시민적 의무라는 인식 제고 민간기업의 자율적 차별시정 노력을 촉진할 수 있도록 지원 2. 분야별 차별시정정책의 과제 참여정부는 출범 초기부터 여성, 장애인, 학벌, 비정규직, 외국인과 이민자, 연령 등 6개 영역을 차별시정의 대상으로 선정하고, 각 영역별 추진 목표와 핵심수단을 통해 정책을 추진해 왔다. 여러 핵심수단 가운데 특히 강조점을 두고자 한 것은 차별시정기구를 포함한 법제화 와 대상별 차별시정 정책 등 두 가지다. 우선, 장애계를 중심으로 계속 제기되어온 장애인차별금지법 및 차별금지법 제정 을 공개적인 논의를 통해 적극 추진하였다. 그 결과 2007년 3월 6일 장애인차별금 지 및 권리구제 등에 관한 법률 이 국회를 통과하였다. 차별시정기구는 무엇이 차 - 20 -

별인지 를 판정하고 이를 시정할 수 있는 전문성과 권한을 가진 기구로, 참여정부는 여성부, 노동부, 국가인권위원회 등으로 중복ㆍ다원화되어 있는 차별시정기구가 효 율적으로 작동할 수 있도록 국가인권위원회로 일원화하였다. 둘째, 장애인, 여성, 그리고 최근 사회적 관심이 높아진 결혼이민자ㆍ혼혈인ㆍ이 주자ㆍ외국인근로자에 대한 종합적 지원대책을 마련하였다. 이들 대책은 단순히 여 러 정책을 열거하거나 되풀이하는 것이 아니라 생애주기별ㆍ대상특성별로 다른 욕 구들을 충족시킬 수 있는 통합 지원 대책이라는 점에서 과거 대책과 구분된다. 경제활동과 인적자원 개발 분야에서 여성차별 두드러져 여성에 대한 차별은 이미 법과 제도 부문에서 과거에 비하여 많은 개선이 이루어 졌으며, 특히 여성부와 6개 부처에 여성정책담당관제도의 신설로 정부부처 내에서 여성 차별 문제를 해결할 수 있는 제도적 장치가 마련되었다. 그러나 여전히 여성에 대한 차별적인 의식과 관행이 잔존하고 있고, 그 결과 사회 각 부문에서 여성의 참 여가 불균형적으로 이루어지고 있으며, 일과 가정의 양립에도 많은 어려움을 겪고 있다. 여성 차별의 분야별 현황을 살펴보면, 첫째, 의회부문과 고위 행정직 및 관리직 부문에서 여성의 과소대표 문제가 가장 두드러진다. 유엔개발계획(UNDP)의 2006 인간개발보고서(Human Development Report) 에 제시된 여성권한지수 (GEM)를 보면 총 75국 중 우리나라가 53위로 최하위권이다. 이는 우리나라의 경제 활동참가율(28위)과 1인당국내총생산(28위)에 비해 상대적으로 낮은 수준이다. 즉, 많은 여성들이 일을 하고 있음에도 불구하고 여러 가지 직ㆍ간접차별로 인해 고위 직으로 승진하지 못한 채 하위직에 머무르고 있으며, 이는 또한 경제발전의 혜택을 남ㆍ녀가 동등하게 나눠 받지 못하고 있음을 보여주는 것이다. 둘째, 여성 차별은 의회와 고위 행정직 및 관리직에서의 여성 과소문제와 함께 경제활동 및 인적자원개발 분야에서의 차별로 나타나고 있다. 2003년도 우리나라 여성의 경제활동참가율은 OECD 국가의 평균인 59.5%보다 낮은 52.9%에 불과할 뿐 아니라, 이러한 격차는 대졸 이상에서 더욱 심각하다. 생활이동, 교육과 고용에서의 장애인 차별시정이 시급 장애인에 대한 차별은 크게 일상생활에서의 차별과 교육 및 고용에서의 차별로 나누어질 수 있다. - 21 -

첫째, 장애인 복지시설의 설립에 대한 해당 지역 주민들의 기피 등 일상생활 혹 은 언어에서 무의식적으로 장애인에 대한 차별이 나타나고 있다. 그리고 장애인을 대상으로 차별이나 인권침해를 어느 정도 느끼고 있는가를 조사 4) 한 결과에 의하면 응답자의 85.1%가 이를 느끼고 있는 것으로 나타난다. 차별과 인권침해가 있다고 생각하는가에 대한 응답 결과도 이보다 약간 높은 86.7%로 나타났다. 둘째, 교육기회에서의 차별 실태를 보면 장애인은 비장애인에 비해 취학률이 매 우 낮게 나타난다. 2003년 특수학교 취학자 수는 총 24,119명으로, 해당연령 대비 장 애인 추정 인구를 산출하여 취학률을 계산하면 초등학교 11.4%, 중학교 15.7%, 고등 학교, 16.7%로 90%를 상회하는 일반취학률과 비교할 수 없을 정도로 낮다. 셋째, 장애인의 고용기회 역시 매우 제한적이어서 특수학교 고등부 졸업자의 취업률을 보면 졸업자 1,925명 중 진학자는 586명, 취업자는 632명으로 진학자를 제 외하면 32.8%에 불과해 우리나라 고등학교 졸업자의 취업률인 85.2%에 비해 매우 낮은 편이다. 또한 장애인의 실업률은 28.4%로 전체 실업률에 비해 78배 이상 높은 수준이고, 특히 15세~29세 청년 장애인의 실업률이 43%~55%에 달하고 있어 장애 인이 취업에 심한 차별을 받고 있음이 나타난다. 취업이 경제적 자립의 주요 방편 일 뿐 아니라, 사회적 소통의 주요 기제임을 고려할 때 교육과 함께 이 분야의 장애 인 차별 시정이 시급함을 알 수 있다. 결혼이민자 가족의 사회통합은 불가능 한가? 1990년대 이후 한국에서는 한국인 남성들이 아시아 여러 나라 또는 구소련 출신 의 여성과 결혼하여 한국에서 사는 현상이 많이 발견되고 있다. 1980년대까지 한국 사회에서는 국제결혼이란 매우 드문 현상이었다. 그 나마 국제결혼을 한 사람들은 주로 여성들이었다. 1990년대 이후에는 국제결혼 건수가 크게 증가하였고, 남성이 여성보다 훨씬 더 많이 국제결혼을 하는 것으로 상황이 바뀌었다. 1990년대의 국제결혼은 농촌총각장가보내기운동의 일환으로 시작되었고, 주로 중국 동포 여성들과 한국인 남성의 결혼이 많았고, 또 종교단체에서 기획한 국제결 혼으로 일본인 또는 필리핀인 여성과 한국인 남성의 국제결혼이 일부 있었다. 그러 다가 2002년 이후 국제결혼은 또 한 번 급증하였다. 2005년에는 전체 결혼건수의 4) 조사는 1999년 10월 11일부터 10월 30일까지 한국장애인단체총연맹의 20개 회원단체를 통해 이루어졌다. 교육받은 조사 요원들이 장애인들을 직접 면접하였고, 총 1,567사례를 분석 대상으 로 삼았다. - 22 -

14%가 국제결혼에 달할 정도가 되었다. 결혼이민자들의 대다수는 여성으로 그들의 배우자는 가난한 한국인 남성들이다. 그들은 경제적 궁핍, 불신, 가정 폭력, 자녀 양육에서의 어려움 등에 시달리고 있다. 국제결혼 가정에서는 부부 갈등이 심각하다. 그들의 불화 원인으로는 의사소통의 단절, 성격 차이, 배우자 부모 부양을 둘러싼 문화갈등, 경제적 빈곤 등이 지적된다. 결혼이민자들은 언어ㆍ문화 차이 때문에 가족 간에서도 대화가 원활히 이루어지지 못한다. 2005년 여성 결혼이민자 대상 보건복지부 표본 조사 결과에 따르면, 배우자 로부터 언어폭력을 경험했다는 이가 31.0%, 신체적 폭력을 당한 사람이 13.9%, 변태 적 성행위를 강요받은 적이 있는 여성이 9.5%였다. 가족 내 문제는 자녀 양육에서도 다시 나타난다. 순수 혈통의 중요성을 강조하 는 분위기가 강한 한국사회에서, 피부색ㆍ모발 등 외모 차이가 심한 종종 집단 따 돌림의 피해자가 된다. 또, 생김새 차이는 별로 크지 않을지라도 부모 중 한 사람 이 이민자라는 이유로 또래 아이들로부터 놀림을 받기도 하고, 그 결과 소극적 또 는 폭력적 행동을 보이는 아이도 있다. 부모가 이혼한 아이의 고충은 더욱 심하다. 한부모가족의 아이들은 붕괴된 가정환경에 고스란히 노출되어 성장할 수밖에 없 다. 결혼이민자의 차별 문제가 사회적으로 쟁점화되면서, 정부는 2005년 이후 결혼 이민자 차별 문제를 해결하기 위한 범정부적대책을 추진하고 있다. 세대간 대물림, 혼혈인에 대한 잘못된 사회 인식 한편, 우리사회에는 혼혈인이 있다. 그들은 굴절된 한국 현대사를 반영한다. 주한 미군 혼혈인은 대부분 출생시부터 전생애에 걸쳐 광범위하고 지속적인 차별을 경험 하면서 최하위층으로 전락하고 있다. 2003년 국가인권위원회 조사에 의하면, 그들은 학교에서 놀림(73.3%)과 따돌림(64.4%)을 경험하였고, 42.2%가 학업을 중도에서 포 기하였다. 또 조사 대상 혼혈인의 27%가 실직 상태였고, 혼혈인 가구의 월평균 수 입은 101만원에 불과하였다. 반복적ㆍ누적적 차별 경험으로 자존감을 상실한 경우 가 많았다. 조사대상자의 42.2%가 자살을 시도한 경험이 있다고 응답하였다. 그들 역시 극심한 차별을 경험하고 있는 게 사실이다. 한편, 혼혈인은 아니나 불법체류 이주노동자와 자녀들도 신분상 약점과 저임금 등으로 자녀양육, 모성보호 차원에서 더욱 심각한 문제를 경험하고 있다. 법무부에 의하면, 2005년말 기준 15세 이하 불법체류자(6,438명) 중 미국 등 선진국 국적자를 제외한 불법체류 외국인근로자의 자녀 2,500여명(추정)중 5.9%(148명)만 학교에 다 - 23 -

니고 있는 것으로 파악된다. 혼혈인과 이주자 등은 극심한 차별을 겪고 있으며, 그 차별상황은 세대를 넘어 대물림되어 인권의 사각지대에서 방치되어 있다. 이러한 인종차별은 사회통합을 저해함은 물론, 국제사회에서 인권후진국이라는 오명을 자초할 수 있는 위험 요소 라 할 수 있다. 이러한 상황을 방치하는 경우 장기적 사회불안 요인이 되어 프랑스 의 이민자 소요사태 같은 인종갈등을 야기할 수 있는 만큼 혼혈인 및 이주자에 대 한 범정부적 차원의 종합대책 마련을 마련하여 집행하고 있다. 외국인과 해외동포, 노동시장에서의 차별대우 여전 경제발전과 민주화를 달성한 이후, 우리나라는 노동력을 해외로 보내는 나라에서 외국에서 노동력을 받아들이는 나라로 변모하였다. 1987년 6월 민주화투쟁을 겪고, 1988년 올림픽을 치르는 와중에, 외국인노동자들이 우리나라에 나타나기 시작하였 다. 그 때부터 외국인노동자는 우리나라에서 한국인들이 기피하는 일을 담당하였고, 그들은 한국사회의 가장 밑바닥 계층(under class)을 형성하였다. 외국인노동자 중 에는 중국ㆍ필리핀ㆍ몽골ㆍ베트남ㆍ인도네시아ㆍ태국ㆍ파키스탄ㆍ방글라데시 등 에서 온 이민족 노동자가 많지만, 중국ㆍ러시아ㆍ우즈베키스탄ㆍ카자흐스탄ㆍ키르 기스스탄 국적을 가진 동포들도 섞여 있다. 우리나라의 외국인력 정책은, 1990년까지는 불법체류자를 묵인하였으나, 1991년 2월 합법적으로 외국인력을 받아들여 석탄광업의 인력난을 해소하겠다는 정책을 발표 5) 한 것으로 시작하였다. 그러나 그 시도는 국내 노동운동 단체들의 격렬한 저 항에 부딪혀 좌절된 후, 같은 해 11월 해외투자기업에 한해 외국인 산업기술연수생 을 도입할 수 있도록 하는 정책 6) 을 폈다. 산업기술연수제도는 근로기준법상 근로 자 가 아닌 산업기술연수생 을 도입한다는 명분을 표방하였으므로, 국내 노동계는 전혀 반대하지 않았다. 그러나 산업기술연수제는 출발부터 노동법의 적용대상에서 배제된 외국인노동자를 도입하여, 그들에 대한 차별 대우를 보장하는 것이었다. 정부는 1994년부터 사용자 단체인 중소기업협동조합중앙회(현 중소기업중앙회) 를 통해 해외투자실적이 없는 국내 기업에도 외국인노동자를 공급하였다. 산업연수 제는 송출비리ㆍ불법체류ㆍ인권침해라는 3대 문제를 노정하였음에도 2006년까지 지속되었다. 5) 노동부 6) 상공부 - 24 -

한편, 국회는 1999년 8월 12일 본회의에서 재외동포법 7) 을 통과시켰다. 1999년 12 월 3일부터 시행된 재외동포법은 외국으로 이주하여 그 나라 국적을 취득한 재외동 포에게 경제적ㆍ사회적 권리 면에서는 대한민국 국민과의 차등을 두지 않겠다는 정 책 의지의 표현이었다. 그렇지만 국내 노동시장 잠식과 외교 분쟁 가능성을 우려하 여 저개발국에 거주하는 외국국적 동포 를 실제적으로 배제하기 위한 조항이 재외 동포법령에 포함되었다. 1999년 재외동포법은 재외동포를 대한민국 정부수립 이후에 국외로 이주한 자 로 정의함으로써, 대한민국 정부가 수립된 1948년 8월 15일 이전에 해외로 이주한 중국과 구소련 지역 등에 거주하는 동포와 그 후손 등은 재외동포 에 포함되지 않 았다. 학계ㆍ시민단체와 중국과 구소련 거주 동포들은 동포 차별이라며 거세게 반 발하였다. 헌법재판소는 2001년 11월 29일 재외동포법 제2조 제2호와 동법 시행령 제3조에 대하여 헌법불합치 결정을 내렸다. 능력보다 학벌이 우선하는 사회 풍조 우리나라 학벌주의는 소수 특정 대학의 독점 현상으로 나타나며, 사회 전반에 고 착화되어 있는 차별 유형 중 하나다. 그것은 2003년 기준 사교육비 규모가 9조4천억 원에 달하는 등 공교육을 부실하게 하였고, 고용과 소득분배 구조의 왜곡을 초래한 근원이라 할 수 있다. 또한 학력 차별은 대학 졸업자와 고등학교 졸업 이하 학력을 가진 자간의 대우가 그들의 능력에 비해 지나치게 크다는 점으로 발현된다. 우리나라의 대졸-고졸 학력 간 임금 격차는 매년 줄어들어 왔다. 그렇지만 다른 나라와 비교할 경우 여전히 그 폭이 매우 크다. 대졸자와 고졸자는 임금뿐 아니라 승진 및 배치 등에서도 차별이 존재한다. 학력에 따른 임금ㆍ소득수준, 취업기회, 승진 등의 차이는 일정 정도는 사회적으 로 용인된다. 능력이 우수한 사람이 더 많은 보상을 받는다는 자본주의 사회의 경제 관념이 이러한 차이와 차등 및 구별을 정당화해준다. 그렇지만 우리사회에서 발견 되는 학력 차별은 사회적으로 합리적으로 인정할 수 있는 수준을 벗어나 있었다. 학력별 임금격차를 보면, 20대에는 별로 차이가 없으나 연령이 높아질수록 그 격 차가 크게 벌어져 60세 이상에서 대졸 이상의 임금은 중졸의 세 배 이상에 달한다. 이는 학력에 따른 차별이 입직( 入 職 ) 초기에 비해 연령이 증가할수록 승진과 퇴직 7) 재외동포의 출입국과 법적지위에 관한 법률(1999.9.2) - 25 -

등에서 영향을 미치고 있기 때문으로 파악된다. 한국사회과학데이터센터에서 2004년 수행한 조사에서, 본인 스스로 학벌 차별을 경험했다는 응답이 35%, 학벌 차별의 심각성을 인식하고 있다는 응답이 75%에 달 했다. <한겨레21>에서 2000년 실시한 조사에서, 세칭 일류대학과 비일류대학 졸업 자간 차별에 대해 응답자의 84%가 취업기회 에서부터 차별이 크다고 응답했고, 79%는 직장내 승진 에서 차별이 크다고 응답했으며, 임금ㆍ소득수준(71%), 사회적 대우(80%)의 차별도 심하다고 응답했다. 고졸과 대졸자 사이에서 특히 차별 대우가 심각한 것으로 나타났는데, 취업기회(87%), 직장내 승진(89%), 임금ㆍ소득수준 (83%), 사회적 대우(86%) 등 모든 면에서 심각함을 보여주고 있다. 고령화 사회에 역행하는 노동시장의 연령차별 우리나라가 고령화 사회를 지나 고령사회 8) 에 진입하면서 연령차별이 심각한 사 회문제로 등장하고 있다. 연령차별은 연령집단별로 달리 나타난다. 첫째, 청년층의 경우 내부노동시장으로 진입 시 최저 또는 최고 연령의 제한으로 인해 입사 시험에 응시할 기회조차 갖지 못하는 형태로 나타난다. 둘째, 중ㆍ장년층은 기업의 해고나 구조조정 시 특별한 근거 없이 고연령자 또는 고호봉자 우선 원칙 에 의거하여 고용이 불안정해지는 모습으로 차별을 경험한다. 셋째, 노년층은 연령차별을 가장 심각하게 받는 집단으로 일상생활과 교육 및 고 용에서 차별을 받고 있다. 그들은 심신의 건강 유무와 무관하게 정년을 맞이하면 퇴 직을 해야 하고, 퇴직 이후의 취업 기회는 심각히 제한 받고 있다. 우리나라에서 연령차별이 이렇게 심각한 까닭은 노동시장에서 연공서열형 봉급 체계가 오랜 관행이었고, 연령을 기준으로 하는 위계서열 문화가 강하다는 점에서 찾을 수 있다. 연공서열형 봉급체계는 기업에 고연령자의 임금이 부담이 되지만, 나 이에 비례하여 그들의 생산성이 향상되지 않는다는 문제를 안고 있다. 능력급 임금 체계가 완전히 정착되어 있지 않은 과도기적 상황에서 고령자는 여전히 기업에서 기피 인력이 되어 있다. 8) UN은 65세 이상의 인구가 총인구에서 차지하는 비율이 7% 이상일 때 고령화사회, 14% 이상을 고령사 회(Aged Society)라고 하고, 20% 이상을 후기고령사회(post-aged society) 혹은 초고령사회라고 하고 있다. - 26 -

차별사유 여 성 장애인 <그림 2-2> 대상자별 차별시태 및 주요 차별영역 차별 실태 '03. 경제활동참가율 52.8% (OECD 평균 59.6%) 여성 임시ㆍ일용직 비중 증가 58%('94) 64.7%('03) 70% 이상 차별 경험 (고용, 이동 등에 제약요인 심각) 경제활동참가율 47.8%('00) 주요 차별 영역 고용상 차별 채용, 임금, 승진, 교육, 퇴직, 해고 다양한 차별 사유가 복합 적으로 작용 여성결 혼이민 자 가족 혼혈인 및 이주자 05 전체결혼건수 중 13.6% 국제결혼 탈법적 결혼중재 부적응과 사회적 차별 구체적 통계 부재 비인격적 대우 취업, 사회보험 등 차별 생활상 차별 여성, 장애인, 외국인의 사 회 활동 제 약 - 27 -

제 2 부 한걸음씩, 차별의 벽을 넘어 제1장 여성 : 노동시장 진입의 기회보장 1. 여성고용확대 및 적극적 고용개선조치 도입 가. 도입의 추진배경 가) 여성고용 현황 우리나라 여성의 경제활동참가율이 선진국에 비하여 매우 낮은 수준이라는 사실 은 널리 알려져 있다. 우리나라 남성의 경제활동참가율은 OECD 국가의 평균수준을 상회하지만 여성은 평균을 10%P 가량 밑돌고 있으며 특히 대졸여성의 경우 OECD 평균이 84%인데 비해서 우리나라 대졸여성은 57%만이 경제활동에 참가하고 있다. 교육기회에 있어서 성별차이는 이제 거의 사라졌음에도 불구하고 노동시장에서 성 별격차는 여전히 좁혀지지 않고 있다. 노동연구원이 발표한 성별고용평등지표에 따 르면, 2005년 현재 여성근로자의 지위는 남성근로자 지위의 55.7% 수준에 머물고 있 는 것으로 나타났다. 물론 그 격차가 조금씩 줄어들고는 있으나 관리직 종사자의 비 율을 비교하여 측정한 노동위상도는 남녀의 격차가 여전히 극심한 상황이다. <표 3-1> 성별 고용평등지표 9) 연도 노동참여도 노동보상도 노동위상도 직업안정도 종합지표 2005 68.7 69.4 8.1 61.3 55.7 2000 63.6 68.3 4.7 52.5 51.3 1995 57.8 62.2 3.3 63.3 50.1 또한 세계경제포럼(WEF)이 매년 발표하는 기업의 여성고용지표에서 우리나라는 9) 노동참여도 : 채용과정에서의 성별, 연령별 격차 정도를 나타내는 결과지표로 임금근로자 비율 로 산정, 노동보상도 : 근로의 대가로서 임금 등의 보상을 적절히 받고 있는지 여부를 나타내 는 결과지표로 시간당 임금비율로 산정, 노동위상도 : 승진 등에서의 차별을 측정하는 지표로 서 관리직 비율로 산정, 직업안정도 : 고용안정성 측면을 판단하는 지표로서 퇴출의 위험도가 적은 정규직통계는 상시적으로 일관성 있게 조사되지 않아 상용직비율 활용, 종합지표 : 노동 참여도, 노동보상도, 노동위상도, 직업안정도의 가중평균값이며, 가중치는 노동경제, 복지 전문 가 20인의 의견을 바탕으로 결정. - 28 -

2004년에 102위, 2005년에 96위를 차지하여 최하위권을 면치 못하였다. 이 지표를 하나의 기준지표로 삼고 여성고용을 확대하는데 정책적 노력을 경주할 필요성이 제 기되었다. 나) 여성고용확대의 기대효과 여성인력의 활용이 낮은 것은 우리나라 경쟁력의 향상을 저해하는 걸림돌이 되고 있다는 점이 자주 지적되었으며, 나아가 우리 사회가 당면한 고령화 문제의 상당부 분도 여성의 경제활동참가를 제고함으로써 해소할 수 있다는 연구결과도 제시되었 다. 일정수준의 성ㆍ연령계층별 경제활동참가율을 달성한다면, 고령화가 상당히 진 전되어 있을 것으로 예상되는 2030년 이후에도 실질적인 부양비는 더 이상 증가하 지 않을 것으로 예측되었다. 10) 개별 기업의 수준에서 볼 때에도 여성인력의 활용은 기업의 경쟁력을 높인다는 연구결과들이 많이 있다. 선진기업들은 이미 인력구성의 다양화를 기업의 주요 경 영전략으로 활용하고 있다(Diversity Management). 다양한 노동력구성은 다양한 의 견과 전망을 의미하며, 상황에 따른 대처능력의 제고와 창의성 확보에 유리하다는 것이다. 특히 고위 관리직에 여성을 많이 진출시킨 기업일수록 기업의 성과가 우수 하다는 연구결과도 제시되고 있다. 다) 차별해소의 필요성 여성고용의 확대가 기업의 이해에 부합한다면 왜 여성고용수준은 이렇게 낮은 것 이며, 적극적 고용개선조치는 왜 필요한 것인가? 한 연구결과 11) 에 의하면 여성고용 율이 높은 기업의 이윤이 더 높다는 사실 자체가 이미 우리 노동시장에 차별이 존 재한다는 사실을 의미한다. 이 연구는 사업체패널자료를 분석함으로써 우리나라 노 동시장에 여성에게 현저히 불리한 차별이 존재함을 실증하였다. 경제학의 시각으로 볼 때, 여성을 적게 고용하는 것이 생산성의 차이를 정당하게 평가한 결과라면 이로 인하여 기업이 손해 볼 것은 없다. 그러나 만약 여성이 가진 생산성을 주관적 편견 에 따라 평가절하 한 결과 여성을 적게 고용하는 경우라면 기업의 이윤은 줄어들게 된다(Becker 1971). 이 연구에 따르면 여성에 대한 차별이 없다면 기업의 이윤과 여 성 고용비율 사이에 아무런 상관관계가 없어야할 것이므로 여성고용비율과 이윤 사 10) 고령화ㆍ미래사회위원회, 2003 11) 신동균(2005) - 29 -

이에 정의 상관관계가 존재한다면 이는 차별의 증거라는 가설을 설정하고 사업체패 널조사(한국노동연구원 2002-2003)를 가지고 이를 검증하였다. 첫 번째 가설에 대해 서 이 연구는 기업의 성과와 여성고용비율 사이에 정의 상관관계가 있음을 근거로 우리나라에는 임금 및 고용 측면에서 성차별이 존재한다고 결론지었다. 그런데 차별하는 기업의 성과가 그렇지 않은 기업의 성과보다 낮다면 장기적으로 볼 때 기업은 차별을 할 수가 없다. 그렇다면 현실에서 어떻게 차별은 지속되고 있 는 것인가? 다시 벡커(Becker)의 이론에 따르면 시장에서 독점적 지위를 가지고 있 는 기업은 편견에 따른 차별을 행하더라도 존속할 수 있다. 한편 생산물 시장이 경 쟁적이고 차별하지 않는 기업이 존재한다면 차별은 줄어들 수밖에 없다. 즉, 시장이 경쟁적이 될수록 차별은 근절된다는 것이다. 위에서 인용한 연구는 이 가설을 우리 나라의 상황에서 검증하기 위하여 기업들을 경쟁상태에 있는 집단과 어느 정도 시 장 지배력을 가지고 있는 집단으로 둘로 나누고 각 집단 내에서 기업의 성과와 여 성고용비율의 관계를 분석하였다. 전체 기업을 시장지배력이 상대적으로 높은 기업 과 상대적으로 낮은 기업으로 양분할 경우 시장지배력이 낮은 기업들 사이에서는 여성고용비율과 기업의 이윤증가율 사이에는 아무런 관계가 나타나지 않는 것과는 대조적으로 시장점유율이 높은 기업들에서는 여성고용비율이 기업의 이윤 및 이윤 증가율과 강한 정의 상관관계를 갖는다는 점이 발견되었다. 요컨대, 차별을 행하는 기업은 스스로 손해를 자초하는 것이므로 앞으로는 기업 스스로 차별을 근절해 나갈 것이라는 기대는 그리 당연한 것이 아니다. 사회 자체가 차별적인 환경이라면 차별을 행하는 것이 기업에 손해가 아닐 수 있다. 소비자에 의 한 차별도 있을 수 있으며, 함께 일하는 동료차별도 존재할 수 있기 때문에 무조건 차별을 하지 않는 것이 당장 기업에 이롭게 나타나지 않을 수 있는 것이다. 나아가, 차별이 기업 이윤에 어느 정도 부정적인 영향을 미치더라도 시장에서 독점적 지위 를 가진 기업은 그 영향을 크게 받지 않을 수 있다. 따라서 특별한 정책적 개입 없 이도 차별문제가 자연적으로 해결될 것으로 기대하기는 어렵다. 라) 선진국의 AA제도 도입사례 적극적 고용개선조치를 통해서 여성의 고용율을 높이는데 성공한 사례는 미국, 캐나다, 호주, 아일랜드 등 영어권 국가들이다. 미국은 이미 1967년에 적극적 조치 를 도입하였고 그 결과 적어도 여성과 남성 간에는 공정한 경쟁을 할 수 있는 기반 을 마련하는데 성공하였다는 공감이 형성되어있다. 현재 미국에서 관리직 중 여성 - 30 -

의 비율은 47%로 남성과 대등한 위치를 점하고 있다고 볼 수 있다. 캐나다와 호주 는 1984년에 적극적 조치를 도입하였다. 두 국가 모두 제도 도입당시의 여성경제활 동참가율이 50%대로 선진국 중에서는 낮은 편에 속하였으나 지난 20년 동안 20%P 정도의 높은 증가율을 기록하고 있다. 이들 국가의 적극적 조치 는 여성인력의 활 용이 중요한 국가적 과제의 하나로 대두된 시점에서 우리가 참고할 만한 귀한 정책 사례가 될 것이다. 여 성 경 제 활 동 참 가 율 46.4% <그림 3-1> 적극적 조치 도입 국가의 여성경제활동참가율 69.2% 1967년 2004년 미국 63.8% 73.5% 1986년 2004년 캐나다 56.7% 66.3% 1986년 2004년 호주 53.9%? 2004년 향후 한국 <표 3-2> 주요국의 적극적 고용개선조치 제도 비교 도입시기 제도의 적용대상 심사대상 계획서 내용 준수심사방법준수심사결과 미국 1967 캐나다 1986 호주 1986 한국 2006 연방 계약기업 (전체고용인구의 1/4) - 가용인력풀 분석 - 구체적 목표치 약7000건/년 - 문제영역 찾기 - 구체적 방법제시 연방공공서비스 - 구체적인 목표치 연방국영기업 약460건/년 - 문제영역 찾기 100인이상 고용기업 - 구체적 방법제시 - 핵심차별문제의 100인이상 고용기업 - 파악 / 개선방안 전문대이상의 약2700건/년 - 6단계 고용기회 고등교육기관 평등 프로그램 - 공기업 - 1000인이상 고용기업 - 구체적인 목표치 약 350건/년 - 문제영역 찾기 (예상) - 구체적 방법제시 서류심사 방문조사 서류심사 방문조사 서류심사 우수기업포상 연방계약해지 우수기업포상 벌금부과 우수기업포상 연방계약해지 인터넷 공개 서류심사 (실적보고) 우수기업포상 - 31 -

나. 적극적 고용조치(Affrimative Action)의 정의 우리나라 남녀고용평등법에서는 적극적 고용개선조치 를 다음과 같이 정의하고 있다: 적극적 고용개선조치 라 함은 현존하는 남녀간의 고용차별을 해소하거나 고 용평등을 촉진하기 위하여 잠정적으로 특성 성을 우대하는 조치를 말한다(남녀고용 평등법 제2조 3항). 적극적 조치는 본래의 목적이 차별을 해소하기 위한 것이기 때문에, 보편적으로 알려져 있는 차별금지 와는 어떻게 다른지가 밝혀져야 비로소 그 의미가 분명해질 수 있다. 차별금지가 현재 진행되고 있는 차별을 중단시키는 것을 목적으로 하는 것 이라면, 적극적조치는 과거에서부터 차별이 누적되어 나타나는 결과를 시정하려는, 보다 적극적인 목적을 갖는다는 점에서 가장 중요한 차이점이 발생한다. 그러나 적 극적조치는 과거 차별의 결과를 시정하려는 것 자체만을 목적으로 하는 것이 아니 다. 과거 차별이 누적된 결과를 시정하지 않고서는 현재의 차별을 중단시킬 수 없으 며 미래의 차별도 막을 수 없다는 문제의식에서 과거 차별의 결과를 시정하는데서 출발하여야한다고 보는 것이다. 이것은 '출발선 맞추기' 혹은 '땅고르기(leveling the playground)'의 의미를 갖는다. 과거의 누적된 차별로 인하여 현재 사람들이 서로 다른 출발선에 서 있다면, 이제 동시에 출발하게 하는 것만으로는 공정한 경쟁이 될 수 없다는 것이다. 차별해소라는 근본적인 목표를 공유하고 있지만, 적극적 고용조치는 누적된 차별 의 결과를 시정한다는 목적을 더 가지고 있기 때문에 이 목적을 달성하기 위한 방 법 의 측면에서도 분명한 차이점이 있을 수밖에 없다. 우리가 알고 있는 차별금지는 어떤 결정을 할 때 성( 性 ) 을 판단의 기준으로 삼지 말라는 것이 가장 기본적인 전 제가 된다. 당연히 특정 성에 대한 우대조치를 금지한다. 그러나 적극적 조치는 성 이 판단의 한 기준이 되어야한다고 본다. 성을 판단기준으로 삼지 않는다는 원칙을 가지고 어떤 결정을 할 경우, 실제로는 그 사회에서 지배적인 위치를 차지하고 있는 성(즉 남성)에게 유리한 방식으로 결정하는 것과 같다는 문제의식에서 비롯된 것이 다. 따라서 어떤 결정을 할 때, 이 결정이 여성과 남성에게 각각 어떤 영향을 미칠 것인지를 의도적으로 계산하고 나서 판단할 것을 주문한다. 이것이 성인지적 (gender-conscious)' 의사결정이다. 나아가 적극적 조치는 과거 차별의 피해자가 되어왔던 집단에 대해서 우대조치 를 사용하지 않고서는 누적된 차별의 흔적을 치유할 수 없다고 본다. 단, 우대조치 - 32 -

허용의 수준과 방법은 다양할 수 있다. 예컨대, 채용에 있어서, 같은 자격수준 (qualification)이면 그 동안 차별받아온 집단, 즉 여성과 유색인종을 채용할 것을 요 구하는 정도의 매우 낮은 수준의 우대조치를 시행할 수 있다. 한편, 매우 강력한 우 대조치를 시행하고자 한다면 우대하고자 하는 대상 중에서 일정한 자격을 갖춘 사 람이 나타날 때까지 기다리는 정도의 우대조치를 펼 수도 있을 것이다. 가장 일반적 으로 생각할 수 있는 수준의 우대조치는 일정한 자격조건을 갖춘 사람 중에서는 여성이나 유색인종을 우선 채용한다는 정도가 될 것이다. 적극적조치의 반대론자들 은 때로 이것이 할당제 이기 때문에 반대한다고 말하고, 옹호론자들은 이에 대하여 적극적조치는 할당제가 아니라고 대답한다. 한편 일부 옹호론자는 적극적조치가 할 당의 성격을 가지고 있다고 인정한다. 이것은 논쟁에 참여한 사람들이 서로 다른 부 분을 보면서 논의를 전개하기 때문에 나타나는 현상이다. 우리나라의 적극적 고용개선조치는 기업이 자발적으로 채용과 승진, 그리고 고용 의 총량 측면에서 여성고용 목표치를 설정할 것을 요구한다. 이것은 기업 스스로 할 당량을 정하는 것이라고 볼 수 있다. 그러나 일정한 양이 외부적 강제에 의해서 결 정되는 것이 아니라는 점에서 할당제 로 보지는 않는 것이 일반적인 견해이다. 기 업 스스로가 노동시장 환경과 기업 여건을 감안하여 목표치를 정하는 것을 두고 할 당제라고 하지는 않기 때문이다. 요약하자면, 적극적 조치는 오랜 차별구조를 완전히 해소하기 위해서 과거 누적 된 차별의 결과를 시정하고자 하는 목적을 갖는다. 이를 위해서 성인지적 의사결정 을 할 것을 요구한다. 가장 일반적인 적극적조치의 수단은 기업 스스로 소수집단을 위한 목표치를 설정하고 이를 달성하기 위하여 적정한 수준의 우대조치를 시행하는 것이다. 다. 적극적 고용개선조치의 내용 적극적 고용개선조치란 적극적 조치(Affirmative Action)를 고용부문에 적용한 개 념으로 사업주가 현존하는 고용상의 차별을 해소하거나 고용평등을 촉진하기 위하 여 잠정적으로 취하는 모든 조치 및 그에 수반되는 절차를 말한다. 적극적 고용개선 조치 제도는 동종업종의 다른 기업에 비하여 여성을 현저히 적게 고용하였거나 여 성관리직 비율이 낮은 기업에 대하여 간접차별의 징후가 있다고 보고, 모든 인사관 리단계를 점검하여 개선방안을 발굴, 수립하여 시행할 것을 요구한다. 즉, 적극적 고용개선조치제도는 여성고용이 미흡한 원인을 찾아 기업 스스로 개선해 나가는 제 - 33 -

도이다. 우리나라는 2005년 12월 30일 남녀고용평등법 일부개정을 통하여 제4절 적 극적 고용개선조치 를 추가하였다. 가) 적용대상기업 적극적 고용개선조치 제도의 적용대상은 상시근로자 1000인 이상을 고용하는 민 간기업과 정부투자기관, 정부산하기관이다. 상시근로자 500~999인을 고용하는 민간 기업은 2년간의 유예기간을 가진 후 2008년부터 의무적용대상에 포함될 예정이다. 2006년에 적용대상이 된 기업의 수는 <표 3-3>와 같다. <표 3-3> 적극적 고용개선조치 제도 적용 대상기업 구분 서울청 부산청 대구청 경인청 광주청 대전청 계 정부투자 및 정부산하 기관 1000인 이상 민간기업 64 4 0 25 2 12 107 291 37 25 48 17 21 439 계 355 41 25 73 19 33 546 나) 남녀근로자 현황 분석결과 적극적 고용개선조치는 [그림 3-2]와 같은 절차로 추진된다. 먼저 제도시행 1단계 로 적용대상 기업은 해마다 노동부에 자사의 남녀근로자 현황을 보고해야 한다. 남 녀고용평등법 제17조의2제2항에 의거하여 2006년 3월 1일부터 1000인 이상 상시근 로자를 고용하는 사업주, 정부투자기관, 정부산하기관은 의무적으로 매년 5월 31일 까지 온라인(AA-NET: www.aa-net.or.kr)상에 게재되어 있는 직종별ㆍ직급별 남 녀근로자현황 서식에 내용을 입력하여 제출한다. - 34 -

<그림 3-2> 적극적 고용개선조치 제도 시행단계 1단계 2단계 3단계 4단계 남녀근로자 현황 제출 고용개선조치 시행계획서 제출 이행실적보고서 제출 우수 기업 시상 등 매년 5월 31일 산업별 직급별 남녀근로자 현황 제출 매년 10월 15일 산업별 평균의 60%에 미달하는 기업은 시행계획서 제출 시행계획서 심사 : 미비한 것으로 평가된 경우 보완 또는 재작성 요구 다음연도 10월15일 시행계획서에 따른 1년간 실적 내용 결과를 이행실적보고서로 제출 부진기업에 대하여는 개선요구 및 이행촉구기한 명시 이행실적 우수기업에 대하여 인센티브 개발 지원 우수기업 시상 및 홍보 2006년에 기업이 보고한 2005년 여성고용현황을 분석한 결과, 전체근로자 159만7 천617명 중 여성근로자는 45만8천584명으로 여성근로자 고용비율의 평균은 30.7% 이다. 이를 기업형태별로 보면 민간기업, 정부산하기관, 정부투자기관의 순으로 여 성근로자 고용비율이 높은 것으로 나타났다. 관리직의 경우에는 전체 관리직 17만1천286명 중 여성은 1만4천178명으로 관리 직 중 여성비율이 10.2%로 나타났는데, 이는 선진국에 비해서 대단히 낮은 수치이 여서 12) 여성들이 현재 국내기업에서 관리직으로 진출하는데 있어서 여전히 어려움 이 많다는 것을 시사한다. 또한 관리직 비율에 있어서도 정부산하기관, 정부투자기 관이 모두 민간기업보다 낮은 비율을 나타내고 있어 정부기관보다는 민간기업에서 여성근로자들을 적극적으로 고용하고 있고 여성의 관리직 진출에 있어서도 좀 더 개방적인 것으로 나타났다. <표 3-4> 기업특성별 전체 여성근로자 및 여성관리자 현황(2005년) 구분 근로자(명) 여성(명) 여성비율 평균(%) 관리직 (명) 관리직여성 (명) 관리직 여성 비율 평균(%) 계 1,597,617 458,584 30.7 171,266 14,178 10.2 투자기관 87,121 10,751 16.5 12,456 137 1.7 산하기관 74,503 23,501 24.6 11,079 485 6.8 민간기업 1,435,993 424,332 32.5 146,448 13,556 11.2 주 : 정부투자기관, 정부산하기관, 1000인 이상 종업원을 고용하는 민간기업 수치임. 12) 영국 31.5%, 독일 34.5%, 네덜란드 25.6% (노동부, 2005) - 35 -

정부는 기업들이 보고한 자료를 토대로 동종 산업의 기업들을 비교ㆍ평가하여 전직종 여성고용비율 또는 관리직 여성비율이 비교그룹 기업 평균의 60%에 미달하 는지 여부를 판단하여 기준미달기업 을 선정한다. 여기서 정부가 제시하는 여성 고용기준인 비교그룹기업 평균의 60% 라는 기준은 비교그룹기업들의 평균값을 계 산한 후 그 평균값의 60%를 기준으로 제시하는 것이므로, 상대적으로 매우 낮은 수준으로 설정한 것이다. 제도 적용 첫 해인 2006년에 여성근로자 비율이나 여성관리자 비율이 비교그룹 기업 평균의 60%에 미달하여 <적극적 고용개선조치 시행계획서>를 제출하게 된 기 업의 수는 다음 표와 같다. <표 3-5> 적극적 고용개선조치 시행계획서 제출 대상 기업 서울청 부산청 대구청 경인청 광주청 대전청 계 정부투자 및 정부산하 기관 1000인 이상 민간기업 총량미달 18 65 83 관리자미달 40 141 181 총량및관리자미달 16 49 65 총량미달 3 19 22 관리자미달 4 22 26 총량및관리자미달 3 13 16 총량미달 0 8 8 관리자미달 0 9 9 총량및관리자미달 0 6 6 총량미달 13 18 31 관리자미달 20 28 48 총량및관리자미달 13 16 29 총량미달 0 5 5 관리자미달 2 11 13 총량및관리자미달 0 4 4 총량미달 6 7 13 관리자미달 8 8 16 총량및관리자미달 5 4 9 총량미달 40 122 162 관리자미달 74 219 293 총량및관리자미달 37 92 129 계 - 36 -

다) 시행계획서 제출 및 심사 적극적 고용개선조치 시행절차의 제2단계는 여성고용기준에 미달하는 기업이 시 행계획서를 작성해서 제출해야 하는 단계이다. 노동부 장관은 1단계에서 수집된 데 이터를 평가하여 남녀고용평등법 시행규칙 제10조의3에 의거하여 기준미달 기업에 게 당해 연도 8월 1일까지 이를 통보하고, 기업은 당해 연도 10월 15일까지 적극 적 고용개선조치 시행계획서 를 작성하여 노동부에 제출하게 된다. 시행계획서에는 향후 1년 안에 달성할 전 직종 및 관리직 여성 고용목표를 설 정하고 목표달성을 위해 추진할 제도적ㆍ관행적 개선 계획을 작성하고 여성고 용비율이 현저하게 낮거나 단기간에 개선하기 어려운 경우 그 사유를 기재한다. 물 론 실현 가능하고 여성고용 비율을 실질적으로 증가시킬 수 있는 수준으로 작성해 야 한다. 그리고 시행규칙 제10조의 5에 의거하여 시행계획서 내용의 적절성을 평가하여 내용이 부실하거나 목표치가 의미 없을 정도로 낮으면 노동부 장관은 보완을 요구 하게 되며 해당기업은 일정기간까지 시행계획서를 다시 제출해야 한다. 라) 이행실적보고서 제출 및 평가 적극적 고용개선조치 시행절차의 제3단계는 시행계획서에 따른 1년간의 결과를 적극적 고용개선조치 이행실적 보고서 로 작성하여 제출하는 단계이다. 즉, 여 성고용이 미흡하다고 선정된 기업들은 적극적 고용개선조치 시행계획서 를 제출 한 1년 후인 다음 해 10월 15일까지 1년간의 이행실적을 자유 형식으로 내용을 상 세하게 작성하여 이행실적보고서 를 제출한다. 마지막으로 4단계에는 적극적 고용개선조치 우수기업 시상을 하게 된다. 개별사 업장이 제출한 적극적 고용개선조치 이행실적보고서 내용을 평가하여 우수기업 을 시상하고, 이행실적이 미진한 기업에게는 이행촉구기한을 통보하여 기업들이 보 다 자발적으로 제도에 동참하도록 유도한다. - 37 -

라. 추진상 장애요인과 극복과정 가) 제도도입 과정에서의 주요 쟁점 13) 적극적 고용개선조치 제도를 도입하는 과정에서 가장 큰 쟁점이 되었던 부분들은 다음 네 가지 정도로 요약된다. 첫째, 비정규직 고용을 따로 구분하여 규율할 것인 가의 문제가 대두되었다. 여성계와 노동계의 의견은 본 제도가 도입되더라도 기업 들이 여성고용의 총량을 확대하기 위하여 주로 비정규직으로 채용한다면 여성고용 의 질은 오히려 악화될 수 있다고 주장하였다. 고용의 총량 뿐 아니라 그 내용이 정 규직인지 비정규직인지를 구분하여 목표치를 제시하고 관리하는 것이 필요하다는 것이다. 그러나 이러한 주장에 대하여 경영계의 반대 입장이 매우 완강하였다. 당시 비정규직보호입법이 추진되고 있었기 때문에 그 추이를 지켜보면서 추후에 제도개 선의 과제로 넘기고 일단은 비정규직 구분 없이 여성고용의 총량을 측정하기로 여 성계와 노동계의 양보를 얻었다. 둘째, 본 제도는 여성고용의 총량 뿐 아니라 고위직급에 여성의 진입과 대표성 유지를 목표로 설정하였는데, 이 점 또한 기업 측의 강한 반발을 불러일으키는 부분 이었다. 경영계는 관리직급에 여성비율을 늘리는 것이 현실적으로 매우 어렵다는 점을 들어 이 제도가 기업에 부담을 주는 제도라고 주장하였다. 또한 직급체계가 기 업마다 각기 달라서 직급별 여성비율을 비교 평가한다는 것이 불가능하다는 문제도 제기하였다. 그러나 전체 여성고용의 총량보다도 오히려 더 심각한 문제가 되고 있 었던 것이 여성의 관리직 진출이 저조한 문제였고, 선진국의 제도 사례도 이 문제를 해소하는데 초점이 모아져 있는 점을 고려하면, 관리직급의 여성비율 부분을 삭제 하고 제도를 도입한다는 것은 제도도입의 의의 자체를 부정하는 결과를 초래할 수 있었다. 결국, 이 문제는 직급 을 기준으로 목표를 설정하고 실적을 평가하는 것은 현실적으로 어렵더라도, 표준직종대분류 상의 첫 번째 직종인 관리자 를 기준으로 삼아 실적을 평가하는 것으로 매듭지어졌다. 직종분류 상의 관리자 는 직급에 관계 없이 관리 업무를 수행하는 자로 정의되는데, 기업 간 직급체계의 차이에 영향을 받 지 않으면서도 실제로 본 제도가 의도하던 목적을 달성하는데 무리가 없는 기준이 되는 것으로 판단되었다. 세 번째 쟁점은 적극적 고용개선조치 계획서를 제출하고 이행실적을 평가받게 되 13) 이 부분은 제도 도입 당시 노동부 담당자였던 김순림 서기관과의 인터뷰를 기초로 하고, 노동 부가 보관하고 있던 관련 자료를 기초로 작성되었음. - 38 -

는 여성고용의 기준점을 설정하는데서 발생하였다. 이것은 평균수준에서 얼마나 미 달하는 경우 개선조치 의무시행 대상이 되느냐의 문제와 기업집단들을 어떻게 묶어 놓고 수준을 비교할 것인가의 문제, 이렇게 두 가지 문제로 집약되었다. 처음에는 비교집단 내 여성비율과 여성관리자비율 평균의 80% 선이 유력하게 검토되었다. 그 러나 경영계는 이렇게 기준을 설정하면 너무 많은 기업이 그 기준선을 충족시키지 못하게 된다는 점을 들어 기준선을 하향조정해 줄 것을 요청하였다. 또한 대상기업 들은 어떤 다른 기업들과 같은 비교집단에 들어가느냐에 따라 기준을 통과하느냐 통과하지 못하느냐가 결정되기 때문에 비교집단의 설정에 매우 민감한 반응을 보였 다. 업종에 따라 여성을 고용하기 용이한 업종과 그렇지 않은 업종이 나뉘는 것이 사실이기 때문에 가능하면 업종을 세분하여 비교하는 것이 타당하지만, 대상 기업 이 약 500여개 정도가 되는 상황에서 업종을 세분하다보면 비교집단 내에 속하는 기업의 수가 너무 적어지는 문제도 고려하지 않을 수 없었다. 결국, 이 문제는 대상 기업을 확대하기 전까지는 업종을 20개로 나누어 비교하는 현행 틀을 유지하기로 하고, 그 대신 개선조치 계획서 제출 기업의 선정기준을 비교집단 평균의 60% 미 만 기업으로 하향조정하기로 최종 결정되었다. 본 제도의 도입과정에서 마지막 네 번째 쟁점은 적용대상 사업장의 규모를 결정 하는 문제였다. 애초에 노동부는 경영계와 규제개혁위원회의 의견을 반영하여, 공 기업과 상시근로자 1000명 이상을 고용한 민간기업으로 대상을 설정하기로 하고 입 법을 추진하였는데, 국회의 입법과정에서 본 제도가 실제적으로 여성고용을 확대하 는데 기여하기 위해서는 대상사업장을 보다 폭넓게 설정할 필요성이 있다는 의견이 강하게 대두되었다. 국회 환경노동위원회의 의견은 상시근로자 500명 이상을 고용 한 민간기업으로 대상을 확대하라는 것이었다. 결국 이 문제는, 대상기업의 기준은 상시근로자 500인 이상으로 하되, 첫 해인 2006년에는 1000인 이상 사업장을 대상 으로 제도를 도입하기로 하고, 500~999인 기업에 대해서는 2년의 유예기간을 두어 2008년부터 본격 적용하기로 하였다. 나) 기업의 참여를 유도하기 위한 노력 적극적 고용개선조치 제도의 성패는 기업의 동의와 참여를 이끌어낼 수 있느냐에 달려있다. 제도 도입이 논의되던 때에 기업들은 여성고용확대라는 근본적인 취지는 반대하지 않았으나 구체적인 제도의 도입은 기업에 대한 하나의 규제로 인식하는 경향이 강하였다. 경영자총협회 등 사용자 단체들은 적극적 고용개선조치에 대한 - 39 -

반대의사를 표명하기도 하였다. 따라서 본 제도의 추진에 있어서 가장 핵심적인 과 제는 기업의 협조를 유도하는 것이었다. 기업의 인사담당자가 고용현황을 보고하고 시행계획서를 제출한다고 하더라도 이것만 가지고 기업의 협조를 얻은 것으로 생각 할 수는 없다. 기업의 의사결정에 직접적인 영향을 미치는 고위 경영진의 의지를 변 화시켜서 내부적인 합의하에 작성된 계획서에 따라 서식을 제출할 수 있는 정도가 되어야 실제로 본 제도가 목표한 소기의 성과를 거두게 될 것이다. 기업의 동의와 협조를 이끌어내기 위하여 정부는 가능한 한 기업에 친화적인 형태 로 제도를 운영하고자 노력하였다. 기존의 담당 공무원만으로는 인력이 부족할 뿐 아니라 기업친화적인 제도 운영이라는 접근방식을 성공적으로 수행하기 어려울 것 으로 예상되어 고용평등평가센터 를 설치하여 업무를 수행하였다. 특히 기업친화적 인 제도로 운영하기 위하여 다음과 같은 점에 각별히 유의하여 제도를 운영하였다. 첫째, 정부가 기업에 일방적으로 요구하는 방식이 아니라 양방향 의사소통이 원 활하게 이루어져 기업의 입장을 적극적으로 반영할 수 있는 통로를 열어두고자 하 였다. 예를 들어, 본 제도의 대상 기업은 고용현황을 수치로 보고하고, 적극적 고용 개선조치 계획서를 제출하는 등의 활동을 하게 되는데, 이런 과정을 보다 편리하게 수행할 수 있도록 인터넷 상에 웹사이트(aa-net: www.aa-net.go.kr)를 마련하고 필 요한 정보를 제공하였다. 서류제출의 편의성을 도모하기 위하여 모든 제출 서류의 양식을 웹사이트를 통해 제공하고, 서류 제출도 인터넷을 통하여 제출할 수 있도록 하였다. 뿐만 아니라 이 남녀근로자 고용현황을 제출한 개별 기업들이 자사의 여성 고용비율의 수준을 입력하면 동종 업종의 다른 기업들의 평균수준과 직접 비교해서 판단할 수 있도록 데이터베이스를 구축하고 관련 자료를 제공하였다. <그림 3-3> AA-net을 통한 노동시장 분석 데이터 제공 - 40 -

또한, 기업이 적극적 고용개선조치 시행계획서를 작성하려면 지역노동시장의 노 동공급현황을 파악하는 것이 필요할 것으로 판단하여, 관련 자료를 웹사이트를 통 하여 제공하였다. 학력별ㆍ전공별 졸업생의 수와 이들의 취업률 정보를 지역별로 파악할 수 있도록 데이터베이스를 구축하였다. 실제로 각 지역에서 산업별로는 어 떻게 고용이 분포되어 있는지를 알 수 있는 다양한 정보도 제공하였다. 둘째, 제도의 홍보와 이해당사자의 의견수렴을 위하여 노력하였다. 제도의 성공 적 안착을 위해서는 대상 기업 내부 인사를 대상으로 하는 제도 안내 뿐 아니라 사 회 각계에 제도를 홍보하여 제도에 대한 인지도와 지지를 넓혀가는 것이 중요할 것 으로 판단되었다. 제도홍보용 소책자 뿐 아니라 내용을 자세하게 소개하는 제도매 뉴얼과 AA-net 활용매뉴얼 등의 책자를 제작하여 배포하고, 홍보 및 교육활동도 수 행하였다. 셋째, 기업이 제출하는 고용현황과 개선조치 계획서에 대한 심사/평가의 공정성 담보하기 위하여 다양한 장치를 고안하였다. 우선, 기업이 제출한 남녀근로자 수와 여성관리자 비율을 산업별로 분류하여 동종 업종 평균의 60%에 미달하는 경우 적 극적 고용개선조치 시행계획서를 작성할 기업을 선정하는 기준으로 삼는다. 이런 과정은 객관적인 기준을 미리 설정하고 시작하기 때문에 기준에 대한 논란은 없으 나 기업들이 현황을 사실에 부합하도록 정직하게 작성하여 제출하였는가가 문제가 될 수 있고, 실제로 기업들은 타 기업이 현황을 올바로 작성하지 않을 가능성에 대 한 우려를 제기하였다. 이러한 문제를 해결하고 제도 도입 첫 해 객관적이고 공정한 기초 자료를 확보하기 위하여 관련 기업에 대한 실사를 수행하기로 하였다. 시행계획서 심사단계에서는, 326개 기업이 제출한 적극적 고용개선조치 시행계획 서의 적정성 여부를 심사하여 계획이 미진한 경우 재작성이나 보완을 요청하게 된 다. 이 때 심사가 공정하게 진행되었다는 확신을 주지 못한다면 대상 기업의 반발을 초래할 가능성이 있으므로, 심사의 객관성과 공정성을 확보하는데 주력하였다. 우 선 시행계획서 제출을 요구할 때에 이미 시행계획서 작성요령에 대한 안내와 함께 시행계획서 심사의 기준과 보완 및 재작성요청의 기준을 공지하였다. 시행계획서 심사의 기준은 목표수준의 적절성, 실행가능성, 구체성, 효과성 등 4개 요인으로 설 정하였고 이에 대한 세부 정의와 평가항목을 10개로 세분하였다. 외부전문가 5인으 로 구성된 심사위원단은 사전에 평가기준에 대한 회의를 거쳐 평가항목과 척도에 대한 의견을 공유하고 각각 326개 시행계획서를 공정하게 심사하였다. 각각 10개 - 41 -

평가항목에 대한 점수를 부여하고 심사자의 의견을 뒷받침할 근거와 보완을 요청 하는 경우 구체적인 요구사항을 제시하도록 하였다. 이러한 심사결과를 종합하 여 심사결과를 도출하였고 기업이 납득할 수 있도록 보완을 요청하는 요구서를 작성하여 통보하였다. 넷째, 기업에게 여성고용확대의 의무만을 부과하는 것이 아니라, 구체적으로 그 방법을 함께 생각해 볼 수 있게 하기 위하여 자체평가도구 와 컨설팅을 제공하였 다. 기업이 자사의 여성고용현황을 스스로 점검하여 문제점을 파악하고 이에 대한 해결방안을 강구하는데 도움을 줄 수 있는 자체평가도구를 개발하여 제공하였으며, 이보다 심도 싶은 컨설팅을 제공받기 원하는 경우에는 시범적으로 컨설팅을 제공 하였다. 마. 성과 및 향후계획 적극적 고용개선조치는 2006년 처음 도입된 제도이므로 아직까지 여성고용의 확 대라는 구체적인 성과를 측정하기는 어렵다. 그러나 지금까지 기업의 남녀근로자 현황보고 나 시행계획서 제출 등 제도의 각 단계는 당초 계획에 맞추어 차질 없이 진행되고 있다. 2007년에는 다시 현황보고와 시행계획서 제출 등의 과정이 진행될 뿐 아니라 2006년에 제출한 시행계획서가 실제로 어떻게 기업현장에서 추진되었는지, 그리고 그 구체적인 성과는 어떠한지 등이 실적보고 의 형태로 제출되고 그 결과에 대한 평가가 수행되게 된다. 또한 2008년에는 동 제도의 적용대상이 근로자를 500인 이 상 고용하고 있는 기업으로 확대된다. 2. 여성용모차별 고용관행 개선 가. 제도개선 추진배경 및 경과 여성의 경제활동이 증가하면서 노동시장에서의 여성의 지위와 역할에 상당한 변 화와 개선이 진행되었다. 여성경제활동 참가율이 1994년 50.8%에서 2005년 54.5%로 3.7%p 증가(OECD 기준)하였고, 대학졸업생의 성별취업률도 94년 남성 65.2%에서 2005년 67.7%로 증가한데 반해 여성은 같은 기간 44.5%에서 62.3%로 급격히 늘었 다. 여성채용에 있어 남녀차별적 요소의 시정을 위한 제도적 개선도 이루어져 1987 년 남녀고용평등법이 제정되었고, 2006년 3월부터는 여성고용에 대한 적극적 고용 - 42 -