<312D33B9E8B1B9BFAD2DC6EDC1FD2E687770>

49 한반도의 국토경쟁력 강화전략과 개발재원 확보방안 배국열(한국토지주택공사ˑ대전대) Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅰ. 문제 제기 이 글은 남북한 정부가 따로 있는 상황에서 한반도를 어떻게 개발해야 한반도의 경쟁력을 높 이겠는가? 를 다룬다. 정치적 통일 이후의 한반도 청사진을 그리고 그것을 어떻게 실현하느냐? 도 물론 유의미하나, 정치적 통일의 변수는 워낙 다양하므로 사상누각이 될 가능성이 크다. 따라서 현재의 시점과 상 황에서 경쟁력 있는 한반도의 미래상을 그려보고, 그것을 실현해나가는 방법을 찾는 것이 더욱 현실적인 대안이 될 것이다. 한반도 국토디자인에 대해서는 국책연구원인 국토연구원이나 통일연구원 등에서 연구해왔고 실제로 우리 정부의 대북정책에 반영해왔다. 그러나 이러한 연구들은 남한 정부주도의 한반도

50 유라시아 시대의 동북아 경제와 한반도 개발계획이라는 한계를 지니고 있다. 한반도의 국토경쟁력을 높이려면, 북한당국의 개발 계획도 고려하고 북한개발에 남한 민간기업의 참여 폭을 넓혀야 한다는 게 필자의 입장이다. 한반도 개발방향은 우리 정부의 제4차 국토종합계획 수정계획(2006~2020) (2005)에 이미 제 시되었다. 그 10년이 지난 현시점에서 한반도의 개발여건을 분석하고 개발전략을 다시 검토하는 것으로 연구를 진행하고자 한다. 특히 남한보다 엄청 낙후된 북한지역 개발에 초점을 맞춘다. 이는 정부가 앞으로 대북정책(국토종합계획 포함)을 수정하거나 수립할 때 유용하게 쓰일 수 있게 함이다. 연구방법은 문헌 조사방법에 의하며, 마케팅이나 정책수립에 자주 쓰이는 SWAT 분석기법을 활용한다. 연구의 공간적 범위는 광의로는 한반도를 포함한 동북아 지역이지만, 주로 북한지역 을 다룬다. Ⅱ. 한반도 개발여건 분석(SWAT) <표1> 한반도 개발여건 SWAT 분석 강점(S) 1. 한반도의 지경학적 이점 -유라시아 대륙과 해양을 연결하는 전략적 요충지. 2. 남북한 통일경제권 형성 시 경제 규모 확대 3. 남한의 자본과 높은 기술력 4. 북한의 인력 및 풍부한 자원 5. 북한당국이 경제개발에 적극적임 약점(W) 1. 남북분단으로 인한 물류수송에 제약 2. 북한의 경제력 미약 및 열악한 인프 라. 3. 북한 정권의 폐쇄성 및 폐쇄적 경제정 책 -남북 간 경제체제 상이 -대외경제정책은 상대적으로 개방적) 기회(O) 1. 동북아 지역의 경제적 위상 증대. 2. 동북아지역 경제협력 확대: 국가 간의 상호의존 심화 -한ˑ중ˑ일 자유무역협정(FTA)과 역내 포괄적 경제동반자협정(RCEP) 위험(T) 1. 남북 간 정치, 군사적 대립 2. 북핵으로 인한 북미 관계 악화 3. 한반도 주변국 간의 갈등 상존 -신냉전, 민족주의 등 4. 중국의 급부상으로 우리나라 경제가 중국에 예속될 우려가 있음 -중국경제성장의 고공행진 -동북 3성 개발 추진, 1대1로 정책, AIIB 등

한반도의 국토경쟁력 강화전략과 개발재원 확보방안 51 1. 한반도 개발여건의 강약점 한반도는 비록 면적은 작지만, 대륙과 해양의 접점으로써, 지경학적인 가치는 매우 크다. 북 쪽으로는 유라시아경제권, 남쪽으로는 환태평양, 서쪽으로는 환서해경제권, 동쪽으로는 환동해경 제권으로 확장이 가능한 입지를 가진 것이 한반도이다. 한반도는 환서해경제권과 환동해경제권 을 양 날개로 하는 동북아시장 중심에 입지해 있다. 동시에 한반도 종단철도(TKR)와 시베리아 횡단철도(TSR)의 연결, 아시아 하이웨이 건설, 항만 및 공항연계 등을 통해 동북아 물류의 거점 으로 발전할 수 있는 잠재력이 있다. 1) 하지만 지난 분단 70년 동안 남북한 당국은 이러한 가치를 사장해왔다. 남한은 대륙과 분리 된 섬과 마찬가지였고, 북한도 국제적인 고립지대로 머물러 왔다. 따라서 미래 한반도의 경쟁력 은 일단 지경학적인 경쟁력을 회복하는 데에서부터 시작할 필요가 있다. 2) 북한을 개발하여 남북한 통일경제권을 형성할 경우, 외연적으로 한반도 지역은 인구가 7천4 백만여 명으로 세계 18위, 면적이 22만 km2로 세계 50위권에 이른다. 따라서 공급 및 내수시장 이 확대되어 현재의 남북한의 경제체질을 더욱 튼튼히 할 수 있을 것이다. 남한은 자본과 선진 기술을 갖고 있으며, 북한은 풍부한 자원과 노동력을 보유하고 있어 상호 협력할 경우 시너지 효과를 얻을 수 있다. 이는 개성공단에서 현실적으로 입증되고 있다. 북한당국 또한 김정은 집권 후 국토개발에 적극적으로 나서고 있다. 경제개발구를 대폭 확대 하였고 지방정부 차원의 경제개발구를 허용하여, 대외경제 활성화뿐 아니라 국내 경제의 발전도 도모하고 있다. 3) 한편 한반도 개발여건의 약점으로는 남북분단으로 인한 국제적 고립이 가장 큰 약점이다. 그 리고 남북한 경제체제가 서로 다르며, 북한당국의 폐쇄적인 경제정책 운용이 북한지역의 낙후를 초래한 것이다. 북한 나름대로는 자력갱생 또는 자립적 민족경제노선을 외치고 있지만, 북핵 문 제, 경제통계의 폐쇄성 등으로 국제적 고립 되어, 북한 경제가 침체의 늪에서 헤어나질 못하고 있다. 2. 한반도 개발여건의 기회 및 위험요인 세계 경제에서 동북아가 차지하는 정치적, 경제적 위상이 계속해서 높아지고 있다. 2010년 기 준 동북아의 GDP(13조 960억 달러)는 전 세계의 20.8%로 1990년의 18.1%에서 증가하였다. 4) 동북아 지역의 경제적 위상이 높아지니까, 동북아를 포함한 동아시아의 경제통합이 논의되고 있다. 한ˑ중ˑ일 자유무역협정(FTA)과 역내포괄적 경제동반자협정(RCEP) 협상이 그것이다. 한 중 일 3국은 지난 2012년 11월 FTA 협상 개시 선언 이래 '포괄적이고 높은 수준의 FTA 원칙' 하에 2015년 4월까지 7차례 협상을 진행해 왔다. 아태 지역 16개국 정상들은 2012년 11 월 RCEP 5) 협상을 2013년 개시해 2015년까지 타결한다는 데 합의했다. RCEP 협상은 2015년 2월까지 7차례 협상을 진행해 왔다. 1) 이상준외 4, 한반도의 비전과 개방형 국토발전 전략, 국토연구원, 2009. p. ⅹ 2) 이상준, 북한지역 개발협력 방향과 정책과제, 부동산 포커스, VOL 78, 2014, p. 34. 3) 배국열, 김정은 시대 경제개방정책 평가: 경제개발구를 중심으로, 북한학보, 39집 2호, 2014, p. 92. 4) 김동주외 7, 미래국토개척과 신균형발전 전략, 국토연구원, 2012, p. 89. 5) 역내 포괄적 경제동반자협정 [Regional Comprehensive Economic Partnership]이란 동남아시아국가연합 (ASEAN) 10개국과 한중일 3개국, 호주ㆍ뉴질랜드ㆍ인도 등 총 16개국의 관세장벽 철폐를 목표로 하는 일종 의 자유무역협정(FTA)이다.

52 유라시아 시대의 동북아 경제와 한반도 이러한 상황에서 한반도 특히 북한지역의 개발은 그 가치가 매우 크다. 한편 우리는 중국경제의 초고도 성장이 중고도 성장으로 전환 6) 함에 따른 중국 정부의 신 경 제정책을 눈여겨볼 필요가 있다. 중국 정부는 2010년에 이미 일본의 GDP(명목)를 웃돌아 세계 제2의 경제 대국이 되었다. 이를 바탕으로 자국 경제의 성장둔화를 전제로 한 소프트 랜딩을 위해서 새로운 아시아 그랜드 디자인을 내놓았다. 1 帶 1 路 구상이 그것이다. 2013년 시진핑 국 가주석은 1 帶 1 路 구상을 밝혔다. 1 帶 란 중국으로부터 중앙아시아를 거쳐 러시아로 향하는 경제 벨트(실크로드)를 구축하는 구상이며, 1 路 란 남중국해에서 인도양으로 향하는 해상 실크로드를 중국이 중심이 되어 개발해 나간다는 구상이다. 한마디로 중국판 아시아 그랜드 디자인이다. 7) 중국은 1 帶 1 路 구상의 실현을 위해 금융서비스를 제공하려고, AIIB 은행이나 상하이 협력기구 개발은행 등의 설립을 추진하고 있다. 중국의 아시아 그랜드 다자인 추진은 북한지역 개발에 좋은 기회가 될 것이다. 하지만 중국의 급부상에 따라 한반도 경제가 중국에 예속될 우려도 있다. 그 밖에 북한의 개 발을 저해하는 정치 외교적 요인으로 남북 간 정치 ˑ 군사적 대립, 북핵으로 인한 북미 관계 악 화, 신냉전, 민족주의 등으로 인한 한반도 주변국 간의 갈등 등을 들 수 있다. Ⅲ. 한반도의 국토경쟁력 강화전략 1. 한반도 국토 정책의 목표: 한반도의 경쟁력 강화 우리나라 국토관리의 기본이념(국토기본법 제2조)은 개발과 환경의 조화를 바탕으로 국토를 균형 있게 발전시키고 국가의 경쟁력을 높이며 국민의 삶의 질을 개선함으로써 국토의 지속가 능한 발전을 도모 하는 데 있다. 북한의 국토관리 기본방향도 지속가능한 국토를 지향하고 있 다. 8) 국토가 경쟁력을 가지려면 개발을 통하여 생산성을 높이는 것이 우선이다. 여기서 말하는 개 발은 과거와 같은 토목과 건축공사만을 말하는 것이 아니라, IT기술 등을 활용한 공간 간에 소 통과 융합을 할 수 있는 개발을 말한다(smart 개발). 일본은 2014년 7월에 국토 그랜드디자 인 2050 을 수립하였는데 그 기본방향이 Compact+Network 로 새로운 집적을 형성하고 국토 생산성을 높이는 국토구조 만들기이다. 그리고 국토 비전은 실물공간과 지식 정보공간이 융합한 對 流 촉진형 국토 형성으로 되어있다. 9) 하지만 개발만을 위한 국토개발은 또 다른 비효율을 낳는다. 그리고 한반도가 지속 가능한 공 간이 되기 위해서는 보존과 개발을 두 축으로 한반도를 디자인할 필요가 있다. 10) 6) 중국경제성장 속도는 새로운 전환점에 도달했으며, GDP 성장율이 2013년 7.5%, 2014년 7.4%에 머물렀다. 중국정부는 2014년부터 성장률이 둔화되고 있는 상태를 新 常 態 (New Normal)이라는 용어로 표현하고 있다. 리 강철, 뉴노멀 시대의 중국경제 외교와 동북아 지역협력 패러다임의 전환, 한국동북아경제학회, 2015년도 경 제학공동학술대회 발표자료, p. 1. 7) 리강철, 뉴노멀 시대의 중국경제 외교와 동북아 지역협력 패러다임의 전환, 한국동북아경제학회, 2015년도 경제학공동학술대회 발표자료, p. 11. 8) 인민들에게 보다 자주적이며 창조적인 생활조건을 마련해 주자면 국가가 자기 령토와 자원, 자연환경을 인민 들의 지향과 요구대로 개조하여 나라와 민족의 륭성발전과 후손만대의 행복을 위하여 옳게 리용할 수 있게 하여야 한다. 9) 국토교통부, 미래 국토발전 전략과 정책과제, 국토정책위원회 안건 4호, 2014, p. 21. 10) 인터넷 중앙일보(2002-2014.7.31.)의 국토 관련 기사(약 8만5천 건)를 빅데이터 분석과정을 거쳐 이슈 키워

한반도의 국토경쟁력 강화전략과 개발재원 확보방안 53 <그림1> 한반도 국토 정책 목표 2. 한반도의 국토경쟁력 강화전략 <표2> 한반도의 국토경쟁력 강화전략 가. 한반도 통합 인프라 구축(S-O 전략) 한반도가 국제경쟁력을 가지기 위해서는 우선 남북한 간 인적, 물적 교류를 활성화 시킬 수 있는 한반도 간선 교통망 체계 구축이 필요하다. 간선 교통망 연결은 다음 두 가지 사항을 고려해야한다 첫째 남북한 간에 단절된 인프라의 복원에서부터 시작해야 한다. 남한과 북한은 경협사업으로 경의선과 동해선의 도로와 철도를 연결하여, 도로는 실제 운영하 고 있으며, 철도는 운행이 중단된 상태이다. 11) 이를 포함하여, 철도와 도로의 연결 및 확장을 드를 도출한 결과 개발, 건설, 수도권, 신도시 등 성장 중심 키워드에서, 국민, 행복, 안전, 생활 인프라 키워 드가 부각하는 추세로 나타났다. 국토교통부, 미래 국토발전 전략과 정책과제, 국토정책위원회 안건 4호, 2014, p. 23. 11) 남북한은 경의선 도로의 경우 차량통행이 가능해진 2003년 초부터 개성공단 개발 준비를 위한 차량 임시통 행을 실시했으며, 동해선 도로의 경우에도 2003년 2월 11일 임시도로 개통식을 갖고 금강산 육로시범관광을 실시하였다. 철도 연결의 경우에는 2003년 6월 14일 경의선과 동해선의 군사분 계선 상에서 남북의 철도 궤 도를 연결하는 행사를 가졌으며, 2007년 5월 17일 열차 시험운행을 경의선 문산-개성역 간, 동 해선 금강산

54 유라시아 시대의 동북아 경제와 한반도 우선 추진할 필요가 있다. 둘째 한반도 경쟁력 강화를 위한 간선교통망 건설은 해양과 대륙을 연계하는 복합인프라 구 축이라는 큰 틀에서부터 시작하여야 한다. 그림과 같이 한반도 국토공간을 기준으로 서해축(경인축)과 경원, 동해축 그리고 경부축을 중 심으로 구축할 수 있다. 이러한 그림은 아태지역경제사회이사회(UNESCAP)의 주관하에 추진되 고 있는 한반도-중국-몽골-러시아-카자흐스탄의 동북아 지역과 아시아를 연계하는 범아시아 철도망(TAR)과 아시안 하이웨이, 유라시아 철도망 연계사업(Euro-Asian Transport Linkage, 2002~2006)에 근거하여 그려진 것이다. 12) 그림 자체에는 이의가 없으나, 실제로 북한지역의 인프라를 재건할 때에는 UNESCAP의 계획 들이나 주변국(중ˑ일)의 계획 등을 고려하여 남북한이 합의하고 추진해야 할 것이다. 특히 중국판의 1 帶 1 路 구상은 이미 실현단계에 접어들었으며, 동북아시아(한ˑ중ˑ일)보다 서아 시아(중앙아시아, 인도 등)와의 인프라 개발에 더 비중을 두고 있다는 점 13) 을 주목해야 한다. 그래야 투자의 낭비나 비효율을 예방할 수 있다. <그림2> 동북아 통합 교통, 물류체계 구축 개념도 자료: 이상준외 4, 한반도의 비전과 개방형 국토발전 전략, 국토연구원, 2009, p. 156. 역-제진역 간 구간에서 실시한 데 이어, 2007년 12월 11일부터 경의선 문산-봉동 구간에 매일 1회 12량의 차 량 편성으로 화물열차의 정기운행에 들어갔다. 화물열차의 운 행은 2008년 11월 28일 중단될 때까지 총 222회(편도 기준) 운행되었다.(http://nkinfo.unikorea.go.kr/nkp/term/viewKnwldgDicary.do?pageIndex=, 2015. 4. 27. 검색) 12) 자세한 내용은 이상준외 4, 한반도의 비전과 개방형 국토발전 전략, 국토연구원, 2009, pp. 149~ 153 을 참조하기 바람. 13) 리강철, 뉴노멀 시대의 중국경제 외교와 동북아 지역협력 패러다임의 전환, 한국동북아경제학회, 2015년도 경제학공동학술대회 발표자료, pp. 11~ 15.

한반도의 국토경쟁력 강화전략과 개발재원 확보방안 55 나. 거점도시 개발(W-O 전략) 해양과 대륙을 연계하는 인프라 구축한다는 것은 주변국과의 경제교류를 원활히 하여 한반도 의 경제력을 향상하고자 하는 것이다. 따라서 남북한 모두 경쟁력 있는 도시를 육성해야 한다. 북한지역의 거점도시 육성에 대해 북한당국의 계획을 정확히 파악할 길은 없다. 14) 하지만 김 정은이 집권한 후 북한은 경제개발구법을 제정(2013. 5)하고 개방지역을 대폭 확대(2013. 10, 2014. 7)하였다. 이와 같은 경제개방정책의 확대는 외자 유치 뿐 아니라 지역개발을 통해 인민 경제를 활성화하겠다는 의미이다. 15) 따라서 한반도 경쟁력 강화 차원에서 남한당국은 이들 경제개발(특)구 개발에 적극적으로 참 여할 필요가 있다. 평양권(은정, 송림, 와우도 등), 라선권(청진 포함), 신의주(황금평ˑ위화도 포 함), 원산권(금강산 포함) 등은 국제도시로 발전할 잠재력이 큰 도시이다. 특히 신의주, 라선, 청진 등 접경지역은 중국, 러시아 등과 공동 참여하는 것이 바람직하다. 왜냐하면 초기 투자비용이나 투자 위험성 등을 줄일 수 있기 때문이다. <표 3> 북한 경제개발(특)구 현황 주) 배국열, 김정은 시대 경제개방정책 평가: 경제개발구를 중심으로, 북한학보. 39집 2호, p. 90, 14) 여기서는 남한지역의 거점도시 육성은 논외로 한다. 15) 자세한 내용은 배국열, 김정은 시대 경제개방정책 평가: 경제개발구를 중심으로, 북한학보, 39집 2호, 2014, pp. 75 ~107 참조.

56 유라시아 시대의 동북아 경제와 한반도 다. 한반도 생태벨트 구축(W-O 전략) 한반도의 경쟁력 확대뿐 아니라 지속적인 성장을 위해서는 개발 못지않게, 한반도가 청정지역 이라는 위상을 확보하는 것이 중요하다. 비교적 파괴가 덜 된 백두대간과 DMZ의 생태축을 세계적인 생태벨트로 발전시킬 필요가 있 다. (그림 참조) 특히 DMZ는 생태의 보고일 뿐 아니라 분단의 상처도 내포하고 있어 잠재력이 크다 하겠다. <그림3> 한반도 생태벨트 구상도 자료: 이상준, 북한지역 개발협력 방향과 정책과제, 부동산 포커스, VOL 78, 2014, p. 37에서 재인용

한반도의 국토경쟁력 강화전략과 개발재원 확보방안 57 라. 기타(W-T 전략) 한반도 개발의 위험 요소로는 경제적인 것보다 정치 외교적인 것이 많다. 예를 들면 남북 간 정치, 군사적 대립, 북핵 문제, 한반도 주변국 간 갈등(신냉전, 민족주의 ) 등이 그것이다. 그중에서 북핵으로 인한 북미 관계가 좋지 않은 것이 가장 큰 원인이다. 따라서 한반도 개발 이 탄력을 받으려면 북미 관계 개선 및 북핵 문제 해결이 필수적이다. 남한당국은 이를 위해 key man의 역할을 하여야 한다. 물론 북핵 해결이 쉬운 문제는 아니다. 하지만 남한은 북핵문 제의 들러리(북한당국의 생각)나 6자회담의 일원이라는 소극적인 입장이 아니라, 한반도의 일원 으로써 북미 관계 개선 및 북핵 해결을 위해 적극적인 노력을 해야 한다. 남북 관계 개선 여부 도 북미 관계의 영향을 받기 때문이다. 그럼에도 남북관계 개선 또한 중요하다. 한반도가 경쟁력을 가지기 위해서는 남북한의 협력이 우선 되어야한다. 국토이용실태를 조사하고 디자인하고 개발하는 것은 남북한이 상생 (WIN-WIN)하는 입장에서만이 실현 가능한 것이다. 중ˑ일ˑ러 등 주변국과도 갈등을 줄이고 case by case로 협력을 증진할 필요가 있다. 3. 개발재원 확보방안(S-T 전략) 가. 북한이 조달 가능한 해외자금 이글은 정치적 통일 이전의 한반도 개발 및 생태보전 방안을 다루므로, 개발사업의 주체는 북 한당국이고 남한(당국, 민간)이 참여하는 경우의 재원조달 방안을 다룬다. 크든 작든 건설을 하려면 돈과 토지와 노동력이 필요하다. (생산의 3요소) 토지는 북한이 제 공하면 되고, 건설자재 등은 북한의 풍부한 자원을 활용할 수 있을 것이다. 단순 노동력도 북한 의 인력을 활용할 수 있을 것이다. 문제는 돈이다. 16) 개발도상국은 선진국을 따라 잡으려면 외국으로부터 자본과 기술을 도입해야 한다. 개도국이 국제사회에서 조달할 수 있는 재원은 <표4>와 같다. 이는 공급기관의 성격에 따라 공적자금과 민간자금으로, 대가성 유무에 따라 원조와 투자로 크게 나눌 수 있다. 그중에서 대표적인 것은 공적개발원조(ODA)와 해외직접투자(FDI)이다. ODA란 한 국가의 중앙 혹은 지방정부 등 공공기관이나 원조집행기관이 개발도상국의 경제 개발과 복지향상을 위해 개발도상국이나 국제기구에 제공하는 자금의 흐름을 말한다. 자금을 제 공하는 방식은 <표4>에서 보듯이 증여나 양허성 차관 17) 등의 방법에 의한다. FDI는 투자대상 기업의 경영에 직접 참가함을 목적으로 자본, 인력, 기술 등의 생산요소를 복합적으로 해외에 이전시키는 기업 활동을 말한다. 그 밖에 PF, BOT 방식 등 다양한 금융기법이 활용되고 있다. 16) 중국은 1 帶 1 路 구상 실현을 위한 재원을 확보하기 위해서, AIIB 은행이나 상하이 협력기구 개발은행 등의 설립을 추진하고 있다. 17) 양허성 차관(concessional loan)이란 일반적으로 이자율, 상환기간, 거치기간 등 세 가지 요소를 고려해 시 중의 일반자금 융자와 비교하여 차입국에 유리한 조건에 의한 차관을 지칭한다. 개도국에 대한 직접 차관 중 증여율이 25% 이상을 상회하는 양허성 차관을 공적개발원조(ODA)라고부른다. 임을출, 동북아개발협력:북한 의 인식과 법제적 대응, 통일정책연구, 제9권2호, 2010, p. 240.

58 유라시아 시대의 동북아 경제와 한반도 <표4> 개발재원의 형태 자료: http://www.odakorea.go.kr/odapage_2012/t01/l01_s01.jsp(2015. 4. 28 검색) 나. 북한의 재원조달 실태 중국, 베트남 및 동유럽 국가들은 체제 전환 초기에 양자 및 다자간 협력방식에 의해 국제사 회로부터 ODA를 받았다. 그리고 FDI 등 해외 민자 조달방식을 통해 경제개발 재원을 조달했 다. 하지만 북한은 이들 체제 전환국과 달리 중공업 우선과 자립적 민족경제건설 노선을 경제정 책의 핵심으로 삼아왔다. 이론적으로는 불균형 성장이론과 내향적 개발전략 18) 을 선택한 것이다. 사회주의권 붕괴이후 북한경제가 파탄지경으로 치닫자 북한도 외국인 직접투자 유치에 공을 들 이게 된다. 1991년 말의 라진ˑ선봉 경제특구 지정 등이 그것이다. 하지만 선진 자본주의 시장으 로 부터의 투자유치는 극히 미미하였다. 그나마 2000년대의 남북경협 활성화로 경의선과 동해선의 철도 및 도로 연결, 개성공단과금 강산 개발이 실현되었다. 철도 및 도로 연결은 남한 정부의 전액투자로 시행하였으며, 북한지역 은 북한 노동력을 활용하였다. 개성공단과 금강산은 남한 기업이 개발(토지공사, 현대아산)하고, 기반시설(간선도로, 폐수종말처리장 등)은 남한 정부의 지원으로 건설하였다. 2008년 2월 이후 남북관계가 경색 국면에 접어들게 되자, 이에 힘입어 북 중간 무역 증가와 중국의 대북투자가 확대되었다. 종전까지 중국의 대북투자는 단순 물자교역이나 합작투자가 주 를 이루어 왔었는데, 2009년 10월 원자바오 중국 총리의 방북을 계기로 기반시설이나 경제특구 를 공동 개발하는 합영투자가 활성화하게 된다. 황금평 위화도경제지대와 라선경제무역지대의 북 중 공동개발사업이 대표적이다. 이 두 개의 개발사업은 북 중 중앙정부 차원에서 추진하고 있다. 특히 라선지대는 다른 경제특구에 비하여 빠른 속도로 진행하고 있다. 북한도 국제사회의 ODA를 받기 위하여 국제금융기구 가입을 추진한 적이 있다. 1997년 IMF에 국제금융기구 가입 허용과 지원을 공식적으로 요구하였으나, 테러지원국가라는 이유로 무산되었고, 2008년 북한이 테러지원국 리스트에서 해제된 이후에도 북핵 문제에 따른 미국의 거부권 행사로 가입하지 못하였다. 19) 북한은 1997년과 2000년에 ADB 가입을 추진하였으나, 18) 경제성장이론을 균형성장이론(R. Nurkse)과 불균형성장이론(A. O. Hirschman)으로 나누고, 경제개발전략을 내향적 전략(A. O. Hirschman)과 외향적 전략(H. Lay)으로 나눌 수 있다. 불균형성장이론은 자본이 부족한 저개발국이 선도 산업에 집중투자 함으로써 경제를 성장 시킬 수 있다는 이론이다. 내향적 개발전략은 기존수 입품을 국내에서 생산하여 수입을 억제하고 국내시장을 기반으로 성장하려는 전략이다.

한반도의 국토경쟁력 강화전략과 개발재원 확보방안 59 미국과 일본의 반대로 좌절되었다. 20) 세계은행과 IMF는 2003년 8월과 2007년 11월에 북핵 문제가 타결될 경우 대북지원을 할 것 을 결정하고 대북지원 시나리오를 수립하였다. 21) 이 시나리오에 따르면 세계은행과 IMF는 북핵 협상이 성공적으로 타결되거나 북한정권이 붕괴되면 대북지원을 하겠다는 것이다. 세계은행과 IMF가 대북지원 시나리오를 수립한 이후에도 북한은 2차 핵실험(2009.5.25)을 하였고, 유엔은 북한 제제를 위한 1874호를 결의(2009.6.12)하였다. 이 결의에는 북한에 대한 무상원조나 금융 지원, 양허성 차원의 신규계약을 금지(단, 북한의 비핵화, 개발목적, 인도적 목적은 제외) 하는 내용을 포함하고 있다. 최근에도 북한은 가장 우호적인 국가인 중국이 설립을 추진하고 있는 AIIB에 가입을 못 하고 있을 정도로 국제적으로 따돌림을 받고 있다. 다. 북한 개발 재원조달 방안: 남한의 역할을 중심으로 북한 개발 여건은 북핵 문제로 인한 국제제재가 지속되는 한 획기적으로 개선되기는 어렵다. 이글은 북핵 해결 이전에 국제제재와 북한 개발의 틈새에서의 재원 조달방안을 모색해 보기로 한다. 북한도 다른 체제 전환국과 마찬가지로 개발 재원을 국제사회로부터 조달할 수밖에 없다. 1) 북한이 AIIB의 지원을 받을 수 있도록 협조 앞에서 살펴본 바와 같이 북한은 국제 경제제재로 인하여, ODA를 거의 받지 못하고 있다. 하지만 북한은 강력한 우방인 중국이 추진하고 있는 AIIB의 지원을 받기 위해 전력투구할 것으 로 예상한다. 북한이 AIIB에 가입하고 그 지원을 받는 것은 중국과 북한의 문제이기는 하지만, 남한 정부도 적극적으로 도와줄 필요가 있다. 이는 북한이 개발 재원을 확보(ODA, FDI 등)하 는 효과 뿐 아니라, 북한경제가 국제경제 질서에 편입되는 첫걸음이라는 의미가 있다. 2) 새로운 투자 Model 구축 북한 경제특구 중에서 개발이 실현되었거나 활발히 이루어지고 있는 곳은 개성과 라선이다. 이 두 곳의 공통점은 북한과 투자국의 중앙정부 차원에서 추진하고 있다는 점이다. 개성공단의 경우 공단 자체의 문제보다 남북 간의 정치 외교적인 영향을 더 받고 있다는 단점을 지니고 있 다. 앞으로도 중앙정부 차원의 지원하에 민간기업이 북한 개발에 참여하는 것이 현실적이다. 다만 민간기업의 투자에 남북 간 정치 외교적인 영향을 최소화하는 노력을 해야 한다. 첫째 정부와 민간투자자 간 역할분담을 명확히 해야 한다. 남북한 당국은 개발사업을 주도(rowing)하거나 지나친 간섭이나 통제할 생각을 말고, 민간에 의한 개발을 측면에서 지지하고 도와주는 유도자(enabler)의 구실을 하여야 한다. 22) 정부와 민 19) 이한희 신형원, 북한 경제개발을 위한 국제금융기구의 역할, issue paper, 삼성경제연구소, 2009. 11. 24, p. 16. 20) 장형수, 북한개발지원을 위한 국제협력방향: 재원조달 방안을 중심으로, 통일정책연구, 17권1호, 2008, p. 318. 21) 이한희 신형원, 북한 경제개발을 위한 국제금융기구의 역할, issue paper, 삼성경제연구소, 2009. 11. 24, p.18.

60 유라시아 시대의 동북아 경제와 한반도 간의 역할 분담은 중국 정부의 대북 투자원칙인 정부책임, 시장원리 기반, 민간기업 주도 를 참 조할 필요가 있다. 23) 정부는 남북 당국간의 문제 조율(평화여건 조성 및 대북투자 제도적 장치 등)과 남한 기업이 입주하는 사이트의 개발과 관련한 기반시설을 구축하고, 민간은 시장원리에 의해서 북한지역 개 발에 직접투자든 PF, BOT 등 다양한 방식으로 투자를 하면 되는 것이다. 남북 당국 간에는 정치 외교적인 요인이 개발사업에 영향을 받지 않도록 하겠다는 약속을 할 필요가 있다. 약속 실행에 국제법적인 효력을 부여할 수 있도록 조약 체결의 형식과 절차를 갖 추는 것이 좋다. 그래야 북한지역개발을 국제 질서 아래 효율적이고 안정적으로 추진할 수 있 다. 둘째 일각에서 논의 되는 바와 같이 신의주와 라선 등 접경지역에는 중국, 러시아 등과 공동 투자하는 것도 사업의 안정적인 추진에 도움이 된다. Ⅳ. 맺음말 이글은 한반도의 경쟁력을 높이기 위해서 북한지역을 어떻게 개발하고 그 개발재원은 어떻게 마련할 것인가 에 대한 연구이다. 핵을 포기하지 않는 한 북한을 고사시켜야 한다는 주장도 있 을 수 있지만, 필자는 북한이 핵 문제로 인하여 국제사회의 제재를 받고 있는 틈새에서 북한지 역 개발을 디자인하고, 남한이 그러한 방향성을 가지고 참여한다는 입장에서 진행하였다. 북한지역 개발은 1남북 간 끊어진 교통망을 연결하고 해양과 대륙을 연결하는 큰 틀에서 추진 하고, 2주변국과의 경제교류를 위해 거점도시를 개발하되 북한의 경제개발구 정책을 반영하며, 3한반도가 청정지역이라는 위상을 확보하기 위하여 백두대간과 DMZ의 생태 벨트를 구축할 것을 제시하였다. 북한지역 개발 재원확보를 위해서, 남한 당국은 북한이 AIIB에 가입하는 것을 적극적으로 도와 줄 필요가 있다. 그리고 북한 개발에 대한 투자는 개성공단의 경우를 타산지석으로 삼아 중앙정부의 지원하에 민간기업이 투자하도록 하되, 개발참여자 간(남북당국 간, 정부와 민간 간) 의 역할분담을 명확히 하고, 주변국과 공동으로 투자할 것을 제안하였다. 한반도가 경쟁력을 가지기 위해서는 남북한의 협력이 우선 되어야한다. 국토이용실태를 조사 하고 디자인하고 개발하는 것은 남북한이 상생(WIN-WIN)하는 입장에서만이 실현 가능한 것 이다. 이 연구는 북한지역 개발전략에 대한 선행연구를 현재의 시점에서 재검토해보고, 그 실행을 위한 재원조달 방안을 개략적으로 모색한 데에 그 의의를 둔다. 따라서 더 체계적이고 세부적인 방안에 대해서는 추가적인 연구가 필요하다. 22) 필자는 석사학위 논문에서 개성공단 관리 거버넌스 (Multi level governance) 모형을 제시한 바 있 다. 많은 학자들이 거버넌스를 명령과 권위를 바탕으로 하는 계층제가 아니라 신뢰와 상호주의 에 입각한 네트워크를 통한 문제해결방식이다 (Stoker 1998 ; Goss 2001 ; Pierre&Peters 2000 ; Leach&Percy-Smith 2001)라고 말하고 있다. 배국열, 개성공단 관리시스템의 현황과 개선방안, (서강대 공공정책대학원 석사학위논문, 2008), pp. 48 ~ 54. 23) 2005년 10월 후진타오 주석의 방북직전 북한을 먼저 방문한 우이 부총리는 박봉주 북한 내각총리와 회담에 서 향후 경제,무역과 관련해 양측 정부가 책임지고, 시장원리를 기반으로, 민간기업이 주도적 역할을 담당한다 는 3개 원칙에 합의 했다. 최수영, 북ˑ중 경제관계 확대와 대응방안, 통일연구원, 2007, pp.12~13.

한반도의 국토경쟁력 강화전략과 개발재원 확보방안 61 참고문헌 국토교통부, 미래 국토발전 전략과 정책과제, 국토정책위원회 안건 4호, 2014. 김동주외 7, 미래국토개척과 신균형발전 전략, 국토연구원, 2012. 대한민국 제4차 국토종합계획 수정계획(2006~2020), 건설교통부, 2005. 리강철, 뉴노멀 시대의 중국경제 외교와 동북아 지역협력 패러다임의 전환, 한국동북아 경제학회, 2015년도 경제학공동학술대회 발표자료. 배국열, 김정은 시대 경제개방정책 평가: 경제개발구를 중심으로, 북한학보. 39집 2호, 2014. 백과사전출판사, 광명백과사전 5, 평양: 백과사전출판사, 2010. 이상준, 북한지역 개발협력 방향과 정책과제, 부동산 포커스, VOL 78, 2014. 이상준외 4, 한반도의 비전과 개방형 국토발전 전략, 국토연구원, 2009 이용우외 8, 미래 국토발전 장기전망과 실천전략 연구(Ⅲ) - 국토공간구조 미래 시나리 오와 대응전략 -, 국토연구원, 2014. 이한희 신형원, 북한 경제개발을 위한 국제금융기구의 역할, issue paper, 삼성경제 연구소, 2009. 11. 24. 임을출, 동북아개발협력:북한의 인식과 법제적 대응, 통일정책연구, 제9권2호, 2010. 장형수, 북한개발지원을 위한 국제협력방향: 재원조달 방안을 중심으로, 통일정책연 구, 17권1호, 2008, 최수영, 북ˑ중 경제관계 확대와 대응방안, 통일연구원, 2007.