최종보고서 종량제봉투 불법유통 방지를 위한 제도적 개선방안 연구 2009.8 환 경 부

제 출 문 환경부장관 귀하 본 보고서를 종량제봉투 불법유통 방지를 위한 제도적 개선 방안 연구 에 관한 최종보고서로 제출합니다. 2009.8 연구기관 :한국환경법학회 연구책임자 :송동수 (단국대 교수) 연 구 원 :함태성 (강원대 교수) 임 현 (단국대 교수) 연구보조원 :황옥자,한명진

목 차 요 약 문 1 제1장 서론 13 Ⅰ.연구의 목적 및 필요성 13 Ⅱ.연구의 내용 및 범위 14 제2장 쓰레기 종량제 및 종량제봉투 일반론 17 Ⅰ.쓰레기 종량제 17 1.쓰레기 종량제의 의의 17 2.쓰레기 종량제의 법적 근거 17 (1)폐기물관리법 17 (2)쓰레기 수수료 종량제 시행지침 18 3.쓰레기 종량제의 적용대상 및 범위 19 4.쓰레기 종량제의 배출방법 19 5.쓰레기 종량제 일반현황 20 6.외국의 쓰레기 종량제 21 (1)미국 21 (2)일본 23 (3)독일 24 (4)시사점 25 Ⅱ.종량제봉투 26 1.종량제봉투의 의의 26 2.종량제봉투의 종류 26 3.종량제봉투의 형태 재질 규격 27 4.종량제봉투의 색상 28 5.종량제봉투의 제작 및 품질관리 28 (1)제작업체 선정 28

(2)종량제봉투 인쇄문구 최소화 28 (3)종량제봉투의 검수 28 6.종량제봉투의 공급 판매 29 제3장 종량제봉투의 제작 및 유통현황 31 Ⅰ.종량제봉투의 제작현황 31 1.종량제봉투의 제작 흐름도 31 2.종량제봉투 제작 현황 32 (1)종량제봉투 제작량 및 제작비용 32 (2)종량제봉투 제작업체 32 (3)종량제봉투 판매수량 및 판매금액 33 (4)종량제봉투 판매단가 33 (5)종량제봉투 무상사용량 및 환산금액 34 (6)재사용 종량제봉투 제작 판매 실적 34 Ⅱ.종량제봉투의 공급 및 유통현황 35 1.종량제봉투의 유통 개요 35 (1)종량제봉투의 공급방식 35 (2)판매소의 점검주기 36 (3)판매소관리의 문제점 및 개선사항 36 1)관리인력 36 2)신고제 37 3)카드결재 38 2.종량제봉투 공급방식 및 유통현황 통계 39 제4장 종량제봉투의 불법유통사례 및 방지대책 41 Ⅰ.종량제봉투의 불법유통사례 41 1.개요 41 2.불법유통사례 현황 통계 43 3.불법유통사례의 특성 44 (1)지역별 현황 44 (2)연도별 현황 44 (3)불법유통 대상 45

(4)후속조치 현황 45 1)판매인에 대한 처벌 부재 45 2)불법 제작업자와 유통업자의 검거율 미흡 46 4.주요 지자체별 불법유통사례 46 (1)서울 46 (2)부산 47 (3)대구 48 (4)광주 51 (5)대전 51 (6)울산 53 (7)경기 성남 53 (8)경기 안산 54 (9)전북 군산 55 5.불법제작 및 유통의 방식 56 (1)불법제작의 방식 56 (2)불법유통의 방식 56 Ⅱ.종량제봉투의 불법유통 방지대책 57 1.개요 57 2.방지대책 현황 통계 59 3.방지대책 현황 특성 60 4.방지대책의 주요내용 60 (1)바코드 60 1)현황 60 2)내용 61 3)문제점 62 (2)일련번호 62 (3)비밀표시(비표) 63 (4)홀로그램 64 (5)종량제 인식시스템 64 (6)정품인증시스템 65 1)활용 방법 66 2)스티커에 포함되는 정보 66 3)예상 효과 67

(7)자동계량 전산화시스템 67 5.주요 지자체별 방지대책 운영사례 69 (1)경기 성남 69 1)배경 69 2)요인별 방지 대책 70 3)기능별 방지 대책 70 4)바코드 시스템 71 (2)경기 안산 71 1)개요 71 2)정품인증태그 유형 72 3)정품인증태그 부착방법과 유통과정 72 4)불법유통 통제방법 73 5)문제점 73 (3)울산 남구 74 1)바코드시스템 도입 74 2)제작과정 관리감독 강화 74 3)공급업체 점검 및 유통체계 개선 74 제5장 불법유통 방지를 위한 법제도적 개선방안 75 Ⅰ.현행 제도의 문제점과 개선방향 75 1.문제점 75 (1)입법 불비로 인한 처벌부재 75 (2)관리체계의 부실 76 2.법제도적 개선의 방향과 입법방식 77 (1)법제도적 개선의 방향 77 1)종량제봉투의 일반적 근거조항 신설 77 2)불법 제작 유통에 대한 처벌규정 신설 77 3)판매인의 영업상 의무와 처벌규정 신설 77 4)신고포상금제도의 도입 77 (2)입법방식 78 1)의의 78 2)법치행정과 의회유보원칙 78 3)의회유보원칙의 내용 80

4)법률사항의 확정기준 81 5)소결 81 3.폐기물관리법과 조례의 신설규정 비교표 83 Ⅱ.폐기물관리법의 개정방안 84 1.종량제봉투 일반적 근거규정 신설 84 2.종량제봉투 제작 유통 판매의 근거규정 신설 85 3.종량제봉투 불법 제작 유통업자에 대한 형벌규정 신설 85 4.종량제봉투 불법 판매인에 대한 과태료규정 신설 86 5.소결 87 Ⅲ.지방자치단체 조례의 개선방안 88 1.개요 88 2.조례제정권의 기본원칙 88 (1)법률유보의 관계 88 (2)과태료와의 관계 89 (3)종량제봉투 관련조례의 기본방향 90 3.조례에 포함될 주요 신설규정 90 (1)종량제봉투 판매인의 영업상 의무 90 (2)종량제봉투 판매소에 대한 행정처분 92 (3)신고포상금제도 93 4.조례신설규정에 대한 지자체 설문조사 95 (1)설문조사결과 통계 95 (2)판매인의 영업상 의무와 행정처분 95 (3)신고포상금제도 96 5.표준조례안 97 Ⅳ.환경부 행정지침의 개선방안 101 1.개요 101 (1)의의 101 (2)법적 성격 101 (3)주요 내용 102 2.개선 내용 102 (1)판매소 지정 운영 감독 103 (2)소비자의 협조 104 (3)신고포상금제 104

(4)제작업체의 불법제작 금지 105 V.주체별 세부 운영 관리방안 105 1.의의 105 2.지자체의 운영 관리 매뉴얼 106 (1)종량제봉투의 제작에 대한 관리 감독 106 1)제작계약 체결시 필요사항 명시 106 2)제작,납품 및 품질에 대한 관리 감독 106 3)불법 제작업체 등에 대한 고발조치 107 (2)종량제봉투의 가격결정 107 (3)종량제봉투 판매소의 지정 운영에 대한 관리 감독 107 1)판매소의 지정관리 107 2)판매소의 운영관리 108 3)판매인의 영업상 의무위반에 대한 과태료 부과 및 행정처분 108 (4)주민 등에 대한 홍보 109 3.제작 및 유통업체의 운영 관리 매뉴얼 109 (1)종량제봉투의 형태 재질 규격 등의 준수 110 (2)종량제봉투 불법제작 및 하도급 금지 110 (3)자율점검 시스템의 운영 110 4.판매소의 운영 관리 매뉴얼 111 (1)종량제봉투의 정식 양수 111 (2)불법 종량제봉투의 진열 및 판매금지 111 (3)불법행위 발견시 신고 112 (4)그 외 판매인의 영업상 의무 112 5.소비자의 운영 관리 매뉴얼 113 (1)종량제봉투의 정식구입 협조 113 (2)신고포상금제 113 (3)주민참여단 114 6.각 주체별 운영 관리 매뉴얼 비교표 115 제6장 결론 117 참고문헌 119

부록 121 <부록 1> 시 군 구별 :종량제봉투 제작업체 121 <부록 2> 시 군 구별 :종량제봉투 공급방식 및 유통현황 통계 121 <부록 3> 시 군 구별 :종량제봉투 불법유통 방지대책 통계 127 <회의 사진> 143

요 약 문

요약문 요 약 문 I.연구의 목적 및 필요성 1995년부터 쓰레기종량제가 시행되어 각 지방자치단체별로 쓰레기 종량제봉투가 제작 판매되고 있는데,최근 종량제봉투의 불법제작 유통 사례가 끊임없이 발생 하고 있다.불법유통이 끊이지 않는 가장 큰 이유는 종량제봉투를 위조하는데 특별 한 기술적 어려움이 없고 제작비용 대비 판매가격이 10배 이상 차이가 나 가짜 종 량제봉투 사업이 돈이 되기 때문이다.현재 많은 지자체에서 일련번호 암호화,비 표,바코드 등 여러 가지 위조방지시스템을 도입하고 있으나 위조방지 효과에 대해 서는 의문시되고 있다. 본 연구는 지난 10여년 동안 각 지자체별로 별도로 운영중인 종량제봉투의 제 작 유통에 관한 전반적인 시스템을 점검하여 그 문제점에 대한 제도적 개선방안을 도출하는 것을 그 목적으로 한다.구체적으로는 종량제봉투 제작 및 유통체계에 대 한 일반적 현황과 각 지자체별로 종량제봉투의 불법 제작 유통현황을 개별적으로 조사하여,종량제봉투의 불법 제작 유통 방지를 위한 가장 합리적인 법적,제도적 개선방안을 마련하고,이를 바탕으로 하여 각 지자체가 개선방안을 조례를 통하여 활용할 수 있도록 기반을 조성하는 것을 목적으로 한다. Ⅱ.종량제봉투의 의의 및 종류 종량제봉투는 배출자부담의 원칙에 따라 생활폐기물의 배출량 척도를 규정하기 위하여 도입되었고,생활폐기물 처리비용의 합리적인 부과를 위하여 유상으로 판매 된다.따라서 종량제봉투의 가격 속에는 생활폐기물을 수거 운반 처리하는 비용 이 모두 포함되어 있다. 종량제봉투는 용도에 따라 일반용과 공공용으로 구분되는데 가정 등에서 사용하 는 일반용 봉투에는 지역에 따라 약간씩 다르지만 3l,5l,10l,20l,30l,50l, 75l,100l등 8종의 크기가 있다. - 1 -

요약문 Ⅲ.종량제봉투의 제작 및 유통현황 종량제봉투의 제작 및 관리 책임은 원칙적으로 지자체(시,군,구청장)에게 있다. 종량제봉투 제작업체 선정은 지자체가 공개입찰을 통해 한다(통상적으로 관할구역 내의 업체를 선정). 지자체 1동판제작의뢰 2동판제작납품 동판제작업체 4동판회수 3봉투제작의뢰 3동판불출 봉투제작업체 5봉투납품 소비자 7봉투판매 지정판매소 6봉투공급 6봉투공급 지자체(시설관리공단) 금융기관/ 청소대행업체 먼저 지자체에서는 종량제봉투 겉면에 인쇄할 도안을 결정한 후 동판제작업체에 동판을 제작의뢰하여 납품받아 이를 보관한다.그리고 종량제봉투 제작이 필요할 때 동판을 제조업체에 불출( 拂 出 )하였다가 제작이 완료되면 회수한다.제작업체는 동판을 사용하여 지자체에서 지시받은 수량만큼 종량제봉투를 제작하여 지자체에 납품하고,지자체는 이를 직영판매하거나,금융기관 또는 청소대행업체 등을 통해 지정판매소에 공급한다. 전국의 지자체의 공급방식을 조사한 결과 시 군 구 지자체 직영판매가 91개로 가장 많아 가장 보편화된 방식에 해당하였다.그 외에 민간위탁(51개),청소대행업 체(38개),금융기관위탁(37개)순으로 모든 방식이 거의 서로 비슷한 수준으로 시행 되고 있었다. 서울의 경우는 각 자치구가 대부분 해당 지역 내에서 발생된 청소대행업체의 생 활페기물의 수집 운반 처리 대행비용을 종량제봉투 판매대금에서 해결하는 이른 바 독립채산제 의 방식을 취하고 있어,종량제봉투도 청소업체를 통해 판매하는 방식을 대부분 택하고 있었다.반면 부산의 경우는 거의 대부분 금융기관을 통한 위탁판매의 방식을 택하고 있었고,충남의 경우는 관내 대부분의 지자체가 직영판 매를 하는 방식을 택하고 있는 특징을 보여주었다. - 2 -

요약문 지자체의 지정판매소에 대한 정기점검의 횟수는 연도별도 1회 또는 반기별로 1 회 시행하는 지자체가 대부분이었다.1년에 4회 분기별로 지정판매소를 점검하는 지자체는 소수에 불과하였다.더 나아가 지정판매소에 대한 관리를 정기적으로 하 지 못하고 필요에 따라 비정기적으로 실시하는 지자체도 상당수 되었다. 이처럼 지자체의 판매소에 대한 정기점검이 빈번하게 이루어지지 못하는 가장 큰 이유는 감독인력의 부족 때문이다.대부분의 지자체의 경우 종량제봉투 업무를 담당하는 공무원이 1~2명에 불과하기 때문에 관내에 있는 지정판매소를 모두 지속 적으로 반복하여 감독하는 것은 거의 불가능한 상태이다.예컨대 서울시 강남구의 경우 판매소가 1074개임에도 불구하고 그 관리인력은 1명밖에 없었다. Ⅳ.종량제봉투의 불법유통사례 2004년 이후 전국에서 지금까지 적발된 종량제봉투의 불법유통사례는 총 22건이 다.이 중에서 경기도가 7건으로 가장 많고 대전 4건,부산과 대구 각 3건,서울,광 주,울산,전북,경북이 각각 1건이다.한편 인천,강원,충북,충남,전남,경남,제주 는 단 한건도 적발되지 않았다. 경기도 성남이 그중 5건으로 가장 빈번하였는데,그 이유는 이곳이 신도시를 중 심으로 인구가 집중적으로 많은 지역임과 동시에 비교적 도시와 농촌으로 광범위한 지역관할을 가지고 있어 불법유통업자들이 활동하기에 유리하였기 때문이라고 판단 된다. 불법유통된 종량제봉투의 연도별 현황을 살펴보면,04년에 4건,05년 1건,06년 2건,07년 6건,08년 7건이다.이렇듯 2007년 이후 불법유통이 급증한 이유는 2007 년을 기점으로 종량제봉투의 가격이 급등하였기 때문이다.즉 종량제봉투의 불법유 통이 종량제봉투의 판매가격에 비례하여 발생함을 알 수 있었다. 가짜 종량제봉투의 불법유통이 종래에는 주로 지정판매소를 중심으로 발생하였 지만 최근에는 광범위하게 확대되고 있는 추세이다.즉 그 대상이 무허가업소,대형 음식점,회사,단체(부녀자 협의회 등),개인 등 광범위하게 소비자 직거래 형태로 확산되고 있다. 소비자에게 위조 종량제봉투를 직접 판매한 판매인(슈퍼 등)은 적발된 경우에도 구속기소되는 경우가 거의 없고 대부분 증거불충분으로 무혐의 처리되는 실정이어 - 3 -

요약문 서 형사벌로 처벌되는 경우가 전무하였다. 또한 이들 판매인에 대한 과태료부과 등 행정벌 역시 폐기물관리법과 그에 근거 한 각 지방자치단체의 조례에 이에 대한 규정이 없기 때문에 전혀 이루어지지 않고 있는 실정이었다.따라서 대부분의 지자체는 위조봉투를 판매한 지정판매소에 대해 서 지정취소의 행정처분을 내리는 것으로 만족해야만 하였다. 종량제봉투를 불법으로 직접 제작한 업자와 이를 판매소에 유통시킨 업자에 대 해서는 대부분 구속 기소되었으며,법원의 판결에서도 징역 등의 실형을 선고받았 다.하지만 이들은 실제로 검거하기가 쉽지 않아 그 사례가 많지 않아 지금까지 총 3건에 불과하였다. V.종량제봉투 불법유통의 방지대책 각 지자체는 종량제봉투의 불법 제작 및 유통을 방지하기 위하여 지금까지 바코 드,일련번호,홀로그램,비표 등 여러 가지 대책을 강구하여 왔으나 아직까지 특별 한 성과는 거두지 못하고 있는 실정이다. 전국의 지자체 중 종량제봉투의 불법 제작과 유통을 방지하기 위한 대책을 시행 하고 있는 지자체는 116개로 약 50%에 해당하였다.이는 반대로 전국의 50%에 해 당하는 지자체가 아무런 방지대책도 시행하지 않고 있다는 것을 의미한다. 위조방지시스템의 도입에는 많은 예산확보가 필요하여 재정자립도가 열악한 지 자체에 있어서는 엄두도 못내고 있었다.실제로 전국 지자체의 설문조사 결과 위조 방지시스템의 도입이 투입되는 예산에 비하여 그 효과가 의문시된다며 그 시행에 회의적인 자세를 보이는 지자체도 많았으며,위조방지시스템 도입시 종량제봉투 가 격인상요인의 발생으로 주민의 부담이 가중될 것을 예상하여 미루고 있는 경우도 많았다. 위조방지대책으로 가장 많이 사용되고 있는 방법은 종량제봉투에 바코드를 기입 하여 인쇄하는 것으로 전국의 57개 지자체가 이를 도입하여 시행하고 있었다.그 다음으로는 종량제봉투에 비밀문구나 비밀그림 등의 비표를 삽입하여 제작하는 방 법과 일련번호를 기입하는 방법을 사용하고 있었다.홀로그램의 방법은 위조방지의 기능은 매우 크나 그 제작에 비용이 많이 소요되기 때문에 도입하여 시행하고 있는 지자체가 하나도 없었다. - 4 -

요약문 한편 최근에는 종량제 인식시스템(경기 용인),정품 인증시스템(경기 안산),자동 계량 전산화시스템(광주 남구)등 여러 가지 신기술이 개발되어 지자체의 위조방지 대책으로 도입되고 있으나 아직은 완벽한 시스템으로 검증받고 있지는 못하고 있다. 다만 2009년 6월부터 안산시가 시행하고 있는 정품인증제는 정품인증태그를 종 량제봉투에 부착하여 소비자가 봉투에 있는 소비자인증번호를 ARS 또는 인터넷을 통하여 확인하는 시스템으로,향후 그 실효성 여부가 주목된다. 또한 광주광역시 남구에서 현재 시범사업으로 운영하고 있는 자동계량 전산화시 스템은 종량제봉투를 전면 폐지하고 생활쓰레기 수수료의 책정을 기존의 부피(종량 제봉투)에서 무게로 전환시켜 부과하는 방식이다.이 방식은 기존의 종량제봉투 정 책을 전면 수정한 것으로 정부가 추진하는 녹색성장정책과 일응 부합하는 면이 있 으나 향후 그 성공여부가 주목된다. Ⅵ.불법유통 방지를 위한 법제도적 개선방안 1.현행 제도의 문제점과 입법개선방향 현행 법률인 폐기물관리법에는 쓰레기종량제 봉투 처리 및 관리방법에 대한 규 정이 전무하다.그 결과 지자체의 조례에도 종량제봉투의 불법유통에 대한 처벌규 정이 전혀 없다.이는 지자체는 법률의 위임 없이 주민의 권리제한 또는 의무부과 에 관한 사항이나 벌칙을 정할 수 없기 때문에 당연한 결과이다. 실제로 전국의 지자체의 현황조사에서 알 수 있듯이,대부분의 지자체에서는 종 량제봉투의 불법유통을 적발하여도 형법상의 사기죄,공문서위조죄에 해당하는 명 확한 경우를 제외하고는 대부분의 판매소에 대해 처벌을 못하고 방관하고 있는 실 정이어서,종량제봉투의 불법유통을 근절함에 있어 폐기물관리법의 입법불비가 가 장 큰 문제점으로 제기되었다. 따라서 종량제봉투의 불법유통을 방지하기 위해서는 궁극적으로 법률,조례 등 법규의 개정을 통한 법제도적 개선이 필요한 바,먼저 여러 가지 방지대책들을 어 떠한 기준에 의해 법률과 조례에 분리시켜 규정할 것인가에 관한 결정이 먼저 있어 야 한다. 즉,새롭게 제시되는 해당 정책이 기본권실현과 밀접한 관련성을 가지고 있고, 의회의 입법절차에서 결정되어야 하는 경우에 해당하면 의회유보의 원칙에 따라 폐 - 5 -

요약문 기물관리법으로 직접 규정하는 것이 타당할 것이고,그 외 구체적인 사항에 대해서 는 조례 등을 통하여 규율하는 것이 합리적이다. 특히 현행 지방자치법 제22조는 조례로써 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다고 규정하고 있으므 로,향후 종량제봉투와 관련하여 조례에서 규정되어야 할 사항 중 이와 같은 내용 의 경우에는 먼저 폐기물관리법에 근거규정을 신설하는 것이 선행되어야 한다. 2.폐기물관리법과 조례의 신설규정 비교표 종량제봉투 일반적 근거 종량제봉투 제작 유통 판매 불법 제작 유통업자 형벌 판매인의 영업상 의무 불법판매인 과태료 불법판매소 행정처분 신고포상금 폐기물관리법 종량제봉투 또는 종량제 스티커 등 의 제작 유통 판매에 관한 사항을 해당 지방자치단체의 조례로 정하여 운영 종량제봉투 및 스티커 등은 해당 특별 자치도지사, 시장 군수 구청장이 제 작 유통 판매하여야 한다. 불법으로 종량제봉투 및 스티커 등을 제작 및 유통시킨 자:5년 이하의 징역 이나 3천만원 이하의 벌금 불법 종량제봉투 및 스티커 등을 판매 한 자:300만원 이하의 과태료 조 례 판매인의 영업상 의무 1.판매인은 시장 이외의 사람으로부터 종량제봉투를 양수할 수 없다. 2.불법 봉투의 진열 및 판매금지 판매인이 영업상 의무를 위반한 경우 시장은 판매소의 지정 취소 종량제봉투의 불법유통을 신고한 자에 대해서 100만원 이하의 신고포상금 3.폐기물관리법의 개정방안 종량제봉투 근거규정 신설 현행 폐기물관리법에는 쓰레기 종량제봉투 제도를 직접적으로 언급하고 있는 규정 - 6 -

요약문 이 없고 간접적으로만 규정하고 있으므로,폐기물관리법에 직접적인 명문규정을 신 설하여 폐기물관리법이 직접 환경부의 지침 및 조례운영의 근거로서 기능을 하게 하여야 한다. 1.특별자치도지사,시장 군수 구청장은 생활폐기물을 수집 운반 처리할때에 생활폐 기물의 배출 및 수거,처리에 따른 수수료 징수,생활폐기물 배출량에 대한 측정수단(이 하 종량제봉투 또는 종량제 스티커 등 )의 제작 유통 판매에 관한 사항을 해당 지방 자치단체의 조례로 정하여 운영할 수 있다. 2.종량제봉투 및 스티커 등은 해당 특별자치도지사,시장 군수 구청장이 제작 유 통 판매하여야 한다. 종량제봉투 불법 제작 유통업자에 대한 형벌규정 신설 현재 불법으로 종량제봉투를 제작하거나 유통시킨 자에 대해서 폐기물관리법에 명 문의 형벌규정이 없기 때문에 주범인 경우와 증거가 명백한 경우에 한하여 형법상 의 사기나 공문서위조등의 혐의로 처벌을 하고 있을 뿐이다.따라서 종량제 봉투의 불법제작과 유통을 근절하기 위해서는 불법 종량제 봉투를 제작한 경우는 물론 불 법으로 유통시키는 자에 대한 형벌규정을 폐기물관리법에 명문화하여야 한다.더욱 이 이러한 형벌규정은 조례에 규정할 수 없고 오직 법률에서만 규정하여야 되므로 폐기물관리법에 관련규정을 신설하여야 한다. 폐기물관리법 제14조 제5항의 규정을 위반하여 종량제봉투 및 스티커 등을 제작 및 유 통시킨자는 5년 이하의 징역이나 3천만원 이하의 벌금에 처한다. 종량제봉투 불법 판매인에 대한 과태료규정 신설 종량제봉투의 불법유통을 근절하기 위해서는 위조봉투를 일반 소비자에게 판매하는 판매인에 대한 처벌도 필요하다.종량제봉투 불법 판매인에 대하여는 불법제작 및 유통업자와는 달리 형벌로 처벌하기 보다는 행정벌로서 과태료를 부과하는 것이 타 당하다. 폐기물관리법 제14조 제4항의 규정을 위반하여 종량제봉투 및 스티커 등을 판매한 자에 게는 300만원 이하의 과태료를 부과한다. 4.지방자치단체 조례의 개선방안 대부분의 지자체에서는 종량제봉투의 불법유통에 대한 강력한 방지책을 실행하 려는 의지는 가지고 있으나,이에 대한 법적 근거의 미비로 어려움을 호소하고 있 다.따라서 종량제봉투의 불법 제작과 유통을 방지하기 위한 제도가 궁극적으로 실 효를 기하기 위해서는 폐기물관리법의 개정과 더불어 당연히 지방자치단체의 조례 의 개선이 뒤따라야 한다. - 7 -

요약문 종량제봉투 판매인의 영업상 의무 종량제봉투의 불법유통을 근절하기 위해서는 일반 소비자에게 최종적으로 이를 판 매하는 판매인에 대한 통제가 매우 중요한 바,그 통제수단으로 판매인의 영업상 의무 규정을 들 수 있다.이는 행정법상 먼저 의무를 부과하고 이를 이행치 않을 경우 그에 대한 행정벌과 행정처분을 부과하는 방식이다. 판매인은 종량제봉투를 판매할 때 다음 각 호의 의무사항을 이행하여야 한다. 1.판매인은 시장 이외의 사람 또는 법인으로부터 종량제봉투를 양수할 수 없다. 2.모조 또는 불법 유출 봉투의 진열 및 판매금지 판매인의 지정 취소 및 제한 판매인에 대한 통제수단을 강화하기 위해서는 판매인에 대한 영업상 의무규정과 더 불어 이 영업상 의무를 위반할 경우 판매소에 대해 지정을 취소할 수 있음을 조례 에 명문으로 규정하는 것이 필요하다.또한 불법 종량제봉투를 판매하다가 적발되 어 판매소의 지정취소를 당한 판매소에 대해서는 1년이라는 기간 동안 지정을 다시 받을 수 없는 제한을 가하는 것이 필요하다.이러한 제한이 없을 경우 불법판매소 의 경우 지정취소라는 행정처분을 받고도 다시 재지정을 받아 판매업을 할 수 있기 때문이다. 1 시장은 판매소지정을 받은 자가 판매인의 영업상 의무를 위반한 경우 판매소의 지 정을 취소 할 수 있다. 2 제1항의 규정에 의한 판매소 지정취소가 있는 경우 1년이 경과하지 않으면 판매소 지정을 새로이 받을 수 없다. 신고포상금제도 종량제봉투를 불법으로 유통시키는 자를 처벌하기 위해서는 이를 단속하여 적발하 여야 하는데,한정된 공무원의 인력으로는 현실적으로 한계가 많기 때문에,주민들 의 자발적인 협조를 유도하기 위해 신고포상금제의 도입이 필요하다. 한편 신고문화의 동기부여를 위해 도입한 신고포상금제가 주민부담률이나 지자체의 재정에 오히려 부정적인 영향을 야기할 수 있고,신고포상금제를 악용하여 전문 직 업적으로 악용될 수도 있으므로,신고포상금제가 예산의 범위내에서 운영되도록 하 여야 한다. 종량제봉투의 불법제작 및 유통과 판매사례를 신고한 자에 대해서 지방자치단체는 예 산의 범위 안에서 100만원 이하의 신고포상금을 지급할 수 있다. 조례의 신설규정에 대한 지자체 설문조사 설문조사 결과 대부분의 지자체는 조례에 판매인의 영업상 의무와 그에 대한 처벌 규정,소비자의 정식구입의무,신고포상금제 등에 대해 찬성하는 입장을 보였다.판 매인의 영업상 의무와 그에 대한 처벌규정에 대하여는 85%,소비자의 정식구입의 무에 대해서는 72%,신고포상금제에 대해서는 약 60%의 지자체가 찬성을 하였다. - 8 -

요약문 표준조례안 지금까지 언급된 주요 내용을 중심으로 종량제봉투와 관련하여 각 지방자치 단체에서 사용할 수 있는 표준조례안을 다음과 같이 제시한다. 5.환경부 행정지침 개선방안 판매소 지정 운영 감독 종량제시행지침에 판매소 지정 운영 감독 항목 신설 종량제봉투 판매소를 지정하고자 하는 경우에는 신청지역의 인구,면적,인근 판 매소와의 거리,지역주민에 대한 편의 기여도 등 지정에 필요한 요소들을 감안 판매소지정의 일정기준을 마련하여 판매소가 과다하게 난립하는 것을 방지 종량제봉투 판매소 지정을 받은 자는 판매 지정표지판을 부착 종량제봉투 판매소 지정시 판매인에게 종량제봉투 정식 양수의무 등 영업상 의 무에 대해 고지 종량제봉투 판매소 지정시 판매인에게 영업상 의무를 위반시 300만원 이하의 과 태료 부과와 판매소 지정취소 등의 행정처분에 대해 고지 불법유통으로 적발되어 지정취소된 판매소의 경우 1년간 판매소 재지정이 금지 판매소와 불법 제작업체간의 결탁을 방지하기 위해 종량제봉투 판매량을 정기점 검,정기점검의 횟수는 최소한 반기별 1회 이상 도매점을 통해 소매점 봉투 판매실적을 반기별로 제출받아 판매량이 30%이상 급감한 소매점에 대해서는 집중적으로 지도 점검 소비자의 협조 종량제시행지침에 종량제봉투 소비자의 협조 항목을 신설 소비자의 종량제봉투의 정식구입 및 불법유통의 방지협조 권고 지방자치단체의 홍보의무 종량제봉투 처리업무의 투명성 확보를 위해 주민참여단 구성 신고포상금제 종량제시행지침에 신고포상금제 항목을 신설하여 다음의 내용을 보완 주민들의 자발적인 협조를 유도하기 위해 신고포상금제를 도입 신고포상금은 예산의 범위 내에서 100만원 이하 제작업체의 불법제작 금지 종량제시행지침의 다.종량제봉투의 제작 및 품질관리에 관한 사항 보완 - 9 -

요약문 제작업체와 제작계약 체결시 종량제봉투 불법제작금지의무와 더불어 위반시 5년 이하의 징역이나 3천만원 이하의 벌금에 관한 형벌내용을 계약서에 적시 제작업체의 자율점검시스템 도입 6.주체별 세부 운영 관리방안 - 10 -

- 11 - 요약문

요약문 <비교표> 주체 지방 자치 단체 제작 업체 판매 인 제작업체에 대한 관리 감독 판매자에 대한 관리 감독 주민에 대한 홍보 규격준수 불법제작 금지 자율점검 시스템운영 종량제봉투 의 정식양수 불법 봉투 판매금지 불법행위신고 그 외 의무 제작계약 체결시 필요사항 명시 제작,납품,품질에 대한 관리 감독 불법 제작업체 등에 대한 고발조치 판매소의 지정관리 판매소의 운영관리 의무위반에 대한 과태 료 및 행정처분 처분 운영 관리 매뉴얼 불법제작 유통의 금지 및 처벌규정 내용명시 상설 현장지도 점검반 설치 운영 동판의 엄격한 사용관리 재고량 및 현금출납부 정기점검(월 2회) 납품시 규격관리 5년 이하의 징역 또는 3천만원 이하의 벌금부과에 대한 고발조치 효율적 관리 감독을 위해 판매소의 과다한 난립을 방지할 수 있도록 지정 판매량에 대한 정기점검을 반기별 1회이상 실시 판매량이 급감한 소매점 집중단속 관리 300만원 이하 과태료 및 판매소 지정취 소처분 주민의 정식 종량제봉투 구입협조 및 신고포상금제도 등의 적극 적 홍보 시행지침 및 조례에서 규정하고 있는 종량제봉투의 형태,재질 및 규격을 준수하여 제작 종량제봉투의 불법제작 및 하도급이 금지되며,위반시 고발조치 일일 작업종료시 제작사항에 대한 자율점검을 실시하여 불법제작 및 유통을 방지 종량제봉투의 정식양수만 허용되며,이의 위반시 판매소 지정취소 의 행정처분 부과 불법 종량제봉투의 진열 판매가 금지되며 불법판매시 과태료 및 판매소 지정취소의 행정처분 부과 종량제봉투의 불법유통 등에 대한 신고협조의무 판매예상량 물량확보 규격가격표 부착 봉투대금의 기한내 납부 위반시 판매소 지정취소의 행정처분이 부과됨 신고협조 종량제봉투의 불법유통 사례 신고 100만원 이하의 신고포상금 지급 주민 주민참여단 종량제봉투 처리업무의 투명성 확보 가격조정 심의 불법유통 점검활동 불법유통 감시 및 홍보 - 12 -

제1장 서론 제1장 서론 I.연구의 목적 및 필요성 1995년부터 쓰레기를 배출하는 만큼 비용을 부담한다 는 쓰레기종량제 가 시행되면서 각 지방자치단체별로 쓰레기 종량제봉투가 제작,판매되기 시작하였다.그러나 쓰레기 종량제봉투에 대한 판매가격이 점점 비싸짐에 따라 종량제 봉투의 불법제작 유통 사례가 빈번하게 발생하였다. 이러한 쓰레기 종량제봉투의 불법 제작 및 유통사례는 특정 지역을 넘 어 전국 각지에서 빈번하게 발생하고 있는데,최근의 대표적인 사례로는 2007년 4월 양산시 소주공단 내의 한 공장에서 울산 남 중구에서 사용하 는 쓰레기 종량제봉투를 하루에 2-3천장씩 총 30만장을 불법 제작하여 소 형 수퍼마켓 등을 통해 대량으로 유통시킨 경우를 들 수 있다.또한 2008 년 11월에는 경기도 성남시에서 정품보다 30% 저렴한 불법 쓰레기 종량 제봉투가 대량으로 유통되어,정품 쓰레기 종량제봉투의 판매가 1/10이 감 소하기도 하였다. 이처럼 종량제봉투의 불법 제작과 유통이 끊이지 않는 가장 큰 이유는 종량제봉투를 위조하는데 특별한 기술적 어려움 없이 쉽게 할 수 있고 제 작비용 대비 판매가격이 10배 이상 차이가 나 그 유혹의 힘이 매우 크다 는 점이다.현재 많은 지자체에서 일련번호 암호화,비표,바코드 등 여러 가지 위조방지시스템을 도입하고 있으나 위조방지 효과에 대해서는 의문 시되고 있다. 본 연구는 지난 10여년 동안 각 지자체별로 별도로 운영중인 종량제 봉투의 제작 유통에 관한 전반적인 시스템을 점검하여 그 문제점에 대 한 제도적 개선방안을 도출하는 것을 그 목적으로 한다.구체적으로는 종량제봉투 제작 및 유통체계에 대한 일반적 현황과 각 지자체별로 종량 제봉투의 불법 제작 유통현황을 개별적으로 조사하여,종량제봉투의 불 법 제작 유통 방지를 위한 가장 합리적인 법적,제도적 개선방안을 마련 - 13 -

연구의 내용 및 범위 하고,이를 바탕으로 하여 각 지자체가 개선방안을 조례를 통하여 활용할 수 있도록 기반을 조성하는 것을 목적으로 한다. Ⅱ.연구의 내용 및 범위 본 연구는 먼저 기존의 종량제봉투의 제작 및 유통체계에 대해 전반적 인 현황을 조사하여 그 내용을 파악하고자 하였다.기존의 어떠한 선행연 구도 종량제봉투의 제작과 유통에 대해 종합적이고도 체계적인 조사를 한 적이 없으므로,본 연구를 통해 지자체별 종량제봉투 제작업체 및 판매소 지정 및 운영현황,제작업체 및 판매소의 책임소재 현황 및 지자체별 특 성을 분석하고자 하였다. 이러한 목적을 달성하기 위해 한국환경법학회 용역팀은 전국 16개 광역 시 도에 대하여 종량제봉투에 대한 광범위한 설문 및 현황조사를 실시하 였다.먼저 전국의 시 군 구별로 종량제봉투의 제작현황과 공급 및 유통현 황에 대하여 조사를 하였다.이러한 현황조사는 각 지자체별로 구체적으 로 종량제봉투를 어떠한 과정으로 제작하고 유통시키는지에 대하여 전체 적으로 살펴보는 기본현황조사로서,이는 종량제봉투의 전체적인 체계를 살펴보는데에 주요한 기초지표가 될 수 있기에 매우 주요한 작업에 해당 한다. 또한 본 연구에서는 전국 16개 광역시 도에 대하여 최근 5년간 종량제 봉투의 불법제작과 유통사례 등에 대해 조사하고,이를 기초로 하여 종량 제봉투의 불법제작과 유통과 관련하여 각 지자체별로 그 방지대책 운영사 례에 대한 현황조사를 실시하였다.그리고 이를 통하여 지자체별 방지대 책 운영현황 및 효과 분석과 현행 종량제봉투 불법 유출방지대책의 문제 점을 분석하고 지자체간의 장 단점을 비교분석하였다. 본 연구는 이러한 사전적 기본현황조사를 바탕으로 현행 종량제봉투의 제도적 개선방안을 마련하는 것을 그 최종목적으로 하였다.이러한 제도 적 개선방안은 구체적으로 법률,조례,행정지침 등의 개정을 통해 이루어 - 14 -

제1장 서론 질 수 있는 바,폐기물관리법의 개정과 각 지자체의 조례개정 그리고 환 경부의 쓰레기 수수료 종량제 시행지침 등의 개정 등이 이에 포함되었다. 본 연구에서는 현행 폐기물관리법에 종량제봉투에 대한 근거규정,불법 제작 유통업자에 대한 형벌규정,불법 판매인에 대한 행정벌규정 그리고 소비자에 대한 정식 종량제봉투 구입의무규정 등의 신설을 검토하였다. 나아가 본 연구는 폐기물관리법의 개선방안을 전제로 각 지자체가 시행 하여야 할 조례의 개선방안에 대해서도 검토하였으며,이를 바탕으로 각 지자체가 직접적으로 사용할 수 있도록 표준조례안을 작성하여 제공하였 다.또한 환경부의 현행 종량제시행지침에 추가되거나 개선되어야 할 사 항에 대해서는 의견을 제시하였다. 본 연구는 이렇듯 종량제봉투의 불법 제작 유통 방지를 위한 제도적 개선방안을 마련하기 위하여 다양한 의견수렴과 외부지원을 받았다.먼저 종량제봉투업무를 현장에서 실제로 담당하고 있는 지자체 일선 공무원으 로 구성된 제도개선 포럼 을 구성하여 다양한 의견을 수렴하였으며,관련 법령 등의 제도적 개선방안의 도출을 위하여 법과대학 교수들로 구성된 자문위원들의 자문을 받기도 하였다.일선 행정업무의 분주함에도 불구하 고 제도적 개선방안의 도출을 위하여 기초자료의 수집에서부터 현황파악 에 이르기까지 물심양면으로 협조해 주신 전국 16개 광역시 도 관련공무 원들에게 진심으로 감사의 말씀을 드립니다. - 15 -

연구의 내용 및 범위 - 16 -

제2장 쓰레기 종량제 및 종량제봉투 일반론 제2장 쓰레기 종량제 및 종량제봉투 일반론 Ⅰ.쓰레기 종량제 1.쓰레기 종량제의 의의 1995년 1월부터 시행된 쓰레기 종량제(쓰레기 수수료 종량제)란 쓰레기 를 버린 만큼 비용을 낸다 라는 오염원인자 부담원칙을 적용하여 쓰레기 발생을 원천적으로 줄이고 재활용품의 분리배출을 촉진하기 위한 경제적 유인정책으로 종전의 재산세나 건물면적 등을 기준으로 하는 정액부과방 식의 쓰레기수수료 부과체계를 쓰레기배출량(쓰레기종량제 봉투 사용량) 에 비례하는 부과체계로 전환한 것을 말한다. 쓰레기 종량제는 쓰레기 발생량에 따라 수수료를 부과하므로 국민들에 게 쓰레기 배출을 줄이려고 하는 동기부여의 효과 외에도 재활용품을 최 대한 분리 배출하도록 유도함으로써 근검절약의 생활습관을 정착시키는 등 발생단계에서의 쓰레기 감량화에 큰 기여를 하는 제도이다. 2.쓰레기 종량제의 법적 근거 (1)폐기물관리법 쓰레기 종량제는 1991년에 개정된 폐기물관리법 제13조 제4항(현 제14 조 제3항)에 근거하여 출발하였다.동 조항은 시장 군수 구청장은 일반 폐기물을 수집 운반 처리함에 있어서 당해 지방자치단체의 조례가 정하 는 바에 따라서 수수료를 징수할 수 있다 고 규정하고 있었는데,환경부는 이를 근거로 종량제실시를 단행하였다. 하지만 당시의 폐기물관리법 제13조 제4항은 쓰레기처리 수수료의 차등 징수에 대하여 아무런 규정을 두고 있지 않았기 때문에 쓰레기 종량제의 - 17 -

쓰레기 종량제 법적 근거로서는 미흡한 면이 있었다.이러한 이유로 1995년 폐기물관리 법개정을 통하여 환경부장관은 제3항의 규정에 의한 수수료를 정하고자 하는 지방자치단체에 대하여 폐기물 배출량에 따라 수수료를 차등 징수할 수 있도록 권고할 수 있다 는 조항을 추가하여 종량제를 명문화시킴으로 써 종량제의 법적 근거를 보완하였다. (2)쓰레기 수수료 종량제 시행지침 폐기물관리법의 근거조항에도 불구하고 쓰레기 종량제를 추진하였던 실 질적인 근거는 1994년 9월에 공포된 환경부의 쓰레기 수수료 종량제 시 행지침 이다.이 시행지침은 폐기물관리법상의 구체적인 개별조항에 의 해 제정된 것이 아니고 동법 제4조 제4항의 국가의 일반적 책무조항에 근 거하여 제정된 것이다. 1) 그리고 이 시행지침은 국민들에게 대외적 구속력 을 미치는 법규의 성격을 가지고 있는 것이 아니고 오로지 행정청 내부에 서 시행에 필요한 준칙으로서의 기능을 하는 행정규칙의 성격을 띠고 있 다. 하지만 쓰레기 수수료 종량제 시행지침 은 종량제의 시행시기,쓰레 기 배출방법,수수료 등에 대한 세부사항을 구체적으로 규정하고 있어서, 대부분의 지자체는 이를 기준으로 자신들의 조례를 제정하고 있는 실정이 다.즉 시행지침은 원칙적으로는 법규의 성격을 띠고 있지 않지만 각 지 자체가 종량제 관련 조례를 제정함에 있어 구체적인 기준을 하는 역할을 하고 있어서 사실상의 법규의 기능을 가진다고 볼 수 있다.실제로 1994 년의 시행지침은 일반폐기물의 배출방법 및 수수료의 부과 징수에 관한 조례제정기준 이라는 모범조례안을 수록하였으며,일선 지방자치단체는 대체로 이를 기존의 폐기물관리조례에 편입시켜 종량제를 시행하였다. 이렇듯 시행지침은 국가 전체적인 입장에서 폐기물 관리의 적정을 기하 고,지방자치단체가 종량제 시행상의 형평과 균형을 유지하는데 커다란 기능을 하고 있다. 쓰레기 수수료 종량제 시행지침 은 그사이 수차례 1) 전재경, 쓰레기 종량제, 한국법제연구원, 1995, 25면. - 18 -

제2장 쓰레기 종량제 및 종량제봉투 일반론 개정되었는데 2008년 12월에 최종 개정되어 현재까지 시행되고 있다. 3.쓰레기 종량제의 적용대상 및 범위 쓰레기 종량제가 적용되는 폐기물은 배출원이 가정인 생활폐기물과 사 업장 일반폐기물 중 생활폐기물과 성질과 상태가 비슷하여 생활폐기물의 기준 및 방법으로 수집 운반 보관 처리할 수 있는 사업장 생활계폐기 물에 한정된다. 2) 즉 쓰레기 종량제 적용대상은 가정쓰레기,다량 배출자가 아닌 소규모 사업장의 일반 쓰레기만이 이에 해당되며,연탄재나 대형폐 기물,재활용 가능한 폐기물,일반폐기물의 다량 배출자의 폐기물은 그 적 용대상에서 배제된다. 4.쓰레기 종량제의 배출방법 쓰레기 종량제에 따른 쓰레기 배출방법은 각 자치단체에서 제작 판매 하는 종량제봉투에 생활폐기물을 담아 배출하는 것을 원칙으로 한다.하 지만 깨진 유리,스티로폼 등 종량제 봉투에 담기 어려운 쓰레기와 이사, 집수리 등 일시에 다량으로 발생하는 쓰레기의 경우는 종량제봉투 대신 지자체에서 정하는 별도의 방법(전용포대,마대 등)으로 배출하도록 하고 있다. 3) 연탄재,재활용품(종이,고철,병,플라스틱 등)은 가정에서 배출되는 생 활폐기물이지만 종량제봉투에 담지 않고 자치단체에서 정하는 일시 장소 에 분리배출하면 무료로 수거한다.또한 폐가구 폐가전제품 등 대형폐기 물은 스티커를 구입 부착하여 배출하는 등 별도의 수수료를 부담하도록 하고 있다. 2) "생활폐기물"이란 사업장폐기물 외의 폐기물을 말하며(법제2조 제2호), "사업장폐기물"이란 대기환경보전 법, 수질 및 수생태계 보전에 관한 법률 또는 소음 진동규제법 에 따라 배출시설을 설치 운영하는 사 업장이나 그 밖에 대통령령으로 정하는 사업장에서 발생하는 폐기물을 말한다(법제2조 제3호). 3) 환경부, 환경백서, 2008, 543면. 생활폐기물은 99년부터 03년까지 발생량이 증가하였으나 재활용촉진으 로 04년부터 감소 추세이다. 2008년 환경부 환경백서 <연도별 생활폐기물 발생 개요> 참조. - 19 -

쓰레기 종량제 5.쓰레기 종량제 일반현황 4) 연도 쓰레기종량제 실시 지역은 전국 3,566개 읍 면 동 중 3,558개 지역으 로 전체 행정구역의 99.8%가 실시하고 있으며,전체 18,692천가구 중 18,622천가구가 종량제를 실시하고 있다. 전체행정구역 읍,면,동 수 가구 수 읍,면,동 수 생활폐기물 관리지역 소계 종량제 실시 종량제 미실시 읍,면,동 가구 수 수 가구 수 읍,면,동 수 가구 수 생활폐기물 관리제외지역 읍,면,동 수 (천가구) 가구 수 2005 3,648 17,864 3,628 17,790 3,618 17,762 10 28 20 74 2006 3,590(229) 18,103 3,579 18,043 3,564 18,029 15 14 11(229) 60 2007 3,566(263) 18,692 3,561 18,626 3,558 18,622 3 39 5(263) 65 ( )는 일부지역이 생활폐기물 관리제외지역으로 지정된 읍 면 동수임 쓰레기종량제 봉투에 의한 수거 방식이 아닌 마을단위로 공동 수거하여 수거량에 따라 처리비용을 분배하는 마을단위 종량제 실시가 가능한 지역 이 전국 3,182개 마을이며,이중 33%인 1,043개 마을을 대상으로 마을단위 종량제를 실시하고,나머지는 쓰레기종량제 봉투를 적용 수거하고 있다. (천가구) 대상지역 실시지역 미실시 지역 쓰레기 수거량(톤) 마을수 가구수 마을수 가구수 마을수 가구수 쓰레기처리비용 (백만원) 3,182 127 1,043 29 2,139 98 2,628 179 사업장생활계폐기물로서 생활폐기물과 성질과 상태가 비슷하여 생활폐 기물의 기준 및 방법으로 수집 운반 처리하는 사업장이 전국 13,452개 소로 401,262톤의 쓰레기를 수거하였으며,쓰레기 처리비용 13,666백만원 중 90%인 12,241백만원을 처리비용으로 징수한 것으로 나타났다. 4) 환경부, 2005년 쓰레기 종량제 연보, 2006. ; 2006년 쓰레기 종량제 연보, 2007. ; 2007년 쓰레기 종 량제 연보, 2008, 자료 참고. - 20 -

제2장 쓰레기 종량제 및 종량제봉투 일반론 대상 사업장 수(개소) 쓰레기 수거량(톤) 쓰레기 처리비용(백만원) 비용 징수금액(백만원) 13,452 401,262 13,666 12,241 일제 대청소의 날 등을 지정하여 운영하는 자치단체는 전국 232개 시 군 구 중 89%인 208개 지역 56,633개 단체가 참여하여 약 56천톤을 수거 한 것으로 나타났다. 청소의 날 지정 운영 자치단체수 청소의 날 운영 실적 계 지정 미지정 참여단체 (개소) 참여인원 (천명) 쓰레기 수거량 (톤) 쓰레기 처리비용 (백만원) 232 208 24 56,633 3,037 56,395 2,233 6.외국의 쓰레기 종량제 (1)미국 폐기물관리법 RCRA(Resource Conservation and Recovery Act) SubtitleD.로 대표되는 미국의 폐기물 관리체계의 핵심은 폐기물의 생성 에서 처분까지의 전 과정을 체계적으로 관리하여 폐기물의 감량화ㆍ자원 화를 통하여 소각이나 매립에 이르는 폐기물량을 최소화하는 것이다.궁 극적으로 폐기물이 최소화는 폐기물의 재활용을 촉진함으로써 달성될 수 있으며,이 정책은 최종 처분지인 매립장에 이르는 폐기물을 최소화함으 로써 매립용량을 가능한 한 오랫동안 유지하려는 정책으로 볼 수 있다. 이러한 정책은 미국의 폐기물 관리체계에서 매립에 의한 의존도가 높은 것에 기인한다.물론 매립장의 용량이 점차 감소하여 새로운 매립지의 확 보에 상당한 어려움을 겪게 됨에 따라 미국정부는 매립을 줄이고 재활용 을 늘리는 새로운 폐기물 관리목표를 설정하여 전체 폐기물처리 비중에서 매립,소각 및 재활용이 차지하는 비율을 대략 2:1:1로 유지하려는 정 책을 취하고 있다. 5) 5) 최선규, 쓰레기종량제에 관한 사례연구-익산시를 중심으로, 원광대학교 석사학위논문, 49면. - 21 -

쓰레기 종량제 미국은 지난 30년간 생활쓰레기 문제의 심각성을 인식하고 이에 대처하 여 생활쓰레기를 자원으로 인식하여 재활용률을 높이고 있는데 이는 종래 의 신속한 수거와 매립위주의 정책에서 벗어나 생활쓰레기 처리의 적극적 인 방안을 도입하여 시행해왔다는 것을 의미한다.이러한 노력은 자원절 약 및 지하수 오염방지 등 인간의 자연파괴를 줄이는 데 기여하였다.물 론 미국의 현제도가 환경정책의 궁극적인 목표에 부합하기에는 아직 이르 다고 할 수 있다.그 예로 예치금제도의 성과는 잘 나타나고 있으나 가격 상승은 소비를 줄인다는 인식을 가진 기업들의 로비로 인해 예치금제도가 모든 음료수의 판매에 적용되고 있지는 않으며,대부분의 주에서는 시행 되지 않고 있다.그러나 미국의 생활쓰레기 처리정책이 생태계 보호를 고 려하고 있는 점과 환경영향평가 제도의 운영을 통해 다양한 의견을 수렴 하여 님비현상 및 갈등을 줄여나가는 노력 등은 나날이 심각해져가는 우 리나라의 생활쓰레기 문제를 해결하는 데 시사하는 바가 크다 할 것이 다. 6) 미국에서 쓰레기 종량제를 시행하는 곳은 시애틀시가 대표적이다.시애 틀시의 쓰레기 종량제는 다양한 크기의 쓰레기통을 제공하고 주민은 적당 한 크기의 쓰레기통을 대여받아 사용하되 수수료를 용량의 크기에 따라 지불하게 하고 있다.따라서 일상적으로 많은 쓰레기를 배출하는 가구는 대형쓰레기통을 사용할 수 있으나 가끔씩 쓰레기가 많아 쓰레기통에 담기 어려운 경우는 시중에서 판매하는 쓰레기통용 봉투에 시에서 판매하는 스 티커를 부착하여 집밖으로 배출하면 된다.이러한 시애틀시의 쓰레기 배 출량 감량화 정책은 쓰레기 종량제에 기초한 수수료 제도의 도입과 함께 재활용품의 분리수거 또는 정원 쓰레기의 퇴비화를 장려하는 대책 7) 을 강 구하는 방식으로 이루어지고 있다. 6) 고재영, 미국 생활쓰레기 처리정책과 그 집행사례, 해외자치행정조사보고서, 51면. 7) 이에 관한 상세는 이번송 외, 쓰레기 종량제의 평가 및 개선방안, 서울시시정개발연구원, 9면-42면 참조. - 22 -

제2장 쓰레기 종량제 및 종량제봉투 일반론 (2)일본 일본은 산업화로 인한 고도성장으로 폐기물의 양이 증가하자 기존의 청소법 을 대폭 수정하여 1970년에 폐기물의 처리 및 청소에 관한 법 률 을 제정하고 수거ㆍ운반체계의 정비와 쓰레기 감량화를 추진하였으 며,동시에 대규모 소각장 건설과 매립지 정비를 시행하였다.그 결과 1985년 이후 엔고 현상에 의해 재생자원품의 가격이 폭락하고 재활용 체 계가 붕괴되자 1990년 재생자원 이용촉진에 관한 법률 을 제정하여 순 환형사회로 폐기물정책방향을 선회하였다. 일본의 폐기물처리는 우선적으로 재이용을 통한 자원화를 추진하고 소 각시설,중간처리시설,최종처분장 등의 방법으로 이루어지고 있다.특히 자원화 유효화 이용의 추진을 위한 과제로서 회수기술의 개발과 경제성 의 제고,자원회수시장의 안정성과 조직의 정비,에너지 회수시설에 대한 선행투자 등을 제시하고 이의 실천방안을 모색하고 있다. 8) 동경도는 쾌적하고 청결한 생활환경을 유지하기 위한 자연순환형 도시 를 만들기 위하여 폐기물 감량화 3원칙을 수립ㆍ시행하고 있는데,첫째, 폐기물 발생을 원천적으로 억제하고,둘째,폐기물배출 이전에 재활용을 촉진하며,셋째,폐기물을 수집한 후 또는 처리시설에서의 재자원화를 철 저히 수행하도록 하고 있다. 9) 일본에서 쓰레기 처리비용의 징수는 폐기물의 처리 및 청소에 관한 법 률 이 제정된 1970년 이래 사업장 폐기물,대형 폐기물에 대해서는 일반 화되어 있으며,가정쓰레기 등에 대해서는 유료의 지정 종량제봉투를 사 용하는 간접적인 방법을 통해 수수료를 징수하는 경향이 증가하고 있다. 수수료를 징수하는 방법은 종량제ㆍ정액제ㆍ다량의 경우만 유료로 하는 경우 등 매우 다양하다.최근 새로이 수수료를 징수하는 경우에는 대부분 이 종량제를 채택하는 경향을 보이고 있다.또한 과거에 정액제를 실시해 온 지자체들도 쓰레기 감량효과를 기대하면서 종량제로 전환하는 경우도 있다. 8) 한국자원재생공사, 주요국가의 폐기물 관리정책의 비교 분석에 관한 연구, 19면. 9) 변종각, 각국의 폐기물 이야기: 일본편, 첨단환경기술, 74면. - 23 -

쓰레기 종량제 유료의 관급 지정봉투를 사용하고 있는 지역의 경우 일부지역을 제외하 고는 철저한 분리수거,쓰레기 감량화,안전성을 포함한 수집 효율 측면에 서 성과를 거두고 있는 것으로 나타나고 있다. 10) (3)독일 독일의 가정쓰레기 처리는 70년 이상의 경험을 가지고 있어 수집용기나 수집차량의 기술이 상당히 발달되어 있다.독일은 일정한 규격의 수집용 기가 배포되어 있어서 청소원이 쓰레기를 수집용기에 모아 station에 배치 해 놓으면 수집용기의 종류에 따라 투입방식과 교환시스템에 의하여 수집 차량에 기계적으로 상차시키고 운반한다.그리고 주택과밀지역에서는 종 이나 플라스틱류의 자루에 포장된 채로 수집 압축되는 자루 수집 시스템 도 병행하고 있다. 11) 독일은 소각과 매립을 병행해 오면서 동독지역이나 기타지역으로 폐기 물을 운반하여 처리해 오다가 독일통일 등으로 그 한계에 부딪히자 90년 대 초부터 강력한 폐기물 규제를 시행하고 있다.그 가운데 생활쓰레기와 관련된 것들로는 포장폐기물 및 폐가전제품에 대한 규정,중고자동차 처 리규정,폐지 및 건전지 규정 등이 있는데 이러한 규정의 핵심은 생산자 는 환경을 고려해야 한다는 것과 생산자가 해당물품의 폐기물을 수거 처 리하는 책임을 져야 한다는 것이다. 독일의 쓰레기 관리정책은 소비 이후 단계에서의 재활용품의 분리수거 가 잘되고 있는 것으로 나타났다.즉 독일은 원칙적으로 생산 및 유통단 계에서의 쓰레기 감량화 정책에 중점을 두고 있다.예를 들면,자동차와 같은 장기적 대형제품에 대해 생산자에게 회수의무를 부여하던가,소비자 가 포장재를 점포에 버리고 오도록 합법화하는 방안 등이다.또한 각 주 정부간의 차이는 있겠지만 대부분의 주정부에서는 쓰레기 배출량을 줄이 기 위한 수단으로 쓰레기 수수료를 대폭 올리는 문제가 검토되고 있다. 일부 주정부에서는 환경적 관점에서 쓰레기 수수료를 인상하는 방안으로 10) 최선규, 앞의 논문, 54면. 11) 박창필, 폐기물의 효율적 관리방안에 관한 연구: 생활쓰레기를 중심으로, 경희대 석사학위논문, 37면. - 24 -

제2장 쓰레기 종량제 및 종량제봉투 일반론 현재 비치되어 있는 쓰레기통에 쓰레기 수거 딱지를 붙이는 방법과 모든 가정의 쓰레기를 수거차에서 무게를 계측하는 방법을 고려하고 있다.쓰 레기 수수료 인상 이유로는 쓰레기 배출량 감소목적 외에도 강화되는 환 경기준에 의해 매립장과 소각장의 시설 및 운영기준이 강화되기 때문이 다. 12) (4)시사점 외국의 경우도 쓰레기 종량제 실시의 근본적인 원인은 쓰레기 발생량이 늘어남에 따라 기존 쓰레기 처리방식의 한계와 처리에 소요되는 비용의 급증으로 인한 문제를 해결하기 위한 것이다.물론 우리나라처럼 전국이 동시에 종량제를 실시하고 있지는 않으며 주나 도시별로 그 특색에 맞게 운영되고 있다.또한 외국의 경우 쓰레기 수거를 위해 종량제 규격봉투보 다 쓰레기 수거함을 많이 이용하고 있는 것을 볼 수 있는데,이 수거함 이용의 장점은 한번 설치로 계속 이용이 가능하다는 점과 LockGate시스 템 등을 적용할 시에 기존의 수거함에 간단히 lock을 설치하기만 하면 되 고,특히 개인 전자칩 인식기를 설치하여 쓰레기 수수료의 자동납부 등이 가능하며,또한 사람의 손이 필요 없이 수거차량을 이용한 쓰레기 자동수 거가 가능한 것 등의 편리성을 들 수 있다.그러나 이러한 것은 쓰레기 종량제를 실시하는 외국의 경우 집 앞의 도로가 잘 정비되어 있고 쓰레기 통을 비치해 둘 수 있는 여유가 있는 경우가 많지만,우리나라의 경우 골 목길이 많고 겨우 대문 앞에 쓰레기통을 놓을 수 밖에 없어 결국 사람의 손이 필요하기 때문에 이러한 방식을 무작정 채택하기에는 어려움이 많음 을 알 수 있다.물론 추가적으로 발생하는 설치비용의 문제도 간과할 수 없다.뿐만 아니라 음식물 쓰레기의 경우 음식문화의 차이에 따라 우리나 라의 음식물이 물기가 많아 음식물쓰레기 보관함에 장시간 보관하면 악취 등의 문제가 발생하므로 단순히 외국의 시스템을 받아들이기에는 문제가 있어 보인다. 12) 최선규, 앞의 논문, 62면. - 25 -

쓰레기 종량제 그러므로 우리나라에서는 기본적으로 기존의 종량제 봉투를 사용하되, 현행 제도상의 문제점에 대한 심도 있는 논의를 통하여 도출된 결론을 법 제도적으로 반영시킴으로써 전세계 어디에 비추어도 상당히 모범적으로 운영되고 있는 쓰레기 종량제 제도의 시행을 정착시켜 나가야 할 것이다. Ⅱ.종량제봉투 13) 1.종량제봉투의 의의 쓰레기 종량제를 시행하게 된 본질적인 목적은 생활폐기물의 감량화를 통하여 자원재활용의 비율을 높이고 이를 통하여 보다 쾌적한 환경을 조 성하고자 하는데 그 목적이 있다.이렇듯 생활폐기물의 감량화 차원에서 폐기물 배출자에게 그 처리비용을 부과하는 쓰레기 종량제가 시도되었는 데,그 핵심은 배출량에 따라 상이하게 그 비용을 부담하는 것이다.이에 생활폐기물의 배출량 척도를 규정하기 위하여 종량제봉투가 도입되었고, 생활폐기물 처리비용의 합리적인 부과를 위하여 종량제봉투를 유상으로 판매하게 된 것이다.결국 각 가정과 사업장은 생활폐기물을 버리기 위해 서는 종량제봉투를 구입해야 하며,그 봉투가격 속에는 생활폐기물을 수 집 운반 처리하는 비용이 모두 포함되어 있는 것이다. 2.종량제봉투의 종류 우리나라 쓰레기 종량제는 중량기준이 아닌 부피를 기준으로 수수료를 산정하는 방식을 채택하고 있으며,부피를 측정하는 용기로는 종량제봉투 를 사용하고 있다.종량제봉투는 용도에 따라 일반용과 공공용으로 구분 되는데 가정 등에서 사용하는 일반용 봉투에는 지역에 따라 약간씩 다르 지만 3l,5l,10l,20l,30l,50l,75l,100l등 8종의 크기가 있으 13) 환경부, 쓰레기 수수료 종량제 시행지침, (2008.12), 자료 참고. - 26 -

제2장 쓰레기 종량제 및 종량제봉투 일반론 며,가로청소 등에서 사용되는 공공용 봉투는 30l,50l,100l등 3종이 있다.또한 음식물쓰레기를 담을 수 있는 전용봉투는 1l,2l,3l 3종이 있으며 1회용 비닐봉투 전용봉투 용량으로는 3l,5l가 있다.물론 종량 제봉투는 지방자치단체 실정에 맞게 용량 조정이 가능하며,이외에 처리 방법에 따라 매립용(불연성),소각용(가연성)봉투로도 구분 제작 가능하 다. 이외에도 자치단체에 따라 사업장에서 배출된 쓰레기를 별도로 담기 위 한 사업장용봉투를 만들어 사용하고 있으며,소량의 건축폐기물,폐유리 등을 담기 위한 마대형 봉투(P.P마대)도 제작하여 사용하고 있다. 3.종량제봉투의 형태 재질 규격 종량제봉투의 재질은 폐기물 처리시설의 종류,주민의 사용편리성 등을 고려하여 선정하되,재질별 인장강도,노치 후 인열강도,신장율 등을 상 호 비교하여 용도에 적합한 재질을 선정하여야 한다.종량제봉투의 재질 은 종량제 시행초기에는 주로 폴리에틸렌 재질이 사용되었으나,난분해성 에 따른 매립지 안정화 저해 등의 환경적 부작용에 대한 우려 14) 등으로 현재는 다양한 재질이 사용되고 있으며, 15) 그동안 봉투재질이 약하여 잘 찢어진다는 지적에 따라 봉투두께가 여러 차례 강화되었다. 종량제봉투의 재질별 규격은 환경적합성을 유지할 수 있도록 단체표준 규격을 기준으로 자치단체에서 결정하며,구체적인 재질규격은 쓰레기 수수료 종량제 시행지침 [붙임1]에 자세히 규정되어 있다.다만 탄산칼슘 함유 종량제봉투는 소각시설이 설치된 지역에 한하여 선정 사용될 수 있 으며,생분해성 또는 생붕괴성 종량제봉투는 재질특성,경제성 등을 고려 하여 지방자치단체 여건에 따라 사용을 확대할 것을 권장하고 있다. 14) 수도권매립지관리공사, 생분해성수지 함유 종량제봉투 사용이 매립지에 미치는 영향 등에 관한 조사연구, 한 국환경정책평가연구원, 2001, 19면. 15) 1. HEPD 재질 종량제봉투, 2. LLDPE 재질 종량제봉투, 3. 탄산칼슘 함유 종량제봉투, 4. 생붕괴성 재질 (AP+전분/LLDPE) 종량제봉투, 5. 생붕괴성 재질(AP+전분/HDPE) 종량제봉투, 6. 생분해성 종량제봉투, 7. 음식물류 폐기물 전용봉투(HDPE), 8. 재사용 종량제봉투, 9. 끈달린 종량제봉투(LLDPE), 10. 끈달린 종량제 봉투(HDPE). - 27 -

종량제봉투 또한 종량제봉투의 품질 실험방법 등은 단체표준규격을 기준으로 하되 묶는 부위의 구조 및 모양,재질 등은 자치단체 실정에 맞게 자율적으로 조정하여 제작사용 가능하다. 4.종량제봉투의 색상 종량제봉투의 색상은 일반용 봉투와 공공용 봉투의 색상은 반드시 구분 하여 혼용을 방지할 수 있도록 하되 일반용은 흰색(반투명),공공용은 엷 은 청색을 기준으로 하여 전국적으로 통일시키고 있다.일반용 봉투 중 10l,20l용량의 봉투에 대하여는 색상(엷은 녹색 등)을 넣어 불투명하게 제작하여 사생활이 보호될 수 있도록 조치 가능하다. 5.종량제봉투의 제작 및 품질관리 (1)제작업체 선정 종량제봉투의 제작 및 관리 책임은 시,군,구청장에게 있으며,종량제 봉투 제작업체 선정은 지방자치단체가 공개입찰을 통해 제작업체를 선정 (통상적으로 관할구역 내의 업체를 선정함)한다. (2)종량제봉투 인쇄문구 최소화 종량제봉투 제작시 인쇄문구는 자치단체명,봉투용량 재질 용도 사 용법,홍보성 문구 등 최소한의 내용만을 작은 글씨로 간결하게 표기하되, 봉투 단면에만 인쇄(양면인쇄 금지)한다. (3)종량제봉투의 검수 민간 제조업체와 제작 계약 체결시 불법유출 및 하도급 방지 등에 관한 - 28 -

제2장 쓰레기 종량제 및 종량제봉투 일반론 사항을 명시하고,제작완료 후 인쇄원판을 회수 보관하여 관리한다. 구입시에는 검수 공무원이 수량,크기 등을 확인한 후 검체를 무작위로 추출하여 시험기관에 단체표준규격(한국프라스틱공업협동조합연합회)에 적 합한지 여부에 대하여 분석을 의뢰하여 적합한 경우에 검수한다. 6.종량제봉투의 공급 판매 종량제봉투의 공급은 시 군 구(읍 면 동)직영판매,금융기관 위탁판 매,청소대행업체판매,민간 위탁판매 방식 등을 검토하여 자치단체가 결 정하되 직영판매의 경우 담당공무원이 직접 현금을 취급하는 사례가 없도 록 관리 감독을 강화하며,지역주민이 봉투를 손쉽게 구입할 수 있는 종 량제봉투 판매소를 지정 운영한다. - 29 -

종량제봉투의 제작현황 - 30 -

제3장 종량제봉투의 제작 및 유통현황 제3장 종량제봉투의 제작 및 유통현황 I.종량제봉투의 제작현황 1.종량제봉투의 제작 흐름도 지자체 1동판제작의뢰 2동판제작납품 동판제작업체 4동판회수 3봉투제작의뢰 3동판불출 봉투제작업체 5봉투납품 6봉투공급 지자체(시설관리공단) 소비자 7봉투판매 지정판매소 6봉투공급 금융기관/ 청소대행업체 전국의 지방지치단체의 종량제봉투의 제작과 유통과정은 일률적으로 동 일하지는 않으나 대부분 유사한 형태를 취하고 있다.먼저 지자체에서는 종량제봉투 겉면에 인쇄할 도안을 결정한 후 동판제작업체에 동판을 제작 의뢰하여 납품받아 이를 보관한다.그리고 종량제봉투 제작이 필요할 때 인쇄동판을 제조업체에 불출( 拂 出 )하였다가 제작이 완료되면 회수한다.제 작업체에서는 동판을 사용하여 지자체에서 지시받은 수량만큼 종량제봉투 를 제작하여 지자체에 납품하고,지자체에서는 이를 직접 직영판매하거나, 금융기관 또는 청소대행업체 등을 통해 지정판매소에 공급한다. - 31 -

종량제봉투의 제작현황 2.종량제봉투 제작 현황 (1)종량제봉투 제작량 및 제작비용 2007년도 종량제봉투 제작량은 997,293천매로 2006년도의 983,297천매 보다 13,996천매가 증가(1%)하였으며,봉투제작비용은 49,193백만원으로 나타났다.재질별 쓰레기종량제 봉투 제작수량은 PE재질 봉투가 886,697 천매로 전체비율의 88.9%를 차지하고,탄산칼슘함유 봉투가 10.2%,생붕 괴성 봉투의 비율은 0.6%,생분해성 봉투가 0.2%를 차지하고 있다. (단위:천매) 연도 계 PE재질 봉투 탄산칼슘함유 봉투 생붕괴성 봉투 생분해성 봉투 2003 1,036,856(10 0%) 895,379 (86.3%) 93,212 (9.0%) 48,265 (4.7%) - 2004 992,563 (100%) 866,803 (87.3%) 113,067 (11.4%) 12,693 (1.3%) - 2005 963,181 (100%) 843,013 (87.5%) 108,574 (11.3%) 11,594 (1.2%) - 2006 983,297 (100%) 850,859 (86.5%) 120,120 (12.2%) 10,443 (1.1%) 1,875 (0.2%) 2007 997,293 (100%) 886,697 (88.9%) 102,111 (10.2%) 6,006 (0.6%) 2,479 (0.2%) (2)종량제봉투 제작업체 06년 현황 07년 현황 08년 현황 시도별 제작횟수 제작업체(수) 제작횟수 제작업체(수) 제작횟수 제작업체(수) 합계 1,130 425 1,378 460 1,416 466 서울특별시 274 58 251 63 274 63 부산광역시 80 27 86 32 91 31-32 -

제3장 종량제봉투의 제작 및 유통현황 대구광역시 53 24 44 28 42 24 인천광역시 59 14 69 15 65 15 광주광역시 27 10 25 10 29 10 대전광역시 24 6 22 6 29 9 울산광역시 41 12 41 15 36 10 경기도 242 73 263 71 288 73 강원도 84 18 86 18 84 24 충청북도 65 24 76 25 75 33 충청남도 59 21 61 22 84 27 전라북도 51 23 68 28 65 29 전라남도 50 29 51 35 60 36 경상북도 74 43 73 49 67 48 경상남도 123 43 159 42 128 35 제주도 13 5 12 6 11 5 (3)종량제봉투 판매수량 및 판매금액 2007년도 종량제봉투 판매량은 895,699천매로 2006년도의 886,763천매 보다 8,936천매 증가(1%)하였고,2007년도 종량제봉투 판매금액은 463,971 백만원으로 2006년도 445,144백만원 대비 4.2% 증가하였다. 구 분 2003 2004 2005 2006 2007 판매량(천매) 941,205 926,283 935,374 886,763 895,699 판매금액(백만원) 488,948 466,782 408,300 445,144 463,971 (4)종량제봉투 판매단가 2007년도 전국 232개 시 군 구의 가정용 종량제봉투 10l,20l평균 가격은 각 231원/매,453원/매로 나타났다. - 33 -

종량제봉투의 제작현황 (단위:원/매) 구 분 2003 2004 2005 2006 2007 3l 봉투 66 68 67 72 64 5l 봉투 104 107 109 109 122 10l 봉투 199 204 202 203 231 20l 봉투 394 402 394 396 453 30l 봉투 544 586 641 656 633 50l 봉투 975 995 971 978 1,119 75l 봉투 1,408 1,501 1,718 1,722 1,660 100l 봉투 1,946 2,002 1,994 2,019 2,241 (5)종량제봉투 무상사용량 및 환산금액 2007년도 종량제봉투 무상사용량은 80,811천매로 2006년도 82,684천매보 다 2.3% 감소하였으며,환산금액은 2007년도 54,743백만원으로 2006년도 51,131백만원보다 2,778백만원이 증가(7%)한 것으로 나타났다. 연 도 사용수량 (천매) 계 공공용 봉투 무상지급봉투 환산금액 (백만원) 사용수량 (천매) 환산금액 (백만원) 사용수량 (천매) 환산금액 (백만원) 2003 69,988 38,871 20,975 24,805 49,013 14,066 2004 72,607 41,690 20,860 27,160 51,747 14,530 2005 75,726 40,842 22,259 25,775 53,467 15,067 2006 82,684 51,131 23,778 31,955 58,906 19,176 2007 80,811 54,743 25,103 37,252 55,989 17,705 (6)재사용 종량제봉투 제작 판매 실적 2007년도 재사용 종량제봉투 제작수량은 총 종량제봉투 제작량 997,293 천매의 6%인 59,794천매를 제작하였으며,판매량은 전년도 이월분을 포함 하여 54,903천매를 판매하여 가정용봉투 판매량의 7.9%인 것으로 나타났 - 34 -

제3장 종량제봉투의 제작 및 유통현황 다. 재사용 종량제 봉투 재사용봉투판매소(개소) 판매수량(천매) 제작량(천매) 계 10l 20l 기타 제작 비용 (백만원) 판매 금액 (백만원) 계 백화점 할인점 슈퍼 등 계 백화점 할인점 슈퍼 등 59,797 23,385 36,406 81 2,100 20,193 24,956 25 530 24,401 54,903 936 10,099 43,096 Ⅱ.종량제봉투의 공급 및 유통현황 1.종량제봉투의 유통 개요 일반적으로 모든 지자체가 동일하지는 않지만 종량제봉투의 유통흐름은 아래와 같다. 제작업체 발 주 납 품 지자체 (시설관리 공단) 도매 공급 도매점 (지역은행, 금고 등) 소매 공급 지 정 판매소 (편의점) 소매 판매 주 민 (1)종량제봉투의 공급방식 종량제봉투의 공급방식은 지자체 직영판매,금융기관 위탁판매,청소대 행업체 판매,민간위탁판매 등 다양한 방식이 가능하다.전국의 지자체의 공급방식을 조사한 결과 시 군 구 지자체 직영판매가 91개로 가장 많아 가장 보편화된 방식에 해당하였다.그 외에 민간위탁(51개),청소대행업체 (38개),금융기관위탁(37개)순으로 모든 방식이 거의 서로 비슷한 수준으 로 시행되고 있었다. - 35 -

종량제봉투의 공급 및 유통현황 서울의 경우는 각 자치구가 대부분 해당 지역 내에서 발생된 청소대행 업체의 생활페기물의 수집 운반 처리 대행비용을 종량제봉투 판매대금 에서 해결하는 이른바 독립채산제 의 방식을 취하고 있다.그 결과 종량 제봉투도 청소업체를 통해 판매하는 방식을 대부분 택하고 있었다.반면 부산의 경우는 거의 대부분 금융기관을 통한 위탁판매의 방식을 택하고 있었다.충남의 경우는 관내 대부분의 지자체가 직영판매를 하는 방식을 택하고 있는 특징을 보여주었다. (2)판매소의 점검주기 지자체의 지정판매소에 대한 정기점검의 횟수는 연도별로 1회 또는 반 기별로 1회 시행하는 지자체가 대부분이었다.1년에 4회 분기별로 지정판 매소를 점검하는 지자체는 소수에 불과하였다.더 나아가 지정판매소에 대한 관리를 정기적으로 하지 못하고 필요에 따라 비정기적으로 실시하는 지자체도 상당수 되었다. 이처럼 지자체의 판매소에 대한 정기점검이 빈번하게 이루어지지 못하 는 가장 큰 이유는 감독인력의 부족 때문이다.대부분의 지자체의 경우 종량제봉투 업무를 담당하는 공무원이 1~2명에 불과하기 때문에 관내에 있는 지정판매소를 모두 지속적으로 반복하여 감독하는 것은 거의 불가능 한 상태이다.이는 역설적으로 판매소의 불법행위에 대해 담당공무원의 단속노력만으로는 해결되기 어렵다는 사실을 말해준다. (3)판매소관리의 문제점 및 개선사항 1)관리인력 전국 지자체의 설문조사를 통해 나타난 지정판매소의 관리에 대한 문제 점으로는 첫째가 관리인력의 부족으로 인한 애로사항이었다.예컨대 서울 시 강남구의 경우 판매소가 1074개임에도 불구하고 그 관리인력은 1명밖 - 36 -

제3장 종량제봉투의 제작 및 유통현황 에 없었다.공무원의 증원에 대한 문제는 여기서 일의적으로 논의할 것은 아니지만 종량제봉투의 원활한 관리감독을 위해서는 장기적으로 관리인력 을 확충시키는 것이 필요하다고 본다. 2)신고제 판매소의 지정은 허가제가 아닌 신고제이다.즉,일정 요건을 갖추어 관 할 지자체에 이를 신고하면 수리여부와 관계없이 효력이 발생되는 행정처 분이다.이렇듯 판매소지정이 허가제가 아닌 신고제를 취하다보니 많은 판매소가 난립하고 있는 상태이며 판매소에 대한 관리감독도 허술한 상태 이다.그렇다고 판매소지정을 신고제에서 허가제로 변경할 경우 주민들의 종량제봉투 구입접근성과 편리성이 떨어져 민원발생의 원인이 될 수 있으 므로 계속 신고제를 유지할 수밖에 없다.다만 판매소지정의 일정기준을 마련하여 판매소가 과다하게 난립하는 것을 방지하는 것은 필요하다고 본 다. 판매소관리와 관련하여 특히 문제가 되는 것은 판매인이 판매소를 자진 폐업하거나 휴업하는 경우 그 신고를 하지 않는다는 점이다.판매소로 지 정을 받을 경우에는 정확히 이를 신고하는 편이지만,영업을 하다가 폐업 을 하거나 휴업을 하는 경우나 대표자가 변경되는 경우에는 대부분 신고 를 하지 않고 있어 지자체에서 관리에 어려움이 많다는 것이다.그 결과 판매소 현황통계도 부정확한 경우가 많고,판매소의 적정관리도 어렵게 된다.이에 대한 해결책으로는 사업자등록 폐업신고와 판매소 폐업신고를 연계시키는 방안을 제시하고자 한다.현재는 사업자등록 폐업신고와 판매 소 폐업신고가 별도로 이루어지도록 되어 있어 대부분 사업자등록만 폐업 신고하고 판매소에 대해서는 누락하고 있는 실정이다.따라서 사업자등록 폐업신고를 접수받은 경우 지자체 해당부서로 판매소 폐업을 통보하도록 연계하면 이 문제를 쉽게 해결할 수 있으리라 본다. - 37 -

종량제봉투의 공급 및 유통현황 3)카드결재 대부분의 판매인은 종량제봉투의 판매이윤이 낮은 상태이기 때문에 소 비자의 카드결재를 회피하고 있는 것으로 나타났다.즉 판매이윤이 소액 에 불과한데 카드결제로 인한 수수료를 공제할 경우 거의 마진이 없다는 이유로 카드결제를 안하려고 하고 있다.따라서 장기적으로 종량제봉투 판매소의 경우 카드결제 수수료의 인하를 정책적으로 고려하는 것이 필요 하다고 본다. - 38 -

제3장 종량제봉투의 제작 및 유통현황 2.종량제봉투 공급방식 및 유통현황 통계 <표 1> 총괄 : 종량제봉투 공급방식 및 유통현황 통계 시도별 종량제봉투 공급방식 금융 시군구 기관 (읍면동) 위탁 직영판매 판매 청소 대행 업체 판매 민간 위탁 판매 기타 판매소 (개소) 종량제봉투 유통현황 판매소 점검 정기점검 유형(해당사항 O) 년도별 반기별 분기별 기타 총점검 횟수 (1년 기준) 비정기적 관리인력 (판매소 지도점검 업무) 시군구,읍면동 등 포함 합계 93 37 38 52 23100,753 79 54 19 18 493 107 211 서울특별시 1 24 1 12,400 9 7 2 2 46 8 30 부산광역시 2 14 7,357 5 9 2 26 1 11 대구광역시 8 4,825 4 2 8 5 8 인천광역시 3 4 3 4,374 2 3 1 2 31 2 7 광주광역시 3 1 1 3,088 3 1 5 1 5 대전광역시 1 3 3,246 3 1 10 1 3 울산광역시 1 4 1,999 1 2 1 9 2 5 경기도 5 5 4 7 10 21,887 9 6 3 4 65 15 27 강원도 5 6 1 3 3 5,118 15 1 1 1 51 13 14 충청북도 7 2 1 3 4,218 2 1 1 8 8 10 충청남도 12 4 6,842 4 1 1 10 10 15 전라북도 10 1 2 2 4,041 6 3 2 20 4 14 전라남도 15 2 3 8 2 6,218 4 5 2 2 25 15 19 경상북도 10 5 1 7 1 6,479 9 3 1 22 15 23 경상남도 10 1 5 4 7,445 6 6 1 6 152 7 20 제주도 2 1,216 1 1 5-39 -

종량제봉투의 공급 및 유통현황 - 40 -

제4장 종량제봉투의 불법유통사례 및 방지대책 제4장 종량제봉투의 불법유통사례 및 방지대책 I.종량제봉투의 불법유통사례 1.개요 쓰레기 수거비 산정이 종가제에서 종량제로 전환된 1995년 이후 종량제 봉투 제작비가 봉투판매비의 10% 수준이고 제작이 간편하여 불법 제작 및 유통에 대한 유혹이 상존하여 전국적으로 불법 위조제품들이 지속적으 로 유통되고 있다.그 불법유통지역은 서울,부산,대구,광주,울산,경기 도 등 어느 특정 지역에 국한되어 있지 않고 전국 각지에서 발생하고 있 는 실정이다.많은 지역에서 불법 종량제봉투 제작 유통 사례가 반복적으 로 적발된다는 것은 그만큼 불법 종량제봉투 제작과 유통사례가 근절되기 어렵다는 것을 보여주는 것이라 하겠다. 가짜 종량제봉투 사건이 빈번하게 발생하는 가장 큰 이유는 종량제봉 투의 위조비용이 낮고,현금화가 매우 간편하기 때문인 것으로 분석된다. 일반용 100l 종량제봉투의 1매당 제작원가는 100원,그러나 쓰레기 수거 와 처리비용이 포함된 판매가격은 2400원에 달하여,위조비용이 제조원가 를 넘더라도 실제 판매가격과의 차이가 매우 커 가짜 종량제봉투 사업이 돈이 되기 때문에 끊이지 않고 불법유통이 성행하고 있는 것이다. 또한 소비자에게 종량제봉투를 판매하는 소매상에게 떨어지는 판매마진 이 매우 낮은 것도 불법 종량제봉투가 성행하는 하나의 원인이다.일반적 으로 종량제봉투의 판매마진은 4%로 소비자가 카드로 비용을 결제할 경 우 카드 수수료가 3.6%~4%인 점을 감안하면 결과적으로 소매상의 유통마 진은 없다는 결론이다.이로 인해 소매상들은 불법 위조된 저가의 종량제 봉투에 대한 유혹을 뿌리칠 수 없는 구조인 것이다.이처럼 소매상의 마 진이 4%로 낮은데 반해 종량제봉투의 판매를 책임지고 있는 위탁업체인 - 41 -

종량제봉투의 불법유통사례 시설관리공단이나 농협의 마진은 5%이다.이러한 이중적 유통구조는 소매 상 마진율이 낮은 주요 원인으로 종량제봉투 위탁체계에 대한 전반적인 재검토가 필요한 상황이다. 한편 일상생활에서 소비자들이 가짜 종량제봉투인지 아닌지 제대로 구 별하지 못하거나 크게 신경쓰지 않는 점도 불법유통을 번창케 하는 요인 이 되고 있다. 이렇듯 전국적으로 만연되어 있는 종량제봉투의 불법제작과 유통을 방 지하기 위한 개선방안을 강구하기 위해서는 우선적으로 그 실태파악이 전 제되어야 하므로 이하에서는 이에 대해서 구체적으로 살펴보기로 한다. - 42 -

제4장 종량제봉투의 불법유통사례 및 방지대책 2.불법유통사례 현황 통계 <표 2> 종량제봉투 불법제작 및 유통사례 통계 시 군 구별 건수 사건 년도 제작량 (천매) 환산 금액 (백만원) 서울특별시 광진구 1 2004 40 80 종량제봉투 불법제작 및 유통사례 사건개요 봉투 배송업체 직원이 적발,봉투제작업체와 전직 배송업체 직원이 결탁하여 위조봉투를 유통시킴 부산진구 1 2004 0.9 2 위조봉투를 소지하고 있었으나 유통되지는 않음 판매소 지정 취소 부산광역시 동래구 1 2004 판매소 일제점검시 적발됨 검찰 고발 여부 (O,X) 검찰조치 (예:불기소, 기소) 44 기소 유죄 법원판결 (유죄,무죄) 해운대구 1 2008 2 15 신원미상의 불법제작업자로부터 해운대구청장 등 4개 구청장 명의의 가짜 종량제봉투를 유통시킴 동구 1 2004 580 무허가 인쇄소에서 대구동구청 등 대구시내 6개구 180 청 종량제봉투를 불법으로 제작유통시킴 대구광역시 달서구 1 2006 700 비밀공장에서 종량제봉투를 불법으로 제조하여 유 250 통시킴 달서구 1 2007 신원미상의 업자로부터 위조종량제봉투를 구입한 뒤 유통시킴 인천광역시 불기소 24 불기소 광주광역시 광산구 1 2008 판매소 2개소 위조봉투 발견,판매소 지정취소 2 불기소 대전광역시 중구 1 2007 600 990 유성구 1 2007 1 3 제작유통시킨자 2명 구속,판매소 지정취소(6개 소),유예4개소,미처분3개소 판매소 지도점검 과정에서 총 30개 판매소를 적발 하였으나 수사결과 무혐의로 처리됨 6 불기소 30 불기소 유성구 1 2008 중국에서 위조된 종량제봉투를 시중에 유통시킴 불기소 3월에 실시한 지도점검 과정에서 총 2개 판매소를 유성구 1 2009 적발하여 고발 의뢰하였으며,현재 수사중에 있음 2 수사 중 12월부터 5개월간 특정장소에서 2만매를 제작,불 울산광역시 남구 1 2007 20 36 1 기소 유죄 법유통자 7명 기소되어 집행유예확정 경기도 강원도 충청북도 충청남도 전라북도 성남시 1 2005 160 387 경찰 무혐의 6개업소 판매취소 6 성남시 1 2006 2.2 2.7 경찰무혐의 63개업소 판매취소 63 성남시 1 2007 2.2 3 경찰무혐의 42개업소 판매취소 42 성남시 1 2008 2.5 3 구속2.불구속 19명 4개업소 판매취소 4 기소 성남시 1 2008 50 60 가짜종량제봉투 유통시킨 혐의로 2명 구속,구입 한 19명 불구속 부천시 1 2008 7 3 위조봉투가 유통의혹이 있는 판매소에 대하여 수 사의뢰 하였으나 경찰내사 종결됨 안산시 1 2009 3 7 군산시 부안군 전라남도 경상북도 구미시 1 2008 경상남도 제주도 종량제봉투 제작업체로부터 종량제봉투를 상납받 은 공무원 5명 검찰 수사 요청 42 불기소 불기소 1 2007 288 132 전북 4개 시 군 불법종량제봉투 제작 유통 기소 유죄 위조봉투를 저가에 공급하겠다며 종량제봉투 판매 소를 방문 중 CCTV에 촬영,경찰수사 의뢰 수사 중 - 43 -

종량제봉투의 불법유통사례 3.불법유통사례의 특성 (1)지역별 현황 2004년 이후 전국에서 지금까지 적발된 종량제봉투의 불법유통사례는 총 22건이다.이 중에서 경기도가 7건으로 가장 많고 대전 4건,부산과 대구 각 3건,서울,광주,울산,전북,경북이 각각 1건이다.한편 인천,강원,충 북,충남,전남,경남,제주는 단 한건도 적발되지 않았다. 이렇듯 최근 5년간 전국 각지에서 발생된 불법유통사례는 특정한 지역 적 특성을 띠지 않고 다발적으로 발생하였는데,서울이 1건밖에 없었던 점과 경기도 성남이 그중 5건으로 가장 빈번하였던 점이 특이하다.경기 도에서 상대적으로 불법유통사례가 빈번하였던 이유는 이곳이 신도시를 중심으로 인구가 집중적으로 많은 지역임과 동시에 비교적 도시와 농촌으 로 광범위한 지역관할을 가지고 있어 불법유통업자들이 활동하기에 유리 하였기 때문이라고 판단된다.서울의 경우 인구가 집약적으로 많아 종량 제봉투의 소비량은 많으나 각 구청 단위의 지역적 범위가 협소하여 단속 이 쉽게 이루어질 수 있었기 상대적으로 불법유통이 어려웠다고 판단된 다.또한 서울의 경우 대부분의 자치구가 쓰레기대행업체가 직접 종량제 봉투를 팔아서 판매금액 전체를 모두 가져가는 방식인 독립채산제를 운영 하고 있어서 종량제봉투의 불법제작과 유통이 어려웠던 것으로 판단된다. (2)연도별 현황 최근 5년 사이의 불법유통된 종량제봉투의 연도별 현황을 살펴보면,04 년에 4건,05년 1건,06년 2건,07년 6건,08년 7건이다.이렇듯 2007년 이 후 불법유통이 급증한 이유는 2007년을 기점으로 종량제봉투의 가격이 급 등하였기 때문이다.쓰레기 종량제 봉투가격은 1995년 종량제 시행 당시 평균 220원이었으나 그동안 주민반발 등을 이유로 대다수의 자치단체가 1 2번 인상하는데 그쳤다.그러나 2007년을 기점으로 원가대비 30%선에 - 44 -

제4장 종량제봉투의 불법유통사례 및 방지대책 머물고 있는 쓰레기 종량제 봉투가격이 50%정도의 가격수준으로 인상되 어 불법제작 및 유통업자들의 불법행위가 급증한 것으로 판단된다. (3)불법유통 대상 가짜 종량제봉투의 불법유통의 대상이 종래에는 주로 감시권역(판매지 정업소)내이었지만 최근에는 광범위하게 확대되고 있는 추세였다.즉 과거 에는 주로 불법유통업자들이 일반 판매지정업소를 그 대상으로 하여 위조 봉투를 유통시켰는데,최근에는 그 대상이 무허가업소,대형음식점,회사, 단체(부녀자 협의회 등),개인 등 광범위하게 소비자 직거래 형태로 변질 되고 있다.이는 이른바 단속에 따른 풍선효과(사각지대)인 것으로 판단된 다. (4)후속조치 현황 1)판매인에 대한 처벌 부재 대부분의 종량제봉투 불법제작업자와 유통업자는 주민의 신고 또는 판 매소 일제점검을 통해 적발된다.이 경우 소비자에게 위조 종량제봉투를 직접 판매한 판매인(슈퍼 등)은 적발된 경우에도 구속기소되는 경우가 거 의 없고 대부분 증거불충분으로 무혐의 처리되는 실정이어서 형사벌로 처 벌되는 경우가 전무하였다.실제로 2004년부터 지금까지 전국에서 종량제 봉투 불법유통으로 적발된 총 23건의 사건에서 최종 판매인이 형사처벌된 경우는 한번도 없었다. 또한 이들 최종 판매인에 대한 과태료부과 등 행정벌 역시 폐기물관리 법과 그에 근거한 각 지방자치단체의 조례에 이에 대한 규정이 없기 때문 에 전혀 이루어지지 않고 있는 실정이었다.따라서 대부분의 지자체는 위 조봉투를 판매한 지정판매소에 대해서 지정취소의 행정처분을 내리는 것 으로 만족해야만 하였다.생각건대 지자체가 좀 더 효율적인 불법유통방 - 45 -

종량제봉투의 불법유통사례 지를 하기 위해서는 최소한 최종 판매인에 대한 과태료를 부과할 수 있는 근거규정이 폐기물관리법 개정을 통해 신설되어야 한다고 본다. 2)불법 제작업자와 유통업자의 검거율 미흡 종량제봉투를 불법으로 직접 제작한 업자와 이를 판매소에 유통시킨 업 자에 대해서는 대부분 구속 기소되었으며,법원의 판결에서도 징역 등의 실형을 선고받았다.하지만 이들은 실제로 검거하기가 쉽지 않아 그 사례 가 많지 않아 지금까지 총 3건에 불과하였다. 한편 경찰의 수사태도도 문제이다.종량제봉투 불법유통사건이 발생하 면 지자체는 대부분 먼저 경찰에 신고를 하고 신속하고 엄정한 수사를 촉 구하는데,그럼에도 불구하고 경찰은 대부분 무혐의처리로 수사를 마무리 하는 경우가 많다.이처럼 수사기관의 수사의지의 결여도 종량제봉투의 불법유통이 근절되지 않은 원인이 되고 있다. 4.주요 지자체별 불법유통사례 (1)서울 서울 동부경찰서는 2004월 7월 가짜 종량제봉투를 만들어 시중에 유통 시킨 혐의로 김모씨(49)등 3명에 대해 구속영장을 신청하였는데,김씨 등 은 2003년 7월에 경기도 광주에 공장을 차려 놓고 광진구청 명의의 가짜 쓰레기봉투 6만장을 만들어 광진구 일대 소매상에 정품보다 한장에 7백원 정도 싸게 팔아 8천만원 상당의 부당이득을 챙겼다. 이 사건은 봉투제작업체와 전직 배송업체 직원이 결탁하여 불법으로 봉 투를 제작 및 유통시킨 사건으로,불법 봉투 판매소 44개소는 지정해제되 는 행정처분을 받았고,불법유통업자 3명은 기소되어 형사재판에서 징역 과 집행유예를 선고받았다. - 46 -

제4장 종량제봉투의 불법유통사례 및 방지대책 (2)부산 1)2004년 부산광역시 동래구는 2004년 11.29~12.3.판매소 일제점검시 가짜 종량 제봉투 판매한 업소를 적발하였는데,이들은 정식 종량제봉투 제작업체였 으나 최근 폐업을 하였다고 사칭하는 업자로부터 판매잔량인 25만원어치 의 위조봉투를 구입하여 판매하였다.적발 당시 이들은 30l 65매,50l 86매를 소지하고 있었으며,동래구청은 이들로부터 537,500원 환수조치하 였다.이 외에도 일제점검을 통해 해운대구에서도 위조 쓰레기 종량제봉 투를 판매한 업소 2곳이 적발되기도 하였다. 2)2008년 2008년 4월 1일 부산 해운대경찰서는 가짜 종량제봉투를 싼 값에 판매 한 이모씨(38)를 위조공문서행사 등의 혐의로 구속하고 공범인 김모씨(35) 를 불구속 입건하고,이들에게서 총 2천매의 가짜 종량제봉투는 압수하였 다.이들은 2007년 12월부터 인터넷을 통해 만난 불법제작업자로부터 해 운대구청장 등 4개 구청장 명의의 가짜 종량제봉투 100l짜리와 50l짜리 340묶음 시가 1천 500만원 상당을 400만원에 구입한 후 검거될 때까지 해 당 자치구의 여관,PC방 업주 등에게 상당량을 판매하였다.이들이 판매 한 가짜 종량제봉투는 진품과 비교해 인쇄가 조잡하고 글자 크기도 차이 가 나지만 구청 마크나 인쇄 내용 등이 진품과 거의 같아 일반인들이 쉽 게 식별하기 어려웠다. - 47 -

종량제봉투의 불법유통사례 <적발된 가짜 종량제봉투 사진> 진품 종량제봉투(사진 왼쪽),적발된 종량제봉투(오른쪽) 한편 2008년 9월에는 부산광역시 부산진구에서 대구에서 봉투를 가져온 일당이 불법으로 제작된 종량제봉투를 판매하다가 해운대경찰서에 구속되 었는데 많은 양이 유통되지는 않은 것으로 조사되었다. (3)대구 대구지역에서는 2004년,2006년,2007년 세 차례 불법 제작 및 유통사례 가 적발되었다. 1)2004년 2004년 9월 18일 대구북부경찰서는 무허가 인쇄소를 차려놓고 동판과 비닐 원단을 구입한 뒤 가짜 종량제봉투 판매한 혐의로 인쇄업자 강모씨 (35)에 대해 공문서위조 등의 혐의로 구속영장을 신청하고,종업원 장모씨 (여 39)를 불구속입건했다.강씨는 2003년 9월 초 대구시 북구 태전동에 무허가 인쇄소를 차린 뒤 대구동구청 등 대구시내 6개구청과 영천시 등에 서 제작하는 종량제봉투와 같은 글씨체로 된 동판과 비닐원단 1천700롤 (롤당 1km)을 구입해 가짜 종량제봉투를 제작하였다.강씨는 1년동안 제작 한 50l봉투와 20l봉투를 절반가격인 400원과 200원에 판매하는 방법으 로 58만여장을 팔아 1억8천만원 상당의 부당이득을 보았다. - 48 -

제4장 종량제봉투의 불법유통사례 및 방지대책 <적발된 가짜 종량제봉투 사진> 2004년 당시 이 사건에서 가짜 종량제봉투를 제작 유통 시킨 일당은 비 록 검거되었지만 여러 가지 정황으로 보아 불법유통업자가 더 있는 것으 로 추정되었다.즉 2004년 당시 대구의 위생매립장에 반입되는 쓰레기종 량제 봉투의 양이 1400t으로 2001년 1608t에 비해 200t이나 감소한 점이 나,2004년의 경우 반입 쓰레기의 90%이상이 종량제봉투를 사용한 반면 지난 2001년에는 종량제봉투 이용율이 70%에불과하였다는 점,시중에 판 매되고 있는 종량제봉투가 별다른 이유 없이 몇년 동안 크게 감소한 점 (표 참조),적발된 일당의 판매량이 적은 것 등을 고려하면 적발된 이들 불법유통업자 외에도 불법제작업자들이 더 있는 것으로 추정되었다. <대구 8개 구군 종량제 봉투 연도별 판매량> 지자체/연도 2001 2002 2003 2004 서구청 북구청 달성군청 달서구청 4,998,220 4,440,258 3,558,955 2,022,770 2,455,643,590 2,327,164,248 1,945,825,225 1,103,390,750 6,792,000 6,502,000 5,712,000 2,646,000 3,045,000,000 3,094,000,000 2,778,000,000 1,298,000,000 2,007,000 1,981,000 1,812,000 935,000 962,729,000 1,024,000,000 960,000,000 514,000,000 10,007,178 9,474,739 7,952,205 4,628,122 4,317,596,800 4,353,950,076 3,830,396,710 2,216,447,230-49 -

종량제봉투의 불법유통사례 중구청 2,378,537 2,157,640 1,940,270 972,380 1,667,948,816 1,553,919,570 1,385,847,940 711,206,340 동구청 6,105,090 5,551,005 4,433,640 2,599,735 2,807,185,030 2,744,301,790 2,415,600,920 1,423,073,920 수성구청 8,662,314 7,064,910 6,045,650 3,868,940 3,871,814,192 3,355,030,310 2,986,368,100 1,863,821,150 남구청 3,501,650 3,255,820 2,175,020 1,563,360 1,745,251,720 1,694,588,520 1,490,158,080 857,774,940 위칸은 판매대수,아래칸은 판매금액 2)2006년 2006년 12월 26일 대구 서부경찰서는 비밀공장을 차려놓고 수십억 원대 의 쓰레기봉투를 불법으로 제조,판매한 혐의로 신모씨(41)등 2명에 대해 구속영장을 신청하고 박모씨(41)를 불구속 입건하였다.신씨는 2006년 3월 경북 고령군 다산면에 50평 가량의 비밀공장을 차려놓고 부산 금청구청, 대구 달서구청 등이 발행하는 쓰레기종량제 봉투 10l에서 100l까지 용 량별로 70여만매,시가 2억 5천만원 상당을 만들어 판매하였다.또한 박씨 는 위조 종량제봉투임을 알면서도 44박스,4400만원 상당의 쓰레기종량제 봉투를 2차례에 걸쳐 구입해 소매점에 다시 팔았다. 3)2007년 2007년 7월 18일 대구 성서경찰서는 대구 달서구에서 가짜 종량제봉투 를 일반 소매점에 유통시킨 이모씨(58)등 2명을 사기혐의로 불구속 입건 했다.이씨등은 신원을 알 수 없는 업자로부터 위조 종량제봉투 7500장을 구입한 뒤 일반 슈퍼마켓 30여곳에 납품해 차액을 남겼다. - 50 -

제4장 종량제봉투의 불법유통사례 및 방지대책 <적발된 가짜 종량제봉투 사진> (4)광주 2008년 9월 19일 광주 광산경찰서는 광산구의 신창동과 첨단동의 상점 2곳이 구청에서 발행하지 않은 종량제봉투를 판매하는 것을 적발하였다. 이들이 판매한 20 100l 용량의 종량제봉투는 구청에서 발행한 것과 구 별이 힘들 정도로 유사하나 인쇄된 문자의 배열 등에서 미세한 차이를 보 인 것으로 알려졌다.광산구청은 이들에 대해 판매소 지정취소를 하였으 나 최종적으로 혐의 없음으로 확인되었다. (5)대전 1)2007년 2007년 9월 28일 충남지방경찰청 광역수사대는 가짜 종량제봉투를 대량 으로 만들어 대전지역에 유통시킨 혐의로 남모(28)씨와 서모(36)씨 2명을 구속하고 공범 서모(29)씨를 같은 혐의로 불구속 입건하였다.이들은 2006 년 1월에 대전시 동구 효동의 비밀인쇄소에서 중국에서 수입한 인쇄동판 과 인쇄기계 등을 이용하여 중구청과 대덕구청의 가짜 종량제봉투(50l, 100l 2종)를 총29만장을 불법으로 제작하여 유통업자를 통해 도매점 등 에 판매하였다. - 51 -

종량제봉투의 불법유통사례 또한 국내에 들어온 인쇄동판이 고장나 더 이상 제작이 어렵게 되자 중 국 무역거래상과 짜고 중국 현지에서 대전 중구청의 가짜 종량제봉투를 직접 제작해 비밀 원단을 수입하는 것처럼 위장하여 국내로 31만여장을 반입하여 환산금액으로 약 6억원 가량을 유통시켰다. 이들은 일반가정용보다는 식당 또는 유흥업소 등에서 주로 사용하는 50 l와 100l 등 대형용량의 봉투를 제작,판매하였는데,국내제작시 용량에 상관없이 장당 30원의 원가를 들여 제작했으며 중국에서 수입할 경우에는 50l는 100원,100l는 200원 정도에 구입하여 각각 400원,800원에 유통 시켰다.이렇게 해서 지난 1년4개월 동안 이들이 제작해 유통시킨 가짜 봉투는 약 80여만장에 20억원 규모였다. 이들에 대해 대전지법 형사6단독은 2007년 11월 16일 구속 기소된 서모 (36)씨와 남모(28)씨에 대해 징역 2년과 1년6월을 각각 선고했으며,불구 속 기소된 서씨의 동생(29)에게는 징역 1년에 집행유예 2년을 선고하고 160시간의 사회봉사를 명령했다. 2)2008년 충남지방경찰청 광역수사대는 2008년 1월 21일 중국에서 위조된 종량제 봉투를 시중에 대량으로 유통한 혐의(공기호위조 등)로 염모(41),차모(38) 씨 등 2명에 대해 구속영장을 신청했다.염씨는 2007년 2월 위조 종량제 봉투 제작업자인 서모씨로부터 대전 유성구청장,대덕구청장 명의의 위조 쓰레기 종량제 봉투 12만7천장을 공급받아 소매상들에게 1억3800만원을 주고 팔아넘겼다.또한 소매상인 차씨는 염씨로부터 위조 종량제봉투 10 만장을 구입해 6만여장(시가 1억1500만원)을 소비자들에게 판매하였다.이 위조 종량제봉투는 전술한 2007년 사건의 제작업자들이 만든 것으로 시중 가의 절반 가격에 염씨 등 중간 유통업자들에게 거래돼 온 것으로 드러났 다. 이 사건으로 지정판매소 6개소가 지정취소되고,4개소가 유예되는 행정 처분을 받았으며,불법으로 종량제봉투를 제작하여 유통시킨 2명은 증거 - 52 -

제4장 종량제봉투의 불법유통사례 및 방지대책 불충분으로 무죄판결을 받았다. (6)울산 2007년 4월 3일 울산지방경찰청은 가짜 쓰레기 종량제 봉투를 제작해 판매한 혐의(공문서 위조 및 사기)로 정모(32)씨 등 7명을 구속 신청하였 다.이들은 종량제봉투 공급업체에서 근무한 경력이 있는 자들로 경상남 도 양산시 소재 무허가공장에서 울산 남 중구에서 사용하는 종량제 봉투 를 불법 제작하여 중 소형 수퍼마켓 등을 통해 대량으로 유통시켰다.이들 이 유통시킨 불법 종량제봉투는 총 30만장으로 3억여원이 넘는 부당이득 을 챙겼다. 이 사건은 울산 남 중구청이 종량제봉투 공급업체를 2007년부터 변경하 면서 기존 공급업체 직원 등이 가짜 종량제봉투를 불법 제작한 후 평소 공급하던 판매소에 작년에 공급하다 남은 봉투를 20% 싸게 공급한다고 속여 판매소를 통해 유통한 것이다.하지만 불법으로 제작된 종량제봉투 는 바코드가 모두 동일한 일련번호로 시작하였고,바코드 일련번호 인쇄 위치도 정상적인 종량제봉투와 상이하여 외관적으로 식별이 가능하였다. 이 사건으로 불법유통자 7명이 기소되어 법원에서 집행유예 선고를 받 았으며,지정판매소 1개소에 대해서는 지정취소의 행정처분이 있었다. (7)경기 성남 2008년 11월 18일 경기경찰청 광역수사대는 가짜 종량제봉투 5만여장을 만들어 유통시킨 혐의(공문서위조 및 행사)로 김모(50)씨 등 2명을 구속하 고 가짜 종량제봉투를 구입한 허모(36)씨 등 19명을 불구속입건했다.김씨 등은 2008년 6월초부터 10월말까지 성남시 로고가 찍힌 가짜 종량제봉투 5만여장(6천만원 상당)을 만들어 성남지역 나이트클럽과 슈퍼마켓,식당의 업주들에게 판매하였다.이들은 10l(소매가 250원)와 20l(500원),50l (1220원),100l(2420원)총 4종의 종량제봉투를 각각 제조해 정상 소매가 - 53 -

종량제봉투의 불법유통사례 보다 30% 싼 가격에 유통시켰다.적발된 업소는 지정판매소 2개소와 무단 판매소 2개소였으며,봉투 수요처는 15개소(소규모사업장 14,개인 1)인 것으로 밝혀졌다. 경찰이 이번 사건을 수사하게 된 동기는 여타의 다른 사건에서와 마찬 가지로 성남시의 종량제봉투 판매수입의 급격한 감소였다.즉 연평균 100 억원 가량의 종량제봉투 매출이 지난 1년사이 10억원 가량 줄어든 사실에 주목하고 수사를 하게 된 것이었다. <성남시 종량제봉투 판매량 분석> (단위 :천매,천원) 구 분 2006년(1~12월) 2007년(1~12월) 2008년(1~10월) 수 량 판매금액 수량 판매금액 수 량 판매금액 연 간 23,688 9,695,132 24,926 10,168,148 18,459 9,402,131 1~10월 19,913 8,068,678 20,502 8,281,315 18,459 9,402,131 증 감 +2.9% +2.6% 9.9 +13.5 성남시에서 이번에 적발된 위조 종량제봉투는 외형적인 모양에서도 정 품 종량제봉투에 비해 눈에 띄는 차이점이 있어 쉽게 식별될 수 있었다. 즉 봉투 하단 주의 표시 위치가 정품은 주의 표시 가운데 앞 따옴표 한 자 띄운 것에 비해 위조품은 따옴표 앞 뒤 모두 한자씩 띄웠으며,봉 투 하단 문구 글씨체가 정품은 이 자 만을 명조체로 한 것에 비해 위조 품은 이 자도 모든 다른 글자와 동일한 고딕체로 하였다.또한 봉투 좌측 숫자의 합이 정품은 60,000이 되게 한 것에 비해 위조품은 6,000이 안되어 쉽게 식별이 가능하였다. (8)경기 안산 감사원은 2009년 2월 불법 유통업자로부터 수천만원대의 가짜 쓰레기 봉투를 헐값에 사들인 뒤 정품인 것처럼 속여 판매한 안산시 19개 종량제 봉투 판매소와 중간 브로커도 적발했는데,이들은 일반용 100l 쓰레기 봉투의 경우 1매당 제작원가가 100원인 반면 판매가는 2400원에 달한다는 - 54 -

제4장 종량제봉투의 불법유통사례 및 방지대책 점을 악용하여 가짜 종량제봉투를 불법 유통시켰다.B마트 직원인 김모씨 는 2008년 7월 가짜 종량제봉투 제작업체로부터 100l짜리 종량제봉투 4400매를 한 매당 1560원으로 계산해 702만원어치를 구입한 뒤 이를 불법 유통시켰으며,김씨로부터 가짜 종량제봉투를 사들인 C마트 직원 박모씨 는 2차례에 걸쳐 이를 안산시에 되팔기까지 하는 등의 일이 발생하였다. 감사원은 안산시 인구가 매년 늘고 있지만 지난해 종량제봉투 판매는 2007년에 비해 10% 감소한 1842만매에 불과했다 면서 판매인과 브로커 들이 불법 유통한 가짜 종량제봉투는 수억원대에 이를 것으로 보인다 고 말했다. (9)전북 군산 부안경찰서는 2007년 4월 26일 가짜 종량제봉투를 만들어 시중에 유통 시킨 혐의로 전모(70)씨에 대해 구속영장을 신청하였다.비닐제조업을 운 영하는 전씨는 2006년 2월부터 2007년 4월까지 군산,익산,김제,부안 등 도내 4개 시군의 종량제봉투 제작용 동판을 위조해 시가 3억여원 상당의 종량제봉투 46만여장을 제작하여 절반가격에 판매하여 3억원 상당의 부당 이득을 취하였다.조사결과 전씨는 동판 제조업자 김모(38)씨로부터 위조 된 지방자치단체 상징마크 동판을 건네받아 자신의 비닐공장에서 종량제 봉투를 제작한 뒤 마트업자에게 시중 절반가격에 넘겨온 것으로 밝혀졌 다. 군산시의회는 적발되기 5개월 전인 2006년 12월 행정사무감사를 통해서 1 군산지역 종량제봉투의 판매량이 대폭 감소했음에도 쓰레기 매립량은 2005년과 비슷한 결과를 보인 점,2 군산시가 제출한 종량제봉투 제작 및 판매량 통계가 관리대장상의 수치와 보고받은 자료 행정사무감사 자료 등과 30%정도 차이가 나는 점,3 종량제봉투 인쇄과정에 있어 동판관리 의 부실,4 매월 종량제봉투의 제작과 판매에 따른 수량 집계결과가 일 치하지 않는 점 등을 들어 위조 종량제봉투의 유통 의혹을 제기하고 관계 당국의 철저한 수사를 촉구한 바가 있었는데,이와 같은 의혹이 사실로 - 55 -

종량제봉투의 불법유통사례 드러난 것이었다. 한편 불법으로 종량제봉투를 제작한 전모씨는 기소되어 법원에서 공기 호 위조 등의 혐의로 징역 2년 집행유예 3년을 선고받았으며,동판제작자 김모씨와 유통업자 기모씨는 각각 징역 1년에 집행유예 2년을 선고받았 다.그리고 군산시는 이들에게 손해배상청구소송을 제기해 승소하였으며, 2009년 3월 24일 법원의 화해권고결정액과 이자 등 총 6755만원을 변제받 았다. 5.불법제작 및 유통의 방식 (1)불법제작의 방식 종량제봉투는 그 제작이 아주 복잡하거나 전문적이지 않기 때문에 대부 분 무허가인쇄소 또는 간이공장 등에서 쉽게 제작되는 실정이었다.불법 제작업자들은 대부분 지방에 비밀공장을 차려놓고 해당 지자체의 인쇄기 계를 모방한 형태의 기계를 만들어서 제작하였다.특히 바코드 기계까지 모방하여 인쇄한 것으로 미루어 보아 바코드가 종량제봉투 불법 제작을 막는 여러 지자체에서 강구되는 방안으로 거론되기는 하지만,이 또한 안 전지대가 아니란 것을 보여준다고 하겠다. 또한,대부분의 불법제작이 정식 공급업체와 전혀 무관한 업자들에 의 해 비밀공장에서 이루어지는 것이 보통이었지만 2007년 울산에서 적발된 사례처럼 정식 공급업체가 간접적으로 관여되는 경우도 있었다.이처럼 공급업체의 변경으로 인해 구 공급업체(허가받았던)에서 불법제작이 이루 어진 점을 볼 때 공급업체들에 대한 불법제작 방지교육이나 감시 감독이 엄격히 이루어져야 함을 알 수 있다. (2)불법유통의 방식 대부분이 불법으로 제작된 봉투를 직접 판매하거나,신원 미상의 제작 - 56 -

제4장 종량제봉투의 불법유통사례 및 방지대책 자로부터 얻은 위조봉투를 중간 소매상이 소매상에게 시중보다 20~30% 정도 싼 가격으로 판매하는 유통방식을 취하고 있었다.그 판매지역은 대 형마트나 소형마트,나이트클럽이나 여관,PC방 등이었다. 또한 해당 공급업체에서 공급수량보다 더 많이 제작하여 유통시킨 사례 도 있었다.물론 추가납품의 요구가 불량품,수량부족분 등의 보전차원의 일환으로 있었다고 볼 수 있겠으나 그럼에도 불구하고 납품추가분을 현금 화하였다는 점은 종량제봉투의 불법유통을 막는 측면에서 공급업체와의 유착관계를 더욱 엄격히 감독해야 함을 시사하고 있다.이러한 점에서 직 접 봉투를 판매하는 소매상에 대하여 위조봉투의 판매를 금지하도록 의무 화시키는 작업도 중요하지만,관리 감독하는 공무원이나 공급업체에 대 한 도덕성 강화 교육도 더욱 필요하다고 본다. Ⅱ.종량제봉투의 불법유통 방지대책 1.개요 국내 쓰레기 종량제봉투는 연간 10억여장 생산되며 그 생산비만 491억 원에 이를정도로 규모가 어마어마하다.종량제봉투의 불법 제작 및 유통 은 즉각적으로 지자체의 세입감소로 이어져 재정적인 어려움에 처하게 되 는 문제를 야기시킨다.또한 종량제봉투는 소각할 때 발생하는 이산화탄 소 배출량 또한 환경오염에 악영향을 주므로 최대한 환경친화적으로 생산 되어야 한다.일반적으로 정품 종량제봉투는 땅에 묻히면 썩지만 폴리에 틸렌으로 만들어지는 가짜 봉투는 쉽게 썩지 않아 환경오염의 원인 되고 있다. 이렇듯 가짜 종량제봉투의 제작과 유통을 막기 위한 방지대책은 지자체 의 재정적인 문제해결 뿐만 아니라 환경보전에도 직결되는 사안이기 때문 에 매우 중요한 사안이다.각 지방자치단체나 여러 정부기관들은 종량제 봉투의 불법 제작 및 유통을 방지하기 위하여 지금까지 바코드,일련번호, - 57 -

종량제봉투의 불법유통 방지대책 홀로그램,비표 등 여러 가지 대책을 강구하여 왔으나 아직까지 특별한 성과는 거두지 못하고 있는 실정이다.더욱이 이러한 위조방지시스템의 도입에는 많은 예산확보가 필요하여 재정자립도가 열악한 지자체에 있어 서는 엄두도 못내고 있다.실제로 전국 지자체의 설문조사 결과 위조방지 시스템의 도입이 투입되는 예산에 비하여 그 효과가 의문시된다며 그 시 행에 회의적인 자세를 보이는 지자체도 많았으며,위조방지시스템 도입시 종량제봉투 가격인상요인의 발생으로 주민의 부담이 가중될 것을 예상하 여 미루고 있는 경우도 많았다. 한편 최근에는 종량제 인식시스템,정품 인증시스템 등 여러 가지 신기 술이 개발되어 지자체의 위조방지대책으로 도입되고 있으나 여전히 완벽 한 시스템으로 인정받고 있지는 못하고 있다. - 58 -

제4장 종량제봉투의 불법유통사례 및 방지대책 2.방지대책 현황 통계 <표 3> 총괄 : 종량제봉투 불법유통 방지대책 통계 시도별 종량제봉투 불법유통 방지대책 위조방지시스템 도입여부 바코드 일련번호 비밀표시 (비표) 도입( ) 미도입( ) 홀로그램 기타 (구체적 내용) 합계 116 115 57 17 45 12 14 서울특별시 13 12 4 8 1 1 부산광역시 10 6 2 8 1 대구광역시 8 0 5 1 4 인천광역시 9 0 9 광주광역시 5 0 5 대전광역시 5 0 3 1 1 1 울산광역시 5 0 5 2 경기도 23 8 12 8 9 3 3 강원도 5 13 2 2 1 1 충청북도 5 7 5 충청남도 1 15 1 1 전라북도 6 8 5 1 1 전라남도 6 16 1 1 2 2 2 경상북도 7 16 2 3 2 3 경상남도 8 12 6 1 1 2 제주도 0 2 비고 위의 <표 3>에서 알 수 있듯이 전국의 지방자치단체 중 종량제봉투의 불법 제작과 유통을 방지하기 위한 대책을 시행하고 있는 지자체는 116개 로 약 50%에 해당한다.이는 반대로 전국의 50%에 해당하는 지자체가 아 무런 방지대책도 시행하지 않고 있다는 것을 의미하는데,그 주요 이유로 는 영락한 지자체의 재정을 들고 있다.위조방지대책으로 가장 많이 사용 되고 있는 방법은 종량제봉투에 바코드를 기입하여 인쇄하는 것으로 전국 의 57개 지자체가 이를 도입하여 시행하고 있었다.그 다음으로는 종량제 봉투에 비밀문구나 비밀그림 등의 비표를 삽입하여 제작하는 방법과 일련 번호를 기입하는 방법을 사용하고 있었다.홀로그램의 방법은 위조방지의 기능은 매우 크나 그 제작에 비용이 많이 소요되기 때문에 도입하여 시행 하고 있는 지자체가 없었으며,기타 몇 곳의 지자체는 정품인증시스템,자 동계량 전산화시스템 등 새로운 종량제시스템을 시도하고 있었다. - 59 -

종량제봉투의 불법유통 방지대책 3.방지대책 현황 특성 전국적으로 각 지자체에서 종량제봉투의 불법제작 및 유통을 방지하기 위하여 현재 도입하여 사용하고 있는 위조방지시스템을 조사하여 보았더 니 어떤 형태로든지 위조방지시스템을 도입하고 있는 지자체는 전체의 지 자체의 44%에 해당하는 104곳에 이르렀다.이를 반대로 해석하면 아직까 지도 아무런 위조방지대책을 강구하고 있지 않는 지자체가 전체의 반이 넘는다는 것을 의미한다.특히 강원,충남,전남,경북,제주의 경우는 대 부분의 지자체가 방지대책을 가지고 있지 않았다. 이는 종량제봉투의 불법 제작 및 유통이 주로 대도시와 수도권에서 발 생하였기 때문에 위조방지대책 역시 불법유통의 사례가 다수 발생하였던 광역시와 수도권을 중심으로 확산되어 있음을 나타내는 것이다. 서울의 경우는 25개 자치구 중 13개의 자치구만이 위조방지대책을 취하 고 있고 나머지 13개 자치구는 아무런 방지대책을 도입하고 있지 않았는 데,아마도 이는 많은 자치구가 독립채산제의 운영방식을 취하고 있기 때 문인 것으로 판단된다.즉 서울의 많은 자치구가 일정 청소대행 구역별로 별도의 종량제 봉투를 각각 제작사용하는 독립채산제의 방식을 취하고 있 었는데,이 경우 종량제봉투를 불법으로 제작하더라도 그 수익이 크지 않 기 때문에 최근 5년간 종량제봉투의 불법유통이 거의 없었다.그 결과 많 은 자치구가 종량제봉투의 불법유통을 예방하는 방지대책에 소극적인 것 으로 판단된다. 4.방지대책의 주요내용 (1)바코드 1)현황 바코드(bar code)는 종량제봉투의 불법 제작과 유통을 방지하기 위한 - 60 -