처 장 등록번호 대변인실 - 기 안 대변인 차 장 등록일자 2008. 10.. 결재일자 2008. 10.. 공개구분 공 개 미국일본 방문 결과보고 2008. 10. 법 제 처 대변인실
1 방문목적 국민불편 법령과 기업활동에 부담을 주는 법령을 발굴 개선하기 위한 미국, 일본 등 선진 법제도 연구를 통하 여 현재 역점을 두어 추진하고 있는 국민불편 법령 발 굴 개선체계 개선을 위한 시사점 도출 실효성 있는 국민불편법령 과제의 발굴 및 개선을 위 하여, 미국, 일본 등 선진국의 중추적인 규제정책 기관과 의 정보교류 및 협력체계를 강화 미국 법제 관련기관 및 무 전문인력의 인적 교류 협의 UN본부 관련기관과의 법제실 2 방문개요 방문단 : 총 6명 - - - - - - 법제처장 임병수 기획조정관 홍승진 법제관 채향석 국민불편법령개폐팀장 윤재웅 대변인 박종구 비서관 방문기관( 국가) : 2개국 5개 기관 - 미국[UN 본부, 콜롬비아 대학, 의회법제실(Office of the - 1 -
Legislative Council), 예산관리처(OMB, The Office of Management and Budget)] 방문 - 일본[ 내각법제국] 방문 방문기간 : 7박 9 일 [2008. 9. 2( 화) ~ 9. 10( 수)] 주요 일정 일 자 지역 주 요 일 정 1일차 9. 2( 화) 2일차 9. 3( 수) 3일차 9. 4( 목) 4일차 9. 5( 금) 5일차 9. 6( 토) 6일차 9. 7( 일) 7일차 9. 8( 월) 8일차 9. 9( 화) 9일차 9. 10( 수) 인천 뉴욕 한국( 인천) 출발 (KE 085 편) - 19:30 뉴욕 JFK 공항 도착 - 20:25 뉴욕 UN본부 방문 - 08:00 : UN 대사와 회담 콜롬비아 대학교 강연 - 16:00 워싱턴 뉴욕 워싱턴 (AMTRAK, 09:00출발 11:52 도착) 미국 의회법제실 방문 - 15:00 워싱턴 미국 OMB 방문 - 15:00 워싱턴 회담결과 정리 및 일본 방문 준비 뉴욕 뉴욕 JFK 공항 출발 (NH 009 편) - 12:30 동경 동경 나리따 공항 도착 - 15:25 동경 동경 김포 일본 내각법제국 방문 - 11:00 - 내각법제국장관 회담 일본 내각법제국 강연 - 14:30 동경 하네다공항 출발 김포 도착 - 14:20 (KE 2708 편) - 12:05 3 주요 회담내용 및 성과 - 2 -
가. UN 한국대표부 박인국 대사와의 회담결과 [9. 3( 수) 08: 00-09:30] 주요 회담내용 UN 법무실 소장 세계 각국의 법령자료와 우리 법령자 료의 공동 활용방안 법제실무 전문가 주재관 파견 등 인사 교류를 통한 국제 적 법제지식 있는 법제전문가 활용 및 양성방안 주요 회담성과 국제적인 법제이슈에 대한 의견교환 및 세계 각국의 법령정보의 공유 활용의 필요성에 대한 공감대 형성 법제실무 경력을 갖춘 법제처의 법제관을 UN에 주재 관으로 파견하는 등 상호 인적교류 필요성에 대한 공 감대 형성 및 향후 추진방향 논의 회담 세부내용 (1) 박인국 대사의 인사말씀 UN한국대표부를 방문한 이석연 법제처장을 비롯한 방 문단을 환영함. 주요 논의의제에 대하여 유익한 의견교환의 장이 되기 를 바람. - 3 -
(2) 법제처장 인사말씀과 법제처 기능 설명 각종 테러의 발생과 지구온난화 등 국제적인 이슈로 바쁘신 와중에 초대해 주셔서 감사드림. 참석자 소개 : 임병수 기획조정관, 홍승진 법제관, 채향 석 과장, 윤재웅 대변인, 박종구 비서관 법제처는 대한민국 행정부의 법제업무를 총괄하는 기 관으로서, 각 행정기관으로부터 제출된 법령안을 심사 하고 행정법령의 해석업무를 담당하고 있으며, 특히 올해부터는 국민이나 기업에게 불편과 부담을 주는 법 령의 정비업무를 중점적으로 수행함으로써 대한민국의 법제를 선진화하기 위해 노력하고 있음. 이번에 소장하고 있는 UN을 방문하게 된 것은 국제적인 법령정보를 UN 국의 법령정보를 공동으로 공유, 을 강구하고, 사무국 법무실과 협력하여 세계 각 활용할 수 있는 방안 법제실무 경력을 갖춘 법제처의 법제관을 UN에 주재관으로 파견하는 등 상호 인적교류를 통한 협력관계를 공고히 하기 위함임. 오늘 회담이 유익한 논의의 시간이 되기를 기대함. (3) 회담내용 ( 가) UN사무국 법무실과의 국제적 법령정보 공유 관련 법제처장 : UN사무국 법무실과의 국제적 법령정보 공 유가 이루어질 경우 세계 각국의 법령정보의 접근성 - 4 -
이 확보됨으로써 글로벌 이슈에 대한 법적 해결을 지 원할 수 있고 국제적 법제기능도 확충될 것으로 생각 됨. 국제적인 법령정보 공유가 필요한데 어떻게 생각 하시는지? 박인국 대사 : 법령정보의 공유는 법제처의 국제적 법 제 능력을 키울 뿐만 아니라 법제의 세계화를 위해서 도 꼭 필요하다고 생각함. 법령정보의 공유를 위한 채 널이 될 수 있도록 하겠음. ( 나) UN 주재관 파견 등 상호 인적교류 방안 법제처장 : 법제처는 법제실무능력을 갖춘 법제관을 다수 보유하고 있음. 하지만 그간 외국 공관이나 국 제기관에 주재관을 파견하는 등 인적교류가 전혀 이 루어지지 못한 실정임. 법제처의 법제실무능력을 활 용하고 법제관들의 글로벌 법제이슈에 대한 안목을 키우기 위해 상호 인적교류 필요성이 있다고 보임. 이에 대한 대사님의 생각은 어떠신지? 박인국 대사 : 다양한 분야에 있어 법제실무인력을 활 용하고 법제관들의 국제적 감각을 키우는 측면에서는 법제처 법제관들의 주재관 파견도 검토해 볼 수 있을 것임. 나. 미국 콜롬비아 대학교 강연 [9. 3( 수) 16:00-17:30] 강연내용 - 5 -
현정부의 경제활성화 정책과 관련하여 국법치주의의 현황 이라는 주제로 강연 헌법정신과 한 대한민국 헌법의 기본이념에 따른 통일 개혁정책의 방향과 헌법합치적 경제, 사회 복지정책 고찰 강연 세부내용 헌법정신과 한국의 법치주의 - 헌법합치적 통일 경제 사회정책의 방향 - ꊱ 한국 헌법의 기본이념과 통일, 개혁정책의 방향 (1) 대한민국 헌법( 이하 헌법 이라고만 함) 은 정치사회적으로는 자 유민주주의, 경제적으로는 자유시장경제질서의 두 축을 기본이념으 로 하고 법치주의 내지 적법절차를 그 수단으로 채택하고 있다. 법이 이러한 이념과 수단에 의해서 추구하는 최고의 가치질서는 국 민 개개인의 인간으로서의 존엄과 가치의 구현 및 행복추구권의 보 장이다. 헌법이 기본으로 하고 있는 이들 제도는 지금까지 인류가 모색해 온 정치, 경제, 사회체제에 관한 최선의 제도로서 한국뿐만 아니라 지구촌 대부분의 국가 헌법에서 보편적으로 채택하고 있는 체제의 지향점이자 헌법개정의 한계이다. 헌 이 점은 헌법이 국가 목 표로서 평화통일을 추구하되 그것은 어디까지나 자유민주적 기본질 서 즉 자유민주주의 체제와 시장경제질서에 입각한 것이어야 함을 천명( 헌법 제4 조) 하고 있는 데에도 나타나고 있다. (2) 이처럼 통일 후의 한국의 정치, 경제, 사회체제는 법치주의에 입각한 자유민주주의와 자유시장 경제질서가 되어야 함이 헌법의 정신이라는 점에서 이에 반하는 통일정책이나 주장은 그 자체가 위 헌적일 뿐만 아니라 인류의 보편적 가치를 거스르는 시대역행적인 것이라 하겠다. 통일이 자유민주주의를 성취하기 위한 수단이어야 - 6 -
지 자유민주주의가 통일의 희생물이 될 수는 없다. 헌법의 확고한 의지이다. 이는 대한민국 (3) 앞서 본 헌법의 이념에 비추어 볼 때 국가의 경제 사회정책의 방향은 이명박 정부가 지향하는 것처럼 국민의 구체적 삶을 보다 자유롭고 풍요롭게 하는 실용주의적 개혁이어야 한다. 그리고 그 개혁은 이념과잉이나 거시담론의 장이 아니라 한국 사회의 기본적 가치( 자유민주주의, 자유시장경제, 법치주의) 를 바탕으로 폭넓은 참 여( 참여의 기회균등) 와 사회적 연대를 통하여 점진적으로 추구하는 것이어야 한다. 조하에 운영되고 있다. 이명박 정부의 개혁정책 역시 이와 같은 헌법적 기 또한, 헌법은 정권( 권력) 이 특정집단이나 특정정파에 의하여 독점 행사되는 것을 방지하기 위하여 정치적 의사형성과정에 모든 국민이 균등하게 참여할 것을 요구하고 있다. 참여의 기회균등에 바탕을 둔 국민적 합의만이 헌법적 정의를 실현할 수 있고 더 나아가 민주개혁 과 사회통합을 이루는 길이다. ꊲ 헌법합치적 경제정책의 방향 가. 시장경제적 법치주의의 중요성 (1) 시장경제는 신뢰와 예측가능성 없이 성공할 수 없고 그 밑받침 이 되는 것이 자유시장 경제질서라는 헌법의 기본원리의 준수이다. 헌법은 계약자유의 원칙을 담은 일반적 행동자유권, 직업의 자유 등 경제적 영역의 기본권의 보장을 전제로 하여 헌법 제119조 제1항 은 대한민국의 경제질서는 개인과 기업의 경제상의 자유와 창의를 존중함을 기본으로 한다 고 규정하여 자본주의에 입각한 자유시장 경제질서가 대한민국 경제질서 내지 경제정책의 기본이념 내지 방향 임을 밝히고 있다. 또한 헌법은 국가가 민간기업의 경영에 간섭하거나 경영을 통제하 려면 국방상 또는 국민경제상 긴절한 필요가 있을 때에 한하여 반드 시 법률에 근거하여 이루어져야 한다고 규정하여( 헌법 제126 조) 시 장경제영역에 대한 국가의 개입은 극히 예외적인 경우에 한하여 법 률과 적법한 절차에 따라야 한다는 시장경제적 법치주의 를 천명하 - 7 -
고 있다. (2) 다만, 헌법은 자유시장 경제질서를 기본으로 하면서도 사회정의 와 경제주체간의 조화를 통한 경제민주화를 위하여 국가의 경제에 관한 규제와 조정을 허용하는 수정자본주의 내지 사회적 시장경제 원리를 규정하고 있다( 헌법 제119조 제2 항). 그러나 헌법 제119조 제2항에 근거한 경제에 관한 국가의 각종 제도와 정책은 사유재산 권 보장, 기업활동의 자유, 계약의 자유 등 자유시장경제질서의 근 간을 훼손하지 않는 범위 내에서 법치국가적 원리에 따른 최소한에 그쳐야 함은 헌법의 체계구조상 명백하다. 헌법은 어디까지나 자유 시장 경제질서를 기본으로 한다 ( 헌법 제119조 제1 항) 는 대전제하 에 국가의 경제에 관한 규제와 조정은 이러한 기본을 흐트러뜨리지 않는 범위 내에서 예외적인 조치여야 함을 명백히 하고 있다. 헌법은 국가의 경제행위에 관한 규제와 조정이 필요한 예외적인 경 우에도 국가가 이에 간섭 하여야 한다 는 것이 아니라 간섭 할 수 있다 는 극히 조심스런 표현을 쓰고 있다( 헌법 제119조 제2 항). 따라서 헌법상 경제질서의 기본이 수정자본주의 내지 사회적 시장 경제질서라고 설명하는 헌법학자들의 견해는 용어의 사용에 있어서 논리의 비약이 있다고 하겠다. 한국의 헌법재판소 역시 헌법이 자유시장 경제질서를 고 있음을 일관하여 판시하고 있으며 이러한 전제하에 와 즉 기본 으로 하 독과점방지 중소기업 보호 라는 공익적 목적의 달성도 궁극적으로 자유시장 경제질서의 확립을 통하여 달성되어야 한다는 것을 강조하고 있다. (3) 이런 관점에서 볼 때, 경제정의와 경제민주화 차원에서 행하여 지고 있는 경제활동에 관한 국가의 법령과 제도, 정부의 정책 등의 상당수가 경제에 관한 국가의 규제와 조정이라는 헌법적 한계를 벗 어나는 것으로서 위헌의 소지가 있어 이의 개선이 요망된다. 예컨 대 경제활동에 관한 통제와 규제를 목적으로 제정된 법률뿐만 아니 라 기업의 창업과 경영활동 등을 육성, 보호한다는 각종 육성 지원 조성법 등의 법률이 상당 부분 그 내용에 있어서는 개인과 기업의 경제활동에 대한 정부 간섭의 근거를 제공하고 있는 경우가 많다. 이런 법률은 자유시장 경제원리에 반하는 내용으로 개선되어야 할 것이다. - 8 -
(4) 기업활동에 대한 여러 가지 규제는 그 중요내용을 다시 시행령, 시행규칙( 법규명령) 과 훈령, 예규, 고시 등( 행정규칙) 의 하위법령에 위임함으로써 시장경제적 법치주의에도 위반( 헌법 제75 조, 제95조 의 포괄적 위임입법 금지원칙 위배) 되는 경우가 있다. 법률을 불명 확하고 모호하게 규정해놓고 구체적인 내용을 하위법령에 위임함으 로써 결국 공무원들이 자의적으로 법을 해석해서 재량권을 행사하 는 이른바 재량적 황폐화(discretionary wilderness) 현상이 나타날 수 있다. 이는 국민의 권리, 의무에 관한 내용을 행정입법으로 정하 는 것이 되어 실질적 법치주의원리에도 위배되고 공무원의 부정부 패와 권한남용을 초래하게 된다. 나. 정부의 시장개입과 정부실패 헌법 제119조 제2 항의 경제에 관한 국가의 규제와 조정 은 경제학 적으로는 정부의 시장개입 으로 나타나고 있다. 과거 한국 정부의 경제운용과정을 보면 헌법체계상 예외적이고 보충적으로 기능해야 할 정부의 시장개입이 공익상 필요, 에 정당화되어 왔다. 평등과 분배정의라는 이름 하 그것도 많은 경우 뒤에 숨어서 주로 규제와 간섭이라는 반( 反 ) 시장적 수단에 의해 종종 세몰이 식으로 이루어 지기도 했다. 대한민국이 1990년대 말 IMF사태를 맞은 것도 정부 가 시장개입을 적게 해서가 아니라 정부의 지나친 개입으로 시장이 원활하게 돌아가지 않는데 그 원인이 있지 않았는가 한다. 즉 부실 기업이 제때 퇴출되지 못하고 자율적인 금융질서가 확립되지 못했 기 때문이다. 다시 말해서 시장경제적 법치주의가 제대로 정착되지 못한 것도 경제위기를 맞은 한 원인이라 할 것이다. 2006. 2. 14 IMF는 한국에 대한 연례평가보고서에서 한국 관료집 단의 집었다. 유비쿼터스 핸드 가 한국경제 회복의 발목을 잡고 있다고 꼬 즉 정부만능 사고에 젖은 관료들이 언제 어디서나 컴퓨터 망에 접근할 수 있는 유비쿼터스처럼 시장에 개입하면서 경제회복 의 발목을 잡고 있다는 게 IMF 의 지적이다. 귀담아 들어야 할 대 목이다. 따라서 정부는 시장경제의 핵심인 공정한 경쟁의 틀을 조성하는 등 구조적인 해결책을 제시하기 위해 노력해야지 개별사안을 직접 - 9 -
해결하려고 하는 것은 정부실패(government failure) 를 자초할 뿐만 아니라 헌법상 경제질서의 기본원리에 반한다. 다. 시장경제적 법치주의에 입각한 경제정책 헌법은 앞서 본 바와 같이 정부가 민간기업의 경영에 간섭하려면 국방상 또는 국민경제상 긴절한 필요가 있을 때에 한하여 그것도 반 드시 법률에 근거해서만 가능하도록 못박고 있다( 헌법 제126 조). 따 라서 이러한 절차를 무시한 민간기업의 경제활동에 관한 정부의 정 책은 위헌적인 월권행위이다. 적법절차가 무시되는 조치라면 추구하 는 목적과 관계없이 공권력의 남용이요 자의( 恣 意 ) 밖에 되지 않는다. 이는 각종 경제정책의 수립 및 집행에 있어서도 자유시장 경제질서 원리, 시장경제적 법치주의라는 헌법의 기본이념과 조화를 이루어야 함을 뜻한다. 아울러 이제 기업경영의 투명성, 책임성 요구와 더불어 권력행사과 정의 헌법, 법률적합성과 투명성, 책임성을 강조할 시점이다. 즉 기 업지배구조개선(corporate governance) 에 상응한 국정지배구조 (government governance) 개선이 요구된다. ꊳ 헌법합치적 사회 복지정책의 방향 가. 자유 속의 평등 (1) 헌법은 인간다운 생활을 할 권리, 근로의 권리와 최저임금제의 보장, 근로자의 사회적 지위향상을 위한 노동3 권, 여자와 연소자의 근로보호 등의 사회적 기본권 내지 생존권적 기본권 보장을 통하여 실질적인 자유와 평등이 실현될 수 있도록 하는 사회국가원리 를 채택하고 있다. 그러나, 헌법이 채택하고 있는 사회국가 원리는 국 민 스스로의 자율적인 생활설계에 의하여 실질적인 자유와 평등이 실현가능 하도록 사회구조의 골격적인 테두리를 형성해 주는 것을 의미한다. 또한, 헌법이 상정하는 사회복지국가의 이념은 생활관계의 다양성 을 전제로 하여 국민생활의 상향적 조정을 목표로 하고 있다. 또한 헌법 제11조 제1 항에서 보장하고 있는 평등권은 절대적, 산술적 의 - 10 -
미의 평등이 아닌 상대적 평등이다. 즉 같은 것은 같게 취급하고 다른 것은 다르게 취급 함으로써 달성되는 배분적 정의에 입각하고 있다. 평등은 언제나 자유를 전제로 할 때에만 그 의미가 있다. 즉 자유 속의 평등 이어야지 자유 대신에 평등 은 아무런 의미가 없다. 헌법 은 자유 대신에 평등 이 아닌 자유 속의 평등 을 추구한다. (2) 열심히 노력한 사람이나 기업이 평생을 통하여 이룩한 성과는 그 과정에서 불법이 없는 한 이를 보장하고 존중해 주는 것이 바로 헌법이 기본으로 하고 있는 자본주의시장 경제원리이다. 잘 나간다 는 이유로 기득권층이라는 이유로 이를 폄하하고 개혁의 대상으로 삼으려는 분위기는 사회의 역동성을 해친다. 그런 점에서 타고난 능력과 개성 내지 적성 등을 무시하고 획일적 하향 평등주의로 나가고 있는 교육정책도 반( 反 ) 헌법적이다. 경제적 영역에서 평등주의를 강요하게 되면 시장경제는 성장동력을 상실할 수밖에 없다. 정치적 민주주의는 1인 1표의 절대평등을 추구 하지만 차별성을 바탕으로 하는 시장경제는 민주화대상이 아니다. 인류 보편의 가치인 자본주의 시장경제 체제하에서 기회의 균등은 반드시 보장되어야 하지만 결과의 불평등은 불가피하다. 과 뒤쳐진 계층을 끌어 올려 주는 것이 정부의 역할이다. 경쟁의 결 따라서 정 부의 평등 내지 분배정책의 기본은 큰 나무를 쳐서 작은 나무의 키 에 맞추는 하향 평준화식 되어서는 아니된다. 게 하는 상향조정식이어야 한다. 내려 다수 국민의 치고 결국 사회의 희망을 잃게 한다. 작은 나무를 잘 자라 잘나가는 사람이나 중산층을 깎아 배아픔을 해소하겠다는 정치적 접근은 경제를 망 (3) 일찍이 노벨경제학상 수상자인 밀턴 프리드만은 정부가 부자의 희생으로 가난한 사람들에게 혜택을 주어 왔다는 것은 신화에 불과 하다고 한다. 정부는 가난한 사람, 사회적 약자, 중소기업을 보호하 기 위하여 시장에 규제를 가하고 복지정책을 세운다. 그러나 결과 는 정부가 항상 보호하고 도움을 주려고 했던 가난한 사람, 약자, 중소기업을 더욱 어렵고 고통스러운 상황에 직면하게 하였다. 과정에서 정부의 권한이 커지면서 그들의 권력적 탐욕만 채워 왔다 는 것이 그의 지적이다. 그 - 11 -
나. 성장과 분배는 선택이 아닌 선후( 先 後 ) 개념 (1) 정부의 사회복지정책이 그 실효를 거두려면 일정한 사회정책적 인 투자를 불가피 하게 하고 이는 결국 국가의 재정능력이 뒷받침 되어야 하기 때문에 사회복지국가 실현은 궁극적으로 국가의 경제 력에 좌우될 수밖에 없다. 따라서 국가의 재정수입을 늘리는 것만 을 중요시한 나머지 국민 각자의 담세능력을 고려치 않은 조세제도 라든지, 기업인의 자발적인 투자의욕을 경감시키게 하는 기업경영 에 대한 국가의 지나친 간섭들은 결국 경제성장을 둔화시키는 결과 를 초래하기 때문에 사회복지에 역행하는 경제정책이라고 할 것이 다. 따라서 각 경제주체의 근로 내지 생산의욕을 북돋아 줄 수 있는 조세제도나 합리적인 경제정책을 입안하는 일이야말로 경제성장을 촉진시킬 뿐 아니라, 사회투자에 필요한 재원의 확보를 보장해 줌 으로써 복지정책이 실효성을 발휘할 수 있도록 하는 가장 효과적인 방법이다. (2) 경제성장에 의해 생산된 것만이 분배될 수 있다. 성장 은 다른 것을 포기할 수 있는 여러 목표 중의 하나가 아니라 반드시 달성되 어야 하는 필수목표이다. 이처럼 성장 과 분배 는 선택개념이 아니 라 선후( 先 後 ) 개념이다. 성장과 분배가 선후관계냐, 는 물론 없다. 선택관계냐에 대한 헌법에 명문의 근거 그러나 앞서 본 바와 같이 자유시장 경제질서가 헌법 의 기본원리이고 국가의 경제에 관한 규제와 조정은 예외적인 보충 원리라는 점, 헌법상 사회국가원리가 국민스스로의 자율적인 생활설 계에 의하여 실질적인 자유와 평등이 실현가능하도록 사회구조의 골 격적인 테두리를 형성해 주는데 있다는 점, 관한 헌법의 태도, 그리고 자유와 평등에 특히 평등에 관한 상대적 평등설의 입장 등을 고 려할 때 헌법은 성장과 분배에 관하여 기본적으로 선후개념에 입각해 있다고 보아야 할 것이다. 따라서 경제성장의 개념을 도외시하거나 자유롭고 창의적인 개인과 기업의 경제활동을 위한 여건 보장을 소홀히 한 채 복지와 분배위주 의 사회정책을 주장하는 것은 헌법의 정신에 부합되지 않는 것으로 - 12 -
서 자칫 무책임한 인기영합정책 내지 정치적 구호로 흐를 가능성이 있다는 점에서 경계하고자 한다. ꊴ 맺는말 헌법은 국가의 최고규범이자 국민의 생활규범임과 동시에 권력의 행사를 통제, 제한하는 정치규범이다. 따라서 헌법에 위배된 국가의 제도, 법령, 정책 등은 어떤 명분을 내세우더라도 국민적 정당성을 부여받을 수 없는 무효의 것에 지나지 않는다. 국민생활을 규율할 수 없다는 것이다. 즉 국가시책으로서 이제 헌법에 어긋난 각종 정 책과 제도 등은 헌법의 정신에 합치되도록 개폐되어야 할 것이다. 국가의 모든 법률과 정책에는 앞서 본 바와 같은 헌법정신과 이념 이 정확히 인식, 반영되어야 한다. 정부의 개혁정책의 방향은 국민의 구체적 삶을 보다 자유롭고 풍요롭게 하는 실용주의적 개혁이어야 하고 그 개혁은 국민의 폭넓은 참여를 통한 국민통합의 바탕에서 이 루어져야 한다는 것을 다시 강조한다. 반 역할을 해야 한다. 헌법은 바로 국민통합의 나침 거듭 강조하거니와 국민 개개인과 기업에게 자유롭고 창의적인 경 제활동을 보장하는 합리적인 경제정책이야 말로 최선의 사회복지 정 책임과 동시에 경제정의와 경제민주화를 실현하는 지름길이다. 고 헌법의 정신을 구현하는 길이다. 그리 ( 영문) Constitutionalism and Rule of Law in the Republic of Korea - Searching for Government Policies Conforming Constitution on Economy, Society and Unification 1. Basic Principles of the Constitution of the Republic of Korea and Direction of Unification and Reform Policy (1) The Constitution of the Republic of Korea (hereinafter referred to as "the Constitution") is founded on two basic axes, liberal democracy in terms of political/social sphere and free market economic system in - 13 -
terms of economic sphere, and has adopted rule of law or due process as its means. The supreme value system which the Constitution has pursued based on these principles and means is assuring every citizen's human dignity and worth and the right to pursue happiness. The system which the Constitution is established upon is the best among what the mankind has been searching for with regard to political, economic and social structure, and it is the aim of the system which most national constitutions have adopted and also the limit of constitutional amendment. This point is also expressed in the declaration where it makes clear that the Constitution shall seek peaceful unification as national goal but on the ground of liberal democratic order, that is, liberal democratic structure and market economic system (Article 4 of the Constitution). (2) As the heart of the Constitution lies in the fact that Korea's political, economic and social structure after the unification shall be based on liberal democracy and free market economic system, any other unification policies or arguments are not only unconstitutional in themselves but also contrary to mankind's universal values. Unification is to be a means to achieving liberal democracy, and liberal democracy cannot be made a sacrifice of unification. This is the determined will of the Constitution. (3) Viewed from the principles of the Constitution, the direction of Korea's economic and social policy should be a practical reform which will unfetter and enrich people's concrete lives in line with Lee Myung-bak government's objective. Moreover, the reform should seek a gradual progress through widespread participation (equal opportunity of participation) and social unity based on the fundamental values of the Korean society (liberal democracy, free market economy, rule of law), not overabundance or abstract argument of ideologies. The reform policy - 14 -
of Lee Myung-bak's government is also administered under the same constitutional basis. In addition, in order to prevent exclusive exercise of political power (authority) by a particular group or faction, the Constitution requires every citizen to equally participate in the process of forming decision. Only national consensus founded on equal opportunity of participation can ensure constitutional justice and further achieve democratic reform and social unity. 2. Direction of Economic Policy based on Constitutionalism 1) Importance of Rule of Law in conformance with Market Economy (1) The market economy cannot succeed without reliance and predictability, and the conformation of the Constitution's basic principle, namely, free market economic system, lies at the core. Premised on the guarantee of fundamental rights in terms of economic sphere, such as freedom of contract embedded in general freedom of action, freedom of profession, etc., paragraph 1 of Article 119 of the Constitution provides that "the economic order of the Republic of Korea shall be based on a respect for the freedom and creative initiative of enterprises and individuals in economic affairs." This clarifies that free market economic system based on capitalism is the fundamental principle or direction of Korea's economic system or policy. Furthermore, the Constitution declares 'rule of law in conformance with market economy' which anticipates State's intervention in the market economic domain only in exceptional cases according to Acts and due process, by stipulating that if the State is to control or administer the management of private enterprises it shall only be in cases as prescribed by Act to meet urgent necessities of national defense or the national economy (Article 126 of the Constitution). - 15 -
(2) However, the Constitution provides revised capitalism or principles of social market economy where State's economic regulation and coordination are allowed on the basis of free market economic system for the purposes of social justice and economic democracy by harmonizing different economic players (paragraph 2 of Article 119 of the Constitution). Nevertheless, it is clear from the structure of the Constitution that various economic systems and policies based on paragraph 2 of Article 119 should remain minimal according to the principles of constitutional state within the scope of the basis of free market economic system, such as assurance of private property right, freedom of corporate business activity, freedom of contract, etc. The constitution makes definite that State's economic regulation and coordination should be an exceptional measure within the boundary of maintaining the basis as it "shall be based on" free market economic system (paragraph1 of Article 119 of the Constitution). That is to say, the Constitution carefully uses the term 'may' interfere rather than 'shall' interfere even in exceptional cases where State's action regarding economic regulation and coordination are required (paragraph 2 of Article 119 of the Constitution). Hence, views of constitutional scholars who explain that the basis of constitutional economic system is revised capitalism or social market economy have logical leap in terms of usage of terms (paragraph 2 of Article 119 of the Constitution). The Constitutional Court of Korea has also coherently confirmed that the Constitution is 'based on' free market economic system, and has stressed that attainment of objectives aimed at public interests should ultimately be achieved through establishing free market economic system. (3) Examined from this viewpoint, a considerable number of state's Acts and subordinate statutes concerning economic activities administered for - 16 -
the purposes of economic justice and economic democracy are beyond the constitutional limit of economic regulation and coordination, and hence, there remains a possibility of a violation of the Constitution requiring alterations. For example, significant parts of Acts enacted for controlling and regulating economic activities as well as various Acts for fostering, supporting and promoting establishment and management of an enterprise provide a ground for government intervention in individual and corporate economic activities. This goes against the principles of free market economy and demands amendments. (4) There are instances where diverse regulations on corporate activities allow delegation of important contents to subordinate Acts and statutes, such as enforcement decrees, enforcement rules (regulation order) and directive, established rule, public notification, etc. (administrative rule), and consequently resulting in a contravention to rule of law in conformance with market economy (infringement of prohibition of blanket delegation principle provided inarticle 75 and 95 of the Constitution) By delegating details of an indefinite and vague Act to subordinate Acts and statutes, public officials may exercise discretionary power to interpret laws arbitrarily causing, namely, discretionary wilderness. This has an effect of determining citizen rights and duties through administrative legislation, leading to an infringement of substantial rule of law and illegality/corruption and abuse of power by public officials. 2) Market Intervention by Government and Government Failure 'State regulation and coordination' regarding the economy provided in paragraph 2 of Article 119 of the Constitution take the form of 'market intervention by government' in terms of economics. In reviewing Korean governments's past operating process of the economy, what should have - 17 -
been an exceptional and supplementary function was justified under necessity of public interest, equality and distributive justice. Moreover, in many cases, it was done obscurely through unfair measures of regulation and interference, often in an expansive manner. It is assumed that the late 1990s IMF situation was due to inoperative market brought about by excessive government intervention, not minimal intervention. That is, insolvent companies were not liquidated at the right moment and self-regulating financial system was not established. To rephrase it, improper establishment of rule of law in conformance with market economy was one of the reasons to the economic crisis. In February 14, 2006, the IMF made critical remarks about the Korean bureaucrat's 'ubiquitous hand' which is holding back the recovery of the Korean economy. That is, the IMF pointed out that bureaucrats indulged in all-around government have impeded the recovery by interfering in markets as if ubiquitous computing can be accessed from anywhere and at any time. This is a point which requires careful attention. As a consequence, the government should endeavor to provide structural solutions, such as forming the framework for fair competition whichlies at the core of market economy, rather than directly settling individual cases since it would only incur government failure and infringement of constitutional economic order. 3) Economic Policy based on Rule of Law in conformance with Market Economy The Constitution, as it was examined beforehand, makes clear that control of private enterprises' management can only be carried out to meet urgent necessities of national defense or the national economy, and only as prescribed by Acts (Article 126 of the Constitution). - 18 -
Consequently, government policy on private enterprises' economic activities which disregard such procedures is an act ultra vires and a violation of the Constitution. A measure overlooking due process is an abuse of public authority and arbitrariness. This means that in establishing and enforcing diverse economic policies, harmony with fundamental principles of the Constitution, namely, free market economic system and rule of law in conformance with market economy, is required. Furthermore, now is the time to highlight the demand for transparency and responsibility of corporate management together with constitutional and legal concurrence, transparency and responsibility of process of exercise of authority. That is, improvements in government governance corresponding to improvements in corporate governance are needed. 3. Direction of Social and Welfare Policy based on Constitutionalism 1) Equality within Freedom (1) The Constitution has adopted 'the principle of social state' which tries toactualize substantial freedom and equality through ensuring social fundamental rights or existence fundamental rights, such as right to live a decent life, right to work, minimum wage, right to work to enhance the status of workers, protection of female and minor workers, etc. However, the principle of social state adopted by the Constitution anticipates the formation of structural frame of social foundation where substantial freedom and equality can be materialized by voluntary life planning of each citizen. Moreover, the ideology of social welfare state assumed by the Constitution aims at upward coordination of national living premised on diversity of living relationship. Also, right to equality provided in paragraph 1 of Article 11 of the Constitution is relative equality, not in - 19 -
the sense of absolute or numerical. It is based on distributive justice achieved by "treating the same things equally, and treating different things differently". Equality can retain its meaning only when it is founded on freedom. That is, it should be 'equality within freedom', and 'equality instead of freedom' has no meaning. The Constitution pursues 'equality within freedom', not 'equality instead of freedom'. (2) Guarantee and respect for the earnings of a hard-working person or company is the very basic principle of capitalist market economy. The atmosphere of devaluating and singling out as the subject of reform just because someone is well-off or established will damage the dynamic of the society. Viewed in this light, education policy heading towards uniform downward equality, disregarding innate ability and individuality or aptitude is also unconstitutional. When equality is compelled within the economic domain, market econo my can only lose the motive for growth. Whereas political democracy se eks for absolute equality providing 'one man one vote', market economy established upon distinction is not a subject for democratization. Under mankind's universal value of capitalist market economy system, equal op portunity is something that should be guaranteed but inequality of resul ts is inevitable. It is the function of the government to uplift the group of people left behind in competition. Subsequently, the basis of government equality or distribution policy sh ould not be a downward leveling, adjusting big trees to the small ones by cutting them off. Rather, it should be an upward coordination fertili zing the small trees. Political approach to relieve the majority's jealousy by degrading the well-offs and the middle class will harm the economy and deprive of society's hope at the end. - 20 -
(3) The Nobel Prize winning economist Milton Friedman had once said that it is just a myth that the government has provided benefits to the poor by sacrificing the rich. The government regulates the market and forms welfare policy in order to protect the poor, the socially disadvantaged and medium/small enterprises. Nevertheless, the government left them facing worsened and more painful situation. He pointed out that the government expanded its power only to satisfy power and greed. 2) Growth and Distribution are Sequential, not Selective (1) Certain investment in social policy is inevitable if government's social and welfare policy are to show results, and since this requires support from state's financial strength, the achievement of a social welfare state ultimately depends on national economic power. As a consequence, tax system driven only to expand national revenue that it disregards individual tax-bearing capacity or state's excessive interference in corporate activities that it reduces the desire to voluntarily invest will bring about a slowdown of economic growth, and hence, become economic policies running counter to social welfare. Therefore, tax system which will encourage the desire to work and to produce or devising rational economic policy are the prerequisites to an effective welfare policy since they promote economic growth as well as assure the necessary resources for social investment. (2) Only what is produced through economic growth can be distributed. 'Growth' is not one of various goals which can be abandoned, but an indispensable goal which shall be attained. In this manner, 'growth' and 'distribution' are sequential concept rather than selective. Of course, the Constitution doesnot provide whether growth and distribution are in a sequential relationship or a selective one. However, - 21 -
as it was seen above, considering the facts that, first, free market economic system is the basic principle of the Constitution and state's economic regulation and coordination should be an exceptional supplementary principle, second, constitutional principle of social state shapes the structural frame of social foundation so that substantial freedom and equality can be materialized by voluntary life planning of each citizen, and lastly, the Constitution's position concerning freedom and equality, in particular, the position concerning the theory of relative equality, it can be assumed that the Constitution basically adopts the sequential relationship between growth and distribution. As a result, insisting on welfare and distribution oriented social policy while ignoring the concept of economic growth or neglecting the guarantee of conditions required for individual and corporate economic activities is contradictory to constitutionalism, and it demands caution as it may more or less lead to irresponsible vote-catching policy or political slogan. 4. Conclusion The Constitution is the supreme norm of the state, living norm of the citizens and at the same time the political norm regulating and restricting exercise of power. Hence, national systems, Acts and subordinate statutes, policies, etc. which run counter to the Constitution are merely invalid measures unavailable to receive national justification whatever grounds are provided. This means that they cannot regulate people's lives as a national policy. Various policies, systems, etc. which go against the Constitution now demand alterations and abolitions according to the fundamentals of the Constitution. Every Act and policy of the state should clearly recognize and reflect the fundamentals and ideologies of the Constitution, as it was discussed earlier. It should again be underlined that the direction of reform policy - 22 -
of the government should be a practical reform which will unfetter and enrich people's concrete lives, and such reform should be achieved based on national unity through widespread participation of citizens. The Constitution should act as a compass of national unity. Stressing once again, rational economic policy guaranteeing liberal and creative economic activities to each citizen and enterprise is indeed the best social and welfare policy as well as a shortcut to economic justice and economic democracy. At the same time, it is the way to fulfilling constitutionalism. 강연관련 질의 답변 (1) 그 동안 정부는 각종 진흥법 과 촉진법 등의 명목의 법 령을 만들어 오히려 기업의 자율성을 떨어뜨리고, 시장경 제를 저해하는 결과를 만들어왔다고 하셨는데, 시장경제를 저해한다는 구체적 사례가 있는지? 법제처는 60년이나 된 법령을 정비하는 사업을 하고 있 음. 그 과정에서 발견된 내용을 언급한 것임. 국민불편법 령을 정비하는 과정에서 등장하는 대부분의 법령들이 그 러한 맥락의 것들임. (2) 새 정부에서는 기업의 상호출자금지를 폐지하는 등 친 기업 위주의 정책으로 가고 있다. 경제 활성화와 선진화 를 위해서는 오히려 기업의 투명성을 높이고, 사회적 책 임을 강화하는 방향으로 가도록 하는 것이 맞지 않은지? 정부에서 추진하는 큰 방향은 기업활동의 자율성과 편 - 23 -
의를 높여 국가의 전체적인 경제를 활성화시키겠다는 것 임. 상호출자금지 폐지 논의도 그러한 맥락에서 나온 것 으로 보임. 다만, 우리 경제의 장기적 건강성을 보장하기 위해서는 어려운 경제여건 속에서 가장 큰 어려움을 묵묵히 겪어 내 고 있는 중소기업이 살 수 있는 중소기업 친화적인 방향 으로 나아가야 한다는 것은 변함없는 소신임. (3) 처장님께서는 많은 헌법소송을 제기해 오시면서, 우리 헌법전이 담고 있는 의지를 실천적으로 구현해 오신 분 이라 생각한다. 그러한 맥락에서 700만-1,000만에 육박하 고 있는 비정규직 문제에 관한 헌법적 해결방안은 무엇 이라 생각하는지? 또 대기업 총수 재판에 대한 한국 사 법부의 온건적 성향이 헌법 합치적인 것이라 생각하는 지? 참으로 어려운 문제라고 생각함. 비정규직 문제는 헌법 상 근로자에게 보장된 생존권적 기본권의 문제임. 깊이 고민해 봐야 할 문제라 생각함. 대기업 총수에 대한 재판의 문제는 법관 개개인의 판단 과 양심의 문제이므로, 개별적으로 언급할 필요는 없을 것 으로 생각함. 다만, 이와 관련한 국민들의 지적에 대해서 는 일정 부분 공감을 하고 있음. 이 문제는 내가 재야에 서 활동하던 시절부터 지적을 해 왔던 것이고, 또 반드시 극복해야 할 부분이 있다고 봄. 가능하다면 앞으로 정부 내에서 이 부분에 대한 문제에 대한 깊이 논의도 이루어 질 수 있도록 노력하겠음. - 24 -
또한, 현 정부에서 시행되고 있는 기업인들에 대한 사면 의 문제는, 경제 살리기 차원에서 이전 정부에서 이루어 진 범죄에 대한 사면이고 앞으로 발생하는 기업인들의 범 죄에는 관용을 베풀지 않겠다는 대통령님의 말씀에 깊이 공감하고 있음. (4) 이전 정권에서 지은 죄를 다음 정권에서 사면하는 것이 라고 하는데, 현 정권에서 불관용한다 하더라도 결국 다 음 정권에서는 사면이 되는 관행이 형성될 여지가 있다. 사회적 정의와 법치주의 입장에서 문제가 있다고 보는 데, 이에 대한 견해는 어떠한지? 사면, 복권이 남용되지 않도록 제한하는 법률을 만들어 야 한다는 것이 평소 생각이었음. 대통령의 말씀은, 현 정부에서 자행되는 각종 경제범죄 는 엄단하고 관용하지 않겠다는 의지를 명확히 표현한 것이라 생각해 주기를 바람. 또, 법치주의 훼손 이라는 지적에 대해서는 공감하나, 현실적으로 경제회복이 급선 무이고, 기업하는 분위기를 살릴 필요가 있다고 봄. 다만, 이러한 상황 가운데 중소기업들도 동일한 혜택을 누릴 수 있도록 배려하는 사회적 분위기가 형성되어야 한다고 봄. (5) 중소기업, 중산층, 서민을 위한 정책을 표방했던 것이 이 명박 정부의 플러스 요인으로 작용했는데, 최근 종합부동 산세와 상속세 완화 등의 조치는 대체로 대기업과 서민 친화적 정책이라 생각된다. 에서 이러한 조치는 우리 사회 내 노블리스 오블리제 를 저하시키는 조치가 아닌지? - 25 -
1%의 부자에게서 얻은 돈을 과연 어디에 썼는지 생각해 보아야 함. 이에 대한 명확한 비전이 없었던 것이 지난 정부의 과오 중의 하나라고 생각함. 이번 감세정책은 사회 전반적인 역동성을 높이기 위한 조치라고 보아야 함. 한국은 면세점이 높으므로, 부자가 돈을 많이 낼 수밖에 없다고 봄. 위한 감세정책이므로 타당하다고 봄. 결국 돈을 내는 사람을 (6) 현 직위에서 가장 보람 있고 좋은 점은 무엇이고, 어려 운 점은 무엇인지? 또한, 한국은 서구유럽과 달리 세율이 높지 않은데도 불구하고, 그것이 경제활동의 큰 장애로 여 겨지고 있는 것은 서구유럽과는 다른 헌법정신 때문이라 고 보는지? 현 직위에서 가장 어려운 점은 관료로서 언행에 신중을 기해야 한다는 점임. 각 부처의 권한이기주의를 극복해야 하는데, 할 말을 다 못할 때가 많음. 정부의 큰 테두리에 묻혀가는 느낌이 들 때가 있음. 그럼에도, 소신을 가지고 정부 내에서 정책을 실현할 기회와 추진력을 가지고 있고 그것이 발휘되는 것을 보는 일이 보람 있는 점임. 세금에 대한 관점은, 해 있는 사회, 합적으로 볼 필요가 있음. 헌법이 달라서라기보다는 각기 처 경제적 여건과 민적 가치관의 관점에서 종 나. 미국 의회법제실 (OLC: Office of the Legislative Coun sel) 의 Bellis Douglass( Deputy Legislative Counsel) 및 Peter - 26 -
Lefevre(Law Revision Counsel) 과의 회담 [9. 4( 목) 15:00-16:30] < 주요기능 > o 하원 의장 직속의 비당파적 지원기구로서 법제기술 측면에서 의원들의 입법활동 지원 o 의원의 요구에 의한 법률안 마련 및 작성된 법률 초안의 검 토 수정 등에 대한 자문 o 상임위원회 본회의 및 양원 합동회의 시 법제적 지원 주요 회담내용 법령안 입법절차, 법률안에 대한 심사절차 심사기준 및 심사기법 등에 대한 정보 교환 미국 행정기관 간 이견이 있는 법령안에 대한 이견조정 방안과 입법안에 대한 미국 행정기관과 미국 의회의 입 장 조정 매커니즘 법제실무 전문가의 주재관 파견 등 법제 전문인력의 인사 교류를 통한 법제전문가 활용방안 나. 주요 회담성과 미국 의회법제실의 입안 및 심사기준, 미국 행정부와 의회와의 관계, 규제개혁 관련 입법 동향, 규제입법 기 준 및 규제정책 추진방법 관련 정보 교환 의회법제실의 TUTOR제도 등 법제 전문성 향상을 위 - 27 -
한 방안 논의 및 법제전문인력 교류의 검토 필요성에 관한 공감대 형성 회담 세부내용 (1) Bellis Douglass 와 Peter Lefevre 의 인사말씀 미국 의회법제실을 방문한 이석연 법제처장을 비롯한 방문단을 환영함. 궁금한 사항에 대해 질문해 주시면 답변드리겠음. (2) 법제처장의 인사말씀 및 법제처기능 설명 Bellis Douglass Deputy Legislative Counsel 과 Peter Lefevre Law Revision Counsel 의 따뜻한 환대에 진심으로 감사드림. 참석자는 임병수 기획조정관, 홍승진 법제관, 채향석 과장, 윤재웅 대변인, 박종구 비서관임. 법제처는 대한민국 행정부의 법제업무를 총괄하는 기 관으로서, 각 행정기관으로부터 제출된 법령안을 심사 하고 행정법령의 해석업무를 담당하고 있으며, 국민이 나 기업에게 불편과 부담을 주는 법령의 정비업무를 중점적으로 수행함으로써 대한민국의 법제를 선진화하 기 위해 노력하고 있음. 이번에 의회법제실을 방문하게 된 목적은 의회 내에서 법안 입안업무를 담당하고 있는 의회법제실의 법안 입 안업무의 현황을 파악하고 행정부와 미국 의회 간 법 안에 대한 의견 조정 메커니즘 등에 대한 정보를 획득 - 28 -
하고, 법제업무에 관한 전문기관으로서 양 기관간 정보 및 인력 교류의 계기를 마련하기 위한 것임. 오늘 회담 이 유익한 시간이 되기를 바람. (3) 회담내용 ( 가) 법제심사관련 법제처장 : OLC에서 의원입법을 지원하는 과정에 정 치적 이해관계의 대립을 피하기 위해 모호한 법적 용 어를 사용하기도 하고 시간적 제약으로 법안 입안에 완벽을 기하기 어려운 경우가 있을 것으로 예상되는 데, 이러한 제약들을 어떻게 해결하는지? Bellis Douglass Deputy Legislative Counsel : OLC 의 임무를 수행하는 과정에 갈등을 겪고 있는 것은 사실이나 의회 내에서 법안을 상정하기 전에 여러 협 상절차를 통해 정치적 문제를 해결할 수가 있음. 미국 은 양원제 의회로 운영되므로 상하원간에 정치적 문 제가 다루어지며, 사무국인 OLC는 정치적 영향권 밖 에 있음. OLC는 공직자가 아닌 법률가 입장에서 정 치적 영향을 조언할 뿐이며 용어의 법규정화에 대한 정치적 책임을 지지는 않음. 법제처장 : OLC의 경우 법률이나 행정법령의 합법성 을 유지하기 위해 어떠한 법률적 지원을 하며, 법률안 입안시 가장 중요하게 고려되어야 하는 요소는 무엇 이라고 생각하는지? - 29 -
Bellis Douglass Deputy Legislative Counsel : 의 성격에 따라 영향이 다를 수 있지만, 법률 입법자에게 합법성에 대한 문제의 소지를 조언하고 무효가 될 가 능성에 대한 언질을 줌. 조언을 하되 입법자가 듣지 않더라도 그냥 놔두는데, 이는 문제를 입법자 스스로 인식하게 하여 동일한 실수가 반복되지 않게 하려는 것임. 법률안 입안시 중요하게 고려되는 요소의 하나가 법률규정의 명확성이라고 생각함. 이를 위해 100여년 전부터 있어 온 모든 법령안을 연구하여 외부에 알리 고, 애매한 법안의 경우 전면적인 개정을 추진하기도 함. 명확성원칙과 관련한 논의를 다룬 저서로 Obscu rity and Clarity in the World 가 있는데, 에서 논의가 많이 이루어지고 있으며, 인상으로 링크가 가능함. 현재 유럽 필요하면 온라 법제처장 : 법제처장이 되기 전에 헌법전문 변호사 출신으로 헌법에 근거한 해석을 하는 것을 중요하게 생각해 왔음. 헌법상 근본원리인 자유시장 경제질서 에 입각하여 법령을 해석해 왔음. 미국에서는 입법시 연방헌법을 얼마나 고려하고 지적을 해주고 있는지? Bellis Douglass Deputy Legislative Counsel : 입안과 관련하여 OLC 법률 내에서 역할분담이 이루어지고 있음. 입안 전단계에서 임무를 수행하는 직원과 입 안 적용단계에서 업무를 담당하는 직원으로 나뉨. 기 - 30 -
본적으로 OLC는 법률가 집단이지 정치가가 아니므 로, 주로 조언하는 역할에 한정됨. 따라서 정치가가 먼저 문제해결을 요청하면 서 해결안을 제시하기도 하고, 무효가능성을 조언하게 됨. OLC에 법률안을 만들어 오면 미국 헌법은 모호성이 많 음. 법안을 상정하기 전에 OLC에서 헌법에 부합하는 지 여부에 대하여 검토하여 위헌성 정도를 비율(Perce ntage) 로 매겨서 넘겨줌. 실행에 옮질 지 여부는 정치가의 몫임. 위헌성의 위험을 감수하고 ( 나) 규제정책관련 법제처장 : 미국에서 정부규제( 개입) 에 대한 위헌여부 가 논의된 적이 있는 것으로 알고 있음. 한국은 이명 박 정부가 출범하여 시장경제원칙에 반하는 규제입법 의 정비추진에 노력하는 중임. 미국의회에서 정부의 시장개입을 제한하고 중소기업과 같은 약자를 보호하 는 등과 관련된 논의가 되고 있는 법률이 있거나 OL C 에서 이와 관련된 자문을 한 적이 있는지? Bellis Douglass Deputy Legislative Counsel : 미국 은 1930 년대부터 규제개혁 입법이 시작되었음. 1970년 대에 규제입법이 대폭 줄었고 이건 정부와 1980년대의 카터 및 레 1990년대의 클린턴 정부 때에 규제완화 가 지속적으로 이루어졌음. 그러다가 최근에 규제를 강화해야 한다는 분위기가 점증하고 있음. 특히 주택문제, 금융기관의 도덕적 해이 등 시장경 - 31 -
제의 남용문제를 좌시하지 않겠다는 분위기임. 미국에 서는 정권의 정치적 성향에 따라 국민의 의도를 반영 하여 규제 완화 규제 로 순환하는 모습을 보이 고 있음. 미국에서 규제입법과 관련하여서는 2가지의 모습을 보이고 있음. 먼저 전통적인 모습은, 특정 행정기관에 힘을 실어 줘서 특정 산업을 보호 육성하려는 것임. 다음으로 현대적인 모습은 개인이나 NGO의 권익을 증진하는 차원에서 행정법규의 입법을 유도하는 것으로 최근에 선호하는 경향임. 법제처장 : 한국의 규제개혁은 정부의 개입을 제한하 는 차원에서 이루어지고 있음. 즉, 인허가 등으로 정 부의 법적개입이 너무 많다는 인식에서 출발함. 미국 은 원칙적으로 정부개입을 최소화하여 민간의 자유를 인정해 주고 문제가 발생되지 않게 규제하는 차원으 로 생각하는데? Bellis Douglass Deputy Legislative Counsel : 미국 은 사전 허가제도라는 것이 거의 존재하지 않고 전반 적인 사회적 룰이 있을 뿐임. 예를 들어, 엔론사건에 서 보듯이, 민간부문이 먼저 소송을 제기하였고 그 후 에 정부가 문제를 알고 규제에 들어가게 된 것임. 미국은 기업활동에 있어 정부가 자동개입을 할 필요 가 없다는 것이 기본적인 생각임. 정부의 개입에 있어 서도 비용/ 편익을 기준으로 판단한 후에 작동하게 됨. - 32 -
법제처장 : 한국의 경우 행정규제 방식이 원칙적 금 지, 예외적 허용 방식인데, 미국은 그 반대로 알고 있 음. 예를 들어, 도로에서 유턴을 원칙적으로 허용하고 금지하는 지역에만 특별히 표시를 하는 그런 방식임. 이와 같이 원칙적 허용, 예외적 금지 원칙과 관련하 여 미국의 입법에서 벤치마킹할 사례나 자료집( 책 등) 이 있는지? Bellis Douglass Deputy Legislative Counsel : 미국 에서도 주정부에 따라 규제방식에 대한 원칙이 조금 씩 다름. 다만, 대부분의 규제원칙은 말씀하신 바와 같음. 이는 정부를 바라보는 미국의 대체적 철학과 관 련이 있음. 정부는 민간에 의해 만들어진 집단으로 보고, 시민 이 정부에 권한을 주었기 때문에 시민이 부여한 권한 내에서만 이를 행사하여야 하고, 기본적으로 정부가 시민의 권리를 제한할 수 없다는 인식이 반영된 것임. 이는 영국의 사상( 전통) 을 이어 받은 것으로 시민의 동의 하에서만 정부가 권한을 갖게 된다는 것임. 에 참고가 될 만한 책 등을 알려드리겠음. 나중 법제처장 : 한국에서는 공장 등을 건축하려는 경우에 사전허가 등의 절차로 장기간이 소요됨. 한국의 헌법 도 미국처럼 인간의 존엄과 가치, 행복추구권 등 기 본권 을 최우선으로 하고 있음. 다만, 과거 경제개발 독재의 영향으로 규제입법이 다수 발생하였음. 특히 헌법관점에서 관료사회의 저항이 따르더라도 - 33 -
개혁을 강력히 추진하려는 계획을 가지고 있음. 이와 관련하여 미국에서 배울 점이나 사례 등이 있는지? Bellis Douglass Deputy Legislative Counsel : 에서도 관료주의자들의 저항이 있음. 궁극적으로 정치적인 이슈임. 치적 지도자만이 해결이 가능함. 미국 하지만 이것은 따라서 의지를 가진 정 달리 말하면 규제입 법의 불편함에 대한 국민적 지지를 얻을 수 있을 때 에 규제입법의 개혁이 가능함. 또한, 입법규제완화와 관련된 과정에 관료주의자( 공직자) 들의 참여를 줄이는 것( 조기 은퇴 유도 등) 이 하나의 방법이 될 것임. 법제처장 : 레이건 정부에서 정부는 문제해결이 아 니라 문제의 시작이다 라는 슬로건으로 규제개혁을 강력히 추진한 것으로 앎. 이 시작되었고, 하고 있는데, 감이 감. 한국정부에서도 규제개혁 특히 국민불편법령 개폐사업을 추진 권한을 국민에게 돌려주자는 취지에 공 Bellis Douglass Deputy Legislative Counsel : 정부 는 시민을 위해 존재하는 것이라는 가정과 동일한 것 같음. 거의 바뀜. ( 대통령) 임. 하에서, 미국은 엽관제 국가로 정권이 바뀌면 공직자가 이러한 체제에서는 가장 강한 자가 통치자 국민은 바로 이 통치자 위에 있다는 전제 대통령이 결정권을 가지고 국민이 원하는 정 책을 강력하게 추진할 때에 규제개혁은 가능한 것으 로 생각됨. 또한, 교수나 기업가를 잘 활용하면 정부 - 34 -
의 문제를 잘 알게 됨. 의회나 각 정부기관에서 공청 회 등을 통해 입법상 문제제기, 새로운 제안 등을 통 해 여과된 결정을 가능하게 함. ( 다) 기타 논의사항 법제처장 : OLC 와 미국 행정부와 교류는 어떻게, 어 느 정도로 이루어지고 있는지? Bellis Douglass Deputy Legislative Counsel : OLC 는 행정부를 하나의 로비집단으로 바라보고 있음. 행 정부는 입법권이 없고, 의회의 의원이 행정부와 관계 없이 자신의 의도대로 단독으로 입법을 추진할 수 있 음. 미국에서는 행정부에서 입안하려는 시도를 용납하 지 않고 있으며, 행정부에서 의회에 주는 입법안도 문 제가 많고 의미가 별로 없다고 봄. 법제처장 : OLC에 전문성 향상을 위한 교육훈련 프 로그램이나 전담교육기관이 있는지? Bellis Douglass Deputy Legislative Counsel : 현재 OLC에는 45 명의 변호사 인력이 있으며, 내년(2009 년) 에는 50 명으로 늘어날 예정임. 직원들의 전문성 향상 을 위해 TUTOR 제도를 활용하고 있음. 신입직원이라 도 바로 업무에 투입하여 성과물이 외부로 나가기 전 에 TUTOR가 검토하고 조언을 해 줌으로써 업무능력 을 길러주는 방식임. - 35 -
법제처장 : 한국( 법제처) 에서 전문인력 교류차원으로 OLC 에 직무훈련을 희망하는데, 련을 마련해 줄 의향이 있는지? 이에 대하여 직무훈 Bellis Douglass Deputy Legislative Counsel : 는 일종의 법무법인으로 보아야 하므로, 특정의식을 가진 사람이 있을 수도 있음. OLC 직원 중에는 따라서 한국 의 일반 공무원이 같이 근무하는 데에 어려움이 있을 수 있음. 미국변호사 자격증이 있는 사람으로서 영어 를 유창하게 하고 문서를 제대로 작성할 줄 안다면 한번 고려해 볼 수는 있겠음. 하지만 내년에 새 정부가 들어서면 입법이 많아질 것으로 예상되어 당장에 검토를 하기는 곤란함. 성을 가지고 고려해 보되 해 볼 수 있을 것으로 생각됨. 가능 1년 후 쯤에나 한번 재검토 다. 미국 예산관리처(OMB, The Office of Management a nd Budget) 의 Susan E. Dudley(Administrator of Offic e of Information and Regulatory Affairs) 와 Jeffrey We inberg (Senior Legislative Attorney) 와의 회담 [9. 5( 금) 15:00-16:30] < 주요기능 > o 효율적인 정책 추진을 위한 방향 설정 및 평가 등을 통한 대통령의 국정관리 업무 보좌 o 정부사업 추진을 위한 예산안 편성 관리 감독 업무 수행 - 36 -
o 정부 각 부처 및 기관이 제출하는 각종 법률안에 대한 검토 및 승인 o 규제심사 관련 지침 마련 및 신설 강화된 규제에 대한 심사 및 재검토 주요 회담내용 행정기관 간 의견대립 및 권한대립에 관한 조정메커니 즘 관련 정보교환 규제심사의 지침을 마련하는 미국 준 및 전략 OIRA의 규제심사 기 미국의 규제개혁정책 추진방향, 규제완화 분야 및 규제 강화 분야에 대한 논의, 미국의 규제개혁 추진방식 및 주요 규제개선 사례 관련 정보 교환 주요 회담성과 각 행정기관 간 의견대립 등에 대한 조정 메커니즘, OMB 의 규제개혁정책 추진방향, 규제개혁 기준, 추진 방식 및 절차 등 규제개혁정책 관련 정보 교환 행정부 내 규제개혁정책 추진기관으로서 지속적인 정 보교류 및 협력관계 구축을 위한 계기 마련 회담 세부내용 - 37 -
(1) Susan E. Dudley와 Jeffrey Weinberg의 인사말씀 OMB를 방문한 이석연 법제처장님을 비롯한 방문단을 환영함. 양국의 규제개혁정책 현황 및 방향에 대하여 의미있는 시간이 되기를 희망함. (2) 법제처장의 인사말씀 및 법제처의 기능 설명 환대해주셔서 감사드림. 직원들을 소개하겠음. 임병수 기획조정관, 홍승진 법제관, 채향석 과장, 윤재웅 대변 인, 박종구 비서관 법제처는 대한민국 행정부의 법제업무를 총괄하는 기 관으로서, 각 행정기관으로부터 제출된 법령안을 심사 하고 행정법령의 해석업무를 담당하고 있으며, 특히 올해부터는 국민이나 기업에게 불편과 부담을 주는 법 령의 정비업무를 중점적으로 수행함으로써 대한민국의 법제를 선진화하기 위해 노력하고 있음. OMB를 방문하게 된 것은 미국 행정부 내 규제정책의 방향을 정하고 규제심사 등 규제개혁 업무의 중추적 역할을 담당하는 OMB의 규제개혁 사례 및 현황을 파 악하고 규제개혁에 필요한 시사점을 얻기 위해서임. 한, OMB는 의회에서 처리되는 법안에 대한 행정기관 의 대립되는 의견에 관하여 조정역할을 수행한다고 알 려져 있는데, 위해서이기도 함. 또 이와 관련한 조정 메커니즘을 파악하기 이번 방문이 행정부 내에서 규제정책을 총괄하고 입법 - 38 -
안에 대한 행정부 내의 의견을 조정하는 양 기관이 앞 으로 교류 협력을 통하여 지속적으로 관계를 발전시켜 나가는 계기가 되었으면 함. (3) 회담내용 ( 가) OMB의 기능 일반 법제처장 : OMB 가 수행하는 기능( 규제개혁, 예산심 사 등) 과 관련하여 권한 비대라는 비판은 없는지? Susan E. Dudley : OMB 가 규제, 예산 외에도 법률 명확성, 정부경영, 공직자인력 등을 다루는 일을 하기 때문에 너무 힘이 세다는 비판은 존재함. 하지만 미국 은 행정 입법 사법 등 3부간의 견제와 균형을 유지 하고 있기 때문에, 행정부가 모든 것을 할 수 있는 것 은 아님. OMB가 처음부터 강력한 권한을 가진 것은 아님. 1980년대 초 OMB의 규제정책 발언권에 대한 논란이 많았는데, 고 결국에는 여러 차례의 소송을 거쳐 선례가 되 OMB 의 고유권한이 된 것임. ( 나) 행정기관간 조정메커니즘 법제처장 : 각 정부부처 사이의 의견대립이나 권한대 립이 있을 때에 이를 조정하는 방법이나 관리 통제 하는 방법은 어떻게 수행되는지? - 39 -
Jeffrey Weinberg : 조정은 2 가지 방식으로 수행됨. 지침(Guideline) 을 제시하는 방법과 검토(Review) 조 정(Coordination) 하는 방법임. 다시 말해 규제관련 내 용을 어떻게 할 것인지 지침을 내리거나 규제에 대하 여 사전심사를 하여 지침대로 하는지 점검을 하는 방 식임. 부처간 조정업무는 무엇보다 대통령의 의지가 중요하다고 봄. 대통령의 강력한 의지에 따라 OMB가 일을 한다는 것을 대외에 표명함으로써 힘을 실어주 는 것임. ( 다) 규제개혁정책 법제처장 : 한국도 국민불편법령의 개폐사업에 대하 여 대통령의 강력한 지지를 받아 추진 중임. 최근 O MB의 규제개혁 추진 방향이나 개폐대상 규제 및 법 령이 있으면 소개 바람. Susan E. Dudley : OIRA는 새로운 규제를 심사하는 일과 현존 규제를 개선하는 일을 하고 있는데, 후자가 더 어렵기 때문에 후자를 중심으로 개선을 추진 중임. 미국에서는 1970년대에 처음에는 서민생활의 편익 증진을 위한 경제규제 완화를 중심으로 규제개혁이 추진되었고 보건, 환경, 안전 규제는 강화해 왔음. 규 제에 대한 분석틀은 백서 에 나와 있음. 그 기준은 첫째가 시장의 요구(Needs) 임. 시민의 필 요를 먼저 평가하고 정부의 개입이 없었다면 민간이 자 체적으로 어떻게 해결할 것인지를 분석함. 둘째, 대안 - 40 -
(Alternatives) 을 고려함. 비용과 편익을 비교하는 것임. 그러나 비용편익 분석이 언제나 금전적으로 계산되 는 것은 아님. 석에 해당함. 이 두 가지가 가장 기본적인 수준의 분 미국은 규제개혁을 바라보는 시각이 처 음에는 규제의 수준을 줄이자는 입장이었다가 현재는 개선된 규제, 하고 있음. 좀더 나은 규제를 하자는 입장으로 선회 개선된 규제의 방식을 통해 정부가 반규제 적이라는 시각을 잠재울 수 있다고 봄. 법제처장 : 한국은 과거 정부주도의 경제개발 역사 때문에 지나친 정부의 규제가 있어 왔는데 지금은 지 나친 정부규제가 오히려 경제의 발목을 잡고 있음. 이에 정부의 권한을 줄이면서 민간에 자율을 주는 방 안으로서의 규제개혁을 추진 중임. 미국 사례에서 참 고가 될만한 것은 없는지? Susan E. Dudley : 상당히 중요한 문제이기 때문에 좀 더 연구를 해서 답변을 해야 할 사항으로 생각함. 미국에서도 과거 수많은 정부규제가 존재했음. 예를 들면, 트럭은 어떤 노선으로만 다녀야 한다., 산업에 는 특정한 사람만이 종사해야 한다. 는 식임. 1970 년대부터 이러한 규제의 개선에 중점을 두었음. 이러한 악덕규제에 대해 민간이 갖고 있는 인식의 순 서를 매겨 규제개선을 추진해 왔음. 한국에서도 이와 같이 민간에게 어떠한 규제가 폐해가 없는지 물어봐 서 개혁대상의 우선순위를 매겨 규제를 추진하는 것 이 하나의 방안이 될 것임. - 41 -
규제완화 과정에서 이권을 침해당한 집단의 반대를 극복하는 것도 어려운 일 중의 하나임. 따라서 대통령 의 강력한 의지가 중요함. 법제처장 : 정부 내의 부처 저항도 있을텐데, 미국의 상황은 어떤지? 미국에서도 정치적 배경에 따라 규제 개혁의 방향이 많이 다를 것으로 생각하는데? Susan E. Dudley : 미국에서 대통령과 행정부가 할 수 있는 일은 규제를 실행에 옮기는 역할임. 규제의 생성은 입법부인 의회에 있는 것임. 한국은 정부에도 입법권이 있으므로 강력한 규제개혁의 추진이 가능할 것으로 생각함. 미국에서도 행정부의 제약을 풀어준 때가 있었음. 1 970년대 말과 80년대 초에 성장률이 떨어지고 실업률 이 올라가자 변화에 대한 국민적 요구가 치솟았음. 이 에 의회에서 법을 만들어 행정부에 힘을 실어 주었음. 법제처장 : OIRA에서 각 행정기관에 검토해야 할 이 슈들을 예방적으로 제안하기 위해 활용하고 있는 것으로 아는데, 지? Prompt Letter 를 활용도는 얼마나 되는 Susan E. Dudley : 제도가 생긴지 얼마 되지 않아 자 주 사용되는 제도는 아님. 의회에서 규제를 만들기 전 에 해당 행정기관에 의도를 제시하게 되는데, 우리는 각 기관에서 의회에 의견서를 제출하기 전에 해당 규 - 42 -
제를 검토하여 행정기관에 Prompt Letter 를 보내줌. 각 행정기관에 대한 행동지시서이기 때문에 외부에 알려지면 곤란함. 하려고 노력 중임. 따라서 좀 더 조용한 방법으로 진행 법제처장 : 법령에 대하여 국민으로부터 개선의견을 받고 있는 것으로 알고 있는데, 효과적인 방법은? Susan E. Dudley : 규제의 폐해 등에 대해 여러 해 동안 일반 공중에게 의견제출을 요청한 후에 우선순 위를 매김. 최근에는 공장( 제조) 관련된 개선의견을 물어 보았음. 인터넷 사이트를 통해 특정 사안에 대해 질의를 하고 일반 공중이 의견을 다는 방식임. 웹사이트에 들어와 보면 진행과정을 볼 수 있음. 우리 법제처장 : 한국에는 국민불편법령 해소를 위해 별도 의 팀을 만들어 규제개혁을 추진 중인데, 미국에서도 이와 같이 특별한 팀이 있는지? Susan E. Dudley : 1980년대에는 Cabinet급으로 구성 하자는 논의도 있었지만, 지금은 50여명으로 이루어진 OIRA 에서 담당하고 있다고 보아야 함. 기존 규제뿐만 아니라 새로운 규제에 대한 심사도 같이 수행하고 있음. 라. 일본 내각법제국 장관 미야자키 레이치와의 회담 [9. 9( 화) 11:00-13:00] 및 강연 [9. 9( 화) 14:30-16:00] - 43 -
< 주요기능 > o 정부내 입법 총괄, 법률안 정령안( 대통령령안) 및 조약안 심사 및 법령해석 질의에 대한 유권해석 업무 o 내외 및 국제법제에 있어서 그 운용에 관한 조사연구 및 법제 일반에 관한 업무 처리 회담 및 강연 주요내용 일본 내각법제국의 기업과 국민들을 위한 법령정비 현 황, 추진체계 및 추진방향 논의 최근 일본 내각법제국의 법령심사 등 업무현황 및 향 후 중점 추진 업무 관련 의견교환 현재 법제처가 중점적으로 추진하고 있는 국민불편법령 개폐사업과 관련하여 한국정부의 선진법제 확립을 위 한 국민불편법령 개폐현황과 방향 이라는 주제로 강연 주요 회담성과 일본 내각법제국의 법령심사, 해석, 규제개혁, 입법평가 제도 등에 관한 정보 교류, 자 차원의 교류 추진 협의 일본 내각법제국과의 실무 현재 법제처가 중점적으로 추진하고 있는 국민불편법 령개폐사업의 추진현황 및 추진방향 소개, 일본의 법 령정비 추진현황 및 추진방향 논의 - 44 -
회담 세부내용 (1) 법제처장과 내각법제국장관 미야자키 레이치와의 면담 내각법제국장관 미야자키 레이치 : 내각법제국을 방문 한 이석연법제처장님을 비롯한 방문단을 환영함. 미국 방문 후 일본 방문하신 걸로 아는데 피곤하시진 않는 지. 법제처장 : 이렇게 환영해 주셔서 감사드림. 내각법제국장관 미야자키 레이치 : 일본 방문은 여러번 이신지. 법제처장 : 여러 번 왔었음. 4-5년 전에는 게이오대학 에서 1 년간 연구생활도 했었음. 법제처장 : 그간 한국을 여러번 방문하셨는지. 내각법제국장관 미야자키 레이치 : 공무로 적이 있고 법제처도 방문한 적이 있음. 사전에 주신 자료를 통해 알 수 있었음. 2번 방문한 처장님 경력은 시민운동도 하 시고 재야에서 많은 활약을 하시다가 법제처장으로 취 임하신 걸로 알고 있음. 면 하고 유익한 시간이 되었으면 함. 오늘 좋은 의견을 많이 들었으 - 45 -
법제처장 : 법제처에서는 현재 국민불편법령 개폐사업 을 하고 있음. 이번 방문을 통해 일본에서의 법령개선 사업 경험과 규제완화정책 그리고 그 과정에서의 내각 법제국의 역할을 알려고 함. 회담 기회를 마련해 주시 고 저희 국민불편법령 개폐업무에 관한 강연기회를 주 셔서 감사드림. 내각법제국장관 미야자키 레이치 : 2년전 김선욱 처장 님 방문시에 양국 법제기관간의 교류를 지속적으로 하 기로 하였는데 기관장급 뿐만 아니라 실무자급에서의 교류도 진행하였으면 함. 그 동안 홍승진과장을 창구로 하여 일본국회에서 통과된 법안 개요를 법제처에 송부 한 바 있었음. 양기관간 교류를 위하여 가미오까 참사 관을 창구로 지정하여 지속적으로 교류를 진행하였으 면 함. 법제처장 : 실무교류창구를 지정하여 교류를 새롭게 진행하면 좋을 것으로 생각됨. 법령입안 뿐만 아니라 하위법령도 교환하고 자료를 공유하면서 양국 기관장 방문과 공동주제에 관한 세미나 개최 등을 통해 양국 의 법률문화 향상에 도움이 되기를 바람. 내각법제국장관 미야자키 레이치 : 논의의제에 대한 브 리핑을 준비하였으며 오찬을 함께 하면서 많은 이야기 를 나누었으면 함. - 46 -
(2) 회담내용 ( 가) 조직과 직원 관련 법제처장 : 내각법제국설치법시행령 제8조는 참사관 의 수는 겸직자를 제외하고 하고 있는 것으로 알고 있습니다. 참사관의 수가 제한되어 있으면, 24인을 초과할 수 없도록 이렇게 내각법제국 요즘과 같이 입법수 요가 증가하는 경우 원활한 심사가 이루어지기 어려 울 것으로 보입니다. 있는 특별한 이유가 있는지? 참사관의 수를 이렇게 제한하고 미야자키 레이치 내각법제국 장관 : 참사관의 수를 한 때 26 명까지 늘린 적도 있었음. 행정개혁을 추진 중이어서 더 이상 증원이 곤란한 상황임. 법제처장 : 각 성청에서 파견된 참사관이 종전 소속 성청과 이해관계에 있어 중립적인 업무 수행이 가능 한지? 미야자키 레이치 내각법제국 장관 : 내각법제국 직 원으로서 입장에서 심사하려고 노력하고 있으며, 5년 정도 파견 근무를 하면서 자연스럽게 중립적인 입장 에 서게 됨. 법제처장 : 법제처는 법제관 밑에 서기관, 사무관을 두어 팀제로 심사사무에 임하고 있고, 이러한 구조에 - 47 -
의해 자연스럽게 입법기술을 신입직원에게 전수할 수 있음. 내각법제국에서는 참사관 밑에 보좌인력을 두 고 있는지? 미야자키 레이치 내각법제국 장관 : 참사관 2명당 1 명의 보좌인력을 두고 있음. ( 나) 법령심사, 법령해석 등 업무 관련 법제처장 : 한국의 법제처에서는 법안심사 시 법안의 골격부터 지엽적인 부분인 조사까지 여러 각도에서 검토하고 있는데, 특히 법안의 내용에 대한 헌법 및 상위법령에의 적합성에 가장 중점을 두고 검토를 하 고 있음. 내각법제국의 경우 법안심사 시 가장 중점을 두는 부분은 무엇인지? 미야자키 레이치 내각법제국 장관 : 입법안의 법리 적 문제와 헌법과의 충돌 문제에 중점을 두고 있음. 법제처장 : 법제처는 법안심사 시 국민의 권리의무에 관련된 사항을 법제처 심사를 받지 않고 국무회의를 거치지 않는 각 부처의 고시 등 행정규칙으로 위임하 는 경우는 해당 법령안을 소관하는 부처와 협의하여 상위법령으로 규정하도록 하고 있음. 내각법제국의 정 령안 심사시 국민의 권리의무에 관련한 사항을 각 부 처의 고시 등으로 규정하는 것에 대하여 어떠한 기준 을 적용하고 있는지? - 48 -
미야자키 레이치 내각법제국 장관 : 내각법제국의 심사대상은 아님. 다만, 국민의 권리의무에 관한 사항 은 가능한 법으로 규정하도록 하고, 성령/ 정령에는 절차적 사항만 담도록 하고 있음. 법제처장 : 한국의 입법과정에는 개정 법령안에 대한 입법예고절차가 있어, 관계부처와 협의 후, 입법예고 를 거쳐야 함. 없는 것으로 알고 있는데, 일본의 입법과정에는 입법예고절차가 의견은 어떠한 방법으로 수렴하는지? 개정 법령안에 대한 국민의 미야자키 레이치 내각법제국 장관 : 성령/ 정령은 법 률과 달리 의회의 심의가 없으므로, 대부분 Public com ment 를 통해 의견 수렴하고 있음. 법제처장 : 한국에서는 입법절차에 관한 규정으로서 대통령령인 법제업무운영규정과 총리령인 그 시행세 칙이 제정되어 있어, 행정기관은 이 규정에 따라 정 부입법 업무를 수행하고 있음. 일본에서는 이러한 입 법절차에 관한 규정이 없는 것으로 아는데, 정부입법 에 관한 지침이나 관행이 있는지? 미야자키 레이치 내각법제국 장관 : 하여는 내각법제국 출신 선배들이 작성한 서 기능을 하고 있음. 정부입법에 관 text가 지침 - 49 -
법제처장 : 법제처는 폭증하고 있는 입법안 개정수요 에 대응하고 법령안 입법정보의 효율적인 활용을 위 하여 정부입법정보시스템을 운영하고 있음. 일본의 경 우에도 증대되고 있는 입법수요에 대응하기 위한 정 보시스템을 운영하고 있는지? 미야자키 레이치 내각법제국 장관 : 2006년부터 법 률심사시스템을 운영중임. 부칙의 다른 법률 개정 사 항 을 체크하는 기능 등을 수행함. 법제처장 : 법제처는 의원제안 법률안에 대하여 각 부처의 의견이 대립되는 경우에는 각 부처의 실무자 가 참여하는 위원회를 개최하여 입법안에 대한 행정 부처의 의견을 조정하여 행정부의 입장에서 국회에 그 의견을 제출하고 있습니다. 내각법제국의 경우 의 원제안 법률안에 대하여 각 성청의 의견이 대립되어 조정이 필요한 경우 어떠한 역할을 수행하고 있는지? 미야자키 레이치 내각법제국 장관 : 중의원과 참의 원 내에 각각 설치된 법제국에서 의원입법 관련 중요 한 역할을 담당하고 있음. 법제처장 : 일본의 경우에도 한국과 같이 법령의 해 석은 법령을 소관하는 각 성청이 해석하여 적용하고, 내각법제국은 법령의 해석에 관해 각 성청에서 이의 가 있거나 관계 성청 간에 다툼이 있는 경우에, 각 성 청으로부터 해석요청을 받을 경우에 법령해석을 하는 - 50 -
것으로 알고 있는데, 내각법제국의 해석은 행정부 내 에서 어느 정도의 구속력을 갖고 있는지? 미야자키 레이치 내각법제국 장관 : 각법제국의 해석의견을 존중하고 있음. 각 성청에서 내 법제처장 : 법제처는 2007년부터 국민들이 보다 쉽게 법령정보에 접근하여 활용할 수 있도록 주요 분야별 로 법령정보를 맞춤형으로 제공하는 " 수요자 중심 법 령정보시스템" 을 구축하여 시행하고 있습니다. 내각법 제국의 경우 법령정보를 국민들이 쉽게 활용할 수 있 도록 하기 위한 어떠한 서비스를 추진하고 있는지? 미야자키 레이치 내각법제국 장관 : 총무성의 전자 정부 사업으로 추진 중이며, 법령정보를 제공하는 시 스템으로서 항목별 검색이 가능하도록 되어 있음. ( 다) 규제개혁, 입법영향평가제도 등 관련 법제처장 : 일본에서는 행정개혁대강을 근거로, 규제 의 신설, 증대를 억제하려고 하고 있는 것으로 알고 있는데, 그 절차는 어떻게 되어 있는지? 그 과정에서 내각법제국은 어떤 역할을 하고 있는지? 미야자키 레이치 내각법제국 장관 : 법령정비 작업 의 중점은 헌법과 다른 법률과의 정합성을 확보하는 것임. 내각법제국은 각 성청에 대해 각 소관 법률의 - 51 -
개선권고를 하지는 않음. 하지만, 새로운 규제 신설 시에는 엄격하게 법령심사하고 있음. 법제처장 : 일본의 규제개혁 추진체계는 어떻게 구성 되어 있는지? 미야자키 레이치 내각법제국 장관 : 리대신 자문기구로 2007년부터 총 규제개혁회의 가 구성되었음. 20 01년도에 처음 설치되었고 3년 시한으로 운영되어 지 금은 3 번째 구성 운영되고 있음. 총무성의 규제개혁 위원회 가 2001 년도에 지금 체제로 개편됨. 규제개혁회의 위원은 기업인, 학자, 언론인 등으 로 정부위원은 1 명도 없음. 따라서 민간의 다양한 요 청과 전문지식 등을 반영 가능함. 매년 총무대신에게 보고가 되고 이를 바탕으로 규 제개혁 3 개년 계획을 수립, 수정해 나가고 있음. 3개 년 계획에는 규제신설시 사전평가절차를 거치고 일정 기간이 지난 후에는 재검토를 하도록 하는 조항이 들 어감. 법제처장 : 법제처는 국민들과 기업에 부담을 주는 불필요한 규제법령을 개선하는 업무를 추진하고 있 음. 우리나라의 경우 경제관련 규제를 완화 또는 폐 지하는 방향으로 추진되고 있는데, 일본의 경우에는 경제관련 규제정책이 어떻게 추진되고 있는지? 일본 에서 주로 이루어진 규제개선 사례가 있으면 말씀해 주시기 바람. - 52 -
미야자키 레이치 내각법제국 장관 : 집은 별도의 자료로 드리겠음. 규제개혁 사례 일본의 경우 종전에는 경제규제 개선( 자료집 7 번 사례) 에 중점을 두다가 최 근에는 사회분야 규제( 자료집 8 번 사례) 에 관심을 가 지고 있음. 법률 외에 정령/ 성령 개정으로 시행되는 규제의 개선( 자료집 1 번 사례) 도 추진 중임. ( 7번 사례: 은행에서 투자신탁 허용/1 번 사례: 주유소 설치 제한 개선/8 번 사례: 근로자 파견 가능 업종 확대) 법제처장 : 규제개혁 추진절차는 어떻게 진행되는지? 미야자키 레이치 내각법제국 장관 : 규제개혁 집중 기간 동안 민간 사업자 등의 제안을 모집하고 있음. 아울러 규제개혁회의 위원들이 사업, 연구 활동 등 을 통해 문제의식을 가지고 있음. 제개선 사례들은 규제사례로 정리됨. 법령을 개정하게 됨. 이렇게 발굴된 규 규제개혁회의 의 심의를 통해 세부 각 성청에서 이를 토대로 관련 법제처장 : 일본의 경우 입법의 결과 또는 영향을 평 가하는 제도를 두고 있는지? 미야자키 레이치 내각법제국 장관 : 민간 중심의 규제개혁회의 에서 새로운 법령 개폐시 사전평가제 도를 운영하고 있음. 이는 매년 총무대신에게 보고가 되고 이를 바탕으로 규제개혁 3 개년 계획을 수립, 수 - 53 -
정해 나가고 있음. 3개년 계획에는 규제신설시 사전 평가절차를 거치고 일정기간이 지난 후에는 재검토를 하도록 하는 조항이 들어가는데 이러한 사전평가제도 의 운영을 통해 입법에 대한 평가를 하고 있음. 법제처장 : 일본의 경우, 일본국헌법 제96조에 따르 면, 헌법의 개정은 국회가 발의하는 것으로 되어 있 는데, 헌법개정에 대해 내각, 특히 헌법자료조사실을 두고 있는 내각법제국에서는 헌법개정에 대해 어떤 역할을 하는지? 미야자키 레이치 내각법제국 장관 : 국회 양원의 3 분의 2 찬성으로 개헌 발의가 가능함. 2007년 5 월 헌 법개정 절차에 관한 법률 이 의원 발의로 마련되었음. 해석상 내각도 헌법개정 발의가 가능한 것으로 해석 하고 있으나, 헌법 개정문제는 특별한 현안은 아님. 법제처장 : 헌법 개정에 관하여는 내각법제국에서 직 접적으로 관여하고 있지는 않은 것으로 알고 있음. 다 만, 헌법 개정과 관련하여 국회에서 주로 논의되고 있 는 의제가 있는지? 미야자키 레이치 내각법제국 장관 : 양원과 각 정당 에서 논의가 이루어지고 있음. 의회에 헌법심사회 를 구성하였으나 운영은 안 됨. 야당은 반대하고 있고, 개헌 관련 법률에 대해 참의원에서 야당이 압승을 거 둬 국회 운영이 원활하지 못한 상황임. 세부 의제에 - 54 -
대하여는 각 당의 입장을 정리한 신문기사( 별도자료) 참조 바람. 강연 세부내용 한국 정부의 선진법제 확립을 위한 국민불편 법령 개폐 현황과 방향 ꊱ 시장경제적 법치주의에 입각한 선진법제의 확립 필요성 헌법상 경제질서 기본원리와 조화를 이루는 법체계 마련 - 시장경제는 신뢰와 예측가능성 없이 성공할 수 없고 그 밑받침이 되는 것이 자유시장경제질서라는 헌법의 기본원리의 준수이다. 한민국 헌법( 이하 헌법 이라고만 함) 은 자유민주주의와 더불어 제 119조제1 항에서 대한민국의 경제질서는 개인과 기업의 경제상의 자유와 창의를 존중함을 기본으로 한다 라고 규정하여 자본주의에 입각한 자유시장 경제질서를 그 기본원리로 선언하고 있다. 대 따라 서 헌법 제119조 제2항에서 규정하고 있는 경제에 관한 국가의 규 제와 조정 은 어디까지나 이러한 경제질서의 기본을 훼손하지 않 는 범위에서 예외적이고 보충적으로 이루어져야 한다. - 그런데, 현행 헌법에는 헌법이 기본으로 선언하고 있는 자유시장 경제 원리를 무색하게 할 정도로 경제행위 및 경제정책과 관련된 많은 국가 관여 규정을 두고 있다. 이와 같은 현상은 일본, 미국 등 다른 선진국의 헌법에서 찾아보기 어렵다. 국민과 기업의 경제 활동을 제한하는 각종 규제법령을 헌법원리에 맞게 고쳐야 함을 물론이고, 헌법의 기본원리와 조화를 이루기 어려운 헌법조항은 향후 개정 시 합리적으로 개정되어야 할 것으로 본다. ( 예컨대, 헌법 제119조제2항부터 제127 조까지의 규정) 경제에 확실한 도움이 되는 법제 개선이 필요하다. - 한국 경제는 지금 대내외적으로 많은 어려움에 직면해 있다. 물론 어쩔 수 없는 대외적인 요인이 많은 것이 사실이다. 그러나 내부적 - 55 -
으로 해결할 수 있는 것은 모두 찾아 시급히 해결해야 한다. - 그런 점에서 한국 법제( 法 制 ) 가 민간에 부담을 주거나 민간의 창의 와 활력을 꺾는 사례가 없도록 해야 한다. 무엇보다도 불합리한 규제 법령이 민간 부문에 부담을 주고 과도한 비용을 발생시키는 것을 과감히 시정해야 한다. 헌법의 기본원리인 자유시장 경제질서 가 제대로 작동되도록 한국 법령 전체의 전면적인 리모델링이 필 요하다. - 고전인 한비자( 韓 非 子 ) 에, 國 無 常 强 無 常 弱, 奉 法 自 强 則 國 强 奉 法 自 弱 則 國 弱 이라는 말이 있다. 법가의 부국강병사상으로 통 일제국 진( 晋 ) 의 기초가 된 사상이다. 항상 강한 나라도 없고 항 상 약한 나라도 없다. 법을 받드는 것이 강하면 강한 나라가 되고 법을 받드는 것이 약하면 약한 나라가 된다. 는 뜻이다. 좋은 법이 만들어지고 그 법을 잘 지키는 나라일수록 살기 좋은 나라, 나라가 된다는 것이다. 강한 ꊲ 한국 법제의 현황과 문제 현재의 한국 법제는 어디까지 와 있는가? - 대한민국정부( 이하 정부 라고만 함) 수립 후 60년이 된 현재 많은 법령이 제정되었고, 법령의 숫자도 빠른 속도로 늘어나기 시작했다. 금년 7월 말 현재 법률과 하위법령만 4,315 건( 법률 1,253 건, 대통령 령 1,630 건, 총리령 부령 1,432 건) 이나 되고, 훈령, 예규, 고시 등 각 기관 내부 규정도 11,463 건이나 만들어졌다. - 그러나, 지난 60 여년간 정부는 법령을 만드는 데에만 주력했고, 국민의 입장에서 제대로 된 법령정비를 추진하지 못했다. 그에 따 라 법령이 국민의 일상생활이나 기업 활동의 구석구석까지 관여하 고 간섭하게 되었다. 법제! 무엇이 문제이고, 왜 개선이 어려운가? - 대부분의 법령이 제정하거나 개정할 때에는 그 당시의 상황에 맞고 국민과 기업을 위한다는 나름대로의 의미가 있었으나, 시간이 흐르 고 상황이 바뀌면서 당초의 취지와 어긋나 문제를 일으키기 시작하 - 56 -
는 것이다. - 그러나, 15,000여건에 이르는 법령을 모두 점검하려면 특단의 전 면적 개선 노력 없이는 가시적 결과를 만들어 내기가 쉽지 않은 일이다. 국민과 기업의 수준이 비교할 수 없을 정도로 높아진 상황 에서도 정부는 지금껏 국민의 눈높이에 맞춰 법제를 개선하려는 노력이 미흡했던 것이 사실이다. ꊳ 선진법제를 위한 국민불편 법령 개폐 사업 추진 왜 법령개폐 를 추진해야 하는가? - 역대 정부에서도 규제개혁 등 종합적인 법령개선을 위한 노력이 있었지만, 기대했던 효과를 거두지 못한 것으로 평가되며, 그 결과 지금도 많은 국민과 기업이 어려운 경제 상황하에서 낡고 불합리 한 법령 때문에 불편을 겪고 불필요한 비용까지 부담하고 있는 실정이다. - 법령과 같은 일반적 추상적 규범들은 그 영향이 매우 광범위 한 것인데, 적어도 도입 당시에는 여러 사람의 이익을 위해 도입 되었지만, 시간이 흐르면서 그 규제의 방향과 정도가 나쁜 쪽으로 - 위력을 발휘하면서 오히려 국민과 기업에 불편과 부담으로 작용하 는 경우가 많아지게 되었다. 따라서 입법의 연장선상에서 이미 만들어진 법령도 사회 현실 과 시대에 맞도록 지속적으로 점검하고 정비하여 현재 효력이 있는 법령은 언제나 실효성과 정당성이 유지되도록 할 필요가 있 다. 성공적 법령개폐의 관건과 방향은? - 그동안 법령개선 작업이 효과를 거두지 못했던 것은, 그 필요성 을 인식하지 못했거나 종합적인 추진 노력이 없어서가 아니다. 제는 개선 의견에 대해 추진 여부 자체가 사실상 개폐대상 법령에 의해서 그 권한을 행사하는 소관 부처에 달려 있었기 때문이었다. - 소관 부처의 입장에서는 과도한 규제에 대해서 피규제자 입장에서 문 - 57 -