[ 자유경제원 토론회 자료집 ] 도서정가제 1년을 말하다 일 시 2015년 8월 6일(목) 오전10시 장 소 자유경제원 리버티홀 주 최 CFE 자유경제원
[ 자유경제원 토론회 ] 도서정가제 1년을 말하다 개정 도서정가제가 시행 1년을 앞두고 있습니다. 도서정가제는 책값 거품을 빼고 영세 서점의 매출을 활성화 시킨다는 취지아래 시행된 정책입니다. 그러 나 시행 이후 도서가격은 오히려 올랐고 소비자들은 할인된 가격으로 저렴하 게 책을 구매할 기회를 빼앗기게 되었습니다. 대형 온라인서점만 영업이익이 늘었을 뿐 도서시장의 파이가 줄어든 상황에서 영세 출판사와 서점은 아예 경 쟁조차 할 수 없게 되어버린 상황입니다. 단통법과 대형마트 규제법에 이어 도서정가제까지, 시장원리를 무시하는 법의 지속된 실패에도 불구하고 많은 규제정책들이 입안되고 또 시행되고 있습니다. 이에 자유경제원에서는 도서정가제 1년을 돌아보고 정부의 가격규제 정책의 문제점을 다시금 짚어보는 자리를 마련했습니다. 일 시 : 2015년 11월 17일 (화) 오전 10시 장 소 : 자유경제원 리버티홀 문 의 : 유가연 연구원(02-3774-5054, yon2@cfe.org) 프로그램 사회 현진권 (자유경제원 원장) 발제 곽은경 (자유경제원 시장경제실장) 토론 김진 (동덕여대 경제학과 교수) 이유미 (컨슈머워치 사무국장) - 2 -
[ 발 제 ] 도서정가제 1년을 말하다. 1. 들어가며 곽은경 자유경제원 시장경제실장 도서정가제란 서점에서 출판사가 정한 도서가격보다 일정 수준이하 싸게 팔지 못하도록 정부가 규제하는 법이다. 도서가격의 과열 인하경쟁으로 인해 도서의 품질이 저하되는 것을 막고, 중소서점의 이익을 보장해줄 목적으로 만들어진 제도이다. 도서정가제는 도입당시 출판사와 서점 간의 자율협약 방식으로 시행되었으나, 1990년대 말~2000년대 초 대형서점, 도서대여점, 인터넷서점과 전자책의 등장 으로 출판시장이 어려워지자 법적으로 규제할 필요성이 제기됐다. 2002년 제 정된 출판 및 인쇄 진흥법 에서 도서정가제가 최초로 법으로 규정된다. 할인 제한 대상은 출간 12개월 이내의 신간도서로, 비교적 최근에 나온 책에 대해 서만 할인 규제를 시행했다. 초기에 진입한 도서에 대한 보호를 통해 도서의 품질을 향상시키고자 했으며, 5년간 한시적으로 적용할 계획이었다. <표> 도서정가제 도입과 변천 과정 시행일 2003.02.27. 2007.10.20. 2014.11.21. 관련법 출판및인쇄진흥법 출판문화산업진흥법 출판문화산업진흥법 개정 할인 제한 폭 10% 10% 최대 15%(간접 할인 5%포함) 규제 대상 출간 12개월 이내의 신간도서 출간 18개월 이내의 신간도서 모든 도서 규제 범위 온라인 서점 5년간 한시적용 온 오프라인 서점 전자출판물 한시적용 규정 폐지 전면시행 적용제외 기간 축소 출처 : 국회 의안정보시스템 - 3 -
도서정가제의 출발은 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(공정거래법) 의 예외 조항에서 찾을 수 있다. 공정거래법은 가격규제 행위를 반경쟁적이라는 이유로 규제하고 있으나, 문화산업의 특성을 고려해 저작물에 한해서 예외적으로 허용 하고 있다. 도서정가제 도입에도 불구하고 경쟁력이 없는 중소 서점이나 출판사의 어려움 이 계속됐다. 이에 2007년 출판 및 인쇄 진흥법 을 출판문화산업진흥법 으로 법명을 변경하고 온오프라인 서점에 동일하게 10% 할인을 적용했다. 또한 한 시적용 규정을 폐지하고, 전자출판물에도 도서정가제를 적용시켰다. 이후 도서정가제의 실효성에 대한 지적이 계속됐고, 2014년 11월 21일 시행된 개정 법에서는 모든 도서에 대해서 도서정가제를 시행하게 된다. 온라인, 오프 라인 매장에서 10% 이상의 할인을 시행할 수 없으며, 포인트 적립, 사은품에 해당되는 간접할인의 경우 정가의 5% 이내로 제한하는 내용을 골자로 하고 있다. 1) 출판문화산업진흥법 제22조(간행물 정가 표시 및 판매) 1 출판사가 판매를 목적으로 간행물을 발행할 때에는 소비자에게 판매하는 가격 (이하 "정가"라 한다)을 정하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 간행물에 표 시하여야 한다. 2 발행일부터 18개월이 지난 간행물은 대통령령으로 정하는 바에 따라 정가( 定 價 )를 변경할 수 있다. 이 경우 정가표시는 제1항을 준용한다. 5 독서 진흥과 소비자 보호를 위하여 정가의 15퍼센트 이내에서 가격할인과 경제 상의 이익을 자유롭게 조합하여 판매할 수 있다. 이 경우 가격할인은 10퍼센트 이 내로 하여야 한다. 6 적용 예외: 사회복지시설에 판매하는 간행물, 저작권자에게 판매하는 간행물 등 7 제5항에서 "경제상의 이익"이란 간행물의 거래에 부수하여 소비자에게 제공되 는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 것을 말한다. -물품, 마일리지, 할인권, 상품권 개정 도서정가제 1년을 맞아 도서정가제가 과연 실효성이 있는지, 문제점은 무엇인지 검토해보았다. 1) 2013년 개정된 출판문화산업진흥법에서는 공정거래법 규정과의 모순되는 부분이 있어 제 22조 제3항 공정거래법 제29조 제2항과 관련된 부분을 삭제했다. 그러나 도서는 문화상품 의 하나로 다른 재화와 마찬가지로 판매와 유통 등 거래의 대상이므로, 본 연구에서는 공 정거래법과의 관련성도 함께 검토하였다. - 4 -
2. 반경쟁적인 재할인판매 가격유지제도 도서정가제는 도서의 소비자가격을 규제하는 재판매가격유지제도(Resale Price Maintenance: RPM) 로서 제조업자가 판매자로 하여금 일정한 가격 미 만으로 판매하지 못하게 최저가격을 설정하는 거래방식이다. 보통 재판매가격 유지제도는 상품이나 용역의 가격유지를 도모하기 위해 판매가격을 통제하는 방식으로 나타난다. 2) 도서정가제의 가격규제에 대한 당위성은 과도한 경쟁을 막고 중소 출판사와 중소서점을 보호하는데서 찾는다. 그러나 판매가격을 통제하는 제도는 출판사 및 서점의 가격경쟁을 제한하는 반경쟁적인 제도로, 공정하고 자유로운 도서 유통시장의 질서를 저해한다는 문제가 있다. 김영용(2002)은 과도한 경쟁에 대 해 극심한 경쟁으로 더 많은 손실을 입고 있는 기업이 그러한 경쟁을 종식키 고 암묵적으로 또는 명시적으로 정부의 규제를 끌어내기 위해 사용하는 것 이 라고 지적했다. 3) 김봉철(2015)도 대형서점과 소형서점의 판매가격을 평등하 게 가격규제를 하는 것은 도서가격에 대한 담합을 허용하는 것 이라고 비판 했다. <표> 도서 정가제 시행 1년 항목 가격변동 비율 가격변동 신간 단행본 평균가격 가구당 월 평균 서적 구입비 도서 발행 건수 초등학생 자습서 평균가격 5.3% 10% 6.3% 0.34% 1만9000원 (2014년 1~10월) 1만8000원 (2015년 1~10월) 1만9696원 (2014년 상반기) 1만7727원 (2015년 상반기) 3만3669종 (2014년 1~9월) 3만1561종 (2015년 1~9월) 1만7700원 (2015년 1학기) 1만7760원 (2015년 2학기) 자료 : 문화체육관광부 2) 도서정가제는 출판산업진흥법 22조 간행물 정가 표시 및 판매 조항과 공정거래법 29조 재판매가격유지행위의 제한 에 근거하고 있다. 공정거래법에서는 경쟁제한성이 인정되는 위법한 행위이나 문화상품이라는 특성상 재판매가격유지제도를 적용할 수 있다고 예외를 인정하고 있다. 3) 김영용(2002)는 과당경쟁에 대해서 치열한 경쟁 자체가 잘못된 것이라는 의미를 포함하고 있다. 경쟁은 상대보다 우위를 점하기 위한 것이 최종 목표이기 때문에 과당이라는 표현은 잘못된 것이다. 경제학의 어디에도 보통의 경쟁 정도가 어느 정도인가에 대한 언급은 없 다. 고 지적하고 있다. - 5 -
실제 도서정가제는 도서의 판매가격이 높여 도서소비와 판매를 감소시키고 출 판시장의 위축을 가져왔다. 문화체육관광부와 출판문화산업진흥원의 조사에 따 르면 신간 단행본 가격은 당초 예상과 달리 5.3% 하락하는데 그쳤다. 책값의 거품이 빠지지 않았고 할인제도는 없어져 소비자 입장에서는 도서가격이 상승 한 셈이다. 그 결과 소비자들은 도서소비를 줄였다. 한국출판저작권연구소에 따르면 가구 당 월평균 서적 구입비는 2015년 상반기 17,727원으로, 전년 동기 19,696원 과 비교해 10.0% 하락했다. 2015년 1~9월 신간 발행건수도 31,561건으로 2014년 동기 대비 6.3% 감소했다. 통계청에 따르면, 2015년 2분기 전체 가구 서적구입비는 평균 9009원, 도서정 가제 시행 이전인 2014년 2분기 1만 1121원에 비해 19%나 줄었다. 2012 년~2014년 사이 매년 6~8% 감소했는데 도서정가제 이후 감소 폭이 2배나 커 졌다. 자료: 통계청 게다가 도서정가제로 인해 도서유통 시장이 왜곡되고 있다. 산업조직론의 관점 에서 보면 도매가가 일정하게 정해진 상태에서 재판매에 대한 최저가격이 지 정되는 경우 생산자보다는 판매자에게 더 많은 이익이 돌아가게 된다. 오히려 소매가격 인상으로 인해 수요가 감소하면 생산자 이윤이 감소할 수 있다. 즉 재판매가격 유지제도는 출판물의 생산자인 출판사보다 판매자인 도서유통 업 체의 이익에 직접적 영향을 미칠 가능성이 크다는 것이다. 실제 한국출판저작권연구소의 2015 상반기 출판산업 지표분석 에 따르면 온 라인 서점의 매출이 2.8%로 증가했으나 국내 출판사의 매출은 대폭 감소했다. 온라인서점의 경우 도서 판매량이 감소했지만 권당 판매단가가 올라가 전체 매출이 늘어났다. 도매가가 일정한 상태로 거래되었기 때문에 권당 마진이 늘 어난 것으로 해석된다. - 6 -
상위 초대형 대규모(상장) 온라인서점 > 출판사 (매출 2.8%) (-2.1%) > 중소서점 (-5.5% 미만) > 군소 온라인서점 > (-9.5% 미만) 중소출판 사 (-13.7% 미만) 자료: 한국출판저작권연구소 예스24의 경우 상반기 영업이익이 500% 이상 증가했다. 한편 대규모 상장 출 판사의 경우 전년 동기대비 매출이 2.1%하락, 중소출판사의 경우 13.7% 하락 했다. 중소서점과 군소온라인 서점은 각각 5.5%, 9.5% 매출이 하락했다. 도서정가제로 인한 출판사와 소형서점의 피해는 매출액 감소 뿐 아니라 재고 부담에서도 확인된다. 가격규제 정책은 출판사와 서점이 대폭할인을 통해 재고 부담을 줄이는 방법을 차단한다. 도서의 판매가 줄어들자 서점들은 재고 부담 을 회피하기 위해 도서 진열을 최소화 하고 판매가 부진한 구간 도서를 반품 하는 사례가 늘고 있다. 3. 끼워팔기에 대한 해석의 문제 가격경쟁이 불가능해지자 출판사와 서점들은 고객확보를 위한 사은품 경쟁을 하고 있다. 이는 산업조직론에서 말하는 끼워팔기 에 해당하는데, A제품을 판 매하면서 B제품을 구입케하는 조건부거래를 말한다. 도서와 그 밖의 상품을 결합판매함으로써 생산비를 절감하고 이윤을 증대시킬 수 있기 때문에 출판사 와 서점 입장에서는 결합판매의 유인이 생긴다. 소비자 입장에서도 적은 비용 으로 우수한 도서를 구입한다면 소비자 효용이 증가할 수 있다. 특히 서점의 경우, 자체적으로 마련한 사은품은 가격규제 적용 대상이 아니므 로 마일리지 차감이나 추가 결제 등의 방식을 통해 정당한 끼워팔기 행위가 가능하다. 4) 온라인 서점 예스24의 경우 노벨문학상 수상자의 책 구매시 독서 노트를, 교보문고는 3만원 이상 구매고객에게 머그잔을 제공하고 있다. 알라딘 은 5만원 이상 구매자에게 보온병 혹은 냄비받침을 사은품으로 주고 있다. 인 터파크는 창비가 발간한 최규석의 <송곳> 세트(33,000원)를 사면 10% 할인과 무릎담요를 제공한다. 홍익문고는 10만원 이상 구매고객에게 연극 티켓을 주 4) 김봉철(2015)은 카드사 제휴 할인의 경우 할인분을 카드사가 부담하면 도서정가제 위반이 아니라는 대법원 판례가 있다. 온라인 서점 도서 거래에 한해 부수적으로 제공되는 편의이 지 경제상의 이익으로 보지 않는다 고 지적했다. - 7 -
는 행사를 진행 중이며, 리브로는 셀레스틴 런칭 기념으로 다이어리를 증정한 다. 5) 그 밖의 헤르만 헤세 어니스트 헤밍웨이의 문장이 새겨진 에스프레소 잔, 베르 나르 베르베르의 얼굴이 담긴 퍼즐, 영화 마션 을 캐릭터화한 머그컵과 책 베 개, 스피커, 에코백, 스마트폰 케이스 6) 등도 사은품으로 등장하고 있다. 대형출판사의 사은품 행사는 도서정가제 위반 논란을 일으켰다. 문학동네가 김 훈의 <라면을 끓이며> 출간 이벤트로 온라인 서점 5곳에서 예약구매를 하는 경우 저자의 친필 사인, 라면, 양은냄비를 제공했다. 해당 이벤트는 이틀만에 목표치 1800부를 채웠으나, 출판유통심의위원회가 도서정가제 위반이라고 판 단했다. 정가가 15,000원이므로 사은품의 가격이 5%인 750원이어야 하는데, 라면과 냄비의 가격이 750원을 넘기 때문에 위반이라는 것이다. 창착과 비평사의 유홍준의 <나의 문화유산 답사기8>는 온라인 서점 알라딘에 서 편백나무 목침을 제공하려다 취소했다. 알라딘은 도서정가제 이후 사은품으 로 시장점유율을 확대하는데 성공했다고 한다. 문학동네 계열사 휴먼큐브 가 조은호 <사도>의 사은품으로 영화 사도 예매권 제공을 시도했다. 한편 카드사 제휴, 쿠폰할인의 경우 제휴 카드사가 비용을 부담을 한다면 도서 정가제 적용을 받지 않는다. 인터파크, 알라딘, 예스24 등의 온라인 서점과 지 마켓, CJ몰, 옥션, 11번가 등의 쇼핑몰에서 삼성, 신한, 현대, 롯데, BC, KB국 민카드 고객에게 최대 50%까지 할인 혜택을 제공하고 있다. 영풍문고는 NHN 엔터테인먼트가 만든 간편결제 서비스인 페이코(네이버페이)로 1만원 이상 첫 결제시 5000원을 즉시 할인해 준다. 7) 최근 지마켓에서 2015년 10월 한달 간 4개 카드사 신용카드를 사용하면 20% 쿠폰을 제공하는 이벤트를 했다. 카드사에서 할인을 제공하는 것처럼 광고를 했으나 실제로 지마켓에서 할인에 따른 비용을 부담해 도서정가제 위반으로 지적됐다. 이혜영(2013) 규제이론 관점에서 도서정가제와 같은 가격규제는 규제 회피적 5) CNBNEWS, [생생현장]사은품 받으려 책 산다? 도서정가제 불편한 그늘, 2015년 10월 30 일자. 6) 문화일보, 배보다 배꼽? 도서정가제로 커지는 도서 사은품, 2015년 10월 28일 기사 7) CNBNEWS, [생생현장]사은품 받으려 책 산다? 도서정가제 불편한 그늘, 2015년 10월 30 일자. - 8 -
인 행동을 발생시킨다 고 지적한 바 있다. 가격인하 경쟁을 막으려 했던 도서 정가제는 사은품 경쟁, 카드할인 경쟁이라는 새로운 형태의 가격경쟁은 막을 수 없었다. 4. 동네서점 보호, 필요한가? 도서정가제는 대형서점, 온라인 서점에 비해 영세한 중소서점의 이익을 보장해 주는 것을 목적으로 하고 있다. 그러나 재판매가격을 유지하는 제도가 중소서 점의 이익을 보장해줄 수 없다. 소형서점이 어려운 것은 경쟁력이 뒤쳐진 결과 이기 때문이다. 소비자들은 상품의 다양성, 환불의 용이성, 저렴한 가격, 쾌적 한 환경 등을 고려해 대형서점, 온라인 서점을 이용한다. 한국서점조합연합의 자료에 따르면 50평 미만의 소형서점의 수는 2003년 3,123개에서 2013년 1,674개로 눈에 띄게 감소했다. 반면 50평 이상의 서점 의 수는 2003년 466개였는데 2013년에 657개로 증가했다. 중소서점의 비율이 줄고 서점의 대형화가 되고 있음을 알 수 있다. 전국 규모별 서점 현황 (단위 : 개, %) 20평 미만 20평~50 평 미만 50평~100 평 미만 100평~50 0평 미만 500평 이상 서점 수 2003년 2005년 2007년 2009년 2011년 2013년 비율 서점 수 비율 서점 수 비율 2017 56.2 1779 51.9 1525 47.0 1186 41.7 958 37.2 787 33.8 1106 30.8 1108 32.3 1126 34.7 1056 37.1 954 37.0 887 38.0 266 7.4 280 8.2 318 9.8 317 11.1 348 13.5 339 14.5 180 5.0 230 6.7 246 7.6 244 8.6 282 10.9 284 12.2 20 0.6 32 0.9 32 1.0 43 1.5 35 1.4 34 1.5 서점 수 비율 서점 수 비율 서점 수 비율 계 3589 100.0 3429 100.0 3247 100.0 2846 100.0 2577 100.0 2331 100.0 자료: 한국서점조합연합회 게다가 소비자들의 구매패턴이 바뀌고 있다. 문화생활비에서 도서구입에 사용 하는 비중이 줄고 있는 추세다. 2004년 기준 서적 구입비가 전체 문화산업소 비에서 차지하는 비중은 21.7%였으나, 2014년에는 12.4%로 대폭 감소했다. 이는 종이로 된 책을 대신할 E-Book이 등장했으며, 스마트폰의 보급으로 영 - 9 -
상콘텐츠, 영화, 드라마 등에 대한 소비가 늘고 있기 때문이다. 가구당 월평균 서적구입비 변화 추이(구성비/문화생활비 총액) 항 목 구 분 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 서 적 금 액 구 성 비 21,325 21,087 21,659 20,868 22,638 21,211 21,902 20,570 19,026 18,690 18,154 21.7% 20.8% 20.8% 19.4% 20.8% 18.9% 17.3% 16% 14% 13.4% 12.4% 출처 : KPIPA 출판산업동향, 한국출판문화산업진흥원, 2015.08. 앞의 매출액 자료에서 보듯, 골목서점을 살리기 위한 도서정가제도는 영세서점 의 매출을 오히려 낮추는 시장왜곡 현상이 일어났다. 또한 중고도서 시장이 활 성화되는 계기가 됐다. 인터파크 중고도서 카테고리 방문자 수는 110% 증가했 고, 인터파크는 소장하고 있던 중고도서를 판매할 수 있는 북버스 서비스를 시작했다. 예스 24의 경우, VIP고객을 대상으로 신간을 되팔 경우 50%를 현 금처럼 쓸 수 있는 포인트를 지급해주는 바이백 제도를 시행하다 이용율이 급 증해 회원전체로 확대하고 있다. 5. 도서정가제와 소비자 선택권 도서정가제 관련 법의 제정 및 개정에서 소비자에 대한 고려는 빠져있다. 이혜 영(2013)은 도서정가제 법이 통과되는 과정을 보면 소비자의 입장을 반영한 근거를 어디에도 찾을 수 없다 고 주장했다. 가격규제 정책은 소비자의 선택권 을 침해함에도 불구하고 법률 소관부처인 문화관광부는 자신들의 고객인 출 판, 서점업계의 어려움과 요구에 대응해 문화상품의 소비자의 권리를 침해했 다 는 것이다. 또한 출판 업계가 도서정가제를 강화하는데 가장 중요한 공익적 가치는 출판 산업을 증진하고 출판의 다양성을 확보하여 문화적 가치를 증진시키고자 하는 것이다. 이러한 문화적 가치 때문에 소비자의 이익이나 선택권이 무시당하고 있다 고 지적하고 있다. 8) 8) 이혜영, 도서정가제 사례연구: 규제와 소비자 보호의 딜레마 한국정책학회, 한국정책학회 동계학술발표논문집, 2013. - 10 -
이런 탓에 소비자의 경제적 이익을 제한하는 제도가 만들어졌다. 도서정가제는 소비자에게 정가의 15퍼센트 이내에서 가격할인과 경제상의 이익 만을 제공 할 것을 규정하고 있다. 소비자의 경제적 이익을 법으로 제한하는 것은 소비자 의 권리를 심각하게 침해하는 행위이다. 소비자는 서점 간 경쟁을 통해 형성된 가격으로 도서를 구입할 수 있어야 하며, 도서가격에 근거해 서점을 선택할 권 리가 있다. 도서정가제로 재고 서적을 싸게 살 권리를 빼앗겼다. 연태훈(2004)은 도서정가제는 소비자잉여와 사회 전체 후생을 감소시킨다. 그 럼에도 불구하고 이러한 규제가 도입된 것은 조직화되지 못한 소비자들의 목 소리가 정책에 반영되기 어려운 상황에서 조직화된 사업자들의 주장만을 반영 한 결과로 파악할 수 있다. 고 지적한 바 있다. - 11 -
6. 정책제안 - 가격규제 정책 폐지해야 도서정가제는 출판시장을 지키려는 본래의 취지와 반대로 출판시장을 쇠퇴시 키고 있다. 높아진 가격 탓에 소비자들은 도서소비를 줄여 출판시장이 오히려 위축되었다. 가격 경쟁을 원천적으로 차단한다고 출판시장, 서점시장이 활성화 되지 않음을 지난 1년의 결과가 보여주고 있다. 또한 끼워팔기와 같은 사은품 경쟁의 사례에서 보듯 가격경쟁을 정책적으로 차단하는 것은 불가능하다. 가격은 시장에서 정보를 제공하는 중요한 기능을 한다. 한정된 재화를 누가 얼 마나 소비할지, 누가 얼마나 생산할지를 결정한다. 또 가격 인하를 위한 생산 자들의 경쟁은 기술혁신, 유통혁신을 가능하게 한다. 그런데 어느 서점이나 가 격을 동일하게 판매하도록 규제한다면 시장에 정보가 제대로 전달되지 못해 자원배분의 왜곡을 초래한다. 시장에서의 자유로운 경쟁을 보호해야 시장 전체의 발전이 가능하다. 출판시장 도 마찬가지다. 출판시장의 발전과 서점, 출판사의 경쟁력 강화를 위해서라도 도서정가제는 폐지되어야 한다. - 골목상권 보호 논리 벗어나야 경쟁 대신 경쟁자 를 보호하는 정책은 성공하기 어렵다. 대형서점에 비해 영 세한 중소서점을 보호하는 도서정가제는 성공을 장담하기 어렵다. 소비자들은 중소서점 대신 각종 혜택을 제공하는 대형서점이나 온라인 서점을 선호하기 때문이다. 오히려 비효율적인 서점을 시장에 잔류시켜 도시시장 전체의 활력을 떨어트린다. 출판업계 뿐만 아니라 우리 경제 전체적으로 골목상권의 비중이 매우 높다. 우 리나라 자영업자 비중은 2007년 현재 25.8%, OECD 국가 평균 15.3%에 비해 매우 높다. 미국은 6.8%, 프랑스 9.2%, 일본 9.5%, 독일 9.9% 선진국에 비해 월등히 높다. 한국과 1인당 GDP가 비슷한 포르투갈 21.6%, 폴란드 17.7%, 헝가리 11.1% 비교해도 높은 편이다. 문성웅, 전인우(2007)에 따르면 한국의 경제발전 단계에 맞는 적정 자영업자 - 12 -
비중은 16.3% ~ 17.8% 수준이었다. 비효율적인 기업과 경쟁력이 떨어지는 골 목상권이 시장에서 자연스럽게 퇴출될 수 있어야 경제의 효율성이 올라가고 국가경제가 발전할 수 있다. 최근 소형서점 중 특성화 서점이 뜨고 있다. 성소수자 전문 서적을 취급하는 서점, 여행을 주제로 한 책만을 취급하는 서점, 책방 주인과 대화하는 서점, 그림책만 취급하는 서점 등 전문화 서점 등이 각광받고 있다. 이들은 한 가지 분야에 집중하거나 대형서점, 온라인 서점이 갖지 않은 분야에서 경쟁력을 확 보했다. 이처럼 경쟁은 산업을 효율적인 방향으로 변화시키는 촉매제 역할을 한다. 경 쟁자가 아닌 경쟁을 보호해야 하는 이유는 여기에 있다. 영세서점, 골목상권에 대해 무조건적 보호 대신 경쟁을 강화해야 출판시장, 서점시장에도 발전이 가 능하다. - 소비자 주권 강화돼야 스티글러(George Joseph Stigler) 는 규제가 공공의 이익을 위하기보다는 조 직화된 이익 집단의 이익을 보호해 주거나, 이익 집단을 위하여 소득을 이전해 주는 역할을 하는 메카니즘 이라고 했다. 어떠한 도덕적, 공익적 모습을 취하 고 있다고 해도 규제는 소비자의 권리를 침해할 가능성이 크다. 현행 도서정가제도 법안 내용과 개정 과정을 보면 출판문화 및 영세상인 보호 의 목적만 있을 뿐 소비자에 대한 고려가 전혀 없었다. 소비자의 특성상 조직 화되거나 정책에 반영되는 주장을 구체적으로 내놓기 힘들기 때문이다. 이러한 이유로 단통법이나 대형마트 규제, 최근에는 수입맥주 할인 규제 정책 등 소비 자 이익에 반하는 규제정책들이 계속해서 생겨난다. 소비자에 대한 고려가 없는 정책은 실패할 수밖에 없다. 도서정가제에도 불구 하고 출판시장, 도서시장이 반응을 하지 않는 것도 이 때문이다. 최근 도서소 비를 촉진하기 위해 문화체육관광부는 책읽기 수업 의무화 방안을 고심 중이 라고 한다. 소비자 주권에 대한 고려 없이는 백약이 무효하다. - 13 -
참고문헌 권혁철(2014), 도서정가제라는 가격 및 경쟁규제, 자유경제원. 김관보(2005), 재판매가격유지제도(도서정가제)에 관한 신제도론적 고찰, 국가 정책연구 제19권 제2호. 김봉철(2015), 도서정가제에 관한 출판산업진흥법과 공정거래법의 평가, 유통 법연구 제2권 제1호, 한국유통법학회. 김영용(2014), 기업, 프리이코노미스쿨. 김영용(2002), 백화점 셔틀버스 운행금지에 대한 경제학적 분석, CFE Briefing, 자유기업원. 문화일보, 배보다 배꼽? 도서정가제로 커지는 도서 사은품, 2015년 10월 28 일 기사. 문화체육관광부, 보도자료 도서정가제 시행 1년 모니터링 결과, 2015년 11월 12일. 문성웅, 전인우(2011), 국제경제 ; OECD 회원국 자료를 활용한 한국의 자영업 적정규모 추정에 관한 실증연구: 도소매업 및 음식숙박업을 중심으로, 국제지 역연구 Vol.15 No.1, 국제지역학회. 연태훈(2004),영업활동 규제사레에 대한 경제학적 분석: 경쟁정책적 관점에서, 한국개발연구원 정책연구시리즈 2004-08. 이혜영(2013), 도서정가제 사례연구: 규제와 소비자 보호의 딜레마, 한국정책학 회 동계학술발표논문집, 한국정책학회. CNBNEWS, [생생현장]사은품 받으려 책 산다? 도서정가제 불편한 그늘, 2015 년 10월 30일자. - 14 -
[ 토론 1 ] 도서정가제 심층 분석의 필요성 김 진 동덕여대 경제학과 교수 발표문은 2014년 11월 21일 개정된 도서정가제 1년의 결과에 대한 분석을 포 함하는데, 구체적으로 반경쟁적인 재판매가격유지제도(RPM), 끼워팔기 또는 결합판매(bundling), 동네서점 보호, 도서정가제와 소비자선택권의 입장에서 분석을 하고, 정책제안으로 가격규제정책 폐지, 골목상권보호논리 탈피, 소비 자주권 강화 등을 제시하고 있다. 발표문의 논조 및 내용전개, 그리고 주장이 일관성을 갖고 있다고 판단되는 바 이나, 좀 더 논의의 진전을 위해 그리고 향후 좀 더 심층적 분석을 위해 몇 가지 의견을 기술하고자 한다. 일단 RPM은 시장조직이론에서 논의되는 포괄적인 개념으로 이해할 필요가 있 는데, 생산-유통-소비의 3단계에서 생산과 유통, 즉 제조와 판매 사이의 관계 적 측면에 집중한 개념이다. 가격뿐만 아니라 판매하는 다양한 방식에 대해 제 조자가 판매자에게 요구하는 불공정행위를 포함하는 개념이기 때문에 단순히 가격만 논의할 수는 없는 것이다. RPM은 제조와 판매를 상류(upstream)와 하 류(downstream)로 구분하여 상류가 하류를 지배하는 상황을 규제하기 위해 고안한 것이다. 이렇게 볼 때 우리나라 도서 또는 좀 더 확장하여 문화에 관하 여 정가제 도입에 대해 RPM을 적용하는 것은 부적합하다고 판단된다. 오히려 유통이 제조를 지배하는 상황에 대한 분석을 시도할 필요가 있다. 끼워팔기 또는 결합판매(bundling)는 이러한 의미에서 좀 더 포괄적인 분석을 위한 방법으로 생각될 수 있다. 도서뿐만 아니라 문화 전반에 걸쳐 제조와 유 통의 결합이 만연하기 때문에 결합판매의 시각에서 분석과 정책적용을 실행한 - 15 -
다면 좀 더 건설적인 결과물을 도출할 수 있으리라 생각된다. 동네서점 보호논리에 대한 분석에서 다양한 이해관계자(stake-holders)가 나 타나는데 제조자-유통자-소비자의 삼각구도에 따른 산업분석이론적 논의가 향 후 정보비대칭성, 실행가능성, 제조자 다수성, 이익집단 로비, 정책결정기구 등 의 틀에서 진행될 필요도 있다. 발표문에서 최후로 등장하는 도서정가제와 소비자선택권의 입장에 대한 분석 은 따라서 매우 시의적절한 배치로 보이는데, 결국 시장이나 민간에서 이루어 지는 상황에 대한 분석을 결국 시장실패(market failure)로 볼 수 있으며 이 에 대한 적절한 정부의 규제를 고려할 필요가 있기 때문이다. 결국 규제가 없 는 경우 등장하는 다양한 형태의 RPM에 대해 최저한도의 규제를 하자는 취지 가 도서정가제인데 문제는 민간의 상황이나 이익관계자들의 구조가 그리 간단 하지 않다는 것이다. 발표문의 내용은 중요한 골자를 포함하여 유의미한 분석 을 수행하였으나 좀 더 심층적인 분석체계가 요구되는 것도 사실이다. 발표문에서 제시하는 정책제안인 가격규제정책 폐지는 주장이 매우 선명하여 방향성을 제시하는 데에는 효과적이나 앞서 논의했듯이 복잡다기한 산업구조 를 분석하여 이론화한 산업조직이론의 측면에서 볼 때 좀 더 가격규제를 완화 하는 차원에서 섬세화(fine-tuning)하는 것이 현실성을 제고하는 방안이라 판 단된다. 골목상권보호논리 탈피의 주장은 가격규제정책의 전통적인 주장인 약자보호가 실질적으로 약자보호를 달성하기 보다는 약자를 더 나쁘게 유도하거나 강자보 호에 악용되는 상황을 근거하고 있는 것으로 판단된다. 이러한 정부정책의 성 과결여 또는 정부실패(government failure)에 대해서는 좀 더 복합적인 사고 를 할 필요가 있는데, 결국 제조자가 강자와 약자로 구분될 수 있으며 하나의 산업에서도 유통자와의 관계에서 독점력을 행사할 수 있는 그룹과 그렇지 않 은 그룹이 있는 상황이 현실적이기 때문에 발생하는 것이라 생각된다. 향후 다 수그룹(multi-group) 제조자 모형을 사용한 좀 더 건설적인 이론연구와 이에 바탕을 둔 실증분석이 필수적이라 생각된다. - 16 -
소비자주권 강화에 대한 논거 역시 본 발표문의 내용을 넘는 좀 더 일반적인 의견인데, 의견이 단순하면서도 명료한 반면 그 실효성이 빈약한 자명한 주장 으로 이해된다. 물론 발표문의 주장처럼 실제 산업분석에서 강조하여야 할 소 비자주권 강화가 도서정가제 논의에서 제외되는 경향이 있다면 이에 대한 주 의는 지속적으로 제기되어야 한다. 또한 발표문에서 도서구입 감소 및 도서가 격 상승을 제시한 것은 1년간 시행의 결과에 대한 부정적 논거의 매우 적절한 증거라고 판단된다. 발표문의 주요 목적이 2014년 개정 이후의 시장분석 및 정책방향성 제시이기 때문에 만약 도서정가제의 약화를 주장한다면 할인제한폭과 규제대상 등을 이 전으로 원위치하거나 규제범위에 대한 한시적용을 재적용하는 것을 주장할 수 있으리라 판단된다. 물론 이러한 주장은 좀 더 심층적 분석을 통해 정책화할 수 있다면 변경의 여지가 있다. 발표문에서 언급되었듯이 출판유통심의위원회 의 할인제한폭 관련 심사 또는 심의에 대해서는 위원회가 적정한 할인제한폭 및 적용기준을 마련할 의무가 있다는 점을 지적하고 싶다. 한 가지 산업조직이론의 입장에서 환기하고 싶은 것은 도서나 문화에서 가격 (price)이 무엇이고 가격결정(pricing)이 어떠한 형태로 이루어지고 있는지에 대한 심층적 분석이 무엇보다 중요하다는 것이다. 마치 무엇이든지 원가가 있 고 도매가 및 소매가가 정해져서 그 가격에 대해 정책을 만들 수 있다고 주장 하는 일련의 낙관적 입장도 문제이지만, 가격이라는 것이 없이 이익단체들의 협잡에 의해 최종가격이 정해지기 때문에 일정한 규제를 무차별적으로 수행해 야 한다는 비관적 입장도 문제이기 때문에, 두 입장을 불식하면서 좀 더 건설 적인 논의가 되기 위한 통계적이고 제도적 분석이 매우 중요하다. 이에 대한 연구 인프라의 형성을 조심스럽게 제기하는 바이다. 마지막으로 규제경제학이나 정보경제학의 분석틀 내에서 공정거래나 경쟁강화 의 논리와 문화산업 또는 산업 활성화에 대한 논리가 복합적으로 분석되고 논 의되는 과정이 향후 필수적이라 판단된다. - 17 -
[ 토론 2 ] 책의 가치는 출판사가 아닌 소비자가 결정한다 이 유 미 컨슈머워치 사무국장 1. 도서정가제에 대한 소비자들의 생각 1최재천 의원 홈페이지에 올라온 글 도서정가제 이후로 초반엔 도서관에서 빌려봤고, 꼭 사고 싶은 책은 온라인 중고서점에서 판매되는 것만 샀는데, 이짓거리도 한두번이지... 답답한 마음에 인터넷 검색하다가 여기까지 찾아오게 됐습니다. 도서정가제, 정말 말도 안되는 제도입니다. 이미 대형 온라인 서점만 이익을 보고있다는 것은 자명해졌죠. 일반 소비자 입장에서 어떤 심정인지 아시나요? 혹시, 책값 몇천원 오른거 그게 뭐가 부담스럽다고 징징대나 생각하는건 아니겠지요. 저는 그동안 적은 용돈에, 적은 월급에 그나마 책 사보는 즐거움이라도 있었고, 책 사는데는 돈 아끼지 말자는 생각으로 책을 사읽었지만, 도서정가제 이후로는 책 살 때도 정말 조심스럽고, 책도 덜 사게 됩니다. 그리고 무엇보다도 이런 말도 안되는 상황에 너무 화가 납니다. 11,000원에 사던 책이 15,000원이 됐습니다. 나온지 7~8년 지난 책들, 8~9,000원에 팔던게 16,000원이 됐습니다. 4~5권씩 사서 보던 책들, 한달에 1~2권 사게 됩니다. 몇천원 차이나는거 가지고 왜 그러냐고요? 소비자들 입장에서는 도서정가제 이후로 오른 책가격은, 도서구매를 주저하게 만드는 임계점을 넘어선 가격입니다. 번거로워도 도서관 가게 만드는 가격, 살까말까 망설이다가 안사게 만드는 가격으로 책값이 오른겁니다. - 18 -
2 컨슈머워치에 접수된 대학원생의 사연 3 컨슈머워치에 접수된 공무원 시험 준비생의 사연 현재 저는 공무원 공부를 하고 있습니다. 저희 집은 어릴 적부터 넉넉하지 못한 편이었습니다. 그래서 공부할 때 책 사보는 것이 큰 부담이었습니다. 그래도 저는 중학생때는 반에서 2~4등 했고.. 인문계 고등학교에서도 1등은 못해도 2등은 항상 할 수 있었습니다. 그렇게 할 수 있던 이유 중 하나는... 제가 문제집을 중고도서로 많이 사봤기 때문입니다. 2만원정도 하던 문제집은 당시 저에게 큰 부담이었지만... 출판된 지 6개월이 지났거나... 1년이 지난 책은 반값도 안되는 가격에 살 수 있었습니다. 그래서 수학의 정석을 3천원에 사보고 그랬습니다. 하지만... 개인적인 여러 사정으로 대학을 끝마칠 수 없었던 저는 여전히 어렵기만 한 저의 형편에서 그래도 정의롭고 당당하게 살 수 있는 현재 상황에서 유일한 길이 공무원인데... 책을 한 권 사보려고 하면 중고 수험서도 새 책과 비슷한 가격이니 한 권 사볼 때 정말 마음이 힘듭니다. 새 책도 예전에 비해서 할인율이 낮아져 비싸게 사봐야 하고요... 그래서 전에는 그래도 새 책도 몇 권 사보던 게 이제는 정말 고민 고민해서 한 권 사봅니다. - 19 -
2. 도서정가제가 소비자들에게 좋다는 주장에 대해 한국법제연구원은 지난 10월 출판문화산업진흥법상 도서정가제 개정과 제도 실효성 제고방안 이라는 이슈페이퍼를 발간했다. 이슈페이퍼 내용 중에는 기존 도서정가제에 대한 소비자들의 개선의 요구가 있었다면서 그내용으로 1양서에 대한 접근성 강화(과다한 할인으로 유도되던 도서 구매 관행 탈피),2 다양한 도서 구매경로 선택권 확대를 제시했다. 그런데 도서정가제와 양서에 대한 접근성은 어떠한 연관이 있는지 이해하기 힘들다. 과다한 할인으로 유도되던 도서 구매 관행에서 탈피할 수 있다고 설명 하고 있으나, 과연 과다한 할인으로 필요도 없는 책을 사는 경우가 얼마나 있 을까? 우리나라의 월평균 독서량은 1.3권이다. 구입비는 1만7000원 정도이다. 할인 때문에 필요도 없는 책을 사보는 관행 을 걱정할 수준인지 반문하고 싶 다. 또 오히려 도서정가제는 양서를 줄일 위험이 있다. 책은 위험한 투자다. 책이 팔릴지 아닐지 사전에 알 수 없기 때문이다. 만약 책이 팔리지 않는다면 반값 할인을 해서라도 재고를 처리해야 출판사의 손해를 줄일 수 있다. 그러나 도서 정가제는 할인을 금지하고 있다. 출판사 입장에서 얼마나 팔릴지 알 수 없는 신인 작가나 무명작가의 책 출판은 줄이고, 유명작가나 해외 유명서의 번역본 위주로 출판시장이 위축될 가능성이 높다. 두 번째로 제시한 다양한 도서 구매 경로의 선택권 확대를 살펴보자. 이 이야 기는 한마디로 동네서점에서도 책을 구입할 수 있어야 한다는 것인데, 왜 똑 같은 책을 동네서점에서 구입해야하고 그것이 선택권의 확대이지 이해할 수 - 20 -
없다. 동네서점에서만 판매되는 뭐 그런 특별함이 있다면 모르겠지만 말이다. 동네서점의 붕괴는 인터넷 서점 등장, 도서할인경쟁이 아니더라도 이미 예견된 사실이었다. 여기에는 여러 가지 요인이 있지만 무엇보다 책 고르는 패턴의 변화 를 들 수 있다. 예전처럼 출판되는 도서의 양이 많지 않았던 시절에는 몇 평짜리 서점에도 웬만한 책들을 진열할 수 있었고, 동네서점은 이러한 책들에 파묻혀 책을 고르는 낭만 또한 있었다. 그러나 지금처럼 하루에도 수십 권의 책이 쏟아져 나오고(2014년 발행 책 수 3만 3000여종) 도서 분류도 대단히 다 양해진 세상에 동네서점은 사람들의 기호를 충족히 만족시키지 못한다. 중소서점의 붕괴는 동네 구멍가게의 소멸처럼 자연스러운 현상으로 받아들여 야 할 것이다. 시대의 변화에 맞는 생존전략을 수립하고 새로운 아이템으로 변 화하여야지 무작정 도서정가제를 고수한다고 중소서점이 지켜지는 게 절대 아 니다. 3. 책의 가치는 출판사가 아닌 소비지가 결정한다 도서정가제가 필요하다는 측에서는 책의 질적 경쟁을 위해 가격 할인이 없어 야 한다고 주장한다. 하지만 이는 책의 품질은 생산단계가 아닌 소비단계에서 결정된다는 사실을 모르는 억지스러운 주장이다. 출판사는 모든 사람들에게 1만 원 이상의 가치가 있다고 1만 원 짜리 책을 발 행하겠지만, 책의 품질은 독자마다 다르다. 그 책이 1만 원 이상의 가치가 있 다고 보는 독자는 1만원에 구입하겠지만 8000원의 가치를 느끼는 독자는 20% 할인할 때 구입할 것이다. 2000원의 가치를 느끼는 독자는 80% 할인할 때 구 매할 것이다. 오히려 가격 할인은 책에 다양한 가치를 부여해 더 많은 독자들이 책을 접할 수 있는 기회를 제공한다. 책의 가치는 출판사가 아닌 소비자가 결정한다는 사실을 문화체육관광부와 출 판계는 똑똑히 알아야 할 것이다. 할인을 좋아하는 소비자들 때문에 좋은 책을 만들지 못한다는 핑계는 이제 그 만 접어 두고 좋은 책을 저렴한 가격에 내놓기 위한 노력이 더욱 필요한 때이 다. - 21 -