자살예방사업의 문제점과 개선과제

자살예방사업의 문제점과 개선과제

사업평가현안분석 제49호 자살예방사업의 문제점과 개선과제 총 괄I 조영철 사업평가국장 기획 조정I 정문종 사회사업평가과장 작 성I 이채정 사회사업평가과 사업평가관 김상우 사회사업평가과 사업평가관 지 원I 이인희 사회사업평가과 행정실무원 김영신 사회사업평가과 자료분석지원원 사업평가현안분석 은 국회가 관심 있게 다룰 재정 현안이나 정책 이슈에 대해 객관성 있는 분석정보를 적시성 있게 제공함으로써, 국회의 예산 및 법안 심사와 의제 설정을 실효성 있게 지원하기 위한 것입니다. 문의: 사업평가국 사회사업평가과 02) 788-3782 peb3@nabo.go.kr 이 책은 국회예산정책처 홈페이지(www.nabo.go.kr)를 통하여 보실 수 있습니다.

자살예방사업의 문제점과 개선과제 이 채 정 김 상 우 2013. 11

이 보고서는 국회법 제22조의2 및 국회예산정책처법 제3조에 따라 국회의원의 의정활동을 지원하기 위하여 작성되었습니다.

발간사 2011년 OECD 기준 우리나라의 자살률은 10만 명당 33.3명으로 OECD 34개 회원 국 가장 높고, OECD 평균인 12.3명의 약 2.7배 수준입니다. 2012년에는 1만 4,160명이 자살로 사망했습니다. 이는 하루 평균 38.8명이 스스로 목숨을 끊고, 37 분마다 한 명씩 자살로 사망하고 있음을 의미합니다. 국회는 정진석 국회사무총장의 제안으로, 국회 생명사다리 상담센터 운영, 생 명존강연회 실시, 생명존 릴레이인터뷰 방영, 자살예방 미술치료 작품전시회 및 자살예방정책 토론회 개최 등의 사업을 통하여, 자살예방을 위해 적극적으로 노력 하고 있습니다. 이에, 국회예산정책처는 의원님들께서 자살예방을 위한 제도 개선 방안을 마련하시는 데 도움을 드리고자, 본 보고서를 준비하였습니다. 분석 결과, 자살로 인하여 발생하는 사회적 손실에 비하여 자살예방사업의 예 산 규모가 작아 사업을 수행하는 데 한계가 있는 것으로 나타났습니다. 또한, 관계 부처 간, 앙정부-지방정부 간 협조가 원활하지 못하며, 지역사회의 민간자원(심리 상담, 의료서비스 등) 활용에도 소극적인 것으로 확인되었습니다. 뿐만 아니라, 지방 자치단체별 자살 위험도, 정신보건 실태 등에 대한 고려 없이 정신건강증진센터가 설치되고 있는 것으로 파악되었습니다. 향후 정부는 긴급복지, 지역사회서비스투자 사업 등을 활용하여 효율적인 예산 확보 방안을 강구하고, 자살률이나 정신질환 유병률 등을 기준으로 정신건강 증진센터의 설치 및 운영이 시급한 지방자치단체에 우선적으로 예산을 지원할 필 가 있습니다. 또한, 관계부처 지방자치단체 일선전달체계 간 협조를 강화하고, 지방 자치단체별로 각종 상담 관련 민간단체에 대한 정보를 공개하는 등 민간자원을 적 절히 활용하는 방안을 모색할 필가 있습니다. 본 보고서가 자살예방사업에 관심을 가지고 계시는 의원님들의 의정활동에 기 여할 수 있기를 바랍니다. 2013년 11월 국회예산정책처장 국경복

약 2011년 OECD 기준 우리나라의 자살률은 10만 명당 33.3명으로 OECD 회원국 가장 높으나, 2013년 자살예방사업 예산은 약 48억 원(보건분야 예산의 0.06%)임. 자살예방사업의 문제점 자살예방 및 상담서비스제공 업무 수행자는 관계부처 간, 앙정부-지방자 치단체 간 협조 및 민간자원 활용이 원활하지 못한 것으로 인식 정신건강증진센터 설치 운영 사업은 자치단체 경상보조 형태로 수행되고 있어, 각 시군구별 자살 위험도, 정신보건 실태 등의 고려에 한계 - 2011년 기준 정신건강증진센터 미설치 시군구(61개)의 평균 자살률은 인구 10만 명당 45.2명으로, 전국 평균인 31.7명보다 13.5명 더 많음. 자살예방사업의 개선과제 자살예방사업을 별도의 단위사업으로 분리하여 성과관리체계를 마련하고, 보건복지부 소관 관련 사업들(긴급복지, 지역자율형 사회서비스 투자사업 등)을 활용하여 예산을 효율적으로 집행할 필 시군구별 자살예방사업 실무자와 유관 단체 간 사례관리회의를 통해, 자살 고위험군 및 그 가족에게 필한 서비스를 연계하는 협조체계 구축 필 자살률, 정신질환 유병률 등을 고려하여, 정신건강증진센터의 설치 운영이 시급한 시군구에 우선적으로 예산을 지원할 필 약 vii

1. 자살의 실태 및 원인 가. 전체 자살의 추이 우리나라의 자살률은 1992년부터 지속적으로 증가하여 2011년에는 인구 10만 명당 31.7명의 자살률을 기록하였으나, 2012년 자살률은 전년대비 3.6명 감소한 인구 10만 명당 28.1명임 IMF사태와 글로벌금융위기 이듬해인 1998년과 2009년에 자살률이 급격히 상승함 2012년에는 2006년 이래 6년 만에 자살률이 감소하였으나, 여전히 OECD 회원국 최고 수준의 자살률을 기록하고 있음(2011년 기준 OECD 회원 국 평균 자살률의 2.7배 수준) 자살률이 지속적으로 증가함에 따라, 1995년에는 전체 사망 원인 9위였 던 자살이 2012년에는 4위를 차지함 자살률 추이: 1983~2012년 (단위: 인구 10만 명당 자살자 수) 자료: 각 연도별 사망원인통계 를 토대로 국회예산정책처 작성 viii 약

나. 연령대별 자살의 추이 자살률은 연령이 높아질수록 증가하는 경향이 나타남 2000년과 2012년의 자살률을 비교하면, 10대를 제외한 모든 연령대에서 2배 정도의 증가추세가 나타남 - 80대 이상 2.0배, 70대 1.9배, 20~30대 1.8배, 40~60대 1.6배 순임 2006년과 2012년 사이에는 연령이 증가할수록 자살률이 증가하는 경향이 다소 약해지고, 20~30대의 자살률 증가가 빠르게 진행됨 연령대별 자살률 추이: 2000~2012년 (단위: 인구 10만 명당 자살자 수) 자료: 각 연도별 사망원인통계 를 토대로 국회예산정책처 작성 자살자 수 40대 자살자 수의 비이 가장 높은 것으로 나타남 2012년 기준 40대와 50대 자살자 비율이 각각 19.0%, 18.8%로 전체 자살자 40~50대의 비이 37.8%임 전 연령대에서의 자살률 증가와 높은 노인자살률 및 전체 자살자 수 대 비 높은 40~50대 자살자 비 문제가 상존하는 가운데, 최근 20~30대의 빠른 자살률 증가 경향이 관찰됨 약 ix

다. 시도별 자살의 추이 노인 인구 비율이 높은 강원도(15.7%), 충청북도(13.7%), 충청남도 (15.3%)의 자살률은 각각 인구 10만 명당 38.3명, 36.6명, 37.2명으로, 전 국에서 자살률이 가장 높은 지역인 것으로 나타남 시도별 자살률 및 65세 이상 노인 인구 비율: 2012년 (단위: 인구 10만 명당 자살자 수, %) 자료: 각 연도별 사망원인통계 및 주민등록인구통계 를 토대로 국회예산정책처 작성 라. 자살의 원인 2006~2012년 사회조사 결과에 따르면, 연령대별로 자살충동을 유발하 는 원인이 다른 것으로 나타남 10대는 성적 및 진학 문제와 가정불화, 20대는 경제적 어려움과 직장문제 가 자살충동을 유발하는 주 원인인 것으로 조사됨 30~50대는 공통적으로 경제적 어려움과 가정불화가 자살충동 유발의 주 원인이며, 60대 이상의 연령대에서는 경제적 어려움과 질환에 의한 자살충 동이 높은 비을 차지함 x 약

국회예산정책처가 자살의 사회경제적 원인을 분석한 결과, 경제성장 둔 화, 소득불평등 심화, 전통적인 가족구조의 해체, 고령화 등의 사회변동 이 자살률 증가에 영향을 미칠 수 있는 것으로 나타남 GDP성장률, 지니계수, 조이혼률, 조출생률은 자살률과 상관관계가 있는 것 으로 분석됨 - 40대 및 50대 남성의 자살률은 실업률과 유의미한 상관관계에 있는 것 으로 나타남 2. 자살예방사업의 현황 가. 국내 자살예방사업의 현황 현행 자살예방사업은 제2차 자살예방종합대책(2009~2012) 에 제시된 10대 과제를 심으로 추진되고 있음 보건복지부, 여성가족부, 교육부 등 총 14개 부처가 5개년 동안 세부과제를 수행하는 것을 계획함 자살시도자나 자살 위험군 등에 대한 지원은 보건복지부, 여성가족부, 교 육부 등이 별도로 운영하는 민간위탁기관인 정신건강증진센터, 청소년상 담복지센터, 건강가정지원센터, Wee(We+education/We+emotion)센터 등 에서 수행됨 자살수단 억제, 자살 관련 언론보도 자제 등은 각 부처별로 수행하던 사업 에 대한 업무협력을 강화하는 방식으로 추진되고 있음 직접적인 자살예방사업에 투입된 예산액은 2009년 5억 6,500만원에서 2013년 48억 1,000만원으로, 5개년 연평균 70.8% 증가함 각종 상담 서비스를 제공하는 간접사업 예산을 포함할 경우, 총 예산액은 2009년 701억 3,400만원에서 2013년 1,103억 7,100만원으로, 5개년 연평균 12.0% 증가함 약 xi

소관 부처 자살예방사업의 예산 현황 사업명 2009 2010 2011 2012 2013 (단위: 백만원, %) 연평균 증가율 직 접 사 업 보건 복지부 자살예방사업 535 735 1,435 1,800 2,800 51.3 앙자살예방센터 운영 480 480 지역자살예방사업 1,500 교육부 학생자살예방관리 30 105 30 30 30 0.0 소 계 565 840 1,465 2,310 4,810 70.8 보건 복지부 지역정신보건 사업 9,994 13,075 13,374 25,420 31,952 33.7 학생정서 행동 특성검사 100 125 58 1,802 3,500 143.2 간 접 사 업 교육부 여성 가족부 정책점연구소 운영 Wee프로젝트 구축 및 운영 한국청소년상담복지개발원 운영지원 279 279 34,214 55,493 37,575 20,040 28,963 4.1 5,897 5,969 6,130 6,317 6,918 4.1 청소년사회안전망구축 13,241 14,982 17,501 20,978 25,530 17.8 앙건강가정지원센터 운영 1,353 1,218 1,218 1,490 1,516 2.9 지방건강가정지원센터 운영 고용 근로자지원프로그램(EAP) 노동부 운영 4,770 7,050 7,058 7,845 7,945 13.6 154 154 154 308 26.0 소 계 69,569 98,066 83,068 84,325 106,911 11.3 합 계 70,134 98,906 84,533 86,635 110,371 12.0 주: 1. 보건복지부 소관 지역정신보건 사업의 예산액은 세부사업 자살예방 및 지역정신보건사업 에서 직접사업 예산을 제외한 금액임. 2. 교육부 소관 사업 예산은 지방교육재정교부금으로서, 예산 편성 시의 추계치이기 때문에 실제 집행 예산과는 다소 간의 차이가 있을 수 있음. 자료: 각 부처의 2013년 예산안 및 기금운용계획안 사업설명자료 및 제출자료를 토대로 국회예산정 책처 작성 xii 약

나. 외국 자살예방사업의 현황 일본은 2006년 자살대책기본법 을 제정하였으며, 2013년 3,000억원 이 상의 예산을 투입하는 등 적극적으로 자살대책을 추진하고 있음 일본은 약사, 미용사 등 대을 접하는 직종의 인력을 활용하여 자살 고위 험자의 조기 발견을 위한 게이트키퍼를 양성하고 있음 내각부의 총괄책임 하에 관련부처 간의 협조체계를 구축하였으며, 지역자살 대책긴급강화기금 을 조성하여 지방자치단체의 자율적인 자살대책 추진을 지원하고 있음 핀란드는 1986년 세계 최초의 자살예방대책을 수립 추진하여, 1980년대 후반까지 OECD 회원국 최고 수준이었던 자살률 감소에 성공함 핀란드는 1986년부터 1992년까지 자살 사망자 1,366명(1987년 자살자)에 대 한 심리적 부검을 실시하여, 자살의 원인을 규명하고 자살예방프로그램을 마련하였음 - 사회보건부 산하 국립보건연구원 내 정신건강 및 약물 남용 관련 부서 에 기분장애, 우울증, 자살행동을 연구하는 분과를 두고 자살자에 대한 심리적 부검 등 전반적인 연구를 실시하도록 함 3. 자살예방사업의 문제점 가. 자살예방사업에 대한 투자 미흡 자살예방사업 예산 규모의 적정성 여부를 살펴보기 위하여 자살에 의한 사회적 손실을 추정한 결과, 자살예방사업에 의한 경제적 편익은 연간 최저 1조원에서 최고 3조원 이상인 것으로 나타남 2009부터 2013년까지 5개년 동안 정부가 자살예방이라는 정책목표를 명시 적으로 설정하고 추진한 사업의 예산은 약 100억원으로, 자살예방사업의 편 익에 비하여 투입되는 예산의 규모가 작은 것으로 볼 수 있음 약 xiii

- 2013년 자살예방사업 예산 약 48억원은 보건분야 총 예산 8조 5,203억 원의 0.06%, 자살예방사업의 주 재원인 국민건강증진기금 1조 8,478 억원의 0.26%에 해당됨 내 부 적 편 익 외 부 적 편 익 직접편익 편익 구분 직접의료 비용절감 직접비 의료비용 절감 시나리오별 자살예방사업의 편익 추정 결과 (단위: 백만원) 시나리오 1 시나리오 2 모형1 모형2 모형1 모형2 진료비용 1,565 1,565 2,528 2,528 응급이송 비용 97 97 157 157 수사비용 3,687 3,687 5,956 5,956 간접편익 생명연장편익 10,454,653 5,182,896 16,888,286 8,372,371 내부적 편익 소계 10,460,002 5,188,245 16,896,926 8,381,011 직접의료 외래 12,313 12,313 19,890 19,890 비용절감 입원 1,655 1,655 2,674 2,674 직접편익 직접비 교통비 3,207 3,207 5,181 5,181 의료비용 절감 간병비 2,189 2,189 3,535 3,535 간접편익 작업손실 외래 3,809 3,809 6,152 6,152 비용절감 입원 2,079 2,079 3,359 3,359 외부적 편익 소계 25,251 25,251 40,791 40,791 편익 합계 10,485,253 5,213,496 16,937,717 8,421,802 연간 편익 2,097,051 1,042,699 3,387,543 1,684,360 주: 1. 시나리오1은 2014년부터 2018년까지 자살률을 인구 10만 명당 20명 이하로 낮춘다는 가정이 며, 시나리오2는 동 기간 동안 자살률을 OECD 회원국 평균 수준(2010년 기준 10만 명당 12.8명)으로 낮춘다는 가정임. 2. 모형1은 모든 연령계층에서 자살로 인한 경제적 손실이 있다고 가정하는 경우이고, 모형2는 15~64세 연령에서만 경제적 손실이 있다고 가정한 경우임. 자료: 국회예산정책처 추정 나. 관계부처 지방자치단체 일선전달체계 간 협조체계 구축 미흡 국회예산정책처의 설문조사 1) 결과, 자살예방 및 상담서비스제공 업무 수 행자는 앙정부 관계부처 간, 앙정부와 지방정부 간 협조가 제대로 이루어지지 못하다고 인식하고 있는 반면, 일선 유관기관 간 협조는 양 호한 상태로 인식하고 있는 것으로 확인됨 1) 국회예산정책처는 자살예방사업 관련 전달체계(정신건강증진센터, Wee센터, 청소년상담복지센 터, 건강가정지원센터)의 실무자 100명, 민간상담소 상담사 40명 등 총 140명을 대상으로 설문조 사를 실시함 xiv 약

앙정부 관계부처, 앙정부-지방정부 간 지속적인 협력을 위한 조치가 부재하는 상황임에도 불구하고, 일부 지방자치단체는 지역사회 내의 행 정기관과 다양한 사회복지서비스 제공기관이 협력하도록 자살예방사업 추진체계를 마련함 노원구청은 생명존위원회를 설치하여 자살예방 전문가들의 자문을 구하 고, 동 주민복지협의회를 자살예방사업 추진체계에 포함시켜 사업 수행에 필한 지역사회의 자원을 발굴 연계함 다. 전달체계 마련 미비 보건복지부 산하 정신건강증진센터는 자살예방사업에 있어 개별 부처가 운영하고 있는 각종 전달체계의 구심적 역할을 수행하고 있음 학생 청소년 가족 근로자를 대상으로 하는 다양한 상담 서비스 제공 과 정에서 정신보건 및 정신의학적 접근이 필하다고 판단되면 정신건강증진 센터의 도움을 받도록 자살예방사업의 추진체계가 구성됨 보건복지부는 1998년부터 정신건강증진센터 설치 운영 사업을 수행하고 있으나, 2012년 6월말 기준 설치 운영률은 광역지방자치단체 50.0%, 기 초지방자치단체 56.5%인 것으로 확인됨 정신건강증진센터의 설치 및 운영 현황: 2012년 기준 광역지방자치단체(광역형) 기초지방자치단체(표준형) 정신건강증진센터(A) 8 169 지방자치단체(B) 16 299 A/B*100 50.0 56.5 주: 2012년 6월말 기준 자료임. 자료: 보건복지부 제출자료를 토대로 국회예산정책처 작성 (단위: 개소, %) 약 xv

정신건강증진센터 설치 운영 사업은 자치단체 경상보조 형태로 수행되 고 있어, 정신건강증진센터가 각 기초지방자치단체별 자살 위험도, 정신 보건 실태 등에 대한 고려 없이 설치 운영되고 있음 앙정부가 국민건강증진기금으로 마련한 예산(국고보조율 50%)과 대응지 방비가 확보되어야만 정신건강증진센터의 설치 운영 가능하기 때문에, 지 방자치단체는 의무사항이 아닌 정신건강증진센터 설치에 소극적일 가능성이 높음 2011년 기준 정신건강증진센터가 설치되지 않은 61개 시군구의 평균 자 살률은 인구 10만 명당 45.2명으로 전국 평균인 31.7명보다 13.5명 높은 것으로 나타남 대구와 울산을 제외한 10개 시도의 미설치 시군구 평균 자살률이 2011년 전체 자살률인 인구 10만 명당 31.7명을 상회함 시도별 정신건강증진센터 미설치 시군구의 2011년 평균 자살률 (단위: 인구 10만 명당 자살자 수) 시도 부산 대구 인천 대전 울산 강원 충북 충남 전북 전남 경북 경남 계 미설치 시군구 자살률 38.3 31.4 36.9 34.6 25.2 53.2 40.5 42.0 48.8 40.0 45.8 54.5 45.2 주: 정신건강증진센터 설치 여부는 2012년 6월말 기준 자료이며, 자살률은 2011년 기준임. 자료: 보건복지부 제출자료 및 2011년 통계청 사망원인통계 를 토대로 국회예산정책처 작성 미설치 시군구 61개 75.4%에 해당되는 46개 지역이 군 지역인 것으로 나타남 - 농어촌 지역은 정신건강증진센터를 설치 운영할 정도로 재정이 충분치 못할 가능성이 있으며, 각종 정신보건, 의료, 사회복지 서비스 등에 대한 접근성이 좋지 못할 수 있음 xvi 약

라. 민간자원 활용 저조 자살예방사업 예산이 충분치 못하고 정부 산하 전달체계를 통한 사업 수 행에 한계가 있음에도, 일선 실무자들은 민간자원 활용에 소극적인 것으 로 나타남 2013년도 직 간접 자살예방사업 총 예산 1,104억 에서 민간자원 활용을 위해 설계한 민관협력 자살예방사업 에 배정된 예산은 4억원임 국회예산정책처의 설문조사 결과, 일선 실무자의 45%가 민간자원 활용 도가 낮다고 평가함 민간자원을 활용하지 않는 원인으로 활용 가능한 민간자원에 대한 정보 부 족, 사례관리 대상자(자살 위험군)가 지불하기에 부담이 되는 높은 비용, 정부 담당자의 낮은 신뢰도(인식 부족) 등이 지적됨 4. 자살예방사업의 개선과제 가. 안정적 효율적 예산 확보 방안 모색 단위사업 자살예방 및 지역정신보건사업 의 세부사업으로 운영되고 있 는 자살예방사업을 별도의 단위사업으로 분리하여 엄밀한 성과관리체계 를 마련해야 함 현행 성과지표인 자살고위험등록관리 실인원 으로는 자살률 증감 여부를 파악할 수 없으므로, 연차적으로 목표 자살률을 정하고 이를 성과지표로 삼 을 필가 있음 단기적으로 보건복지부 소관 긴급복지, 지역사회서비스투자 사업 등 을 활용하여, 한정된 예산의 효율적 집행을 극대화할 필가 있음 자살(시도)자 및 그 가족에게 필한 의료 및 사회복지 서비스 제공 시에, 긴급복지 사업의 대상자로 선정되도록 할 필가 있음 약 xvii

지역사회 맞춤형 사회서비스바우처 사업인 지역사회서비스투자 사업의 일 환으로 심리상담바우처(가칭) 사업을 수행하도록 하는 방안을 검토할 필 가 있음 나. 관계부처 지방자치단체 일선전달체계 간 협조 강화 일선 담당자들에게 앙정부 관계부처 간, 앙정부와 지방정부 간 협조 를 강화하기 위한 조치의 우선순위를 질문한 결과, 예산증액이 시급하다 는 의견이 가장 높았음 2순위로 일선 수행 기관 간 협조체계 관련 가이드라인 마련, 3순위로는 관 계부처와 지방자치단체 간 통합 데이터베이스 구축 순으로 나타남 지역사회 유관기관 간 협조를 강화하기 위한 조치의 우선순위를 질문한 결과, 수행 기관 간 협조체계 구축 및 관련 업무지침 마련이 가장 높은 순위를 차지함 2순위로는 시군구청 심의 컨트롤타워 설치, 3순위로는 유관기관 실무진 심의 사례관리회의 정례화 등이 필하다고 조사됨 자살 고위험군 및 그 가족에게 지원 가능한 의료 및 사회복지 서비스에 대한 정보를 파악하고, 민간위탁기관 실무자들과의 정기적인 사례관리회 의를 통해 필한 급여 및 서비스를 연계해주는 협조체계를 구축할 필 가 있음 국가가 제공하는 각종 사회복지 급여 및 서비스 관련 정보를 총괄관리하는 사회복지통합관리망에 대한 자살예방 사업 담당자의 접근을 보장해야 할 필 가 있음 다. 전달체계의 확대 방안 개편 자살률이나 정신질환 유병률 등을 기준으로 정신건강증진센터의 설치 및 운영이 시급한 지방자치단체에 우선적으로 예산을 지원할 필가 있음 xviii 약

국고보조율을 차등화하여, 50%의 대응지방비가 확보되지 않더라도 정신건 강증진센터를 설치 운영할 수 있는 방안을 모색해야 할 필가 있음 농어촌의 경우, 접근성을 강화하는 동시에 예산을 효율적으로 집행하는 방안을 강구할 필가 있음 인근 도시 지역의 정신건강증진센터에 전문인력을 보강하여, 정기적으로 농 어촌 지역을 순회하며 자살예방사업을 수행할 수 있도록 하는 방안 등에 대 한 검토가 필함 라. 민간자원 활용의 활성화 지방자치단체별로 각종 상담 관련 민간 기관 및 단체에 대한 정보를 수 집하여 정기적으로 일반에 공개하도록 할 필가 있음 보건복지부 소관 단위사업인 지역자율형 사회서비스 투자사업 을 활용 하여 심리상담바우처(가칭) 제도 등을 도입함으로써, 민간자원의 고비용 문제를 완화할 필가 있음 일선 상담서비스 전달체계 담당자 대상 민간자원 연계 업무지침 마련 및 학생 대상 정신보건 교육 의무화를 검토할 필가 있음 일선 담당자가 적절히 민간자원을 활용함으로써 제한된 예산으로도 가능한 다수의 내담자가 심리상담 서비스를 제공받을 수 있도록 할 필가 있음 학창시절부터 정신보건 교육을 통해 자신의 심리 정서적 상태를 파악하고 상담서비스를 제공받도록 함으로써, 장기적으로 일반 국민이 거부감 없이 심리상담 서비스를 이용하는 데 기여할 수 있음 약 xix

마. 효율적 효과적 자살예방사업 추진 방안 검토 자살예방 분야 전문가를 대상으로 한 설문조사 2) 와 자살예방정책토론회 (2013. 9. 25) 3) 결과를 토대로, 자살예방사업의 효율성 및 효과성을 제 고하기 위한 구체적인 사업 추진 방안에 대하여 검토함 자살예방정책 수립 시에 정신보건 및 정신의학, 사회복지, 심리상담의 측 면을 적절히 조합할 필가 있음 자살 고위험군을 대상으로 하는 정신보건 및 정신의학적 자살예방사업 추진 뿐만 아니라, 게이트키퍼 활성화, 정리적인 심리검사 실시, 심리교육 제도화, 자살예방교육 강화 등 사회복지 및 심리상담 측면에서 국민 전반의 자살 문 제에 대한 인식을 제고하는 사업들을 함께 수행할 필가 있음 일반 국민들이 심리상담, 정신과 상담 등의 서비스를 이용할 수 있도록 지원할 필가 있음 심리상담바우처(가칭) 지원 등을 통해 관련 서비스가 필한 사람의 심리상 담에 대한 접근성을 제고하고, 현행 응급실기반 자살시도자 지원 사업을 체계화하여 자살시도자의 정기적인 임상심리검사 및 체계적 관리에도 힘써 야 할 필가 있음 앙정부와 지방자치단체 및 민간단체 간 긴밀한 협조체계를 구축해야 할 필가 있음 일선 수행 기관 간 협조체계 관련 가이드라인 마련, 관계부처와 지방자치단 체 간 통합 데이터베이스 구축, 시군구청 심의 컨트롤타워 설치 등을 통 하여, 자살예방사업이 원활하게 추진될 수 있는 기반을 마련할 필가 있음 2) 국회예산정책처는 자살예방정책의 우선순위 및 추진방식 효율화 방안 조사 연구용역을 통하 여, 2013년 8월 23일부터 9월 11일에 걸쳐 사회복지, 심리상담, 정신보건 및 정신의학 분야 전문 가, 정부의 자살예방정책 관련 업무 담당자, 민간 및 공공 자살예방 관련 서비스 공급자 등 39명 을 대상으로 계층화분석(Analytic Hierarchy Process; AHP) 방법으로 효과성 및 효율성을 고려한 자살예방정책의 우선순위 관련 설문조사를 실시하였음 3) 국회예산정책처는 적극적인 자살예방을 위한 정책과제라는 주제로, 학계(사회복지, 심리상담, 정 신보건 및 정신의학 분야) 및 관계 전문가들을 초청하여 2013년 9월 25일 자살예방정책토론회 를 개최함 xx 약

차 례 Ⅰ. 서 론 / 1 1. 분석의 필성 1 2. 분석의 방법 3 Ⅱ. 자살의 실태 및 원인 / 5 1. 자살의 실태 5 가. 전체 자살의 추이 5 나. 성별 지역별 자살의 추이 7 다. 연령대별 자살률 추이 9 2. 자살의 원인 13 가. 자살원인 통계자료 검토 13 나. 자살의 원인 검토 14 다. 정책적 시사점 19 Ⅲ. 자살예방사업의 현황 / 21 1. 국내 자살예방사업의 현황 21 가. 자살예방사업의 개 21 나. 자살예방사업의 범위 24 다. 자살예방사업의 추진 현황 26 2. 외국 자살예방사업의 현황 30 가. 일본의 자살대책 및 시사점 30 나. 핀란드의 자살대책 및 시사점 37 차 례 xxi

Ⅳ. 자살예방사업의 문제점 / 41 1. 자살예방사업에 대한 투자 미흡 41 가. 자살예방사업의 편익 추정 41 나. 자살예방사업에 대한 재정 투자 미흡 46 2. 관계부처 지방자치단체 일선전달체계 간 협조체계 구축 미흡 50 가. 관계부처 지방자치단체 일선전달체계 간 업무 협조 실태 50 나. 추진체계 간 지속적인 협력을 위한 조치 부재 52 다. 지방자치단체 심의 협조체계 구축 사례 55 3. 전달체계 마련 미비 56 가. 정신건강증진센터의 기능 56 나. 정신건강증진센터의 설치 및 운영 현황 58 다. 정신건강증진센터 설치 및 운영 방식의 한계 59 4. 민간자원 활용 저조 61 Ⅴ. 자살예방사업의 개선과제 / 65 1. 안정적 효율적 예산 확보 방안 모색 65 2. 관계부처 지방자치단체 일선전달체계 간 협조 강화 66 3. 전달체계의 확대 방안 개편 69 4. 민간자원 활용의 활성화 69 5. 효율적 효과적 자살예방사업 추진 방안 검토 73 참고문헌 / 77 [부록 1] 자살의 경제적 편익 추정 방법 79 [부록 2] AHP 분석 결과 86 xxii 차 례

[부록 3] 자살예방 및 상담서비스제공 정책에 대한 의식 조사 설문지 1 93 [부록 4] 자살예방 및 상담서비스제공 정책에 대한 의식 조사 설문지 2 98 [부록 5] 자살예방정책의 우선순위 및 추진방식 효율화 방안 조사 설문지 102 차 례 xxiii

표 차례 [표 1] 자살자 수 및 자살률 추이: 2000~2012년 6 [표 2] 연령대별 자살률 증감폭: 2000~2012년 11 [표 3] 연령대별 자살자 비 추이: 2000~2012년 11 [표 4] 2012년 연령대별 사망의 주 원인 12 [표 5] 자살의 원인: 2009~2011년 14 [표 6] 사회경제적 변수와 자살률의 상관관계 분석 결과: 1990~2012년 16 [표 7] 자살 충동 이유: 2006~2012년 18 [표 8] 2009~2013년 자살예방 10대 과제 및 소관부처 21 [표 9] 자살예방사업의 범위 24 [표 10] 자살예방사업의 예산 현황 28 [표 11] 자살예방사업의 성과관리 현황 29 [표 12] 일본의 자살대책 추진 경과 32 [표 13] 일본의 제2차 자살대책 영역별 주 사례 32 [표 14] 일본 자살대책 관련 부처 및 예산추이 36 [표 15] 핀란드의 대상별 맞춤형 프로그램 세부 사례 39 [표 16] 시나리오별 자살예방 효과 추정 42 [표 17] 자살예방사업의 내부적 편익 43 [표 18] 자살의 외부적 편익 43 [표 19] 시나리오별 자살예방사업 편익 추정 결과 45 [표 20] 자살예방사업 세부 예산 현황 46 [표 21] 보건분야 예산 및 국민건강증진기금 대비 자살예방사업 예산의 비 47 xxiv 차 례

[표 22] 제2차 자살예방종합대책의 소재정 추계 48 [표 23] 자살예방 및 생명존문화 조성을 위한 법률 상 시행 사업 53 [표 24] 앙자살예방센터 및 정신건강증진센터의 자살예방사업 주 내용 58 [표 25] 정신건강증진센터의 설치 및 운영 현황: 2012년 기준 59 [표 26] 시도별 정신건강증진센터 미설치 시군구의 2011년 평균 자살률 60 [표 27] 서울시자살예방센터 상담 업무 현황 62 [표 28] 지역자율형 사회서비스 투자사업의 예결산 추이 72 [표 29] 자살예방정책의 우선순위 조사 결과 74 차 례 xxv

그림 차례 [그림 1] 우리나라와 OECD 회원국의 자살률 추이 비교: 2001~2011년 1 [그림 2] 자살예방사업(직접사업)의 예산 추이 2 [그림 3] 자살률 추이: 1983~2012년 5 [그림 4] 사망 원인 순위 변화: 1995~2010년 7 [그림 5] 성별 자살률 추이: 2000~2012년 8 [그림 6] 시도별 자살률 및 65세 이상 노인 인구 비율: 2012년 9 [그림 7] 연령대별 자살률 추이: 2000~2012년 10 [그림 8] 자살예방사업 추진체계별 주 역할 23 [그림 9] 일본의 자살률 추이 31 [그림 10] 일본의 자살대책 추진체계 35 [그림 11] 핀란드의 자살률 추이 38 [그림 12] 핀란드의 자살대책 추진체계 39 [그림 13] 소속기관에서 수행하는 사업에 대한 앙정부의 예산 지원 상황 49 [그림 14] 자살예방 및 상담서비스제공 사업 관련 앙-지방 정부 간 협조 상황 51 [그림 15] 자살예방 및 상담서비스제공 사업 관련 지역사회 유관기관 간 협조 상황 52 [그림 16] 노원구의 자살예방사업 추진체계 55 [그림 17] 정신건강증진센터의 조직 및 주 기능 57 [그림 18] 자살예방사업 수행 시 민간자원 활용도 62 [그림 19] 민간자원을 활용하지 않는 원인 64 [그림 20] 앙정부 관계부처 및 지방자치단체 간 협조 강화를 위한 조치의 우선순위 67 xxvi 차 례

[그림 21] 지역사회 유관기관 간 협조 강화를 위한 조치의 우선순위 68 [그림 22] 민간자원 활용 활성화를 위한 조치의 우선순위: 정부 민간위탁기관 70 [그림 23] 민간자원 활용 활성화를 위한 조치의 우선순위: 민간 상담소 71 차 례 xxvii

Ⅰ. 서 론 1. 분석의 필성 자살은 자신의 죽음을 초래할 의도를 가지고 스스로 목숨을 끊는 행위 1) 를 뜻한다. 자살은 자살자의 의도에 의한 것이라는 점에서, 사고나 질병 등에 의한 죽음과 다 르다. 즉, 자살자가 스스로의 목숨을 끊고자 하는 의도를 갖지 않도록 다양한 자살 유발 인을 제거 완화한다면, 자살은 다른 죽음과는 달리 상당 부분 사회적 차원 에서의 예방이 가능하다. [그림 1] 우리나라와 OECD 회원국의 자살률 추이 비교: 2001~2011년 (단위: 인구 10만 명당 자살자 수) 주: OECD 통계치는 연령표준화처리기법, 국가별 자살자 수 제출시기 차이 등에 의하여, 국내 자살 률 통계치와 다소 상이할 수 있음. 자료: 각 연도별 OECD Health Data를 토대로 국회예산정책처 작성 1) 이에 따라, 부모가 어린 자녀를 살해한 후 자살한 경우 자녀는 자살이 아닌 타살에 해당됨. 1. 분석의 필성 1

우리나라의 자살에 의한 사망률은 2004년 이래 OECD 회원국 최고 수준을 기록하고 있다. 2001년 우리나라의 인구 10만 명당 자살자 수는 15.1명으로, OECD 평균인 11.9명보다 3.20명 높았다. 이후 우리나라의 자살률은 지속적으로 증가하였고, 2004년부터는 OECD 회원국 1위를 차지하고 있다. 2011년 우리나 라의 인구 10만 명당 자살자 수는 33.3명으로, OECD 평균인 12.3명의 약 2.7배 수 준인 것으로 나타났다. 정부는 이처럼 급격하게 증가하는 자살을 방지하기 위하여, 자살예방대책기본 계획(2004. 9) 및 제2차 자살예방종합대책(2008. 12) 을 수립하여 10개년에 걸쳐 자살예방사업을 수행하고 있다. 직접적인 자살예방사업에 투입된 예산은 2009년 5 억 6,500만원에서 2013년 48억 1,000만원으로, 5개년 동안 약 8.5배 증가하였다. [그림 2] 자살예방사업(직접사업)의 예산 추이 (단위: 백만원) 자료: 각 부처 제출자료를 토대로 국회예산정책처 작성 이처럼 자살예방사업은 적은 규모로나마 꾸준히 확대 실시되고 있으나, 우리 나라 자살률은 여전히 OECD 회원국 최고 수준을 기록하고 있다. 이에, 자살예 방사업의 문제점을 파악하고, 개선방안을 논의하고자 한다. 2 Ⅰ. 서 론

2. 분석의 방법 본 보고서는 정부 제출자료 및 국가공식통계 등의 통계분석, 자살예방사업 수행기 관 실지조사, 자살예방 관련 업무 수행자에 대한 설문조사, 자살예방 분야 전문가에 대한 정책우선순위 조사, 자살예방정책토론회 개최 등을 토대로, 자살예방사업의 주 문제점을 파악하고 개선과제를 제시하였다. 본 보고서에서 활용한 주 자료는 각 부처가 제출한 예 결산 및 사업 설명 자료, 관련 법령, 성과계획, 관련 국책연구기관의 연구보고서, 사망원인통계, 주민등 록인구통계, 경찰청통계, 사회조사 결과, OECD Health Data 등이다. 주 분석방법은 다음과 같다. 먼저, 자살의 사회경제적 원인을 파악하기 위하여 국가통계포털에 등재된 자살 률, GDP성장률, 실업률, 지니계수, 조이혼율, 조출생률 등 6개 인에 대한 상관관 계 분석을 실시하였다. 또한, 자살예방사업의 문제점을 파악하기 위하여 자살예방사업을 수행하고 있 는 정신건강증진센터, 청소년상담복지센터, 건강가정증진센터 실무자 100명과 민간 상담소 상담사 40명을 대상으로 설문조사를 실시하였다. 다음으로, 두 가지 시나리오를 기초로 자살예방사업을 통한 자살률 감소가 우 리 사회에 미치는 경제적 편익을 추정하였다. 첫번째 시나리오는 2014~2018년의 5 개년 동안 인구 10만 명당 자살률을 20명 이하로 낮추는 것이고, 두 번째 시나리오 는 동 기간 동안 인구 10만 명당 자살률을 OECD국가 평균 수준(2010년 기준 12.8 명)으로 낮추는 것이다. 각각의 시나리오별로 연령별 자살자 수, 기대여명 등에 대 한 통계 자료, 한국물가정보의 임금 자료, 선행연구의 추정치와 소비자물가상승률 등을 이용하여 생명연장 편익, 의료비용 절감 편익 등을 추정하였다. 뿐만 아니라, 자살예방사업의 세부 정책대안 간의 우선순위와 추진 방향에 대 한 정책적 함의를 도출하기 위하여, 학계, 정책결정자, 공급자 등 관련 전문가 30명 을 대상으로 AHP기법을 활용한 설문조사를 실시하였다. 본 보고서의 Ⅱ장에서는 자살의 실태 및 원인을 분석하였다. Ⅲ장에서는 자살 예방사업의 현황을 살펴보았고, Ⅳ장에서는 자살예방사업의 문제점에 대하여 논의 하였다. Ⅴ장에서는 정책적 개선과제를 제시하였다. 2. 분석의 방법 3

Ⅱ. 자살의 실태 및 원인 1. 자살의 실태 가. 전체 자살의 추이 다음의 [그림 3]은 통계가 제공되고 있는 1983년부터 2012년까지의 인구 10만 명당 자살자 수 추이를 정리한 자료이다. 1993년부터 자살률이 지속적으로 증가하는 가 운데, 1997년 경제위기와 2008년 글로벌금융위기 직후인 1998년과 2009년에 자살 률의 급증이 관찰된다. 이는 경제위기로 인한 실업, 그에 따른 경제적 어려움과 심 리적 압박감 등이 자살로 표출되었을 가능성을 시사한다. 1983년 우리나라의 자살률은 인구 10만 명당 8.7명이었다. 이후 1986년부터 1992년까지 소폭 하락추세를 보이던 자살률은 1993년부터 증가하여, 1995년에는 인구 10만 명당 10.8명을 기록하였다. 이후에도 자살률은 지속적으로 증가하였으며, IMF 사태 직후인 1998년의 자살률은 인구 10만 명당 18.4명을 기록하여 1983년 자살률의 약 2배에 달하였다. [그림 3] 자살률 추이: 1983~2012년 (단위: 인구 10만 명당 자살자 수) 자료: 각 연도별 사망원인통계 를 토대로 국회예산정책처 작성 1. 자살의 실태 5

1999년부터 2001년까지 하강국면을 보였던 자살률은 2002년부터 꾸준히 상승 하기 시작하여, 2005년에는 인구 10만 명당 24.7명을 기록하였다. 이후에도 자살률 의 증가추세는 지속되어 2008년 글로벌금융위기 이듬해인 2009년에는 인구 10만 명당 31.0명을 기록하였고, 2011년에는 31.7명에 도달하였다. 한편, 2012년 자살률 은 인구 10만 명당 28.1명으로, 전년대비 3.6명 감소하였다. [표 1]은 2000년부터 2012년까지의 자살자 수 및 자살률을 정리한 자료이다. 2000년에는 6,444명이 자살로 사망한 것으로 집계되었으나, 2012년에는 이보다 약 2.2배 많은 1만 4,160명이 자살로 사망하였다. 이는 하루 평균 38.8명이 스스로 목 숨을 끊고, 37분마다 한 명씩 자살로 사망하고 있음을 의미한다. [표 1] 자살자 수 및 자살률 추이: 2000~2012년 (단위: 인구 10만 명당 자살자 수) 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 자살자 수(명) 6,444 6,911 8,612 10,898 11,492 12,011 10,653 12,174 12,858 15,412 15,566 15,906 14,160 자살률 13.6 14.4 17.9 22.6 23.7 24.7 21.8 24.8 26.0 31.0 31.2 31.7 28.1 1일 평균 (명) 빈도 (분) 17.7 18.9 23.6 29.9 31.5 32.9 29.2 33.4 35.2 42.2 42.6 43.6 38.8 81 76 61 48 46 44 49 43 41 34 34 33 37 자료: 각 연도별 사망원인통계 를 토대로 국회예산정책처 작성 자살률이 급속하게 증가함에 따라, 주 사망 원인의 순위 또한 변화하였다. 1995년에는 전체 사망 원인 9위를 차지하였던 자살이 2005년과 2010년에는 4위 로 상승하였다. 자살률이 최근 4개년 간 최저치를 기록한 것으로 나타난 2012년에 도 자살이 전체 사망 원인 4위를 차지한 것으로 집계되었다. 6 Ⅱ. 자살의 실태 및 원인

[그림 4] 사망 원인 순위 변화: 1995~2010년 1995년 2000년 2005년 2010년 암 암 암 암 뇌혈관 질환 뇌혈관 질환 뇌혈관 질환 뇌혈관 질환 운수사고 심장 질환 심장 질환 심장 질환 심장 질환 운수사고 자살 자살 간 질환 간 질환 당뇨병 당뇨병 고혈압성 질환 당뇨병 간 질환 폐렴 당뇨병 만성하기도 질환 운수사고 만성하기도 질환 만성하기도 질환 자살 만성하기도 질환 간 질환 자살 고혈압성 질환 고혈압성 질환 운수사고 호흡기결핵 폐렴 폐렴 고혈압성 질환 자료: 각 연도별 사망원인통계 를 토대로 국회예산정책처 작성 나. 성별 지역별 자살의 추이 2000년부터 2012년까지의 성별 자살률 추이를 살펴보면, 남성과 여성 자살률 모두 증가 추세를 보이고 있다. 2000년 인구 10만 명당 18.8명이던 남성 자살률은 2006 년 29.5명으로 증가하였고, 2012년에는 38.2명을 기록하였다. 여성 자살률은 2000년 인구 10만 명당 8.3명에서 2006년 14.1명으로 증가하였고, 2012년에는 18.0명을 기 록하였다. 또한, 2000년부터 2012년까지 매년 남성 자살률이 여성 자살률보다 높음을 알 수 있다. 2000년 여성 자살률은 인구 10만 명당 8.3명이었으나 남성 자살률은 18.8명으 로, 여성의 약 2.3배였다. 2012년 인구 10만 명당 여성 자살률은 18.0명, 남성 자살 률은 38.2명으로, 남성 자살률이 여성 자살률보다 약 2.1배 높은 것으로 나타났다. 1. 자살의 실태 7

[그림 5] 성별 자살률 추이: 2000~2012년 (단위: 인구 10만 명당 자살자 수) 자료: 각 연도별 사망원인통계 를 토대로 국회예산정책처 작성 [그림 6]의 시도별 자살률 및 노인 인구 비율을 살펴보면, 2012년 기준 전국 16개 시도 부산, 인천, 강원, 충북, 충남, 전북, 전남, 경북, 제주 등 9개 시도의 자살률이 전국 평균인 인구 10만 명당 28.1명을 상회하는 것으로 나타났다. 특히, 강원도와 충청남도의 자살률이 높은 것으로 나타났다. 2) 또한, 각 시도별 65세 이상 노인 인구의 비율과 자살률 간에는 일정 정도 상관관계가 있는 것으로 보인다. 2012년 기준 자살률이 전국 평균을 상회하는 시도 인천을 제외한 8개 시도의 노인 인구 비율이 12.5~19.2%로, 다른 시도에 비하여 높은 것으로 나타났다. 강원 (15.7%) 및 충남(15.3%) 지역은 노인 인구 비율이 전국 시도 5위 안에 드는 지 역인 것으로 파악되었다. 2) 강원도와 충청남도는 꾸준히 높은 자살률을 기록하고 있음. 2000년에는 인구 10만 명당 강원 19.2명, 충남 22.5명의 자살률을 보였고, 2012년에는 각각 38.3명과 37.2명의 자살률을 나타냄. 강 원도는 2000년과 2012년 사이 가장 높은 자살률 증가(인구 10만 명당 19.1명)를 보임. 8 Ⅱ. 자살의 실태 및 원인

[그림 6] 시도별 자살률 및 65세 이상 노인 인구 비율: 2012년 (단위: 인구 10만 명당 자살자 수, %) 자료: 각 연도별 사망원인통계 및 주민등록인구통계 를 토대로 국회예산정책처 작성 다. 연령대별 자살률 추이 각 연령대별 자살률은 연령이 높아질수록 증가하는 경향을 보였다. 2012년 각 연령 대별 인구 10만 명당 자살자 수는 10대 5.1명, 20대 19.5명, 30대 27.3명, 40대 30.9 명, 50대 35.3명, 60대 42.4명, 70대 73.1명, 80대 이상 104.5명으로 나타났다. 이러 한 경향은 모든 연도에서 동일하게 관찰되었다. 2000년부터 2012년까지의 연령대별 자살률 추이를 살펴보면, 10대를 제외한 모든 연령대에서 2배 정도의 증가추세가 나타난다. 80대 이상의 자살률은 2.0배 (51.0명 104.5명), 70대의 자살률은 1.9배(38.8명 73.1명), 20대와 30대의 자살 률은 1.8배(20대: 11.1명 19.5명, 30대: 15.1명 27.3명), 40~60대의 자살률은 1.6배(40대: 18.8명 30.9명, 50대: 22.1명 35.3명, 60대: 25.7명 42.4명) 각각 증가하였다. 1. 자살의 실태 9

[그림 7] 연령대별 자살률 추이: 2000~2012년 (단위: 인구 10만 명당 자살자 수) 자료: 각 연도별 사망원인통계 를 토대로 국회예산정책처 작성 [표 2]의 2000년 대비 2012년 연령대별 자살률 증감폭(C)을 살펴보면, 80대 이 상이 인구 10만 명당 53.5명으로 가장 높았고, 70대(34.3명), 60대(16.7명), 50대(13.2 명) 순으로 연령대가 높아질수록 자살률 증가폭이 늘어나는 추세가 나타났다. 2000 년 대비 2006년 연령대별 자살률 증감폭(A)도 이와 같은 추세를 보였다. 그러나 2006년 대비 2012년 연령대별 자살률 증감폭(B)을 살펴보면, 30대 자살 률의 증가폭이 인구 10만 명당 10.5명으로 가장 많이 늘어났고, 이어서 40대가 6.0 명, 20대가 2.7명인 것으로 나타났다. 반면, 60대 이상의 자살률은 80대 이상 8.3명, 60대 4.7명, 70대 0.9명씩 감소한 것으로 나타났다. [표 2]의 A와 B를 비교하면, 50 대 이상의 자살률 증감폭은 감소하였고 40대의 자살률 증감폭은 변동이 없는데 반 하여, 20~30대의 자살률 증감폭이 늘어났음을 알 수 있다. 즉, 2006년부터 2012년 사이에는 연령이 증가할수록 자살률이 증가하는 경향이 약화되고, 20~30대의 자살 률 증가가 빠르게 진행되었음을 알 수 있다. 10 Ⅱ. 자살의 실태 및 원인

[표 2] 연령대별 자살률 증감폭: 2000~2012년 (단위: 인구 10만 명당 자살자 수) 10대 20대 30대 40대 50대 60대 70대 80대 이상 2000년(a) 3.8 11.1 15.1 18.8 22.1 25.7 38.8 51.0 2006년(b) 3.5 13.8 16.8 24.9 33.6 47.1 74.0 112.8 2012년(c) 5.1 19.5 27.3 30.9 35.3 42.4 73.1 104.5 A(b-a) 0.3 2.7 1.7 6.1 11.5 21.4 35.2 61.8 B(c-b) 1.6 5.7 10.5 6.0 1.7 4.7 0.9 8.3 C(c-a) 1.3 8.4 12.2 12.1 13.2 16.7 34.3 53.5 자료: 각 연도별 사망원인통계 를 토대로 국회예산정책처 작성 전체 자살자 수에서 연령대별 자살자 수가 차지하는 비의 추이를 살펴본 결 과, 2000년부터 2012년 동안 매년 40대 자살자 수의 비이 가장 높은 것으로 나타 났다. 2008년까지는 30대, 50대, 60대 자살자 수의 비이 40대의 뒤를 이었으나, 2009년부터 2012년 사이에는 50대 자살자 수의 비이 40대 다음으로 높은 것으로 나타났다. 2012년에는 40대와 50대의 자살자 수 비이 각각 19.0%, 18.8%로, 전체 자살자 40~50대 자살자가 차지하는 비이 37.8%에 달하였다. [표 3] 연령대별 자살자 비 추이: 2000~2012년 (단위: %) 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 10대 4.2 3.3 2.7 2.7 2.2 2.3 2.2 2.5 2.5 2.9 2.3 2.3 2.4 20대 14.5 13.4 11.8 11.2 9.5 11.3 9.8 12.8 12.8 11.7 10.8 10.3 9.1 30대 20.8 19.7 19.1 17.8 15.9 16.0 13.9 16.0 16.5 17.1 15.8 15.8 15.7 40대 20.3 19.7 20.3 20.6 21.0 19.6 19.6 18.3 19.0 18.5 19.1 18.6 19.0 50대 15.1 15.3 14.7 14.6 15.8 14.6 16.9 14.6 15.3 16.9 17.3 18.6 18.8 60대 12.4 14.3 14.0 15.8 16.3 16.7 16.3 14.8 14.3 13.5 13.8 13.1 12.6 70대 8.9 9.7 11.1 11.0 12.5 12.6 14.0 13.8 12.7 12.3 13.6 14.2 14.7 80대 이상 3.9 4.7 6.2 6.2 6.8 6.9 7.3 7.1 6.9 7.0 7.2 7.1 7.7 계 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 자료: 각 연도별 사망원인통계 를 토대로 국회예산정책처 작성 1. 자살의 실태 11

2012년 기준 연령대별 사망 원인을 살펴보면, 10~30대의 경우에는 자살에 의 한 사망이 사망 원인 1위에 해당하는 것으로 분석되었다. 특히, 20대는 2012년 전체 사망자 43.3%가 스스로 목숨을 끊은 것으로 나타났다. 40대와 50대는 자 살에 의한 사망이 사망 원인 2위를 차지하였다. 한편, 60대 이상의 연령대에서는 자살률은 높으나, 자살에 의한 사망이 전체 사망의 원인에서 차지하는 비은 다른 연령대에 비하여 높지 않은 것으로 나타났다. [표 4] 2012년 연령대별 사망의 주 원인 1위 2위 3위 (단위: %) 사망원인 구성비 사망원인 구성비 사망원인 구성비 1-9세 악성신생물(암) 15.8 운수 사고 12.9 선천 기형 7.8 10-19세 고의적자해(자살) 27.3 운수 사고 20.4 악성신생물(암) 16.8 20-29세 고의적자해(자살) 43.3 운수 사고 17.1 악성신생물(암) 10.3 30-39세 고의적자해(자살) 34.4 악성신생물(암) 19.3 운수 사고 8.9 40-49세 악성신생물(암) 28.6 고의적자해(자살) 17.1 간 질환 8.2 50-59세 악성신생물(암) 38.2 고의적자해(자살) 9.0 심장 질환 7.5 60-69세 악성신생물(암) 42.8 심장 질환 8.5 뇌혈관 질환 8.0 70-79세 악성신생물(암) 33.2 뇌혈관 질환 11.4 심장 질환 10.1 80세이상 악성신생물(암) 16.0 심장 질환 12.1 뇌혈관 질환 11.4 자료: 2012년 사망원인통계 를 토대로 국회예산정책처 작성 이상에서 검토한 내용을 종합하면, 1) 전 연령대에서의 자살률 급증과 2) 높은 노인자살률 및 3) 전체 자살자 대비 높은 40~50대 자살자 비 문제가 상존하는 가운데, 4) 최근 20~30대의 빠른 자살률 증가가 새로운 문제로 부상하고 있음을 알 수 있다. 2000년부터 2012년까지의 10대를 제외한 모든 연령대의 자살률이 2배 정도 증 가한 것으로 나타났다. 연령이 높을수록 자살률이 높아지는 경향은 2000년부터 2012년까지 모든 연도에서 관찰되었으며, 2012년 80대 이상 연령대의 자살률은 인 12 Ⅱ. 자살의 실태 및 원인

구 10만 명당 104.5명으로 10대 자살률인 5.1명의 약 20.5배에 달하였다. 또한, 2000년부터 2012년까지 매해 전체 자살자 수 대비 40대 자살자 수 비율이 가장 높 았다. 특히, 2012년에는 40대와 50대의 자살자 수 비율이 각각 19.0%, 18.8%로, 전 체 자살자 37.8%가 40~50대인 것으로 확인되었다. 이는 60~80대 이상 노인 인 구 수 대비 해당 연령대의 자살자 수 비율이 높으며, 전체 자살자 에서는 40~50 대 자살자 수가 가장 많은 것을 의미한다. 그러나 2000년과 2006년 및 2012년의 연령대별 자살률 증감폭을 살펴본 결과, 20~30대의 자살률 증가가 다른 연령대에 비하여 빠르게 진행되고 있는 것으로 나 타났다. 2000년 대비 2006년, 2000년 대비 2012년 자살률 증감폭은 연령대가 높아 질수록 늘어나는 경향을 보였다. 반면, 2006년 대비 2012년의 경우에는 30대 자살 률 증감폭이 인구 10만 명당 10.5명으로 가장 많이 늘어났고, 20대가 5.7명을 기록 하였다. 2012년 기준 연령대별 사망 원인을 살펴보면, 10~30대는 자살에 의한 사망의 비율이 가장 높았고, 40~50대로 자살에 의한 사망의 비율이 2위를 차지하였다. 이 는 20~30대의 자살률 증가속도 상승과 전체 자살자 대비 40~50대 자살자의 높은 비율 등과 일정 정도 상관관계가 있는 결과인 것으로 보인다. 2. 자살의 원인 가. 자살원인 통계자료 검토 자살에 이르게 되는 궁극적인 원인은 정신적 문제, 질병 등인 것으로 나타났다. 2009~2011년 동안의 경찰청 통계에 따르면, 정신적 문제(28.3~30.4%)에 의한 자살 이 가장 높은 비을 차지하는 것으로 나타났다. 또한, 질병(20.3~23.3%)에 의한 자 살과 경제적 어려움(15.7~18.6%)에 의한 자살의 비도 3개년 연속 각각 2위와 3 위를 차지하였다. 정신적 문제, 질병, 경제적 어려움에 이어 높은 비을 차지하는 자살의 원인은 가정문제인 것으로 나타났다. 2. 자살의 원인 13

[표 5] 자살의 원인: 2009~2011년 (단위: 명, %) 계 정신적 문제 질병 경제적 어려움 가정 문제 이성 문제 사별 직장 업무 학대 폭력 미상 기타 2009 2010 2011 14,579 4,123 3,190 2,357 1,832 1,040 165 960 28 712 172 100 28.3 21.9 16.2 12.6 7.1 1.1 6.6 0.2 4.9 1.2 14,779 4,357 3,442 2,327 1,519 607 92 899 81 656 799 100 29.5 23.3 15.7 10.3 4.1 0.6 6.1 0.5 4.4 5.4 15,613 4,751 3,163 2,903 1,349 701 93 923 83 1,484 163 100 30.4 20.3 18.6 8.6 4.5 0.6 5.9 0.5 9.5 1.0 자료: 각 연도별 경찰통계연보 를 토대로 국회예산정책처 작성 이상에서 살펴 본 경찰청 통계는 자살이 발생한 후 유가족이나 지인들을 대상으 로 조사하여 정리한 자료이기 때문에 신뢰도가 높지 못하다. 또한, 성별 연령별로 자 살에 영향을 미치는 원인을 파악할 수 없기 때문에 자살을 예방하기 위해서는 어떠 한 정책이 설계 수행될 필가 있는가에 대한 시사점을 도출하는 데 한계가 있다. 나. 자살의 원인 검토 (1) 자살의 사회경제적 원인 자살은 다양한 인에 의해 유발되며, 동일한 환경에 놓여있더라도 개인의 특성에 따라 자살 선택 여부가 다르기 때문에 명확한 자살의 원인을 밝혀내는 데에는 한계 가 있다. 그럼에도 불구하고, 사회경제적 변화는 개인의 자살에 영향을 미치는 대표 적인 외부 인이기 때문에 이에 대한 검토가 필하다. [표 6]은 대표적인 사회경제적 변수와 자살률의 상관관계 분석 결과를 정리한 자료이다. 실업률, 이혼률 등의 국가통계가 생산되기 시작한 1990년을 기점으로, GDP성장률, 실업률, 지니계수, 조이혼율, 조출생률 등 5개 변수와 성별 연령별 자 살률의 상관관계를 분석하였다. 3) 3) 국회예산정책처는 강은정 이수형(2010) 자살의 원인과 대책 연구: 정신의학적 접근을 넘어서 에 제시된 OECD 회원국 대상 자살의 사회경제적 인에 대한 고정효과모형 회귀분석을 토대로 독 립변수를 선정하여, 1990년부터 2012년까지 우리나라의 자살률과 각종 사회경제적 변수 간의 상 관관계를 분석함. 사례 수가 23개(1990년~2012년)이기 때문에 회귀분석의 결과를 일반화하기에 는 한계가 있어, 변수 간 상관관계 분석을 실시함. 강은정 이수형(2010)은 자살률, 인구 1인당 GDP, 인구 1인당 GDP 성장률, 실업률, 출생률, 출산율, 이혼율, 지니계수, 여성 경제참여율, 알 14 Ⅱ. 자살의 실태 및 원인

GDP성장률, 실업률, 지니계수 등은 경제상황을 반영하는 변수이고, 조이혼율, 조출생률 등은 가족형태의 변화, 고령화 등의 사회변화를 반영하는 변수이다. 이들 변수는 앞서 살펴보았던 자살의 인인 경제적 어려움, 가정문제 등과 밀접한 관련 이 있는 사회경제적 인에 해당된다. 분석결과를 살펴보면, 실업률과 전체 자살률은 통계적으로 유의미한 상관관계가 없는 것으로 나타났다. GDP성장률과 조출생률은 자살률과 음의 상관관계에 있는 것으로 나타났다. 반면, 지니계수, 조이혼율은 자살률과 양의 상관관계에 있는 것으 로 나타났다. 이는 사회적 불평등 심화, 전통적인 가족구조의 변화 등이 자살률의 증가에 통계적으로 유의미한 영향을 미칠 수 있음을 시사하는 결과로 볼 수 있다. 남성과 여성 사이에 사회경제적 변수와 자살률 간 상관관계의 차이점은 발견 되지 않았다. 하지만 남성과 여성을 연령대별로 비교하면, 사회경제적 변수와 자살 률 간 상관관계에 있어 다소 간의 차이점이 있는 것으로 나타났다. 10대 남성의 자살률은 사회경제적 변수와 어떠한 상관관계도 없는 것으로 나 타났다. 20대 남성의 자살률은 GDP성장률(-), 지니계수(+), 조출생률(-)과 상관관 계가 있는 것으로 분석되었다. 40대 및 50대 남성의 자살률은 GDP성장률(-), 지 니계수(+), 조이혼률(+), 조출생률(-)에 더하여 실업률(+)과도 통계적으로 유의미한 상관관계에 있는 것으로 나타났다. 10대 여성의 자살률은 GDP성장률(-), 지니계 수(+)와 상관관계가 있는 것으로 나타났다. 20대 여성의 자살률은 GDP성장률(-), 지니계수(+), 조출생률(-)과 상관관계가 있는 것으로 분석되었다. 코올섭취량을 자살에 영향을 주는 변수로 설정하였음. 그러나 인구 1인당 GDP는 GDP성장률과 출산율은 출생률과 각각 강한 상관관계를 갖는 변수이기 때문에, 인구 1인당 GDP와 출산율을 본 보고서의 독립변수에서 제외함. 또한, 강은정 이수형(2010)의 연구에서 우리나라는 여성 경제 참여율 증가가 자살사망률을 높이고, 알코올섭취량 증가가 자살사망률을 낮추는 것으로 분석되 었으나 이를 뒷받침하는 경험적 연구가 충분치 못하여 일반화에 한계가 있어, 여성 경제참여율 과 알코올섭취량 변수를 제외하고 상관관계 분석을 실시함. 2. 자살의 원인 15

[표 6] 사회경제적 변수와 자살률의 상관관계 분석 결과: 1990~2012년 (N=23) 남성 여성 변수 자살률 전체 10대 20대 30대 40대 50대 60대 70대 80대 이상 80대 전체 10대 20대 30대 40대 50대 60대 70대 이상 GDP 성장률(%) -0.552** -0.568** -0.312-0.618** -0.624** -0.644** -0.618** -0.552** -0.460* -0.451* -0.515* -0.593** -0.457* -0.524* -0.529** -0.515* -0.485* -0.480* -0.441* 실업률(%) 0.264 0.299 0.094 0.274 0.410 0.498* 0.417* 0.354 0.245 0.148 0.195 0.370 0.112 0.177 0.225 0.274 0.288 0.249 0.132 지니계수 0.915** 0.909** 0.005 0.740** 0.844** 0.878** 0.878** 0.878** 0.891** 0.846** 0.916** 0.548** 0.840** 0.875** 0.907** 0.886** 0.897** 0.857** 0.891** 조이혼율(%) 0.654** 0.674** -0.242 0.389 0.667** 0.778** 0.801** 0.800** 0.744** 0.742** 0.606** 0.325 0.380 0.491* 0.625** 0.686** 0.752** 0.823** 0.745** 조출생률(%) -0.921** -0.920** 0.185-0.630** -0.817** -0.890** -0.936** -0.959** -0.967** -0.951** -0.910** -0.393-0.741** -0.813** -0.904** -0.920** -0.962** -0.967** -0.947** 주: 1. * 95% 수준에서 유의미함, ** 99% 수준에서 유의미함. 2. 자살률 산정 시의 분모가 되는 연앙인구 통계치는 1993년부터 제공되고 있는 바, 1990~1992년 자살률은 장래인구추계를 토대로 각 자살률을 산출함. 자료: 국가통계포털에서 제공되는 1990~2012년 각 변수의 통계치를 토대로 국회예산정책처 분석 16 Ⅱ. 자살의 실태 및 원인

컨대, GDP성장률과 지니계수는 10대 남성을 제외한 모든 성별 연령별 집 단에서 자살률과 상관관계가 있는 것으로 분석되었다. 다만, GDP성장률은 자살률 과 음의 상관관계, 지니계수는 자살률과 양의 상관관계를 나타냈다. 이는 경제성장 이나 소득불평등이 자살에 영향을 미치고 있음을 의미하는 것이다. 실업률은 40~50 대 남성의 자살률과 양의 상관관계를 갖는 것으로 나타났다. 40~50대 남성 다수 가 가계를 책임지는 가장이라는 점을 감안하면, 실업에 따른 경제적 타격이 이들 연령대 남성에게 자살의 위험을 유발할 수 있음을 의미한다고 볼 수 있다. 한편, 조이혼율은 10~20대를 제외한 모든 성별 연령별 집단의 자살률과 양의 상관관계를 나타냈다. 조출생률은 10대를 제외한 모든 성별 연령별 집단의 자살률 과 음의 상관관계를 보였다. 이는 청소년층을 제외하고는 이혼 증가, 고령화 등의 사회변화가 자살에 영향을 미치고 있음을 의미한다. (2) 자살충동의 원인 자살충동을 유발하는 인을 파악하기 위하여, 2006~2012년 사회조사 를 통해 수 집된 자살 충동 이유를 연령대별로 [표 7]과 같이 정리하였다. 2. 자살의 원인 17

경제적 어려움 [표 7] 자살 충동 이유: 2006~2012년 이성 문제 질환 직장 문제 외로움, 고독 가정 불화 성적, 진학문제 (단위: %) 불화, 따돌림 기타 2006 6.2 2.2 1.4 1.0 10.1 15.5 56.1 6.0 1.6 10대 2008 8.8 2.0 3.5 1.7 13.6 10.1 51.0 6.6 2.9 2010 10.5 1.9 2.2 1.6 11.2 12.6 53.4 3.8 2.8 2012 16.7 1.4 2.0 0.4 12.5 16.9 39.2 7.1 3.7 2006 32.5 7.6 3.5 18.6 18.4 11.0 4.4 1.0 3.0 20대 2008 23.9 6.2 6.0 22.9 19.4 11.8 4.3 1.4 4.0 2010 30.0 7.0 5.9 15.0 16.5 12.9 5.3 1.0 6.4 2012 28.7 5.4 8.7 21.4 17.0 7.9 4.2 1.0 5.9 2006 53.0 3.6 4.4 6.6 10.6 19.2 0.4 2.2 30대 2008 39.3 3.2 5.0 9.7 17.6 20.6 0.3 1.4 2.9 2010 37.4 3.4 4.8 9.5 17.4 20.5 1.0 6.0 2012 42.6 5.6 6.1 8.9 15.0 17.6 0.3 0.5 3.3 2006 62.4 1.4 4.7 4.5 9.0 17.2 0.1 0.6 40대 2008 49.7 3.3 7.8 4.8 12.9 19.2 0.1 0.2 1.8 2010 50.4 2.6 8.4 4.7 10.7 17.5 0.3 5.5 2012 51.5 4.3 8.8 5.1 11.1 16.9 0.1 0.5 1.6 2006 58.6 1.2 11.0 3.8 9.4 14.5 0.3 1.2 50대 2008 49.9 0.8 16.8 2.9 8.9 17.3 0.2 0.3 2.9 2010 52.7 3.3 14.2 4.4 9.4 14.1 2.0 2012 52.6 3.9 12.3 5.3 11.0 13.5 0.2 1.3 2006 41.1 0.5 26.5 0.9 17.7 11.2 0.2 1.9 60대 이상 2008 33.9 0.9 37.1 0.6 13.2 10.6 3.7 2010 35.3 2.4 36.2 1.2 11.4 8.8 4.6 2012 37.4 4.2 36.2 1.7 11.7 6.9 1.8 주: 1. 각 연령대별로 짙은 음영은 1순위, 옅은 음영은 2순위임. 2. 사회조사는 2년 단위로 실시됨. 자료: 각 연도별 사회조사 결과를 토대로 국회예산정책처 작성 18 Ⅱ. 자살의 실태 및 원인

10대의 경우에는 성적 및 진학 문제에 의한 자살 충동이 가장 높은 비을 차 지하였다. 다음으로 자살충동을 느끼는 이유는 가정불화 때문인 것으로 나타났다. 20대의 경우에는 경제적 어려움에 의한 자살 충동의 비율이 가장 높았고, 직장문제 도 자살 충동에 높은 영향을 미치는 것으로 나타났다. 30~50대는 공통적으로 경제 적 어려움에 의한 자살 충동의 비율이 가장 높았고, 가정불화에 의한 자살 충동이 다음으로 높게 나타났다. 끝으로, 60대 이상의 연령대에서는 경제적 어려움이나 질 환에 의해 자살 충동을 느끼는 것으로 나타났다. 다. 정책적 시사점 자살의 원인을 검토한 결과, 연령대별로 차별화된 자살예방사업을 수행할 필가 있는 것으로 나타났다. 먼저, 10대의 경우에는 성적 및 진학 문제, 가정불화 등에 의해 자살충동을 느 끼는 것으로 나타났다. 또한, 10대 남성의 자살률에는 어떠한 사회경제적 변수도 영 향을 미치지 않는 것으로 나타나 10대의 자살에 영향을 미치는 인에 대한 심도 있는 분석을 토대로 자살예방 프로그램을 마련할 필가 있다. 20대의 경우에는 경제적 어려움과 직장문제, 고독 등이 자살충동의 이유인 것 으로 나타났다. GDP성장률, 지니계수, 조출생률 등이 20대의 자살률에 영향을 미 치는 것으로 미루어 보아, 청년실업, 직장적응 문제 등이 20대의 자살 유발 인일 가능성이 높다. 따라서, 20대에 대해서는 심리상담과 취업지원 서비스를 통합하여 제공하는 방식으로 자살예방 프로그램을 설계하는 방안을 고려할 필가 있다. 30~50대는 경제적 어려움과 가정불화가 주한 자살충동의 이유인 것으로 나 타났다. 30~50대의 자살률에는 GDP성장률, 지니계수, 조이혼율, 조출생률 등이 영 향을 미치는 것으로 나타나, 사회경제적 변화에 민감하게 반응하는 것으로 볼 수 있다. 특히, 40~50대 남성의 자살률은 실업률과 양의 상관관계를 보였다. 이는 가 구주일 가능성이 높은 이 연령대 남성의 실직이 자살 유발 가능성을 높일 수 있음 을 시사한다. 60대 이상의 연령대에서는 경제적 어려움과 질환에 의한 자살충동 비 율이 가장 높은 것으로 나타났다. 30대 이상의 연령대를 대상으로 하는 자살예방사업은 장기적으로 사회안전망 강화와 병행될 필가 있을 것으로 보인다. 30대 이상의 전 연령대에서 경제적 어 2. 자살의 원인 19

려움이 자살 충동을 유발하는 가장 큰 이유인 것으로 파악되었고, 60대 이상의 연 령대에서는 질환 또한 주한 자살 충동 원인인 것으로 나타났다. 경제적 어려움이 나 질환 등의 문제는 정신보건이나 임상심리적 접근 방식으로 해결하는 데 한계가 있다. 그러므로 사회복지 급여 및 서비스 제공과 심리상담을 병행하는 방식으로 자 살예방사업을 추진할 필가 있다. 20 Ⅱ. 자살의 실태 및 원인

Ⅲ. 자살예방사업의 현황 1. 국내 자살예방사업의 현황 가. 자살예방사업의 개 2013년 현재 수행되고 있는 자살예방사업은 정부의 제2차 자살예방종합대책(2009 ~ 2013) 에 기반하고 있다. 정부는 동 대책에서 자살예방을 위한 10대 과제를 선정 하였고, 보건복지부, 여성가족부, 교육부 등 총 14개 부처가 5개년 동안 과제별 세 부과제를 수행하는 것을 계획하였다. [표 8] 2009~2013년 자살예방 10대 과제 및 소관부처 10대 과제 소관부처 1. 자살에 대한 국민인식 개선 보건복지부, 안전행정부 등 2. 개인 사회적 대응역량 강화 보건복지부, 여성가족부, 교육부, 고용노동부 등 3. 자살에 치명적인 방법과 수단에 대한 접근성 감소 환경부, 농림축산식품부, 보건복지부, 여성가족부, 경찰청, 방송통신위원회, 국토교통부 등 4. 자살에 대한 대매체의 책임 강화 보건복지부 등 5. 자살 고위험군에 대한 정신보건서비스를 강화 보건복지부, 국방부, 법무부 등 6. 자역사회 기반의 다양한 자살예방인력에 대한 교육체계 강화 보건복지부, 경찰청, 소방방재청 등 7. 자살예방을 위한 법과 제도적 기반 조성 보건복지부 8. 자살예방서비스 제공을 위한 인프라 구축 보건복지부, 경찰청, 소방방재청 등 9. 자살예방을 위한 연구 감시체계 구축 보건복지부, 통계청, 경찰청 등 10. 근거에 기반을 둔 자살예방정책 개발 보건복지부 등 주: 소관부처는 2013년 정부조직 개편에 따라 변경된 명칭임. 자료: 보건복지가족부(2008. 12)의 제2차 자살예방종합대책(2009~2013) 의 내용을 토대로 국회예산 정책처 재구성 1. 국내 자살예방사업의 현황 21

자살예방 10대 과제 수행의 주무부처는 보건복지부이며, 보건복지부를 포함한 총 14개 부처가 자살예방대책추진위원회 를 구성하고 있다. 자살시도자나 자살 위 험군 등에 대한 직접적인 지원은 보건복지부, 여성가족부, 교육부, 고용노동부 등이 별도로 운영하는 각종 전달체계를 통하여 추진되고 있다. 한편, 자살에 대한 자살수 단 억제, 자살 관련 언론보도 자제 등과 관련된 업무는 기존에 각 부처별로 수행하 던 사업에 대한 부처 간 업무협조를 강화하는 방식으로 추진되고 있다. 정부는 정신보건 관련 사업을 수행하는 보건복지부가 심이 되어 각 부처와 지방자치단체, 정부가 수행하는 자살예방 및 정신보건, 사회복지 서비스 등을 제공 하는 다양한 민간위탁기관이 유기적으로 자살예방 관련 업무를 수행하도록 하는 [그림 8]과 같은 자살예방사업 추진체계를 구성하였다. 보건복지부는 자살예방대책에 대한 기획 조정 평가의 업무를 담당하며, 이를 위하여 앙자살예방센터, 시도 및 시군구 지방자치단체, 민간위탁기관인 정신건강 증진센터 및 자살예방센터를 활용한다. 뿐만 아니라, 경찰청 및 소방방재청, 교육부, 여성가족부 등의 관계부처와 기초지방자치단체 단위로 설치되는 민간위탁기관인 Wee(We+education/We+emotion)센터, 청소년상담복지센터, 건강가정지원센터 등 과 같은 관계부처의 상담서비스 전달체계를 통하여 자살시도자 구조, 자살사이트 단속, 자살충동을 느끼는 사람에 대한 상담 서비스 제공 및 지역사회의 각종 사회 복지 서비스를 연계하는 업무가 수행되고 있다. 22 Ⅲ. 자살예방사업의 현황

[그림 8] 자살예방사업 추진체계별 주 역할 보건복지부(대책협의회) 기획, 조정, 평가 교육부 여성가족부 앙자살예방센터 학생상담 (Wee센터) 청소년상담 (청소년상담복지센터) 가족상담 (건강가정지원센터) 자문, 자살위험도 모니터링/조사통계 사업평가도구개발 및 시행 경찰청/119구급대 자살위험장소관리 인터넷 자살사이트 단속 자살시도자 구조 민간단체 한국자살예방협회: 생명의전화: 생명존문화조성 생명존 인터넷상담 문화조성 방송/인쇄 홍보자료 개발 전화상담 교육청 학교정신건강사업 시행 및 지원 시도 시도 자살예방사업 추진체계 구축 광역정신건강증진센터 /광역자살예방센터 자살예방사업 추진지원 시군구 시군구 자살예방사업 추진 보건소/정신건강증진센터 /자살예방센터 정신건강증진 자살예방캠페인 전개 전화상담 자살위험자 조기발견 및 치료의뢰 자살시도자 지속관리 의료기관 자살시도자의 응급치료 자살위험자 정신과 치료 초고 학생 지역사회 주민 자료: 보건복지부 제출자료를 토대로 국회예산정책처 재구성 1. 국내 자살예방사업의 현황 23

나. 자살예방사업의 범위 본 보고서는 자살예방사업의 범위를 다음의 [표 9]와 같이 국민 전체, 학생, 청소년, 근로자 등에게 제공되는 상담서비스 관련 사업을 심으로 정하였다. [표 9] 자살예방사업의 범위 소관 부처 보건 복지부 교육부 여성 가족부 고용 노동부 단위사업 세부사업 세세부사업 정신보건시설확충 (국민건강증진기금) 자살예방 및 지역정신보건사업 자살예방사업 지역자살예방사업 앙자살예방센터운영 정신보건센터운영 아동청소년정신보건 알코올상담센터운영 노숙자등알코올독자 사례관리 앙정신보건사업지원단 운영 복지부 직접수행 학생자살예방관리, 학생정서 행동특성검사, Wee프로젝트 등 (지방교육재정교부금) 청소년관련 산하기관 지원 (일반회계) 청소년사회안전망구축 (청소년육성기금) 건강가정지원센터 운영 (일반회계) 근로자복지지원 (근로복지진흥기금) 한국청소년상담복지개발원 운영지원 청소년사회안전망구축 앙건강가정지원센터운영지원 지방건강가정지원센터운영지원 선진기업복지지원제도 도입지원 지역사회통합지원체계구축 청소년동반자 프로그램 운영 청소년전화1388 및 모바일 문자 상담운영 청소년특별지원 북한이탈 및 다문화 청소년 지원 청소년사이버상담센터 운영 학업단 청소년 자립 및 학습지원 주: 1. 음영으로 표시된 부분은 자살예방만을 목적으로 도입된 직접적인 자살예방사업에 해당됨. 2. ( )안은 각 사업에 투입되는 예산의 재원임. 3. 교육부 소관 사업은 각 지방 교육청에서 지방교육재정교부금으로 수행하는 사업임. 자료: 각 부처의 2013년 예산안 및 기금운용계획안 사업설명자료 를 토대로 국회예산정책처 작성 24 Ⅲ. 자살예방사업의 현황

각 부처별로 제공하는 상담서비스 이외의 사업은 안전사고 예방, 구조체계 강 화 등 다양한 목적을 지닌 기존 사업을 지속적으로 수행하거나, 각종 법규를 정비 하는 방식으로 추진되고 있다. 따라서, 정부의 대책에 포함된 사업 에서 자살의 위험이 있는 국민을 특정하고, 이들에게 필한 서비스를 제공하는 방식으로 직접 적인 서비스를 제공하는 사업을 자살예방사업으로 규정할 필가 있다. [표 9]를 살펴보면, 자살예방을 직접적인 사업의 목표로 내세운 것은 음영으로 표시된 보건복지부 소관 세세부사업인 자살예방사업, 앙자살예방센터 운영 및 지역자살예방사업 과 교육부 소관 학생자살예방관리 뿐이다. 그러나 보건복 지부의 정신건강증진센터, 교육부의 Wee센터, 여성가족부의 청소년상담복지센터 및 건강가정지원센터, 고용노동부의 근로자지원프로그램(Employee Assistance Program; EAP)을 통하여, 자살의 위험이 있는 국민에 대한 상담 및 치료가 수행되고 있다. 사업의 내용을 살펴보면, 보건복지부 소관 자살예방사업은 자살예방정책 연구 개발, 생명존문화조성, 자살예방 교육 및 전문인력 양성, 사이버상담 및 자살유해 정보 모니터링, 민관협력 자살예방사업, 응급실기반 자살시도자 지원사업으로 구성 된다. 자살예방 교육 및 전문인력 양성은 지역사회 수준에서 통반리장, 노인양사 등에게 교육을 실시하여 자살의 위험이 있는 지역주민을 심리상담 서비스를 제공하 는 정신건강증진센터 등으로 연계해주는 역할을 하도록 하는 사업이다. 민관협력 자살예방사업은 정신건강증진센터를 심으로 지역사회의 병원, 상담소, 각종 사회 복지서비스 등을 연계하는 것을 목적으로 한다. 응급실기반 자살시도자 지원사업은 응급실에 내원한 자살시도자와 그 가족에게 정신건강증진센터 등을 통하여 심리상 담 및 각종 사회복지, 의료 서비스 등을 제공한다. 지역자살예방사업은 지방자치단 체의 정신보건센터에 자살예방 업무 담당자를 배치하고 인건비를 지원하는 사업이 다. 앙자살예방센터 운영, 정신보건센터운영, 아동청소년정신보건, 알코올상담센터 운영, 앙정신보건사업지원단 운영 등은 각 민간위탁기관에 필한 재원을 지원하 는 사업이다. 노숙자등알코올독자사례관리는 알코올상담센터에서 사례관리 4) 를 실 시할 수 있도록 필한 예산을 지원하는 사업이다. 교육부 소관 학생정서 행동특성검사는 초 고등학생을 대상으로 기분장 애, 과잉행동장애, 자살충동 등을 측정할 수 있는 심리검사 도구를 개발하여 정기적 4) 사례관리란 개인에게 어떤 지원이 필한가를 확인하고, 이를 충족시켜주기 위하여 다양한 급여 및 서비스를 연결해 주는 것을 의미함. 1. 국내 자살예방사업의 현황 25

으로 심리검사를 실시하는 사업이다. Wee프로젝트는 학교상담체계로, 학교 단위의 Wee클래스, 지방교육지원청 단위의 Wee센터와 지방교육청 단위의 Wee스쿨에 배 치된 상담교사가 학교폭력, 학업스트레스 등 학생들이 겪는 다양한 문제에 대해 상 담서비스를 제공하고, 필할 경우 지역사회의 사회복지 서비스 등을 연계해주는 사업이다. 학생자살예방관리는 Wee프로젝트를 통하여 자살의 위험이 있는 학생에 대한 각종 지원 프로그램을 제공하는 것이다. 여성가족부 소관 자살예방사업은 한국청소년상담복지개발원 운영지원과 청소 년사회안전망구축 사업을 통해 수행되는 청소년상담과 건강가정지원센터를 통해 수 행되는 가족상담으로 나누어볼 수 있다. 한국청소년상담복지개발원은 청소년을 대 상으로 하는 다양한 상담 프로그램을 개발하며, 인터넷 및 모바일을 통한 상담 서 비스를 제공한다. 청소년사회안전망구축에 포함되는 각종 사업들은 한국청소년상담 복지개발원을 심으로 각 기초지방자치단체 단위에서 청소년에게 필한 상담서비 스를 제공한다. 특히, 세부사업인 청소년동반자 프로그램의 경우에는 상담이 필한 청소년에게 상담사가 직접 찾아가서 서비스를 제공하는 사업이다. 건강가정지원센 터는 지역사회 내 가족을 대상으로 아버지교육, 가족돌봄나눔 등과 같은 프로그램 을 운영한다. 고용노동부 소관 선진기업복지지원제도 도입지원 사업의 일환인 근로자지원프 로그램(EAP)은 건강문제, 부부 가족생활문제, 법 재정문제, 알코올 약물문제, 정서 문제, 스트레스 등 업무 성과 전반에 영향을 미칠 수 있는 근로자의 문제를 해결하 기 위해 개발된 사업장 기반의 프로그램이다. 현재 근로자지원프로그램(EAP)은 온 라인상담과 각 광역지방자치단체 단위별로 배치된 상담사가 제공하는 오프라인상담 으로 운영되고 있다. 다. 자살예방사업의 추진 현황 (1) 자살예방사업의 예산 현황 직접적인 자살예방사업에 투입된 예산액은 2009년 5억 6,500만원에서 2013년 48억 1,000만원으로, 5개년 연평균 70.8% 증가하였다. 보건복지부, 교육부, 여성가족부, 고용노동부에서 각종 상담 서비스를 제공하는 간접사업 예산을 포함할 경우, 총 자 살예방사업 예산액은 2009년 701억 3,400만원에서 2013년 1,103억 7,100만원으로, 26 Ⅲ. 자살예방사업의 현황

5개년 연평균 12.0% 증가한 것으로 나타났다. 5) 구체적으로 살펴보면, 직접사업 에서는 주무부처인 보건복지부가 수행하는 자살예방사업의 예산액이 2009년 5억 3,500만원에서 2013년 28억원으로, 5개년 동 안 가장 높은 증가추세(연평균 증가율 51.3%)를 보였다. 간접사업 예산액은 대부분 보건복지부 소관 정신건강증진센터, 교육부 소관 Wee센터, 여성가족부 소관 청소년 상담복지센터 및 건강가정지원센터, 고용노동부 소관 근로자지원프로그램을 운영하 는 데 투입된다. 간접사업 예산액은 2009년 695억 6,900만원에서 2013년 1,069억 1,100만원으로, 5개년 연평균 11.3% 증가한 것으로 나타났다. 5) 직접사업과 간접사업의 구분은 제2차 자살예방종합대책 에 제시된 정부의 분류를 따른 것임. 다만, 직접사업은 정부안과 일치하지만, 간접사업에 포함되는 예산은 본 보고서에서 제시한 자살 예방사업 범위에 따라 조정한 것임. 1. 국내 자살예방사업의 현황 27

소관 부처 [표 10] 자살예방사업의 예산 현황 (단위: 백만원, %) 연평균 사업명 2009 2010 2011 2012 2013 증가율 직 접 사 업 자살예방사업 535 735 1,435 1,800 2,800 51.3 보건 앙자살예방센터 복지부 운영 480 480 지역자살예방사업 1,500 교육부 학생자살예방관리 30 105 30 30 30 0.0 소 계 565 840 1,465 2,310 4,810 70.8 보건 복지부 교육부 지역정신보건 사업 9,994 13,075 13,374 25,420 31,952 33.7 학생정서 행동 특성검사 100 125 58 1,802 3,500 143.2 정책점연구소 운영 279 279 간 접 사 업 여성 가족부 Wee프로젝트 구축 및 운영 34,214 55,493 37,575 20,040 28,963 4.1 한국청소년상담복지 개발원 운영지원 5,897 5,969 6,130 6,317 6,918 4.1 청소년사회안전망구축 13,241 14,982 17,501 20,978 25,530 17.8 앙건강가정지원센터 운영 1,353 1,218 1,218 1,490 1,516 2.9 고용 노동부 지방건강가정지원센터 운영 근로자지원프로그램 (EAP) 운영 4,770 7,050 7,058 7,845 7,945 13.6 154 154 154 308 26.0 소 계 69,569 98,066 83,068 84,325 106,911 11.3 합 계 70,134 98,906 84,533 86,635 110,371 12.0 주: 1. 보건복지부 소관 지역정신보건 사업의 예산액은 세부사업 자살예방 및 지역정신보건사업 에서 직접사업 예산을 제외한 금액임. 2. 교육부 소관 사업 예산은 지방교육재정교부금으로서, 예산 편성 시의 추계치이기 때문에 실제 집행 예산과는 다소 간의 차이가 있을 수 있음. 자료: 각 부처의 2013년 예산안 및 기금운용계획안 사업설명자료 및 제출자료를 토대로 국회예산정 책처 작성 28 Ⅲ. 자살예방사업의 현황

(2) 자살예방사업의 성과관리 현황 정부는 2012년부터 자살예방사업의 성과지표를 설정하여, 성과를 관리하고 있다. 자살예방사업 관련 성과지표는 보건복지부 소관 단위사업인 정신보건시설확충 의 성과관리체계에 포함되어 있다. 당초 보건복지부는 2012년 자살상담등록관리증가율 을 성과지표로 설정하였 다. 2012년 자살상담등록관리 수는 1만 4,666건으로, 2011년 자살상담등록관리 수 추계치인 1만 65건보다 46% 가량 증가한 것으로 집계되었다. [표 11] 자살예방사업의 성과관리 현황 성과지표 측정방법 목표대비 달성률 2009 2010 2011 2012 2013 자살상담등록 관리증가율(%) 자살고위험 등록관리 실인원(명) {(전년도 실적 -당해연도 11월까지의 실적)/전년도 실적} 100 목 표 10 실 적 45.7 달성도 457 목 표 16,132 실 적 달성도 자료: 보건복지부 제출자료를 토대로 국회예산정책처 작성 그러나 2013년부터는 자살예방사업의 성과지표를 자살고위험등록관리실인원 으로 변경하였다. 2013년 성과목표는 2012년도 자살상담등록관리 수인 1만 4,666명 보다 10% 높은 1만 6,132명이다. 1. 국내 자살예방사업의 현황 29

정부의 성과지표 변경 및 성과목표 설정은 증가율로 측정하던 2012년 성과지 표를 실인원 수를 측정하는 것으로 변경하였을 뿐, 이전과 달라진 것이 없는 것으 로 볼 수 있다. 또한, 전년대비 10% 증가한 실인원 수를 성과목표로 삼았기 때문에 2012년 성과 목표치인 전년대비 10% 증가와 동일한 성과목표를 설정한 것과 같다. 뿐만 아니라, 현행 성과지표는 자살예방사업의 목표를 제대로 반영하고 있지 못하다. 정부는 제2차 자살예방종합대책 수립 시에 인구 10만 명당 자살률을 20 명 미만으로 낮추는 것을 목표로 삼았다. 그러나 현행 성과관리체계로는 이러한 정 책 목표의 달성 여부를 파악할 수 없다. 따라서, 연차적으로 목표 자살률을 수립하 고 이를 성과지표로 삼아, 정부의 자살예방사업이 자살률 감소에 기여하고 있는지 여부를 파악할 수 있도록 성과관리체계를 재정립할 필가 있다. 2. 외국 자살예방사업의 현황 가. 일본의 자살대책 및 시사점 (1) 일본의 자살률 추이 일본의 자살률은 1998년에 급격하게 상승한 후 높은 수준을 유지하다가 2003년에 인구 10만 명당 27.0명으로 가장 높은 수치를 보였다. 이후 약간의 증감을 반복하 다가 2009년부터 감소하기 시작하였다. 2012년의 인구 10만 명당 자살자 수는 21.8 명으로 2011년 대비 9.1% 감소하였으며, 남성 31.1명, 여성 13.1명으로 남성의 자살 률이 약 2.4배 높다. 30 Ⅲ. 자살예방사업의 현황

[그림 9] 일본의 자살률 추이 (단위: 인구 10만 명당 자살자 수) 자료: 이상영, 외국의 자살예방정책 사례와 시사점, 국회예산정책처 주최 자살예방정책토론회 자 료집, 국회예산정책처, 2013. (2) 일본의 자살대책 추진 경과 일본 정부는 2006년 10월 자살방지 조사연구 정보수집, 자살 고위험자에 대한 의료 서비스 제공체계 정비, 자살대책의 수립 추진 등을 내용으로 하는 자살대책기본 법 을 제정하였다. 동법에 근거하여 2007년 6월 제1차 자살예방대책 을 수립하여 사회적 인이 포함된 종합적인 대처, 자살의 사전예방, 위기대응, 자살미수자 및 유 족 등의 사후대응 및 대처, 관계자의 연대에 의한 포괄적 지원, 자살실태 규명 및 장기적 시점에서의 자살대책 시행 등의 정책을 추진하였다. 2012년 8월에는 제2차 자살예방대책 을 수립하였다. 제2차 자살예방대책 의 주 시책 및 사례는 아래에서 상술한다. 2. 외국 자살예방사업의 현황 31

[표 12] 일본의 자살대책 추진 경과 2006년 10월 자살대책기본법 2007년 6월 제1차 자살예방대책 2012년 8월 제2차 자살예방대책 - 자살방지 조사연구 정보 수집 - 자살 고위험자에 대한 의 료서비스 제공체계 정비 - 자살 고위험자에 조기 발견 및 발생 방지 - 자살미수자와 자살자 유 족에 대한 지원 - 자살예방 활동 담당 민간 단체 지원 - 내각부 자살종합대책회 의 설치 운영 - 자살대책의 수립 추진 - 사회적 인이 포함된 종 합적인 대처 - 자살의 사전예방, 위기대응, 자살미수자, 유족 등의 사후대응 및 대처 - 관계자의 연대에 의한 포 괄적 지원 - 자살실태 규명 및 장기적 시점에서의 자살대책 시행 - 자살예방주간(9월 11 일~16일)과 자살대책 강 화의 달(3월)을 설정 - 인터넷 활용 등 지원정보의 집약 제공 강화 - 다양한 분야의 게이트키퍼 양성 촉진 - 응급의료시설에서 자살 미수자가 정신과 진료를 받을 수 있는 체제 정비 - 직장, 학교에서의 스트레스 대응방안 및 정신건강 교육 강화 자료: 이상영, 외국의 자살예방정책 사례와 시사점, 국회예산정책처 주최 자살예방정책토론회 자 료집, 국회예산정책처, 2013. (3) 일본 제2차 자살예방대책 의 주 시책 일본의 제2차 자살예방대책 은 1 자살의 실태 명확화, 2 국민 한 사람 한 사람 의 인지와 관심 촉구, 3 조기대응의 심적 역할을 완수하는 인재양성, 4 마음의 건강 증진, 5 적절한 정신과 진료 제공, 6 사회적인 대처로 자살예방, 7 자살미 수자의 재차 자살기도 방지, 8 남겨진 사람에 대한 충실한 지원, 9 민간단체와의 연대 강화 등을 주 시책으로 한다. 각 대책 영역별 주 세부 사업은 다음 [표 13]과 같다. 32 Ⅲ. 자살예방사업의 현황

[표 13] 일본의 제2차 자살대책 영역별 주 사례 대책 영역 자살실태 규명 국민의 인식과 관심 증대 인력 양성 정신건강 증진 적절한 정신과 진료 제공 주 사례(세부 사업) - 자살의 원인 분석에 근거하는 효과적인 자살 방지 대책 확립에 관한 연구 실시 - 자살예방종합대책센터의 웹사이트 삶 을 개설 자살 현상, 정부 지방자 치단체의 자살 대책, WHO와 해외의 자살대책 소개, 책 등 간행 - 자살 예방주간(9월 10일~16일)에 관계 부처, 지방자치단체에 자살예방사업 의 실시 청 및 전국의 상담 창구를 검색할 수 있는 웹사이트를 개설 - 자살대책강화월에 관계 부처, 지방자치단체 등에 홍보사업 실시 청 및 각종 언론 매체를 통한 자살예방 활동 실시, 게이트키퍼 연수용 및 전문 가용(창구 직원 주민 편, 아동 위원 편, 방문 개호직원 편, 민생위원 편, 보건사 편) DVD 추가 제작 홈페이지 게재 - 생명을 존하는 마음을 기르는 도덕교육 종합지원 사업 실시 - 총무성, 문부과학성 및 통신 관계 단체 등이 제휴하여 청소년이 인터넷을 안전하게 이용하도록 보호자, 교직원 및 청소년 대상 강좌 실시 - 각 교육위원회에서 학생 지도 담당자 교장 교감 등을 대상으로 아동 및 학생의 자살 예방에 관한 협의회 개최 - 행정법인 일본 학생지원기구 에서 학장, 부학장, 교직원 등을 대상으로 자살 관련 대책에 초점을 맞추어 강연, 사례 소개 및 의견교환을 실시하 고 각 대학에 대책 마련 촉구 - 지역보건원, 개호 지원 전문가 등을 대상으로 게이트키퍼 양성 연수 등 을 실시 - 전국 정신건강대책 지원 센터에서 정신위생대책의 종합적 지원 실시 - 근로자 대상 정신건강 사이트를 통한 정신건강 정보 제공 및 메일 상담 실시 - 소규모 사업장의 노동자에 대해 의사 또는 보건사의 상담 및 지도 실시 - 농촌 지역의 고령자, 여성의 활동 촉진을 위한 고령자 지역 주민 활동 지원 시설의 정비 - 도시공원의 정비 - 정신과 의료인 자살예방 연수 및 심리상담사의 자살 예방 연수 실시 - 인지 법 인지 행동 법에 대한 의사, 정신과 의료인 대상 연수 실시 - 고령자의 우울증 판별 검사 실시 - 의존증 대책 추진을 위한 지역 의존증 대책 추진 모델 사업, 의존증 회복 시설 직원 연수 사업 실시 2. 외국 자살예방사업의 현황 33

대책 영역 사회적 대처 강화 자살미수자의 반복적 자살 기도 방지 유족에 대한 지원 강화 민간단체와의 연대 강화 주 사례(세부 사업) - 정신건강 상담 통일 다이얼 의 전국적인 운용 확대 - 지역자살대책긴급강화기금 을 활용하여 포괄 지원 상담 및 지역에 있 어서의 상담 체제 강화 - 다 채무자를 대상으로 상담 강화 캠페인 실시 및 소비자 및 사업자 대상 무료 상담회 개최(9~12월) - 저소득층을 대상으로 자립을 촉진하기 위해 각종 자금의 대출과 필한 상담지원 제공, 생활복지자금 대출 제도 실시 - 정신과 구급 의료체제 정비 사업 실시 - 자살미수자 관리에 대한 가이드라인 연수 실시 - 유족을 위한 모임 운영 및 지원 실시 - 지역상담소와 지원단체 등이 기재 된 유족을 위한 리프렛 작성 배포 - 관계부처, 지방자치단체, 민간단체 등 관련 기관과의 사례검토 및 자살 대책 네트워크 협의회 개최 자료: 이상영, 외국의 자살예방정책 사례와 시사점, 국회예산정책처 주최 자살예방정책토론회 자 료집, 국회예산정책처, 2013. (4) 일본의 자살대책 추진체계 및 예산 현황 일본의 자살대책 추진체계는 다음 [그림 10]과 같다. 자살종합대책을 심으로 앙 정부에 구성된 자살종합대책회의에서 대책(안) 작성, 관련기관 협조 연계, 주 사항 심의, 대책 추진 등의 업무를 수행하고, 자살종합대책회의의 사무국으로서 내각부 자살대책추진실이 있으며, 각 부처는 동 대책에 근거하여 시책을 추진한다. 지방자치단체는 앙정부와 협력하여 지역의 상황에 맞는 대책을 마련 시행하고, 의료기관, 학교, 사업주, 민간단체 등과 상호 밀접한 연계를 통해 자살종합대책을 시행하고 있다. 34 Ⅲ. 자살예방사업의 현황

[그림 10] 일본의 자살대책 추진체계 자료: 이상영, 외국의 자살예방정책 사례와 시사점, 국회예산정책처 주최 자살예방정책토론회 자 료집, 국회예산정책처, 2013. 각 대책 영역별로 관련 앙 부처와 예산 추이를 살펴보면 다음 [표 14]와 같다. 내각부, 후생노동성, 금융청, 경제산업성, 법무성, 총무성, 문부과학성, 소비자청, 경 찰청, 국토교통성, 농림수산성 등 11개 부처가 대책을 추진하고 있다. 자살대책 관련 예산은 2011년의 134억엔(약 1,483억원)에서 2012년에는 236억엔(약 2,610억원)으로 76% 인상되었으며, 2013년에는 287억엔(약 3,174억원)으로 다시 21.6% 증가하였다. 2. 외국 자살예방사업의 현황 35

[표 14] 일본 자살대책 관련 부처 및 예산추이 (단위: 천엔) 대책 영역 관련 앙 부처 2011 2012 2013(안) 자살실태규명 내각부, 후생노동성, 문부과학성, 경찰청 28,409 45,677 44,922 국민의 인식과 관심증대 내각부, 총무성, 문부과학성, 법무성 363,450 260,292 245,772 인력 양성 정신건강증진 내각부, 후생노동성, 금융청, 소비 자청, 경찰청, 총무성 내각부, 후생노동성, 농림수산성, 국토교통성, 문부과학성, 경제산업성 447,362 371,222 352,551 2,841,579 8,697,882 9,270,823 적절한 정신과 진료 제공 후생노동성 2,925,778 2,941,760 2,775,085 사회적 대처 강화 내각부, 후생노동성, 금융청, 소비 자청, 경제산업성, 법무성, 국토교 통성, 경찰청, 총무성, 문부과학성 6,609,503 11,137,696 15,889,810 자살미수자의 반복적 자살 기도 방지 유족에 대한 지원 강화 민간단체와의 연대 강화 후생노동성 1,819,581 10,973 7,364 내각부, 문부과학성, 후생노동성 19,368 12,524 내각부, 후생노동성 259,979 151,303 135,565 기 타 17,527 11,757 10,214 합 계 13,421,344 23,628,562 28,732,106 자료: 이상영, 외국의 자살예방정책 사례와 시사점, 국회예산정책처 주최 자살예방정책토론회 자 료집, 국회예산정책처, 2013. (5) 일본 자살대책의 시사점 일본은 2006년 자살대책기본법 을 제정하였으며 2013년에 3,000억원 이상의 예산 을 투입하는 등 적극적으로 자살대책을 추진하고 있다. 반면 우리나라는 2011년에 야 자살예방 및 생명존문화 조성을 위한 법률 을 제정하였으며, 자살과 연관된 예산이 연간 30여억 원에 불과한 실정이다. 36 Ⅲ. 자살예방사업의 현황

일본이 추진하고 있는 자살대책의 특징 하나는 고위험자의 조기발견을 위 해 게이트키퍼를 적극적으로 양성하여 활용하고 있다는 점이다. 우리나라도 게이트 키퍼를 양성하고 있으나 교사, 의사 등 전문가에 한정되어 있는데 일본의 경우는 약사, 미용사 등 대을 접하는 직종의 인력을 적극 활용하고 있다. 일본은 내각부의 총괄책임 하에 관련부처 간의 협조와 연계를 적극 추진하고 있다. 우리나라는 보건복지부, 교육부, 여성가족부 등 관련 부처 간의 협조 및 연계 가 부족한 실정이며, 컨트롤 타워 기능도 미흡한 상황이다. 뿐만 아니라, 일본은 지역자살대책긴급강화기금 을 조성하여 지방자체단체의 자율적인 자살대책 추진을 지원하고 있다. 또한, 일본은 근로자를 주 사업대상 집단의 하나로 설정하여 많은 정책적 노 력을 기울여 왔다. 이에 비해, 우리나라는 상대적으로 근로자 정신건강에 대한 적절 한 대처가 이루어지지 않고 있다. 나. 핀란드의 자살대책 및 시사점 (1) 핀란드의 자살률 추이 핀란드의 자살률은 1990년 인구 10만 명당 30.2명에서 2011년 16.4명으로 절반 가 까이 감소하였다. 남성은 1990년 50.8명에서 2005년 28.0명으로 절반 가량 감소했 으며, 2011년 26.3명까지 감소하였다. 여성은 1990년 12.3명에서 2005년에는 9.8명 으로, 2011년에는 7.1명까지 감소하였다. 2. 외국 자살예방사업의 현황 37

[그림 11] 핀란드의 자살률 추이 (단위: 인구 10만 명당 자살자 수) 자료: 이상영, 외국의 자살예방정책 사례와 시사점, 국회예산정책처 주최 자살예방정책토론회 자 료집, 국회예산정책처, 2013. (2) 핀란드의 자살대책 추진 경과 핀란드는 1980년 후반까지 OECD 회원국 가장 높은 자살률을 보였다. 이에 따 라, 핀란드 정부는 1986년 세계 최초의 자살예방대책(Suicide Can Be Prevented. A target and Action Strategy for Suicide Prevention)을 수립하여 1996년까지 시행하 였다. 자살예방대책의 일환으로 1986년부터 1992년까지 6년 간 심리적 부검을 실시 하였고, 1992년 자살의 원인을 규명하여 자살예방프로그램을 마련하였으며, 이를 토대로 1996년까지 4년 간 전국적으로 동 프로그램을 시행하였다. 심리적 부검은 1,366명의 자살사망자(1987년 한 해 동안 발생한 자살사망자)를 대상으로 학교 병 원 사회복지기관 군대 교회 등을 통하여 전문가 5만 명이 참여하여 이루어졌다. 심리적 부검은 1 자살사망, 2 경찰현장조사, 3 심리적 부검에 대한 유가족 동의, 4 정신과 전문의 유가족 심층면접, 5 자살자 주변 환경 조사, 6 수집자료 분석 및 분류, 7 수집정보 데이터베이스화, 8 고위험군에 대한 프로그램 마련의 과정으로 이루어진다. 38 Ⅲ. 자살예방사업의 현황

핀란드의 자살예방대책은 자살 고위험자에 대한 조기발견과 치료기관 간의 연 계, 언론의 자살 관련 보도자제, 대상에 따른 맞춤형 프로그램 운영 등이 있다. 대 상별 맞춤형 프로그램의 세부 사례는 다음과 같다. [표 15] 핀란드의 대상별 맞춤형 프로그램 세부 사례 대상 청년층 노년층 세부 사례 - 자살을 시도한 젊은층들의 배경 및 심리 문제를 자세히 조사하여 지 지와 치료 제공 - 가족 위기나 만성 문제에 대한 특수한 지지 - 직장 생활에 적절히 적응하고 통합되도록 지지 - 노인 우울증 조기 진단 - 노인의 인생 설계와 대처 능력의 향상을 위한 교육 및 활동 제공 - 퇴직과 경제 문제에 대한 노년층의 준비 교육 및 지지 - 가족, 친척들이 노인들을 간호할 수 있도록 지지 자료: 이상영, 외국의 자살예방정책 사례와 시사점, 국회예산정책처 주최 자살예방정책토론회 자 료집, 국회예산정책처, 2013. (3) 핀란드의 자살대책 추진체계 핀란드는 사회보건부(Ministry of social affair and health)를 주축으로 하여 자살예 방사업을 추진하였다. 사회보건부 산하의 정부출연 연구기관인 국립보건연구원 내 정신건강 및 약물 남용 관련 부서에 기분장애, 우울증, 자살행동을 연구하는 분과를 두고 자살자에 대한 심리적 부검 등 전반적인 연구를 담당하였다. [그림 12] 핀란드의 자살대책 추진체계 자료: 이상영, 외국의 자살예방정책 사례와 시사점, 국회예산정책처 주최 자살예방정책토론회 자 료집, 국회예산정책처, 2013. 2. 외국 자살예방사업의 현황 39

(4) 핀란드 자살대책의 시사점 핀란드는 심리적 부검을 통해 효과적인 자살예방대책을 성공적으로 수립 추진한 대표적 국가라고 할 수 있다. 그러나 우리나라의 경우 자살에 대한 사회적 낙인, 유 가족의 거부반응으로 인해 심리적 부검이 실시되기 어려운 상황이다. 자살 유가족에 게 심리적 치료 상담 서비스 등이 필함에도 불구하고 유가족 스스로 외부에 노 출되는 것에 대한 거부감을 가진 경우가 대부분이다. 따라서, 심리적 부검을 대체하는 방안으로서 자살시도자들을 대상으로 생애주 기별 자살 위험소, 자살욕구의 축적 및 완화 과정 등에 대한 심도 있는 조사를 실시할 필가 있다. 이를 통해 자살 원인을 규명하고, 실효성 있는 자살예방 프로 그램을 개발하여, 궁극적으로 자살률 감소를 유도할 수 있을 것으로 판단된다. 핀란드 자살대책의 또 다른 특징은 앙정부, 지방자치단체, 학교, 사업장, 민 간단체, 교회 등 지역사회조직이 적극적으로 자살대책에 참여하였다는 점이다. 우리 나라도 다양한 조직의 적극적인 참여를 유도하고 이러한 조직 간의 네트워크를 효 율적으로 관리할 수 있는 체계 마련이 구된다. 이를 위해서는 지역사회의 정신보건 인프라를 확충하고 주민과의 친밀도를 제 고하는 것이 필하다. 정신보건센터나 자살예방센터 등에 대한 주민들의 거부감을 해소하기 위한 주민 친화적 프로그램을 개발하여 시행하도록 하고, 센터의 명칭도 긍정적인 이미지가 떠오르는 것으로 바꾸는 방안을 검토할 필가 있다. 센터 운영 에 있어서 물리적 자원 확충 또한 뒷받침 되어야 한다. 현재 시군구 단위의 복지지원단 사례관리, 보건소 맞춤형 방문보건사업 운영, 지역사회복지협의체 사례관리, 사회복지관 노인복지관 장애인복지관 운영, 의료급 여 사례관리사업, 정신보건센터 자살예방센터 운영 등이 개별적으로 추진되고 있 다. 각 기관별 사업의 일관성을 강화하고 관리 대상자의 혼란을 방지하기 위하여 지역사회 내 각종 사례관리사업 간 정보 및 업무 연계가 필하다. 뿐만 아니라, 기 관 간 네트워크를 통하여 사례관리 대상자의 욕구에 따라 서비스 및 업무를 연계하 고 정보를 교류하여, 효율적으로 사업을 수행할 수 있도록 해야 한다. 40 Ⅲ. 자살예방사업의 현황

Ⅳ. 자살예방사업의 문제점 1. 자살예방사업에 대한 투자 미흡 가. 자살예방사업의 편익 추정 제1차 기본계획을 통한 자살률 감소에 실패한 이후, 2008년 범부처가 참여하는 제 2차 자살예방종합대책(2009~2013) 이 수립되었다. 대책의 궁극적인 목표는 인구 10 만 명당 자살률을 20명 미만으로 낮추는 것으로 정해졌다. 그러나 2008년에 10만 명당 26.0명이었던 자살률은 2011년 31.7명으로 오히려 증가하였다. 자살률 증가는 국가적으로 큰 경제적 비용을 유발하는 사회문제라고 할 수 있 다. 6) 자살예방사업으로 자살률을 감소시키는 것은 이러한 경제적 비용을 절감한다 는 점에서 사회적 편익을 발생시킨다고 할 수 있다. 국회예산정책처는 두 가지 시나리오를 기초로 자살예방사업이 가져오는 경제 적 편익을 추정하였다. 첫번째 시나리오는 2014~2018년의 5개년 동안 인구 10만 명당 자살률을 20명 이하로 낮추는 것이다. 당초 제2차 자살예방종합대책 에서 2013년까지 달성하는 것으로 계획하였던 목표를 기준으로 한 것이다. 두 번째 시나 리오는 동 기간 동안 인구 10만 명당 자살률을 OECD 회원국 평균 수준(2010년 기준 12.8명)으로 낮추는 것이다. 6) 국립서울병원 보건복지부(2005)의 우리나라 자살의 사회 경제적 비용부담에 관한 연구 에 의 하면, 2004년 기준으로 자살에 의하여 적게는 1조 1,649억원부터 많게는 3조 855억원의 경제적 비용이 소된 것으로 추계됨. 1. 자살예방사업에 대한 투자 미흡 41

[표 16] 시나리오별 자살예방 효과 추정 (단위: 인구 10만 명당 자살자 수) 2014 2015 2016 2017 2018 시나리오 1 시나리오 2 자살자수(명) 14,732 13,558 12,384 11,209 10,035 자살률 29.4 27.0 24.7 22.3 20.0 누적감소수(명) 1,174 3,522 7,045 11,741 17,612 자살자수(명) 14,009 12,113 10,216 8,319 6,423 자살률 27.9 24.1 20.4 16.6 12.8 누적감소수(명) 1,897 5,690 11,380 18,967 28,450 자료: 국회예산정책처 작성 시나리오 1은 2018년에 인구 10만 명당 자살률을 20명으로 낮추기 위해 2014~2018년 동안 매년 균등하게 자살률을 감소시켜간다고 가정한 것으로서, 이 경우 연간 자살자 수는 동 기간 동안 14,732 13,558 12,384 11,209 10,035 명으로 감소하고 누적 자살자 감소 수는 17,612명이 된다. 시나리오 2는 2018년에 인구 10만 명당 자살률을 12.8명으로 낮추기 위해 마 찬가지로 2014~2018년 동안 매년 균등하게 자살률을 감소시켜간다고 가정한 것으 로서, 이 경우 연간 자살자 수는 동 기간 동안 14,009 12,113 10,216 8,319 6,423명으로 감소하고 누적 자살자 감소 수는 28,450명이 된다. 선행연구 7) 의 틀을 이용하여 자살예방사업의 경제적 편익을 내부적 편익과 외 부적 편익으로 구분하였다. 내부적 편익이란 자살을 예방함으로써 잠재적 자살자가 갖게 되는 이익을 의 미하는데, 자살사망자 및 자살시도자의 직접의료비용절감, 직접비의료비용절감, 생 명연장 편익을 포함하는 개념이다. 직접의료비용절감은 자살사망자 또는 자살시도 자에 대한 응급처치 등으로 인해 양기관에서 발생하는 진료비를 절감함에 따른 편익을 의미한다. 직접비의료비용절감은 자살로 인하여 양기관까지 응급 후송 시 발생하는 응급이송비용과 자살로 인하여 발생하는 수사비용을 절감함에 따른 편익 을 포함한다. 생명연장 편익은 자살을 예방함으로써 생명이 연장됨에 따른 경제적 편익을 의미한다. 7) 국립서울병원 보건복지부(2005)의 우리나라 자살의 사회 경제적 비용부담에 관한 연구 와 이 를 인용하여 자살의 경제적 비용을 추계한 국회입법조사처(2011)의 자살예방대책의 문제점과 개선과제 의 분석틀을 참고함. 42 Ⅳ. 자살예방사업의 문제점

[표 17] 자살예방사업의 내부적 편익 직접 비의료비용 절감 편익의 종류 직접 의료비용 절감 생명 연장 편익 응급 이송비용 수사비용 개념적 정의 자살사망자 또는 자살시도자에 대한 응급처치 등 으로 인해 양기관에서 발생하는 진료비 절감 자살로 인하여 양기관까지 응급 후송시 발생하 는 후송비 절감 자살로 인하여 발생하는 수사비용 절감 자살을 예방함으로써 생명이 연장됨에 따른 편익 주: 국립서울병원 보건복지부(2005)의 우리나라 자살의 사회 경제적 비용부담에 관한 연구 를 기 초로 국회예산정책처 재구성 자살의 외부적 편익은 자살을 예방함으로써 잠재적 자살자 이외의 사람들에게 미치는 이익을 의미하는데, 자살사망자 가족과 관련된 직접의료비용절감, 직접비의 료비용절감, 작업손실비용절감 편익 등을 포함하는 개념이다([표 18] 참고). 가족의 자살로 인한 충격으로 자살사망자 가족들에게 추가로 소되는 진료비(외래 및 입 원), 외래진료교통비, 보호자비용(간병비), 작업손실비용 등을 절감함에 따른 편익을 의미한다. [표 18] 자살의 외부적 편익 직접의료비용 절감 직접비의료 비용 절감 작업손실비용 절감 비용의 종류 자살자 가족의 외래진료비 자살자 가족의 입원진료비 자살자 가족의 외래진료교통비 자살자 가족의 보호자 비용 외래 내원시 입원 진료시 개념적 정의 자살자 가족의 충격으로 인해 추가로 소되는 외래진료비 절감 자살자 가족의 충격으로 인해 추가로 소되는 입원진료비 절감 자살자 가족의 질환의 치료를 위해 내원시 소 된 교통비 절감 자살자 가족의 질환의 치료를 위해 입원시 소 된 보호자의 경제적 비용 절감 자살자 가족의 질환의 치료를 위해 내원시 작 업손실에 따른 비용 절감 자살자 가족의 질환의 치료를 위해 입원시 작 업손실에 따른 비용 절감 주: 국립서울병원 보건복지부(2005)의 우리나라 자살의 사회 경제적 비용부담에 관한 연구 를 기 초로 국회예산정책처 재구성 1. 자살예방사업에 대한 투자 미흡 43