11-1270000-000756-01
체류외국인 등에 대한 사회복지정책 국제 비교 및 향후 추진방향에 관한 연구 2012. 12. 연구책임자 : 공동연구원 : 연구보조원 : 김안나 (대구가톨릭대학교) 정기선 (IOM이민정책연구원) 이정우 (인제대학교) 김미숙 (한국보건사회연구원) 최승아 (대구가톨릭대학교) 정용문 (호주 시드니대학교) 김소연 (대구가톨릭대학교) 정예원 (대구가톨릭대학교) Center for Social Cohesion
목차 국문요약 xiv 제1장 서론 1 제1절 연구목적 및 배경 1 제2절 연구범위 및 내용 3 제2장 체류외국인 정책의 이론적 배경 5 제1절 이민정책에 대한 이론적 검토 5 제2절 사회권으로 본 체류외국인 사회통합 7 제3절 체류외국인의 개념과 유형 9 제3장 한국의 체류외국인 정책과 복지제도 13 제1절 체류외국인 관련법 및 체류자격제도 13 1. 관련법 13 2. 체류자격 유형 16 3. 영주제도 18 제2절 체류외국인에 대한 복지제도 전개과정 23 제3절 체류외국인의 유형별 현황 및 복지예산 규모 27 1. 결혼이민자 현황 및 복지예산 규모 27 2. 외국인근로자 현황 및 복지예산 규모 34 3. 영주권자 현황 및 복지예산 규모 36 4. 난민 현황 및 복지예산 규모 39 i
제4절 체류외국인에 대한 사회복지정책 현황 43 1. 공공부조 43 2. 사회보험 48 3. 기타 사회정책 51 4. 사회통합프로그램 53 5. 체류자격별 복지정책 55 제5절 소결 57 제4장 미국의 체류외국인 정책과 복지제도 59 제1절 체류외국인 관련법 및 체류자격제도 59 1. 관련법 59 2. 체류자격 유형 63 3. 영주제도 68 4. 이민정책 관리체계 76 제2절 체류외국인에 대한 복지제도 전개과정 79 제3절 체류외국인의 유형별 현황 및 복지예산 규모 83 1. 체류외국인 현황 및 복지예산 규모 83 2. 가족후원이민 현황 및 관련 복지예산 규모 91 3. 외국인근로자 현황 및 관련 복지예산 규모 99 4. 난민 망명자 현황 및 관련 복지예산 규모 101 제4절 체류외국인에 대한 사회복지정책 현황 103 1. 공공부조 105 2. 사회보험 114 3. 기타 사회정책 119 4. 사회통합프로그램 133 5. 체류자격별 복지정책 138 제5절 소결 140 ii
제5장 호주의 체류외국인 정책과 복지제도 144 제1절 체류외국인 관련법 및 체류자격제도 144 1. 관련법 144 2. 체류자격제도 147 제2절 체류외국인에 대한 복지제도 전개과정 151 제3절 체류외국인의 유형별 현황 및 복지예산 규모 156 1. 이민 현황 156 2. 체류외국인 복지예산 규모 161 제4절 체류외국인에 대한 사회복지정책 현황 166 1. 공공부조 166 2. 사회보험 169 3. 기타 사회정책 172 4. 사회통합프로그램 177 5. 체류자격별 복지정책 179 제5절 소결 181 제6장 독일의 체류외국인 정책과 복지제도 184 제1절 체류외국인 관련법 및 체류자격제도 184 1. 관련법 184 2. 체류자격제도 186 제2절 체류외국인에 대한 복지제도 전개과정 189 1. 체류외국인에 대한 독일정부의 정책적 대응추이 189 2. 독일정부의 외국인 인력정책 191 3. 독일정부의 이주해외동포 관리정책 193 제3절 체류외국인의 유형별 현황 및 복지예산 규모 194 1. 체류외국인 현황 194 iii
2. 외국인근로자의 현황 및 관련 복지예산 규모 196 3. 난민 현황 및 관련 복지예산 규모 198 4. 독일인 혈통의 이주해외동포 현황 및 관련 복지예산 규모 201 제4절 체류외국인에 대한 사회복지정책 현황 203 1. 사회보험 203 2. 공공부조 213 3. 기타 사회정책: 난민급여제도(Flüchtlingsleistungen) 218 4. 독일인 혈통의 이주해외동포에 대한 사회보장제도의 적용 현황 220 5. 사회통합프로그램(Integrationskurse) 225 6. 체류자격별 복지정책 227 제5절 소결 228 <부록> 230 제7장 일본의 체류외국인 정책과 복지제도 240 제1절 체류외국인 관련법 및 체류자격제도 240 1. 관련법 240 2. 영주제도 244 제2절 체류외국인에 대한 복지제도 전개과정 248 제3절 체류외국인 현황 및 복지예산 규모 249 1. 체류외국인 현황 249 2. 체류외국인 복지예산 규모 255 제4절 체류외국인에 대한 사회복지정책 현황 258 1. 공공부조 259 2. 사회보험 262 3. 기타 사회정책 270 4. 사회통합정책: 다문화공생정책 277 5. 체류자격별 복지정책 281 iv
제5절 소결 282 제8장 국가별 체류외국인 정책과 복지제도 비교분석 285 제1절 체류외국인 정책의 주요 특징 비교 285 제2절 체류외국인에 대한 사회복지정책 비교분석 289 1. 영주권자 289 2. 외국인근로자 291 3. 결혼이민자 292 4. 난민 망명자 293 5. 비이민자, 불법체류외국인 294 6. 해외동포 295 제3절 한국에 주는 시사점 296 제9장 결론 및 제언 299 제1절 체류외국인 등에 대한 사회복지정책 개선의 원칙과 방향 299 제2절 외국인 체류 유형에 따른 사회복지정책 활성화 방안 302 참고문헌 305 v
표 차례 <표 2-1> 이민자의 유형 및 개념 9 <표 2-2> 체류외국인 연도별 추이 10 <표 2-3> 등록외국인 거주지역별 분포 현황 12 <표 3-1> 체류자격 일람표 17 <표 3-2> 영주권자의 17가지 유형 19 <표 3-3> 귀화제도의 유형 21 <표 3-4> 연도별 국적 취득 현황 22 <표 3-5> 연도별 체류외국인 현황 26 <표 3-6> 체류외국인 자격별 연도별 입국 현황 27 <표 3-7> 국적별, 성별 현황 28 <표 3-8> 혼인귀화자 현황 29 <표 3-9> 외국인과의 이혼 추이 29 <표 3-10> 영역별 과제 수 및 예산 현황 30 <표 3-11> 다문화가족지원사업 부처별 소관업무 및 예산 31 <표 3-12> 중앙행정기관 과제수 및 예산 현황 32 <표 3-13> 중앙행정기관별 사업규모 및 예산 현황 32 <표 3-14> 자치단체 과제수 및 예산 현황 33 <표 3-15> 자치단체별 사업규모 및 예산 현황 34 <표 3-16> 취업자격 체류외국인 총괄 현황(2012년 10월) 35 <표 3-17> 외국인근로자 자격별 현황 35 <표 3-18> 외국인근로자를 위한 예산 현황 36 <표 3-19> 연도별 영주권 취득 현황 37 <표 3-20> 영주권자의 국가별 현황 37 <표 3-21> 사회통합위원회 운영 예산안 현황 38 vi
<표 3-22> 외국인주민의 사회적응 및 자립지원 예산안 현황 38 <표 3-23> 연도별 난민 현황 40 <표 3-24> 난민업무 전담부서 신설과 확충의 성과목표와 지표 41 <표 3-25> 난민인정 결정권한 일부지방사무소 위임의 성과목표와 지표 42 <표 3-26> 난민지원시설 설립추진의 성과목표와 지표 42 <표 3-27> 난민지원 관련 예산 43 <표 3-28> 긴급지원 추진실적 45 <표 3-29> 전국의 다문화가족지원센터 현황 51 <표 3-30> 사회통합프로그램의 한국어강좌 이수시간 54 <표 3-31> 한국의 체류외국인 유형별 복지수급 여부 56 <표 4-1> 미국 이민법의 주요 내용 60 <표 4-2> 비이민 비자의 종류 64 <표 4-3> 이민비자의 종류 67 <표 4-4> 영주권자로서 지속적인 거주(Continuous Residence, CR) 신분유지 70 <표 4-5> 영어와 국민윤리 시험의 면제 대상 72 <표 4-6> 2009-2011년 입양이민 현황 76 <표 4-7> 이민관련 집행기관 78 <표 4-8> 미국 이민담당 정부기구의 역사 81 <표 4-9> 미국 주요 이민법의 역사 81 <표 4-10> 2009-2011년 영주권 취득자 현황 및 인구학적 특성 86 <표 4-11> 2009-2011년 시민권 취득 현황 87 <표 4-12> 2011-2013년 보건복지부의 의무적인 프로그램 예산 현황 88 <표 4-13> 2010-2012년 연방 아동가족청(ACF)의 주요 사업 및 예산 90 <표 4-14> 2009-2011년 가족후원이민 현황 92 <표 4-15> 2009-2013년 이민자 자녀(LEP) 사회통합 교육 프로그램 지출 현황 94 <표 4-16> 2010-2011년 IOM 이민자 사업 운영 현황 96 vii
<표 4-17> 주정부 사업 및 국제개발처(USAID)의 예산 98 <표 4-18> 2010-2011년 외국인근로자 현황 99 <표 4-19> 2011-2013년 외국인근로자 직업 기술 성인 교육 프로그램 지출 현황 101 <표 4-20> 2009-2011년 난민 망명자 지위를 통한 영주권 취득 현황 101 <표 4-21> 2010-2013년 ACF 난민 정착 프로그램 예산 현황 103 <표 4-22> 이민자 난민 지원현황(MRA, ERMA) 103 <표 4-23> 공공복지 혜택자와 비혜택자의 구분(2012 기준) 105 <표 4-24> 2010-2011년 아동의 메디케이드와 CHIP 참여 현황 108 <표 4-25> 메디케어 절약 프로그램 혜택 대상(2012) 116 <표 4-26> Matching Grant 프로그램 수혜자 현황(2011) 127 <표 4-27> 영아 및 산모 의료 혜택여부(2012) 132 <표 4-28> Limited English Proficient(LEP) 또는 English Language Learner(ELL) 학생을 위한 교습 방안 137 <표 4-29> 2011년 18세 이상의 성인 Limited English Proficient 현황 138 <표 4-30> 미국의 체류외국인 유형별 복지수급 여부 139 <표 5-1> 호주의 체류외국인 관련 법령 146 <표 5-2> 체류자격 분류 148 <표 5-3> 비자유형별 영주 이민 유입 158 <표 5-4> 비자유형별 인도주의 이민 유입 159 <표 5-5> 비자유형별 일시거주 비자 발급수 160 <표 5-6> 체류외국인 입국 허가관리 예산 163 <표 5-7> 정착지원 예산 164 <표 5-8> 2012-2013 사회보장 지출 165 <표 5-9> 공공부조 급여 종류 168 <표 5-10> 호주의 체류외국인 유형별 복지수급 여부 180 <표 6-1> 이민법 제1부 체류법에서 명시된 체류목적 186 <표 6-2> 외국인의 독일지역 순유입(Net Immigration) 추이, 1988-1995년 191 viii
<표 6-3> 독일 체류외국인의 체류자격명칭별 분포 현황, 2011년 196 <표 6-4> 독일인구의 경제활동 형태별 종사상 지위별 국적별 분포 현황, 2011년 197 <표 6-5> 독일인구의 생계유지형태별 국적별 분포 현황, 2011년 198 <표 6-6> 독일의 난민신청자와 난민승인률의 연도별 추이: 1987-2010년 200 <표 6-7> 독일 난민신청자 급여법의 수혜자와 재정규모의 연도별 추이, 1994-2009년 201 <표 6-8> 독일의 후기이주동포 현황, 2010년 202 <표 6-9> 독일 사회보험 적용 근로자, 실업자, 실업률의 국적별 분포 현황: 1995-2009년 205 <표 6-10> 사회부조급여 수급자의 성별 보호종류별 국적별 현황, 2009년 216 <표 6-11> 난민급여법 제3조에 근거한 기본급여 219 <표 6-12> 통합교육과정 참여자의 체류자격별 분포 현황, 2005-2011년 225 <표 6-13> 독일의 체류외국인 유형별 복지수급 여부 227 <표 7-1> 일본의 외국인 관련 법률, 조약 및 주요 내용 241 <표 7-2> 일본의 체류외국인 대상 증명서 243 <표 7-3> 일본의 거주자격 245 <표 7-4> 일본의 취로활동자격 및 대상(비영주자) 247 <표 7-5> 일본의 비취로 자격 및 대상 248 <표 7-6> 체류자격별 일본 체류외국인 등록자 수 추이 251 <표 7-7> 국적별 일본 체류외국인 등록자 수 254 <표 7-8> 일본 영주자의 국적 255 <표 7-9> 일본의 사회보장지출(2003년도 기준) 256 <표 7-10> 생활자로서의 외국인에 관한 종합적 대응책 관계예산 257 <표 7-11> 일본의 사회보장제도 258 <표 7-12> 일본의 현금급여와 현물급여 유형 및 대상 259 <표 7-13> 일본의 생활보호 대상 및 법적근거 260 <표 7-14> 일본의 생활보호의 주요 내용 260 <표 7-15> 일본의 생활보호 수급 현황 262 ix
<표 7-16> 일본의 사회보험의 종류 262 <표 7-17> 일본의 건강보험 대상 및 법적근거 264 <표 7-18> 일본의 공적연금 및 사회수당 대상 및 법적근거 266 <표 7-19> 일본의 노동재해보험 대상 및 법적근거 267 <표 7-20> 일본의 고용보험 대상 및 법적근거 269 <표 7-21> 일본의 개호보험 대상 및 법적근거 270 <표 7-22> 일본의 사회서비스 정책 271 <표 7-23> 일본의 노동관련정책 대상 및 법적근거 272 <표 7-24> 일본의 의료지원 내용 및 법적근거 273 <표 7-25> 일본의 주택보장 대상 및 법적근거 274 <표 7-26> 일본의 취업지원정책 대상 및 법적근거 275 <표 7-27> 일본의 세금관련지원 대상 및 법적근거 276 <표 7-28> 일본의 교육지원 대상 및 법적근거 277 <표 7-29> 일본 다문화공생플랜의 주요 시책 279 <표 7-30> 일본의 체류외국인 유형별 복지수급 여부 282 <표 8-1> 영주권자에 대한 복지정책 적용여부 비교 290 <표 8-2> 외국인근로자에 대한 복지정책 적용여부 비교 291 <표 8-3> 결혼이민자에 대한 복지정책 적용여부 비교 292 <표 8-4> 난민 망명자에 대한 복지정책 적용여부 비교 293 <표 8-5> 비이민자, 불법체류외국인에 대한 복지정책 적용여부 비교 294 <표 8-6> 해외동포에 대한 복지정책 적용여부 비교 295 <표 8-7> 체류외국인 유형별 복지정책 적용여부 비교 296 x
그림 차례 <그림 2-1> 체류외국인 유형별 현황 11 <그림 2-2> 체류외국인 연령별 분포 11 <그림 2-3> 등록외국인 거주지역별 분포 현황 12 <그림 3-1> 1992년 이후 연도별 귀화자 증가 추이 21 <그림 3-2> 국제결혼 현황 28 <그림 3-3> 체류외국인 중 영주권자의 비율 37 <그림 3-4> 사회통합프로그램 신청절차 54 <그림 4-1> 1850-2010년 이민자 현황 83 <그림 4-2> 1994-2011년 귀화자 수와 비시민 이민자 현황 84 <그림 4-3> 시민권자와 이민자의 소득비교 85 <그림 4-4> 2010-2011년 시민권자와 비이민자의 빈곤 취업 현황 85 <그림 4-5> 2013년 보건복지부 예산분배 현황 89 <그림 4-6> 2013년 ACF 예산분배 현황 91 <그림 4-7> 2011년 IOM 이민자 사업 현황 96 <그림 4-8> 2007-2011년 IOM 이민자 지원사업 수 97 <그림 4-9> 2012년 IOM 이주노동자 개발 지원금 분배 현황 100 <그림 4-10> 2000-2011년 아동의 메디케이드와 CHIP 참여현황 추이 108 <그림 4-11> 메디케어 유형 116 <그림 5-1> 총인구 대비 연간 이민유입 비율 157 <그림 5-2> 이민정책 관련 예산 배분 162 <그림 5-3> 호주 연방정부 정책분야별 예산 배분 165 <그림 6-1> 독일의 외국인 규모의 연도별 추이, 1950-2010년 195 <그림 7-1> 일본의 외국인 등록자수 및 전체인구 대비 비율 250 <그림 7-2> 국적별 일본 외국인등록자수 추이(1985-2011) 252 <그림 7-3> 일본의 고용보험 급여 내용 269 xi
국ㆍ문ㆍ요ㆍ약 제1장 서론 연구의 배경 및 필요성 체류외국인 144만명 시대를 맞고 있는 우리 사회는 다양한 국적과 문화적 배경을 가진 이주민들과 조화롭게 공존하고 미래의 사회적 비용을 최소화하기 위해 합리적이고 효과적인 외국인 이민자 복지정책을 필요로 하고 있음. 정부는 안정적인 가족생활과 다문화가족의 삶의 질 향상을 목적으로 여러 분야의 서비스를 제공하고 있으나 이민자에 대한 사회적 논의와 합의가 부족한 가운데 결혼이주여성 중심의 관련 정책들이 긴급하게 마련되어왔고 전달체계의 비효율, 인력 부족, 사업의 중복 등 운영 상 비효율이 나타나는 문제점들을 가짐. 이러한 문제의식을 바탕으로 본 연구는 다문화주의와 다문화정책에 대한 이론적 배경과 증가하고 있는 이민자에 대해 개념을 정의하고, 외국인 이민자 정책을 뒷받침하는 법률과 제도를 파악하고자 함. 또한 국제비교를 통해 이민정책의 발전과정 및 특성을 파악하고, 동시에 미국, 호주, 독일, 일본의 외국인 사회복지 정책이 수립된 과정과 구체적인 정책 내용 및 사회통합의 관점에서 외국인에 대한 사회복지정책이 어떻게 전개되고 있는지를 비교 검토하고자 함. 본 연구의 주요 목적은 다문화사회로 접어들고 있는 한국의 외국인 사회 복지정책이 사회통합을 위해 어떠한 방향으로 개선되어야 하는지를 체류외국인 의 사회권적 측면에서 살펴보는 것이며, 미국, 호주, 독일, 일본 사례에 대한 국제비교를 통해 한국사회 체류외국인을 위한 사회복지정책 수행의 시사점을 도출하고자 함. 연구의 범위 결혼이민자, 외국인 근로자, 영주자, 난민을 중심으로 국내 체류외국인을 위한 사회복지정책을 검토함에 있어서 공공부조, 사회보험, 기타 사회정책으로 구분 하여 관련법과 세부내용에 대해 각각 살펴볼 것임. xii
미국, 호주, 독일, 일본을 비교 국가로 선정하여 국가별 외국인의 유형 및 체류자격에 따라 각국의 외국인 사회복지정책의 적용범위를 살펴보고 이를 우리사회와 비교 분석하여 한국사회에서의 시사점을 도출하고자 함. 제2장 체류외국인 정책의 이론적 배경 이민정책에 대한 이론적 검토 이민현상의 연구는 확대와 통합의 방향으로 수렴하고 있으며, 그 이유에 대한 설명은 정치경제학과 신제도주의로 유형화하고 있음. 이민자 통합정책의 유형은 크게 차별배제모형(differential exclusionary model), 동화주의(assimilation), 다문화모형(multicultural model) 세 가지 로 나누어 볼 수 있음. 우리나라의 외국인 정책의 기반을 살펴보면 결혼이주여성의 경우 동화정책을 표명하였고 이주노동자의 경우 차별배제모형에 입각한 소극적인 사회통합정책 들이 추진되어왔는데, 이러한 소극적인 외국인 이민자 통합정책은 외국인에 대한 복지정책에도 영향을 주어 내국인과 외국인의 구분이 복지정책 대상자 선정에 잣대가 되는 현실을 초래하고 있음. 사회권으로서의 체류외국인 사회통합 사회통합( 社 會 統 合, social integration)이란 비통합적인 상태에 있는 사회 내 집단이나 개인이 서로 적응함으로써 단일의 집합체로서 통합되어 가는 과정이며, 인종적 민족적 문화적 배경이 다른 사람들을 한 사회 내에 제한 없이 평등한 공동체로 진입시키는 과정임. 외국인 이민자의 사회통합 분야는 1 경제적 통합, 2 사회 문화적 통합, 3 시민권적 통합으로 구분됨. 외국인 이민자의 사회통합을 위해서는 공공부조 및 사회보험의 사각지대를 xiii
해소하고, 급여 조건을 완화하며, 사회복지서비스를 확충함으로써 국내 체류 외국인의 사회권을 보장하는 것이 우선적으로 고려되어야 할 것임. 체류외국인의 개념과 유형 이민자는 영구적 일시적 사회구성원 자격을 부여받고 한 사회에서 다른 사회로 이주한 사람을 뜻함. 재한외국인 처우 기본법 상의 재한외국인은 대한민국의 국적을 가지지 아니한 자로 대한민국에 거주할 목적을 지니고 합법적으로 체류하고 있는 자 로서 외국인 신분일 것을 요함. 우리나라 이민자의 유형은 결혼이민자, 외국인근로자, 북한이탈주민, 난민, 외국인유학생, 동포 등으로 다양하게 분류할 수 있으며, 유형별 현황은 외국인 근로자, 동포, 결혼이민자, 외국인유학생, 난민의 순으로 나타남. 제3장 한국의 체류외국인 정책과 복지제도 한국 영주제도의 문제점 개선을 위한 영주권 전치주의 도입의 필요성 한국의 외국인 관련법은 출입국관리법, 재외동포의 출입국과 법적지위에 관한 법률, 재한외국인처우기본법, 다문화가족지원법, 외국인근로자의 고용 등에 관한 법률, 거주외국인지원 표준조례안 등이 있음. 2010년에는 국적제도에 변화가 있었으나 귀화내용에는 1948년 국적법 제정 당시와 크게 달라지지 않았고 국제화시대에 맞는 국적제도와 영주제도가 필요함. 귀화와 영주제도의 자격은 큰 차이가 없고 이로 인해 영주제도는 그 역할을 제대로 하지 못하고 있으며 한 국가의 시민이 되기 위한 정체성을 가지지 못한 채 귀화하여 국적을 취득하는 경우가 많아 높은 사회적 비용과 문제를 야기시킬 수 있음. 이에 장기거주가 필요한 외국인들에게는 영주권을 부여하고 일정기간이 지나면 xiv
국적취득을 할 수 있도록 하는 영주권 전치주의를 도입하여 국민의 정체성 혼란을 막고 귀화의 과부하를 방지하며 인권 사각지대를 해결해야 할 필요가 있음. 결혼이민자 위주의 예산 편성과 복지지원의 불균형 체류외국인은 결혼이민자, 외국인근로자, 영주권자, 난민으로 나누어 살펴보았 으며, 이 가운데 결혼이민자의 증가추세가 가장 뚜렷하게 나타났고 복지예산의 증가도 가장 크게 나타남. 이에 비해 외국인근로자, 영주권자, 난민에 대한 복지예산은 매우 미흡한 것으로 나타나 외국인 정책이 결혼이민자에 편중되어 있음을 알 수 있음. 국제적으로 인권문제가 대두되고 한 국가의 인권수준을 알 수 있는 정책이 난민에 대한 국가정책이라는 점을 감안할 때 난민에 대한 정책의 변화와 국내 불법체류자들에 대한 보다 적극적인 대책도 요구됨. 이민정책이 탄력적이고 효율적인 제도 운영을 통해 글로벌 경쟁력 강화를 위한 방향으로 진행되어야 한다면, 단순기능인력의 유입뿐만 아니라 해외우수인력과 전문인력의 유치를 위한 개방적 제도와 정책이 적극적으로 마련되어야 함. 복지제도의 적용대상 확대 및 사회통합프로그램 활성화의 필요성 국내 체류외국인은 공공부조의 경우 난민과 결혼이민자에게 제한적으로 적용되고 있음. 사회보험의 경우 기여적 복지제도이기 때문에 적용이 될 수 있지만 공공부조나 그 외의 사회서비스 등 비기여적 복지제도는 적용대상이 되기가 어려움. 유럽의 선진국가들의 경우 비기여적 복지제도 또한 영주권자들에게 시민권자와 같은 자격을 부여함. 한국의 경우는 결혼이민자와 난민 외에는 적용대상이 아니고 영주권자에 대한 사회복지 정책적 혜택이 거의 없기 때문에 영주권 제도가 정착을 할 수 없고 성급한 귀화에 따른 많은 사회적 문제와 비용이 야기됨. 2009년부터 시행되어온 사회통합프로그램은 외국인에 대한 근본적 정책 변화를 의미하며, 외국인을 사회의 구성원으로 받아들이고 구성원으로 살아가는데 xv
필요한 역량을 키워주고자 하는 목적으로 시행되었음. 사회통합프로그램의 활성화는 언어 교육을 바탕으로 한국사회와 문화에 대한 이해를 통해 사회의 한 구성원으로 역할 할 수 있도록 하는 이민자 통합정책의 하나로 자리잡을 수 있을 것임. 제4장 미국의 체류외국인 정책과 복지제도 이민법 중심의 체계적인 이민자 관리 및 지원 미국의 이민제도는 인구와 국경 및 노동 시장의 확대를 통하여 강하고 번영한 경제의 발전을 지원하며, 가족의 재결합을 추구하고 난민과 보호가 필요한 사람들에게 안전한 피난처를 제공한다는 목표를 가지고 발전을 거듭해 옴. 미국 이민법은 이민자 입국 절차와 규제에 대해 매우 상세히 다루고 있으며 미국 시민과 비시민 사이의 경계를 확실하게 구분함으로써 귀화만이 정부의 지속적인 지원을 받을 수 있게 되었음. 미국의 체류외국인은 이민자(영주권자), 비이민자(단기체류자 및 유학생), 난민 망명자(합법적 거주자), 시민 등 4가지 유형으로 구분될 수 있음. 체류자격에 따라 차별적으로 적용되는 복지지원 비시민권자와 이민자들에게도 헌법의 기본적인 보호를 받을 수 있는 권리는 폭넓게 부여되어 있으나, 공공복지 영역에서는 그러지 않음. 각종 복지혜택 여부는 외국인들의 체류자격에 따라 상이하게 적용됨. 비합법 이민자와 단기비자 보유자(학생 또는 단기근로비자)는 긴급 상황에서의 국민의료보조제도(Medicaid)와 응급실 서비스 보장을 제외하면 거의 어떤 혜택도 주어지지 않고 있음. 난민은 일반 시민들이 받는 혜택과 대략 동일한 수혜 자격이 있으며, 귀화 이민자들의 권리는 시민들과 같은 수준으로 확대되어 왔음. 합법적 이민자는 입국 후 적어도 5년 동안 연방 정부의 핵심적인 정부지원 xvi
프로그램들로부터 제외되고 있지만, 많은 주에서 주정부 기금을 사용하여 이들 이민자 일부, 특히 어린이나 임산부를 보장해 주는 조치를 취하고 있음. 이민자 사회통합프로그램의 활성화 미국은 이민자 통합에 있어 가장 기본이 되는 언어 습득 장려 프로그램을 통해 사회통합을 강화해 나가고 있음. 아울러 이민자들의 고용창출, 기술훈련 지원 등 경제적 통합도 추진 함. 학교 및 직장에서의 통합과정도 매우 중요함. 대부분의 이민통합 사업은 주와 지역정부 또는 비정부 단체에게 맡겨져 있는 상황임. 연방 차원의 이민통합 사업은 이민자 자녀와 가족을 위한 교육 서비스, 이민 노동자 건강 및 교육서비스, 직업 훈련, 난민과 망명자를 위한 건강 및 기타 서비스 등이 있음. 연방 이민통합 사업 중에 유일하게 포괄적인 사업은 박해를 피해온 난민과 망명자를 겨냥한 이들의 새로운 공동체에서의 재정착을 지원하는 사업임. 난민재정착사업은 난민과 미국 망명을 허용 받은 사람들에게 단기 자금과 의료보조, 취업 및 기타 기술훈련, 직업 배치, 언어 교육, 고문피해자에 대한 지원 등을 제공함. 미국의 다문화 교육 목표는 다양한 배경을 가진 이민자들이 성, 인종, 계급, 민족에 상관없이 평등한 권리를 부여받고 문화적 다양성 이해, 차별과 편견 감소를 통한 다문화적 시민 육성을 목표로 하고 있음. 사회통합을 위한 적극적 정책 및 지역사회 기반의 다문화 사업운영 미국은 시민과 새로이 이주한 이민자들 간의 갈등 조정을 주요 업무로 보고 그에 대한 교육과 대처방안을 제공함. 미국은 외국인의 증가가 가져온 긍정적 영향을 파악하고 문화의 동화가 아닌 통합을 추구하고자 공무원들의 이중언어 사용하기와 다문화 이해, 그리고 태도변화에 역점을 두고 있음. 미국 정부의 다문화 사업의 운영은 지역사회에 기반을 둔 비영리기구 또는 시민단체와 협력을 통해 활성화를 도모하고 있음. 한국의 경우도 이민자에 대한 xvii
긍정적인 시민의식을 가질 수 있도록 지역을 기반한 비영리기구 또는 민간단체 의 보다 적극적인 노력이 필요한 시점임. 제5장 호주의 체류외국인 정책과 복지제도 연방정부 주도에 의한 계획된 이민 정책 1901년 연방정부 설립과 함께 각 주정부들은 이민과 관련한 권한을 연방정부에 이양하였고, 이후 호주의 이민정책은 연방정부에 의해 주도되고 있음. 연방 정부에 의해 최초로 제정된 이민 관련 법률은 1901 이민제한법 (Immigration Restriction Act 1901)으로서 비유럽인들의 호주 입국을 규제하기 위한 목적으로 제정됨. 그러나, 호주는 2차 세계대전을 기점으로 국가재건의 필요에 따라 적극적인 이민유입정책을 시행해 왔고, 현재에도 이민을 인구 및 경제 정책의 일환으로 적극적으로 활용하고 있음. 그 결과, 외국에서 출생한 자들이 호주 국내 인구의 4분의 1을 차지하고 있음. 이민법 (Migration Act 1958)과 호주시민권법 (Australian Citizenship Act 2007)이 외국인 체류자격을 규정하는 주요 법률임. 국내 이민 수요에 기초하여 매년 세부 비자유형별 이민 입국 규모를 연방정부의 이민 시민권부 (Department of Immigration and Citizenship)가 설정하며, 최근 전체적인 이민 입국 규모는 증가하는 추세에 있음. 호주의 체류외국인은 체류기간에 따라 영주이민자, 비영주이민 장기 체류자, 그리고 단기 방문자 등으로 구분됨. 영주이민자의 자격을 취득하는 경로는 다양하나 기술이민이 가장 큰 비중을 차지하고 있음. 호주는 국내의 기술부족을 보충하고 호주경제에 기여할 수 있는 이민자를 선별하기 위해 포인트제 (Point Tests)에 근거한 기술이민제도를 운영하고 있으며, 그동안 고용주의 후원을 동반하지 않은 독립기술이민이 가장 큰 비율을 차지해오다가 2000년대부터 고용주의 후원에 기반을 둔 고용주추천기술이민이 선호되고 있는 추세임. 이는 xviii
기존의 공급중심적 이민에서 국내 기술수요에 기반을 둔 수요중심적 이민으로의 전환을 의미함. 최근에는 호주의 인구분산 및 지방경제 활성화의 일환으로 지방고용주 후원이민에 우선권을 부여함. 영주권 취득없이 12개월이상 거주하는 비영주이민 장기체류의 증가는 최근 호주의 이민추세에서 가장 큰 변화 중 하나이며, 유학생과 고용주 후원 단기 기술이민자가 가장 큰 비중을 차지함. 최근 단기 기술직에 대한 수요가 크게 증가했는데, 주로 보건 및 사회복지, 건설, 정보통신 및 광산업 분야에서 많이 활용됨. 각 비자에 따라 상이한 근로시간 규정이 적용되고 있지만 최저 임금, 주당 최대 근로시간, 휴가 등 근로조건과 혜택에서는 호주 시민과 영주권자가 동일하게 적용되며, 단기기술이민자들도 동일노동에 대해 동일임금을 받도록 되어 있음. 호주는 체류자격의 변경이 용이하여 입국 당시에 단기체류 비자를 소유했다 하더라도 자격요건을 갖추면 장기체류 비자로 변경이 가능하며, 비자 전환을 지원하기 위한 연결비자(Bridging Visa) 제도를 갖추고 있음. 이에 따라 비영주이민 장기체류가 영주이민으로 전환되는 경로로 활용되고 있으며, 실제 2008-2009 회계년도에 영주 이민 비자를 발급받은 자의 3분의 1 이상은 호주 초기 입국시에 비영주이민 장기체류 비자를 보유했다가 영주 비자로 전환된 경우임. 영주이민 프로그램과는 달리 장기 체류에 대해서는 정부로부터의 입국 규모 제한이 없음(단, 워킹 홀리데이 비자는 예외). 다문화주의에 기초한 포괄적인 이민자 사회통합 지원 제도 호주는 전통적인 이민국가로서 이민 유입 관리와 초기정착 서비스 등 이민자들의 사회통합 지원정책이 다른 나라들에 비해 상대적으로 일찍 발달함. 그러나, 건국 초기 호주는 배타적인 이민자 지원정책을 시행했고, 영국 출신 이민자에 한하여 영구임대주택, 노령연금 및 실업급여 등에 대한 자격요건을 부여함. 2차 세계대전 이후 남유럽과 아시아로부터 비영어권 출신 이민자들이 대량 유입 되었으나, 초기에는 비정부기구나 이민자 자조단체들이 복지제공을 주도함. 이민자 사회복지 욕구 충족에 대한 정부의 역할 강화에 대한 인식이 점차 제고 xix
되면서 1970년대 중반 이후 호주 정부에 의해 공식 채택된 다문화주의에 의거 하여 이민자들의 정착 지원을 위한 포괄적인 프로그램과 서비스가 제공됨. 이에는 생계비 지원, 영어교육 프로그램, 이민자들의 지역사회 통합 지원 프로 그램, 번역 및 통역 서비스, 주거비 지원 및 정보 서비스 제공 등이 포함됨. 1980년대 호주의 국내 경기침체와 이에 따른 실업증가에 직면하여 축소되기 시작한 호주의 다문화 및 이민자 복지 프로그램은 1990년대 중반부터 보수 연립당이 집권한 이후 실질적인 후퇴를 경험함. 이민자들의 복지의존성이 사회 문제로 대두됨에 따라 일부 사회보장 급여에 대한 대기기간 제도가 도입되었고, 이민자 특성에 따른 차별적인 복지서비스가 적용됨. 즉, 영어구사력과 교육수준 이 상대적으로 높은 기술이민자들에게 제공되는 정착지원 서비스는 줄고, 대신에 인도주의적 이민자들에 대한 지원이 증가함. 최근 노동당 정부 하에서 친이민자 복지정책 확대가 기대되고 있으나 아직 특기할만한 제도적 변화는 관측되고 있지 않음. 이처럼, 이민자 지원 복지프로그램들은 집권 정당의 정치적 이념에 따라 확대와 축소를 경험해왔지만, 현재에도 신규 이민자 사회통합 정책의 근간이 되는 프로그램으로 유지되고 있음. 체류상의 지위에 따른 위계적인 사회복지 급여 및 서비스 외국인 사회복지 업무는 크게 이민 시민권부와 인적서비스부(Department of Human Services)의 소관으로 구분되며, 이민 시민권부는 주로 초기 정착지원 서비스를 그리고 인적서비스부는 사회보장 급여를 담당함. 이외에 국세청도 체류외국인들의 근로소득세 및 기업연금 관리에 관여함으로써 체류외국인의 사회보장체계에 중요한 역할을 담당하고 있음. 이민자들의 비자정보는 인적 서비스부 및 국세청과 공유되며, 이민자들이 비자에 규정된 근로시간 조건을 충족시키고 있는지를 국세청이 관리함. 호주의 사회복장제도는 욕구에 기반을 둔 급여를 특징으로 하며, 사회보장욕구가 강한 특정 계층을 분류하여 해당 계층의 욕구를 충족시키도록 급여가 구분됨. 호주의 사회보장체계는 공공부조식 접근으로 특징지워지는데, 다른 서구 국가 와는 달리 사회보험방식의 사회보장이 발달되지 않았고, 거의 모든 사회보장급여 xx
및 서비스가 공공부조방식으로 제공됨. 공공부조적 접근방식의 특성상 기본적 으로 정부로부터 지급되는 사회보장급여는 소득연계적이지 않음. 원칙적으로 유급노동을 통해 적절한 수준의 소득을 유지할 수 없는 자는 누구나 급여를 신청할 자격이 부여됨. 호주시민 및 영주권자가 사회보장급여 신청자격이 있으며, 비영주이민 장기체류자는 직접적인 현금급여를 받지 못함. 단기 방문자, 유학생, 취업 장기체류자, 일반 영주권자, 난민 등의 순으로 사회복지 급여 및 서비스에 대한 접근성이 증가함. 일반 영주권자와 난민은 시민권자와 거의 동일한 복지급여 자격을 갖추고 있으며, 특히 난민은 일반 영주권자에게 적용되는 일부 사회보장 급여 대기기간 요건이 면제됨에 따라 체류외국인 중에서 가장 포괄적인 복지급여 자격이 주어짐. 반면, 비영주이민 장기체류자들에 대한 제도적 보호는 상대적으로 크게 제한됨. 이는 호주의 대부분의 사회보장 현금 급여가 노동시장에서의 개인의 기여에 연계되지 않은 공공부조성 급여로서, 영주권 이상의 체류상의 지위에 기초하여 자격요건이 발생하기 때문임. 그러나, 기업연금과 재해보상 등 개인의 노동시장 활동에 기반한 사회보험성 사회보장 혜택은 차별없이 주어짐. 또한, 영주이민 여부와는 상관없이 모든 취업이민자들은 근로에 관련된 기본권이 보장되며, 임금이나 휴가 등 근로조건에 관한 한 내국인과 동일한 대우가 적용됨. 제6장 독일의 체류외국인 정책과 복지제도 독일에 있어서 외국인의 체류자격과 권리를 규정하고 있는 핵심적 법률은 2005년 발효된 이민법 임. 동 법률은 기존에 대상별, 기능별로 분리되어 매우 다양하고 복잡하게 적용되어 왔던 법률체계를 단일의 법률로 통합하는 역할을 하였음. 이민법의 체계는 제1부의 체류법, 제2부의 유럽연합 국민의 자유로운 이동에 관한 일반법률 그리고 제3부에서 제12부에서는 기타 난민 관련 법률이나 국적법 xxi
등으로 구성되어 있음. 이민법 제1부의 체류법은 제3국 출신의 외국인들을 대상으로 하고 있으며, 체류명칭을 영주허가와 체류허가로 단순화하고, 체류허가는 다시 체류목적별로 세분화하여 적용하고 있음. 독일의 체류외국인은 2010년 현재 약 720만명으로 전체 독일인구 8,175만명의 8.8%에 달하고 있음. 이들 이외에도 비록 독일인 국적을 가지고 있으나, 귀화자 또는 이주해외동포 등 이민배경을 가진 사람들까지 합하면 대략 16백만명에 이르며, 이는 독일인 5명 가운데 1명에 해당하는 규모임. 독일의 체류외국인에 대한 사회보험제도의 적용은 내국인 또는 외국인의 구분이 없이 전적으로 동등한 자격으로 이루어지고 있음. 독일의 공공부조는 크게 실업부조제도와 사회부조제도로 구성되어 있음. 실업부조제도는 실업보험제도의 실업급여 지급기간을 초과한 장기실업자로서 자산조사에 기초하여 제공되는 급여임. 합법적인 체류외국인으로서 장기적으로 독일에 체류할 것으로 예상되거나, 종전 독일에서 취업을 하였던 경험이 있으면 원칙적으로 독일인과 동등한 수급자격이 인정됨. 하지만 단기적 목적의 방문 또는 불법체류의 경우 실업부조의 신청 자격이 주어지지 않게 됨. 사회부조제도는 빈곤문제에 대처한 최후의 안전망으로서 기능을 하게 되며, 빈곤의 형태에 따라 다양한 종류의 급여를 운영하고 있음. 사회부조제도의 수급자격은 개인이 실업부조의 혜택을 받지 못할 경우 인정되며, 외국인의 경우 원칙적으로 내국인과 동등한 수급조건이 적용됨. 하지만 외국인 으로서 난민이나 한시적 체류의 경우 급여를 신청할 수 없도록 하고 있음. 난민급여는 난민신청자, 불법체류자, 출국의무자 등의 긴급한 복지욕구를 충족해 주기 위한 목적으로 운영되는 제도임. xxii
통상적으로 난민급여는 외국인의 일시적인 체류를 전제로 하여 운영되기 때문에 사회문화적 최저수준 을 보장해 주는 사회부조의 경우에 비해 급여수준이 상대적으로 낮게 유지되고 있음. 난민급여는 외국인의 불법적인 유입유인을 억제하기 위한 목적으로 현금급여보 다는 현물이나 바우처의 형태로 지급하는 것을 기본원칙으로 하고 있음. 합법적 절차를 통하여 독일로 입국한 외국인 또는 기존의 체류외국인이나 이주 해외동포의 국내 적응과 사회적 교류 및 소통을 활성화하기 위한 목적으로 독일 정부는 사회통합프로그램을 실시해 오고 있음. 이러한 취지의 프로그램의 일환으로 실시되는 통합교육과정은 총 600시간의 독일어 교육과정과 총 60시간의 오리엔테이션 과정으로 구성되어 있음. 통합교육과정의 운영비용은 대부분 정부에서 부담을 하고 있으나, 참가자들 로부터 시간당 1.2유로를 수강료의 형태로 부과를 하고 있음. 하지만 만약 개인이 공공부조를 수급하거나 재정적으로 어려운 상태에 있다는 것을 입증할 경우 수강료가 전액 면제가 되며, 나아가 이들에 대해서는 교통비의 지원도 주어지게 됨. 외국인이 통합교육과정의 이수와 졸업시험의 통과를 총 2년 이내에 달성하게 될 경우, 그동안 납부하였던 수강료의 절반을 되돌려 받을 수 있는 인센티브 제도도 운영하고 있음. 제7장 일본의 체류외국인 정책과 복지제도 일본에서 체류외국인에 관한 대표적인 법령으로는 국적법, 출입국 관리 및 난민 인정법, 주민기본대장법이 있음. 2009년에는 출입국관리 및 난민인정법 및 일본국과 체결한 평화조약에 기초하여 일본국적을 이탈했던 사람 등이 출입국관리에 관한 특례법의 일부를 개정하는 xxiii
등의 법률이 공표되어 새로운 체류관리제도인 新 체류외국인등록제도 도입. 이에 따라 출입국 관리 및 난민인정법 과 주민기본대장법( 住 民 基 本 臺 帳 法 ) 으로 외국인의 체류 관리를 규정. 체류외국인을 주민으로 이해하고 지역사회의 구성원으로 수용하고 서로 협력하여서 지역사회를 발전시킬 필요가 있다는 인식하에 뉴커머와 올드커머인 재일한국조선인과의 공생을 위한 시책으로 다문화공생정책 이 나옴. 일본에 거주할 수 있는 법적 자격을 가진 체류자격에는 특별영주자, 일반영주자, 일본인의 배우자 등, 영주자의 배우자 등과 정주자임. 2011년 현재 외국인등록자수는 2,078,508명이고, 총인구 중 점유율은 1.63%임. 국적별로는 중국, 한국 조선, 브라질, 필리핀, 페루의 순으로 일반영주자 28.8%, 특별영주자 18.7%, 정주자 8.6% 등의 분포를 보임. 생활자로서의 외국인에 관한 종합적 대응책에 의거한 예산은 2010년 21.7억엔, 2011년 17.4억엔, 2012년 18.0억엔임. 체류외국인을 위한 대책으로 생활보호제도, 각종 사회보험 및 사회복지서비스가 있음. 공공부조는 생활이 곤궁한 외국인에 대한 생활보호상 취급에 대하여 에 기반하여 영주자, 정주자, 영주자의 배우자, 일본인의 배우자, 재일 한국인, 재일 조선인, 재일 대만인 등에 대해서 난민으로 인정하여 생활보호를 제공. 그러나 노동을 하지 못하게 되어 있는 유학생, 취직 및 기술 통역, 연구 등을 목적으로 체류하는 단기체류 및 취학 등의 체류자는 생활보호 대상자가 될 수 없음. 일본 사업장에서는 국적을 불문하고 상용자(노동시간이 동종업무에 종사하는 다른 근로자의 4분의 3 이상)에게는 건강보험을 제공. 그 이외의 대상으로 외국인 등록을 한 체류기간 1년 이상인 자의 경우 국민건강보험을 제공. 공적연금으로는 일본에서는 상용자에게는 후생연금이 제공되고, 그 이외의 사람인 외국인 등록을 한 체류자에게는 국민연금 이 제공됨. 일본의 사회수당에는 특별아동부양수당과 아동수당이 있음. 외국인등록이 된 xxiv
경우에는 국적을 불문하고 받을 수 있음. 아동수당은 연소득 960만엔 이하의 아동이 있는 가족에게 제공됨. 지급액은 3세미만 월 1.5만엔, 3세~초등졸업: 월 1만엔(단, 셋째아는 월 1.5만엔), 중학생 월 1만엔임. 특별아동부양수당은 이혼에 의함 모자세대 등 부와 생계를 하고 있지 않은 아동이 생활하고 있는 가정(소득제한 있음)의 생활안정과 자립을 위해 지급되는 급여임. 노동재해보상보험(노재보험)은 노동자를 1명이라도 고용하고 있는 사업장에 적용. 노재보험 급여를 받을 수 있는 보험사고는 업무상재해, 통근 도중 재해 이며, 급여 종류에는 요양보상급여, 휴업보상급여, 장애보상급여, 유족보상 급여, 장제비, 상병보상연금, 개호보상급여, 2차건강진강 등. 대상이 매우 포괄 적인 제도로 국적이나 적법체류 여부와 무관하게 모든 근로자에게 적용되는 특성을 지님. 고용보험은 노동자를 1명이라도 고용하고 있는 사업장에 적용. 단 단순노동, 65세 이후 새롭게 고용된 자, 단시간노동자(주 20시간 미만 근무)로서 계절적 으로 고용되어 있는 자 또는 1년 미만 고용되는 자, 일용노동피보험자(2개월간 각월 18일 이상 동일한 사업주에 고용되어 있던 자)를 제외한 일용노동자, 4개월 이내의 기간을 예정하여 계절적 사업에 고용되는 자, 선원보험 피보험자, 개인사업주, 가족만으로 구성되어 있는 사업자, 공무원 등은 제외. 구직자급여, 취직촉진급여, 교육훈련급여, 고용계속급여 등이 제공됨. 기타 사회정책으로 일본의 사회서비스에는 장애수당, 아동복지모자보건, 노인 복지, 정신장애인복지, 모자과부복지, 아동복지시설 입소 등이 있고 노동 관련 임금지불, (노동조합원으로서의) 지위확보, 직업소개 등이 있음. 의료지원 으로는 결핵 치료비 지원, 출산비 보조, 영유아 예방접종, 미납의료금 지원, 행려병자 지원, 무연금 외국인에 대한 지급액 일부 보조 등이 있음. 주택과 관련 해서는 영주권이 있는 경우 주택자금대출, 공영주택 입주 허가, 주택입주 허가 등 주택보장 서비스가 있음. 취업 관련하여 국가공무원은 체류외국인을 제외함. 일본국적을 가진 자만이 채용시험에 응시할 수 있도록 되어 있음. 소득세, 상속세 및 증여세, 주민세, xxv
소비세 및 인지세 등에 있어서는 체류의 합법성을 막론하고 징수함. 교육지원 관련하여 유치원은 외국인에게 허용되나, 단기체류외국인에게는 적용되지 않음. 의무교육인 초중교육은 불법체류외국인에게까지 허용함. 고등 교육은 형식적으로는 허용되고 있으나, 실제적으로는 입학이 어려움. 대학, 대학원, 전문대는 체류외국인에게도 기회를 균등하게 제공. 외국인 학교는 학교 교육법에 따라 적용이 되지 않고, 졸업생도 대학입학자격을 갖지 못함. 사회통합정책: 다문화공생정책 체류외국인을 주민으로 이해하고 지역사회의 구성원으로 수용하기 위해 뉴커머와 올드커머인 재일한국조선인과의 공생을 위한 시책을 강구함. 2006년 총무성이 지역사회의 다문화공생추진 계획 발표하고, 주요 내용은 커뮤니케이션 지원, 일본어 및 일본사회에 관한 학습지원, 생활지원, 다문화공생 지역 만들기 등임. 체류외국인 사회정책에 대한 평가 체류외국인은 각종 혜택의 폭이 넓혀짐. 불법 외국인 노동자는 생활보호의 대상이 될 수는 없지만, 노재보험 및 고용보험의 혜택을 받을 수 있고, 교육 및 각종 사회서비스도 수혜가능. 그러나 일본은 체류외국인에 대해서 외국인 으로의 정책기조를 견지하여, 진정한 사회의 구성원으로 받아들이고 있지는 않았다는 평가를 받기도 함. 제8장 국가별 체류외국인 정책과 복지제도 비교분석 체류외국인 정책의 주요 특징 비교 한국의 경우, 결혼이민자의 증가추세가 가장 뚜렷하고 복지예산의 증가도 가장 크게 나타난 반면, 외국인근로자, 영주자, 난민에 대한 복지예산은 매우 미흡함. 또한 현재 귀화와 영주제도의 자격은 큰 차이가 없고 이로 인해 영주제도는 그 xxvi
역할을 제대로 못하고 있는 실정임. 미국의 경우, 미국 이민법은 이민자 입국 절차와 규제에 대해 매우 상세히 다루고 있으며, 각종 복지혜택의 수혜여부는 외국인들의 수혜자격에 따라 상이하게 적용됨. 호주의 경우, 연방정부 주도에 의한 계획된 이민정책, 다문화주의에 기초한 포괄적인 이민자 사회통합 지원제도, 체류상의 지위에 따른 위계적인 사회복지 급여 및 서비스 제공 등을 주요 특징으로 볼 수 있음. 단기 방문자, 유학생, 고용 장기체류자, 일반 영주권자, 난민 등의 순으로 사회복지 급여 및 서비스에 대한 접근성이 증가함. 독일은 2005년 발효된 이민법 을 기초로 하며, 체류외국인에 대한 사 회보험제도의 적용은 내국인 또는 외국인의 구분 없이 전적으로 동등한 자격으로 이루어지고 있음. 사회부조제도는 빈곤의 형태에 따라 다양한 종류의 급여를 운영하고 있음. 또한 난민급여제도를 운영하고 있는데, 이는 난민신청자, 불법 체류자, 출국의무자 등의 긴급한 복지욕구를 충족해 주는 것을 목적으로 함. 일본의 경우, 체류외국인에 관한 대표적인 법령으로는 국적법, 출입국 관리 및 난민인정법, 주민기본대장법이 있음. 체류자격에는 특별영주자, 일반영주자, 일본인의 배우자, 영주자의 배우자 등과 정주자이며, 체류외국인을 위한 대책 으로 생활보호제도, 각종 사회보험 및 사회복지서비스가 있는데, 최근 체류 외국인에 대한 각종 혜택의 폭이 넓어졌음. 체류외국인에 대한 사회복지정책 비교분석 전체적으로 살펴보았을 때, 사회보험은 국가별로 다소 수급수준의 차이는 있으나 모든 국가에서 대부분의 외국인을 포괄하고 있는 반면, 공공부조와 기타 사회 서비스에 대해서는 외국인의 유형에 따라 그 적용여부가 국가별로 차이가 있음을 볼 수 있으며 이는 해당 국가의 외국인 정책의 방향과 연결되어 있음. xxvii
<표 8> 체류외국인 유형별 복지정책 적용여부 비교 영 주 권 자 한국 미국 호주 독일 일본 외 국 인 근 로 자 결 혼 이 민 자 난 민 영 주 권 자 외 국 인 근 로 자 난 민 비 이 민 자 영 주 권 자 결 혼 이 민 자 공공부조 사회보험 가족서비스 교육서비스 의료서비스 주거서비스 취업서비스 : 완전수급, : 대기기간 적용 후 수급, : 부분수급, : 비수급 참고: 1) 독일의 경우 난민을 위한 별도 형태의 공공부조인 난민급여제도가 존재하고 있으며 개인이 난민급여를 48개월 이상 수급하였을 경우 그 시점부터 상대적으로 급여수준이 높은 공공부조(사회부조제도)의 신청 자격이 발생하게 됨. 2) 영주자격이 있는 결혼이민자는 결혼이민자로 분류 외 국 인 근 로 자 난 민 영 주 권 자 결 혼 이 민 자 외 국 인 근 로 자 난 민 해 외 동 포 영 주 권 자 외 국 인 근 로 자 결 혼 이 민 자 난 민 불 법 체 류 자 각국의 체류외국인 정책과 복지제도가 한국에 주는 시사점 미국은 외국인에 대한 기본적인 지원을 법적으로 보장하고 있으며, 특히 교육에 있어서는 불법체류자 자녀에게도 적용될 수 있도록 적극적인 정책을 시행하고 있음. 또한 사회통합을 위한 언어교육프로그램 및 난민을 위한 프로그램이 매우 다양하고 적극적으로 지원되고 있으며, 인적자본 개발을 중요시하고 있음. 지역사회에 기반을 둔 비영리기구 또는 시민단체와 협력을 활성화하고 있는 점이 주요한 점임. 호주는 조기 사회통합이 가능한 자로 이민자 선별을 더욱 엄격하게 진행하고 있음. 사회보장 급여는 입국 시점에 기준하여 제공되기 때문에 초기 정착 시기에 재정적인 부담이 크게 감소하게 되며, 영주 이민자들에게는 다소 후한 복지 혜택이 주어지는 것이 특징적임. 또한 체류상의 지위에 따라 복지제도 접근성은 위계화되어 있으며, 신규 이민자들의 초기정착 욕구를 충족시키기 위한 포괄적 인 지원체계를 갖추고 있는 것으로 평가됨. xxviii
독일은 합법적인 인구유입과 체류외국인에 대해서는 독일 주민들과의 조화로운 동반관계를 유지할 수 있도록 각종 사회통합프로그램을 실시하고 있다는 점이 주요한 특징임. 특히 사회보험제도의 경우 영토주의의 원칙과 작업장 소재지의 원칙에 입각하여 내국인과 외국인의 차별이 없이 동등한 자격으로 적용되고 있다는 점은 우리에게 시사하는 바가 크다고 볼 수 있음. 일본은 최근 불법체류 및 외국인 근로자 수는 감소하는 추세이고, 합법적인 체류자가 증가함에 따라 외국인에 대한 외국인등록법 폐지 및 주민대장제도입 등의 개선이 이루어짐. 복지정책과 관련해서는 체류외국인은 각종 혜택의 폭이 넓어져서 외국인노동자는 생활보호의 대상이 될 수는 없지만, 노재보험, 고용 보험의 대상도 되며, 교육 및 각종 사회서비스 등 불법체류외국인에게까지 혜택 을 넓히고 있는 점도 주목할 점임. 제9장 결론 및 제언 현재 한국의 체류외국인에 대한 지원제도는 결혼이주여성을 중심으로 가족주의를 강화하는 통합정책이 핵심이 되고 있음. 사회통합의 실질적 목표를 달성하기 위한 다양한 측면에서의 개선책은 다음과 같은 원칙과 방향을 고려하여 이루어져야 함. 첫째, 체류외국인의 사회권, 특히 복지권의 관점에서 볼 때, 이것이 평등하게 주어지고 있지 않고 있음. 결혼이주여성 뿐만 아니라 다른 유형의 체류외국인들 까지도 안전하게 살 권리와 인권 및 복지권이 보장되어야 할 필요가 있음. 둘째, 사회통합의 관점에서 볼 때, 언어교육은 가장 기초단계로서 중요한 부분 이라고 할 수 있는데, 진정한 사회통합을 위해서는 이러한 언어교육 프로그램이 더욱 활성화 되어야 하며, 더 나아가서 사회적 관계나 지지망을 넓히고 역량을 강화할 수 있는 복지제도와의 연결이 필요함. 셋째, 보다 체계적이고 효율적으로 외국인의 권리를 보장하기 위해서는 지역 네트워크를 강화해야 함. 외국인이 밀집한 지역에 대해서는 특별 지원이 가능 xxix
하도록 복지서비스 네트워크 체계를 구축함으로써 원활한 복지지원이 이루어질 수 있는 기반을 마련해야 함. 넷째, 영주권 전치주의의 도입을 통해 영주권과 시민권 획득의 과정이 단계 적으로 이루어지도록 할 필요가 있음. 다섯째, 외국인에 대한 정책과 복지제도가 원활하게 연계되기 위해서는 외국인의 입국시 체류자격에 대한 분류에서부터 명확하게 규정이 되어야 하고, 이들 유형에 대한 법적 지위를 보장함으로써 안정감을 갖도록 하는 것이 중요함. 여섯째, 이민정책 및 복지정책을 설계함에 있어서 국익을 고려하여 정책의 방향 을 설정하는 것이 중요함. 또한 외국인의 인권보호와 관련해서도 장기적인 영역과 중 단기적인 영역을 구분하고 이의 단계적 개선을 위한 구체적인 실행 방안이 제시되어야 할 것임. 외국인 체류 유형에 따른 사회복지정책의 활성화를 방안을 보다 구체적으로 제안하면 다음과 같음. 첫째, 예산과 관련해서 현재 한국의 체류외국인 정책은 법무부, 여성가족부, 고용 노동부, 보건복지부 등 각 부처별로 상이하게 예산집행이 이루어지고 있는데, 결혼이주여성 중심의 사업수행으로 인한 중복 사업과 사각지대를 해소하기 위해서는 이들 부처를 총괄하는 전담기구가 필요함. 둘째, 외국인의 사회권 확보 및 복지제공의 체계화를 위해서는 기존의 복지관련 법률을 종합적으로 점검하고 특히 출입국관리법에서의 체류자격과 연계하여 복지지원 범위를 설정할 필요가 있음. 셋째, 결혼이민자 이외의 영주권자에 대해서 거주기간에 따라 공공부조 급여 및 복지서비스를 단계별로 확대하는 노력이 필요함. 넷째, 외국인에 대한 복지정책의 시행에 있어서도 지방자치단체가 적극적인 제공주체가 되어 복지서비스를 제공할 필요가 있으며, 지역적 특성에 따라 지자체의 복지예산 및 사회통합 프로그램 설계에 있어서 차별화 전략으로 접근해야 함. xxx
다섯째, 사회서비스를 제공하는 기관과 비영리기구 및 시민단체 등의 네트워크의 연계가 중요함. 진정한 지역사회의 통합을 위해서는 다양한 기관들과의 네트워킹을 통해 외국인 유형과 개별적 욕구에 따라 적절한 서비스가 제공될 수 있도록 서비스 전달의 통합적 시스템 구축이 고려되어야 할 것임. 여섯째, 호주의 경우 다언어 다문화 서비스 시스템 및 범정부적 언어교육 프로그램이 체계적으로 운영되고 있어 외국인의 사회적응에 큰 장점으로 여겨지고 있음. 복지정책의 설계에 있어서도 이러한 다언어 서비스 시스템 및 언어교육의 충실화를 고려하여야 할 것임. 일곱째, 이주민의 사회통합을 위한 실질적인 프로그램 구성 및 실행을 위해 구체적인 실천전략 및 프로그램 집행 기관에 대한 좀 더 높은 법적 위상 확립이 필요함. 마지막으로, 체류외국인의 유형별로 그들의 욕구를 파악할 수 있는 국가차원의 외국인 실태조사 및 외국인에 대한 대국민 의식조사가 필요할 것임. 이는 효과적인 정책을 제안할 수 있는 중요한 근거 자료를 제공할 뿐만 아니라 외국인에 대한 국민 의식 향상에도 긍정적인 변화의 기회를 제공할 수 있으리라 사료됨. xxxi
제1장 서론 제1장 서론 제1절 연구목적 및 배경 전 세계적으로 지구화(globalization)의 추세가 가속화되고 있는 가운데 국제결혼이민 자, 노동이민자 등 국내에 거주하는 외국인 이주자의 수 또한 점차 증가하고 있다. 1990 년 들어 본격적 유입이 시작된 외국인 노동자를 필두로 2000년 국제결혼 이주자의 급격 한 증가 등으로 2012년 현재 체류외국인 144만명, 결혼이민자 16만명 시대를 맞고 있다. 이러한 변화는 순수혈통주의와 단일문화주의를 고수하던 한국 사회에 다문화 다민족 사회 의 대두라는 현실에 대한 직면을 요구하였고, 이로 인한 새로운 사회적 갈등에 대한 해결 방안을 고민하도록 하였다. 사실 한국사회에서 다문화에 대한 논의와 고민이 시작된 것은 결혼을 통해 정착이주한 결혼이주여성의 증가 때문이었다. 1980년 후반부터 이미 외국인 노동자가 한국사회에 들 어오기 시작하였으나 이들의 법적 지위나 권리는 일정 기간이 지나면 본국으로 돌아가야 하는 귀환노동자에 해당하므로 이들의 문제는 인권침해나 노동시장 내 차별의 차원에서 다루어졌을 뿐이다(오경석, 2007). 그러나 한국인의 배우자로써 국적을 취득하고 가족을 이루며 한국에서 살아가야 할 국제 결혼이주자의 경우 앞선 귀환노동자와는 전혀 다른 차 원에서 다양한 사회적 난제가 도출되었고 이의 해결을 위한 사회통합의 문제가 사회적, 정책적으로 이슈화되었던 것이다(빈부격차 차별시정위원회, 2006, 법무부, 2008a). 우리나라의 국제결혼으로 형성된 다문화가정은 1950-70년대까지는 주로 미국의 한국 주둔으로 발생한 미군 남성과 한국인 여성의 결혼이 국제결혼의 주류를 형성하였다. 1980년대 이후에는 우리나라의 경제 성장으로 외국기업의 한국 진출, 한국인의 해외진출 이 늘어나면서 자연스럽게 국제결혼이 이루어졌다. 또한 1980년 말부터는 수는 적지만 이주노동자와 한국인의 결혼이 등장하고, 1990년대부터는 농촌총각 장가보내기운동 으 로 한국인 남성과 외국인 여성의 결혼이 증가하기 시작하였다. 전체 혼인 중 외국인과의 혼인이 차지하는 비중은 2000년 3.5%에서 점차 증가하여 2009년 10.8%의 수준을 보이 고 있으며 외국인과의 혼인 중 76.7%가 외국인 여성과 한국인 남성과의 혼인으로 그 대 부분을 차지하고 있다(통계청, 2011). 1
체류외국인 등에 대한 사회복지정책 국제 비교 및 향후 추진방향에 관한 연구 여기에 한국사회에서의 다문화 논쟁이 가지는 한계가 드러난다. 다문화주의는 본래적 으로 평등에 기초한 사회통합을 의미하지만 특정한 사회의 역사적 경험과 가치를 반영하 는 것이기도 하다. 즉, 개인의 동일한 권리와 자유를 인정하면서 보편적 인권을 다수 뿐 만 아니라 소수자에게도 확산하고 이와 더불어 각 집단의 고유한 전통을 보존하고 문화적 순수성을 유지하고자 하는 것이다 1). 그러나 한국사회의 다문화주의는 저출산 고령화 사 회에 대응한 가족위기와 노동위기의 탈출구로서 작용한 측면이 있으며, 국가의 다문화정 책도 이러한 이해관계에 기반하여 구성되었다고 볼 수 있다. 즉, 한국사회에서 다문화주 의라는 이름으로 가장 활발한 정책의 대상이 되고 있는 결혼이주여성들의 경우 해체위기 에 몰린 농촌지역의 가족의 유지와 농촌지역의 대체 노동력으로써의 역할을 강조할 뿐 이 들의 문화와 이들의 정체성을 보존하고자 하는 진정한 의미의 다문화정책은 수립되고 있 지 않은 실정이다. 또한 한국사회에 거주하고 있는 전체 외국인 중 절반 이상을 차지하고 있음에도 다문화 논쟁에서 배제되고 있는 외국인근로자에 대한 적극적 고찰은 다문화주 의를 사회과학적 차원에서 외국인 정책과 연관하여 심층적으로 분석하는 데 그 초석이 될 수 있을 것이다. 체류외국인 144만명 시대를 맞고 있는 우리 사회는 다양한 국적과 문화적 배경을 가진 이주민들과 조화롭게 공존하고 미래의 사회적 비용을 최소화하기 위해 합리적이고 효과 적인 외국인 이민자 복지정책을 필요로 하고 있다. 특히 국제결혼을 통해 우리 국민으로 새롭게 유입되는 결혼이민자 가족은 사회적 소수자이며 취약계층으로 남을 가능성이 높 아 정부의 관심이 절대적으로 필요한 대상이기도 하다. 이러한 연유에서 정부는 안정적인 가족생활과 다문화가족의 삶의 질 향상을 목적으로 출입국관리, 한국어교육 및 한국사회 에 대한 이해, 육아 및 자녀교육, 직업훈련 및 취업 정보제공, 의료 지원, 생활정보 제공 등 여러 분야의 서비스를 제공하고 있다. 그러나 다양한 이민자에 대한 사회적 논의와 합 의가 부족한 가운데 결혼이주여성 중심의 관련 정책들이 긴급하게 마련되어왔고 이 과정 에서 공급자 중심의 사업 수행, 전달체계의 비효율, 서비스 및 사업의 중복 수혜 등 운영 상의 비효율 등이 나타나고 있다. 이러한 문제의식을 바탕으로 본 연구는 이민정책에 대한 이론적 배경과 증가하고 있는 이민자에 대해 개념을 정의하고, 외국인 이민자 정책을 뒷받침하는 법률과 제도를 파악하 1) 이러한 다문화주의의 정의를 최종렬 외(2008)는 자유주의적 다문화주의와 공동체주의적 다문화주의로 구분하여 설명하고 있다(최종렬 외, 2008 참조). 2
제1장 서론 고자 한다. 또한 국경을 넘는 인간의 이동, 즉 이민이 활성화된 국제사회의 변화된 상황을 이해하기 위해 미국, 호주, 독일, 일본의 외국인 이민정책의 발전과정 및 특성을 파악하고, 동시에 이들 국가의 외국인 이민정책이 수립된 과정과 구체적인 외국인 현황과 이민자 정 책의 내용, 그리고 사회통합의 관점에서 외국인에 대한 사회복지정책이 어떻게 전개되고 있는지를 검토하고자 한다. 따라서 본 연구에서는 한국의 외국인 정책이 진정한 우리사회 의 통합을 위해 어떠한 방향으로 개선되어야 하는지를 사회복지정책적 측면에서 살펴보 는 것이 주요 목적이며, 이를 위해 미국과 호주, 독일, 일본 사례에 대한 국제비교를 통해 한국사회 체류외국인에 대한 사회복지정책 수행의 함의를 도출하고자 한다. 제2절 연구범위 및 내용 우리나라에 체류하고 있는 외국인 이민자의 유형은 결혼이민자, 외국인근로자, 영주권 자, 외국국적 동포, 새터민, 외국인유학생, 난민, 불법 체류자 등으로 다양하게 분류할 수 있다 2). 우리나라 이민자 중 다수를 차지하고 있는 외국인에 대한 사회복지정책은 보편적 으로 제공되고 있지 않다. 우리나라 체류외국인 복지정책은 한국인의 외국인 배우자 즉 결혼이민자 특히 결혼이주여성과 그 가족에 집중되어 있으며, 외국인 이주민 중 가장 많 은 수를 차지하고 있는 외국인근로자의 경우 상대적으로 이러한 외국인 사회복지정책에 서 배제되어 있는 상황이다(김안나, 2012). 2002년 신설된 영주체류자격제도는 한국에서 장기 거주하는 외국인에 대한 지위개선과 보호를 위해 마련되었으나, 영주자격취득이 어 렵게 운영되고 있는 현실적인 문제가 존재한다. 또한 소수이지만 인권 보장의 차원에서 중요한 난민은 우리사회의 국제적 지위 상승이나 국가의 인권실천의 차원에서 볼 때 연구 가 필요한 대상이다. 따라서 본 연구에서는 우리사회에 체류하고 있는 다양한 외국인 중 다수를 차지하거나 사회적 의미가 큰 대상인 결혼이민자, 외국인근로자, 영주권자, 난민을 중심으로 살펴보고자 한다. 이러한 국내 체류외국인을 위한 사회복지정책을 검토함에 있 어서 공공부조, 사회보험, 기타 사회정책으로 구분하여 관련법과 세부내용에 대해 각각 살펴볼 것이다. 또한 이러한 외국인 사회복지정책을 국제 비교하기 위한 대상으로 이민정 책의 대표적 사례인 미국, 호주, 독일, 일본을 선정하여 각국의 외국인 사회복지정책을 살 2) 설동훈(2007)의 경우 이민자 사회통합정책의 대상 집단으로 결혼이민자, 영주자 등, 전문기술직 이주 노동자, 저숙련 이주노동자, 불법체류자, 난민, 외국인 유학생, 기타 외국인 등 여덟 개의 범주로 구분 하고 있다. 3
체류외국인 등에 대한 사회복지정책 국제 비교 및 향후 추진방향에 관한 연구 펴보고, 이를 우리사회와 비교 분석하여 한국사회에서의 시사점을 도출하고자 한다. 본 연구의 구체적인 내용은 다음과 같다. 제2장에서는 체류외국인 정책의 이론적 배경 으로 이민정책과 관련된 이론을 검토하고, 사회권으로서 체류외국인의 사회통합에 대해 검토해 본다. 또한 체류외국인의 개념과 유형을 구분하고 한국의 체류외국인 현황을 간략 히 살펴본다. 제3장부터 제7장까지는 한국, 미국, 호주, 독일, 일본의 체류외국인 정책과 복지제도에 대한 국가별 고찰이다. 국가별 사례를 검토함에 있어서는 제1절은 체류외국인 관련법 및 체류자격제도, 제2절은 체류외국인에 대한 복지제도 전개과정, 제3절은 체류외국인의 유 형별 현황 및 복지예산 규모, 제4절은 체류외국인에 대한 사회복지정책 현황, 제5절 소결 의 순서로 동일하게 구성하여 국가별 비교를 가능하게 한다. 국가별로 동일하게 구성된 이유를 보다 상세히 살펴보면, 제1절에서는 외국인정책과 관련된 주요 법을 소개하고, 영 주제도와 같은 주요 체류자격제도에 대해 검토한다. 제2절에서는 체류외국인에 대한 복지 제도의 전개과정을 검토함으로써 각국의 체류외국인 복지제도의 발전배경 및 각국의 특 수성을 이해하고자 한다. 제3절의 체류외국인의 유형별 현황과 복지예산 규모는 국가별로 특징적인 체류외국인 유형이 상이하게 나타나기 때문에 국가마다 비중있게 다루어지는 체류외국인 유형을 중심으로 정리하며, 복지예산 규모 역시 주요 유형에 대한 예산을 다 루고 있다. 제4절 체류외국인에 대한 사회복지정책과 관련해서는 공공부조, 사회보험, 기 타 사회정책, 사회통합프로그램으로 구분해서 각각 살펴본다. 사회통합프로그램은 각국에 서 수행되고 있는 이민자가 사회에 적응하는데 가장 기본이 되는 언어교육 및 문화적응을 의미하는 이민자 통합프로그램을 협의의 사회통합프로그램으로 간주하고 국가별로 살펴 본다. 이러한 사회통합프로그램에 대한 국제비교는 이민자 통합정책의 하나로 언어교육 을 시작으로 각국의 사회ㆍ문화에 대한 이해를 통해 외국인이 그 사회의 한 구성원으로 역할 할 수 있도록 하는 기반프로그램으로써의 역할을 살펴보는데 의의가 있을 것이다. 마지막으로 제5절에서는 소결을 통해 한국에의 시사점을 국가별로 정리해 본다. 제8장에서는 각국의 체류외국인 정책의 주요 특징과 사회복지정책을 비교하고 각국의 체류외국인 정책과 복지제도가 한국사회에 주는 시사점을 정리해본다. 제9장에서는 체류 외국인 정책과 사회복지정책의 연계방안 및 활성화 방안에 대한 정책방향을 모색하고, 구 체적인 실천방안을 제안한다. 4
제2장 체류외국인 정책의 이론적 배경 제2장 체류외국인 정책의 이론적 배경 제1절 이민정책에 대한 이론적 검토 이민이란 사람이 국가간의 국경을 넘어 평상시의 거주지를 변경하는 현상으로 정의된 다. 즉, 이민자는 본인의 거주지를 외국으로 변경한다는 점에서 단순한 여행자와는 구분 이 된다. UN은 1년 이상 일상적 거주지를 다른 나라로 옮긴 사람을 장기이민자 로, 90일 이상 1년 미만의 체류자는 단기이민자 로 분류하며 외국인노동자, 유학생 등 3개월 이상 체류자는 모두 이민자로 정의하고 있다. 이민현상을 연구하는 학자들은 전 세계의 이민정책이 각 국가에 따라 차이는 있지만, 결국 확대와 통합의 방향으로 수렴하고 있으며, 그 이유를 설명하는데 있어서 정치적 영 향력을 더 강조하느냐, 아니면 국가 내 여러 제도와 행정조직의 역할을 더 강조하느냐에 따라 정치경제학과 신제도주의로 유형화하고 있다(이혜경, 2008). 먼저 정치경제학의 설 명은 마르크스(K. Marx)의 계급이론을 바탕으로 계급 또는 이익집단 간의 권력게임, 그 리고 국가의 정당제도와 선거제도 등이 이민정책에 영향을 미친다고 보는 것이다. 예를 들면, 이민으로 이익을 보는 이해집단이 이민정책에 영향을 미치거나, 각 정당이 대중의 이민정서를 이용하여 당의 정치적 목적을 위해 이민정책을 활용한다는 것이다. 그리고 이 때 어떤 이민정책이 선택되는가는 전체 정치제도에서의 선거전략과 맞물려 있다고 본다. 다음으로 신제도주의의 설명은 베버(Weber)의 관료제론에 뿌리를 두고 있으며, 제도들 간의 전문성에 기반한 각축현상으로 이민정책의 수립과 변화를 설명하고 있다. 즉, 신제 도주의에서 국가란 하나의 통일된 존재가 아니라 입법, 사법, 행정 등 다양한 제도로 이루 어진 복합체이고, 따라서 이러한 각각의 제도들 간의 각축이 이민정책에 영향을 미친다고 본다. 신제도주의 학자들은 정부와 행정부처, 사법기관, 구구제규범 등 여러 제도들을 각 각의 자율적인 행위주체로 보며 이들 각각의 역할을 강조하거나, 이들 간의 역동적인 각 축과 전문적인 규칙 및 논리가 이민정책에 일종의 자유주의 압력을 가한다고 본다 (Hollifield, 1992; 이혜경, 2008). 결국 정치경제학은 전통 이민국가인 미국 등에 적용하기에 적합한 것으로서 이해집단 의 압력에 따른 고객정치를 강조하는 것이고, 신제도주의는 후발이민국가인 유럽을 사례 5
체류외국인 등에 대한 사회복지정책 국제 비교 및 향후 추진방향에 관한 연구 로 발전된 것으로서 여러 제도들 간의 전문성 각축 그리고 정부와 행정부처의 자율성 및 정당성 추구라는 기능 및 역할을 강조하는 것으로 볼 수 있다. 이 두 이론은 이민을 받아 들이는 유입국을 모두 자유민주국가로 전제하고 있다는 점은 한계로 지적되고 있으며, 한 국의 경우 어느 이론을 바탕으로 이민정책이 발전되어 왔는가에 대해서는 자유민주주의 의 성숙도에 따라 다르게 설명될 수 있을 것이다. 또한 이민자에 대한 포용과 공존은 이민자 정착 정책과 지원 서비스의 존재로 구체화될 수 있으며, 국가마다 서로 다른 통합방식을 실천하고 있다(이로미 장서영, 2010). 이민자 통합정책의 유형은 크게 차별배제모형(differential exclusionary model), 동화주의 (assimilation), 다문화모형(multicultural model) 세 가지로 나누어 볼 수 있다. 먼저, 차 별배제모형(differential exclusionary model)은 외국인을 3D업종의 노동시장과 같은 특 정 경제적 영역에만 받아들이고, 복지혜택, 국적 및 시민권, 선거권 부여와 같은 사회적 정치적 영역에는 수용하지 않아 한정적인 수용 또는 분리를 한다. 또한 대부분의 이주민 은 손님 으로 여겨 정책의 대상으로 통합되지 않는 반면 엄격한 조건을 통과해 공식적인 권한을 부여받은 이민자들에게는 이주국의 제도와 문화에 적응, 동화되도록 해 문화적 단 일성을 유지해 나가는데 초점을 둔다. 독일과 일본 등 단일민족을 강조하는 국가들이 주 로 취하는 유형으로 우리나라의 외국인 노동자의 경우 유사한 맥락에서 이해될 수 있다. 특히 양해각서를 통한 국가 주도의 외국인 모집과 내국인 우선의 원칙을 골자로 하는 독 일의 단기외국인력 수급제도는 외국인 노동자 정책에 많은 영향을 준 것으로 볼 수 있다. 둘째, 동화주의(assimilation)는 다양한 배경을 가진 이주민이 출신국의 문화적 특성을 버리고 주류사회에 순응할 것을 목표로 하며, 그 대가로 사회의 일원으로 인정하는 방식 을 취한다. 1960년대까지 미국이 주창한 용광로모형(melting pot)과 프랑스의 다문화 정 책이 여기에 속한다. 셋째, 다문화모형(multicultural model)은 이주자가 그들만의 문화를 지켜나가는 것을 인정 장려하고 소수민족과의 공존과 공생을 정책목표로 둔다. 이주민의 다양한 문화나 가 치, 언어, 습관 등을 그대로 이주국에 공존시키는 정책이다. 다문화 모형은 다시 문화다원 주의(cultural pluralism)와 다문화주의(multiculturalism)로 나눌 수 있다. 이 두 개념은 다양성을 인정하고 사회적 통합을 추구한다는 점에서는 같지만 전제로 하는 조건과 실현 방법은 다르다. 문화다원주의(cultural pluralism)는 20세기 후반 대량으로 발생한 이민 6
제2장 체류외국인 정책의 이론적 배경 자에 대해 미국이 취한 이민정책에서 출발한 것으로 문화의 다원성과 다양성을 인정하면 서도 거기에 주류가 존재하는 것을 전제로 한다. 이에 비해 다문화주의는 주류사회의 존 재를 인정하지 않고 다양한 문화가 평등하게 인정되어야 함을 강조하며 캐나다, 호주에서 추구하는 이론으로 국가가 적극적으로 이민자의 고유문화 발전에 개입하는 형태로 나타 난다. 이러한 이론적 모델을 기초로 우리나라의 외국인 정책의 기반을 살펴보면 대상별로 다 르게 접근하고 있음을 알 수 있다. 정부 주도하에 외국인 정책에 가장 핵심이 되고 있는 결혼이주여성의 경우 주류사회에 이들을 통합시키고자 하는 대표적인 동화정책을 표명하 였고 이주노동자의 경우 차별배제모형에 입각한 소극적인 사회통합정책들이 추진되어왔 다. 이러한 소극적인 외국인 이민자 통합정책은 외국인에 대한 복지정책에도 영향을 주어 내국인과 외국인의 구분이 복지정책 대상자 선정에 잣대가 되는 현실을 초래하고 있다 (김안나, 2012). 제2절 사회권으로 본 체류외국인 사회통합 사회통합( 社 會 統 合, social integration)이란 비통합적인 상태에 있는 사회 내 집단이나 개인이 서로 적응함으로써 단일의 집합체로서 통합되어 가는 과정을 일컫는다(설동훈, 2007). 사회통합은 인종적 민족적 문화적 배경이 다른 사람들을 한 사회 내에 제한 없이 평등한 공동체로 진입시키는 과정이기도 하다. 외국인 이민자의 사회통합 은 국제인구이 동 또는 이민을 전제로 한다. 이민자를 받아들인 사회에서 기존 성원과는 이질적 속성을 지닌 이민자를 수용하는 방식, 즉 사회통합 방식은 그 분야에 따라 세분하여 접근하여야 한다. 외국인 이민자의 사회통합에 대해 설동훈(2012)은 다음 세 분야로 구분하고 있다. 즉, 1 경제적 통합, 2 사회 문화적 통합, 3 시민권(citizenship) 통합으로 구분되는데, 경제 적 통합은 이민자가 그 사회에서 경제활동을 하며 생활하는 가운데 달성될 수 있으며, 그 핵심은 일자리 배분 또는 노동시장 통합이라 할 수 있다. 사회보험 과 빈곤층을 대상으로 하는 소득 의료지원 (공공부조) 등을 아우르는 사회복지 프로그램도 경제적 통합의 핵심 이라 할 수 있다. 사회 문화적 통합은 기존 한국인들과 이민자의 쌍방적 적응을 의미한다. 이민자는 한국사회 적응을 위해 개인적으로 노력하여야 하지만, 동시에 한국사회에서도 7
체류외국인 등에 대한 사회복지정책 국제 비교 및 향후 추진방향에 관한 연구 그들이 순조롭게 적응할 수 있도록 지원을 아끼지 말아야 한다. 동시에 한국인들이 이민 자들과 어울릴 수 있는 마음자세를 배양하려는 시도도 따라야 한다. 이를 위해서 한국인 대상 교육 홍보 프로그램이 중요하다. 시민권(citizenship) 통합은 이민자들을 그 사회의 정치적 구성원으로 받아들이는 것을 뜻한다. 시민권은 형식적 시민권과 실체적 시민권으 로 구분할 수 있는데, 형식적 시민권(formal citizenship)이 단순히 국민국가의 성원임을 나타낸다면, 실체적 시민권(substantive citizenship)은 공민권, 정치권, 특히 사회권의 확 립을 통해 시민이 권리를 갖고 적극적으로 참여하는 것을 의미한다(Marshall and Bottomore, 1992). 시민권으로서 사회권이 의미하는 것은 사회보장, 사회복지서비스, 의 료, 교육 등 사회적 급여나 혜택이 국가나 사회로부터 시혜나 자선을 받는 것이 아니라 시 민으로서의 마땅한 권리라고 할 수 있다. 즉, 사회권은 시민권의 구성요소로서 사회보장 이나 복지에 대한 권리, 또는 보다 넓은 의미의 사회적, 경제적, 문화적 권리를 총칭하는 것으로 볼 수 있다(안치민, 2006). 사회권은 사회정책과 직접적으로 연관이 되어 있으며, 사회권 보장을 통해 사회불평등 을 완화시킴으로써 사회통합을 촉진할 수 있을 것이다. 따라서 외국인을 위한 사회복지정 책은 특히 사회권 보장의 측면에서 적극 검토되어야 할 필요가 있다. 현재 우리나라의 경 우 사회보험제도는 납부예외자 및 보험료 미납자가 상당수 분포하고 있으며, 공공부조가 빈곤의 문제를 해결하지 못하고 있다는 점을 통해 보편적인 권리로서의 성격이 약하다는 것을 알 수 있다. 더욱이 외국인의 경우 사회보험, 공공부조 및 사회복지서비스 제도의 사 각지대에 놓여 있음으로써 사회권을 보장받지 못한다면, 빈곤의 악순환 속에서 벗어나지 못하게 됨으로써 사회통합에도 부정적인 결과를 가져올 수 있을 것이다. 외국인 이민자의 사회통합을 위해서는 공공부조 및 사회보험의 사각지대를 해소하고, 급여 조건을 완화하 며, 사회복지서비스도 확충함으로써 국내 체류외국인의 사회권을 보장하는 것이 우선적 으로 고려되어야 할 것이다. 대부분의 나라에서는 이민자의 체류자격과 출신국 등의 요소를 고려하여, 귀화(국적취 득)를 허용하기도 하고 영주권을 부여하거나 장기체류가 가능한 사증을 발급하여 자국에 서 생활할 수 있도록 하기도 한다. 하지만, 특정 대상자에 대해서는 단기체류가 가능한 사 증만 발급하거나, 그 조차도 발급하지 않는 경우도 있다. 다시 말해서 대부분 나라의 출입 국관리당국에서는 불법체류 가능성이 높은 나라 출신 외국인에 대해서 매우 엄격한 입국 8
제2장 체류외국인 정책의 이론적 배경 규제 정책을 시행하고 있으며, 대부분의 나라에서는 고급기술자 또는 전문가들에 대해서 는 개방적이고 적극적인 정책을 펴지만, 자국사회에 별로 보탬이 안 될 것 같은 저숙련 인 력에 대해서는 상대적으로 엄격한 요건을 적용하고 있다. 따라서 체류외국인에 대한 보편 적 사회권 보장의 관점에서 본 사회복지정책연구는 우리사회의 진정한 사회통합을 위한 제도적ㆍ정책적 체계마련에 그 경험적 근거를 제시할 수 있을 것이다. 제3절 체류외국인의 개념과 유형 이민자는 영구적ㆍ일시적 사회구성원 자격을 부여받고 한 사회에서 다른 사회로 이주 한 사람을 뜻한다. 재한외국인 처우 기본법 상의 재한외국인은 대한민국의 국적을 가지 지 아니한 자로 대한민국에 거주할 목적을 지니고 합법적으로 체류하고 있는 자 로서 외 국인 신분일 것을 요하고 있으며, 동 법은 재한 외국인에 대한 사회적응 시책을 국적 취득 후 3년까지 이용할 수 있도록 규정하고 있다. <표 2-1> 이민자의 유형 및 개념 유형 결혼이민자 외국인근로자 북한이탈주민 난민 외국인유학생 동포 개 념 대부분 영구적 사회구성원 자격을 취득할 예정이거나, 취득한 자로서, 정주 이민자 로 볼 수 있음. 현행법상 일시적 사회구성원 자격을 취득한 자로서 비정주 이민자이나, 향후 정주 이민자가 혼재될 예정임. 외국인근로자는 체류 기간이 3년으로 제한되고, 취업기간을 연장하고자 할 경우 출 국 후 1월 또는 6월 경과 후 입국하여야 함. 북한을 벗어나 외국의 국적을 취득하지 않고 남한에 체류하고 있는 자 인종, 종교 또는 정치적, 사상적 차이로 인한 박해를 피해 외국이나 다른 지방으로 탈출하는 사람들 외국인 유학생 중 상당수가 국내에 취업하면서 정주예상 국적회복 및 간이귀화 등을 통한 정주 이민자와 방문취업제에 의해 입국한 비정주 이민자가 혼재되어 있음. 자료: 김안나(2012)에서 재구성 국내 체류하고 있는 외국인 변화추이를 살펴보면 2002년 629천명에서 2012년 10월 기준 약 1,439천명으로 증가하여 지난 10년 동안 3배에 가까운 증가율을 보이며 인구대 비 국내 체류외국인의 비율이 2.8%를 차지하였다. 이는 2007년 3월 외국국적동포에 대 한 방문취업제의 시행으로 등록외국인 수가 급증한 것으로 같은 해 8월의 경우 사상 처음 9
체류외국인 등에 대한 사회복지정책 국제 비교 및 향후 추진방향에 관한 연구 으로 국내 체류외국인 100만 시대를 맞이하게 되었다(<표 2-2>참고). <표 2-2> 체류외국인 연도별 추이 (단위: 명) 연도 총계 등록 단기체류 거소신고 2002년 629,006 252,457 357,340 19,209 2003년 678,687 437,954 218,426 22,307 2004년 750,873 468,875 259,464 22,534 2005년 747,467 485,144 236,958 25,365 2006년 910,149 631,219 249,542 29,388 2007년 1,066,273 765,746 266,011 34,516 2008년 1,158,866 854,007 263,402 41,457 2009년 1,168,477 870,636 247,590 50,251 2010년 1,261,315 918,917 258,673 83,825 2011년 1,395,077 982,461 277,596 135,020 2012년 10월 1,438,886 950,607 304,517 183,762 자료: 법무부 출입국 외국인정책본부(2012b), 출입국 외국인정책 통계월보(2012.10). 체류외국인을 유형별로 살펴보면 외국인근로자 549,437명, 동포 550,881명, 결혼이민 자 148,253명, 외국인유학생 87,278명, 난민 301명의 순으로 나타났다. 이를 연령별로 살펴보면 20대(20~29세)가 전체의 29%로 가장 많은 비율을 차지하여 내국인 인구구성 에 비하여 근로가 가능한 20~50세의 비율이 높은 것을 알 수 있다(법무부, 2012). 10
제2장 체류외국인 정책의 이론적 배경 <그림 2-1> 체류외국인 유형별 현황 (2012.10.31. 현재, 단위 : 명, %) 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 549,437 550,881 148,253 87,278 301 외국인근로자 동포 결혼이민자 유학생 난민 <그림 2-2> 체류외국인 연령별 분포 (2012.10.31. 현재, 단위 : 명, %) 11
체류외국인 등에 대한 사회복지정책 국제 비교 및 향후 추진방향에 관한 연구 또한 체류외국인 중 등록외국인 950,607명의 거주지역을 살펴본 결과, 경기 31.4%, 서 울 26.7%, 경남 6.8% 순으로 분포되어 절반 이상이 서울과 경기 지역에 거주하고 있음을 알 수 있다. <그림 2-3> 등록외국인 거주지역별 분포 현황 <표 2-3> 등록외국인 거주지역별 분포 현황 (2012.10.31. 현재, 단위: 명) 계 서울 부산 경기 강원 충북 충남 3) 전북 전남 255,264 35,369 293,591 13,081 25,221 49,137 22,317 23,864 950,607 경북 경남 제주 울산 대구 인천 광주 대전 40,303 65,121 8,582 19,273 21,985 47,977 14,666 14,856 4) 세종특별자치시 2,318명 포함 3) 세종특별자치시 2,318명 포함 12
제3장 한국의 체류외국인 정책과 복지제도 제3장 한국의 체류외국인 정책과 복지제도 제1절 체류외국인 관련법 및 체류자격제도 1. 관련법 외국인과 관련된 법령으로는 국적법, 출입국관리법, 재외동포의 출입국과 법적지위에 관한 법률, 재한외국인처우기본법, 다문화가족지원법, 외국인근로자의 고용 등에 관한 법 률, 거주외국인지원 표준조례안 등이 있다. 이 중 대표적 법률을 간략히 소개하면 아래와 같다. 1) 국적법 대한민국은 1948년 혈통을 근거로 하는 국적제도가 마련되어 1990년대 이후 외국인의 유입이 있기 전까지 그 국적제도가 거의 변화없이 유지되어 왔다. 그러나 1990년대 이후 외국인 이민자와 장기 거주자가 늘어나면서 기존 국적제도가 현실적으로 나타나는 많은 문제를 해결하기에는 불충분하다는 것이 드러나게 되었으며 이에 변화를 시도하게 되었 다. 가장 큰 변화는 1997년 부계혈통주의를 원칙적으로 하던 국적제도가 양계혈통주의를 원칙으로 하게 되었다는 점이다. 1948년 제정된 대한민국 헌법 제 3조에 의거하여 대한민국 국회는 1948년 12월 20일 국적법을 제정하였고, 부계혈통주의를 원칙으로 하였으며 이중국적, 영주권을 인정하지 않았다. 1962년, 1963년, 1976년 부분적인 개정은 있었으나 1997년까지 이 기본골격은 유지되어 왔다. 1997년 제4차 개정이 지금까지의 개정 중 가장 큰 변화를 가져왔는데 부 모 양계혈통주의로 전환한 것이 가장 중요한 변화라 할 것이다. 또한 이중국적을 방지하 고자 하는 법률적 규제를 더욱 명확히 했으며 2001년부터 2007년 사이 4차례의 국적법 개정은 1997년의 개정을 보완하는 부분적 개정이었다. 2010년 이중국적을 일부 인정하 는 방향으로 국적법이 개정되었다. 2) 출입국관리법 출입국관리법(법률 제10282호 일부개정 2010. 05. 14.)은 대한민국의 법으로써 대한 13
체류외국인 등에 대한 사회복지정책 국제 비교 및 향후 추진방향에 관한 연구 민국에 입국하거나 출국하는 모든 국민 및 외국인의 출입국관리와 외국인의 체류관리 및 난민( 難 民 )의 인정절차 등에 관한 사항을 규정함을 목적으로 만들어진 법률이다. 대한민 국에 출국 또는 입국하고자 하는 자는 출입국항에서 출입국관리 공무원의 출입국심사를 받아야 한다. 법무부 장관은 일정한 자에 대하여는 출입국을 금지할 수 있다. 누구든지 외 국인을 불법으로 출입국시킬 목적으로 선박 등이나 여권 또는 사증 탑승권 등을 제공하여 서는 안 된다. 출입국관리 공무원은 일정기간 동안 외국인 승무원의 상륙허가를 할 수 있 다. 외국인은 그 체류자격과 체류기간의 범위 내에서 대한민국에 체류할 수 있다. 외국인이 90일을 초과하여 대한민국에 체류하게 되는 경우에는 체류지를 관할하는 출 입국 관리사무소장 또는 출장소장에게 외국인등록을 하여야 한다. 사무소장 출장소장 또 는 외국인보호소장은 일정한 외국인을 대한민국 밖으로 강제퇴거시킬 수 있다. 강제퇴거 명령을 받은 자는 국적 또는 시민권을 가진 국가로 송환한다. 사무소장 또는 출장소장은 대한민국에 체류하는 외국인이 일정한 사유에 해당하는 경우에는 출국권고나 출국명령을 할 수 있다. 법무부 장관은 대한민국 안에 있는 외국인에 대하여 난민임을 인정할 수 있 다. 3) 다문화가족지원법 다문화가족지원법은 다문화가족을 지원하기 위한 법령으로 2008년 3월 21일 제정되어 2008년 9월 22일 시행되었다. 다문화가정지원법의 시행령과 시행규칙을 살펴보면 우리 나라에서 생활하는데 필요한 생활정보제공 및 교육지원, 다문화가족지원센터 지정 등의 현행 결혼이민자지원센터의 법적 근거 마련, 다문화가족 실태조사와 현황파악 등에 관한 내용을 포함하고 있다. 다문화가족지원법은 결혼이민자 및 그 자녀 등으로 구성되는 다문화가족이 언어 및 문 화적 차이로 인한 사회부적응과 가족구성원 간 갈등 및 자녀교육에 있어서 어려움을 겪고 있음에 따라 다문화가족구성원의 삶의 질을 향상하고 사회통합을 지원함으로써, 우리사 회의 다문화성을 높이는 법적근거를 마련했다는 점에서 의의를 지닌다. 2012년 2월 1일 일부를 개정하고 2012년 8월 2일 발효되고 있다. 4) 외국인근로자의 고용 등에 관한 법률 외국인근로자의 고용 등에 관한 법률은 외국인근로자를 체계적으로 도입 관리함으로써 14
제3장 한국의 체류외국인 정책과 복지제도 인력수급을 원활하게 하고 국민경제를 균형있게 발전시키기 위해 제정한 법(2003. 8. 16, 법률 제6967호)이다. 외국인근로자의 고용관리 및 보호 등에 관한 주요사항을 심의 의결 하기 위해 국무총리에 소속되는 외국인력정책위원회를 두고 있다. 또 외국인근로자 고용 제도의 운영 및 외국인근로자의 권익보호 등에 관한 사항을 심의하기 위해 노동부에 외국 인력고용위원회를 둔다. 노동부 장관은 외국인근로자 도입계획을 세워 매년 10월 1일까 지 공표해야 한다. 외국인근로자를 고용하고자 하는 자는 먼저 직업안정법에 따라 내국인 구인신청을 해 야 한다. 직업안정기관의 장은 내국인이 우선적으로 채용될 수 있도록 직업소개를 적극적 으로 행해야 한다. 5) 난민법 한국이 국내법상 난민을 수용하는 제도를 가지게 된 시점은 1994년 7월 1일부터라고 할 수 있다. 1992년 난민의 지위에 관한 협약 및 난민에 관한 의정서에 가입하였으며, 이 에 따라 1993년 12월 10일 출입국 관리법을 개정하였다. 그러나 이는 제도를 가지고 있 다는 것을 의미할 뿐 실제로 난민을 수용한 것은 아니었다. 1994년부터 2000년까지 모두 96건의 난민신청이 있었으나 신청자들은 모두 난민으로 인정받지 못하였다. 대부분의 신 청자들은 신청이 거부되었고 일부는 스스로 철회하기도 하였다. 2001년 처음으로 1명이 난민으로 인정되었고 그 후 점차적으로 증가하였다. 난민법은 난민을 인종, 종교, 국적, 특정 사회집단의 구성원인 신분 또는 정치적 견해 를 이유로 박해를 받을 수 있다고 인정할 충분한 근거가 있는 공포로 인하여 국적주의 보 호를 받을 수 없거나 보호받기를 원하지 아니하는 외국인, 또는 상주국으로 돌아갈 수 없 거나 돌아가기를 원하지 아니하는 무국적자인 외국인 으로 정의하고 있다(난민법 제2조 1호). 이는 현행 출입국관리법이 난민을 단순히 난민협약이나 난민의정서의 적용을 받는 사람이라고 정의하는 것과 비교되는 것이며, 난민법은 난민신청이 이유 있다고 인정할 때 에는 난민임을 인정하는 결정을 한다고 규정한다(난민법 제18조 1항). 난민법은 또한 인 도적 체류자를 정의하고 있는데, 이는 난민에 해당하지 아니하지만 고문 등의 비인도적인 처우나 처벌 또는 그 밖의 상황으로 인하여 생명이나 신체의 자유 등을 침해당할 가능성 이 있는 사람으로서 법무부장관의 체류허가를 받을 사람을 의미한다(난민법 제2조 3호). 난민신청자라는 정의 규정도 두고 있는데 난민인정 신청에 대한 심사가 진행 중인 사람, 15
체류외국인 등에 대한 사회복지정책 국제 비교 및 향후 추진방향에 관한 연구 난민불인정결정 등에 대하여 불복기간이 경과하지 아니한 사람, 난민불인정결정에 대하 여 행정심판 또는 행정소송이 진행 중인 사람이 이에 포함된다(난민법 제2조 4호). 이는 현행법에는 없는 규정으로 난민신청자에게 체류 등 여러 가지 보호를 부여하기 위하여 필 요한 규정이다. 2. 체류자격 유형 한국의 경우, 국내로 들어오는 외국인에 대해 36개의 체류자격으로 구분을 하고 있으 며, 세분류까지 포함하면 총 124개 유형으로 구분이 된다. 또한 체류기간에 따라서는 단 기/장기체류로, 합법여부에 따라서는 합법/불법체류로 구분할 수 있다. 결혼이민자의 경우는 F-6에 해당하는데, 거주(F-2-1), 영주(F-5-2)의 세분류로도 해당이 된다. 외국인근로자의 경우 취업자격 체류외국인 현황으로 알 수 있는데, 취업자격 체류외국 인은 다시 전문인력과 단순기능인력으로 구분이 된다. 전문인력에는 단기취업(C-4), 교 수(E-1), 회화지도(E-2), 연구(E-3), 기술지도(E-4), 전문직업(E-5), 예술흥행 (E-6), 특정활동(E-7)이 해당된다. 단순기능인력에는 비전문취업(E-9), 선원취업 (E-10), 방문취업(H-2)이 해당된다. 영주자는 F-5에 해당되는데, 이는 다시 17개의 세분류로 구분이 되고 있다. 여기에는 5년이상 장기체류자, 국민배우자, 국민의 미성년 자녀, 영주자의 가족, 고액투자자, 재외 동포, 재한화교, 박사학위 소지자, 특정능력 및 특별공로자, 연금수혜자, 등이 포함된다. 외국인 유학생의 경우 유학(D-2), 한국어연수(D-4-1)에 해당하고, 외국국적동포는 재외동포(F-4) 및 기타체류자격 외국국적동포 등으로 파악할 수 있다. 16
제3장 한국의 체류외국인 정책과 복지제도 체류자격(기호) 1. 외교(A-1) 외교 2. 공무(A-2) 공무 <표 3-1> 체류자격 일람표 (출입국관리법 시행령 12조 관련, 개정 2012.2.3.) 세부분류 설명 3. 협정(A-3) 주한미군(현역및예비역), 주한미군 군속,초청계약자,가족, 기타 4. 사증면제(B-1) 사증면제 5. 관광통과(B-2) 일반무사증입국, 제주 무사증입국 6. 일시취재(C-1) 일시취재 7. 단기상용(C-2) 삭제 <2011.11.1 > 8. 단기방문(C-3) 단기일반, 순수관광, 의료관광, 단기상용, 협정단기상용, 우대기업초청 단기상용 9. 단기취업(C-4) 단기취업 10. 문화예술(D-1) 문화예술 11. 유학(D-2) 전문학사과정, 학사과정, 석사과정, 박사과정, 학술연구기관 특정연구자, 교환학생 12. 산업연수(D-3) 해외투자,기술수출,산업설비수출 13. 일반연수(D-4) 대학부설 어학원, 대학부설 어학원 제외 기타기관, 고등학교 이하 재학생, 무연고동포 연수자 14. 취재(D-5) 취재 15. 종교(D-6) 종교 16. 주재(D-7) 외국기업 국내지사 등에서 주재, 해외진출기업근무 외국인력 국내본사 주재, FTA 기 업내 전근자, FTA 계약서비스 공급자 17. 기업투자(D-8) 외국인투자기업의 경영 등 필수전문인력, 벤처기업을 설립한 자 또는 예비하는 자, FTA 기업내 전근자 18. 무역경영(D-9) 무역경영 18의2. 구직(D-10) 구직 19. 교수(E-1) 교수 20. 회화지도(E-2) 일반회화지도 강사, 정부초청 초중고교 영어보조교사, FTA 영어보조교사 21. 연구(E-3) 연구 22. 기술지도(E-4) 기술지도 23. 전문직업(E-5) 전문직업 24. 예술흥행(E-6) 음악,미술,문학 등의 예술, 방송연예활동, 호텔업 시설, 유흥업소등에서의 공연, 운동선 수, 프로팀감독, 매니저 25. 특정활동(E-7) 특정활동, FTA 독립전문가 25의2. 연수취업 삭제 <2007.6.1 > 25의3. 비전문취업(E-9) 제조업, 건설업, 비전문취업 농업 종사자, 어업, 냉장, 냉동 창고업, 재생용 재료수집업, 관광호텔업, 비전문취업 축산업 종사자, 과거 단체추천형 산업연수생, 과거 연수취업자 격 소지자, 과거 외국적동포 비전문취업 특례고용, 과거합법조치후 불법체류자 25의4. 선원취업(E-10) 내항선원, 어선원, 순항여객선 취업선원 26. 방문동거(F-1) 27. 거주(F-2) 28. 동반(F-3) 동반, FTA 동반 친척방문, 가족동거, 피부양, 가사정리 등, 주한외국공관원 등의 가사보조인, 외교 내지 협정 자격의 비 세대 동거인, 결혼이민자 부모 및 가족, 결혼이민자 이혼 후 가사정리 등, 기타 국민의 미성년 자녀, 영주자격 소지자의 배우자 및 미성년 자녀, 난민인정을 받은자, 고 액투자 장기체류외국인(3년 이상), 숙련 생산기능 외국인력, 점수제에 의한 우수 전문 인력, 부동산 투자이민자, 기타 장기체류자 17
체류외국인 등에 대한 사회복지정책 국제 비교 및 향후 추진방향에 관한 연구 체류자격(기호) 28의2. 재외동포(F-4) 국익기여 재외동포, 일반 재외동포 28의3. 영주(F-5) 세부분류 설명 5년 이상 대한민국에 체류하고 있는 자, 국민의 배우자, 국민의 미성년 자녀, 영주자격 소지자의 배우자 및 미성년 자녀, 고액투자자로서 5인 이상 국민 고용자, 재외동포 자 격으로 2년 이상 체류자, 외국국적 동포로서 국적취득 요건을 갖춘 자, 대한민국 출생 재한화교, 첨단산업분야 박사학위 소지자, 첨단산업분야 학사학위 또는 자격증 소지자, 특정분야 능력 소유자, 특별공로자, 연금수혜자, 방문취업 자격으로 4년이상 제조업종 등 근무자, 국내 대학원에서 정규과정을 마치고 박사 학위를 취득한 자, 점수제로 거주 자격 취득 후 3년이상 체류자, 부동산 투자자와 그 배우자 및 미성년 자녀 28의4. 결혼이민(F-6) 국민의배우자, 자녀양육, 혼인단절 29. 기타(G-1) 30. 관광취업(H-1) 관광취업 31. 방문취업(H-2) 산재보상청구 및 치료중인 자와 보호자, 질병, 사고로 치료중인자와 보호자, 각종 소송 진행중인 자, 체불임금 노동관서 중재중인 자, 난민신청자, 난민불인정자 중 인도적 체 류허가자, 사고 등으로 사망한 자의 가족, 휴양시설 투자가 및 동반가족, 임신, 출산 등 인도적 체류허가자, 치료,요양하고자 하는자 및 동반가족, 국적가접수자 및 기타 연고자 또는 국가유공자, 유학생의 부모 또는 배우자, 2006년 자진출국자, 연수취업 후 자진귀국자, 한국말 시험 등으로 선발된 자, 무연고동포 연수 후 자격변경자, 만기출 국자 재입국자, 기타(자격변경자 포함) 출처: 법무부 출입국ㆍ외국인정책본부(2011), 2011년도 출입국ㆍ외국인정책통계연보. 3. 영주제도 1) 영주권 영주제도란 출입국 관리법 시행령에 근거를 두고 있는 영주자격제도이며 출입국관리법 령에 따라 36개의 체류자격 중 하나로 외국인이 가질 수 있는 최상의 법적 지위를 말한 다. 시행령 제 23조 제 4항 및 시행규칙 제 18조의 2에 따라 국내 영구체류가 보장되고 취 업활동에 제한이 없다. 법적 지위는 출입국 관리법 외에 재한외국인 처우기본법이 유일하 다. 영주권을 취득하는 조건은 귀화하는 조건과 거의 같거나 더욱 어려운 점이 문제로 지 적되고 있다. 영주권은 외국인의 사회통합과정의 최종단계로 귀화를 통해 완전한 시민이 되기 직전 의 지위를 보장하는 권리이다. 영주권자의 권리는 다음과 같다. ➀ 영구적, 혹은 장기적인 체류의 권리(출입국 관리법 30조) ➁ 법에 의하지 않고 국외로 추방되지 않을 권리(출입국 관리법 46조) ➂ 구직, 취업 창업의 권리(재한 외국인 처우기본법 13조) ➃ 기술 습득 및 교육을 받을 권리(재한 외국인 처우기본법 13조 2항) 18
제3장 한국의 체류외국인 정책과 복지제도 ➄ 사회보장 혜택 및 건강 서비스를 제공받을 권리(국민연금법 126조, 구민건강보험 법 93조2항, 국민건강보험법 시행령 64조) ➅ 선거권과 피선거권의 정치적 권리(공직선거법 15조 2항 3호) 그러나 현재 정부가 부여하는 영주권은 ➀과 ➁의 권리는 보장하지만 일상에서의 변화 를 가져올 수 있는 다른 권리들은 부분적으로만 보장하고 있다. 즉, 영주권자는 재입국 허 가가 면제되고 내란의 죄 등에 의하지 않고는 강제퇴거 되지 않고 활동의 제한을 받지 않 는다. 고용보험의 적용을 받으며 지방자치단체의 의회의원 및 장의 선거권을 가지며 주민 투표소환권을 가진다. 납세의 의무는 있으나 교육과 근로, 병역의 의무는 부과하지 않는 다. <표 3-2> 영주권자의 17가지 유형 비자 자 격 약칭 F-5-1 5년이상 대한민국에 체류하고 있는 자 장기체류 F-5-2 국민의 배우자 국민배우자 F-5-3 국민의 미성년 자녀 국민자녀 F-5-4 영주자격 소지자의 배우자 및 미성년 자녀 영주가족 F-5-5 고액투자자로서 5인 이상 국민 고용자 고액투자 F-5-6 재외동포 자격으로 2년 이상 체류자 재외동포2년 F-5-7 외국 국적 동포로 국적 취득 요건을 갖춘 자 동포국적요건 F-5-8 대한민국 출생 재한 화교 재한화교 F-5-9 첨단 산업 분야 박사학위 소지자 첨단박사 F-5-10 첨단산업 분야 학사학위 또는 자격증 소지자 첨단학사 F-5-11 특정 분야 능력 소유자 특정능력 F-5-12 특별공로자 특별공로 F-5-13 연금수혜자 연금수혜 F-5-14 방문취업 자격으로 4년 이상 제조업종 등 근무자 방문취업4년 F-5-15 국내 대학원에서 정규과정을 마치고 박사학위를 취득한 자 국내박사 F-5-16 점수제로 거주자격 취득 후 3년 이상 체류자 점수제 F-5-17 부동산 투자자와 그 배우자 및 미성년 자녀 부동산투자 출처: 법무부 출입국 외국인정책본부(2011), 2011년도 출입국ㆍ외국인정책통계연보. 우리나라의 경우 영주권의 획득은 귀화만큼 어렵다. 어떤 경우에는 귀화보다 더 어려운 경우도 있다. 처음 만들어진 목적이 대한민국에 거주하는 화교들의 보호를 목적으로 만들 19
체류외국인 등에 대한 사회복지정책 국제 비교 및 향후 추진방향에 관한 연구 어졌는데 이들은 귀화를 원하지 않는 외국인이었고, 따라서 귀화에 대한 고려가 전제되어 있지 않는 제도이다. 일반적인 영주권 취득 요건인 고용, 소득, 언어, 범죄유무가 대한민 국 영주권 취득과 귀화에 공통적으로 요구되고 있기 때문에 영주권의 신청과 귀화 신청이 큰 차이를 보이지 않고 있다. 영주권의 취득이 귀화의 10%에 머물고 있는 점은 영주권 획득의 어려움을 잘 보여주고 있는 결과라고 할 것이다. 장기체류의 경우 영주권은 그다 지 좋은 선택은 아니다. 국적을 취득하는 것만큼 어렵고 복잡하지만 출입국 상의 편의와 체류의 안정성 외에 국민으로서 누릴 수 있는 복지, 직업교육, 직업선택 등의 권리들은 상 당히 제한되고 있기 때문이다. 결과적으로 영주권 신청자는 거의 없고 장기거주자들은 대 부분 귀화를 신청하고 있다(최현, 2010). 한편, 영주자격자의 법적지위를 규정하고 있는 것은 출입국관리법 외에 재한외국인처 우기본법이 유일하고 공직선거법, 주민소환에 관한 법률, 고용보험법에 일부 규정을 찾아 볼 수 있을 뿐, 영주자격자에 대한 일반적인 규정을 찾아볼 수 없을 정도로 영주권자에 대 한 사회적 혜택이 미약하다. 영주자격은 재외공관에서 입국사증의 형태로 부여받거나 국 내 체류 중 체류자격 변경의 형태로 부여받을 수 있는데, 실제로는 일반 체류자격으로 체 류하다가 영주자격 요건을 충족하는 것이 일반적이기 때문에 체류자격 변경 형태로 취득 하는 것이 대부분이다. 현행 영주자격 취득자의 현황을 살펴보면, 2010년 12월을 기준으 로 보았을 때, 국민의 배우자, 재한화교 등 신분관계에 따라 취득한 자가 43,748명으로 96.2%이고, 5년 이상 거주, 고액투자, 우수인재 해당 등으로 취득한 자는 1,725명으로 3.8%에 불과하다(송소영, 2011). 2) 귀화제도 귀화제도는 외국인 등록을 하고 적법한 체류자격을 보유한 상태로 일정한 기간 동안 국 내에 거주할 경우 국적을 부여하는 제도를 말한다. 1948년 국적법 제정 당시 엄격한 단일 국적주의를 채택하였으나 국적에 대한 국제적 흐름과 국민의 유출을 방지하고 우수인재 유치를 도모하기 위해 단일국적주의를 완화하여 복수국적을 허용하는 추세이며, 2010년 국적법을 개정하여 제한적으로 복수국적을 허용하였다. 20
제3장 한국의 체류외국인 정책과 복지제도 <표 3-3> 귀화제도의 유형 귀화의 유형 자격요건 적용법 일반귀화 간이귀화 ⅰ) 5년 이상 계속하여 대한민국에 주소가 있을 것 ⅱ) 대한민국의 민법에 의하여 성년일 것 ⅲ) 품행이 단정할 것 ⅳ) 자신의 자산이나 기능에 의해 생계를 같이하는 가족에 의존하여 생계를 유지할 능력이 있을 것 ⅴ) 국어능력과 대한민국의 풍습에 대한 이해 등 대한민국 국민으로서의 기본 소양을 갖추고 있을 것 ⅰ) 이전에 대한민국 국민이었던 자의 자녀 ⅱ) 대한민국에서 태어난 외국인 2세의 자녀로 대한민국에서 태어난 자 ⅲ) 대한민국 국민과 결혼한 자 등에게는 일반귀화의 제1요건인 5년간의 거주요건을 2-3년으로 줄여서 적용 국적법 제5조 국적법 제6조 특별귀화 부 또는 모가 대한민국의 국민인 자 및 특별공로자 등 국내 거주 기간이 불 필요하고 국내에 주소만 있으면 되는 국적법 제7조에 의한 귀화를 말함. 국적법 제7조 출처: 송소영(2011) 일반귀화에는 5년간의 체류조건을 포함해서 7년 정도의 시간이 걸리며, 결혼을 통한 간이귀화의 경우 2년간의 체류기간을 통해서 대체로 3년 6개월 정도의 시간이 요구된다. 1990년대 이후 국내 장기체류외국인이 증가하고 국제결혼이 빠르게 증가함에 따라 대한 민국 귀화자는 급격히 증가하고 있다. 1992년 이후 귀화자의 증가 추이는 아래와 같다. <그림 3-1> 1992년 이후 연도별 귀화자 증가 추이 출처: 법무부 출입국외국인정책본부(2010) 21
체류외국인 등에 대한 사회복지정책 국제 비교 및 향후 추진방향에 관한 연구 <표 3-4> 연도별 국적 취득 현황 (단위: 명) 연도 2007 2008 2009 2010 2011 국적취득자수 10,319 15,258 26,756 17,323 18,355 귀화 8,536 11,518 25,044 16,312 16,090 국적회복 1,783 3,740 1,712 1,011 2,265 출처: 법무부 출입국 외국인정책본부(2012b) 위의 증가 추이에서 볼 수 있듯이 귀화자는 급격히 증가하고 있으며 가장 큰 원인으로 국제결혼의 증가를 들 수 있다. 그 다음 요인으로 장기체류외국인의 급격한 증가를 들 수 있다. 2002년까지만 해도 화교를 제외하면 장기체류외국인은 매우 적었다. 그러나 이 후 방문취업동포, 단순노무인력, 결혼이민자, 유학생, 전문인력, 영주자격자, 투자자 등 장기 체류외국인이 급격히 증가하면서 이들은 귀화로 이어질 가능성이 크다. 3) 영주권 전치주의 영주권 전치주의는 국적을 부여하는 전제조건으로 일정기간 영주권의 취득을 요구하는 것을 의미한다. 이는 일정한 자격이 되는 외국인에게 영주할 수 있는 권리를 부여하고 해 당국가의 국민이 되기 위해 준비할 수 있는 기간을 부여한다는 점에서 국민으로서의 정체 성이 정립되지 않은 사람에 의해 발생할 수 있는 사회통합비용을 감소시키기 위한 노력의 일환으로 여겨지고 있다. 우수한 전문 인력을 유치하기 위해 법무부는 지속적으로 절차를 간소화하고, 고액투자 자나 과학자 등은 국내거주 요건 없이 영주권을 부여하도록 하는 등 다양한 방안을 제시 했으나 그 성과에 있어서는 아직까지 아쉬운 점이 드러나고 있다. 먼저 영주자격 소지자의 96% 이상이 국민의 배우자, 외국국적 동포, 재한 화교와 같이 신분관계에 의한 것이어서 영주제도가 우수 전문인력 유치나 투자를 끌어들이는 역할은 하지 못하고 있다. 우리나라의 영주제도는 귀화제도와 연계된 것이 아니라 영주자격이 귀 화의 요건과 비슷하거나 더 엄격하다는 점을 그 원인으로 들 수 있다. 국적을 취득하게 되 면 다양한 사회적 혜택이 주어지는데 가족초청, 사회보험, 공공부조, 기초생활보장 등 경 제적, 사회적으로 안정적 혜택을 받을 수 있다. 비슷한 요건이 요구된다면 영주권보다는 귀화를 선택하게 되는데 국민배우자의 경우 거주비자(F-2)로 입국하여 2년의 체류조건을 충족하면 영주자격 신청도 가능하고 귀화 22
제3장 한국의 체류외국인 정책과 복지제도 허가 신청도 가능하다. 또한 영주자격은 신청자의 연간소득이 전년도 일인당 국민총소득 (GNI)의 2배 이상이어야 하고 한국교육과정 평가원에서 실시하는 한국어 능력시험도 요 구되지만, 결혼이민자의 경우 한국어 시험이 면제되고 생계유지능력 입증자료도 3,000만 원 이상의 예금 잔고 증명이나 이에 상응하는 수준의 재직증명서, 취업예정사실증명서 등 으로 완화되어 있다. 귀화제도의 경우 일정기간 합법적으로 체류하거나 국내 거주기간 요건 없이 국내에 주 소만 있으면 귀화신청이 가능하기 때문에 국어능력과 한국사회 이해 등 대한민국 국민으 로서의 기본소양을 갖추지 못한 채 국민이 되는 문제점을 가지고 있다. 이렇게 준비가 덜 된 국민의 양산은 결국 사회통합비용의 증가를 초래할 것이다. 국적을 취득하기 전 국민 으로서의 자격과 요건을 충분히 갖추도록 시스템을 정비할 필요가 있으며 이는 사회갈등 과 사회통합비용을 최소화하는데 유용할 것이다. 또한 고용허가제나 취업방문 체류자격을 소지한 자는 체류허가 구조상 5년 이상 체류 할 수 없다. 그러나 이들에게도 숙련정도와 고용주의 추천 등 일정한 조건하에서 장기화 된 체류를 보장하는 탄력적인 외국인 정책이 필요하며 영주권 전치주의의 도입이 하나의 방법으로 제시되고 있다. 한편 외국인이 장기체류할 수 있는 자격은 제한되어 있는 반면 귀화허가는 일정기간 국 내에 주소를 두면 신청할 수 있어 귀화제도는 장기체류의 한 방편으로 이용되고 있다. 귀 화제도의 악용을 방지하기 위해서는 귀화신청에 대한 진정성을 검증할 수 있는 시스템이 필요하며, 영주권 전치주의를 통해 일정기간 국민이 될 자격을 갖추기 위한 시간을 줌으 로써 자격조건을 재고하는 것이 요구된다. 영주제도와 귀화제도를 이주자의 사회통합이 라는 과정에 놓인 연속적 단계로서 위치 지우는 제도적 정비와 함께 외국인 체류자에 대 해 사회적 처우의 기본방향을 세우고 이들에 대한 사회복지정책을 수립하는 것이 현 시점 에서는 중요한 과제이다. 제2절 체류외국인에 대한 복지제도 전개과정 한국의 경우, 정부의 외국인 이민자 지원정책은 비교적 짧은 시간에 이민자 지원을 위 한 법, 제도적 기반을 마련하고 안정적인 정책수행을 위한 추진체계와 인프라를 구축하였 다는 평가를 받고 있다. 2000년대에 들어 우리나라로 유입되는 이주자들이 눈에 띄게 증 23
체류외국인 등에 대한 사회복지정책 국제 비교 및 향후 추진방향에 관한 연구 가하자 다문화주의에 관한 국가적 관심은 2005년 대통령 지시과제로 격상되었고, 정부는 다인종, 다문화를 대비하고자 2006년 다문화주의 정책 입안을 본격화하였다. 2006년 4월 에는 다문화가족에 대한 범부처적 통합지원 방안을 포함한 범정부차원의 여성결혼이민자 가족 및 혼혈인, 이주자 사회통합지원대책을 마련하였다. 이 대책은 우리 사회가 다인종, 다문화사회로 빠르게 변화하고 있음에도 불구하고 순혈주의로 인해 혼혈인들과 이주자들 이 차별을 받고 인권을 침해당하고 있다는 사실을 주지하면서 이들이 우리 사회의 일원으 로 국가 발전에 기여할 수 있는 열린사회를 만드는 계기를 마련하고자 하는 것이었다. 국 제사회에서도 2007년 인종차별철폐협약(International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination, CERD)과 여성차별철폐협약(Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women, CEDAW)에 대한 한국의 보 고서 심의를 통해 급증하는 이주자들에 대한 관심을 표명하면서 순혈주의로 인해 발생하 는 이주노동자들과 다문화가정의 자녀들에 대한 차별 금지와 국제결혼 여성들의 인권을 보호할 것을 권고하였다. 그 후 2~3년 사이 정부의 관련 부처들은 다인종 다문화사회로의 이행을 위한 법과 제 도를 하나씩 마련해 나갔는데, 2006년 10월에는 행정자치부 주도로 거주외국인 지원표준 조례안을 제정하여 각 지자체가 해당지역에 거주하고 있는 이주민에 대해 안정적이고 지 속적인 지원을 할 수 있도록 하였다. 이는 장기체류외국인 뿐 아니라 외국인과 혼인, 입 양, 혈연관계 등으로 이루어진 외국인 가정, 외국인 지원 기능을 하는 비영리 법인, 단체 들에 대한 지원의 기반이 되며, 이주민의 성공적인 지역사회 정착과 이를 위한 여건 조성 에 그 목적을 두었다. 이 조례안은 2008년 5월 1일 1차 개정을 거쳐 2010년 12월, 223개 의 자치단체에서 제정을 완료하였고, 미개정 자치단체에 대해 제정을 독려하고 있다. 2010년 12월, 15개의 자치단체에서 외국인 주민 전담부서를 설치하였고, 총액 인건비 및 보통교부세 산정수요에 외국인 주민수를 반영(2007년~)하였으며, 전담부서 설치 및 인 력배치의 확대를 추진하고 있다. 또한 자치단체에서 외국인 주민 현황 조사를 연 1회 실 시하여 시책수립의 기초자료로 활용하고 있다. 그 후 2007년 5월 재한외국인처우기본법이 제정되었고, 2008년에는 결혼중개업의 관 리에 관한 법률(2008년 6월)과 다문화가족지원법(2008년 9월)이 제정되어 시행되었다. 재한외국인처우기본법은 대한민국의 발전과 재한외국인이 서로를 이해하고 존중하는 사 24
제3장 한국의 체류외국인 정책과 복지제도 회 환경을 만들어 대한민국의 발전과 사회통합에 이바지하는 것을 목적으로 하고 외국인 정책에 대한 기본계획을 5년마다 수립하도록 하고 있다. 외국인 정책기본계획(2008 년~2012년)은 2008년 12월 외국인정책위원회를 통해 확정되었는데, 외국인과 함께하는 세계 일류국가라는 비전 아래 적극적인 개방을 통한 국가 경쟁력 강화, 질 높은 사회통합, 질서 있는 이민행정 구현, 외국인 인권옹호 라는 4대 정책목표를 세우고 13개의 중점과제 를 책정하였다. 2008년부터 실시된 다문화가족지원법은 다문화가족 구성원이 안정적인 가족생활을 영 위할 수 있도록 함으로써 이들의 삶의 질 향상과 사회통합에 이바지하는 것을 목적으로 한다. 다문화가족에 대한 이해 증진과 가족폭력 피해자에 대한 보호와 지원 등을 하고 다 문화가족지원센터를 지정하여 결혼이민자에게 한국생활에 필요한 정보를 제공하도록 하 고 있다. 법무부 주관의 사회통합프로그램은 2009년부터 시범적으로 실시하고 있으며, 국적을 취득하고자 하는 이민자를 주요대상으로 언어교육과 다문화 사회이해 과정으로 운영되고 있다. 언어교육은 5단계, 총 400시간의 교육을 이수해야 한다. 다문화사회이해 과정은 다문화사회이해 활동 20시간과 일반교육 30시간으로 이루어져 있다. 여성가족부 의 자료에 의하면 다문화가족지원센터는 2007년 37개소, 2008년 80개소로 늘어났으며 2010년에는 전국에 160여개로 증가하였고 2012년 현재 201개로 추산되고 있다(황미경, 2010). 이처럼 다문화가족지원법은 다문화가족 지원의 법적 근거를 마련하였고, 생애주 기별 맞춤형 지원강화대책 발표 등을 통해서 정부는 다각적인 노력을 하고 있지만, 실효 성의 미확보와 다문화가정에 대한 정의가 한정적이어서 정책지원대상이 대한민국 국적을 가진 국민과 그 배우자에게만 적용된다는 문제점을 가지고 있으며, 다문화 가정의 가족전 체를 대상으로 하는 정책이라고 보기에는 부족하다는 점을 그 한계로 볼 수 있다. 한국은 2005년까지는 나가는 이민 이 들어오는 이민 보다 더 많았으나, 2006년 이후 그 상황이 역전되었다. 한국인들은 해외 취업이나 유학 등의 목적으로 미국 일본 중국 등 세계 각지로 진출하고 있고, 또 그보다 많은 외국인이 취업, 결혼, 학업 등의 사유로 국내 로 들어오고 있어 받아들이는 이민 정책에 대한 지향이 필요하다(설동훈, 2007). 한국의 산업자본이 1987년 후반 높아지는 인건비의 부담을 덜기 위해 섬유, 완구 등 노동집약적 산업에 대해 인건비가 싼 중국이나 베트남 등으로 이전하기 시작하자 광업, 건설업, 제조 업 등 해외 이전이 어려운 산업과 저임금 노동력에 의존한 3D업종에서는 인력난이 심각 25
체류외국인 등에 대한 사회복지정책 국제 비교 및 향후 추진방향에 관한 연구 해졌고, 이에 대한 대책으로 정부는 외국인근로자를 우리 산업에 활용하는 정책들을 도입 하였다(김안나, 2012). 해외투자기업 연수생제도와 산업연수생제도의 도입을 거쳐 2004 년 고용허가제 실시를 통해 들어온 외국 인력은 2011년 약 65만명을 넘고 있다(유길상, 2011). 한국정부는 이러한 저숙련 이주노동자의 충원 정책뿐만 아니라 각종 인센티브를 제공하며 외국인 전문기술자를 적극적으로 유치하는 이민자 통합 정책도 추진하고 있다. 한국정부는 외국인 이민자 통합정책 대상별로 달리 접근하는데, 결혼이민자와 전문기술 인력에 대해서는 적극적 통합 정책을, 저숙련 이주노동자에 대해서는 교체순환원칙에 기 반을 둔 정착 방지 정책을 펴고 있다(설동훈, 2007). 제3절 체류외국인의 유형별 현황 및 복지예산 규모 국내 노동시장에 취업하는 외국인 노동자의 증가, 국제결혼 증가로 인한 결혼이민자의 증가, 외국적 동포의 방문취업자격 부여 등으로 국내 체류외국인 수는 지속적으로 증가하 고 있다. 국내 체류하고 있는 외국인은 2012년 현재 약 144만명으로 전체 인구의 2.8%를 차지하고 있다. 구분 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 전체인구 48,782,274 48,991,779 49,268,928 49,540,367 497,73,145 50,515,666 50,734,284 50,891,223 총체류자 (전체인구 대비%) 747,467 (1.5) 910,149 (1.9) 1,066,273 (2.2) 출처: 법무부 출입국 외국인 정책본부(2012b) <표 3-5> 연도별 체류외국인 현황 1,158,866 (2.3) 1,168,477 (2.35) 1,261,415 (2.5) 1,395,077 (2.75) (단위: 명, %) 1,438,886 (2.8) 국내 체류외국인의 유형별 분포는 다음 <표 3-6>과 같다. 최근 비자발급의 간소화 등 으로 단기체류외국인의 수는 계속 증가추세이며 비전문취업, 방문취업 등도 증가추세를 보이고 있다. 전체 중 가장 많은 비중을 차지하고 있는 것은 단순기능인력이며, 특히 동포 포용정책이 시행되면서 큰 증가를 보였으며, 계속적인 증가추세를 보이고 있다. 26
제3장 한국의 체류외국인 정책과 복지제도 <표 3-6> 체류외국인 자격별 연도별 입국 현황 (단위: 명) 연 도 2008년 2009년 2010년 2011년 `11년 `12년 전년 1~10월 1~10월 대비 총 계 5,897,517 6,942,183 7,774,645 8,666,503 7,138,398 8,601,757 120.5% 사증면제(B-1) 610,756 657,826 803,617 909,930 719,469 851,147 118.3% 관광통과(B-2) 3,526,403 4,409,310 4,601,828 4,969,884 4,054,600 4,738,621 116.9% 단기상용(C-2) 264,715 226,416 224,574 182,404 157,313 22 단기방문(C-3) 503,599 617,044 959,374 1,324,640 1,088,032 1,755,029 161.3% 단기취업(C-4) 14,480 12,075 12,888 11,799 10,100 10,305 102% 유 학(D-2) 64,930 85,439 106,961 112,291 107,483 105,792 98.4% 일반연수(D-4) 34,023 37,573 30,938 37,432 32,594 30,049 92.2% 상사주재(D-7) 8,225 7,537 7,930 8,469 7,149 7,555 105.7% 기업투자(D-8) 41,924 36,471 37,966 38,102 32,147 33,412 103.9% 무역경영(D-9) 10,545 11,729 16,848 18,191 15,683 14,520 92.6% 교 수(E-1) 4,819 6,184 7,454 7,824 6,991 7,308 104.5% 회화지도(E-2) 38,822 45,006 47,405 44,108 40,518 37,675 93% 교 수(E-1) 4,819 6,184 7,454 7,824 6,991 7,308 104.5% 회화지도(E-2) 38,822 45,006 47,405 44,108 40,518 37,675 93% 연 구(E-3) 6,519 6,456 7,829 8,023 6,848 7,199 105.1% 기술지도(E-4) 598 785 1,252 1,077 917 869 94.8% 전문직업(E-5) 1,629 1,565 1,406 1,894 1,561 1,703 109.1% 예술흥행(E-6) 4,845 4,577 4,183 3,655 3,003 3,494 116.4% 특정활동(E-7) 21,222 21,022 24,525 29,143 24,778 31,036 125.3% 비전문취업(E-9) 101,272 85,654 82,099 106,442 97,203 86,613 89.1% 선원취업(E10) 5,144 5,947 7,084 8,900 7,546 6,564 87% 방문동거(F-1) 29,391 29,787 34,595 29,597 25,194 33,049 131.2% 거 주(F-2) 113,643 114,463 122,063 117,377 104,142 16,144 15.5% 동 반(F-3) 24,356 25,082 26,459 27,671 24,319 27,510 113.1% 재외동포(F-4) 70,030 77,948 129,142 190,212 160,198 191,028 119.2% 영 주(F-5) 28,294 29,257 41,561 58,805 50,254 59,879 119.2% 결혼이민(F-6) - - - 3,965 0 83,529 % 방문취업(H-2) 251,147 270,310 310,230 295,464 259,504 218,111 84.00% 기타 116,186 116,720 124,434 119,204 100,852 243,594 241.50% 출처: 법무부 출입국 외국인정책본부(2012b) 1. 결혼이민자 현황 및 복지예산 규모 1) 결혼이민자 현황 체류외국인 중 국민의 배우자 체류자격을 가진 외국인을 의미하는 결혼이민자의 경우 한국인 남성과 외국인 여성 혹은 한국인 여성과 외국인 남성의 국제결혼으로 이민이 이루 어지며, 이러한 국제결혼건수는 꾸준한 증가추세에 있다. 국제결혼 현황은 1990년대를 시작으로 2000년대 들어와서 급격히 증가하는 추세를 보 이며 2011년 29,762건으로 총 혼인건수의 약 9%를 차지하고 있다. 또한 같은 해 외국인 27
체류외국인 등에 대한 사회복지정책 국제 비교 및 향후 추진방향에 관한 연구 아내와의 혼인건수는 22,265건으로 외국인 남편과의 혼인건수에 비해 약 3배 가량 많은 것으로 나타나고 있다. 이러한 국제결혼의 빠른 증가는 결혼이민자의 증가 특히 결혼이주 여성의 급격한 증가를 말해주며 우리사회 내 다문화가족의 확대 생산과 다문화사회로의 도래를 촉발하고 있다. <그림 3-2> 국제결혼 현황 출처: 통계청 홈페이지(2012) <표 3-7>에서 보는 바와 같이 결혼이민자들의 성별 분포를 살펴보면, 여성의 경우가 전체 결혼이민자의 86.3%를 차지하고 있어 한국인 남성과 외국인 여성의 국제결혼이 외 국인 남성과 한국인 여성의 국제결혼에 월등히 높음을 알 수 있다. 결혼이주민의 국적을 살펴보면 중국이 43.8%로 가장 많은 수를 차지하고 있고, 이들 중 45%가 한국계 중국인 들이다. 이후 베트남이 26.2%, 일본이 7.8%, 필리핀 출신의 결혼이민자들이 6%를 차지 하고 있다. <표 3-7> 국적별, 성별 현황 국적 구분 계 중국계* (한국계) 베트남 일본 필리핀 캄보디아 타이 몽골 기타 전체 148,204 63,776 (28,648) 38,989 11,576 9,392 4,635 2,624 2,403 14,809 여자 127,566 51,960 (20,890) 38,759 10,484 9,133 4,628 2,576 2,339 7,687 남자 20,638 11,816 (7,758) 230 1,092 259 7 48 64 7,122 * 한국계 중국인 포함. 자료: 법무부 출입국 외국인정책본부(2012b) 28
제3장 한국의 체류외국인 정책과 복지제도 혼인이후 귀화한 외국인은 2012년 10월 기준 전체누계가 65,979명으로 전체 결혼이민 자의 44.5%로 혼인귀화율 또한 꾸준히 증가하고 있다(법무부, 2012). <표 3-8> 혼인귀화자 현황 연도 2007년 2008년 2009년 2010년 2011년 2012년 10월 인원(명) 14,609 22,525 39,666 49,938 60,671 65,979 전체 결혼이민자 대비 비율 자료: 법무부 출입국 외국인정책본부(2012b) 13.2% 18.4% 31.7% 35.4% 41.9% 44.5% 그러나 동시에 증가하고 있는 결혼이민자 가족의 이혼율 또한 주목할 필요가 있다. 2001년 1,694건으로 1.3%에 이르던 국제결혼 이혼건수는 2011년 11,495건으로 급격히 증가하여 전체 이혼 중 10.1%를 차지하고 있다. 이러한 결혼이민자의 증가하는 이혼율은 이혼 후 한부모와 살고 있는 다문화자녀의 증가를 보여준다. <표 3-9> 외국인과의 이혼 추이 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 총 이혼건수 134,608 144,910 166,617 138,932 128,035 124,524 124,072 116,535 123,999 116,858 114,284 외국인과의 이혼 (총 이혼 중 비중 %) 1,694 (1.3) 1,744 (1.2) 2,012 (1.2) 자료: 통계청(2011), 2011년 혼인 이혼통계. 3,300 (2.4) 4,171 (3.3) 6,136 (4.9) 8,294 (6.7) 10,980 (9.4) 11,473 (9.3) 11,088 (9.5) 11,495 (10.1) 2) 결혼이민자 관련 복지예산 규모 이민자 지원정책의 종합계획은 관련 정책의 추진방향을 3가지로 요약하고 있다. 첫째, 효율적, 효과적인 연계를 통하여 결혼이민자 가족에 대한 통합적 지원체계의 확립, 둘째, 자립능력을 증진시키는데 역점을 둔 분야별 중점과제 선정을 통한 결혼이민자의 취업대 책 및 자녀교육의 강화, 셋째, 수요자의 특성에 맞는 맞춤형 서비스를 확대하기로 하고 정 책대상자별, 생애주기별 프로그램을 제공하여 서비스 사각지대를 최소화하고자 한다. 최 근 이민자 가족의 삶의 질 향상 및 안정적인 정착 지원, 이민자 가족 자녀에 대한 지원강 화 및 글로벌 인재 육성을 위해 다문화가족지원정책 기본계획(2020~2012) 을 수립하고 5개 정책과제, 53개 세부사업을 추진 중에 있다. 추진체계는 다문화가족정책위원회 를 중 심으로 여성가족부는 시행계획의 수립, 사업의 조정, 협력 등 위원회 운영의 주도적 역할 29
체류외국인 등에 대한 사회복지정책 국제 비교 및 향후 추진방향에 관한 연구 을, 국무총리실은 부처 간 이견조정 및 지원 기능을, 각 부처는 분야별 사업수행을 담당하 고 있다. 2010년에는 주요 부처 8개에서 관련 사업을 진행하였으며, 총 61개 과제로 구성되었으 나, 10~ 11년 10개 과제가 완료되고, 12년에 신규 2개 과제가 추가되어 총 53개 과제를 추진 중에 있다. 총 소요예산은 11년 865억원에서 12년 925억원으로 60억원이 증가되었 다. 2012년도에는 한국 거주기간이 점차 길어지는 데 따라 결혼이민자의 취업지원과 자녀 의 학교생활 적응 등 다문화가족 구성원의 역량강화 부분에 역점을 두고 추진하게 된다. 2012년 다문화가족지원정책의 추진방향은 첫째, 다문화가족 사회적 여건 변화에 대응 하기 위한 장기적 추진체계 구축, 둘째, 다문화가족 구성원이 사회발전의 동력이 될 수 있 도록 취학자녀 교육 및 결혼이민자 취업지원 강화, 셋째, 일반국민의 다문화에 대한 인식 개선 추진으로 제시하였고, 이를 위해 총 5개 영역의 53개 세부과제를 추진 중에 있다. 영역 1. 다문화가족 지원정책 추진 체계 정비 <표 3-10> 영역별 과제 수 및 예산 현황 2. 국제결혼 중개관리 및 입국전 검증 시스템 강화 3. 결혼이민자 의 안정적 정 착 및 자립역 량 강화 4. 다문화가족 자녀의 건강 한 성장환경 조성 5. 다문화에 대한 사회적 이해 제고 세부과제 수 9개 6개 17개 11개 10개 53개 12년 예산 24,919백만원 1,637백만원 38,660백만원 21,378백만원 5,927백만원 92,521백만원 출처: 여성가족부(2012), 다문화가족지원정책 기본계획(2010~2012) 2012년도 시행계획. 계 부처별 예산 규모는 여성가족부, 복지부, 법무부, 교육과학기술부 순으로 나타났으며, 세부과제별 예산현황은 다음 <표 3-11>과 같다. 30
제3장 한국의 체류외국인 정책과 복지제도 부처 여성 가족부 교육 과학 기술부 법무부 행정 안전부 문화 체육 관광부 농림 수산 식품부 보건 복지부 <표 3-11> 다문화가족지원사업 부처별 소관업무 및 예산 (단위: 백만원) 회계/ 2011 2012 사업명 기금 예산 예산 증감 % 총 계 86,538 92,521 5,983 6.9 다문화가족사회통합기반구축 2,531 4,123 1,592 62.9 전국다문화가족 실태조사 - 1,726 1,726 - 여성발전 다문화가족 정착 및 자녀양육 지원 46,518 51,808 5,290 11.4 기금 글로벌센터 운영 1,785-1,785 순감 폭력피해 이주여성 지원 사업 4,770 4,901 131 2.7 결혼이민자 지역일자리 취업연계 1,400 1,400 - - 일반회계 다문화가족 대국민 인식개선 300 300 - - 청소년기금 동반 중도입국 청소년 초기적응 프로그램 300 420 120 40 소 계 57,604 64,678 7,074 12.3 복권기금 다문화가족자녀 교육지원사업 600 600 - - 일반회계 근로장학금 지원(다문화가족 대상) 5,000 5,000 - - 소 계 5,600 5,600 - - 외국인 사회통합 지원 581 581 - - 일반회계 사회통합이수제 3,336 5,290 1,954 58.5 소 계 3,917 5,871 1,954 49.9 결혼이민자 친정부모 초청격려 250-250 순감 다문화정착을 위한 지도자 교육 348 348 - - 일반회계 외국인주민 집중거주지역 생활안정지원 700 700 - - 지자체 공무원 순회교육, 외국인주민 책자발간 등 24 14 10 41.7 다문화정착 우수사례 확산 20 20 - - 외국인 주민 현황조사 18 18 - - 소 계 1,360 1,100 260 19.1 다문화가족 한국어교원양성 83 83 - - 다문화자료실 설치 및 프로그램지원 630 650 20 3.2 일반회계 행복한 책읽기 사업(독서진흥콘텐츠 개발) 500 405 95 19.0 다문화교육 및 공연 프로그램 운영(중앙박물관) 37 33 4 10.8 디브러리포털 다문화지식정보 구축 80 70 10 12.5 다문화사회 문화환경 조성 1,200 1,270 70 5.8 여성발전기금 한국어방문학습교재 개발 750 220 530 70.7 체육기금 다문화가족 생활체육지원 1,500 1,500 - - 소 계 4,500 4,231 269 6.0 농특회계 이주 여성농업인 지원 1,176 1,176 - - 다문화가족 농촌정착지원 교육 290 300 10 3.4 소 계 1,466 1,476 10 0.7 일반회계 다문화가정 보육료지원 11,551 9,565 1,986 17.2 소 계 11,551 9,565 1,986 17.2 * 다문화가족을 위해 별도 편성된 예산만 포함. * 고용노동부 3,605백만원, 경찰청 200백만원, 공정거래위원회 80백만원 등 타 사업에 포함되어 추진되는 경우 미포함. * 출처: 여성가족부(2012), 다문화가족지원정책 기본계획(2010~2012) 2012년도 시행계획. <표 3-12~13>에서는 외국인 정책과 관련된 과제에 따른 중앙행정기관 예산의 연도 별 현황을 보여주고 있다. 중앙행정기관의 정책분야별 주요 추진과제를 적극적인 개방 분 31
체류외국인 등에 대한 사회복지정책 국제 비교 및 향후 추진방향에 관한 연구 야, 질 높은 사회통합 분야, 질서 있는 이민행정 분야, 외국인 인권옹호 분야 등 네 가지로 구분하여 예산현황을 살펴본 결과, 2012년의 경우 질 높은 사회통합 분야가 69개 과제, 1,246억원으로 가장 많은 비중을 차지하고 있었고, 총 149개의 과제에 대해 2,104억원으 로 책정되었다. 중앙행정기관별로는 과제 수에 있어서는 법무부 64개, 여성가족부 21개, 문화체육관광부 15개 순으로 나타났고, 예산은 여성가족부 827억원, 교육과학기술부 532 억원, 보건복지부 230억원 순으로 나타났다. <표 3-12> 중앙행정기관 과제수 및 예산 현황 (단위: 개, 억원) 연도 2009년 2010년 2011년 2012년 정책목표 과제수 예산 과제수 예산 과제수 예산 과제수 예산 합 계 190 1,033.15 173 1,274.63 165 1,993.39 149 2,104.47 1. 적극적인 개방 53 511.10 47 590.02 46 598.68 40 680.66 2. 질 높은 사회통합 81 464.66 81 599.55 75 1,170.41 69 1,246.89 3. 질서있는 이민행정 34 20.59 27 29.66 28 147.70 24 65.54 4. 외국인 인권옹호 22 36.80 18 55.40 16 76.60 16 111.38 출처: 법무부 출입국ㆍ외국인정책본부(2012b) <표 3-13> 중앙행정기관별 사업규모 및 예산 현황 (단위: 개, 억원) 연도 2009년 2010년 2011년 2012년 부처명 과제수 예산 과제수 예산 과제수 예산 과제수 예산 합 계 190 1,033.15 173 1,274.63 165 1,993.39 149 2,104.47 교과부 13 296.30 13 414.01 13 479.25 14 532.09 법무부 93 87.96 78 94.52 68 217.16 64 195.50 행안부 9 14.48 8 8.72 13 18.45 8 23.36 문화부 17 45.07 16 60.84 18 60.45 15 71.55 농식품부 1 4.26 2 11.76 2 11.76 2 11.76 지경부 2 26.00 2 30.00 2 20.00 2 19.00 복지부 30 0 7 1.00 7 236.00 8 230.70 고용부 18 157.12 20 125.37 18 157.25 14 159.05 여가부 3 380.96 25 508.41 23 757.05 21 827.24 국토부 3 0 1 0 0 0 0 0 중기청 1 21.00 1 20.00 1 36.02 1 34.22 출처: 법무부 출입국ㆍ외국인정책본부(2012b) 32
제3장 한국의 체류외국인 정책과 복지제도 다음은 자치단체의 정책분야별로 예산현황을 살펴본 결과, 질 높은 사회통합 분야가 637개 과제, 1,155억원으로 가장 많은 비중을 차지하고 있었다. 여기에는 지방자치단체 별 다문화가족지원센터 운영 지원, 결혼이민자 및 다문화가족 한국어교육 상담 방문교육, 취 창업지원 등의 과제가 포함되어 있다. 다음으로는 적극적인 개방 분야로 153개 과제, 592억원이었으며, 서울시 등 각 지방자치단체별 외국인근로자 및 소외계층 의료서비스 지원, 외국인주민의 생활편의 지원을 위한 글로벌센터 운영 등의 과제를 포함한다. 연도 별로 보면, 2009년에 비해 2012년도에는 과제수가 588개에서 804개로 증가한 반면, 예 산은 2,392.34억원에서 1,778.89억원으로 감소하는 양상으로 나타났다. <표 3-14> 자치단체 과제수 및 예산 현황 (단위: 개, 억원) 연도 2009년 2010년 2011년 2012년 정책목표 과제수 예산 과제수 예산 과제수 예산 과제수 예산 합 계 588 2,382.34 734 1,224.15 858 1,562.96 804 1,778.89 1. 적극적인 개방 113 1,929.17 139 533.11 143 536.20 153 592.59 2. 질 높은 사회통합 448 441.38 566 660.34 698 997.21 637 1,155.12 3. 질서있는 이민행정 5 0 8 0 5 0 1 0 4. 외국인 인권옹호 22 21.79 21 30.7 12 29.55 13 31.18 출처: 법무부 출입국ㆍ외국인정책본부(2012b) 지방자치단체별 사업규모와 예산을 살펴보면 다음 <표 3-15>와 같다. 2012년 기준으 로 총 804개 과제 중에서 서울이 128개, 경기 81개, 경남 65개 순으로 분포되었고, 예산 은 서울이 552억원, 경기 236억원, 충남 133억원 순으로 나타났다. 연도별로 살펴볼 때, 인천, 울산, 충북, 충남, 전북, 경남 등의 지역에서는 2009년에 비해 2012년도의 과제수가 상당수 증가하여 그만큼 외국인 정책의 대상자들이 서울 이외의 지역에서 증가하고 있으 며, 지역별 편차가 어느 정도 감소하고 있음을 알 수 있다. 33
체류외국인 등에 대한 사회복지정책 국제 비교 및 향후 추진방향에 관한 연구 <표 3-15> 자치단체별 사업규모 및 예산 현황 (단위: 개, 억원) 연도 2009년 2010년 2011년 2012년 부처명 과제수 예산 과제수 예산 과제수 예산 과제수 예산 합 계 588 2,382.34 734 1,224.15 858 1,562.96 804 1,778.89 서울 100 1,817.58 125 398.33 146 493.67 128 552.04 부산 15 26.12 33 36.33 33 50.39 43 53.87 대구 23 19.06 35 24.56 35 33.04 39 37.74 인천 8 18.23 39 41.02 29 89.76 46 97.36 광주 36 20.57 38 33.38 33 2.94 28 20.69 대전 45 9.42 55 19.1 54 4.19 34 27.03 울산 4 12.67 4 16.58 41 26.8 39 27.75 경기 36 75.95 56 121.06 67 184.32 81 236.99 강원 66 126.01 62 162.84 74 142.24 56 133.76 충북 15 29.06 26 35.48 43 46.57 44 58.17 충남 15 55.02 16 67.52 22 121.84 34 150.29 전북 8 37.62 7 52.67 44 67.09 36 76.54 전남 99 54.43 92 72.99 81 78.44 47 86.26 경북 83 69.15 62 75.55 68 92.3 59 104.07 경남 16 20.21 58 63.14 68 82.02 65 106.66 제주 19 1.24 26 3.6 20 7.35 25 9.67 출처: 법무부 출입국ㆍ외국인정책본부(2012b) 2. 외국인근로자 현황 및 복지예산 규모 1) 외국인근로자 현황 외국인근로자는 대한민국의 국적을 가지지 않은 자로서 대한민국에 소재하고 있는 사 업 또는 사업장에서 임금을 목적으로 근로를 제공하고 있거나 제공하려는 자를 말한다. 국내에서 취업하고 있는 외국인근로자는 출입국 관리법상의 체류자격 유, 무에 따라 크게 합법체류자 와 불법체류자 로 분류할 수 있고 합법체류자 는 다시 전문, 기술인력, 해외 투자기업연수생, 산업기술연수생, 연수취업자, 비전문취업자 등으로 불법체류자 는 자격 외 취업자, 불법체류취업자, 불법입국자 등으로 세분화 할 수 있다. 2012년 10월 31일 현재, 외국인근로자는 약 55만명에 달하며 이중 전문인력은 약 51 만명, 단순기능인력은 50만명에 이른다. 이는 외국인근로자 중 전문인력이 약 9%에 불과 34
제3장 한국의 체류외국인 정책과 복지제도 하여 외국인근로자의 다수가 저숙련 이주노동자임을 보여준다(<표 3-16> 참고). <표 3-16> 취업자격 체류외국인 총괄 현황(2012년 10월) (단위: 명) 구분 총계 전문인력 단순기능인력 총체류자 549,437 50,538 498,899 합법체류 483,517 47,101 436,416 불법체류 65,920 3,437 62,483 자료: 법무부 출입국 외국인정책본부(2012b) <표 3-17>에서는 외국인근로자 자격에 따른 현황을 보여주고 있다. 전문인력과 단순 기능인력으로 구분했을 때, 전문인력 중 불법체류자는 3,437명인데 반해 단순기능인력의 경우 무려 62,483명인 것으로 나타나 저숙련 이주노동자들이 불법으로 체류하고 있는 경 우가 상당수 차지하고 있음을 알 수 있다. <표 3-17> 외국인근로자 자격별 현황 (단위: 명) 구 분 총체류자 합법체류자 불법체류자 총 계 549,437 483,517 65,920 소계 50,538 47,101 3,437 단기취업(C-4) 684 496 188 교수(E-1) 2,674 2,663 11 회화지도(E-2) 21,911 21,816 95 전문인력 연구(E-3) 2,825 2,815 10 기술지도(E-4) 162 157 5 전문직업(E-5) 692 674 18 예술흥행(E-6) 4,516 3,134 1,382 특정활동(E-7) 17,074 15,346 1,728 소계 498,899 436,416 62,483 단순기능인력 비전문취업(E-9) 233,249 179,524 53,725 선원취업(E-10) 10,357 6,549 3,808 방문취업(H-2) 255,293 250,343 4,950 자료: 법무부 출입국외국인정책본부(2012b) 35
체류외국인 등에 대한 사회복지정책 국제 비교 및 향후 추진방향에 관한 연구 2) 외국인근로자 관련 복지예산 규모 외국인근로자를 위한 예산은 고용노동부에서 찾아볼 수 있는데, 고용노동부에서는 문 화적 차이와 언어소통의 한계로 인해 여러 가지 어려움을 겪고 있는 외국인 근로자에 대 한 고충상담, 한국어 생활법률 한국문화 교육 등의 지원하고, 외국인근로자의 국내생활 적 응 및 원활한 취업활동을 촉진하여 중소기업 사업주의 원활한 외국인력 활용을 지원하기 위해 외국인력지원센터를 설치 운영하고 있다. 이를 위한 예산은 4,529백만원으로 2011 년에 5,227백만원이었던 것에 비해 다소 감소하였다. 또한 입국한 외국인근로자의 취업 생활 조기적응을 지원하고 사업장내에서 발생되는 각종 애로 갈등 등의 문제점 해소 및 외국인근로자의 직업능력개발을 지원하여 외국인고용 사업장의 고용안정과 생산성 제고 를 통해 국가 경제발전에 기여한다는 목적으로 외국인력고용지원 사업을 추진하고 있다. 이를 위한 2012년 예산은 3,915백만원으로 편성되어 있다(고용노동부, 2012). 이 외에도 보건복지부의 예산 중 외국인근로자 등 의료비지원의 예산으로 2,500백만원 이 편성되었으며, 외국인근로자 보건의료지원 470백만원 등을 찾아볼 수 있다(보건복지 부, 2012). <표 3-18> 외국인근로자를 위한 예산 현황 (단위: 백만원, %) 2010년 2011년 2012년 증감 사업명 예산 예산(A) 정부안 예산(B) (B-A) 비율 합 계 10,412 11,580 11,070 11,070-510 -4.6 외국인취업자관리 998 998 1,129 1,129 131 13.1 외국인력상담센터운영 - 1,587 1,497 1,497-90 -5.7 외국인력지원센터지원 5,227 5,227 4,529 4,529-698 -13.4 외국인력고용지원 4,187 3,768 3,915 3,915 147 3.9 자료: 고용노동부(2012) 3. 영주권자 현황 및 복지예산 규모 1) 영주권자 현황 영주권 취득자 수는 영주제도가 시작된 첫 해인 2002년에는 6,022명이었으나 2003년 36
제3장 한국의 체류외국인 정책과 복지제도 에는 10,062명, 2009년은 22,446명, 2011년에는 64,979명으로 크게 증가하였다. <그림 3-3> 체류외국인 중 영주권자의 비율 출처: 법무부 출입국 외국인 정책본부(2012b) <표 3-19> 연도별 영주권 취득 현황 (단위: 명) 연도 2007 2008 2009 2010 2011 영주권 취득자수 16,460 19,276 22,446 45,475 64,979 출처: 법무부 출입국 외국인 정책본부(2012b) 2011년 법무부 출입국 외국인 정책본부의 출입국 외국인 통계연보에 의하면 우리나라 영주권자의 현황과 각국의 분포는 다음과 같다. 국적 총인원 아시아 계 중국 <표 3-20> 영주권자의 국가별 현황 한국계 중국인 베트남 일본 필리핀 타이 우즈베 키스탄 타이완 그 외 국가 수(명) 64,979 62,589 7,419 32,186 886 6,171 312 579 414 13,702 3,200 출처: 법무부 출입국 외국인정책본부(2012b) 37
체류외국인 등에 대한 사회복지정책 국제 비교 및 향후 추진방향에 관한 연구 2) 영주권자 관련 복지예산 규모 2012년 외국인 정책위원회에서 제시한 중앙부처 시행계획에 따르면 법무부의 외국인 정책 기본계획 중 영주권자와 관련된 과제현황은 모두 비예산과제로 나타났다. 그 과제 내용은 질 높은 사회통합과 관련하여 동포에 대한 영주자격 확대, 질서 있는 이민행정과 관련하여 영주자격 전치주의 도입 등 두 가지로 나타났다(외국인정책위원회, 2012). 영주권자에 국한된 것은 아니나 국회예산정책처의 2013년도 예산안 분석 종합을 살펴 보면 사회통합위원회 운영(행정안전부)과 외국인주민의 사회적응 및 자립지원(행정안전 부)에 관한 예산안이 제시되어 있다. 사회통합위원회 운영의 예산현황은 42억 9,000만원으로 2012년 예산대비 2억 9,000 만원(7.3%)이 증가하였다. <표 3-21> 사회통합위원회 운영 예산안 현황 (단위: 백만원, %) 2011 결산 2012 예산(A) 2013 예산안(B) 증 감 (B-A) (B-A)/A 사회통합위원회 운영 3,496 4,000 4,290 290 7.3 자료: 행정안전부(2012) 지역협의회 운영의 내실화를 위해 사회통합위원회는 2013년 지역협의회 운영규모를 17개 시,도당 25명으로 확대할 계획으로 지역협의회 회의참석 수당 예산안을 2012년에 비해 1억 3,500만원을 증액 편성하였다. 또한 지역협의회는 그 기능과 역할을 좀 더 분명 히 하고 지역의 소통의제를 발굴하도록 사업을 좀 더 내실화하는 것이 필요하다는 것을 강조한다. 외국인주민의 사회적응 및 자립지원을 위한 예산은 11억원으로 2012년도와 동 일하다. <표 3-22> 외국인주민의 사회적응 및 자립지원 예산안 현황 (단위: 백만원, %) 2011 결산 2012 예산(A) 2013 예산안(B) (B-A) 증 감 (B-A)/A 외국인주민의 사회적응 및 자립지원 1,355 1,100 1,100 0 0 자료: 행정안전부(2012) 38
제3장 한국의 체류외국인 정책과 복지제도 이와 관련된 내용으로는 다문화 콘텐츠와 접목할 수 있는 외국인 집중거주지역 인프라 를 구축하여 편의시설과 문화공간을 확대하고 외국인 집중거주지역의 특성을 살리는 것 을 그 내용으로 하고 있다. 4. 난민 현황 및 복지예산 규모 난민이란 인종 종교 민족 특정 사회집단의 구성원 또는 정치적 의견을 이유로 박해를 받을 우려가 있다는 충분한 근거가 있는 공포로 인하여 자신의 국적국 밖에 있는 자로서 국적국의 보호를 받을 수 없거나 보호를 받는 것을 원하지 않는 사람, 또는 종전의 상주국 밖에 있는 무국적자로서 상주국에 돌아갈 수 없거나 돌아가는 것을 원하지 않는 사람을 말한다. 한국의 경우, 난민인정을 받은 사람은 거주(F-2)자격을, 그 배우자는 F-1의 비자를 발급받게 된다. 이와 동시에 취업을 할 수 있고, 출국을 하려는 경우에는 난민여행증명서 발급을 신청할 수 있다. 한국에서 자녀를 낳거나 가족동반으로 자녀가 한국에 오게 되면 F-2 비자를 받게 되고,난민 지위를 신청하였으나 인정받지 못하고 대신 인도적 체류허 가를 받은 이들에게는 G-1-6 비자가 발급되며, 신청을 하고 법무부의 심사를 기다리고 있거나, 이의 제기를 한 이들, 또는 법원에 소송을 한 난민신청자는 G-1-5 체류 자격을 받게 된다. F-2는 취업 및 활동에 제한이 없으나, F-1의 경우 취업에 제한이 있고, G-1 의 경우 원래 취업허가가 되지 않으나 출입국관리법 제76조 8에 따라 인도적 체류 허가 자의 경우 취업이 된 후 법무부에 신청을 하면 취업활동 허가를 받을 수 있으며, 난민 신 청자의 경우에도 신청한 후 6개월(1년)이 지나도록 결과가 나오지 않았을 경우 취업허가 를 받을 수 있다. 취업이 되고 취업허가를 받은 이들은 그에 따른 사회보장을 받을 수 있 게 된다. 소득인정액이 최저생계비 이하인 자로 국민기초생활수급권자에 해당하면 수급 권자에 대한 급여(생계 주거 의료 급여 등)를 거주지 읍 면 동 주민센터에 신청할 수 있다. 이는 보건복지부 기초생활보장과 또는 각 구청 사회복지과에서, 국민건강보험에 가입한 사람(의료급여 수급권자 제외)은 본인 및 피부양자의 질병 부상 출산 등에 대하여 요양급 여 등을 신청할 수 있다. 또한 난민의 유아 자녀가 어린이집(만 5세 이하)에 다니는 경우 보육비를, 유치원(만 3 세 이상 만 5세 이하)에 다니는 경우에는 학비를, 각각 거주지 읍 면 동 주민센터에 신청 할 수 있다. 39
체류외국인 등에 대한 사회복지정책 국제 비교 및 향후 추진방향에 관한 연구 난민신청을 하고 있는 사람 및 난민불인정 결정을 받은 사람에 대해서는 원칙적으로 취 업을 허용하고 있지 않지만 난민신청을 한 후 1년이 지날 때까지 난민인정 여부가 결정되 지 아니한 사람, 인도적인 사유로 국내 체류허가를 받은 사람 등은 거주지 관할 출입국관 리사무소에 취업 허가 신청을 할 수 있다. 난민신청을 하고 있는 사람, 인도적인 사유로 국내 체류허가를 받은 사람, 소송을 하고 있는 사람들 중 긴급 의료지원이 필요한 사람은 전국 64개 지정병원(붙임)을 통하여 입원진료 및 이와 연계된 진료비로 1회당 최대 500 만원까지 신청할 수 있다. 1) 난민 현황 2011년 난민신청자가 1,011명으로 처음으로 연간 1,000명을 돌파하는 등 난민신청이 급증하였다. 2011년 말 현재 난민신청자는 총 3,926명으로, 이 중 심사 종료된 자는 2,904명이며, 심사결과는 인정 260명, 인도적 체류허가 144명, 불인정 1,854명, 철회 646명이며, 2011년도 난민심사가 종료된 430명의 심사결과는 인정 42명, 인도적 체류허 가 21명, 불인정 277명, 철회 90명이었다. 연도 구분 신청 <표 3-23> 연도별 난민 현황 심사종료(2,904) 인정 인도적 체류 불인정 철회 총 계 3,926 260 144 1,854 646 1994~2000 96 - - 35 9 2001 37 1-3 11 2002 34 1 8 7 14 2003 84 12 5 5 5 2004 148 18 1 7 9 2005 410 9 13 79 29 2006 278 11 13 114 43 2007 717 13 9 86 62 2008 364 36 14 79 109 2009 324 70 22 994 203 2010 423 47 38 168 62 2011 1,011 42 21 277 90 상시대기 1,022명 출처: 법무부 출입국 외국인정책본부(2012b) (단위: 명) 40
제3장 한국의 체류외국인 정책과 복지제도 2) 난민 관련 복지예산 규모 난민 관련 복지는 난민업무 전담부서 신설 및 확충, 난민인정 결정권한 중 일부를 지방 사무소에 위임하는 것, 난민지원시설 설립 추진의 세 가지 과제로 나누어 진행하고 있다. 난민업무 전담부서 신설과 확충은 난민신청자의 증가에도 불구하고 전담심사인력의 부족 으로 심사기간의 장기화와 심사의 질의 저하를 우려하여 난민심사의 전문성 확보 및 절차 의 개선이 필요함을 나타내고 있다. 추진주체는 법무부이며 난민심사의 전문성의 확보라 는 점에서 그 의의를 가진다고 할 것이다. 2011년도에 서울출입국관리사무소 내에 독립 된 난민과 신설을 추진하고 서울사무소 난민심사인력을 3명 증원하였으며, 2012년도에는 서울출입국관리사무소 난민과 신설을 재추진하고 있으며 이는 비예산사업으로 진행 중이 다. 성과목표와 지표는 다음과 같다. <표 3-24> 난민업무 전담부서 신설과 확충의 성과목표와 지표 년도 과제명 성과목표 성과지표 목표치 실적 산출근거 2009 2010 2011 2012 난민업무 전담부서 신설 확충 검토 서울사무소 난민업무 전담부서 신설 난민인정 결정권한 소속기관 전담부서에 위임 서울사무소에 독립된 난민과 신설 추진 출처: 법무부 출입국 외국인정책본부(2012a) 직제 개정 서울사무서 1차심사 비율(서울사무소 1차심사건수/총1차 심사건수) 직제 개정안 제출 전담부 서 신설 전담부서 신설 10% 0 직제 개정안 제출 2011.4월 수시직제 안 제출 직제 시행규칙 개정 시스템 난민인정 결정권한 일부 지방사무소 위임은 난민심사 1, 2차 결정권자가 법무부 장관 으로 동일하여 공정성, 독립성에 대한 비판 제기 및 본부의 심사전담으로 인한 역량이 저 하되고 있다. 이에 법무부는 출입국관리법 시행령을 개정하여 난민심사의 전문성 및 신속 성을 제고하고자 하였다. 2012년 이를 위해 국가별, 사유별 심사 가이드라인을 마련하여 비예산사업으로 추진 중이다. 성과목표와 지표는 다음과 같다. 41
체류외국인 등에 대한 사회복지정책 국제 비교 및 향후 추진방향에 관한 연구 <표 3-25> 난민인정 결정권한 일부지방사무소 위임의 성과목표와 지표 년도 과제명 성과목표 성과지표 목표치 실적 산출근거 2009 2010 난민제도 개선 남용적 신청자 신속처리 심사처리 건수 270건 1,090건 서울사무소의 1차 심사결정 비율(서울사무소의 10% 난민인정 1차 2011 심사권한 1차 난민인정 서울사무소 위임 심사결정건수/총1차 결정권한 심사결정건수) 지방사무소 20% 위임 2012 지방사무소의 난민인정심사 비율 확대 출처: 법무부 출입국 외국인정책본부(2012a) 서울사무소 난민 1차 심사 결정 비율 0% (0/315) 44% (150 /345) 서울사무소의 1차 심사결정건수 /총1차심사 결정건수 또한 난민신청자, 난민 등에 대해 난민협약 등 국제기준에 부합하는 정부차원의 지원제 공을 위한 난민지원시설 설립을 추진하고 있다. 난민신청자에 대한 숙소, 의료 등 기초생 계 자원과 난민인정자 등에 대한 한국어, 컴퓨터 교육, 직업상담 등 정착지원을 받을 수 있는 난민지원센터 설립은 법무부를 주체로 진행되고 있다. 난민의 처우 개선과 인권선진 국으로서의 면모를 갖추고자 하는 효과를 기대하고 있다. 2011년 인천공항출입국지원센 터 착공을 시작하였으며 2012년 난민지원센터 운영방안을 마련하고 인력 및 예산을 확보 하는 것을 추진 과제로 삼고 있다. 소요예산과 성과목표, 지표는 다음과 같다. <표 3-26> 난민지원시설 설립추진의 성과목표와 지표 년도 과제명 성과목표 성과지표 목표치 실적 산출근거 2009 2010 2011 2012 난민제도 개선 난민지원시설 설립 추진 난민지원시설 기본 설계 난민지원시설 공사 추진 난민지원시설 공사 착수 난민지원시설 효율적 운영 출처: 법무부 출입국 외국인정책본부(2012a) 난민지원센터 기본설계 난민지원시설 실시설계 난민지원시설 공사 착수 난민지원시설 운영방안 마련 계약체결 24억원 집행 난민지원시설 공사착수 난민지원시설 운영방안 마련 여부 계약체결 24억원 집행 2011. 6월 착공 결재문서 42
제3장 한국의 체류외국인 정책과 복지제도 <표 3-27> 난민지원 관련 예산 (단위: 억원) 구 분 2009년도 2010년도 2011년도 2012년도 비고 예 산 3.6 24.0 53.5 일반회계 3.6 24.0 53.5 국비 특별회계(회계명) 기금(국유재산관리기금) 출처: 법무부 출입국 외국인정책본부(2012a) 제4절 체류외국인에 대한 사회복지정책 현황 영주권은 외국인의 사회통합과정의 최종 단계로 귀화를 통해 완전한 시민이 되기 직전 의 지위를 보장하는 권리이다. 사회보장과 관련해서 사회보장 수급권은 관계법령이 정하 는 바에 의해 수급권을 인정하고 있다. 즉, 구체적인 사회보장제도의 수급권이 관련 하위 법률에 따라 발생하도록 규정되어 있고 국민의 법적 권리로 규정하고 있어 국적을 가진 사람들을 그 대상으로 한다. 국적은 없으나 국내에 거주하고 있는 외국인들에 대해서는 상호주의 원칙에 의하되 관 계법령이 정하는 바에 따른다 라고 규정되어 상호협정이 체결된 국가의 외국인에게 사회 보장제도 관련법들의 규정 내용에 의해 권리자격이 발생하도록 하고 있다. 따라서 한국 국적을 취득한 경우는 내국인으로서 사회보장에 대한 권리가 발생하지만 그렇지 않은 경 우는 외국인으로 분류되어 그들의 모국이 한국과 사회보장에 관한 협정이나 협약을 맺은 경우로 사회보장수급권이 제한된다. 1. 공공부조 1) 국민기초생활보장 국민기초생활보장은 1961년부터 시행된 생활보호제도를 대신하는 복지정책으로 국가 의 보호가 필요한 최저생계비 이하의 모든 국민에게 국가가 기본적인 생활을 할 수 있도 록 제도적으로 보장하는 공공부조제도이다. 국민기초생활보장법에 의거하여 2000년 10 월부터 시행되고 있으며, 생계급여, 주거급여, 의료급여, 교육급여, 해산급여, 장제급여, 자활급여 등으로 이루어진다. 시행 초기에는 외국인에 대한 조항이 없었으나 2005년 12 43
체류외국인 등에 대한 사회복지정책 국제 비교 및 향후 추진방향에 관한 연구 월에 법률을 개정하여 외국인에 대한 특례조항을 마련하였다. 국내에 체류하고 있는 외국 인 중 대한민국 국민과 혼인하여 본인 또는 배우자가 임신 중이거나 대한민국 국적의 미 성년 자녀를 양육하고 있거나 배우자의 대한민국 국적인 직계존속( 直 系 尊 屬 )과 생계나 주거를 같이하고 있는 사람으로서 대통령령으로 정하는 사람이 수급권자가 될 수 있다. 수급권자는 동법 제 5조에 따라 부양의무자가 없거나, 부양의무자가 있어도 부양능력이 없거나 부양을 받을 수 없는 사람으로서 소득인정액이 최저생계비 이하인 사람의 경우, 수급권자에 해당하지 아니하여도 생활이 어려운 사람으로서 일정 기간 동안 이 법에서 정 하는 급여의 전부 또는 일부가 필요하다고 보건복지부장관이 정하는 사람의 경우, 부양의 무자가 있어도 부양능력이 없거나 부양을 받을 수 없는 경우는 대통령령으로 정하여 수급 권자가 된다. 수급권자가 될 수 있는 외국인은 출입국 관리법 제 31조에 따라 외국인 등록을 하고 대 한민국 국민과 혼인 중인 자로서 대한민국 국적의 미성년 자녀를 양육하고 있는 자, 대한 민국 국민인 배우자와 이혼하거나 그 배우자가 사망한 자로서 대한민국 국적의 미성년 자 녀를 양육하고 있는 자이다. 2005년 12월 법개정으로 2007년부터 결혼이주여성을 포함 시키는 특례조항이 생겼으나 결혼 이주여성들은 한국 국적의 자녀를 둔 모( 母 )의 자격으 로만 수혜자가 될 수 있다. 즉 한국 국적의 미성년자를 양육하고 있으나 국적을 취득하지 못한 결혼이민자에 대해서만 수급권을 부여하고 있다. 추진주체는 보장기관이며 절차는 급여신청을 하면 소득, 재산, 부양의무자 조사를 하여 14일 이내에 급여실시 여부와 급여 내용이 결정되며, 최저생계비 이하 저소득 외국인에 최저생활을 보장하는 것을 목표로 한 다. 2011년 6월까지 3,100명이 지원을 받았으며, 2012년도는 총 예산이 30,321억원이 투입될 예정이다. 난민에 대한 경우 국민기초생활보장법 제 5조의 2는 외국인 특례로 국내에 체류하고 있는 외국인 중 대한민국 국민과 혼인하여 대한민국 국적의 미성년 자녀를 양육하고 있는 사람을 수급권자로 정하고 있어 그 요건에 해당하지 않는 외국인은 수급권자가 되지 못하 는 것처럼 보인다. 그러나 이 법 제5조 2항에서는 생활이 어려운 자로서 일정기간 동안 이 법이 정하는 급여의 전부 또는 일부가 필요하다고 법무부장관이 정하는 자는 수급권자 로 본다고 하여 난민에 대한 적용가능성을 열어두고 있으며 실제로 난민인정자 중 수급권 자도 있다. 44
제3장 한국의 체류외국인 정책과 복지제도 2) 긴급복지지원 긴급복지지원 제도는 위기상황에 처해 도움이 필요한 자를 신속하게 지원함으로써 위 기상황에서 벗어나게 하며 갑작스러운 위기 상황으로 생계유지가 곤란한 저소득층을 적 극 발굴하여 선지원, 후심사 함으로써 생계형 사고나 가정해체 및 빈곤화를 방지하는데 그 목적이 있다. 2009년 5월 개정된 긴급복지지원법의 제5조 2(외국인에 대한 특례)는 국내에 체류하고 있는 외국인 중 대통령령으로 정하는 사람이 긴급지원대상자가 된 경우 이 법의 적용을 받는다고 명시하고 있다. 긴급대상자가 되는 경우는 다음과 같다. a 주소득자( 主 所 得 者 )가 사망, 가출, 행방불명, 구금시설에 수용되는 등의 사유로 소 득을 상실하고 가구소득이 국민기초생활 보장법 제6조에 따라 해마다 공표되 는 최저생계비(이하 "최저생계비"라 한다) 이하인 경우 b 중한 질병 또는 부상을 당한 경우 c 가구구성원으로부터 방임( 放 任 ) 또는 유기( 遺 棄 )되거나 학대 등을 당한 경우 d 가정폭력을 당하여 가구구성원과 함께 원만한 가정생활을 하기 곤란하거나 가구구 성원으로부터 성폭력을 당한 경우 e 화재 등으로 인하여 거주하는 주택 또는 건물에서 생활하기 곤란하게 된 경우 f 그 밖에 보건복지부장관이 정하여 고시하는 사유가 발생한 경우 2011년에 시행된 외국인 대상의 긴급지원 추진실적은 다음 <표 3-28>과 같다. <표 3-28> 긴급지원 추진실적 (단위: 건, 천원) 구분 생계지원 의료지원 주거지원 교육지원 시설지원 기타* 계 결정건수 21 46 1 2 1 5 76 집행액(국비) 11,676 64,163 211 770 226 1,648 78,694 * 기타: 연료비, 해산비, 장제비, 전기요금 자료: 여성가족부(2012) 45
체류외국인 등에 대한 사회복지정책 국제 비교 및 향후 추진방향에 관한 연구 3) 장애수당 국가와 지방자치단체는 장애인의 장애 정도와 경제적 수준을 고려하여 장애인의 소득 보전을 위한 장애수당을 지급할 수 있다. 다만, 국민기초생활 보장법 에 따른 생계급 여를 받는 장애인에게는 장애인복지법 제 49조 제 1항에 의거, 장애수당을 반드시 지급해 야 한다. 국가 간 인력의 이동의 활성화됨에 따라 국내 체류외국인의 증가와 함께 외국인 장애인에 대한 복지서비스의 욕구 또한 증대되었고, 이에 이러한 제도를 마련하게 되었 다. 장애인의 인간다운 삶과 권리보장을 위해 장애인복지대책을 종합적으로 추진하며 장 애인의 복지와 참여증진을 통하여 사회통합에 이바지해야 한다는 것을 목적으로 장애수 당을 지급한다. 지원대상은 18세 이상으로 장애인으로 등록한 자 중 국민기초생활보장법 에 따른 수급자 또는 차상위 계층으로서 장애로 인한 추가적 비용 보전이 필요한 자로 국 민기초생활 보장법의 적용을 받을 수 있는 결혼이민자를 제외한 외국인은 장애수당을 받 을 수 없다. 재한외국인 처우 기본법 제2조, 제3조에 따라 결혼이민자 등의 장애인 등록 을 위한 장애인 복지법이 개정되어 그 운영기반을 마련하게 되었다. 추진주체는 보건복지부와 법무부이며 복지서비스의 제공범위는 제공기관의 결정에 따 라 추진하도록 하였고, 이를 통해 외국인 장애인에 대한 생활권이 보장되고 인권 존중 등 장애인 복지의 환경 조성에 기여하도록 하였다. 4) 기초노령연금 기초노령연금은 노인이 후손의 양육과 국가 및 사회발전에 이바지한 점을 고려하여 국 민연금의 사각지대 해소와 노인빈곤완화를 위해 마련된 제도이다. 노인 본인 및 배우자의 소득과 재산만을 기준으로 수급자가 선정된다. 기초노령연금법 제3조는 연금 지급대상자 의 선정기준이 되는 일정금액을 명시하고 있는데, 예외적으로 대한민국 국적을 취득하지 못한 배우자가 있는 노인가구 등의 경우에는 보건복지부 장관이 정하여 고시하는 바에 따 라 선정기준액을 다르게 정할 수 있으며, 결혼이민자에 한해서만 지급받을 수 있다. 기초노령연금을 지급하기 위해서는 소득인정액을 먼저 조사하게 되는데, 노인 단독의 경우 본인의 소득과 재산을 조사하고, 노인 부부의 경우 본인과 배우자의 소득과 재산을 조사한다. 배우자의 연령은 많고 적음에 관계없이 조사대상에 포함되며, 사실혼 및 사실 상 이혼도 인정한다. 그러나 자녀 등 부양의무자의 소득 재산은 조사대상에 포함되지 않 46
제3장 한국의 체류외국인 정책과 복지제도 는다. 가출 행방불명 실종, 교도소 수감 등의 사유로 배우자의 부재가 명백히 입증되더라 도 부재 배우자 명의의 모든 재산(금융재산 제외)을 신청인의 재산으로 포함하여 조사한 다. 외국 국적 배우자의 소득 및 국내 소재 재산은 자산조사 대상에 포함하며, 일방배우자 가 국외이주자(이민출국자, 현지이주자) 및 재외국민인 경우 해당배우자의 소득ㆍ재산도 자산조사 대상에 포함한다. 국외로 이주하게 되면 수급권을 상실하게 되므로 국외이주자 및 재외국민은 수급권(신청권)을 가지지 못한다. 단 해외 소재 재산은 조사 상 한계가 있 으므로 자산조사 대상에서 제외시킨다. 5) 근로장려세제(EITC) 근로장려세제는 일정금액 이하의 저소득 근로자 가구에 대해서 근로소득 금액에 따라 산정된 근로장려금을 지급하여 근로의욕을 높이고 실질소득을 지원하기 위한 근로연계형 소득 지원제도이다. 근로장려세제는 세제제도 자체에 근로유인 기능을 보유하고 있어 일 을 통하여 근로빈곤층의 극빈층 추락을 사전에 예방할 수 있도록 하며, 저소득 근로자가 구에 현금급여를 제공하여 실질소득을 증가시킴으로써 조세제도를 통한 소득재분배 효과 를 목적으로 한다. 외국인은 신청자격이 없으며, 다만 장애수당, 기초노령연금과 마찬가지로 근로장려세제 역시 대한민국 국적을 가진 자와 혼인한 자, 즉 결혼이민자에 한해서만 예외조항을 적용 하고 있다. 신청자격자에 있어 4가지 요건(소득 부양가족 주택 재산요건)을 모두 충족한 근로자 가구에게 직전년도 연간 근로소득에 따라 산정된 근로장려금을 연 1회 지급하도 록 명시하고 있다. 다만, 국민기초생활보장급여를 3개월 이상 수급한 자 또는 외국인(내 국인과 혼인한 자 제외)은 지급대상에서 제외된다고 명시하여 외국인의 경우 내국인과 혼인한 자에만 한정적으로 적용이 되는 제도라고 할 수 있다. 근로장려금은 전년도 소득 을 기준으로 2009년부터 지급이 시작되며, 부부 연간 총소득이 1,700만원 미만인 가구에 대해 최대 120만원까지 지급된다. 일단 도입 초기에는 소득파악률이 상대적으로 높은 근 로자 가구부터 우선 적용하되, 향후 자영업자 등에 대한 소득파악 노력을 지속해 나가면 서 재정여건 등을 감안해 적용대상과 지급 금액을 단계적으로 확대해 가고 있다. 47
체류외국인 등에 대한 사회복지정책 국제 비교 및 향후 추진방향에 관한 연구 2. 사회보험 5대보험의 가입여부는 내국인과 외국인에 대한 차별이 없다. 내국인이 의무가입대상으 로 법에 정하였다면, 외국인도 마찬가지이며 이는 국제법상 기본원칙으로 보편성에 근거 한 것이다. 다만, 내외국인의 차별을 두는 경우가 있는데 이는 상호주의에 따른 개별성의 원칙이 적용되는 경우이다. 1) 국민연금 국민연금은 소득활동을 할 때 일정액의 보험료를 납부하고 노령이나 사망으로 소득이 중단될 때 본인이나 유족에게 지급되는 연금이다. 1998년 국민연금법 개정시 외국인 적 용조항을 두게 되면서 외국인도 국민연금에 가입할 수 있다. 다만 상호주의 원칙에 따라 국가별로 국민연금에 가입할 수도 있고 하지 않을 수도 있다. 상호주의 원칙이란 대한민 국의 국민연금에 상응하는 연금에 관해 그 외국인의 본국법이 대한민국 국민에게 적용되 어야 그 외국인에 대해서도 국민연금이 적용되는 원칙을 말한다. 이러한 규정에도 불구하 고 외국인의 본국과 체결된 사회보장에 관한 협정에 다른 규정이 있다면 그 규정이 정하 는 바에 따른다. 외국인이 국민연금에 가입할 수 있는 유형은 세 가지이다. 첫째, 외국인 이 사업장을 운영하거나 사업장에서 근로자로 일하는 경우 사업장 가입자가 되고, 둘째, 사업장 가입자가 아니면서 별도의 소득이 있으면 지역가입자가 되며, 셋째, 이 두 가지 외 에 본인이 가입을 희망하면 임의가입자가 된다. 난민의 경우 난민지위에 관한 협약에 따라 내국인과 동등한 대우를 받게 되므로 국내에 거주하는 난민은 국민연금 가입대상에 해당된다. 그러나 모두에게 해당하는 것은 아니며, 국민연금법 별표에 따르면 D-1, D-2, D-3, D-4, D-6, F-1, F-3, G-1 체류자격을 가진 이들은 당연 적용에서 제외됨에 따라 인도적 지위자와 난민 신청자는 가입할 수 없 다(국민연금법 제126조 제1항, 시행령 제111조 제3호, 시행규칙 제53조). 하지만 취업허 가를 가진 이들은 직장에서 가입할 수 있다. 2) 건강보험 건강보험은 개별 가계가 일시에 과다한 의료비를 지출함에 따라 겪게 되는 부담을 덜어 주기 위해 국가가 법으로 실시하는 의료보장제도이다. 이 제도에서는 외국인에 대한 특례 48
제3장 한국의 체류외국인 정책과 복지제도 조항을 두고 있는데, 출입국관리법에 따라 외국인 등록을 한 자와 재외동포의 출입국과 법적 지위에 관한 법률에 따라 국내 거소 신고를 한 자는 누구나 국민건강보험의 당연가 입대상이 된다. 외국인의 국민건강보험은 두 가지 유형으로 나누어 볼 수 있는데, 국내에 체류하며 직장가입자 적용사업장에 근무하는 외국인으로서 외국인등록을 한 사람은 직장 가입대상자이며, 외국인등록을 한 외국인으로서 기업투자(D-8) 및 동반(F-3)의 체류자 격이 있고, 직장가입대상자가 아니며 국내에서 3개월 이상 거주하거나 유학, 취업 등으로 3개월 이상 거주할 것이 명백한 경우에는 본인의 신청에 따라 지역가입자가 될 수 있다. 직장의료보험의 경우 취업허가를 받은 후 합법적으로 고용된 직장에서 의료보험 가입 을 해준다면 누구나 가능하므로 난민 인정자는 물론 취업허가를 받은 인도적 체류자나 난 민 신청자도 의료 혜택을 누릴 수 있다. 하지만 지역가입의 경우, 난민 인정자는 가입이 가능하나, G-1 체류자격은 가입을 허용하지 않고 있어 인도적 지위자와 난민신청자가 의 료보험이 없이 취약한 계층으로 남게 된다. 보험료의 경우, <장기 체류 재외국민 및 외국 인에 대한 건강보험 적용기준 고시>에 의하면 F-1, F-2, F-5, F-6 체류자격의 경우 기타 체류 자격을 지닌 외국인과 달리 국민 보험료를 내도록 하고 있다. 하지만 많은 난민 인정자들이 이에 대한 혜택을 알지 못하고 외국인 보험료(전년도 지역가입자 평균액)를 내는 경우가 발생하고 있다. 3) 고용보험 고용보험은 근로자가 실업한 경우 생활에 필요한 급여를 지급함으로써 근로자의 생활 안정과 구직활동을 촉진하려는 사회보험이다. 내국인의 경우 1998년부터 1인 이상의 근 로자가 있는 모든 사업주는 의무적으로 가입하도록 되어 있으며, 대한민국 내 모든 사업 또는 사업장에 고용된 외국인에 대해서도 1인 이상의 근로자가 있는 사업주는 의무적으 로 고용보험에 가입해야 하는 원칙이 그대로 적용된다. 근로시간이 1개월에 60시간 미만 인 자 등은 내국인이라도 가입적용 대상이 아니지만 외국인 근로자의 경우 보험가입을 신 청한 자에 한해 가입시키는 임의적용 원칙이 적용되며, 일부 체류자격자에 대해서는 해당 외국인의 본국법이 대한민국 국민에 대해 고용보험을 적용하지 않을 경우 적용대상에서 제외하는 상호주의 원칙을 적용한다. 또한 이 법(제10조 제5호 및 시행령 제3조 제2항 제 1호)에 따르면 일정한 체류자격을 가진 자를 제외한 모든 외국인근로자를 적용제외 근로 자로 하고 있기 때문에 난민 인정자는 적용대상이 되지만, 체류자격외 활동허가로서 취업 49
체류외국인 등에 대한 사회복지정책 국제 비교 및 향후 추진방향에 관한 연구 활동을 허가 받은 인도적 지위자나 난민신청자는 동법 시행령 제3조에 따라 적용대상에 서 제외된다. 4) 산재보험 산업재해보상보험에 따른 보험급여는 요양급여, 휴업급여, 장해급여 등 8종류가 있는데 보상을 받기 위해서는 해당 재해가 '업무상 재해'여야 한다. 대한민국 내 모든 사업 또는 사업장에 고용된 외국인에게도 당연 적용된다. 그러나 산재보험이 다른 사회보장제도와 다른 점은 불법외국인 근로자에 대해서도 지원을 한다는 점이다. 출입국 관리법을 위반하 였으므로 이에 대한 소정의 벌칙이 부과되기는 하지만 근로기준법 및 산업재해보상보험 법의 적용을 받을 수 있다. 그러나 이는 현실적으로 적용하기엔 많은 어려움이 있다. 5) 노인장기요양보험 노인장기요양보험은 일상생활을 혼자 수행하기 어려운 노인 등에게 신체활동, 가사지 원 등의 장기요양급여를 제공하는 사회보험제도이다. 노인장기요양보험법에 근거를 두고 있으며 외국인도 가입자가 될 수 있다. 국민건강보험법 제 93조 외국인에 대한 특례에 의 해 국내에 체류하고 있는 재외국민 또는 외국인으로서 대통령령이 정하는 사람은 법의 적 용을 받는 가입자 또는 피부양자가 된다. 이상에서 살펴본 자국민을 위한 사회보험제도는 체류외국인들에 대한 적용과 포괄적인 편입여부를 통해 그 사회의 개방성, 복지수준을 알 수 있게 하는 하나의 척도이다. 법무부 출입국 외국인 정책본부의 2011년 출입국 외국인 정책연감에 의하면 한국의 경우 가장 가입률을 보이고 있는 사회보험은 건강보험으로 체류외국인의 76.6%가 가입되어 있다고 하며 국민연금의 경우 50.1%, 고용보험은 35.7%, 산재보험은 그 가입률이 가장 낮은 31.9%로 나타났으며 또한 만족도 또한 높게 나타났다. 50
제3장 한국의 체류외국인 정책과 복지제도 3. 기타 사회정책 1) 다문화가족서비스 다문화가족이란 재한 외국인 처우 기본법의 결혼이민자와 국적법에 따라 출생시부터 대한민국 국적을 취득한 자로 이루어진 가족 또는 귀화허가를 받은 자, 출생시부터 대한 민국 국적을 취득한 자로 이루어진 가족을 뜻한다. 결혼이민자는 2008년 3월에 제정된 다문화가족지원법을 근거로 교육, 상담, 문화정서 및 양육교육지원 등 사회복지서비스를 제공받을 수 있다. 이러한 서비스는 다문화가족지원센터에서 제공하도록 되어 있다. 다문화가족지원법에 의해 국가와 지방자치단체는 담당할 기구와 공무원을 두어야 하며 다문화가족 지원을 위한 기본계획을 매년 수립하여 시행하여야 한다. 다문화가족정책위 원회를 국무총리 소속으로 두며 다문화가족의 현황 및 실태 파악을 위해 매 3년마다 실태 조사를 하여 그 결과를 발표하도록 하고 있다. 이 지원법에는 다문화가족에 대한 이해증 진, 생활정보 제공 및 교육지원, 평등한 가족관계의 유지를 위한 조치, 가정폭력 피해자에 대한 보호와 지원, 의료 및 건강관리를 위한 지원, 이동보육과 교육, 다국어에 의한 서비 스 제공, 다문화가족지원센터의 설치와 운영, 다문화가족지원사업의 전문인력 양성 등의 내용이 포함되어 있다. 전국의 센터 수는 총 201개소로 독립형 153개소, 병합형 48개소이다. 200개의 센터가 국비센터이고 충북 단양군의 센터만이 지방비 센터로 운영되고 있다. <표 3-29> 전국의 다문화가족지원센터 현황 구 분 계 서 부 대 인 광 대 울 경 강 충 충 전 전 경 경 제 울 산 구 천 주 전 산 기 원 북 남 북 남 북 남 주 계 201 23 8 7 8 4 4 4 29 14 12 15 14 20 20 17 2 독립형 153 6 7 6 5 2 4 4 13 12 12 15 14 19 18 14 2 병합형 48 17 1 1 3 2 16 2 1 2 3 출처: 여성가족부(2012) 다문화가족지원센터의 2012년도 총 예산은 40,623백만원으로 국비로 편성이 된다. 지 원방법은 지자체 경상보조, 국비(서울 50%, 지방 70%)로 지원되며, 센터 기본운영비는 국비와 지방비로 지원되는데, 가형은 167백만원, 나형은 139백만원으로 책정된다. 센터 51
체류외국인 등에 대한 사회복지정책 국제 비교 및 향후 추진방향에 관한 연구 운영비는 인건비와, 운영비, 자산취득비, 사업비로 편성되며 사업실적 70%와 관할지역 이민자 자녀수 30%를 기준으로 차등지원을 한다. 2) 성매매, 가정폭력 방지 및 피해자 보호 성매매방지 및 피해자 보호 등에 관한 법에서는 외국인 여성 지원 시설 규정을 두고 있 다. 이 시설은 외국인 성매매 피해자를 대상으로 3개월 이내의 숙식을 제공하고 귀국을 지원하는 시설로 규정되어 있다. 가정폭력을 예방하고 가정폭력 피해자를 보호함으로써 건전한 가정을 육성하고자 하는 가정폭력 방지 및 피해자 보호 등에 관한 법에서도 가정 폭력 피해 여성의 보호시설로 외국인 보호시설규정을 두고 있다. 이 시설은 배우자가 대 한민국 국민인 외국인 등을 2년의 범위 안에서 보호한다. 2012년 법무부 정책시행계획에 서는 가정폭력 등 피해 이주여성 전국시스템을 구축하기 위해 계획을 제시하였다. 국내 거주 이주여성의 증가에 비해 범죄에 노출된 경우 지원을 받지 못하는 사례가 발생하고 있고, 이주여성에 대한 가정폭력과 인권 문제가 거론되어 사회적 문제로 나타나고 있어 이에 대한 대책이 시급한 상황이다. 추진주체는 법무부 범죄피해자지원센터이며 전국 57 개 범죄피해자지원센터를 통해 가정폭력 등 범죄피해 이주여성에게 경제적, 의료적 지원 체계를 제공할 수 있도록 하였다. 가족폭행 등 피해이주여성을 위한 상담과 의료지원, 경 제지원 등을 통하여 그들의 권리를 구제하고 이주여성 지원 단체간의 연계체제 마련을 통 한 체계적 지원 등의 효과를 목표로 2011년도 가정폭력 이주여성 피해자들의 법률상담 및 가사소송에 대한 전문적인 지원을 위해 범죄피해자지원연합회와 이주여성 긴급지원센 터 업무 협약을 체결 중이며, 2011년 10월을 기준으로 400여개의 협력병원을 지정하였 다. 3) 의료지원서비스 복권기금으로 외국인 근로자 및 소외계층 무료진료사업을 지원하며 2006년 7월 그 대 상자에 외국인 근로자 및 여성결혼이민자 자녀를 추가하였다. 건강급여나 의료급여 등 각 종 의료보장제도로 의료혜택을 받을 수 없는 계층에게 일정 범위 내에서 의료서비스를 제 공하며, 지원대상은 노숙인, 외국인근로자 및 자녀, 국적취득전 여성결혼이민자 및 그 자 녀, 난민이 그 대상자이다. 지원범위는 입원진료 및 당일 외래 수술(1회 500만원 범위 내 지원, 500만원 초과 1,000만원 미만의 경우 의료기관의 자체심사를 거쳐 총진료비 초과 52
제3장 한국의 체류외국인 정책과 복지제도 사유서를 작성하여 지방자치단체에 제출하는 경우는 1,000만원 범위 내에서 지원이 가능 하다)이며, 외국인근로자의 경우 그 선정기준은 여권, 외국인등록증, 여행증으로 신원을 확인하고 국내 체류기간 90일 경과 여부 및 질병의 국내 발병 여부 확인, 전, 현직 근로 여부 확인, 건강보험, 의료급여, 산재보험 적용여부를 확인하여 선정한다. 지역거점공공병 원 39개소와 77개 지정병원에서 시행하며, 추진주체는 보건복지부, 지자체, 사업시행 의 료기관이다. 4) 한부모가족지원 한부모가족지원법에 의해 국내에 체류하고 있는 외국인 중 대한민국 국민과 혼인하여 대한민국 국적의 아동을 양육하고 있는 사람으로서 대통령령으로 정하는 사람은 이 법에 따른 보호대상자가 된다. 따라서 한부모 결혼이민자는 복지급여를 신청할 수 있고, 자금 을 대여받을 수 있으며, 가족지원서비스를 받을 수 있으나, 결혼이민여성 이외의 외국인 에 대해서는 제공되지 않는다. 4. 사회통합프로그램 사회통합프로그램 KIIP은 Korean Immigration and Intergration Program의 약자로 이 민자의 국내생활에 필요한 한국어, 경제, 사회, 법률 등 기본소양을 체계적으로 습득할 수 있는 프로그램으로 개발되었으며, 이민자의 한국어 능력, 한국 사회이해 정도를 측정하기 위해 기본 소양의 사전평가 및 이수 레벨을 지정하고, 이 프로그램을 운영할 기관을 직접 지정하고 운영기관에서 강의 및 다문화 이해 등을 지도할 전문 인력을 양성, 관리하는 것 을 기본 방향으로 정하고 있다. 이민자가 한국사회에 쉽게 적응할 수 있도록 지원하고 이 프로그램을 이수한 이민자에게는 국적 취득 필기시험 면제 등의 인센티브를 주어 자발적 이고 적극적인 참여기회를 부여하도록 한다. 그 외에도 국적 심사 대기시간의 단축, 점수 제에 의한 전문인력의 거주 자격(F-2) 변경 시 가산점 부여, 일반영주자격(F-5) 신청시 한국어 능력 입증 면제, 국민의 배우자 및 미성년자 영주자격(F-5) 한국어 능력 입증 면 제, 외국인 근로자의 특정활동(E-7) 변경시 한국어 능력 입증 면제, 장기체류외국인의 거주(F-2) 자격 변경시 한국어 능력 입증 면제 등의 혜택을 주고 있다. 신청절차는 다음과 같다. 53
체류외국인 등에 대한 사회복지정책 국제 비교 및 향후 추진방향에 관한 연구 <그림 3-4> 사회통합프로그램 신청절차 사회통합프로그램의 한국어 강좌와 한국사회 이해 강좌 이수시간은 다음과 같다. <표 3-30> 사회통합프로그램의 한국어강좌 이수시간 0단계 1단계 2단계 3단계 4단계 5단계 한국어강좌 기초 초급1 초급2 중급1 중급2 고급 이수시간 15 100 100 100 100 면제 한국사회이해강좌 50 한국사회 이해강좌에서 다루는 12가지 주제는 기초교육, 정치, 역사, 법률, 지리, 경제, 사회, 문화, 교육, 상활과 시사, 법질서 및 법문화, 지역사회 이해 등이다. 사회통합프로그램은 국내 체류외국인이면 누구든지 참여할 수 있는 교육 프로그램으로 서 다양화된 체류 유형과 자격을 반영하고 있어 실질적인 정책 효과를 추구하는 현실적인 프로그램이다. 그러나 현재는 법무부 훈령의 수준에 머무르고 있어 법과 제도로서의 기반 을 충분히 활용하였다고 보기는 어렵다. 그러나 이전의 법령이나 제도, 정책들이 외국인의 출입국 관리, 체류외국인에 대한 관 리의 성격을 가졌던 것에 비해 사회통합프로그램은 외국인을 우리사회의 구성원으로 받 54
제3장 한국의 체류외국인 정책과 복지제도 아들이고 그들이 우리 사회의 구성원의 일부로 살아가는데 필요한 가장 기본적인 역량을 키우는 데 중점을 둔다. 이러한 점은 차별배제정책으로부터의 탈피이며 이민 정책적 성격 을 가진다는 데서 그 의의를 찾아볼 수 있다. 사회통합프로그램의 성과를 분석해 보면, 2009년부터 2011년 3월까지의 기초지표분석 결과는 초기정착은 비교적 성공적이었다고 평가받고 있으나 사전평가자 대비 참여자 수 나 참여자 대비 이수자 비율은 낮게 나타났다. 또한 참여자의 국적 분포와 법적 지위가 특정 변인에 집중되는 양상을 보이고 있으며, 2009년과 2010년 2개년을 비교해 봤을 때 사전평가 평균점수가 급격히 낮아지는 것으로 나타나 난이도와 변별력, 구인타당성이 제 대로 갖추어져 있는가와 채점의 신뢰도 확보 등에 대한 전문적 검토가 필요한 것으로 보 인다. 법무부의 다각적인 자체 평가 및 분석에 대한 노력이 나타나고 있으며 참가자 확대 방안, 동포 이주자에 대한 3, 4단계의 적용여부, 거점 운영 기관과 매칭 운영기관의 역할 차별화, 평가체계 개선 방안에 대한 지속적인 논의는 그 의미가 크다고 할 것이다. 또한 2012년 11월 28일 확정된 제 2차 외국인정책 기본계획(2013-2017)에서는 사회통합정 보망(Soci-Net)운영을 활성화한다고 발표했는데, 이는 사회통합프로그램과 국제결혼안 내 프로그램 등 사회통합 관련 프로그램 관리를 출입국관리정보시스템과 연동시킨 종합 시스템이다. 이를 운영함으로써 체계적이고 일관된 정책을 펼 수 있게 된 점은 사회통합 프로그램의 자리매김을 위해서도 중요한 것으로 여겨진다. 5. 체류자격별 복지정책 앞서 살펴보았듯이 한국의 경우 체류외국인에 대한 복지정책은 비교적 제한적으로 이 루어지고 있음을 알 수 있었다. 본 절에서는 체류자격을 영주권자, 외국인근로자, 결혼이 민자, 난민으로 구분하여 각 유형별로 적용이 되고 있는 사회복지정책을 다음 <표 3-31>과 같이 정리해 보았다. 공공부조의 경우 결혼이민자, 난민에게 적용이 되고 있는데, 결혼이민자에게는 기초노 령연금 및 근로장려세제는 제한적으로 적용이 되고 있다. 영주권자의 경우는 상당수 결혼 이민자와 중복이 되고 있어 영주권이 있는 결혼이민자는 다문화가족지원사업을 통한 복 지정책의 혜택을 받을 수 있으나, 결혼이민자가 아닌 영주권자의 경우는 아무런 공공부조 의 혜택도 받을 수 없음을 알 수 있다. 즉, 결혼이민자를 제외한 영주권자와 외국인근로자 의 경우 공공부조는 적용되고 있지 않고 있다. 55
체류외국인 등에 대한 사회복지정책 국제 비교 및 향후 추진방향에 관한 연구 사회보험은 모든 유형에게 적용이 되고 있었으나, 기타 사회정책에 있어서도 결혼이민 자를 제외한 다른 유형에 있어서는 적용되는 것이 거의 없었다. ** * 복지정책 영주권자(F-5) * 외국인근로자(F-9) 결혼이민자(F-6) 난민(F-2) 1. 공공부조 - - 2. 사회보험 3. 기타 사회정책 <표 3-31> 한국의 체류외국인 유형별 복지수급 여부 국민연금 건강보험 고용보험 산재보험 노인장기요양보험 국민연금 건강보험 ** 고용보험 산재보험 노인장기요양보험 가족서비스 - - 교육서비스 - - 국민기초생활보장 긴급복지지원 장애수당 기초노령연금(제한적 적용) 근로장려세제(제한적 적용) 국민연금 건강보험 고용보험 산재보험 노인장기요양보험 다문화가족지원법 성매매,가정폭력방지 및 피해자보호 한부모가족지원 한국어교육서비스, 다문화가족통합교육, 다문화가족자녀 언어 발달지원,언어영재교실 국민기초생활보장 긴급복지지원 장애수당 기초노령연금 근로장려세제 국민연금 건강보험 고용보험 산재보험 노인장기요양보험 의료서비스 - 의료지원서비스 의료지원서비스 의료지원서비스 주거서비스 - - 무주택세대주인 다문 화가족에 대한 공동주 택 특별공급 취업서비스 - 직업훈련 상담 한국직장문화에 관한 소양교육 취업훈련정보제공 일자리발굴 및 알선 서비스제공 취업지원을 위한 교육 및 연계프로그램운영 - 영주권자이면서 결혼이민자일 경우에는 결혼이민자로서의 혜택이 적용되고 있으므로, 본 연구에서는 결혼이민자를 제외한 영주권자를 의미함. 외국인근로자 중 미등록 노동자의 경우 1회당 500만원 이내의 범위 내에서 수술비와 입원비 지원 가능 - - - 체류자격별로 복지정책의 현황을 살펴본 결과, 영주권자의 경우 체류와 취업은 제한되 지 않으나 사회보장제도 적용과 관련 장애인 등록이 가능한 점을 제외하면 한국에서 정주 하여 생활기반이 한국에 있다는 사실이 전혀 고려되지 않고 있다. 외국인근로자에 대해서 는 원칙적으로 귀화신청을 할 수 있는 가능성을 배제함에 따라 정주화를 방지하고 있으며 56
제3장 한국의 체류외국인 정책과 복지제도 단기 또는 일시적임을 전제로 한 관련 정책을 펴고 있다. 즉, 외국인의 경우 한국 사회에 서 법적 지위를 안정적으로 보장받지 못하고 한국인의 아내, 어머니의 자격으로서만 복지 제도를 보장받도록 되어 있는데, 보다 다양한 계층의 외국인에게도 복지수급의 자격을 확 대할 필요가 있다. 난민의 경우, 난민의 지위에 관한 협약에 따라 체류외국인 가운데 가장 유리한 처우를 보장하고 있으나 난민신청자에 대한 처우는 사실상 매우 열악하다. 그러나 2012년 난민법 개정을 통해 난민에 대한 처우가 개선될 것으로 기대하고 있다. 제5절 소결 한국의 체류외국인에 대한 지원제도는 가족주의를 강화하는 통합정책이 가장 핵심을 이루면서 체류외국인에 관한 제도를 언급할 때에 불법체류자나 외국인 근로자 등에 대한 처우는 도외시 되고 있다. 외국의 사례를 보면 단기체류, 영주권, 시민권이라는 순차적 사 회통합의 과정을 거치는 반면 한국의 경우 한국인과 외국인의 엄격한 구분을 통한 사회적 통제가 이루어져 왔으며, 영주권과 시민권이 과정이 아니라 단기체류 후 양자택일을 하는 경로를 취함에 따라, 영주권과 국적획득이 큰 차이를 나타내지 못하고 있어 귀화라는 궁 극적인 사회통합의 목표가 제대로 발휘되지 못하고 있다. 현행 우리나라의 영주권은 장기체류외국인에게 큰 사회복지제도의 혜택이 없고 이는 신청자의 수가 적다는 사실에서 잘 나타나고 있다. 출입국 상의 편의와 체류의 안정성 외 에는 복지, 직업교육, 직업선택, 취업 상의 권리를 보장하지 못하며 법률상의 특수한 지위 가 부여된 규정이 아니다. 다만 결혼이민자에 한해서 특별한 복지대상으로 분류하여 법률 적으로 같은 지위를 가진 전문인력, 외국인투자자, 재한화교 등의 영주권자와 다르게 사 회통합을 위한 권리 및 혜택을 부여하고 있다. 특히 공공부조와 사회복지서비스는 결혼이 민자를 중심으로 외국인적용이 부분적으로 이루어지고 있으며, 사회보험의 경우는 보험 료 납입을 조건으로 급여가 제공되므로 국가재정에 영향을 주지 않기 때문에 상호주의 원 칙에 기반하여 운영되고 있다. 영주권과 귀화의 자격요건이 크게 다르지 않고 영주권을 가진 외국인에게 주어지는 사 회제도적 혜택 또한 거의 없기 때문에 많은 국내 체류외국인들은 영주권을 취득하는 대신 귀화를 신청하거나 귀화의 요건이 어려울 때에는 불법체류자로 남게 된다. 또한 우리나라 사회에 적응할 수 있는 과정이 없이 행해지는 귀화는 국민이 되기 위한 충분한 적응의 시 57
체류외국인 등에 대한 사회복지정책 국제 비교 및 향후 추진방향에 관한 연구 간을 가지지 못함에 따라 많은 사회적 문제를 만들어낼 수 밖에 없다. 이러한 연유로 인해 영주권 전치주의의 도입은 적극적으로 논의될 필요성이 부각된다. 또한 대부분의 공공부조와 사회서비스는 의료지원서비스를 제외하면 대부분이 이주결 혼여성에 대한 특례가 있을 뿐이며 외국인 노동자와 난민, 불법체류자 등 다양한 유형의 체류외국인에 대해서는 실질적으로 제도권 내에 두지 않고 있다. 사회보험은 기여적 복지 이므로 모든 외국인에게도 원하는 경우에 한해 가입을 할 수 있도록 하고 있지만 그 기반 은 상호주의에 두고 있고 실질적인 가입은 잘 이루어지지 않고 있다. 이에 좀 더 적극적으 로 가입을 촉진해야 하며, 특히 비기여적 사회복지를 영주권자에게도 확대해서 영주권 전 치주의의 채택을 추진해야 한다. 특히 난민에 대한 정책은 그 나라의 인권정책의 수준을 보여주는 정책 중 하나이다. 그러나 한국은 비교적 최근에야 난민협약과 의정서에 가입하 였을 뿐 아니라 난민제도를 운영함에 있어 법무부나 법원이 난민을 수용하는데 매우 제한 적이라는 비판을 받아왔다. 진정한 사회통합은 한 사회 내에서 누구나 차별받지 않고 사회권적 보장을 받으며 사회 보험, 공공부조, 사회서비스 등 복지제도 안에서 소외되어서는 안 될 것이다. 다민족ㆍ다 문화 사회로 진입하고 있는 한국사회에 있어서 체류외국인의 인권 및 복지권의 보장, 그 리고 사회통합의 문제는 정책개선의 방향 설정에 있어서 중요한 기준이 되어야 할 것이 다. 58
제4장 미국의 체류외국인 정책과 복지제도 제4장 미국의 체류외국인 정책과 복지제도 제1절 체류외국인 관련법 및 체류자격제도 1. 관련법 1) 이민국적법(Immigration and Nationality Act, INA) 이민국적법은 모든 외국인의 미국 영토에 대한 출입국에 관해 정하고 있고 미국 사회의 구성원이 되고자 하는 외국인들이 미국 시민이 되는 전 과정을 규율한다. 이민국적법은 개별 법률인 동시에 미국연방법전 4) 의 8번째 표제(Title 8)의 제 12장에 포함되어 있다. 연방법전의 8번째 표제에는 외국인 대상 복지 및 공공혜택의 제한 (제14장)과 국경안보 강화 및 비자 입국 개혁 (제15장)에 대한 연방법률(U.S. Federal Law)이 포함되어 있다. 연방 법률을 근거로 국토안보부(Department of Homeland Security, DHS), 법무부 (Department of Justice, DOJ), 노동부(Department of Labor, DOL), 국무부 등 실행부서 에서 제정한 세부적 규정은 미국연방규정법전(Code of Federal Regulations, CFR)에 편 제되어 있다. 외국인의 입국 및 국적취득에 대한 부분은 국가전체에 관한 사항으로, 주 ( 州 )법이 아닌 연방법에서 영주이민뿐만 아니라, 단기 방문 및 유학, 외국인의 노동허가 와 정착에 관한 문제 등을 포괄적으로 다루고 있다(이민연방법전, U.S. Code). 이민국적 법의 208조(Section 208)는 망명문제를 다루고 있고, INA Section 212와 237은 외국인 추방에 관한 내용을 규정하고 있다. 이민국적법은 미국 시민과 비시민 사이의 경계를 확실하게 구분하고 영주를 위한 합법 적 입국 (lawfully admitted for permanent residence)을 이민법에 의하여 이민자로 미국 에서 영구히 거주할 수 있는 특권이 합법적으로 부여된 지위 또는 자격 내지 신분으로, 그 러한 지위가 변경되지 아니한 것을 의미한다. (INA 101(a)20)고 정의하고 있다. 이민법 은 합법적인 거주자(legal permanent resident, LPR) 또는 그린카드 5) 소지자 를 미국에 4) 미국연방법전(U.S. Code)은 연방의회에서 제정된 다양하고 많은 시안을 규율하고 있는 개별 법률을 체계적으로 법전화(codification)한 것으로 50개의 표제(Title)로 편제되어 있다. 5) Permanent Resident Card(그린카드 또는 영주권카드)는 미국 내에서 거주하며 일할 수 있도록 허가 59
체류외국인 등에 대한 사회복지정책 국제 비교 및 향후 추진방향에 관한 연구 합법적으로 영주할 수 있는 지위를 부여받은 자 라고 정의한다. 합법적으로 영주지위를 획득한 자에게는 공동체의 새로운 구성원으로서 미국을 존중하고 충성하며, 법을 준수해 야 할 의무가 부과된다. <표 4-1> 미국 이민법의 주요 내용 분류 법령 주요내용 미국 연방 법률 (U.S. Federal Law) 미국 연방 규정 (U.S. Federal Regulation) 자료: 김환학 오정은 외(2012) 미국연방법전 (U.S. Code) 8번째 표제: 외국인 및 국적 제12장: 이민 및 국적 또는 이민국적법(INA) 미국연방법전 8번째 표제: 외국인 및 국적 제14장: 외국인 대상 복지 및 공공혜택의 제한 미국연방법전 8번째 표제: 외국인 및 국적 제15장: 국경안보 강화 및 비자 입국 개혁 미국연방규정법전 (CFR) 8번째 표제: 외국인 및 국적 제1장: 국토안보부 미국연방규정법전 8번째 표제: 외국인 및 국적 제5장: 법무부 이민심사국 미국연방규정법전 8번째 표제: 외국인 및 국적 제5장: 노동부 고용훈련국 미국연방규정법전 8번째 표제: 외국인 및 국적 제5장: 국무부 - 외국인 입국허용 조건 및 미국인 외국인에 대한 여행 통제 - 입국 문서 발급 - 조사, 체포, 검사, 제외 및 추방 - 체류자격 변경 - 출생과 집단귀화를 통한 국적취득 - 귀화를 통한 국적취득 - 난민 지원 - 외국인 테러리스트 추방절차 - 연방 혜택 자격 - 주( 州 ) 및 지방 공공혜택 프로그램 자격 - 비자 발급 - 외국인 조사 및 입국허용 - 외국인 유학생 및 교류 방문자 - 이민 규정 (입국, 체류자격, 추방 등) - 국적 규정 (귀화요건, 특별귀화대상, 귀화신청 등) - 이민 규정 (영주이민신청, 난민 입국허용, 임시보호 지위, 추방 명령 집행을 위한 체포 및 감금 등) - 국적 규정 (충성선서) - 미국에서의 단기 및 영주 취업을 위한 외국인 노동허 가 과정 (Part 655~656) - 비자 (Subchapter E) - 국적 및 여권 (Subchapter F) 2) 출입국 관리법(The Homeland Security Act of 2002) 출입국관리법은 외국인들에 대하여 다양한 체류자격을 정하고 있으며, 영주체류자격의 부여 등에 대해서도 규정하고 있기는 하지만 이민 또는 이민자 라는 별도의 개념이 없고 결혼이민이라는 특정한 개념만을 사용하고 있다(동법 제23조). 이민자들의 출입국 관리 받았음을 증명한다. 60
제4장 미국의 체류외국인 정책과 복지제도 는 이민서비스국에서 담당하고 있다. 3) 인력투자법(Workforce Investment Act, WIA) 인력투자법은 인력 개발과 성인 교육에 대하여 연방 예산을 제공한다. 정부는 이 법의 타이틀 I에 따라 기술수준이 낮고 가난하거나 실직상태인 이민자를 위한 이력서 준비, 직 업상담, 직업 준비도 훈련, 직업 배치 등과 같은 다양한 서비스를 제공하도록 한다. 모든 18세 이상의 노동자는 시간당 최저임금 7.25달러를 받도록 되어있으며, 주 40시간 이상 근무한 노동자는 임금의 50%의 야근수당을 받게 되어있다. 6) 보건, 헤드스타트(유아교육 프로그램), 의무교육, 직업훈련 분야에 걸쳐 외국 출생 이민 노동자와 그 가족들을 지원하 는 통합 정책이다. 노동시장에 대한 자유로운 접근 보장은 가장 강력한 이민자 통합의 한 방법이다. 미국은 외국인에 대한 고용에 제한을 두지 않고 미국 노동 시장의 상대적인 개 방성을 강화해 왔다. 또 법적인 신분을 떠나 모든 노동자들에게 일체의 기본권을 보장해 주고 있다. 회합을 가지거나, 부당한 수색이나 압류에서 자유로우며, 형사상의 문제에서 변호사를 고용할 권리를 가진다. 7) 이러한 권리들은 미국 헌법 체계 안으로의 기본적인 통합의 한 형태이다(INA 제5장). 연방정부의 직업훈련은 주로 노동력지원법(Workforce Investment Act, WIA) 예산지원 프로그램을 통해 이루어진다. 고용주들은 이민 노동자 들의 노동력 개발을 위해 언어 및 기술지도, 훈련제공 및 프로그램 참가 등의 훈련 프로그 램들을 제공하도록 되어있다. 교육분야 자격증명은 비영리단체인 국제교육단(World Education Services)과 같은 단체에 의해 수행되고 있다. 8) 4) 사적 책임 및 근로기회조정법(Personal Responsibility and Work Opportunity Reconciliation Act of 1996, PRWORA) 또는 복지개혁법(Welfare Reform Act) 1 연방 사회복지 혜택의 자격 요건을 미국 시민과 '유자격 외국인(영주권자, 망명자, 난민, 일 년 기간의 가석방자, 추방 유예를 허가받은 자, 조건부 입국자)'로 한정한다 (Welfare Act 431). 2 '유자격 외국인'이라도 사회보장자격 취득에 필요한 40분기의 6) http://www.state.il.us/agency/idol/laws/law105.htm 7) http://www.usdoj.gov/crt/osc 반면 239 US 33, 42(1915)의 애리조나 주 법 조항은 5인 초과 사업장 고용주는 적어도 80%는 미국 시민을 고용할 것을 요구하고 있다. 8) http://www.wes.org/ 61
체류외국인 등에 대한 사회복지정책 국제 비교 및 향후 추진방향에 관한 연구 근로를 마친 영주권자(Welfare Act 402(a)(2)(B))와 기타 두 그룹 9) 을 제외한 나머지 외국인들은 사회보장소득부조 및 SNAP 혜택에서 제외된다(Welfare Act 402(a)(2) (A), (C)). 3 주립 정부에 빈곤가정을 위한 한시적 보조제도 및 의료보험(몇몇 주를 제 외 한), 주립아동건강보험프로그램 혜택 중 '유자격 외국인'에게 무엇을 제공할 지 선택할 권한을 준다(Welfare Act 402(b)(1)). 4 '유자격 외국인' 일지라도 '입국' 이후 5년 동 안은 '자격적부심사'에 기초한 연방복지혜택에서 제외한다(Welfare Act 403(a)). 5 이 민자 지원을 위한 후견인 지출(복지혜택 적격 여부를 심사할 때 후견자의 수입 중에서 이 민자에 지원된 부분) 여부를 심사함으로써 비록 5년 기한을 채운 영주권자라도 이 기준에 걸리면 자격적부심사에서 제외한다(Welfare Act 421(a)). 10) 5) 기타 관련법 초증등교육법(Part1 Title I)은 의무교육인 초등학교, 중학교, 고등학교의 입학에 있어 서 시민권자, 영주권자, 비이민자, 불법 체류외국인 자녀 모두 어떤 제한도 받지 않도록 하고 있다. 미국의 고등교육기관은 주립 사립대학교, 2년제 지역대학(community college) 으로 분류되며 주립대학교의 학비감면은 시민권자, 영주권자 모두에 해당된다. 성인기초교육법(Adult Basic Education Act)은 직업/성인교육청(Office of Vocational and Adult Education, OVAE) 11) 이 이민자 및 여타 영어에 익숙하지 못한 인구집단을 위 해 영어 문해력(English Literacy)과 시민교육(시민의 의무와 책임, 사회참여 증진)을 위 한 보조금을 지급하도록 의무화 하고 있는 법이다. 또한 성인이민자들에 대한 제2외국어 (English as a Second Language, ESL) 교육을 위한 자원투입 등이 이루어지고 있다. 12) 이민귀화법(Immigration and Naturalization Act)은 이민자들의 귀화를 촉진하기 위한 법으로, 기초적인 수준의 영어 능력만을 필요로 한다, 시험성적을 평가함에 있어서 신청 자 개개인의 배경이나 상황적인 배려 도 해야 한다, 의미 있는 시험을 만든다, 시민윤리 9) (1) 난민, 망명자, 추방 유예를 허가받은 사람에 대하여 난민으로서 입국 또는 망명객 신분을 허락받 거나 또는 보류 이후 처음 5년간, (2) 현역 군복무나 참전 군인으로 적법하게 거주한 자로 배우자 및 결혼하지 아니한 부양 자녀를 포함. 10) "난민, 망명자, 추방 유예를 허가받은 자"를 포함하여 5년 제한을 면제받은 '유자격 외국인', 합법적 으로 거주하는 참전군인, 현역 복무군인, 이들의 배우자와 부양자녀, 쿠바 및 아이티 입국자(Welfare Act 403(b)(d)). 11) http://www2.ed.gov/about/offices/list/ovae/index.html 12) http://www2.ed.gov/policy/adulted/leg/legis.html 62
제4장 미국의 체류외국인 정책과 복지제도 및 영어교육의 필요성을 부각시킨다 등의 내용이 포함되어 있다. 어린이 국적법(The Child Citizenship Act, 2000)이 시행되면서 이민 및 국적법을 개정 하여 1 적어도 부모 한 쪽이 미국 시민권자이고, 2 입양아동의 나이가 16세 미만이어야 하며, 입양 후 2년 이상을 동거해야 하고, 3 미국 시민으로서 부 또는 모가 법적으로 물 질적인 양육을 할 수 있어야 하며, 4 적법한 영주권을 받아드려진 경우에는 자동적으로 국적을 취득하도록 하였다(INA 제320조 8 USC 1431). 1964년 민권 보장법(Civil Right Act Title IV)과 연령차별법(Age Discrimination Act) 은 연방정부가 재정 지원하는 보건 및 복지프로그램과 활동에서 평등한 서비스를 받을 수 있는 소수 민족들의 기회를 종종 제한하는 인종, 피부색 및 출신국가, 나이에 근거한 여러 형태의 불법적인 차별로부터 보호하는 국가법이다. 보건복지부 시민권국(OCR)에서 기타 민권 보장법과 함께 시행한다. 본 법에 적용될 수 있는 기관이나 프로그램들에는 장기 간 호 기관, 공공 보조 프로그램, 요양원, 입양 알선 기관, 병원, 탁아소, 정신병원, 노인센터, 메디케이드 및 메디케어, 가족 건강센터 및 진료소, 그리고 알코올 및 약물 중독 치료센터 등이 포함된다. 연령차별법은 모든 연령에 적용되지만 고용 차별에는 적용되지 않는다. 고용법에서의 연령차별은 특히 공공분야와 사적인 분야 모두 구체적으로 고용 관행과 프 로그램에 적용되며, 40세 이상자에 대해서만 적용된다. 13) 2. 체류자격 유형 미국의 이민비자는 비이민비자, 이민비자, 난민 망명자, 시민(citizenship)의 4가지 범주 로 구분된다. 14) 1) 비이민비자(non-immigration visa) 한시적 방문자(미국 내 영주목적이 아닌 단기 방문, 취업, 학업 등을 목적으로 입국하 는 외국인을 대상으로 발급)로 6개월까지 미국 내 거주할 수 있으며 취업은 할 수 없다. 사회적 기반, 가족, 직업, 결제 여건상 미국에 일정 기간 체류한 후 반드시 본국으로 돌아 온다는 사실을 증명해야 발급되는 비자로 영주권자와의 관계나 친분 등으로 영향을 받지 않는다. 전문 직종에 한시적으로(temporary) 취업하는 사람에게 발급되는 단기 취업비자 13) http://www.hhs.gov/ocr 14) http://www.visalaw.com/2012_imgsystem_overview.pdf 63
체류외국인 등에 대한 사회복지정책 국제 비교 및 향후 추진방향에 관한 연구 (H-1B)는 연관된 전문직의 일을 해온 경험으로, 그와 동일한 직종으로 미국 내 고용주의 스폰서를 통해 얻어지는 비자이다. 영주권으로 쉽게 전환할 수 있으며, 최장 6년이라는 한시적 기간으로 연간 65,000개의 비자가 발급되며, 미국 내 석사 학위 이상 취득자에게 는 별도로 20,000개가 배정된다. <표 4-2> 비이민 비자의 종류 종류 H-1B H-1B-1 H-1C H-2A H-2B H-2R H3 H4 O1 O2 O3 P1 P2 P3 P4 Q1 R1 R2 TN TD L1 L2 E1 전문직 단기 취업 내용 상사주재원. 미국 외 본사에서 미국에 지사를 설립하고, 본사에서 근무하는 중역, 관리자, 그리고 특 정분야의 전문인 등이 전근하기 위해 신청하는 비자로, 다른 비이민 비자에 비해 쉽게 영주권으로 전환이 가능함. 최고 7년까지 연장가능하고 수속기간은 짧게 2~8개월 정도 소요됨. 간호사 상사주재원 자녀 계절별 비농업에 종사하는 자 (재입국)계절별 비농업에 종사하는 자 훈련자 H1, H2, H3의 배우자, 자녀 과학, 미술, 교육, 사업, 운동 등에 탁월한 능력을 지닌 자로 3년의 체류자격을 가지며 영주권 신청을 할 수 있음. O2 협조자 O1, O2의 배우자, 자녀 운동선수와 연예인 운동선수와 연예인(교류 프로그램) 운동선수와 연예인(특별한 문화 프로그램) P1, P2, P3의 배우자, 자녀 국제 문화교류 프로그램 참가자 종교 활동 종사자. 미국 입국 전, 2년 이상 종교계에서 활동하거나 공부한 사람이며 성직자를 포함한 종교 직업 중 종교적 행사에 참여하는 전도사, 교사, 성가대 지휘자 등 1주일에 40시간 이상을 일하 는 사람에 해당됨. 쿼터가 없어 대기기간 없이 수속이 빠름. 처음 3년간의 체류기간이 주어지고 2년 의 연장신청으로 총 5년 동안의 체류가 가능함. 15) R1의 배우자, 자녀 북미(캐나다, 멕시코) 무역협정 전문가로 임금을 포함한 이민자 혜택이 전혀 주어지지 않음 TN의 배우자, 자녀 회사 내 미국 지사 전근자로 사업주 간부 이사(7년)는 영주권 신청을 할 수 있음. 전문직 지원(5년) L1의 배우자, 자녀로 배우자는 취업이 가능 함 무역인, 배우자, 자녀로 체류기간 제한이 없고 배우자는 취업이 가능 함. 미국과의 상품만이 아닌 서비스와 기술까지 포함된 무역활동을 하기 위한 사업주, 무역(지사)회사의 중역임무를 수행할 직원 혹은 회사제품에 대해 특별한 기술을 가지고 있는 사람. 미국 내 사업체와 본국 내 사업체 사이의 관계나 신청자의 본국 내 사업체 재직기간을 문제 삼지 않음. 15) http://www.uscis.gov 64
제4장 미국의 체류외국인 정책과 복지제도 종류 E2 E3 I1 F1 F2 M1 M2 J1 J2 A1 A2 A3 G1 G2 G3 G4 G5 N1 to N7 Q2 Q3 내용 무역투자, 배우자, 자녀. 약 20만 불 이상의 사업체에 투자 운영 조건의 비자. 거주기간의 제한이 없고, 자녀들은 고등교육까지 마칠 수 있으며, 짧은 수속기간의 비자 취득이 가능함. 호주 무역협정, 그 배우자, 자녀 언론인과 그의 배우자, 자녀 풀타임 유학생으로 경제적인 어려움 또는 학교나 이민국으로부터 승인을 받지 자는 1년에서 2년 반 까지 일을 할 수 있지만 그 외에는 취업이 불가능하다. F1의 배우자, 자녀로 취업이 불가능하며 자녀는 고등교육까지 마칠 수 있다. 직업교육학생 M1의 배우자, 자녀 교류방문로 훈련자(18개월), 인턴(1년), 교수 또는 연구자(3년), 의사(7년), 학교상담가, 가이드 (1년), 학생(18개월) J1의 배우자, 자녀 대사, 외교관, 영사관 관계자와 그들의 배우자, 자녀 기타 해외공무수행 정부관계자와 그들의 배우자, 자녀 A1, A2의 동반자들 해외유명정부관계자 G1의 대변인 해외정부관계자의 대변인 국제기구관계자 대변인들의 동반자들 북대서양 협정단체(NATO) 직원과 그의 배우자, 자녀 아일랜드 평화 문화과정훈련 (Irish Peace Process Cultural and Training Program aliens) Q2의 배우자, 자녀 B2 관광/방문비자(보통 10년 비자를 주며, 미국에 입국할 경우 3~6개월간의 체류를 허가 함) WT GT CNMI GMT B1 WB GB C1 C2 C3 C4 CNMI GMB F3 M3 Visa Waiver Program(관광으로 인한 한시적 방문/비자 면제자) 괌 비자 Visa Waiver 괌 - Commonwealth of Northern Mariana Islands Visa Waiver 관광 프로그램 참가 - 괌 또는 Northern Mariana Islands 통상 사업으로 인한 한시적 체류 Visa Waiver 괌 - 사업으로 인한 한시적 체류 Visa Waiver 경유 국제연합 환승 해외정치인과 그의 배우자, 자녀, 동반자 비자 없이 환승 괌 - Commonwealth of Northern Mariana Islands Visa Waiver 사업 프로그램 참가 - 괌 또는 Northern Mariana Islands 캐나다 또는 멕시코 국제 컴퓨터 학업의 학생 캐나다 또는 멕시코 국제 컴퓨터 학업의 직업교육학생 65
체류외국인 등에 대한 사회복지정책 국제 비교 및 향후 추진방향에 관한 연구 종류 K1 K2 K3 K4 V1 V2 V3 기타 미국 시민의 약혼자(녀) 미국 시민의 자녀 (보류)미국 시민의 배우자 (보류)미국 시민의 자녀 (보류)미국 영주권자의 배우자 (보류)미국 영주권자의 자녀 (보류)V1, V2의 의존자 내용 파나마운하 회사종사자 또는 (미국)공무원, 내과의사, 청소년 범죄자의 보호자, 군인, 미국 국방에서 종사하는 아프가니스탄 또는 이라크인 통역자 또는 이라크에 있는 미국 정부에서 일하는 자 자료: U.S. Department of Homeland Security 16) 2) 이민비자(immigration visa) 이민국적법과 관련 행정입법인 Code of Federal Regulations Title 8에서 정하고 있 는 이민 비자의 종류는 약 130여개이다. 17) 미국에 합법적으로 거주할 수 있는 자(영주 권 또는 그린카드 소유자, Green Card holders)가 이민비자를 받는다. INA 201에 의하 면 이민은 1 가족후원이민(family-sponsored immigration), 2 고용을 기반으로 한 이 민, 3 난민 또는 망명자 지위를 통한 이민, 4 다양성 확보를 위한 이민 프로그램을 통한 이민(다양성 이민), 5 특수이민으로 구분된다. 이민비자는 영구거주 또는 영구취업을 목 적으로 발급되는 비자로 가족관계(부부, 부모, 자녀, 형제 등) 또는 취업관계에 의해 그 자격이 부여된다. 미국 입국과 동시에 영주권자의 신분을 획득하며 미국 내 거주하는 사 람과 외국에 거주하는 사람이 이민비자를 신청할 수 있다. 외국거주자는 영사업무부 (Department of State Bureau of consular Affairs)로 신청을 해야 하며, 승인 후 입국 시 영주권자 지위를 갖게 된다. 미국 내 거주자, 난민, 망명자, 한시적 취업자, 유학생, 영주 권과 시민권자의 가족, 미비서류 이민자 18) 는 이민국에 지위변경신청(adjustments of status)을 할 수 있으며 동시에 취업 신청도 가능하다. 19) 16) http://www.dhs.gov/sites/default/files/publications/immigration-statistics/yearbook/2011/ois_yb_2011.pdf 17) http://www.state.gov/documents/organization/87524.pdf 18) 개인이 한시적 거주자로 입국, 비자기간을 넘겨 거주, 또는 비자 없이 입국한 자 19) Randall Monger and James Yankay. 2011. U.S. Legal Permanent Residents: 2011. Annual Flow Report, April 2012. Homeland Security, Office of Immigration Statistics. 66
제4장 미국의 체류외국인 정책과 복지제도 <표 4-3> 이민비자의 종류 종류 내용 A. 가족후원이민(family-sponsored immigration) 1 시민권자의 직계가족(immediate relatives of US citizens) IR-1 / IR-2 0순위: 미국 시민권자의 배우자 / 미국 시민권자의 만 21세 미만의 자녀 CR-1 / CR-2 결혼기간이 2년이 넘지 않은 미국 시민권자의 배우자 / 만 21세 미만의 자녀 IR-3 미국 외의 지역에서 미국 시민권자에게 입양된 고아 IR-4 미국에서 입양수속이 완료될 고아 IR-5 0순위: 미국 시민권자의 부모 IW 미국 시민권자의 미망인 K-1 / K-2 미국 시민권자의 약혼자 / 약혼자의 동반자녀 (비이민자) K-3 / K-4 IR-1 / IR-2의 수속기간이 길어지는 미국시민권자의 배우자 / 자녀 (비이민자) 2 가족우선순위(family-sponsored preference) F-1-1순위: 미국시민권자의 만 21세 이상의 미혼자녀 - 2순위: 영주권자의 배우자 / 미혼자녀 (77% 가량이 영주권자의 배우자와 미성년 F21 / F23 자녀에게 할당되며, 그 나머지가 성년 미혼자녀에게 할당됨) F22 영주권자의 만 21세 미만의 자녀 F24/ F25 영주권자의 만 21세 이상의 미혼자녀 / 동반자녀 F3-3순위: 미국시민권자의 기혼 자녀 및 그의 배우자와 자녀 F4-4순위: 21세 이상의 미국시민권자의 형제자매 B. 영주권자의 재입국 영주권자로서 합법적으로 미국에 거주하던 중 일시적인 방문으로 일 년 이상 미국외의 SB 지역에서 체류한 후 미국으로 다시 거주하려고 오는 경우 C. 특수이민과 고용기반 이민 제1순위 특수이민(미국 특기자 이민) EB-1-1 예외적인 능력을 가진 근로자 EB-1-2 저명한 교수나 연구원 EB-1-3 다국적 기업의 중역이나 관리자 제2순위 특수이민(미국 고학력 독립이민) - 학사이상의 고학력 전문직 종사자 EB-2 - 미국의 경제, 문화 교육, 복지적인 면을 크게 발전시킬 수 있는 예외적인 능력의 소유자 제3순위 일반 고용기반 이민 전문직 종사자 (professional) EB-3 숙련직(skilled worker) - 최소한 2년의 경력을 필요로 하는 위치에 있는 직종에 종사하고자 하는 자 제4순위 특수이민 EB-4 성직자 및 종교관련자 제5순위 투자이민: 미국에 미화 50만 달러에서 100만 달러까지 투자하고, 고용을 창출 시키는 EB-5 자에게 주는 이민제도 D. 다양성 이민(Diversity Transition) - 1994년 10월 1일부터 이민법의 몇몇 조항으로 인해 상대적으로 적은 수의 이민을 보낸 나라를 미국 검찰 총장 (Attorney General)이 결정하여 그 나라의 국민 중 55,000명에게 매년 다양성이민비자를 발급해 줌. 선발요령은 신청기간 안에 등록한 신청자들 중 해마다 국무부장관(Secretary of State)에 의해 무작 위 추첨으로 이민대상자를 선발함. 다양성이민 희망자는 고등학교 졸업 이상의 학력이나 숙련직종에서 2년 이상의 최근 근무경력이 있어야 함. 자료: Immigration Policy in the United States: An Update. Legal Permanent Residents. Numerical Ceilings on Employment-Based Visas Issued. Exhibit 6, 8, 10 20) 20) Randall Monger and James Yankay. 2011. U.S. Legal Permanent Residents: 2011. Annual Flow Report, April 2012. Homeland Security, Office of Immigration Statistics. 67
체류외국인 등에 대한 사회복지정책 국제 비교 및 향후 추진방향에 관한 연구 이민법에서는 우선적으로 LPR(legal permanent resident) 지위, 즉 영주권을 부여하기 위한 유형을 지칭하기 위하여 우선순위(preference)"라는 용어를 사용한다. 우선순위는 가족후원 우선순위(family-sponsored preference)와 고용기반 우선순위(employmentbased preference)가 존재한다. 이러한 이유로 미국의 이민제도를 우선순위제도라고 특 징짓는다. 고용기반 우선순위는 일반 고용기반 이민과 특수이민으로 구분된다. 그 외 상 대적으로 적은 수의 이민자를 보내는 나라 국민 중 무작위 추첨으로 이민자 대상을 선발 하여 비자를 발급해주는 다양성 이민이 있다. 3) 난민(asylum seekers), 망명자(refugee) 본국에서 인종적, 종교적, 정치적 박해의 위험에 처한 사람에 대한 비자이다. 연간 허용 되는 난민의 수는 미국 대통령 결정문(Presidential Determination)에 의해 결정되며, 2011년의 한도는 80,000명이었다. 난민으로 인정된 자는 입국 1년 이후 영주권신청을 해 야 하며, 난민의 영주권취득에 대한 수적 제한은 없다. 또한 난민은 배우자와 21세 이하 인 자녀와의 결합을 위해 신청서를 입국 2년 안에 제출할 수 있다. 망명자로 인정을 받은 외국인은 최소 1년 후 영주권 신청을 할 수 있다. 4) 시민 미국 국적취득은 정부지원과 안정적인 거주(추방에서 보호받는 방법)를 위한 관문이다. 다른 국가에 비해 미국 국적 취득은 비교적 용이하고 빠른 편이다. 합법적인 영구 이민자 가 된 후 5년 내, 미국 시민과 결혼했거나 군대에서 봉사했을 경우 3년 안에 가능하다. 미 국 시민이 되기 위해 필요한 시험 과정은 임의적이나 어렵지는 않으며, 귀화를 위한 영어 능력 요건도 적절한 편이다. 21) 3. 영주제도 1) 영주권자 또는 이민자(immigrants) 이민자라하면, 영주권자를 지칭하는 것이다. 미국 시민이 아닌 외국인으로서 미국 내에 기간 제한 없이 거주를 허가받은 사람이다. 영주권자는 미국 시민이 아닌 외국인이라는 21) http://icirr.org/content/about-new-americans-initiative 68
제4장 미국의 체류외국인 정책과 복지제도 점에서 시민권자와 구별되며, 사회적, 정치적 지위에서 시민권자와 다른 위치에 있다. 영 주권자들에게는 이민서비스국으로부터 미국에서의 법적 지위를 보장하는 영주권카드(그 린카드)가 발급된다. 영주권자는 귀화를 통해 시민권을 획득하여 시민권자가 될 수 있다. 영주거주 지위는 범죄를 저지르거나 강제추방 대상에 해당되는 행위를 하지 않는 한, 자 신이 원하면 미국 내에 영구히 거주할 수 있다. 영주권을 취득하지 않고 미국에 체류하기 위해서는 방문비자(B-2)를 받고 미국 내에서 체류 신분 변경을 하거나 대사관에서 체류 비자(F-1, E-2비자 등)를 받아야 한다. 해외에 오랫동안 체류할 경우 영주권을 박탈하 는 경우가 있어 재입국 허가서를 미리 신청해야 한다. 미국에서 영주권을 취득하고 재입 국 허가서를 신청하면, 2년 동안 미국 밖에서 거주할 수 있다. 시민권자 배우자로 영주권을 신청하면 결혼한 지 2년이 안되었을 경우에는 2년 만료의 조건부 영주권(conditional permanent resident)을 받게 된다. 자녀가 있는 경우, 그 자녀 역시 조건부 영주권자가 된다. 배우자의 사망, 학대, 이혼 또는 결혼무효 등의 경우이다. 이런 사유가 발생할 때에는 조건부 영주권의 만료 기간을 기다리지 않고 조건부 영주권 해제 신청을 할 수 있다. 일부 투자이민자들도 조건부 영주권자로 포함된다. 조건부 영주 권자는 일반 영주권자와 동일한 책임과 의무를 지닌다. 어머니가 미국 시민이거나 영주권 자이지만 부친은 그렇지 않은 관계에서 태어난 혼외자녀에게 특별체류이민자격을 부여하 고 있다. 영주권자는 다음과 같은 권리를 갖는다. 미국 내 어디든지 영구적으로 거주 및 취업할 수 있는 권리, 재산을 소유할 수 있는 권리 22), 공립학교, 2년제 지역전문대학, 4년제 대학 에 다닐 수 있는 권리, 일정기간 해외여행을 할 수 있는 권리, 미군의 특정 부서에 입대할 수 있는 권리, 배우자 및 21세 이하의 미혼 자녀를 위해 영주권을 신청할 권리와 일정한 자격 요건이 갖추어지면 미국 시민권을 신청할 수 있는 권리 등이 부여된다. 23) 시민권자 의 미혼자녀라면 바로 영주권을 신청할 수 있으며, 영주권자의 미혼자녀는 이민 초청 대 상이 된다. 본인이 자격이 되는 경우에, 사회보장제도, 보조적 소득보장제도, 5년 이상 거 주한 영주권자에게 메디케어(고령자 장애자 의료보험) 혜택을 받을 수 있는 권리가 따른 22) 연방예금보험공사(FDIC)는 이민자들의 예금을 보호하도록 은행에 10만 달러까지의 보험을 제공한 다. 23) Randall Monger & James Yankay, Annual Flow Report, U.S. Legal Permanent Residents: 2011, U.S, Office of Immigration Statistics, Department of Homeland Security. 69
체류외국인 등에 대한 사회복지정책 국제 비교 및 향후 추진방향에 관한 연구 다. 또한 특정 조건하에 미국에서 출국하거나 재입국 할 수 있는 권리, 특정 주 혹은 지역 규제가 없을 시에 화기를 구입 혹은 소지할 수 있는 권리, 미국 내에서 사업을 마음대로 할 수 있는 권리를 지닌다. 영주권자가 된다는 것은 하나의 특전 일뿐, 권리 는 아니다. 영주권자는 사실상 외국인으로 분류되어 여러가지 불이익을 당한다. 영주권자를 추방시 킬 수 있는 법 위반 사항의 범위의 확대로, 미국 정부는 특정 조건하에서 영주권자의 신분 을 박탈할 수 있다. 영주권자로서 행동 24) 은 후에 미국 시민이 될 수 있는 자격에 영향을 미친다. 이민 관련 법률은 이민소송위원회(BIA) 25) 또는 이민재판장 사무실(The Office of the Chief Immigration Judge)에서 관리한다. 26) <표 4-4> 영주권자로서 지속적인 거주(Continuous Residence, CR) 신분유지 미국을 떠나있는 기간 거주 신분 현재신분을 유지하려면 6개월 이상 파기 가능 1년 이상 파기 됨 지속적으로 생활하고 일하였거나, 미국을 떠나있는 동안 미국과 의 관계를(세금 납부) 유지하였다고 증명 지속적 거주 절차를 다시 밟아야 한다. 미국에 영주권자로서 다시 돌아올 계획이라면 출국하기 전에 재입국 허가를 미리 받아야 한 다. 재입국한 날로부터 지속적인 거주를 하며 4년 이상이 경과해 야 귀화 신청을 할 수 있다. 자료: 외국인 입국과 거주의 조건을 규제하는 연방 권한(Ibid., p.77, 84). 2) 시민권자 미국 시민이 되는 과정을 귀화라 하며 미국에서 영주권자로서 5년 이상 지속적인 거주 또는 미국 시민권자와 결혼하여 3년 이상 함께 거주 해야 한다. 18세 이상의 영주권자일 경우, 귀화 신청 전의 마지막 5년 동안 미국 내에서 30개월 이상 실질적인 주재 또는 미 국 시민권자와 결혼하여 지난 3년 동안 18개월 이상 주재 27) 해야 하며, 시민권 신청 이 전 3개월 이상 한 주나 이민청 행정구 내에 거주해야 한다. 학생들은 본인이 다니는 학교 가 있는 곳이나 가족들이 살고 있는 곳(부모가 학생을 부양하는 경우) 중 어느 한 쪽에서 24) 미국에서 계속 거주하며 일하면서 국세청에 소득세를 신고해야 한다. 이민자들의 거주지는 국토안보 부에서 관리한다. 25) http://www.justice.gov/eoir/ra.html 26) http://www.usdoj.gov/eoir/probono/states.htm 27) 미국 내에서 거주한 시간의 총합으로, 미국 외에서 보낸 날들은 포함되지 않는다. 실질적인 주재의 기간을 계산하려면 미국에 거주하였던 날에서 미국 밖으로 여행 갔던 모든 날들을 빼야한다. [INA 제316조 제a항 8 USC 1427 (a)]. 70
제4장 미국의 체류외국인 정책과 복지제도 신청할 수 있다. 본인, 혹은 작고한 부모, 배우자, 자녀가 미국 국군에 복무한 경우, 본인 이 미국 국적인 경우, 영주권을 1986년 사면법에 의해 취득한 경우, 난민이거나 망명자인 경우, 국외에 정기적으로 주재하는 미국 시민의 배우자인 경우, 비시민권자와의 결혼으로 기존 시민권 자격을 잃은 경우, 특정 형태의 회사 혹은 비영리단체의 고용자인 경우에는 다른 규칙이 적용된다. 28) 국적과 시민권의 차이로 모든 시민은 미국국적을 가지나 모든 국민이 시민은 아니다. 29) 예컨대 미국 영토인 사모아에서 출생한 국민은 미국 국적을 가 지나, 시민권은 가지지 못한다는 차이가 있다(INA 제308조 8 USC 1408). 일반적으로 미국 시민권을 가진 부모사이에서 출생한 자녀의 경우는 출생과 동시에 시민권이 부여되 나, 부모 중 일방이 시민권을 가지고 있을 경우(다른 한 쪽이 비시민권자인 경우)에는 미 국 영토 또는 미국의 해외 영토에서 일정기간 거주를 할 것을 요구한다. 외국인이 미국의 시민권을 취득하기 위해서는 먼저 영주권을 부여받고 일정기간 거주하여야 하는 영주권 전치주의를 채택하고 있다. 이러한 형식적 요건을 충족한 외국인 영주권자가 귀화를 신청 한 경우, 실질적 요건에 대한 심사는 신청자의 전과기록이나 범죄경력조회를 통해서 도덕 적인 문제점이 있는지의 여부가 주된 판단의 기준이 된다. 이민법에는 여러 가지 방법으 로 21세 이상 되어도 구제하는 법률이 있다. 시민권자나 영주권자와 결혼할 경우 자녀 나 이가 18세 이전에 결혼 신고가 되었어야 배우자의 양자 또는 양녀로 신청할 수 있고 18세 이상이면 시민권을 신청할 수 있다. 부모의 어느 한 쪽이 시민권을 취득할 때 자녀의 나이 가 18세 미만이었으면 별도의 신청 없이 그 자녀는 시민권자가 될 수 있으며 21세 30) 가 넘고 시민권자라야 부모 또는 가족을 초청할 수 있다. 시민권을 획득하기 위해서는 미국 역사와 정부에 대한 기본적인 지식(국민윤리)을 갖 춘 것을 증명하기 위한 영어시험과 국민윤리 시험을 통과해야 하며 미국과 그 헌법에 대 한 귀속 혹은 충성서약을 해야 한다. 신체적 혹은 발달 장애로 인하여 선서의 뜻이 무엇인 지 이해할 수 없는 이민자의 경우 충성 선서를 하지 않아도 된다. 학교와 지역사회 단체들 이 시민권 시험 준비를 도와주며 귀화시민국에서 무료로 시험문제자료를 제공한다. 31) 28) http://www.uscis.gov (A Guide to Naturalization) 29) US Customs and Border Protection Inspector s Field Manual, ch.12, 12.8, at 40. American Immigration Lawyers Association(AILA)Publications, 2008. 30) 미혼 자녀라 부르는 나이는 21세 미만을 말한다. 31) http://www.uscis.gov (Civic Flash Cards, Learn About the United States: Quick Civics Lessons) 71
체류외국인 등에 대한 사회복지정책 국제 비교 및 향후 추진방향에 관한 연구 영주권자는 미국 시민의 권리 중 대부분을 갖고 있지만 미국 시민이 되는 것을 고려해 볼 만한 몇 가지 중요한 이유가 있다. 시민권자는 미국 시민이므로 추방이라는 말이 적용 되지 않는다. 시민권자만이 연방 선거에 투표를 할 수 있으며 미국 시민의 중요한 의무인 연방배심원의 자격이 주어진다. 미국 여권은 국외에 체류 중일 때, 필요한 경우 미국의 도 움을 받을 수 있도록 해준다. 미국 시민은 그들의 가족을 미국의 영주권자로 초청할 때 우 선권을 갖으며 해외에서 출생한 시민권자의 자녀는 자연적으로 미국 시민권이 주어진다. 배우자 및 미혼자녀의 경우는 우선순위 없이 영순위로 바로 초청이 가능하며, 기혼자녀, 부모, 형제까지 초청할 수 있다. 시민권자가 미혼인 경우 외국인과 약혼 또는 결혼하여 바 로 미국에 초청할 수 있고 영주권자에 비해 취업문이 넓다. 32) 또한 시민권자만 연방정부 의 직업(이민국, 국세청, 연방수사국 등)을 가질 수 있으며 연방 관료직(미국 상원 또는 하원), 지역 관료직에 출마할 수 있다. 33) 대학 장학금과 특정 목적을 위해 정부에서 주어 지는 많은 재정구호 기부금 및 사회보장국에서의 혜택(SSI, SNAP)은 미국 시민만을 대 상으로 하고 있다. <표 4-5> 영어와 국민윤리 시험의 면제 대상 해당 연령 미국 내 거주기간 면제시험 필수시험 50세 이상 20년 영어시험 모국어로 국민윤리시험 55세 이상 15년 영어시험 모국어로 국민윤리시험 65세 이상 20년 영어시험 모국어로 간단한 국민윤리시험 자료: http://www.uscis.gov 3) 난민, 망명자 난민이란 미국 내에 들어온 사람(asylum seeker) 중 난민 신청을 하여 난민(asylee) 지위를 얻는 자이다. 난민은 자신의 국적이 국가밖에 있는 경우, 무국적자 또는 마지막으 로 거주한 국가 밖에 있는 경우로서 인종, 종교, 국적, 특정한 사회집단의 회원이나 정치 적 견해로 인한 박해나 충분한 근거가 있는 박해의 공포 때문에 그 국가로 돌아갈 수 없 거나 돌아가기를 원하지 않으며, 그 국가의 보호를 받을 수 없거나 받기를 원치 않는 사람 32) 334 US 410(1948). 비시민권자(주로 일본계 LPR)에게 상업용 어업허가권을 불허하는 캘리포니아 주 법조항 33) 426 US 88(1976). 선출직 공무원직을 비시민권자에게 제한하는 연방 규정. 413 US 634(1973). 공무원직 선발 경쟁의 자격을 미국 시민으로 제한한 뉴욕 주 법 조항. 72
제4장 미국의 체류외국인 정책과 복지제도 을 의미한다. 난민으로 인정된 자는 입국(영주권 획득일) 1년 이후, 미국에 도착한 날로 부터 5년이다. 영주권신청을 해야 하며 배우자와 21세 이하인 미혼자녀와의 결합을 위해 신청서를 입국 2년 안에 난민재정착프로그램(refugee resettlement program)을 통해 제 출할 수 있다. 정치적인 이유나 경제적인 이유로 망명을 신청하여, 망명을 부여 받으면 망명자로 미국 에 체류할 수 있다. 망명자는 재정착 난민으로 이미 난민 지위를 받고 미국에 입국하는 자 들이다. 망명자로 인정을 받은 외국인은 최소 1년 후 영주권 신청을 할 수 있으며 이 기간 은 영주권자 신분이 되기 전 1년부터 시작된다(영주권 카드에 적힌 날짜가 5년이 시작되 는 날). 체류기간 중 난민배치, 재정착프로그램에 따라 국제난민기구(UNHCR) 또는 미국 국적이민청(USCIS)의 심사를 통해 선정된 난민 중 연간 70,000명의 범위 내에서 영주자 격으로 신분변경 허가를 받을 수 있다. 난민과 망명자는 미국 내 취업활동에 종사할 수 있 고 사회복지혜택에서도 비이민자와는 상이한 처우를 받는다. 34) 미국의 난민신청 및 난민인정 제도는 난민신청절차, 난민면담, 난민인정심사, 난민지위 의 부여, 난민인정 불허자에 대한 이의신청, 사법적 구제 등으로 구성되어 있다. 난민으로 인정받기 위해서는 비호신청을 하여야 하며, 비호신청은 적극적 비호신청(affirmative application)과 방어적 비호신청(defensive)으로 구분된다. 적극적 비호신청은 합법적인 사증을 가지고 있는 상태에서 난민으로서의 지위를 신청하는 제도이며, 방어적 비호신청 은 난민면담 심사에서 불인정 된 자, 그리고 합법적인 체류지위가 만료되어 강제퇴거가 결정된 자 등이 이민재심집행국(Executive Office for Immigration Review, EOIR)의 이 민판사에게 난민으로서의 보호를 신청한 경우를 말한다. 적극적 비호신청의 일반적인 절 차는 해당 지역의 이민청에 비호신청서를 제출하고, 난민면담관과 면담을 하여야 한다. 난민면담관은 비호신청서와 면담결과 및 관련 사실을 종합하여 비호여부를 결정한다. 난 민면담관이 난민으로서 보호를 결정하는 때에는 난민으로서의 지위, 취업할 수 있는 취업 허가를 부여하며, 국외 여행을 위하여 난민여행증명서를 발급한다. 베트남 난민(Ameriasians)은 베트남 모와 미국인 부 사이와 베트남에서 태어난 아동으 로 미국계 동양인 귀향법(Ameriasian Homecoming Act of 1988)에 의거하여 합법적인 한시적 거주자로 입국할 수 있다. 쿠바와 아이티 입국자(Cuban and Haitian "entrants")는 34) Executive Budget Summary. Function 150&Other International Programs, Fiscal Year 2013. 73
체류외국인 등에 대한 사회복지정책 국제 비교 및 향후 추진방향에 관한 연구 미국으로 가석방된 난민, 국외로 추방수송 중인 자, 그리고 망명을 신청한 자이다. 난민과 그 가족은 제5장 난민교육원조법, 1980에 의거하여 쿠바와 아이티 입국자 난민프로그램 을 통해 들어온 자들과 똑같은 서비스와 혜택들을 받는다. 35) 4) 출생에 의한 취득(출생지주의와 혈통주의) 수정헌법 제14조 36) 에 의해 국적 취득의 원칙으로 미국에서 출생하여 미국의 지배권을 받고 있는 자는 출생과 동시에 미국시민권을 취득하는 출생지주의(Jus soli)를 채택하고 있다. 그 외에 푸에르토리코, 파나마 운하지대, 버진군도, 괌 등의 특별규정을 두고 있다. 5세가 되기 전에 미국에서 발견되고 부모를 알 수 없는 자로서 21세에 달하기 전까지 미 국에서 출생하지 않았다는 사실이 입증되지 않는 자도 미국시민권을 취득할 수 있다. 미 국 이외에서 출생한 자로서 부모 중 적어도 일방이 미국시민이고, 그 자의 출생이전에 미 국 내에서 일정기간 거주하고 있었던 경우 시민권을 취득할 수 있다. 5) 국적취소 및 상실과 국적포기에 대한 검토 미국 국민이 국적을 상실하게 되는 경우로는 국적취소와 국적포기로 구분할 수 있다. 국적취소는 후천적 사유로 미국 국적을 취득한 자가 귀화절차에 위법한 사실이 사후에 발 견될 경우에 국적이 취소된다. 반면에 국적포기는 후천적으로 귀화한 미국 국민 이외에 모든 국민이 해당되며 국적취득절차의 하자와 무관하게 본인의 자발적인 의사로 국적을 포기하는 것을 의미한다(INA 제349조 8 USC 1481). 국적의 취소사유는 국적취득에 영 향을 미칠 수 있는 중요한 사실을 은폐 또는 고의적으로 허위 진술, 증언거부 등(INA 제 340조 8 USC 1451)을 한 경우이다. 즉, 국적포기는 주로 다른 나라에서 귀화허가를 받 은 때에 해당된다. 이민국적법 제349조(통일법전 1481조)에서 선천적 시민 또는 귀화시 민의 국적상실을 규정하고 있다. 37) 미국 국적을 포기할 의사로 만 18세 이후 외국에 귀 35) http://www.state.gov/j/prm/ra/index.htm 36) 제14차 수정헌법 제1조 미국합중국에서 출생하였거나, 귀화한 통치권의 적용을 받는 모든 사람은 미 국의 시민이며, 거주하는 주의 주민이다. 국가는 미국 시민의 특권과 면제를 폐지하는 어떠한 법률을 만들거나, 집행하여서는 아니 된다. 어떠한 주도 적법절차 없이 인간의 생명과 자유, 소유권을 박탈 하여서는 아니 되며, 통치권의 적용을 받는 모든 사람에게 평등한 법률의 보호를 부정하여서는 아니 된다. 37) 미국은 국적취득이 출생에 의한 것이든 귀화에 의한 것이든 차별하지 않는다. 양자를 차별하는 것은 위헌이다. Schneider v. Rusk, 377 U.S. 163(1964) 74
제4장 미국의 체류외국인 정책과 복지제도 화를 하거나 외국정부에 충성을 선서한 경우, 외국정부의 공직에 임용된 경우와 미국에 대한 반역 전복 행위를 하는 경우 및 정부에 대하여 폭동을 선동하는 경우, 미국과 적대적 인 외국의 군대에 입대하거나 복무한 경우, 국무부가 정한 형식에 따라 외국에서 미국의 외교관 혹은 영사관 앞에서 공식적으로 미국 국적의 포기의사를 표시한 경우 및 반역죄로 유죄판결을 받은 경우 등이다. 6) 복수국적 허용여부 1 선천적으로 발생하는 경우 부계혈통주의 국가의 국민을 부로 하여 출생지주의 국가인 미국에서 출생한 자는 부의 국적과 미국의 국적을 동시에 취득한다. 부모양계혈통주의 국가의 국민을 부 또는 모로 하여 미국에서 출생한 자는 부 또는 모의 국적과 미국의 국적을 동시에 취득하게 된다. 자의 출생 이전에 미국 내에서 일정기간 거주하고 있었던 미국시민을 부 또는 모로 하여 미국이 아닌 출생지주의 국가에서 출산한 경우 그 자는 출생과 동시에 출생 지국가와 미국의 국적을 동시에 취득한다. 2 후천적으로 발생하는 경우 자국민이 외국에 귀화하더라도 이를 자국적의 당연상실사유로 인정하지 않는 국가 의 국민으로서 미국에 귀화한 경우 복수국적이 된다. 미국 국민인 甲 이 A국에 귀화하는 경우, 또는 미국 국민인 甲 이 A국 국민인 乙 과 혼인하거나 乙 에게 입양, 인지됨으로 인하여 별도의 귀하 절차 없이 A국의 국내법 에 따라 자동으로 A국 국적을 취득하는 경우 복수 국적이 된다. 3 입양 미국의 국제입양은 국토안보부와 국무부가 관련되어 있으며, 소관부서는 각각 이민서 비스국과 영사국이 담당한다. 즉 국제입양의 경우 장래에 입양을 원하는 부모는 그들의 주거하는 주법과 아이의 거주국(출생 국)의 법, 국무부와 미국이민국의 규제와 연방정책 에 따라 입양을 할 수 있다. 미국에서 국외입양을 할 경우 그 미국 시민권자는 25세 이상 의 연령조건을 갖추어야 한다. 75
체류외국인 등에 대한 사회복지정책 국제 비교 및 향후 추진방향에 관한 연구 <표 4-6> 2009-2011년 입양이민 현황 구분 2009년 2010년 2011년 합계 12,778 11,047 9,298 중국 3,001 3,400 2,589 이디오피아 2,271 2,514 1,726 러시아 1,588 1,082 970 한국 1,084 863 736 우쿠라이나 607 446 637 자료: 미국무부 통계(2012) 4 외국인 자녀에 대한 국적관계 미국은 아직까지 불법 체류하는 부모 사이에서 태어난 외국인의 자녀에 대하여 출생에 의한 국적을 부여하는 것에 대하여 합헌성 여부를 판단한 판례는 따로 존재하지 아니하 나, 관행적으로 합헌으로 추정되어왔으며, 미국 주 연방정부 또는 주정부가 발행한 출생 증명서가 시민권을 증명하는 문서로서 받아들여지고 있다. 5 병역부분에 대한 검토 미국은 모병제를 채택하는 국가이지만, 남성의 경우 18세부터 26세 사이에 영주권을 취득하는 때에는 병역시스템에 등록하여야 한다. 미국 시민권 취득을 형식적 실질적 요건 을 충족한 이후에는 시민권 취득을 위한 선서를 하여야 하며, 시민권 취득을 위한 선서에 는 미국 헌법의 수호와 법률의 준수, 외국과 외국기에 대한 충성거부, 필요시 미국 군대 의 일원 또는 국가기관에 복무할 것 을 담아야 한다(INA 제337조 8 USC 1448). 38) 4. 이민정책 관리체계 미국 연방정부의 이민정책 집행은 5가지 부서(국토안보부, 법무부, 국무부, 노동부, 보 건복지부)가 담당한다. 이중 국토안보부가 주도적인 역할을 하고 있으며 이민국적법의 시 행 규정도 제정한다. 국토안보부에서는 이민관련 업무를 3개의 부서에서 담당한다. 시민 권 및 이민서비스국(U.S. Citizenship and Immigration Services)은 이민 판결, 시민권 판 결, 인도적 이민 판결, 체류자격을 전환한다. 관세 및 국경보호국(Customs and Border 38) http://www.uscis.gov/naturalization 76
제4장 미국의 체류외국인 정책과 복지제도 Protection)은 국경 순찰, 입국 검사, 승객 사전 검열, 승재 명단을 검색한다. 이민통관집 행국(Immigration and Customs Enforcement)은 외국인의 유치 및 추방, 사업장에서 이 민법 집행, 이민 조사, 외국인을 추적한다. 법무부는 이민심사국을 통하여 연방정부의 법률 해석과 관련 규정제정을 담당한다. 이 민심사국(Executive Office of Immigration Review)은 이민관련 연방정부의 법률 및 규 정의 집행과 해석을 이민법원절차, 항소심사, 행정청문회 등을 통해 담당한다. 법무부의 이민 관련 불공평 고용 과행 담당 특별 법무관실(Office of the Special Counsel for Immigration-Related Unfair Employment Practices)은 이민과 관련된 고용차별 조사 및 기소한다. 1952년에 재정된 미국 이민법은 이민법류에 관한 해석, 실행, 집행과 결정에 대한 행정권한을 법무부장관에게 주고 있다(김환학 오정은 외, 2012). 국무부는 국외의 대사관이나 영사관에서 비자신청을 판결하는 역할을 담당하며, 영사 국(Bureau of Consular Affairs)이 비자를 발부한다. 국무부의 인구, 난민, 이주국(Bureau of Population, Refugees, and Migration)은 인구, 난민, 이주에 관한 정책을 수립하는 역 할을 하고 있고 미국의 난민 보조 및 인정 프로그램을 실행한다. 노동부의 고용훈련청은 실업보험(unemployment compensation)과 관련된 규정을 제정 하며, 주정부가 연방의 기준에 따라 자율적으로 제도를 설계하여 운영한다. 미국 의회는 연방실업세법(Federal Unemployment Tax Act)을 제정하여, 국세청으로 하여금 실업보 험을 운영하는데 드는 비용을 충당할 수 있도록 한다. 실업률이 높고 주정부의 기금이 부 족할 때, 연방정부는 실업보험을 운영할 수 있도록 자금을 지원해준다. 39) 노동부 고용훈 련국(Employment and Training Administration)의 외국인 노동허가 사무소(Office of Foreign Labor Certification)는 외국노동자가 미국노동자를 대체하거나 근로조건에 부정 적인 영향을 미치지 않도록 보장하는 역할을 한다. 노동부의 근로조건국(Wage and Hour Division)은 몇 가지 단기취업비자에 보장되는 노동자보호규정을 관리 및 집행 담당한다. 산재보험 관리는 주정부의 노동법에 근거를 두고 있다. 산재보험법과 제도운영은 미국 내 각 주별로 차이가 있으며, 주정부가 직접 기금을 마련하여 보험사(state fund)를 설립하 여 운영하기도하고, 민간보험회사에 산재보험을 위탁하기도 한다. 또, 민간기업의 경우 주 정부의 허가를 받아 자가보험(self insurance)을 운영하기도 한다. 39) U.S. Separtment of Labor: Employment & Training Administration: Unemployment Insurance Tax Topic. 77
체류외국인 등에 대한 사회복지정책 국제 비교 및 향후 추진방향에 관한 연구 보건복지부(DHHS)는 사회보장과 관련된 대표적인 중앙정부 부처이다. 보건복지부는 8개의 공중보건서비스 관련 부처와 3개의 사회서비스 관련기관을 포함한 총 11개 운영부 처(operating divisions)로 구성되어 있으며, 300개 이상의 프로그램을 포함하는 다양한 범위의 보건복지 정책을 총괄하고 있다. 기관 국토안보부 (Department of Homeland Security) 국무부 (Department of State) 법무부 40) (Department of Justice) 노동부 42) (Department of Labor) 보건복지부 (Department of Health and Human Services) 43) 자료: 각 기관 홈페이지(2012) <표 4-7> 이민관련 집행기관 주요기능 - 시민권 및 이민 서비스(US Citizenship and Immigration Services): 이민판결, 시민권 판결, 인도적 이민 판결, 체류자격 전환 - 관세 및 국경보호국(Customs and Border Protection): 국경 순찰, 입국 검사, 승객 사전 검열, 승객 명단 검색 - 이민통관집행국(Immigration and Customs Enforcement): 외국인의 유치 및 추방, 사 업장에서 이민법 집행, 이민 조사, 외국인 추적 - 국외의 대사관이나 영사관에서 비자신청을 판결 영사국(Bureau of Consular Affairs)이 비자 발부를 담당. - 인구, 난민, 이주국(Bureau of Population, Refugees, and Migration)은 인구, 난민, 이주 에 관한 정책을 수립하고 난민 보조 및 인정프로그램을 실행. - 이민심사국(Executive Office of Immigration Review)은 이민관련 연방정부의 법률 및 규정의 집행과 해석을 이민법원절차, 항소심사, 행정청문회 등을 통해 담당 - 이민 관련 불공평 고용 관행 담당 특별 법무관실(Office of the Special Counsel for Immigration-Related Unfair Employment Practices)은 이민과 관련된 고용차별 조사 및 기소 41) - 1952년에 제정된 이민법은 이민법률에 관한 해석, 실행, 집행과 결정에 대한 행정권한 을 법무부장관에게 주고 있음. - 고용훈련국(Employment and Training Administration)의 외국인 노동허가 사무소 (Office of Foreign Labor Certification)는 외국노동자가 미국노동자를 대체하거나 근로조 건에 부정적인 영향을 미치지 않도록 보장. - 근로조건국(Wage and Hour Division)은 몇 가지 단기취업비자에 보장되는 노동자 보호 규정을 관리 및 집행 담당. - 실업보험(unemployment compensation)과 산재보험에 관련된 규정을 제정. - 8개의 공중보건서비스 관련 부처와 3개의 사회서비스 관련기관을 포함한 총 11개 운영 부처(operating divisions)로 구성. 300개 이상의 프로그램을 포함하는 다양한 범위의 보 건복지 정책을 총괄. 질병관리본부(Centers for Disease Control): 전염병을 가지고 입국하는 외국인에 대비. 아동과 가족 행정실(Administration for Children and Families): - 난민 정착 사무소(Office of Refugee Resettlement): 임시 난민과 부모 미동반 아동들 을 대상으로 보조 프로그램 운영. - 가족지원실(Office of Family Assistance): 빈곤가족한시지원제도(TANF), 영유아 보 육서비스(Head Start), SNAP, WIC Centers for Medicare and Medicaid Services: 의료부조(medicaid)와 의료보호 (medicare) 40) http://www.usdoj.gov/crt/osc 41) http://www.eeoc.gov/laws/guidance/subject.cfm 42) http://www.dol.gov 43) http://www.hhs.gov/about/fy2012budget/cmsfy12cj_revised.pdf 78
제4장 미국의 체류외국인 정책과 복지제도 미국의 사회보장분야 관리체계의 경우 연방정부가 재원과 운영지침을 제공하지만, 집 행과 서비스 제공은 주정부와 지방정부에서 상당부분 관리한다. 구체적인 운영체계 및 프 로그램 제공은 주정부 및 지방정부별로 다양한 형태를 보이고 있으며, 그에 대한 재량권 을 가진다. 연방정부의 재정적 지원은 각 주마다 다르고 주정부의 재정상태와 경제수준이 고려된다. 또 프로그램의 운영성과에 따라 연방정부가 최소한 50~80%의 재원을 지방정 부에 지원한다. 또 각주는 프로그램을 설계하고 운영하는데 이용할 수 있는 포괄보조금을 지원받는다. 주정부는 프로그램과 관련하여 수급권자 특성이나 서비스 유형 및 이용도 등 주요 자료를 매년 연방정부에 제출해야 한다(보건복지부 한국보건사회연구원, 2008). 제2절 체류외국인에 대한 복지제도 전개과정 1970년대 초까지 연방 공공부조 프로그램에서 이민자들에 대한 자격조건 제한 규정을 포함하지 않았다. 자격조건 규정을 처음으로 도입한 것은 비이민자와 불법체류자의 급여 수급을 막기 위해 1972년 SSI(Supplemental Security Income)를 도입하면서였다. 하지 만 이민자가 급증하고 이민자들의 복지서비스 남용 사례가 인지되면서, 모든 사람, 즉 외 국인이나 시민권자나 똑같이, 적법한 절차의 보호를 받는다는 사실이 모든 외국인이 시민 권자들과 동등한 혜택을 누릴 수 있다는 것은 아니다. 라는 연방 복지혜택의 제한은 이민 규제 정책수단으로 1996년 복지법안의 개혁에 영향을 미쳤다. 1994년 이래 귀화가 증가 한 것은 1986년 이민 개혁 및 관리법(Immigration Reform and Control Act, IRCA) 때문 이며, 이 법은 270만 불법체류자에 합법적 지위를 수여하였고 신청자격의 범위를 확대하 였다. 귀화가 늘어나게 된 또 다른 요인은 1996년에 도입된 개혁으로 공공복지혜택에서 비시민권자가 제외되고 미귀화자에 대한 제한 조치(송환의 원인이 되는 위반 사항의 범 위 확대 등)의 강화 등이 있다. 이민자 통합은 미국 내 거주하고 있는 모든 사람의 경제적 및 법적 기본권을 보장하고자 가정, 고용주, 학교, 교회, 지역커뮤니티 등의 지역적 차원 에서만 이루어져 왔다. 그러나 공식적인 이민체계를 통하여 들어오는 이민보다 그러지 못 한 이민이 점차 증가하는 경향으로 인해 효율적인 통합정책을 개발해 나가는 작업이 점차 어려워지고 있다. 연방정부는 이민자 통합정책에 있어 최소한의 역할만을 담당하고 있으 며, 노동시장에의 자유로운 접근으로 인해 매우 높은 비율의 이민자 취업률을 보이고 있 다. 대법원은 종종 외국인에 대한 고용 제한을 반인종차별적인 법령들의 제정에 의해 무 79
체류외국인 등에 대한 사회복지정책 국제 비교 및 향후 추진방향에 관한 연구 효화함으로써 노동시장은 이민자들에게 개방성을 강화해 왔다(마이클 픽스, 2007). 영주권자는 전통적으로 미국 시민이 갖는 비정치적 권리, 일정 자격에 따른 복지혜택 및 일반적 수혜(취업, 교육, 거주, 정부정책 참여, 군복무) 등을 누려왔지만, 1996년 이 민과 복지개혁 법안은 시민권을 사회복지 수혜자격의 주요 요건으로 강화하였으며, 혜택 자체도 더욱 취득하기 어렵게 만들었다. 그러나 이 법안은 특히 가족구성원들이 각기 다 른 이민 자격을 가지고 있는 가정에 더 큰 어려움을 주었다. 44) 헌법은 시민 또는 비시민 권자에게 사회적 또는 경제적 복지의 최저기준을 보장하지 않지만, 사회복지 조항에서 주 정부에 의해 차별적인 구별이 가해지지는 않도록 보호하고 있다. 그리고 미국에서 15년 이상 거주한 영주권자만 사회복지 혜택을 누릴 수 있도록 주정부의 법 45) 을 무효화했다. 더 나아가 주정부가 차별적으로 비시민권자의 진입과 거주에 부차적인 조건을 지우는 것 은 배타적인 권한을 가지는 연방 이민정책과 상충된다고 판결하였다. 사적 책임 및 근로기회조정법(PRWORA)의 시행 이래로, 특정 그룹에 대해서는 오히려 일부 복지 혜택이 회복되었다. 1 법통과 이전부터 미국에 거주한 영주권자의 SSI 자 격, 46) 2 이민자 자녀, 노령자, 장애우의 SNAP(Supplemental Nutrition Assistance Program) 자격, 47) 3 장애보조를 받는 유자격 외국인 과 5년 이상 자격을 유지해 온 이 민자들, 어린이들의 SNAP 자격 48) 등이다. 미국 이민관계 정부기구의 역사를 살펴보면 다음과 같다. 44) 3백만 이상의 미국 출생 아이들이 불법이민자 가장이 거느리는 가정에 속해 있다. Characteristics of the Undocumented", p.3. 45) 주 합법화재정보조 사업(State Legalization Impact Assistance Grants Program, SLIAG)은 1986년 이민개혁 및 통제법하에서 새로이 합법 체류의 신분을 얻은 이민자들에게 주 차원의 서비스를 제공 하는 데 필요한 비용을 지원하기 위해 만들어진 사업으로 1995년까지만 시행되었다. 46) The Balanced Budget Act of 1997 47) Agriculture Research, Extension and Education Reform Act, 2002. 이 법안은 난민이 식권배급을 받을 자격을 5년에서 7년으로 늘렸다. 48) The Farm Security and Rural Investment Act, 2002 80
제4장 미국의 체류외국인 정책과 복지제도 연도 <표 4-8> 미국 이민담당 정부기구의 역사 49) 미국 이민관계 정부기구의 역사 1891 재무부 산하 이민감독 사무소(Office of Superintendent of Immigration) 1895 이민청으로 승격(Bureau of Immigration) 1903 이민청의 신설 상업노동부(Department of Commerce and Labor)로의 이전 1906 자연화(Naturalization) 50) 서비스 설립과 이민청의 이민과 자연화청으로의 전환 1913 이민과 자연화청의 노동부 산하의 이민청과 자연화청으로의 분리 1924 이민청 내 미국 국경순찰대(U.S. Border Patrol) 창설 1933 이민청과 자연화청의 이민과 자연화청(INS: Immigration and Naturalization Service)으로의 통합 1940 INS의 노동부에서 사법부(Department of Justice)로의 소속전환 2003 INS의 폐지와 INS 기능의 새로 창설된 국가안전부(DHS: Department of Homeland Security) 산하의 세 기구로의 분할: 시민권과 이민서비스(USCIS: U.S. Citizenship and Immigration Services), 이민과 관세청(ICE: Immigration and Customs Enforcement), 관세와 국경 수비대 (CBP: Customs and Border Protection) <표 4-9> 미국 주요 이민법의 역사 51) 법령 반포일 1882 1891 1924 법령명 중국인 추방법 (Chinese Exclusion Act of 1882) 이민법 (Immigration Act of 1891) 이민 귀화법 (Immigration and Naturalization Act of 1924) 법령 주요 내용 - 10년간 중국인 노동자의 이민보류 - 중국인 귀화 금지 - 미국에 불법적으로 체류 중인 중국인의 소환 - 재입국허가증 제도 시행 - 이민자의 전국적 관리를 위한 최초의 포괄적인 법 - 재무부 산하에 이민국 설립 - 불법체류자 송환 지시 - 이민에 대해 최초로 영주권자의 수적 제한 부과 - 1890년 인구조사 기준과 출생국별 2%로 개정. 결과는 동 남유럽과 아 시아 이민자를 제한함. 출신 국가별 쿼터 시스템 수립으로 북유럽 및 서유 럽인의 승인이 유리하게 됨 49)http://www.uscis.gov 50) 자연화(귀화)는 의회에서 제정된 이민과 국적법(INA: the Immigration and Nationality Act)에서 요 구하는 것들을 완수한 외국인과 국가에 영구적인 충성심을 가진 자(national)들에게 미국 시민권이 승인되는 절차이다. http://www.uscis.gov 51) Philip L. Martin. Monthly Labor Review. February 1982, Immigration Commission; Select commission suggests changes in immigration policy-a review essay. p.31-37. 81
체류외국인 등에 대한 사회복지정책 국제 비교 및 향후 추진방향에 관한 연구 1952. 6. 27 1965. 10. 3 1976 1980 1986 1990 1996 이민 귀화법 (Immigration and Nationality Act of 1924) 이민 국적법 수정 (Immigration and Naturalization Act Amendments of October 3, 1965) 이민 및 국적법 수정 (Immigration and Nationality Act Amendments of 1976) 난민법 (Refugee Act of 1980) 이민개혁 및 관리법 (Immigration Reform and control Act of 1986) 1990 이민법 (Immigration Act of 1990) 불법이민 개혁 및 이민자 책임법 (Illegal Immigration Reform and Immigration Responsibility Act of 1996) - 출신 국가별 쿼터제 유지 - 숙련 외국인이 절실히 필요하여 이들에 대한 쿼터제 수립 - 여러 개별로 적용되던 이민법의 통합. 현재 이민법의 토대가 되고 있음 - 숙련노동자에 대한 우선순위를 마련함으로 법률에 최초로 등장 - 고등교육, 기술훈련, 전문경력, 뛰어난 능력 때문에 미국에서 급히 요구 되는 노동자들에게 입국을 허용함. - 1950~60년대 미국 이민의 작은 부분을 차지했던 취업이민은 1965년, 1976년, 1990년 이민국적법의 개정으로 점차 확산됨. - 1990년대 숙련노동자(특히 기술분야)에 대한 수용가 늘면서 1998년 및 2000년 비영주 취업비자(H-1B) 제도 확대 52) - 기존의 출신 국가별 쿼터제 폐지 - 이민 우선순위 시스템 도입. 가족 재결합과 기술을 기준으로 일곱 개의 우선 카테고리 시스템 수립 - 동반구 출신 이민에 대해 국가당 2만 명 제한선 설정. 연간 17만 허용함 - 최초로 서반구 출신 이민자를 연간 12만으로 제한 - 국가당 2만 명 제한을 서반구 출신 이민에도 확대 - 영구적이고 체계적인 난민 허가 절차 최초로 수립 - 우선 범주 시스템에 의해 난민 송환 - 국제 기준 대 사상적 기준에 따라 난민 규정 - 국내 정착 절차 수립 - 피난처 지위 체계적 정립 - 약 160만 불법체류외국인에게 단기 체류자격 부여. 그러나 1990년 대~2000년대 초반 불법체류외국인은 다시 급등함. 2007년에는 최대치인 1,200만에 도달 - 1982년 이전 입국하여 지속적으로 미국에 거주한 불법체류자를 대상으 로 합법체류자격을 받을 수 있는 기회 제공 - 불법체류외국인임을 알고 고용하는 고용주에 대한 제재 정립 - 합법화 프로그램을 만듦 - 국경 법집행 강화 - 40억 달러 규모 주 합법화 재정 보조금 프로그램 만듦 - 법적 이민 상한선을 40%(연간 70만명) 늘림 - 취업이민에 대한 우선순위제도 도입 및 취업이민의 쿼터를 기존 연간 5.4만명에서 14만명으로 확대(고용기반의 이민을 세 배로 늘림) - 다양성 이민 허용 카테고리를 만듦 - 모국의 무장 분쟁이나 자연재해에 의해 위험에 처한 미국 내 체류자에 대해 임시 보호 지위 수립 - 사회복지 개혁법으로 미국의 복지와 이민자 통합정책에 있어서 기존 질 서를 결정적으로 변화시킨 상징적인 사건(입국 후 5년 동안 연방 정부의 정부지원 프로그램들로부터 제외 53) : 국민의료보조제도, CHIP, TANF, 무 료급식, SSI) - 외국인 밀입국과 문서 위조 처벌 강화 - 입국 불허 외국인의 신속한 송환 - 불법체류자가 더 장기간 체류를 위해 재입국 하는 것을 금지 - 이민 후견자에 대해 연방 빈곤선의 125% 소득요건 설정 52) Wasem, R., 2006. H-1B Visas: Legislative History, Trends Over Time, and Pathways to Permanent Residence. Congressional Research Service Memorandum. p.2. 82
제4장 미국의 체류외국인 정책과 복지제도 제3절 체류외국인의 유형별 현황 및 복지예산 규모 1. 체류외국인 현황 및 복지예산 규모 1) 체류외국인 현황 미국은 이민의 역사가 오래된 만큼 이민자 수는 지속적으로 증가하고 있다. 1850년 이 후로 이민자 수의 변화를 살펴보면, <그림 4-1>에서와 같이 이민자 수는 지속적으로 증 가해오고 있는데, 특히 1970년대 이후로 이민자가 급격히 증가하고 있는 양상을 보이고 있다. 이민자 수는 2000년에 약 3,000만 명, 2005년 3,520만 명으로 계속 증가하였다. 2010년에 이민자 수는 1990년 대비 2배인 4,000만 명으로 가장 많은 규모였다. 또한 총 인구 대비 이민자비율도 2000년 10.0%, 2005년 12.1%, 2010년 12.9%로 지속적으로 높 아지고 있다. <그림 4-1> 1850-2010년 이민자 현황 (단위: 명, %) 자료: U.S. Census Bureau's American Community Survey, 2010. 53) 영주권을 소지한 이민자들의 40% 83
체류외국인 등에 대한 사회복지정책 국제 비교 및 향후 추진방향에 관한 연구 이와 함께 귀화자 수도 꾸준히 증가하여 2011년 현재 약 1,600만 명 정도로 나타나고 있다(<그림 4-2>). <그림 4-2> 1994-2011년 귀화자 수와 비시민 이민자 현황 (단위: 명) * 녹색선은 귀화자 수를 나타내고, 회색선은 비시민자 수를 나타낸 것임. 자료: Madeleine Sumption and Sarah Flamm(2012) 54) <그림 4-3>에서는 미국 시민권자와 이민자의 소득을 비교하고 있는데, 이민자는 시 민권자에 비해 평균소득이 낮은 것으로 나타나고 있으며, 2010년에는 67%의 차이를 보 이고 있다. 54) http://www.migrationpolicy.org/pubs/citizenship-premium.pdf 84
제4장 미국의 체류외국인 정책과 복지제도 <그림 4-3> 시민권자와 이민자의 소득비교 (단위: 백만, 명) 자료: http://www.migrationpolicy.org/pubs/citizenship-premium.pdf <그림 4-4>에서는 비시민권자와 시민권자의 빈곤율과 취업률을 비교하고 있다. 2010 년도 비시민권자의 빈곤율은 24%, 시민권자의 빈곤율은 10% 정도로 나타나고 있다. 또한 2011년도에 비시민권자의 실업률은 10%인데 비해 시민권자의 실업률은 8% 정도 로 다소 낮았으며, 같은 해의 취업률 역시 비시민권자의 경우 63%인데 비해 시민권자의 취업률은 71% 정도로 시민권을 취득하고 있는 이민자가 그렇지 않은 이민자들보다 경제 적 측면에서 더 안정적인 것으로 나타났다. <그림 4-4> 2010-2011년 시민권자와 비이민자의 빈곤 취업 현황 (단위: %) 자료: http://www.migrationpolicy.org/pubs/citizenship-premium.pdf 85
체류외국인 등에 대한 사회복지정책 국제 비교 및 향후 추진방향에 관한 연구 <표 4-10>에서는 2009~2011년도 영주권 취득자 현황을 보여주고 있다. 총 영주권 취득자 수는 2011년 현재 1,062,040명으로 나타나고 있으며, 나라별 현황을 보면, 아시 아 국가가 42.5%로 가장 많았으며, 북미 31.4%, 아프리카 9.5% 순으로 나타났다. 주별 현황에서는 기타를 제외하고 캘리포니아 19.8%, 뉴욕 14.0%, 플로리다 10.3% 순으로 분 포되었다. <표 4-10> 2009-2011년 영주권 취득자 현황 (단위: 명, %) 구분 2009 2010 2011 명 % 명 % 명 % 총 영주권 취득자 수 1,130,818 100.0 1,042,625 100.0 1,062,040 100.0 새로 입국한 영주권자 수 463,042 40.9 476,049 45.7 481,948 45.4 지위신청변경자 수 667,776 59.1 566,576 54.3 580,092 54.6 지역 아프리카 127,046 11.2 101,355 9.7 100,374 9.5 아시아 413,312 36.5 422,063 40.5 451,593 42.5 유럽 105,476 9.3 88,801 8.5 83,850 7.9 북미 375,180 33.2 336,553 32.3 333,902 31.4 오세아니아 5,578 0.5 5,345 0.5 4,980 0.5 남미 102,860 9.1 87,178 8.4 86,096 8.1 알수없음 1,366 0.1 1,330 0.1 1,245 0.1 주 캘리포니아 227,876 20.2 208,446 20.0 210,591 19.8 뉴욕 150,722 13.3 147,999 14.2 148,426 14.0 플로리다 127,006 11.2 107,276 10.3 109,229 10.3 텍사스 95,384 8.4 87,750 8.4 94,481 8.9 뉴저지 58,879 5.2 56,920 5.5 55,547 5.2 일리노이 41,889 3.7 37,909 3.6 38,325 3.6 메세츄세츠 32,607 2.9 31,069 3.0 32,235 3.0 버지니아 29,825 2.6 28,607 2.7 27,767 2.6 조지아 28,396 2.5 24,833 2.4 27,015 2.5 메리랜드 26,722 2.4 26,450 2.5 25,778 2.4 기타 311,512 27.5 285,366 27.4 292,645 27.6 자료: U.S. Department of Homeland Security. Computer Linked Application Information Management System(CLAIMS), Legal Immigrant Data, Fiscal Years 2009 to 2011. <표 4-11>에서 미국의 시민권 취득현황을 살펴보면, 2009년에 비해 2010년과 2011 년도의 시민권 취득자 수는 약간의 하락세를 보였고, 2011년에 귀화하여 시민권을 취득 한 경우는 약 70만명 가량 되는 것으로 나타났다. 86
제4장 미국의 체류외국인 정책과 복지제도 <표 4-11> 2009-2011년 시민권 취득 현황 (단위: 명) 구분 2009 2010 2011 명 % 명 % 명 % 총 신청자 수 710,544 756,008 총 시민권 취득자 수 743,715 100.0 619,913 100.0 694,193 100.0 시민 604,410 677,385 군인 9,122 8,373 보고안됨 6,381 8,435 자료: 국토안보부 55) 2) 복지예산 규모 미국의 경우 복지예산에 있어서 이민자와 관련된 별도의 복지예산을 찾기 어려운 측면 이 있어서 본 절에서는 전체적인 복지예산 현황을 살펴보았다. 먼저 2010년 미국의 총 세출예산은 3조 4,562억 달러였으며, 이 중 사회보장 관련 총 지출은 2조 2,580억 달러로 46.5%를 차지하였다. 사회보장 관련 지출은 SSI 31.3%, 소 득보장관련지출 27.5%, 메디케어 20%, 보건 16.3%, 제대군인 급여 및 서비스가 4.9%를 차지하였다. 이 중, 보건복지부가 8,541억 달러, 사회보장청이 7,542억 달러로 1조 6,083 억 달러를 차지하고 있다. 2012 회계연도 보건복지부의 총 고용규모는 약 7만 6천여 명 수준이고, 예산 규모는 약 8,858억 달러로 전체 연방정부 지출의 25% 내외를 차지한 다. 56) 그리고 2012 회계연도 사회보장청 연간 예산은 689억 달러이다. 메디케어 및 메디 케이드의 2012 회계연도 연간 예산은 5,067억 달러이다. 57) SNAP 식품공급 2012년 예 산은 746억 달러였고, 2012년 9월 기준으로 477,000,000백만 명이 월 평균 134.29 달러 의 식품보조를 받았으며 워싱턴 D.C.와 Mississippi 주는 1/5보다 많은 거주자가 지원을 받았다. 58) 영양보충지원인 저소득층 식비지원 계획 예산은 2000년 198억 달러에서 2011년 846억 달러로 4배 이상 증가했으며 앞으로 10년 동안 지출되는 식비 지원 예산 이 근 8,000억 달러로 추정되었다. 55) http://www.dhs.gov/sites/default/files/publications/immigration-statistics/yearbook/2011/ois_yb_2011.pdf 56) http://www.hhs.gov/about/fy2012budget/cmsfy12cj_revised.pdf 57) Department of Health and Human Services. 58) http://en.wikipedia.org/wiki/supplemental_nutrition_assistance_program 87
체류외국인 등에 대한 사회복지정책 국제 비교 및 향후 추진방향에 관한 연구 수혜자의 소득조사를 거쳐 지급되는 연방과 주정부의 복지혜택 지출 예산은 2000년 (4,310억 달러)부터 2011년(9,270억 달러)까지 2배 이상 늘었다. 현재 미국 인구의 약 1/3이 정부의 복지지원을 받고 있으며, 1인당 평균 수령액은 9,000달러에 이른다. 헤드스 타드의 2012년 예산으로 81억 달러 지원금이 요청되었으며, 2010년과 비교하여 8억 6천 6백 1십만 달러가 증가하였다. 59) 2013년도 보건복지부의 예산은 2012년에 비해 약 69,003백만 달러가 증가되었고, 메 디케어, 메디케이드에 많은 비중을 차지하고 있음을 알 수 있다(<표 4-12>). <표 4-12> 2011-2013년 보건복지부의 의무적인 프로그램 예산 현황 (단위: 백만 달러, 건) 프로그램 2011 2012 2013 2013 +/- 2012 메디케어 480,202 479,553 523,749 +44,196 메디케이드 274,964 255,263 282,819 +27,556 TANF 19,072 17,855 17,699-156 아동위탁보호 6,860 6,795 7,170 +375 CHIP(1.2%) 8,633 9,903 10,227 +324 아동지원강화 4,182 3,869 3,873 +4 아동보호 3,100 2,868 3,286 +418 사회보장 보조금 1,787 1,908 1,792-116 기타 의무적 프로그램 7,185 10,987 10,929-58 offsetting Collections -1,179-1,224-1,209 +15 총 예산 891,323 871,924 940,927 +69,003 자료: http://www.hhs.gov/budget/budget-brief-fy2013.pdf 59) http://www.acf.hhs.gov/sites/default/files/opre/2012_perf_plan_0.pdf 88
제4장 미국의 체류외국인 정책과 복지제도 <그림 4-5> 2013년 보건복지부 예산분배 현황 자료: http://www.hhs.gov/budget/budget-brief-fy2013.pdf 보건복지부(DHHS)는 이민자건강사업을 통하여 문화적으로 적절한 의료 및 여타 관 련 서비스를 이민근로자와 그 가족에게 제공하기 위한 자금을 지역단체들에게 제공하고 있다. 이민자보건사업은 이민자 체류자격과 상관없이 의료 서비스를 제공한다. 저소득층 대상의 보건 복지서비스 제공 및 재정지원, 영유아 보육서비스(Head Start) 제공, 종교단 체 및 지역사회 활동 지원, 아동학개 및 가정폭력 예방, 약물중독 예방 및 치료 지원, 노인 서비스 제공, 질병예방 및 면역서비스 제공, 식품 및 약물안전 관리, 의료보호(Medicare) 와 의료부조(Medicaid) 제도의 관리 운영, 보건의료 및 사회 정책 관련 연구 추진, 의료정 보관리 등이 포함된다. 메디케어의 경우 전반적인 운영과 정책 결정은 보건복지부의 산하 기관인 메디케어 및 메디케이드 센터에서 담당한다. 보건복지부 내 사회서비스 포괄보조 금(Social Services Block Grant, SSBG)을 관리하는 아동가족처(Administration for Children and Families, ACF)의 주요 업무는 개인과 가족의 자립자활 능력을 향상시키고, 지역사회 개발을 통한 아동발달 환경을 조성하는 것과 사회서비스 대상자와 일선서비스 공급자, 지역사회 및 지방정부, 주정부 및 연방정부와 의회가 지역사회의 문제를 해결하 도록 하기 위한 협력체계를 구축하고 있다. TANF 프로그램을 담당하고 있으며, 가족지원 실(Office of Family Assistance, OFA)은 TANF와 아동보호를 중심업무로 하는 부서로 이 사업들이 진행되도록 하는 정보관리 및 운영 등 지원부서를 두고 있다. 아동가족처 안 에 있는 난민 정착 사무소(Office of Refugee Resettlement)는 임시 난민과 부모 미동반 89
체류외국인 등에 대한 사회복지정책 국제 비교 및 향후 추진방향에 관한 연구 아동들을 대상으로 보조 프로그램을 운영한다. 60) <표 4-13>에서 2012년 회계연도 아 동가족청의 미국의 대표적 보육프로그램인 헤드스타트 사업지출은 7천 969백만 달러이 며, 연방정부 차원에서 종합적으로 관리하고 있는 TANF 지출은17천 351백만 달러였다. 이 밖에 가정생활 및 결혼생활 지원서비스를 제공하고 있고, 난민, 원주민 등과 같은 사회 적 소수자의 복지증진을 위한 서비스 프로그램을 주요 사업 내용에는 768백만 달러의 예 산이 지출되었다. 지역사회 복지정책 추진을 위한 사업도 포함한다. <표 4-13> 2010-2012년 연방 아동가족청(ACF)의 주요 사업 및 예산 구분 임의 재량 사업 주요사업내용(Programs) 저소득층 가정에너지 지원프로그램 (Low-Income Home Energy Assistance) FY 2010 FY 2011 FY 2012 4,510 4,500 3,472 아동보육 및 발달기금(Child Care and Development Fund) 2,117 2,223 2,278 난민지원프로그램(Refugee and Entrant Assistance) 731 729 768 아동 가족서비스프로그램(Children and Family Services Programs) 9,313 9,519 9,908 헤드스타트 7,234 7,560 7,969 가출 홈리스청소년 지원 프로그램 (Runaway&Homeless Youth Program) (단위: 백만 달러) 98 98 97 지역사회금욕교육(Community-based Abstinence Education) - - - 재소자아동보호(Mentoring Children of Prisoners) 49 - - 아동학대예방(Child Abuse and Neglect Prevention) 97 94 94 아동복지서비스(Child Welfare Services and Promoting Safe and Stable Families) 347 359 357 독립생활교육 훈련바우처 (Independent Living Education and Training Vouchers) 45 45 45 입양장려금(Adoption Incentives) 40 39 39 아동건강프로그램(Children's Health Act Programs) 13 - - 발달장애지원프로그램(Development Disabilities) 169 169 163 원주민 보호 및 취업프로그램(Native American Programs/Native Employment Works) 49 49 49 사회사업서비스(Social Services Research and Demonstration) 20 - - 종교단체기반 지역사회위원회지원 (Center for Faith-based Community Initiatives) 210 209 205 지역사회서비스프로그램(Community Services Programs) 773 727 732 폭력예방프로그램(Violent Crime Reduction Programs) 133 133 133 임의재량사업 총예산(Sub Total) 17,333 17,235 16,489 60) http://www.hhs.gov/about/fy2012budget/cmsfy12cj_revised.pdf 90
제4장 미국의 체류외국인 정책과 복지제도 전체 프로 그램 예산 아동양육비강제사업(Child Support Enforcement) 5,003 4,641 4,317 위탁가정 및 입양지원(Foster Care and Adoption Assistance) 7,335 6,990 7,006 사회서비스포괄보조금사업(Social Services Block Grant) 1,785 1,785 1,785 안정가정지원프로그램(Promoting Safe and Stable Families) 380 380 360 빈곤가족 한시적 지원프로그램 (Temporary Assistance For Needy Families) 아동연구 및 기술지원서비스 (Children's Research & Technical Assistance) 17,059 17,285 17,351 58 58 58 보육료지원사업(Child Care Entitlement) 2,917 2,917 2,917 필수 사업 총예산(Sub Total) 34,324 33,699 33,650 총 사업예산 51,657 50,934 50,139 자료: http://transition.acf.hhs.gov/sites/default/files/assets/fy2012apt.pdf <그림 4-6> 2013년 ACF 예산분배 현황 자료: budget_brief_fy2013.pdf 2. 가족후원이민 현황 및 관련 복지예산 규모 1) 가족후원이민 현황 2011년 총 영주권 취득자 가운데 가족후원이민 유형에 해당하는 사람은 전체의 64.8% 91
체류외국인 등에 대한 사회복지정책 국제 비교 및 향후 추진방향에 관한 연구 를 차지하였다. 가족후원이민은 이민비자 발급 수의 제한(이른바 쿼터) 유무를 기준으로 가족후원 우선순위(family-sponsored preference)와 미국 시민의 직계가족(immediate relatives of US citizens)으로 나뉜다. 시민권자 혹은 영주권자가 직계 가족을 초청해서 영주권을 취득할 수 있는 이민비자를 뜻하며, 영주권자 초청가족의 범위는 배우자, 자녀, 부모까지이며, 시민권자는 형제, 자매까지 포함된다. 조부모, 손자, 손녀, 사촌 등은 가족 후원이민 대상에서 제외된다. 2011년도의 총 가족후원이민자 수는 688,089명으로 영주권 취득자의 약 65%를 차지 하고 있었다. 가족후원이민 중에서 가족후원 우선순위로는 234,931명, 시민권자 직계가 족 우선순위는 453,158명으로 집계되었다. <표 4-14> 2009-2011년 가족후원이민 현황 (단위: 명) 2009 2010 2011 연간 수적 명 % 명 % 명 % 제한 수 총 영주권 취득자 수 1,130,818 100.0 1,042,625 100.0 1,062,040 100.0 총 가족후원이민 수 747,413 66.1 691,003 66.3 688,089 64.8 가족후원 우선순위 (family-sponsored preference) 211,859 18.7 214,589 20.6 234,931 22.1 226,000 시민권자의 미혼자녀 23,965 2.1 26,998 2.6 27,299 2.6 23,400 영주권자의 배우자와 자녀 98,567 8.7 92,088 8.8 108,618 10.2 114,200 시민권자의 기혼자녀 25,930 2.3 32,817 3.1 27,704 2.6 23,400 시민권자의 형제자매 63,397 5.6 62,686 6.0 71,310 6.7 65,000 시민권자 직계가족 우선순위 (immediate relatives of US citizens) 535,554 47.4 476,414 45.7 453,158 42.7 배우자 317,129 28.0 271,909 26.1 258,320 24.3 부모 120,155 10.6 116,208 11.1 114,527 10.8 자녀 98,270 8.7 88,297 8.5 80,311 7.6 자료: Classes of Immigrants Issued Visas at Foreign Service Posts Fiscal Years 2011 61) 61) Randall Monger & James Yankay, Annual Flow Report, U.S. Legal Permanent Residents: 2011, Table 2, Office of Immigration Statistics, Department of Homeland Security. http://www.dhs.gov/xlibrary/assets/statistics/publications/lpr_fr_2011.pdf. 92
제4장 미국의 체류외국인 정책과 복지제도 2) 가족후원이민 관련 복지예산 규모 미국 학교에서 10% 이상의 학생이 아직 영어를 배우고 있는 중(English Language Learners)'이며 주요 도심 지역에서는 그 두 배 이상의 비율을 차지하고 있다. <표 4-15>에서 ELL 62) 학생들과 일반학생들 간 교육성취도 격차를 좁히기 위해 높은 수준의 영어언어 교육인 ESEA(Elementary and Secondary Education Act) 프로그램을 이민자 교육사업으로 진행하며 2013년도 예산으로 393백만 달러가 책정되었다. 3천 500억 달러 의 예산은 교육(improving assessments for ELs, english learners)을 개발하기 위해 설 립 된 두 교육협회에 지원되었다. 2011년도에 추가 된 3가지의 이민자자녀교육에 지원되 는 1천 500억 달러도 2013년에 포함되었다. Promise Neighborhoods Program은 이민자 를 포함한 저소득 가정 및 자녀에게 학교안전예방교육 및 시민교육을 지원하는 통합교육 사업으로 1천억 달러의 예산이 지정되었다. 마지막으로 1천 900억 달러의 예산은 이민자 저소득층, 장애인, 소수집단을 돕기 위한 새로운 교사교육 프로그램인 Presidential Teaching Fellows Program에 지원되었다. 63) 이민자 가정에까지 적용이 되는 연방 교육 및 훈련 사업 중 중요한 것으로 불우계층을 지원하는 Title I 교육기금이 있다. 이 기금은 낙오아동방지법에 편입되어 있다. 이민자 가정의 자녀들은 다른 미국 어린이보다 저소득 가정에 속할 확률이 높으므로, Title I 기금은 이민 가정을 대상으로 하는 대다수의 학교 와 학군에 매우 중요하다. 학생지원서비스는 기본공부방법지도, 과외, 학업 재정적 개인상 담, 학사 및 석사과정 장학급 지원신청, 취업가이드, 재정 경제 문해력, 영어습득이 필요한 학생의 모니터링 및 특수 서비스 등을 제공하는 기금으로 2011년도 지출은 291백만 달러 였다. 부모교육 및 정보제공 센터에서는 학부모와의 접촉을 확장하고 자녀의 학습에 적극 적인 역할을 맡도록 준비시킨다. 이 밖에 영어가 부족한 부모에게는 통역, 학교교육 및 정 보자료 제공, 상담, 부모모임 등을 통한 정보교류를 지원받고 자녀의 학교생활에 관심을 가질 수 있도록 돕는 기금으로 2009년과 2010년에 각 39백만 달러의 예산이 들었다. 62) 읽기, 쓰기 및 말하기 시험 결과를 바탕으로 하여 ELL을 정의한다. 63) http://www2.ed.gov/about/overview/budget/budget13/index.html 93
체류외국인 등에 대한 사회복지정책 국제 비교 및 향후 추진방향에 관한 연구 <표 4-15> 2009-2013년 이민자 자녀(legal permanent resident) 64) 교육프로그램 현황 이민자 학생 특수 프로그램 (Special Migrant Education) 이민자 및 계절별 농업종사자 (Migrant and seasonal farmworkers) 대학 및 취업 준비 College and Career-Ready Students(Title I) (단위: USD) 프로그램 2009 2010 2011 2012 2013 지역 교육 기관에서 운영하는 기초 프로그램 (Improving Basic Programs Operated by Local Education Agencies, Title I Part A) 이민자 교육 (Migrant Education, ESEA I-C) 이민자 교육-대학 지원 이민자 프로그램 (Migrant Education-College Assistance Migrant Program) 이민자 초중학교 통합교육 (Migrant Education Coordination) 이민자 교육-고등학교 프로그램 (Migrant Education-High School Equivalency Program) 소외된,, 범죄자의, 위험에 처한 아동, 청소년 교육 (Neglected and Delinquent Children and Youth Education, ESEA I-D) 14,492,401,000 14,492,401,000 14,463,416,198 36,526,000 36,526,000 1,262,000 0 14,442,926,375 14,516,457,566 14,516,457,000 394,771,000 394,771,000 393,981,458 393,236,376 393,236,000 15,408,800 16,536,229 16,503,156 10,000,000 10,000,000 10,000,000 18,588,360 19,948,431 19,908,535 50,427,000 50,427,000 50,300,000 50,200,000 50,200,000 이민자교육-이븐스타트(0세-7세) 1,993,620 1,993,620 0 이븐스타트-가족 문해력 프로그램 66,454,000 66,454,000 0 English Learner 교육 733,530,000 732,143,628 732,144,000 English Language Acquisition 677,550,000 696,250,000 677,182,900 성인 기초와 문해력 교육 521,270,370 520,284,799 505,284,000 영어문해력, 시민교육 (English Literacy and Civics Education, Title IV of the Civil Rights Act) 학생 지원 서비스(Student Support Services) 301,526,000 301,514,811 291,454,680 부모교육 및 정보제공 센터(Parental Information and Resource Centers) ELP, ESL 교사 전문성 발달 프로젝트 (English Language Acquisition National Professional Development Project) 자료: http://www2.ed.gov/programs/gtep/gtep.pdf 39,254,000 39,254,000 41,819,307 43,020,461 42,030,773 74,850,000 74,708,534 74,709,000 64) 영어 구사력에 제약을 보이는 자 94
제4장 미국의 체류외국인 정책과 복지제도 이민자 건강관리소(Migration Health Divisions)에서 관리하는 2011년 이민자 보건사 업 예산으로는 470억 달러가 지원되었으며, 이 중 64%가 시민권 영주권 취득 이민에 지 원되었고 36%는 난민 건강보건 예산에 지원되었다. 60개국의 이민자 중 64%가 아시아 인이었다. 65) 1951년에 설립된 이민통합정책 국가센터(International Organization for Migration, IOM)는 유럽이민자 지원을 시작으로 증가하는 이민자 난민들이 미국 내에 성공적으로 정 착할 수 있도록 지원한다. 운영중인 사업에는 이민자 난민 이송, 주정부 및 기관에서 제공 하는 혜택을 연계하는 이민자서비스, 영어언어교육, 문화적응활동, 보건사업, 주거, 사회 통합 프로그램, 상담, 가족결합, 재난지원 등의 다양한 서비스가 포함된다. 그 밖에 이민 난민 통계조사연구, 정책설계, 리더십 개발, 정부관리와 지역사회 지도자를 위한 기술적인 도움 및 훈련, 주 및 지역 정책과 데이터에 특별히 초점을 맞춘 이민 통합 이슈에 관한 전 자적 자원 센터를 포함하는 서비스들을 제공한다. <표 4-16>의 이민자 프로그램에 대한 지출을 보면, 2012년 현재 13억 2천 달러 정도 로 나타났다. 그 중 이동, 응급, 위기관리와 관련된 지출이 6억 7천 6백만 달러로 가장 많 은 비중을 차지하고 있었으며, 규제, 단속이 2억 6천 5백만 달러, 개발사업이 2억 5천 7 백만 달러 순으로 나타났다. 65) http://www.iom.int/jahia/webdav/shared/shared/mainsite/about_iom/en/council/101/mc_2346.pdf 95
체류외국인 등에 대한 사회복지정책 국제 비교 및 향후 추진방향에 관한 연구 <표 4-16> 2010-2011년 IOM 이민자 사업 운영 현황 프로그램 2011 총 행정비 44.3 총 운영비 1,265 지원받은 이민자 수 (단위: USD, 백만) 사업 수 2010 이동, 응급, 위기 이민 관리 (Movement, Emergency and Post-crisis Migration 774.1 390,588 774 676.5 Management) 이민자보건사업(Migration Health) 73.3 229 64.1 경제 지역사회 개발 (Migration and Development) 106.3 1,526 127 257.5 규제, 단속(Regulating Migration) 246.1 33,488 1,083 265.6 이주노동자, 이민자 사회통합 지원 (Facilitating Migration) 정책활동, 연구 (Migration Policy and Research) 52.2 18,606 271 49.1 4.9 69 3.9 배상 프로그램(Reparation Programmes) 3.7 24 1.4 일반 지원서비스 프로그램 (General Programme Support/Services) 4.8 465 237 4.0 총 합계 1,359 444,673 2,814 1,322.1 자료: IOM Financial Report(2012) <그림 4-7> 2011년 IOM 이민자 사업 현황 자료: IOM Financial Report(2012) 96
제4장 미국의 체류외국인 정책과 복지제도 <그림 4-8> 2007-2011년 IOM 이민자 사업 수 현황 자료: IOM Financial Report(2012) <표 4-17>에서는 가족초청 우선순위에 해당하는 이민자 정책과 관련된 예산을 볼 수 있는데, U.S. Immigration & Customs Enforcement(ICE)의 2013년 예산은 약 56억 달 러 가량으로 가장 큰 비중을 차지하고 있었다. 영주권, 이민 서비스 프로그램 지원(USCIS)을 위한 예산은 약 30억 달러가 책정되었 다. ICE는 이민법 강화 및 합법적인 이민 출입국관리를 위한 예산을 지출하고 있다. USCIS는 E-Verify 발급을 통한 취업이민비자관리, 사회보장국, 보건복지서비스 기관, 주 택도시개발청과 연계해 SAVE Programs을 통한 이민신분확인 및 영주권 시민권 발급 확 인서 등을 관리하는데 예산을 지출한다. USCIS 산하기관인 Unauthorized Practice of Immigration Law(UPIL)에서는 이민자 변호, 조언 등을 통한 이민서비스를 제공한다 (DHS, 2012). 97
체류외국인 등에 대한 사회복지정책 국제 비교 및 향후 추진방향에 관한 연구 <표 4-17> 주정부 사업 및 국제개발처(USAID 66) )의 예산 ($000) International Affairs (Function 150) and International Commissions (Function 300) 2011 결산 2012 지출(예정) 2013 예산 외무행정부(Administration of Foreign Affairs) 교육, 문화교류 프로그램(ECE) 599,550 598,800 586,957 노인, 장애인 자금(FSRDF) 158,900 158,900 158,900 이민자 정착 지원 2,155 2,000 1,625 이민 통계청(Data Center Migration) 6,480,000 이민출입국강화(ICE) 67) 5,805,402 5,862,453 5,644,061 자동 정비시스템(Automation Modernization, Immigration and Customs Enforcement) 74 22 31 건축(Construction) - - 5 재량적 이익조정(ICE, Net Discretionary) 5,492 5,551 5,332 수수료, 신탁기금(Trust Funds) 305 312 312 이민 비자 보안 과징금(immigrant visa security surcharge) 52,730 42,920 43,290 귀환 대출 프로그램 계좌 1,574 1,447 1,800 영주권, 이민 서비스 프로그램 지원(USCIS) 68) 2,983,422 3,078,465 3,005,383 급여, 지출 102,424 - 이민시험수수료(Immigration Examinations Fee Account) 2,778,721 2,923,845 2,814,859 - H1-B 비자 수수료 13,000 12,550 - H1-B, L 사기예방 (Fraud Prevention and Detection Account) 39,158 39,196 35,000 이민 차단(interdiction) 504,412 406,749 478,139 비이민 민원 수수료 (H-1B, Nonimmigrant Petitioner Account) 13,000 13,000 12,550 이민 재프로그래밍 152,543 102,424 142,974 이민신분확인 프로그램 (Immigration Status Verification Programs) 132,000 - E-Verify 112,000 - SAVE 69) Program 20,000 이민 통합, 영주권(Immigrant Integration & Citizenship) 11,000 통상 이민자(USCIS ELIS) 269,200 H-1B 비이민 진정서 회계 13,000 13,000 12,550 미국 방문 및 이민신분 표시기(U.S. Visit and Immigrant Status Indicator Technology) 301 360 - 시민권, 이민서비스(Citizenship & Immigration Services) 2,962 3,078 3,005 자료: Department of State. Executive Budget Summary; Function 150& Other international programs. Fiscal year 2013. 70) 66) U.S. Agency for International Development 67) U.S. Immigration & Customs Enforcement 68) U.S. Citizenship & Immigration Services 69) Systematic Alien Verification for Entitlements 70) http://www.dhs.gov/xlibrary/assets/mgmt/dhs-budget-in-brief-fy2013.pdf 98
제4장 미국의 체류외국인 정책과 복지제도 3. 외국인근로자 현황 및 관련 복지예산 규모 1) 외국인근로자 이민 현황 외국인근로자는 고용기반 우선순위에 따라 1순위에서 5순위까지 나누어진다. 2011년 총 영주권 취득자 수 중 고용기반 우선순위를 통한 영주권 취득자 수는 13.1%로 약 14만 명 정도인 것으로 나타났다. 2009년에서 2011년 모두 제2순위에 해당하는 고학력 전문 가의 비중이 고용기반 우선순위 중 가장 높았으며 투자이민 수가 가장 낮았다. 고용기반 우선순위 이민 (Employment-based) <표 4-18> 2010-2011년 외국인근로자 현황 2009 2010 2011 연간 수적 명 % 명 % 명 % 제한 수 총 영주권 취득자 수 1,130,818 100.0 1,042,625 100.0 1,062,040 100.0 총 고용기반 우선순위 수 140,903 12.5 148,343 14.2 139,339 13.1 140,000 제1순위 우선순위 취업자 40,924 3.6 41,055 3.9 25,251 2.4 40,040 제2순위 고학력 전문가 45,552 4.0 53,946 5.2 66,831 6.3 40,040 제3순위 전문직종사자, 숙련공, 비숙련공 40,398 3.6 39,762 3.6 37,216 3.5 40,040 제4순위 특수이민 10,341 0.9 11,100 1.1 6,701 0.6 9,940 제5순위 투자이민 3,688 0.3 2,480 0.2 3,340 0.3 9,940 자료: U.S. Department of Homeland Security(2012) 71) 2) 외국인근로자 관련 복지예산 현황 이주노동자(Labour migration and human development) 부서에서는 2011년 총 136,190,000달러 예산을 이주노동자에 관련하는 활동 지원비로 지출되었다. 이주노동자 관련 지원비에는 이주노동자 취업교육 프로그램, 정책 및 프로그램 개발비, 전문 기술지 원, 건물관리, 이주노동자 사회통합 연구원 300명에 대한 각종 혜택 및 임금(Independent Network of Labour Migration and Integration Experts) 등이 포함된다. 72) 71) Randall Monger & James Yankay, Annual Flow Report, U.S. Legal Permanent Residents: 2011, Table 2, Office of Immigration Statistics, Department of Homeland Security. http://www.dhs.gov/xlibrary/assets/statistics/publications/lpr_fr_2011.pdf. 72) http://www.iom.int/jahia/webdav/shared/shared/mainsite/about_iom/en/council/101/mc_2346.pdf 99
체류외국인 등에 대한 사회복지정책 국제 비교 및 향후 추진방향에 관한 연구 <그림 4-9> 2012년 IOM 이주노동자 개발 지원금 분배 현황 자료: IOM Financial Report(2012) 상당수 이민자 가정에 적용되는 연방 사업들이 많이 있지만, 다수가 이민자를 직접적 대상으로 하고 있지는 않다. 시민들과 더불어 이민 가정에까지 교육과 훈련을 제공하는 정부 사업이 몇 가지 있다. <표 4-19>는 Title I 직업훈련 프로그램(직업능력 및 인적자 원개발사업 프로그램으로 성인영어교육, 재고용프로그램과 훈련프로그램의 결합)을 위한 미국 연방 기금 지원사업을 위한 예산을 보여주고 있다. 영어구사력이 필요한 Limited English Proficient(LEP) 성인을 비롯한 특정 그룹(실직노동자, 청년, 원주민, 계절적 농 업노동자, 퇴직군인, 외국인 근로자)에 대한 훈련 계획을 개발하고 기술과 영어 학습을 통 합한 훈련 사업을 시행한다. 100
제4장 미국의 체류외국인 정책과 복지제도 <표 4-19> 2011-2013년 외국인 근로자 직업 기술 성인 교육 프로그램 지출 현황 (단위: USD, 백만) Title I 직업훈련 프로그램 2011 2012 2013 총 성인교육(Adult basic and literacy education) 예산 607.4 606.3 606.3 주정부 성인기초, 문해력교육 596.1 595.0 595.0 국가 리더십 활동 프로그램 11.3 11.3 11.3 총 직업기술교육(Career and Technical Education, CTE) 예산 1,130.0 1,130.9 1,130.9 주정부 직업기술교육 1,122.2 1,123.0 1,123.0 국가 CTE 프로그램 7.8 7.8 7.8 이주노동자직업재활, 계절노동자 교육 (Vocational Rehabilitation Migrant and Seasonal Farm Workers) 1.3 계절이주노동자 자녀 특수교육 프로그램 36.6 36.5 36.5 자료: http://www2.ed.gov/about/overview/budget/budget13/summary/13summary.pdf 4. 난민 망명자 현황 및 관련 복지예산 규모 1) 난민 망명자 현황 난민의 현황을 보면, 2011년 현재 약 5만 5천명 가량인 것으로 나타났으며, 망명자는 약 11만 3천 명 가량으로 집계되었다. 이는 총 영주권 취득자의 약 16%를 차지하는 수치 이다. <표 4-20> 2009-2011년 난민 망명자 지위를 통한 영주권 취득 현황 73) (단위: 명) 난민 망명자 2009 2010 2011 명 % 명 % 명 % 총 영주권 취득자 수 1,130,818 100.0 1,042,625 100.0 1,062,040 100.0 총 난민 망명자 수 177,368 15.7 136,291 13.1 168,460 15.9 망명자 118,836 10.5 92,741 8.9 113,045 10.6 난민 58,532 5.2 43,550 4.2 55,415 5.2 자료: U.S. Department of Homeland Security(2012) 74) 73) http://www.dhs.gov/sites/default/files/publications/immigration-statistics/yearbook/2011/ois_yb_2011.pdf 74) Randall Monger & James Yankay, Annual Flow Report, U.S. Legal Permanent Residents: 2011, Table 2, Office of Immigration Statistics, Department of Homeland Security. 101
체류외국인 등에 대한 사회복지정책 국제 비교 및 향후 추진방향에 관한 연구 2) 난민 망명자 관련 복지예산 규모 부응 교부금 프로그램(Matching Grant Program) 2011년 예산으로 71%가 지원을 받 았으며. 2012년 예산 규모는 97,963,800 달러이다. 이 중 약 65백만 달러는 보건복지부 의 아동가족청 산하기관인 난민재정착소(Office of Refugee Resettlement, ORR)로부터 지출되었고 약 32백만 달러는 9개의 민간원조단체에서 지출하였다. 이 프로그램에 참여 하는 민간원조단체들은 42주에 234 곳이 있으며 2013년 예산으로 난민 망명자 29,686명 을 지원할 예정이다. 개인사업 확장을 위해 도움을 주는 기금인 2011년 소규모사업 개발 비는 15개의 주에 위치한 18개의 기관에 총 40억 달러가 지원되었다. 2012년 자녀를 둔 여성 망명자 사업지원 프로그램은 13개의 주에 위치한 13개 민간원조단체들에 총 2백만 달러를 배분하였다. 75) 긴급 난민이민을 대상으로 하는 보충적 서비스 프로그램은 2012 년 10월부터 2014년 3월까지 22곳의 새로운 민간원조단체들에게 2,500,000달러의 예산 이 지원되었고 기존 15개의 민간원조단체들에게는 1,950,000달러의 예산이 배분되었 다. 76) <표 4-21>에서 이송 및 의료 서비스는 미국 입국 후 8개월간 받는 혜택으로 2012년 예산은 약 372백만 달러였다. 사회서비스는 긴급히 이송된 난민에게 주어지는 혜택으로 2012년 예산으로 약 153백만 달러가 지출되었다. 미동반 아동은 부모 또는 보호자 없이 미국 내 이송된 난민아동의 기금으로 2012년 예산은 약 169백만 달러였다. 난민정책 프 로그램의 2012년 총 예산은 약 768백만 달러로 2010년에 비해 증가하고 있었고, 2013년 에는 805백만 달러로 책정되었다. http://www.dhs.gov/xlibrary/assets/statistics/publications/lpr_fr_2011.pdf. 75) http://www.acf.hhs.gov/programs/orr/programs/microenterprise-development/about 76) http://www.acf.hhs.gov/programs/orr/programs/supplemental-services 102
제4장 미국의 체류외국인 정책과 복지제도 <표 4-21> 2010-2013년 ACF 난민 정착 프로그램 예산 현황 난민 입국 지원 (Refugee and Entrants Assistance) 2010 2011 2012 (단위: $) 2013 (단위: 백만) 이송 및 의료 서비스(TAMS) 353,281,000 352,625,336 372,295,031 403 미동반 아동 149,291,000 149,052,298 168,680,590 175 기타 난민 프로그램 227 난민신청자, 인신매매 피해자 9,814,000 9,794,372 9,775,489 사회서비스 154,005,000 153,696,990 153,406,512 고문피해자 11,088,000 11,065,824 11,045,085 난민보건사업 4,748,000 4,738,504 4,730,043 목표된 지원 48,590,000 48,492,820 48,401,348 총계 730,817,000 729,466,144 768,334,098 805 자료: http://www.acf.hhs.gov/sites/default/files/opre/2012_perf_plan_0.pdf <표 4-22>는 크게 두 가지로 나뉘는 일반 이민자 난민 지원(MRA)과 미국 내에 응급 이송된 이민자 난민 지원(ERMA) 2011-2013년도 예산을 나타낸다. 2013년도 MRA 예 산은 2012년에 비해 감소되었지만 ERMA 예산은 증가하였다. <표 4-22> 이민자 난민 지원 현황(MRA, ERMA) (단위: $) 구분 2011 2012 2013 이주 난민 지원 (Migration and Refugee Assistance, MRA) 1,694,604 1,875,100 1,625,400 응급 난민 이주 지원 (U.S. Emergency Refugee and Migration Assistance, ERMA) 자료: http://www.acf.hhs.gov/sites/default/files/opre/2012_perf_plan_0.pdf. 49,900 27,200 50,000 제4절 체류외국인에 대한 사회복지정책 현황 1986년 제정된 이민 개혁과 관리 법률(IRCA)에 의해 주정부에서 지출한 지원자금은 전체 이민자 인구 중 비교적 적은 숫자의 합법화된 일부 이민자들 - 난민 망명자 및 이민 노동자와 그 가족 등 -의 복지를 위해 주로 집중되고 있다. 가족 이민초청으로 미국에 들 103
체류외국인 등에 대한 사회복지정책 국제 비교 및 향후 추진방향에 관한 연구 어와 저임금 일자리나 그들이 사는 지역사회에서 일하고 있는 많은 숫자의 합법적 이민자 들에게는 거의 어떤 것도 제공되지 못하고 있는 실정이다. 소수의 이민자들이나 그 자녀 들은 경제적 소외학생 지원 프로그램(ESEA, 초중등교육법 Part1 Title I)이나 저소득층 가정 공중건강보험 등의 주류사회 프로그램들을 이용하는 것은 가능하다. 이민자와 그 가 족을 위한 연방정부의 총 세출 규모는 무엇보다 다음과 같은 요인들에 의해 결정된다. 신 규 사회복지프로그램의 개발(어린이 건강보험 프로그램 등), 이민자 프로그램에 대한 예 산 증액(지난 10년 동안 광범위하게 증가한 헤드스타트 등록 인원 등), 이민자들을 포함 한 모든 수혜계층에 영향을 미치는 프로그램 지원 자격 기준의 변화 등이다. 언론 출판의 자유는 비시민권자에게 확대되며, 이민자들에게도 헌법의 기본적인 보호를 받을 수 있는 권리는 폭넓게 부여되어 있으나, 공공복지 영역에 있어서는 그러하지 못하다. 처음 5년에 서 10년간은 사회복지의 권리가 주어지지 않기 때문에 이민자들 대부분이 사회복지의 혜 택을 누리지 못한다. 합법적 이민자들의 지원 자격은 그들이 미국에 거주하고 노동시장 및 군대에서 일하는 기간 등에 의해 결정된다. 외국 기업도 수정헌법 5조 적용에 의한 정 당한 보상을 받을 수 있다. 77) 미국은 주로 난민의 새로운 지역사회로의 통합에 중점을 둔다. 난민은 매년 미국으로 들어오는 합법적인 이민자들 중 약 5%를 차지한다. 난민은 박해를 피해 탈출하기 때문에 육체적, 정신적으로 열악한 건강상태로 미국에 도착하고 있다. 이들은 사전준비 없이 떠 나왔다 할 수 있으며, 가족 결합이나 취업을 위해 들어오는 이민자들과 달리 후견자들도 없다. 78) 난민들은 일반 시민들이 받는 혜택과 대략 동일한 수혜 자격이 있고 귀화 이민자 들의 권리는 시민들과 같은 수준으로 확대되어 왔다. 한편, 2011년부터 미국 정부가 쿠바 난민들의 가족 재결합을 통한 난민 정착 프로그램(Cuban Haitian Grants)을 일부 수정하 는 데 합의함으로써, 연간 최소 3,200명 이상의 쿠바 난민 가족은 난민 지위를 통해 받을 수 있었던 사회 서비스 및 지원 프로그램 대상에서 제외되었다. 개정 내용에 따르면 쿠바 가족 재결합 프로그램을 통해 정착하는 대상자 가운데 미국 내 합법적으로 거주하는 쿠바 난민의 배우자와 자녀들에게는 난민이 아닌 이민자 지위가 부여된다. 이민자 지위로 정착 77) http://www.nilc.org/overview-immeligfedprograms.html 78) 미국 이민 체계에서 후견자 는 해당이민자의 미국입국을 신청한 친척이나 고용주를 말한다. 친척을 후견하는 개개인들은 또한 그 이민자가 귀화하거나 향후 10년간(40 quarters) 미국에서 일할 때까지 그를 후원하겠다고 약속하는 선서에 서명하도록 요구된다. 104
제4장 미국의 체류외국인 정책과 복지제도 할 경우, 난민으로서 받을 수 있는 모든 혜택에서 제외되는데, 여기에는 건강 검진과 예방 접종, 건강 보험과 난민 건강 보조금, 고용 서비스와 육아 지원금, 무료 언어 및 직업 교육 등이 포함되어 있다. 1996년 복지 개혁 이후 이민자들은 저소득층에 주어지던 SNAP와 의료보험인 메디케이드 혜택은 물론이고, 미국 체류 5년 미만까지는 주정부의 어떠한 복 지 기금이나 서비스도 신청할 수 없게 되어 있다. 1990년대 후반부터 시작된 연방수혜 자 격 금지 조치로 인해 메디케이드나 어린이 건강보험 프로그램(CHIP)을 받으면 영주권을 받거나, 미국에 체류하거나, 또는 귀화할 기회를 상실해 버릴지도 모른다는 이민자 사회 의 두려움과 결합하여, 오히려 사회 복지 혜택의 자격이 있는 사람들조차도 참가하기를 꺼리는 결과를 초래하였다. 이러한 이민자 복지정책 개혁은 뚜렷한 생활 기반이나 언어 및 직업 기술이 없는 상태로 미국에 입국하는 난민 가족에게까지 확대 적용되었다. <표 4-23> 공공복지(Federal public benefit) 79) 혜택자와 비혜택자의 구분(2012 기준) 혜택가능자 비혜택자 80) 합법적 거주자(영주권자/그린카드 소지자) 그 외 모든 기타 이민자 난민 또는 망명자 1년 이내의 가석방자 Cuban Haitian 난민 입국자 폭력을 당한 이민자, 자녀, 부모, 미성년자 형제자매 81) 난민신청자, 인신매매 피해자 (Victims of Trafficking, T visa 82) ) 자료: Tanya Broder and Jonathan Blazer(2011) 미비서류 이민자(개인이 한시적 거주자로 입국, 비자기간을 넘겨 거주, 또는 비자없이 입국한 자) 1. 공공부조 미국에서 저소득층을 지원하는 대표적인 제도로는 SSI, TANF, SNAP, 메디케이드, 일 반부조 등이 있다. 일반적으로 미국의 저소득층 대상 공공부조제도는 근로능력이 있는 자 79) 1996년 연방복지법에 따르면 (a) 그 어떤 권리, 계약, 대출, 전문가 자격증, 상업자격증 (b) 은퇴연 금, 복지, 건강, 장애, 공공 또는 주택서비스, 제2의 교육, 식량지원, 실업급여 또는 보험혜택, 개인, 가정, 가족(적임자)에게 연방정부에서 지원하는 이와 비슷한 모든 혜택을 포함한다. 80) Welfare law 401 (8 U.S.C. 1611). 81) Violence Against Women Act(VAWA) 82) William Wilberforce Trafficking Victims Protection Reauthorization Act of 2008 105
체류외국인 등에 대한 사회복지정책 국제 비교 및 향후 추진방향에 관한 연구 와 없는 자를 구분하여 그에 따라 지원 프로그램의 내용과 수준, 급여의 한시성과 자격조 건 등의 보장 정도를 달리한다. 1) 메디케이드(Medicaid) 저소득층을 위한 긴급국민 의료보조서비스이며 미국 공공부조 제도 중 지출 규모에서 가장 핵심적이다. 각 주는 개별적인 메디케이드 지침을 갖고 있으며 의사방문, 입원 등에 대한 비용을 지불한다. 대부분의 저소득자에게는 메디케이드가 건강보험 보장의 주된 수 단이지만 이민자에게는 메디케이드와 CHIP의 수혜 자격에 엄격한 법적 제한이 있다. 불 법체류 이민자와 단기비자 보유자(학생 또는 단기근로비자)는 응급실 서비스 보장을 제 외하고는 메디케이드 자격이 안 된다. 65세가 넘는 노인, 맹인, 장애인, 미성년자, 임산부, SSI 수혜자, 특정 합법 이민자들 등이 신청할 수 있지만 일반적으로 부양자녀가 없는 비 노령 성인에게는 보장을 제공하지 않는다. 노령 이민자들은 사회보장이나 메디케어에 충 분한 연수만큼 미국에서 일하지 않았을 경우에도 경제적 조건 및 다른 자격조건을 충족시 키는 경우에는 혜택을 받을 수 있다. 임산 및 출산이 메디케어에 의해 처리되는 경우, 1년 까지 아기도 혜택을 받을 수 있다. 급여는 연방정부에서 정하고 있는 필수급여와 각 주에 서 선택할 수 있는 선택급여로 나누어진다. 필수급여의 항목들은 병원입원치료(정신과 입 원치료 제외), 외래치료, 검사서비스와 x-ray서비스, 소아 가족 전문 간호사 서비스, 임신 관련 서비스, 산후 60일간 산후케어가 포함된다. 그 밖에 21세 이상 환자의 요양시설 서 비스 또는 가정 및 지역사회 기반 서비스, 21세 미만의 아동을 위한 조기검진 및 치료 프 로그램, 의사 검진치료, 가족계획서비스, 치과수술 및 소요품목, 재가서비스 등이 있다. 1996년 8월 22일 전에 입국한 영주권자는 특정 조건에 부합하는 경우, 메디케이드 혜 택을 받을 수 있으며, 1996년 8월 22일 이후 입국한 경우, 미국 내에 5년 이상 거주 했을 시, 특정 요구사항에 부합하는 경우에 혜택을 받을 수 있다. 2009년 2월부터 각 주정부에 메디케이드와 CHIP 프로그램을 거주기간에 상관없이 영주권자인 아동과 임산부에게도 혜택을 줄 수 있는 법을 통과시켰다. 83) 25개의 주는 새로 부여된 법에 의해 두 프로그램 을 해당 아동과 임산부에게 실행하고 있다. 영주권자의 경우 거주기간에 따라 급여자격에 차이를 보이며 응급서비스 외에는 주에게 재량권이 주어져 있다. 입국 후 5년간만 응급서 비스를 받을 수 있으며 이후에는 주에 따라 달라진다. 84) Wyoming, Alabama, 83) Section 214 of the Children's Health Insurance Program Reauthorization Act of 2009. 106
제4장 미국의 체류외국인 정책과 복지제도 Mississippi, North Dakota, Ohio, Texas, Virginia 주는 5년 이상 거주한 영주권자에게도 메디케이드 혜택을 제한하고 있다. 텍사스와 버지니아주는 건강보험을 거주기간이 5년이 되지 않아도 합법적으로 거주하고 있는 아동에게만 제공하고 있다. 12개 주는 각 주정부 의 자금으로 출산 전 케어와 CHIP 프로그램에서 태아지원 프로그램의 선택권을 지원한 다. 다른 몇 주는 연방정부 자금으로 거주기간에 상관없이 출산 전 케어 프로그램을 지원 하고 있다. 캘리포니아주는 수혜 폭을 넓게 잡고 있으며, Missouri 주는 난민과 망명자 두 제도를 받는데 제한이 없다. 85) 2014년부터는 빈곤선 100%-400%에 해당하지만 소득기 준 자격이 되지 않아 혜택을 받지 못하는 사람들도 지원을 받을 수 있게 되었다. 더 많은 사람들이 무료 또는 낮은 금액의 건강보험에 가입할 수 있게 된다. 2010년 빈곤선 400% 의 기준은 개인 년 소득 43,000 달러와 4인 가족 기준 88,000 달러였다. 18세 이하의 건 강보험에 가입되지 않은 개인 기준의 년 소득이 46,000 달러도 혜택이 가능하게 된다. 몇 몇 주는 개인 년 소득기준을 46,000 달러보다 높이 책정하였다. 86) 2) 어린이 건강보험 프로그램(Children Health Insurance Programs, CHIP) 가장 큰 규모의 공공의료보장인 CHIP는 1997년에 도입되었다. 메디케이드의 혜택자격 을 충족할 수 없는 가족이지만 민간 의료 보험을 구입하기에는 충분하지 않은 가정의 어 린이에 한해서는 의료혜택을 제공한다. 일반적으로 1년 최고 44,700불(4인 가족 기준)을 버는 가족의 아동은 의사방문, 치과치료, 처방약, 입원, 보건진료 등의 무료 혹은 저비용 의료보험 혜택이 주어진다. 임신한 여성 및 다른 성인들은 보험처리를 받을 수 있다. 시민 권자만을 대상으로 하지만 이민자의 자녀는 입국 5년 이후 조건에 부합한다면 무료 혹은 저비용의 보건의료혜택을 받을 수 있다. 대부분의 주에서 부모의 소득이 일정 금액에 미 치지 못하는 만18세 이하의 건강보험이 없는 자녀와 연방정부가 정한 빈곤선(poverty level)의 두 배 이상의 수입이 있는 가정의 어린이들을 대상으로 한다. 2015년부터는 CHIP 프로그램의 모든 비용을 정부에서 지원한다. 87) CHIP의 운영은 주에 따라 메디케이드와 같이 운영하기도 하고, 별도로 운영되기도 하 84) http://www.cms.hhs.gov 85) http://www.medicaid.gov/ 86) http://www.healthcare.gov/marketplace/costs/index.html 87) http://www.insurekidsnow.gov 107
체류외국인 등에 대한 사회복지정책 국제 비교 및 향후 추진방향에 관한 연구 지만 보통 효율적인 운영을 위해 같이 운영하기를 정부에서 권장하고 있다. <그림 4-10> 2000-2011년 아동의 메디케이드와 CHIP 참여현황 추이 (단위: 백만, 달러) 자료: http://www.insurekidsnow.gov/chipraannualreport.pdf <표 4-24> 2010-2011년 아동의 메디케이드와 CHIP 참여 현황 (단위: 명) 구분 CHIP Medicaid CHIP and Medicaid 2010 2011 2010 2011 2010 2011 % 증감 총 7,707,096 7,970,879 34,322,672 35,571,506 42,029,768 43,542,385 3.6% 자료: http://www.insurekidsnow.gov/chipraannualreport.pdf 3) 보건후생서비스(Department of Health and Human Services) 보건복지부는 이민자보건사업을 통하여 문화적으로 적절한 의료 및 여타 관련 서비스 를 이민근로자와 그 가족에게 제공하기 위한 사업이며 자금을 지역단체들에게 제공하고 있다. 단기 근로자와 다른 이민 개혁 프로그램 참여자들은 이민초기 건강 검진을 받고, 그 이후에는 보건소(Federally Qualified community Health Center, FQHC) 및 유사 보건 기 108
제4장 미국의 체류외국인 정책과 복지제도 관, 농촌 및 이주민 보건 센터, 공공 및 민간 병의원 등의 이민자들이 집거하는 해당 지역 사회에 있는 의료 안전망을 통해서 정기 검진을 받게 되는 방식이다. 88) 대부분의 지역사 회에 하나 이상의 진료소가 마련되어 있으며 이민자 건강사업은 이민자 체류자격과 상관 없이 저비용 혹은 무료로 의료서비스를 제공하고 있다. 이는 전염성 있는 질병 증상에 대 한 면역성을 지원하기 위함이다. 건강보험이 없을 시, 정부 혹은 주의 건강관리보조를 받 을 수 있으며 대부분의 주는 어린이와 임산부를 위한 특정형태의 보조를 제공한다. 응급 의료조치가 필요할 때에는 인근병원의 응급실을 이용할 수 있고 대부분의 병원들은 연방 법에 의해 환자가 치료비를 지불할 능력이 없다 하더라도 응급처치가 필요한 환자를 치료 해 주도록 되어있다. 4) 공공주택 프로그램(Public Housing Program) 임대료 보조제도와 에너지 비용 지원제도이다. 임대료 보조제도(Public Housing Project)는 저소득 가구에게 임대주택을 제공하고, 임대료를 보조해 준다. 자격조건으로 는 첫째, 총소득이 지역 중위소득의 50% 또는 80%보다 적어야만 해당된다. 둘째, 가족이 어야 하며, 독거노인 또는 장애인에만 해당된다. 셋째, 시민권자 또는 영주권자로서 가족 수별 소득수준과 부동산, 자산 등을 반영하여 수혜자를 선정한다. 넷째, 난민 망명자도 주 거서비스를 받을 수 있다. 89) 에너지 비용 보조(Low Income Home Energy Assistance Program, LIHEAP)는 냉 난방비를 보조해 준다. 연방정부 빈곤선의 150% 이하에서 각 주가 자율적으로 선택기준을 정한다. 정부 보조를 받는 주택은 제외되며, 노인, 장애인, 아동이 있는 가구만 해당된다. 90) 악천후, 화재, 강도로 인한 피해의 경우도 보장함으로 소유하고 있는 집의 가치에 준해 재산세도 납부하여야 한다. 부동산 중개인이나 주택관련 변호사가 적절한 주택융자와 보험을 찾도록 도움을 줄 수 있으며, 주택 구매를 위한 서류 작성도 도와줄 수 있다. 일반 융자를 받기에 능력이 약한 서민들을 위하여 연방주택국 (Federal Housing Administration, F.H.A.)에서 융자금에 대한 지불을 보험의 형식으로 보증해 준다. 88) http://www.cms.hhs.gov/center/fqhc.asp 89) www.hud.gov/renting/phprog.cfm 90) www.acf.hhs.gov/programs/ocs/liheap/guidance/special_topics/im97-09.html 109
체류외국인 등에 대한 사회복지정책 국제 비교 및 향후 추진방향에 관한 연구 5) 사회보장서비스(Social Security Service) 시민권자는 이미 출생 시 부여받으며 영주권자, 합법체류자(취업비자, 주재원비자, 투 자비자 등)가 대상자이다. 사회보장번호는 미국 정부에 의해 부여되며 소득과 수혜 가능 한 혜택에 대한 정보를 보유할 수 있도록 한다. 세금납부(income tax return), 은퇴생활보 조금(social security benefit), 은퇴연금(retirement pension) 등을 보조받는다. 사회보장 국에서 총괄하며 새로운 이민자들에게 도움이 될 만한 정보를 갖추고 있으며 무료통역서 비스 및 14개 언어로 사회보장에 관련된 정보도 제공하고 있다. 국무부와 국토안보부는 사회보장번호 배정에 필요한 정보를 사회보장국으로 보내고 사회보장국은 사회보장번호 (SSN)를 배정한 뒤 USCIS가 영주권 카드를 보낸 주소로 사회보장번호 카드를 운송하는 전달체계방식이다. 91) 6) 소득보충지원제도(Supplemental Security Income, SSI) 소득분배제도로 활용되고 있는 SSI는 연방정부가 실시하는 자산조사에 기반한다. 1972 년에 도입되어 1974년부터 급여를 제공하기 시작한 이 프로그램은 빈곤한 노인과 시각장 애인 그리고 다른 일반 장애인을 대상으로 전국적으로 동일한 자격기준에 의해 매달 현금 급여를 제공한다. 하지만 의회는 노인과 장애를 지닌 영주권자에게 엄격한 혜택 제한을 두고 있다. 92) 옹호자들은 2년간 일부 혜택지원을 위한 노력을 해왔지만 복지법 93) 에 의 거해 비이민자, 자격이 되지만 복지법 실행 후 입국한 영주권자, 복지법 실행 전 입국한 장애가 없는 노인도 대상에서 제외된다. 노인 유족 장애인 연금보험제도(OASDI)로 보호 를 받지 못하는 노인, 시각장애인 또는 일반 장애인 등의 취약계층에게 최소 소득을 보장 한다. 급여 수급 소득기준과 대상가구의 소득 간 차이를 현금으로 제공하는 보충급여 방 식이다. 대상 조건은 첫째, 65세 이상의 노인, 시각장애인, 신체적 요인이나 정신적 요인 으로 인해 경제활동을 할 수 없는 장애인이다. 시각장애인의 경우 시각보조장치를 착용하 고도 측정된 시각이 20/200 이하 혹은 터널비전이 20도 이하여야 하며 기타 장애는 1년 91) http://www.uscis.gov/files/nativedocuments/m-618_k.pdf 92) Welfare law 402(a)(8 U.S.C. 1612(a)) 93) 대부분의 새로 입국한자들은 시민권 취득 또는 40쿼터 간 일(배우자 또한 결혼기간에 일을 해야 하 며, 18세 전에 입국한 부모 또한 일을 한 내역이 있어야 함)을 하지 않으면 SSI 혜택 제외 대상이 된다. 110
제4장 미국의 체류외국인 정책과 복지제도 이상 지속되어야 한다. 둘째, 재산은 독신자의 경우 2012년 기준으로 $2,000 이하, 부부 는 $3,000이하여야 하며, 소득은 독신의 경우 월 $579, 부부는 $869이다. 셋째, 쿠바 /Haitian 난민 입국자, 일부 베트남계 난민, 이라크와 아프가니스탄의 특수 난민이민자, 난 민보호자 및 인신매매 보호대상자, 그리고 장애가 있는 귀화승인 대기자는 시민권자들과 동일하게 7년 동안만 수급이 가능하다. 하지만 귀화 대기 중인 영주권자, 발급이 늦어지 는 경우, 지위변경이 가능한 망명자, 언어부족, 그리고 그 밖에 귀화 조건에 장애가 있어 7년 안에 귀화시민이 되지 못하는 영주권자는 혜택을 전혀 받지 못하게 된다. 94) 그리하 여 2008년 의회는 이러한 장애로 7년 안에 귀화하지 못하는 영주권자 난민을 위해 2011 년 9월 30일까지 혜택연장 기간을 늘렸다. 95) 7) 영양보충지원제도(Supplemental Nutrition Assistance Program, SNAP) 2008년 10월부로 사업명이 변경된 프로그램으로 Food Stamp Program으로 알려져 있 었다. 사업명 변경 후 달라진 점은 도장 및 쿠폰 사용에서 전자카드로 통일되었다. 소득과 자산을 기준으로 저소득 가정에 대해서 식품교환권을 지급함으로써 저소득 가정으로 하 여금 생활에 필요한 식품을 구입할 수 있다. 식비 보조프로그램으로 저소득층 및 신체장 애인을 대상으로 매달 일정액의 식비 보조금을 증서형태로 지급한다. 농림부가 총괄하며, 각 주의 사회복지부서에서 운영하며 재원은 연방정부가 100% 부담하고 주마다 자격기준 이 동일하다. 자격조건은 소득 및 자산조건과 노동조건, 체류조건이다. 노동조건은 노인이 나 장애인과 같이 근로능력이 저하되는 대상에게는 제외되고, 근로능력이 가능한 사람들 에게만 허용된다. 하지만 일을 할 수 있으면 일자리를 알아보고, 일을 하거나 직업 교육을 받아야 한다. 수급자격을 유지하기 위해서는 사회복지 관련 부서나 주 고용서비스부에 근 로능력을 등록하고, 그 기관에서 제시한 적절한 직업을 받아들여야 한다. 사회복지 담당 부서에 직무 이용과 관련한 결정을 허용하는 정보를 제공하고, 자발적으로 직장을 그만두 거나 주당 30시간 이하로 근무해서는 안 된다. 일부 저소득 이민자와 이민자 자녀는 이민 상태, 미국 내의 거주기간, 혹은 소득 정도에 따라 식량 배급표를 받을 수 있다. 합법 영주권자이며 배우자 또는 부모가 미국에서 근무 한 기록이 있을 경우 해당된다. 식량 배급표는 슈퍼마켓에서 일부분의 음식을 무료로 받 94) http://www.socialsecurity.gov/ssi/spotlights/spot-non-citizens.htm 95) The SSI Extension for Elderly and Disabled Refugees Act, 2008. 111
체류외국인 등에 대한 사회복지정책 국제 비교 및 향후 추진방향에 관한 연구 을 수 있다. 몇몇 주는, 주 자금으로 운영되는 식량 배급 프로그램이 있으며, 이민자 가입 자격은 주마다 다르다. 96) SNAP을 받는 가정도 급식서비스(Meals on Wheels), WIC 혜택 및 학교 급식 프로그 램과 같은 아동 영양 혜택을 받을 수 있다. Women, Infants, Children(WIC) 프로그램은 모유수유 또는 영양공급이 필요한 저소득 층 여성, 신생아, 5세 이하의 아동, 계절이민노동자와 그의 가족들에게 영양섭취에 필요한 음식지원 및 영양관련 교육을 해주는 프로그램이다. 각 주정부는 이민자격에 상관없이 모 든 수혜조건이 되는 여성, 신생아, 아동을 대상으로 지원한다. 또한 학교급식프로그램(School Program)을 통해 학생들의 학습 효과를 향상시키기 위 해 연방정부는 식사 준비가 여의치 못한 학생들을 위해 매일 2,600만 명 이상의 학생들에 게 무료 혹은 저가에 영양가 있는 아침, 점심, 간식, 야채, 과일, 우유 등을 제공한다. 학교 아침과 점심지원 프로그램은 이민자격에 상관없이 모든 아동을 대상으로 하고 소득자격 에 따라 연방정부의 학교급식프로그램에 참여할 수 있다. 학교 급식 프로그램과 국립학교 점심급식 프로그램에 참가가능여부는 가정의 소득과 규모에 의해 결정된다. 연방정부의 다른 급식 프로그램에 참가하지 않는 학생들에게는 우유지급 프로그램에서 우유를 지급 한다. 프로그램 관리는 노동부에서 담당하고 있다. 97) 8) 빈곤가족한시지원제도(Temporally Assistance with Needy Family, TANF) 미국에서는 연방 정부나 지방 정부 차원에서 가족수당 또는 아동수당이 존재하지 않는 다. 대신 아동을 양육하고 있는 빈곤가정에 대한 소득지원 프로그램인 TANF가 있다. 아 동이 있는 편모가정 또는 편부 가정을 대상으로 하며 수급자의 근로동기를 강화하는 목적 으로 첫째, 욕구를 가진 가구를 지원하여 그 가구의 아동들이 그들의 가정에서 보호될 수 있도록 한다. 둘째, 직업을 준비하고, 일하고 결혼하도록 하여 복지에 대한 의존을 줄인다. 셋째, 혼외 임신을 예방한다. 넷째, 양부모 가정의 형성과 유지를 장려한다. 각 주는 TANF의 목적을 실현하기 위해 프로그램을 설계하고 운영하는데 이용할 수 있는 포괄보 조금(block grant)을 연방정부로부터 지원받으며 프로그램의 운영성과에 따라 연방정부 가 최소한 50~80%의 재원을 지방정부에 지원한다. 주정부는 수급권자 특성이나 서비스 96) http://www.fns.usda.gov/snap/government/polimgrt.htm 97) http://www.fns.usda.gov/cnd/ 112
제4장 미국의 체류외국인 정책과 복지제도 유형 및 이용도 등 주요 자료를 매년 연방정부에 제출해야 한다. 공공부조 급여는 난민 망 명자를 포함한 수급자 개인당 평생 5년으로 제한하였고, 이민자에게는 급여를 지원하지 않는다. 또한 각 주 정부는 일생 중 수급 기간 제한을 60개월 보다 짧게 설정할 수 있으며 주정부의 일반 예산 범위 안에서 5년 이상의 현금지원을 할 수 있고 개개인의 근로 조건 등에 적합한 활동(직업훈련, 교육, 직업 탐색 등)이 무엇인지 선택할 수 있다. 또한 수급 이후 근로 조건을 24개월보다 앞당길지도 주정부가 선택할 수 있다. 생계비를 현금으로 지원해주며, 부수적으로 아동보육지원, 근로지원, 근로교육 및 훈련 등의 프로그램이 동시 에 제공된다. 9) 근로장려세제(Earned Income Tax Credit, EITC) 근로장려세제는 저임금 근로 납세자들을 대상으로 하는 소득보장제도로 연방정부에서 운영하며 일을 하면서도 소득수준이 낮아 생활이 어려운 근로빈곤충의 소득지원을 목표 로 빈곤층노동자가구를 지원하는 제도이다. 근로소득이 있는 경우에만 해당이 되는 점에 서 다른 공공부조제도와 차이가 있다. 대상자의 소득수준에 따라 다르며, 1년에 1회 지급 된다. 2012년부터 결혼여부와 자녀수에 따른 연소득 36,900-50,300달러 미만 가정에 지 원이 된다. 자녀가 없는 연소득 13,900달러 미만 미혼자, 19,200미만 기혼자부부도 해당 된다. 자격요건은 첫째, 근로소득은 임금, 팁 및 자영업을 통한 소득이 포함되며, 사회복 지제도의 급여는 포함되지 않는다. 둘째, 사회보장번호(SSN)가 있어야 한다. SSN은 시민 권자나 합법적으로 근로가 허용된 외국인 또는 유학생에게 부여된다. 셋째, 독신, 한부모 가정, 자녀 수 등 가구구성에 따라 차이가 있지만 가구형태별 소득기준 상한액보다 가구 소득이 적어야 한다. 넷째, 시민권자, 영주권자(resident alien) 또는 그들의 배우자이다. 비이민자의 경우 1년간 근로소득이 있을 시 대상자가 된다. EITC를 통해 2012년 약 500,000명이 빈곤으로부터 탈출한 것으로 나타났다. 그들은 원래 2010년까지만 지원받 게 되어있지만 정부에서 지원을 2012년까지 연기했다. 98) 98) http://www.cbpp.org/cms/index.cfm?fa=view&id=2505 113
체류외국인 등에 대한 사회복지정책 국제 비교 및 향후 추진방향에 관한 연구 2. 사회보험 1) OASDI(Old-Age, Survivors and Disability Insurance) 노인 유족 장애인 연금보험제도이며 여기에는 은퇴연금, 사망보험, 장애보험이 포함된 다. 노령, 장애, 사망이라는 사회적 위험에 대응하여 연금형태로 급여를 제공하는 소득보 장제도이다. 하나는 퇴직자 및 그 가족, 그리고 사망한 가입자의 유족에게 연금급여를 지 급하는 노인 유족연금보험이고 다른 하나는 장애인 및 그 가족에게 연금급여가 지급되는 장애인연금보험이다. 혜택을 받기 위해서는 근로자가 최소한 10년을 직장에 근무하면서 사회보장세금을 납부해야 한다. 2011년 통계에 따르면 약 1억 5,670만 명이 가입되어 있 으며, 미국 취업자의 약 94%가 포함된다(Annual Statistical Supplement 2011, 2012: 10). 그 중 노인연금 수급자가 3,750만 명, 유족연금 수령자가 640만 명, 장애인연금수령 자가 1,020만 명이다(Annual Statistical Supplement 2011: 1). OASDI는 미국에 거주하 는 일정이상의 소득이 있는 취업자, 군인을 포함한 공무원도 적용된다. 사회보장청에서는 각 근로자의 근로소득을 매년 집계함으로써 혜택 받을 사람의 평균 연 소득(average annual earnings)을 구한다. 그런 다음 평균 월간소득액(average indexed monthly earnings, AIME)을 계산한 후 모든 혜택의 기본이 되는 primary insurance amount(pia) 를 산정한다. 연금산출공식은 근로자가 연금세를 낸 지난 35년 동안의 월 소득의 평균에 서 시작한다. 다음은, 소득이 근로연수에 따라 인상된다는 것을 감안해 조정된다. 최종 연 금수령액은 누진제가 적용되어 결정되는데, 저소득자는 퇴직 전 소득의 50%를 보장, 고 소득자는 소득의 30%만 받는다. 이는 저소득자들로 하여 기본생활이 가능한 연금을 지급 하고 있다(정기혜, 외 2012). OASDI의 보험료는 사회보장세(Social Security Tax)라는 목적세에 의해 원천징수 되며, 세율은 소득의 15.3%이다. 근로자의 경우 총 소득의 7.65%를 본인이 부담하고, 나머지 7.65%는 사용자가 부담한다. 자영자는 순수입의 15.3%를 사회보장세로 부담한다. 급여에는 노령연금, 장애연금, 유족연금 등이 있다. The Social Security Protection Act of 2004의 변경을 통해 비시민권자인 노동자의 경 우 다음과 같은 2가지의 자격조건을 충족해야만 가입하도록 비시민권자 노동자에 대한 자격조건을 강화하였다. 비시민권자인 노동자는 2004년 1월 1일 이후에는 취업목적으로 사회보장번호를 받아야 하며, 또한 상용비자(B1)나 외국선원이나 승무원에게 주는 비자 114
제4장 미국의 체류외국인 정책과 복지제도 (D1/D2)로 미국에 입국한 경우에만 OASDI에 가입하도록 하였다. 이러한 제한조치는 주 로 비이민자에게 해당되는 것이지만 비이민자의 경우도 취업목적으로 입국하면, OASDI 가입에 특별한 제한을 받지 않는다(구인회 외, 2008). 은퇴자가 사망할 경우에는 유가족이 연금혜택을 받게 된다. 맹인 등 선천적 장애인은 우선적으로 수혜자격을 갖게 되고 사고나 병으로 인해 신체장애가 발생할 경우에도 수혜 자격을 갖게 된다. 2) 메디케어(Medicare) 99) 메디케어는 65세 이상 시민권자와 미국에서 5년 이상 거주한 영주권자 또는 65세 이하 라도 특정 종류의 장애를 가진 자, 그리고 말기 신장 질환(ESRD, 투석 또는 신장 이식을 필요로 하는 영구신부전증)을 가진 이들에게 연방정부가 제공하는 의료보험이다. 그 밖에 의료개혁 법안에 의하여 메디케어는 유방암 검사 및 대장내시경을 포함한 무료검사와 예 방 서비스 혜택을 제공한다. 메디케어 가입 후 1년 간만 예방서비스 진료혜택이 주어지고 이후에는 무료로 정기 건강 검진을 받을 수 있다. 메디케어는 혜택별로 4가지 파트로 나 뉜다. 파트A(병원 입원치료, 양로원, 호스피스 및 가정진료), 파트B(통원치료, 의료기구 및 가정진료, 일부 예방서비스), 파트C(지정 주치의를 가지게 되는 포괄적 정부 사보험), 파트D(Medicare Part D, 처방약 보험) 이다. 4개의 메디케어 절약 프로그램은 기본 조건에 더하여 저소득층이며 소유 재산이 메디 케어 기준에 합당한 경우, 메디케어의 보험료를 메디케어 수익자 프로그램(Qualified Medicare Beneficiary Program; 파트 A와 B)이나 특정 저소득 총수익자 프로그램 (Specified Los Income Beneficiary Program; 파트 B)을 통해 지불해 준다. 99) www.medicare.gov 115
체류외국인 등에 대한 사회복지정책 국제 비교 및 향후 추진방향에 관한 연구 메디케어 절약 프로그램 <표 4-25> 메디케어 절약 프로그램 혜택 대상(2012) 개인 부부 월 수입 자산 월 수입 자산 QMB(수혜자) $928 $6,680 $1,246 $10,020 SLMB(특정화된 저임금 메디케어 수혜자) 지불 도움 (단위: $) 파트A와 파트B 보험료 및 다른 비용 공유(공제액, 공동보험 및 공동부담금) $1,109 $6,680 $1,491 $10,020 파트B 보험료 QI(개인) $1,246 $6,680 $1,675 $10,020 파트B 보험료 QDWI(장애인 및 근로자) $3,715 $4,989 파트A 보험료 자료: www.medicare.gov <그림 4-11> 메디케어 유형 자료: www.medicare.gov <그림 4-11>에서 연방정부에서 제공하는 의료혜택은 파트A와 파트B(오리지널 메디 케어)이다. 파트C와 파트D 그리고 메디캡은 민간 보험회사를 통해 운영된다. 파트A 프로 그램은 다음 중 하나에 합당한 경우 무료이고 그 외의 경우는 2012년 기준으로 한 달에 309달러를 지불한다. 가입조건은 65세 이상이며 소셜시큐리티(Social Security) 유자격 자, 연방정부 공무원으로 1982년 이후 은퇴자, 나이에 상관없이 지난 24개월 동안 계속 소셜시큐리티 장애자 보조금을 받은 경우, 50세 이상 장애자, 배우자가 사망하였으며 2년 이상 사망한 배우자를 통해 소셜시큐리티를 받은 경우이다. 파트A 혜택 안에는 병원입원, 116
제4장 미국의 체류외국인 정책과 복지제도 불치병자의 치료소(Hospice Care), 인가 받은 전문 간호시설(Skilled Nursing Facility), 전문 가정간호(Skilled Home Health Care) 등이 있다. 파트B는 메디칼이나 프로그램에서 지불해주는 경우 무료이고 그 외의 경우는 2012년 기준으로 한 달에 96.40달러를 지불한 다. 혜택은 다음 비용의 80%를 부담한다. 의사방문, 통근치료, 물리치료, 의료기구 구입 비, 검사비, 당뇨 서비스 등이다. 파트 D(처방약 프로그램)는 2006년 1월부터 시작한 프로그램으로 메디케어와 메디케 이드를 함께 받는 사람은 자동적으로 메디케어 처방약 프로그램에 가입된다. 비이민자는 메디케어의 가입 대상이 아니다. 난민 망명자는 메디케어 파트A를 받을 수 있고, 5년 후 부터는 메디케어 buy-in 수급이 가능하다. 메디케어의 혜택을 받고 있는 사람은 소득의 제한이 없다. 사회보장 은퇴 혜택과 메디케어 혜택을 받으려면 일생동안 근로한 기간이 10년(40분기) 이상이어야 하며 장애 연금 또는 유가족 혜택은 근로 기간이 10년 미만이 어도 된다. 혜택 금액은 당사자의 수입에 근거한다. 추가혜택의 간병인 서비스(In Home Supportive Service, IHSS)는 65세 이상이나 장애자로 저소득층이며 SSI 또는 쇼셜시큐 리티를 받거나 IHSS 규정에 합당하며 가정에서 치료를 받아야 할 경우 간병인 서비스를 통해서 음식준비, 세탁, 집안청소와 병원치료를 위한 관리 등의 도움을 받을 수 있다. 100) 3) 실업보험(Unemployment Insurance) 우리나라 고용보험에 해당되는 미국의 사회보험제도이며 근로자가 비자발적으로 실직 됨에 따른 소득 중단 시 일정기간 동안 소득을 보전해 준다. 실업 보험료는 연방정부(국 세청 징수)와 주정부(고용업무 담당기관 징수)가 공동 징수한다. 연방실업보험법(Federal Unemployment Tax Act, FUTA)을 통해 제시된 주요 가이드라인 내에서 각 주정부가 나 름대로의 자율성을 가지고 운영하는 체계이다. 연방실업보험법에 의해 보험료율은 임금 의 6.2%이다. 이때 사용자가 보험료를 주정부에 납부할 경우, 5.4%를 감면해주고 있어 임금의 0.8%가 실제 보험료이다. 실업금여 수준은 산정기간의 소득액에 따라 주별로 다 르며 최저적용률과 최고적용률이 있다. 실직자들이 지급받는 실업급여는 일반 실업급여(Regular Benefits, UB), 연장 실업급 여(Extended Benefits, EB), 비상 실업급여(Emergency Unemployment Compensation, 100) http://dpss.co.la.ca.us/dpss/ihss/default.cfm http://www.medicare.gov/publications/pubs/pdf/10050.pdf [Medicare&You] 117
체류외국인 등에 대한 사회복지정책 국제 비교 및 향후 추진방향에 관한 연구 EUC)로 구분된다. 일반 실업급여의 지급은 주정부가 담당하며, 지급범위, 수급자격, 급여 수준은 주마다 상이하다. 실업급여의 수급자격은 최근 소득기준, 근속기간, 그만둔 사유, 새로운 일자리를 구하려는 노력과 능력 등 금전적 기준과 비금전적 기준에 의거하며 주마 다 적용기준이 다르다. 소득산정 기간은 주마다 편차가 있지만 일반적으로 실직 전 15개 월 가운데 최근 3개월을 제외한 나머지 12개월이다. 연장실업급여는 보험가입노동자들의 실업률이 지난 13주 동안에 5%를 상회하거나 지난 13주 동안의 실업률이 지난 2년 동안 의 실업률보다 20%를 넘을 경우에 추가로 13주 동안 지급기간을 연장한다. 주정부는 연 장실업급여 재정의 절반을 부담하고 비상 실업급여는 연방정부에서 담당한다(정기혜, 외 2012). 미국 실업보험은 보험료를 고용주가 전적으로 부담하는 방식이며 자영자는 실업보험의 대상이 아니다. 연방실업보험의 강제가입 대상은 1명 이상의 근로자를 매 20주마다 하루 이상 고용한 고용주이다. 현재 농업근로자, 가사근로자 등 일부 근로자의 경우 강제가입 대상에서 제외되기는 하나 대부분의 근로자가 가입대상이 된다. 강제 가입 조건은 임금을 받는 근로자 여부만이 유일한 조건이라는 점에서 피고용 상태에 있는 시민권자나 영주권 자이다. 비이민자의 경우도 합법적인 취업비자를 통해 미국에 입법하여 근로활동을 하는 경우 대상이 된다. 강제 가입대상이라는 것은 강제 가입대상 근로자를 고용한 기업주로 하여금 실업보험의 보험료를 납입할 의무가 주어지는 것이지 강제 가입대상 근로자의 실 적 시 실업급여를 제공하는 것은 아니다. 가입된 근로자가 실직했을 때, 실업급여를 받기 위해서는 추가적인 자격조건이 요구된다. 수급요건 첫째, 자발적인 실업이 아니어야 하며, 근로능력과 근로의사가 있어야 한다. 실직 후에 적극적인 구직활동을 하고 있음을 주 공 공고용당국에 보고해야 한다. 둘째, 실직 전 고용 사실을 입증해야 한다. 대부분의 주는 실업보험 급여 신청 전 5분기 중 첫 4분기 동안 일정한 급여를 받았음을 또는 노동한 시 간을 증명할 것을 요구한다. 조건 충족 시, 1주일간의 대기기간이 흐른 뒤 실업급여를 받 게 된다. 101) 4) 산재보험 산업재해보상 보험제도는 일반근로자를 대상으로 한 산재보험, 연방 근로자를 대상으 로 하는 산재보험, 해안 및 항만근로자보상법으로 나누어져 있다. 일반 근로자 대상의 산 101) http://workforcesecurity.doleta.gov/unemploy/ 118
제4장 미국의 체류외국인 정책과 복지제도 재보험은 각주가 독립적으로 운영하는 체계이다. 주에 따라 운영방식도 상이하다. 주정부 가 설치한 산재보험기금을 통해 주가 독점적으로 운영하는 주도 있고, 주 산재보험과 민 간 산재보험 간의 경쟁 방식이 있으며, 민간산재보험 방식으로만 운영되는 경우다. 대부분의 산재보험의 재원은 사용자가 단독으로 부담하는 보험료에 의하여 충당되고 있고, 몇몇 주에서만 상징적인 의미 수준의 보험료를 근로자가 부담하게 된다. 적용대상 근로자의 범위는 각 주마다 차이가 있지만 근로자와 공무원을 주로 대상으로 하며, 소규 모 사업장(3-5인 미만), 가족에게만 적용되는 농업노동자, 가사 노동자, 종교 단체의 근 로자 등에는 가입이 면제된다. 37개 주에서 전체 사업장의 근로자를 적용대상으로 하며 14개 주는 영세사업장의 근로자를 제외하고 있다. 영세사업장의 규모는 근로자 3인 미만 또는 4인 미만, 5인 미만으로 조금씩 차이가 있다. 농업노동자의 경우 주마다 크게 차이 를 보인다. 애리조나, 캘리포니아를 포함한 13개 주는 다른 근로자와 동일하게 농업노동 자도 산재보험의 강제 적용대상이고, 플로리다, 뉴욕을 포함한 23개 주는 강제 가입대상 을 반환하지만 일반 노동자와 달리 특별한 경우에 예외적인 경우를 두고 있다. 인디애나, 네바다를 포함한 15개 주의 경우 임의가입 방식으로 운영하고 있다. 정원사 등의 가내근 로자가 산재보험 강제 가입 여부에서 큰 차이를 보인다. 네바다 외 3개의 주는 가내노동 자도 다른 근로자와 동일시 강제 적용 대상이며, 알라스카, 캘리포니아 외 22개주는 강제 적용하지만 특정한 예외를 두고 있다. 플로리다, 뉴욕 외 22개 주는 임의적용 대상으로 분류한다. 버지니아 외 4개 주는 가내근로자를 적용대상에서 제외한다. 미국 산재보험의 자격조건은 근로자 여부이며, 고용되어 있는 사업장의 규모, 농업과 같은 산업, 가내근로 자와 같은 직종에 따라 임의적용 또는 적용제외 된다. 산재보험 대상 요건은 고용 과정에 서 발생하는 상해, 질병, 사망이다. 업무 시간 외에나 통근재해, 사업장내에서라도 개인 업무 처리와 관련되는 경우 일반적으로 산재보상의 대상이 되지 않는다. 102) 3. 기타 사회정책 1) 이민자 정착 지원서비스 이민 관련 문제로 조력이 필요할 때 주정부에서 지정된 지역 변호사 협회의 도움을 받 아 자격증이 있는 합법적인 변호사 서비스가 이용 가능하다. 어떤 변호사를 선임할 지 여 102) http://www.dol.gov/compliance/guide/osha.htm 119
체류외국인 등에 대한 사회복지정책 국제 비교 및 향후 추진방향에 관한 연구 부는 본인이 결정해야 하며 국토안보부는 어떤 특정 변호사를 보증하거나 추천하지 않으 며 무료 혹은 낮은 수수료로도 도움을 받을 수 있다. 이민소송위원회(BIA)의 인정을 받은 기관들, 공인된 법정대리인, 적격의 대리인(법대 학생이나 졸업생, 친척, 이웃, 목사, 직장 동료, 친구 등) 개인적이거나 전문적인 협력관계에 있는 도덕적 자질을 갖춘 사람들에게 도움을 지원받을 수 있다. 하지만 무료 법률 서비스 제공자, 이민재판장 사무실(The Office of the Chief Immigration Judge) 비자 신청이나 귀화 등의 법정 밖의 문제에 대 해서는 도움을 주지 못할 수도 있다. 무료 프로그램, 각 지역의 미국 시민권 및 이민서비 스 사무실을 통해 그 지역의 승인 받은 무료 단체나 단체 대표의 목록을 구할 수 있 다. 103) 2) 원스톱 직업센터(One-stop Career Center) 직업훈련추천, 직업상담, 취업소개 및 기타 고용관련 서비스를 위해 직업센터를 운영한 다. 제2언어로서의 영어(ESL) 수업과 직업기술훈련 역시 이민 상황, 미국 내의 거주기간, 그들의 소득정도에 따라 제공된다. 직원혜택에는 의료보험, 치과보험, 눈 간호, 생명보험, 은퇴연금 등이 있고 고용주는 일부비용 혹은 비용전액을 지불한다(보험납입금). 104) 3) 이민자 자녀와 가족을 위한 언어 교육사업 프로그램 미국의 연방헌법에는 교육에 관한 규정은 없으며 교육에 관한 권한은 모두 주 이하의 기관에 맡겨져 있다. 주 아래에는 지방 교육구(local school district)가 있는데 전국에 약 1만 7천구에 이른다. 미국의 교육은 지방분권이 원칙이며, 주나 연방은 재정적으로 혹은 특정한 영역에서 이를 후원하는 시스템으로 되어 있다. 미국의 사회비 지출은 낮은 수준 이지만 교육비 지출을 가장 많이 하는 나라의 하나이다. 교육이 개인의 복지에 중요한 영 향을 미치는 이유는 소득수준이 교육에 의해 결정되고 이민자들을 지역사회와 연결시키 는데 도움이 되기 때문이다. 미국은 교육을 통해 노동시장을 활성화시키는 정책을 추진한 다. 사회지출에 대해서는 연방정부가 75%, 교육지출의 95%를 지방정부가 담당한다. 또 한 가정에 자녀가 있는데 직장에 나가고자 하는 경우를 위한 보육시설들을 지원하고 있 다. 103) http://www.uscis.gov/files/nativedocuments/m-618_k.pdf 104) http://www.doleta.gov/usworkforce/onestop/onestopmap.cfm 120
제4장 미국의 체류외국인 정책과 복지제도 미국에서는 평생교육을 장려한다. 교육은 자신과 아이들을 위해 더 큰 기회를 찾고자 미국에 온 이민자들에게 가장 중심적인 관심사이고 불법이민자 자녀도 무료공립교육을 받을 동등한 권리를 누릴 수 있다. 또한 불법이민의 신분을 헌법상 부적격자 로 보지 않 고 교육을 기본권 으로 보고 있다. 교육의 기본권은 수정헌법 14조에 의하면 시민이든, 이방인이든, 미국법의 지배를 받는 누구에게나 적용되고, 미국 영토 어느 곳에나 미친다. 고 정하고 있다. 16세, 혹은 그 이후에도 고등학교 과정을 마치지 못 한 경우라면 누구나 성인중등 교육반(ASE)에 등록 할 수 있으며 일반교육인증(GED)을 받도록 준비하는 것 을 도와준다. 일반교육인증은 고등학교 졸업장에 상응하는 증서이며, 이는 인증서 소지자 가 고교수준의 학문적 소양과 기술을 갖추었음을 인정한다. GED를 취득하려면 읽기, 쓰 기, 사회, 과학, 수학 등 다섯 영역에 애한 시험을 통과해야 한다. 대부분의 미국 기업들은 GED를 고등학교 졸업장과 동등하게 취급한다. 많은 지역에서 GED 준비과정은 무료이거 나 저렴한 비용으로 참여할 수 있다.취업에 도움이 될 수 있는 새로운 기술이나 흥미로운 주제에 대해 배울 수 있는 광범위한 영역의 주제를 수업 내용으로 다루고 있다. 1 영주권자 공립학교에서 배우는 것들은 주에서 관리하며 이민자들이 지불하는 연방과 주 소득세, 지방재산세가 이 교육비를 충당한다. 영주권이 있으면 초등학교에서 공립학교까지 무료 로 학교를 다닐 수 있다. 캘리포니아의 경우 주정부에서 주는 보조금(grant, 최고 $12,000), 연방 정부에서 주는 보조금(최고 $5,500) 그리고 학생 융자금 대출(보조금으 로 모자라는 전 금액)을 받을 수 있다. 성적이 좋을 경우 학교, 졸업생, 기타 단체에서 지 원하는 장학금을 받을 수 있다. 일부 장학금과 보조금은 미국 시민에게만 제한된다. 합법 적인 신분을 가졌었다 하더라도 21세가 되면 부모의 신분에 따른 혜택을 받을 수 없다. 성년이 되면 부모로부터 독립적인 관계가 형성되기 때문이다. 일부 학교는 직장에 다니는 부모들을 위해서 정규시간이외에 방과 전후의 유료 프로그 램을 운영하기도 한다. 학교들은 연방정부와 주정부로부터 제2언어로서의 영어수업 (ESL)이나 이중언어 교육을 위한 프로그램을 운영하도록 지원금을 받는다. 신체적, 정신 적 자애자인 경우라도 일반 학생들과 동일하게 보통 반에 배정되어 무료로 공립학교 교육 을 받을 수 있다. 그러나 장애의 정도가 심한 경우에는 일반 수업과는 별도로 마련된 특별 교육 서비스를 받을 수 있다. 특수 장애자녀가 이용할 수 있는 서비스는 소재주의 국무원 121
체류외국인 등에 대한 사회복지정책 국제 비교 및 향후 추진방향에 관한 연구 에서 관리한다. 105) 학부모-교사 협의회(PTA) 혹은 학부모-교사단체(PTO)는 학부모가 학교활동에 참여할 수 있도록 해준다. 이 단체들은 특별활동을 후원하고 수업진행을 도울 자원봉사자를 섭외함으로써 학교를 지원한다. 대학생에 대한 연방재정지원 프로그램은 특정 고등 교육 기관에 다니는 학생들에게 재 정적 도움을 제공한다. 이러한 지원은 학비, 기타 수수료, 교재비, 기숙사비, 문구류, 교통 비 등의 비용을 충당할 수 있다. 이 지원을 받으려면 학생들은 성적이 아닌 재정적 필요에 따라서 자격을 받아야 한다. 연방정부에서는 세 가지 종류의 재정지원 프로그램을 운영한 다. 보조금 프로그램은 환급하지 않아도 되는 지원금이며 근로장학 프로그램은 교내에서 일하여 받는 지원금이다. 마지막으로 대출 프로그램은 돈을 빌려 쓰고, 후에 이자와 함께 환급해야 한다. 본 프로그램들은 미국교육부에서 담당하고 있다. 106) 학생재정지원 프로 그램에 대한 장학금 사기는 연방거래위원회에서 관리한다. 2 비이민자 21세가 넘어 유학생이 아닌 다른 신분으로 변경하면(H-1B, E-2, R-1 등) 미국에 합 법적으로 체류하며 Part-Time으로 수업을 들을 수 있지만, Full-Time 학생으로 공부는 안 된다. 이런 신분들은 Full-Time 일하는 조건으로 허가 받았기 때문이다. 21세 미만 자 녀들은 각각 H-4, E-2, L-2, R-2, O-3 등의 신분을 가질 수 있으며 21세 미만까지 학 교를 거주자 자격으로 다닐 수 있다. 모든 아이들이 성공을 준비 할 수 있도록 미국 정부 는 영주권에 관계없이 유학생(F-1)을 제외하고는 21세 까지 무료 공공교육을 제공한다. 유학생의 자녀(F-2)도 고등학교까지는 무료이지만 대학은 유학생 자녀도 학비를 내야한 다. 만약 21세까지 고등학교를 졸업하지 못한다면 성인교육 반에 등록하여 고등학교 학위 대신 일반교육인증(GED)을 받을 수 있다. 또한 컴퓨터 수리나 건강관리보조원 같은 특정 직업학교에 입학할 수도 있다. 미국은 의무교육법을 시행하고 있다. 대부분의 주에서 만5 세에서 16세 사이의 아이들은 학교에 다닐 것을 규정한다. 유학생이나 영주권이 없이 다 른 체류 신분의 경우는 만 21세가 넘으면 거주민 혜택을 못보고, 유학생 학비 기준으로 지불한다. 미국은 조기졸업이 얼마든지 가능하므로 영주권이 없이 학비가 부족하다면, 저 학년 때 많은 학점을 따서 빨리 졸업할 수 있으며, 유학 후 인턴취업 프로그램(Optional 105) http://www.acf.hhs.gov/programs 106) http://studentaid.ed.gov/students/publications/ 122
제4장 미국의 체류외국인 정책과 복지제도 Practical Training, OPT) 107) 기간 중 취업 신분으로 변경할 수 있다. 4) 헤드스타트(Head Start) 헤드스타트는 빈곤층 자녀들의 인적 능력을 개발하는데 초점을 두며, 이들이 정규 학교 교육을 받을 시점에서 일반 아동들에 비해 뒤떨어지지 않게 학교 준비(school readiness) 를 시킨다. 이 프로그램의 특징은 아동의 부모를 보조교사로 참여시켜 취업 자리를 지원 하고, 부모가 자녀 교육에 관심을 높이고 양육방법에 관한 상담도 제공한다. 2011년도에 1.3백만 명의 어른들이 헤드스타트 프로그램에 자원봉사자로 신청하였으며 그 중 870,000명이 아이들의 부모이다. 헤드스타트는 아동들의 인지적, 사회적 정서적 개발 증 진을 통해 저소득층의 0~5세 자녀들의 취학 전 준비를 위한 연방 프로그램이다. 헤드스 타트는 등록된 아동들과 그들의 가족들에게 교육이외에 수급가족의 필요 평가에 따른 적 절한 건강, 영양, 사회적 서비스와 기타 서비스, 인지개발 서비스를 제공한다. 헤드스타트 프로그램은 각각의 아동과 가족의 민족적, 문화적, 언어적 유래에 맞추어 설계된 서비스 이며, 아동의 가장 중요한 선생으로 부모의 역할을 강조한다. 헤드스타트는 입학 전 아동 과 그들의 가족에게 서비스를 제공하며, 영아, 유아, 임산부와 연방정부가 정한 가난 수준 이하의 소득을 갖는 가족들에게 초기 헤드스타트(Early Head Start) 108) 를 또한 제공한 다. 1965년부터 30억만 명의 아동과 가족들이 종합적인 서비스를 지원받았다. 이용자의 30%가 특히 영어에 취약한 가정이며 140개국의 다양한 외국인들이 프로그램을 신청한 다. 헤드스타트 프로그램들은 미국 50주 전 지역에 57,000 클래스룸을 가지고 있는데, 2010-2011년 헤드스타트 프로그램을 이용하는 영유아의 85%가 초기치과치료검진을 받 았으며 88%가 이미 모든 치과치료검진을 지원받았다. 2010-2011말에는 96%의 어린이 가 건강보험을 지원받았고 97%는 가족 아동 케어 홈스(family child care homes)와 필수 적인 면역조치, 90%가 센터에서 지속적인 서비스 지원을 받는다. 2011년에 12%의 아동 이용자가 장애인이었으며 그 중 99%가 특별서비스지원을 받았으며 16,000명의 임산부가 초기에 건강한 아이 순산을 위한 서비스를 도움 받았다. 보건후생서비스부(Department of Health and Human Services)의 아동과 가족관리 파트 내의 헤드스타트 사무소(OHS: 107) 최저임금 7.24 달러, 월 최저임금 1,450 달러(2012년 연방정부 기준) 108) http://www2.ed.gov/programs/evenstartformula/index.html 123
체류외국인 등에 대한 사회복지정책 국제 비교 및 향후 추진방향에 관한 연구 Office of Head Start)가 실무를 담당한다. 헤드스타트를 운영하는 아동가족청(ACF)은 개인과 가족의 자립자활 능력을 향상시키고, 지역사회 개발을 통한 아동발달 환경을 조성 하는 것과 사회서비스 대상자와 일선서비스 공급자, 지역사회 및 지방정부, 주정부 그리 고 연방정부와 의회가 지역사회의 문제를 해결하도록 하기 위한 협력체계를 구축하고 있 다. 109) 5) 교육 이븐스타트 빈곤층 이민자녀와 부모 모두에게 읽기 교육을 제공함으로써 아이들에게 효과적으로 읽기를 가르치는 것을 목표로 하며 규모는 작지만 전국적 차원에서 실시되는 사업이다. 0 세부터 7세 아동을 대상으로 부모교육 이븐스타트(문해력, 기초교육, 가족결합 문해력 프 로그램, 자녀양육 부모교육, 영어가 필요한 부모, 저학년)도 따로 진행하고 있다. 그 밖에 교통, 아동보호프로그램, 부모스태프 교육 등의 핵심적인 교육 활동을 포함한다. 초기아동 교육을 통한 사회통합교육을 증진한다. 이 사업은 흔히 주 및 지역의 예산 규모에 상응하 여 연방 예산을 제공함으로써 민간 자금을 보충하는 방식으로 진행되며 학교 또는 비영리 기구에 의해 운영된다. 이 사업은 이민자 교육에서 규정한 이민근로자 정의에 해당되는 가정에 제공하는 것인데 총 이븐스타트 사업에서 이민자 교육 이븐스타트를 위해 일정 비 율의 자금을 할당하도록 법안을 마련하고 있다. 프로그램은 정부기관, 대학, 공립학교, 헤 드스타트, 비영리기관 등에서 제공한다. 110) 6) 학생근로비자 프로그램 2012년 국무부는 J-1(교환연수)비자 발급 프로그램 중 외국 학생들을 대상으로 실시 해온 '여름 취업 및 여행'(Summer Work and Travel) 프로그램을 대폭 개편하였다. 외국 대학생들에게 미국에서 최대 4개월 일할 수 있는 기회를 부여하는 이 J-1비자 SWT 프 로그램은 1961년부터 시작됐으며 매년 10만 명이상이 몰려오고 있다. 국무부의 새 규정 에 따라 여름방학동안 미국에 와서 취업하는 외국 대학생들은 이제 제조업, 농업, 건설업 109) http://transition.acf.hhs.gov/programs/ohs 성인교육과 가족의 읽고 쓰는 능력(Adult Education and Family Literacy Act)은 http://www2.ed.gov/about/offices/list/ovae/pi/reauth/aeflarev.html 참조. 이븐 스타트의 경우 5%의 예산이 이민자에게 배당되어 있다. 110) http://www2.ed.gov/programs/evenstartformula/index.html 124
제4장 미국의 체류외국인 정책과 복지제도 등 '상품 생산' 직종에는 취업할 수 없게 됐다. 또한 주요 근무시간이 밤 10시부터 새벽 6 시인 업종에는 취업을 금지하고 있다. 이와 함께 외국 학생과 미국기업을 연결시켜주는 49개 스폰서 업체는 기업들에 학생고용대가로 돈을 지불하고 해당 기업으로부터 임금명 세서를 제공받는 행위를 할 수 없도록 하고 있다. 이 밖에도 3개월 내 미국인 근로자들을 해고하거나 노동쟁의가 발생한 기업들은 이 프로그램에 참가할 수 없으며, 계절적 직종이 아닌 항시 필요 직종에 외국 학생들을 고용시킬 수 없도록 한다. 7) 가정위탁 프로그램 일반가정위탁의 종류에는 아동 위탁보호(foster care), 긴급가정위탁(emergency foster home), 집단가정위탁(family group care), 특수가정위탁(specialized foster home care), 치료적 가정위탁(therapeutic foster home care), 입양보조 프로그램(adoption assistance), 보육프로그램(day care or child care program), 시설형태 등이 있다. 빈곤한 이민자 가정의 아동들은 그들의 부모에게만 양육을 맡기면 학교에서 성공하거나 노동시 장에서 취업하기 위해 필요한 특성들을 얻지 못할 수 있기 때문에, 이러한 불리한 환경에 처한 저소득층의 이민 가정 아동들을 위한 보상적 프로그램이다(헤드스타트 프로그램도 이러한 이유로 인해 제공된다). 정부가 빈곤층의 아동 양육에 도움을 줌으로써 빈곤층 이 민자 여성들의 취업이 용이하도록 지원하고 있다. 빈곤가정의 부모들에게서는 적절히 받 을 수 없는 교육, 사회화 그리고 정서적 안정을 위한 양육방법 등을 제공한다. 주정부 허 가를 받은 보육프로그램의 목록을 제공하는 보육위탁청에서 프로그램을 운영하며 보육시 설에 관련한 정보는 보건복지부나 육아정보센터에서 관리한다. 보육인이 집으로 오는 종 류의 서비스는 높은 비용이 책정되고 다른 소그룹의 아이들과 함께 일반가정에서 받는 보 육서비스는 다른 방법들보다는 저렴할 수 있다. 탁아소는 학교나 교회, 그 밖의 종교단체 등의 장소에서 운영하는 것으로 직원들은 특별 훈련과 경험이 있는 자들로 구성된다. 111) 조기교육프로그램은 보건복지부에서 관리하며 연방정부에서 저소득 가정을 위한 취학 전 교육 및 조기교육 프로그램을 위해 제공한 기금으로 운영된다. 이는 아이들이 학교에 다 닐 준비를 할 수 있도록 보육과 교육을 제공한다. 보육지원대상이 되면 직장에 다니거나 직업훈련을 받거나 교육프로그램에 참가하고 있는 저소득층 부모들을 대상으로 종일, 혹 은 반나절의 보육 제공을 받을 수 있다. 112) 111) http://www.childcareaware.org 125
체류외국인 등에 대한 사회복지정책 국제 비교 및 향후 추진방향에 관한 연구 8) 난민 망명자 재정착 프로그램(Refugee Resettlement Programs) 113) 연방 이민통합 사업 중에 유일하게 포괄적인 사업은 박해를 피해 온 난민과 망명자를 대상으로 하는 사업이다. 이들의 미국 적응을 돕고 새로운 공동체에서의 재정착을 지원하 는 사업이다. 난민재정착사업은 난민과 미국 망명을 허용 받은 사람들에게 단기 자금과 의료보조, 취업 및 기타 기술훈련, 직업배치, 언어교육, 고문피해자에 대한 지원 등을 제 공한다. 이 사업은 연방차원에서 운영되지만 대부분의 서비스는 주와 민간 자원 재정착 기구에서 제공된다. 1 Refugee Agricultural Partnership Program(RAPP) 난민들의 농업을 지원해 소득 기회를 늘리고 유지하여 보충적 수입을 지원하며 동시에 도시와 농촌에 양질에 음식을 개선시킴으로써 국민들의 신체적 정신적 건강을 도모한다. 2 Cash & Medical Assistance(CMA) 동행자가 없는 난민 청소년들을 포함하여 TANF와 메디케이드 혜택을 받지 못하는 난 민들에 8개월 동안 현금지원과 질병을 치료하는 의료서비스를 지원한다. 뉴욕 주 난민과 이민국은 새로이 도착한 난민이 정착한 지역에서 이들에 대한 건강 검진에 보조금을 지급 한다. 난민 건강 검진 프로그램을 통해 난민들은 미국에 들어온 첫 몇 개월간 전염병에 대 한 무료 검진을 받는다. 3 Ethnic Community Self-Help(소수민족출신자 지역 자가도움 프로그램) 소수민족지역 비영리 영리 단체들을 지원하여 정보교류 및 교육제공과 사회참여를 통 해 난민이 미국사회에 적응하고 통합 할 수 있도록 한다. 4 Individual Development Accounts(IDA) 공공 또는 개인 비영리 단체의 프로그램으로 저소득 난민과의 매칭펀드(은행구좌를 만 들어 저축을 하면 정부가 동일한 금액 기부 $1)를 통하여 주거구입, 소규모사업 번창, 제 2의 교육 또는 훈련, 취업목적의 자가용 구매를 위해 목돈을 마련하고 관리할 수 있는 정 112) http://www.acf.hhs.gov/programs/hsb 113) http://www.acf.hhs.gov/programs/orr/programs 126
제4장 미국의 체류외국인 정책과 복지제도 도의 지식과 교육을 획득하게 한다. 난민들은 기초 금융교육(미국재정시스템, 지출 예산 등)을 받음으로써 그들의 자산관리를 돕는다. 일 년 소득이 빈곤선 200% 이하이며 $10,000 미만의 자택과 자동차는 포함되지 않는다. 개인은 최대 $2,000, 가정은 최대 $4,000까지 지원되며 IDA 신청서에 매달 지정 된 비율의 돈을 저축하겠다고 서명을 해야 한다. 쿠바(sec. 501), 베트남(아시아인과 미국인 사이에 태어난 Amerasians 포함, sec. 584) 난민도 대상에 포함된다. 5 Matching Grant Program(MG) 난민과 이민자를 지원하는 교회, 국내외 선교단체, 이디오피안 지역발전 의회, 이스라 엘 루터교도 이민 난민 지원 단체, 국제구호단체, 천주교 미국 의회, 이민 난민 지원 의원 회, 국가단체 세계구호 법인 등에서 지원 된 기부금으로 낮은 취업능력을 지닌 합법적 난 민, 망명자, 쿠바난민 입국자, 수송난민, 베트남 난민, 특수 이민자(SIVs)에게 120-180 일 동안 현금 생필품 서비스 등을 기부함으로써 경제적으로 자급자족을 지원한다. 114) <표 4-26> Matching Grant 프로그램 수혜자 현황(2011) (단위: 명) 망명자 난민 쿠바난민 베트남난민 수송난민 Amerasians 26,147 3,445 5,532 292 98 0 자료: fy_2011_mg_statistical_report 6 Microenterprise Development(소규모사업 개발) 영주자격을 받지 않은 망명자가 거주기간에 상관없이 신청하는 프로그램이다. 개인 사 업을 확장 또는 유지하여 경제적으로 자립할 수 있도록 훈련하여 사업능력을 키워 성공적 인 사업가로 발전할 수 있도록 한다. 사업계획개발, 운영, 회계, 마케팅 등의 기술을 단기 적으로 훈련하고 최대 15,000 달러까지 사업대출자금을 지원한다. 공공 또는 개인 비영리 단체가 망명자 인구 문화와 언어능력에 맞게 프로그램을 개설하고 취업임금, 복지지위, 미국 내 거주기간, 소규모사업에 대한 관심 준비 태도 성공욕구 창의력, 영어능력, 경험 등 의 특성에 따라 지원된다. 소규모사업개발 프로그램은 자녀를 둔 여성 망명자의 사업기회 를 제공하는 Home-Based Childcare Program도 지원하고 있다. 여성 망명자가 성공적으 114) http://www.acf.hhs.gov/sites/default/files/orr/mg_fy_2013_program_guidelines_0.pdf 127
체류외국인 등에 대한 사회복지정책 국제 비교 및 향후 추진방향에 관한 연구 로 자립할 수 있도록 멘토가 주정부 또는 지역에 위치한 아동보호센터로부터 아동보호서 비스 혜택을 받을 수 있도록 계약을 성사시킨다. 115) 비슷한 프로그램으로 비시민권자를 제외한 사회적, 경제적으로 불리한 소수 이민자 자영업자를 위한 연방 재정 지원 사업도 있다. 116) 7 특별 난민 프로그램(Preferred Communities) 1990년대부터 9개의 민간원조단체들은 국토안보부와 협동하여 새로 입국한 난민 망명 자 재정착 서비스를 제공하였으며 초기취업(미국의 강력한 노동시장 진입), 경제적 독립, 특별한 도움을 필요로 하는 소수집단들을 지원하였다. 새로 입국하는 난민들에게 경제적 자급자족과 새로운 지역사회에 통합할 수 있는 최고의 기회가 주어지며 특히 강도 높은 사례관리를 필요로 하여 신청 된 새로운 망명자들을 연간 최소 100명에게 서비스를 제공 한다. 이 프로그램은 변화하는 지역사회를 감지하고 특별한 욕구를 필요로 하는 난민들이 사회통합을 하기 가장 좋은 지역사회를 선정하게 된다. 난민들은 잠재적 가능성이 있는 소득을 얻게 되어 호의적인 수준의 생활에 위치하게 되며 공공복지혜택들을 받을 수 있 다. 이 프로그램의 특징으로는 직장이 있는 난민들은 알맞은 주거와 차를 구입할 수 있으 며, 부차적으로 낮은 이민(난민)세금 혜택을 받고, 종교단체와 지역사회로부터 도움을 제 공받으며, 수용적인 학교환경, 최고의 의료시설(응급 포함) 등을 통해 선호하는 양질의 삶을 살 수 있다. 서비스 제공자들은 수년의 경험을 쌓은 적격자들로 구성되어 있다. 의료 예약 및 직업은 어떻게 구하는지, 대중교통 이용방법, 한부모가정 또는 부모로서 성공적 으로 자녀교육에 참여하는 문화교육 등을 받는다. 2011년도에 제공 된 사업들로는 6개월 간의 재봉틀 등의 직업훈련을 통한 여성자립교육, 정원가꾸기, 면접훈련, 직장 내에서의 예절교육, 54명에게 병원이용교육 등 다양한 서비스들을 제공하였다. 117) 8 건강예방 프로그램(Refugee Preventive Health Program, RPH) Division of Refugee Assistance(DRA)에서 새로 입국한 난민들에게 의료검사를 지원 한다. 질병확대의 감소, 만성질환 및 다양한 치료, 건강예방교육 도모, 통역, 의료기관 및 115) http://www.acf.hhs.gov/programs/orr/programs/microenterprise-development/about 116) http://www.sba.gov/sdb/sbadot.html 117) http://www.acf.hhs.gov/programs/orr/orr/programs/rph/about 128
제4장 미국의 체류외국인 정책과 복지제도 메디케이드 정보제공, 추후제공 치료서비스 등의 프로그램들을 제공한다. 9 난민 사회사업(Refugee Social Services Program) 미국 내 거주한지 5년 이하인 난민을 대상으로 취업능력지원 및 취업에 방해가 될 수 있는 사회적응, 통 번역, 낮 아동보호, 영주권과 귀화를 지원한다. 이와 비슷한 프로그램인 Targeted Assistance(TAG)은 혜택대상이 될 수 있도록 일 년 안에 취업을 지원한다. 미 국에 처음 입국하여 공공혜택이 필요한 난민이어야 하며, 장기간 현금보조를 받거나 직업 이 없고 현금보조 또한 받지 않는, 직업과 경제적으로 독립이 필요한 대상에게 제공된다. 10 School Impact DRA에서 담당하는 활동으로 기부금에 의해 운영되며 쿠바난민을 포함한 5세-18세의 난민 자녀의 교육과 사회통합에 영향을 준다. ESL, 방과 후 학습지도, 고등교육 졸업과 전반적인 학교활동에 참여하도록 격려, 방과 후 또는 여름방학 활동, 부모의 참여, 이중언 어 상담자, 통역 서비스 등을 제공한다. 11 Services for Survivors of Torture(고문희생자 치료지원서비스) 건강 복원과 자립심을 기르는 삶을 생산한다. 해외에서 고문 118) 을 경험당한 난민, 망명 자, 이민자, 시민자를 대상으로 신체적 정신적 중점을 두는 교육 및 훈련서비스를 제공한 다. 직접적 서비스 제공과 단체와 기관에 효과적인 서비스와 프로그램들을 실행할 수 있 도록 자금과 기술 지원을 하는 두 가지 프로그램이 있다. 직접적 서비스 활동은 신체건강, 심리적, 사회적 요구 등에 서비스를 제공, 자원봉사자들을 파견하여 희생자들을 접촉하고 도울 수 있도록 한다. 19개의 주에 고문희생자와 그 가족들을 돕는 29개의 기관들이 있 다. 12 Services to Older Refugees(난민 노인) 노령화를 대처하기 위한 프로그램으로 지역사회로부터 서비스를 받지 않는 60세 이상 의 난민을 대상으로 그들이 자립적으로 살아가고 주정부와 지역기관과의 관계를 확장하 118) section 2340(1) of title 18, United States Code에서는 고문은 육체적 혹은 정신적 고통을 의도 적으로 가하는 행위로서 향정신성 물질로 협박을 가했거나, 죽음직전까지 고문을 당한 행위 가운데 공무원의 동의나 묵인 하에 행하여지며, 정당한 법적 재제로서 일어나게 되는 고통은 포함되지 아 니한다고 정의한다. 129
체류외국인 등에 대한 사회복지정책 국제 비교 및 향후 추진방향에 관한 연구 여 노령화 서비스를 받으며 귀화 서비스를 제공한다. 건강보험, 식품보조, 약처방, 부대시 설 이용 등에서 돈을 저축할 수 있는 혜택을 제공한다. 합법적인 체류자격, 결혼현황, 받 고 있는 공공부조 혜택여부, 군복무, 메디케어 가입기간, 건강상태, 장애여부, 주거시설, 거주하는 가족 수, 세금, 지출현황, 소득여부에 따라 받을 수 있는 혜택들이 제공된다. 그 밖에 자격에 따라 부수적인 메디케어 혜택들을 받을 수 있다. 13 보충적 서비스(Supplemental Services) 지역사회로부터 받고 있는 혜택이 불충분할 때 추가적으로 제공되는 자원이다. 지역사 회가 예기치 못한 긴급히 이송된 난민이민을 경험할 때, 자금 서비스를 제공한다. 주정부 프로그램으로 종교기관, YMCA, 비영리기관 등에서 서비스를 제공한다. 14 부모 또는 보호자가 없는 난민의 자녀들/난민고아(Unaccompanied Refugee Minors, URM) 보호관리조직(network of caretakers)을 통해서 미국 내 부모 또는 보호자가 없이 입 국한 난민아동에게 적합한 사회기술을 제공함으로서 사회성을 길러 충족하게 성장할 수 있도록 돕는다. 난민재정착청은 미국에 재정착 할 수 있는 아동을 먼저 선별하고 장기간 보호를 하며 아동보육시설, 의식주, 의료서비스, 사례관리, 독립적으로 생활할 수 있는 기 술제공, 교육, 영어언어교육, 대학 및 취업 상담 훈련, 정신건강, 이민지위유지, 문화활동, 취미활동, 사회통합교육, 종교활동 등의 다양한 서비스를 제공한다. 1980년부터 현재까지 약 13,000명의 아동이 URM 프로그램을 이용하며, 1985년도에는 최대 수치인 3,828명을 기록했다. 현재 각 주의 난민재정착청은 약 13,000명의 고아난민아동을 보호하고 있으며 그들이 독립적으로 생활할 수 있도록 양육보호시설, 그룹홈, 주거치료센터 등에서 서비스 를 제공한다. 9) 이민자 건강보건 사업 프로그램 이하는 기타 주나 시의 다양한 개별 이민자 건강보건사업 프로그램에 대한 간략한 소개 이다. 1 가족 의료 보건(Healthy Family) 캘리포니아에 거주하는 중산층 가정의 만 18세 이하 어린이를 위한 저렴한 비용의 보 130
제4장 미국의 체류외국인 정책과 복지제도 건혜택이다. 의료혜택 범위는 주치의(외과포함), 치과, 검안과, 병원입원, 처방약, 예방진 료, X레이, 정신건강, 물리, 직업 언어요법, 가족계획, 알코올 및 마약중독 치료 등이 해당 된다. 헬시 패밀리는 한 자녀 당 월 지불액 4달러에서 9달러(한 가족 한 달 최대 27달러) 로 대부분의 보건혜택을 무료로 받을 수 있고, 처방약, 주치의, 물리치료, 침술, 척추지압 등의 서비스는 5달러의 공동 분담금을 내고 받을 수 있다. 자격 조건은 해당 자녀가 18세 이하이며 캘리포니아에 거주하는 영주권자나 시민권자 또는 유자격 이민자로 가정의 소 득수준이 제한범위(FPL 250% 이하)에 해당되어야 한다. 또한, 신청하려는 어린이가 지 난 3개월간 의료보험의 혜택을 받지 못하고 있는 상태여야 한다. 부모들은 현재 주정부 예산문제로 인해 예산이 지원되지 않아 아직 혜택을 받을 수 없다. 캘리포니아 주 예산의 경우 2011년부터 이민자 보건 및 복지, 주택, 교육에 대한 여러 삭감안이 포함된다. 2011년 예산 삭감안 내용으로는 메디칼 부분에 의사 방문 1년 10회 제한, 처방약 1달 6회로 제한, 의료 보조 기구의 구매의 한도액, 클리닉 치과 응급실 방문 시 부담액 부과, 의료 제공자에 대한 환불액 10% 감소 등이다. Healthy Family 프로그램 에 대한 삭감안 내용으로는 안과 검사 폐지, 월 보험료와 자가 부담액의 증가가 포함되고, 양로보건센터에 대한 기금 폐지는 27,000명의 연장자에 영향을 미친다. 고등교육 예산 삭 감안 내용으로는 캘리포니아 시스템 내의 대학 기금에서 5억불 삭감, 캘스테이트 대학의 기금 5억불 삭감이 포함되며 SSI와 CAPI는 한 달 15불 삭감 되었다. 119) 2 지역병원 및 보건소(Federally Qualified community Health Center, FQHC) 보건소 및 유사 보건 기관, 농촌 및 이주민 보건 센터, 공공 및 민간 병의원은 이민자들 이 집거하는 해당 지역사회에 있어서 의료 안전망을 구성한다. 120) 공립 사립기관 파트너 쉽(Public Private Partnership)은 로스앤젤레스카운티 거주자이며 저소득층인 가족이 특 정 진료소나 병원에서 물로 의료혜택을 받을 수 있도록 하는 프로그램으로 진료소 방문, 검사, 엑스레이, 처방약이 해당된다. 체류신분은 상관없다. 이 밖에 로스앤젤레스 카운티 의료보건기관(Los Angeles County Health Care Facilities)에 등록 된 병원, 보건센터, 보 건소 등에서 혜택을 받을 수 있다. 121) 뉴욕시 보건병원공사(Health and Hospitals 119) http://www.healthconsumer.org/losangeles.html 120) http://www.cms.hhs.gov/center/fqhc.asp 121) http://www.altamed.org/ 131
체류외국인 등에 대한 사회복지정책 국제 비교 및 향후 추진방향에 관한 연구 Corporation, HHC)는 이민자의 체류자격에 상관없이 환자의 소득에 근거하여 보험을 심 사하고 이들을 재정적으로 원조하는 모델을 만들었다. 보건 안전망 서비스 제공자로부터 요금 감면을 받을 수 있도록 하며, 제약회사는 투약비용을 감면하거나 비용을 청구하지 않을 수 있도록 한다. 이 프로그램은 뉴욕 주민들이 재정적인 어려움 때문에 치료를 미루 다가 응급 의료 서비스에 의지하지 않도록 클리닉 환경에서 의료 서비스에 접근할 수 있 도록 한다. 122) 3 영아 및 산모 의료권리(Access for Infants and Mothers, AIM) 체류신분에 상관없이 캘리포니아에서 6개월 이상 거주한 임산부가 출산전반(출산 후 60일까지)과 출생 후 2세까지의 신생아가 의료혜택을 저렴한 금액으로 받을 수 있는 프 로그램이다. AIM 혜택을 받는 임산부는 가정소득의 2퍼센트씩을 12개월 동안 내야하며, 어린이는 두 번째 해에 100달러를, 최근 면역주사를 맞은 기록이 있는 경우 50달러를 낸 다. 자격조건은 임산부(6개월 이상 캘리포니아 주 거주, AIM 신청 시 임신 30주 이하), AIM 프로그램으로 태어난 신생아 (2세까지 해당), 체류신분과 재산에 상관없이 월 소득 이 다음에 해당해야 한다. <표 4-27> 영아 및 산모 의료 혜택여부(2012) 가족 수 월 소득 2(임산부) $2,138 - $3,207 2 $2,681 - $4,022 4 $3,225 - $4,837 5 $3,768 - $5,652 (단위: $000) 자료: http://www.mrmib.ca.gov/mrmib/aim.html 4 헬시키즈(Healthy Kids) 로스앤젤레스 카운티에 거주하는 18세 이하 어린이가 체류신분에 상관없이 의료혜택을 저렴한 가격으로 받을 수 있도록 하는 프로그램이며 한정적으로, 신규가입이 5세 이하 어 린이들만 가능하다. 의료혜택 범위는 주치의(외과포함), 치과, 검안과, 병원입원, 처방약, 122) New York City Health and Hospitals Corporation-HHC Options. html/community/hhc_options.shtml 132
제4장 미국의 체류외국인 정책과 복지제도 예방진료 등이 해당된다. 헬시키즈는 월 지불액이 최고 12달러로 가정의 소득과 가입된 어린이 수에 따라 지불액이 달라진다. 월 소득이 연방빈곤선(FPL) 300% 이하여야 하며 연방빈곤선은 매년 4월 1일 재조정된다. 123) 5 뉴욕 주의 차일드헬스플러스 19세 미만의 비보장 뉴욕주 주민 누구에게나 예방 의료 서비스, 일차적 의료 서비스, 응급 의료 서비스에 대한 보편적인 건강 보장을 제공한다. 여기에는 입원 및 외래 병원 서 비스, 의사 진료, 모성보건, 예방 의료, 진단 및 x-ray, 응급 서비스가 포함된다. 이 프로 그램은 자녀의 메디케이드 가입 자격이 되기에는 소득이 많은 가정이 프로그램을 통해 그 룹 등급의 보험 보장을 구매할 수 있도록 한다. 월별 보험료는 가족의 소득에 따라 다르지 만 보장범위가 넓은 가장 높은 등급의 월 보험료이며 고용주와 피고용인 공동부담을 통해 약 150달러로 설정되어있다. 고용주를 통해 의료 보장을 받지 못하는 저소득층과 중산층 가정에서 등록률이 높다. 124) 9) 단기 현물 응급재난보조 프로그램(Short-term noncash emergency disaster assistance) 지역사회 프로그램으로 목숨을 담보로 하는 예방, 안전에 관한 현물지급 서비스는 소득 자격이 되는 이상 이민자격에 상관없이 모두를 대상으로 한다. 이에는 천지재변으로 인한 피해, 노숙자를 대상으로 쉼터, 스프, 이동식 식량공급, 의료, 건강, 정신건강서비스 등을 제공한다. 또한 장애인, 폭력을 당한 피해자 그 밖에 아동, 청소년, 지역 거주민을 대상으 로 생명에 지장이 있는 자를 포함한다. 125) 4. 사회통합프로그램 미국은 이민자 대상의 사회통합프로그램을 관리하고 운영하는 기관이 따로 분리되어 있지 않으며, 모든 이민자를 대상으로 하는 사업들의 주된 목표에 사회통합에 관련 된 내 용들을 함께 포함하고 있다. 그러나 이민자 사회통합을 좀 더 효율적으로 관리할 수 있도 록 2006년 부시대통령이 설치한 이민자와 난민 통합을 위한 국가중앙기구는 이민자 통 123) http://www.lacare.org/ 124) http://www.nyc.gov/html/hia/html/public_insurance/children.shtml 125) U.S. Dept. of Justice,"Final Specification of Community Programs Necessary for Protection of Life or Safety under Welfare Reform Legislation," A.G. Order No.2353-2001. 133
체류외국인 등에 대한 사회복지정책 국제 비교 및 향후 추진방향에 관한 연구 합을 위한 특별TF 126) '를 기초로 하여 설립되었다. TF는 국토안보부의 지휘 아래 핵심 임무로는 영어, 윤리 및 역사교육을 통해 미국의 합법적 이민자들을 미국사회로 통합하기 위한 방향을 행정부 및 관계 기관들에게 제시하는 것이다. 이민자에 대한 주 및 지방정부 지출에서 단일 카테고리로 가장 큰 경비 지출을 소요하며, 아동의 학업성취를 지원하기 위한 투자는 국가의 인적 자본을 늘리고 이들을 미국 사회로 성공적으로 통합시키도록 촉 진한다. 기본 성인 교육 프로그램은 기술 수준이 낮은 성인 이민자들의 인적 자본을 육성 시켜주며, 이것은 다시 이민자와 그 가족의 소득을 상승시켜 국가의 전반적 수준에서 더 많은 세입 원천을 창출해 줌으로써 사회복지비용을 줄일 수 있다. 미국의 사회통합프로그램이라고 할 수 있는 이민자교육사업은 인력투자법(Workforce Investment Act, WIA)에 의거하여 미국은 전국적으로 ESL을 비롯한 인력 개발과 성인 교육에 대하여 연방 예산을 제공한다. 정부는 이 법의 타이틀 I에 따라 낮은 기술 수준, 가난하거나, 실직상태인 이민자를 위한 이력서 준비, 직업상담, 직업 준비도 훈련, 직업 배치 등과 같은 다양한 서비스를 제공하도록 되어 있다. 기업의 고용주들은 이민자들의 노동 기술력 개발을 위해 직업훈련프로그램을 제공해야 한다. 이에는 영어습득 언어프로 그램(직업영어, vocational english as a second language, VESL), 전문지식이나 직무와 관련된 기술지도, 비용지원, 대인관계 및 팀워크 등 행동 및 태도와 관련된 기술, 훈련제 공 및 프로그램, 문화적 오리엔테이션 등이 있다. WIA 타이틀II에 따르면, 연방정부는 직 업 훈련 서비스에 더하여, 성인 교육 및 영어 구사력을 비롯한 기본 기술이 부족한 성인을 위해 문해력(literacy) 교육 서비스 등을 제공하도록 되어있다(IOM, 2012). 학교 차원에서 윤리 및 사회통합 교육과정 신설자금 마련을 위한 새로운 기금지원 프로 그램은 사회통합교육관련 자선기금의 모금 및 기부 권한을 부여받은 신설 공공 또는 개인 단체에 의해 자금 지원이 이루어지도록 하고 있다. 이는 사회통합을 위한 영어습득 및 시 민윤리교육을 증진시키는 목적을 가지고 있다. 2012년 9월 17일 이민국에서는 District of Columbia 외 21주의 정부자금으로부터 약 5억 달러를 시민권 및 영주권 부여를 통한 126) 미국의 저명한 지도자들로 이뤄진 이 TF는 이민정책연구소(Migration Policy Institute, MPI)가 주 축이 되고 맨해튼 협회(Manhattan Institute, MI), 미국학 연구부(Division of United States Studies) 및 멕시코 협회(Mexico Institute)와 협력하여 우드로 윌슨국제연구센터(Woodrow Wilson International Center for Scholars)에서 함께 모임을 가졌다. TF는 오늘날 이민을 촉발하는 경제적, 사회적, 인구학적 요인 분석과, 이민으로 인한 유익한 결과를 이끌어 내면서도, 다른 한편 으로 그로 인한 긴장은 최소화하기 위한 정책을 제안하려는 데 그 목적을 두었다(마이클 픽스, 2007). 134
제4장 미국의 체류외국인 정책과 복지제도 시민 통합 프로그램에 2014년까지 지원한다. 이는 이민서비스기관을 지원하는 네 번째 정부지원으로 이전 삼년간의 프로그램에는 총 18.3억 달러가 들었으며 111개의 이민서비 스 기관들에 배분되어왔다. 콜롬비아 주를 포함한 30개 주에서 약 38,000명의 영주권자 들에게 서비스가 지원되었으며 2014년도까지 추가적으로 26,000명의 영주권자들이 서비 스를 받을 것으로 추정되고 있다. 올해 프로그램에서는 지원을 받는 공공기관, 비영리기 관들이 2년 동안 이민자의 정착, 정치적 참여, 미국 사회조직에 대한 지식, 사회적 통합을 촉진하는 시민권 준비, 시민참여, 신규 이민자 오리엔테이션 프로그램, 영어교육, 귀화자 격시험, 이민법 교육 등을 통한 영주권 교육 등의 사회통합서비스를 지원한다. 그 밖에 공 립학교 시스템, 공립도서관, 지역주민, 성인교육기관, 읽기교육기관 등의 서비스도 지원한 다. 영주권 교육과 귀화신청서비스는 50개국의 약 10,000명의 영주권자에게 부여된 다. 127) 1) 성인 ESL(English as Second Language) 소수 민족의 교육 기회 평등에서 교육 과정 및 조건상 평등으로, ESL과 같은 대치수업 과 영어와 모국어를 사용하는 이중언어 프로그램을 지원한다. 영어를 구사하지 못하는 성 인의 경우는 2년제 대학에서 제공하는 성인들을 위한 공공수업이나, 지역사회 교육 프로 그램, 혹은 사립 어학원에 무료 또는 저렴한 비용으로 등록할 수 있다. 지역사회 단체, 도 서관, 종교 단체 역시 무료 혹은 저가의 영어 수업을 제공한다. 영어수업 서비스에 대한 정보 외에 식료품, 거주지, 의약품관리 프로그램, 혹은 다른 사회복지에 관련된 의문 사항 은 211의 도움을 받을 수 있다. 성인 ESL 교육을 위한 연방 자금지원은 연방 성인교육 사 업의 일환으로, 읽고 쓰기(성인기본교육), GED(성인 중등교육), 영어 교육에 대한 자금 을 지원한다. 일반적으로, 주정부는 지급받은 연방 보조금을 이 세 가지 사업 간에 적절하 다고 생각되는 대로 배분할 수 있다. 2000년부터 매년 세출 법령에 따라 총 성인 교육기 금의 일정 비율을 영어 문해력 시민교육에 배정해 왔으며 세출 규모가 전체 성인교육 기 금의 5.7%에서 연간 12% 정도로 유지되어 왔다. 이 기금이 각 주에 배당되는 비율은 해 당 주의 미국 시민권 및 이민서비스 데이터의 영주권 허가 비율과 이민자 인구성장률에 근거하며 모든 주는 적어도 6만 달러는 받게 되어 있다. 이 기금은 기본적으로 잉여분이 생기면 각 지역의 필요에 따라 분배할 재량권이 주정부에 주어진다. 128) 시민의 권리와 127) http://www.uscis.gov 135
체류외국인 등에 대한 사회복지정책 국제 비교 및 향후 추진방향에 관한 연구 책임, 그리고 시민 참여에 대한 시민교육 사업은 직업/성인교육청에서 영어문해력 교육과 함께 실시하고 있다. 여러 이민자사회와 개별 시민단체들은 ESL 수업에 대한 수요와 공 급 간의 격차를 줄이도록 하고 있다. 국립 라라자협의회(National Council of LaRaza)의 300명이 넘는 회원들 중 절반 이상이 공적 자금지원을 받지 않고 일반 성인들에게 ESL 수업을 제공한다. 129) 일리노이와 뉴욕이 주 차원에서 내놓은 선도적인 ESL 및 귀화 프로 그램 등도 있다. 2) 외국인 근로자 제2외국어로서의 직업영어(Vocational English as a Second Language, VESL) 영어와 직업능력을 모두 가르치는 프로그램을 집합적으로 VESL코스라고 한다. 이러한 프로그램은 영어를 거의 못하는 이민자에게 효과를 거두기 위해서 언어 강습을 특정 직업 에 대한 훈련과 함께 통합하고, 훈련, 인증, 고용 및 훈련 센터(Center for Employment and Training, CET) 프로그램과 같은 테스트에 필요한 직업 전문적인 언어뿐 아니라 직 장 커뮤니케이션 기술도 포함하도록 되어있다. 많은 VESL 프로그램은 참가자에게 구직 과 인터뷰 기술, 미국 직장의 관습과 규범, 동료들과의 효율적인 커뮤니케이션에 관해 가 르친다. 이들 프로그램은 오리엔테이션과 훈련을 제공하는데, 일부는 기본적인 컴퓨터 소 프트웨어 프로그램에 대한 강습도 제공한다. 교육의 목표는 건설 현장, 간호, 보모 등의 직업에 많이 쓰이는 영어 어휘를 가르치는 것부터 특정 직업 입사시험이나 자격증 취득 훈련에 이르기까지 다양하다. 다수 기업의 고용주들이 자사의 이민 근로자들을 위해 업무 관련 훈련자료, ESL 수업, 이중언어 훈련, 직업 전문적인 영어 학습 등을 포함하여 전문 화된 직장 내 학습 자원을 제공하고 있다. 3) 낙오아동방지법(No Child Left Behind Act, NCLB)/구 긴급 이민자 교육 프로그 램(Emergency Immigrant Education Program, EIEP)과 이중언어 교육 결합 2001년에 연방교육법인 낙오아동방지법의 시행으로 이중언어 교육과 긴급 이민자교육 128) ESL의 가이드 라인 Expanding ESL, Civics, Citizenship Education in your Community: A Start Up Guideline http://www.uscis.gov/uscis/office%20of%20citizenship/citizenship%20resource%20center%20si te/publications/pdfs/m-677.pdf 129) http://www.nclr.org/ 136
제4장 미국의 체류외국인 정책과 복지제도 을 위한 자금을 통합하여 영어학습 및 언어능력향상을 위해 주에 지급하는 단일의 지원금 사업이다. 이 지원금은 LEP(Limited English Proficient)인구와 그 주의 최근 이민자 학생 의 숫자에 근거하여 집행된다. 모든 주는 LEP 아동이 반드시 영어에 능숙해지고, 높은 학 문적 성취도를 올리며, 다른 모든 어린이들에게 설정된 것과 동일한 기준을 충족시키도록 만들기 위해 최소한 500,000달러를 지원한다. 이 기금은 영어교육, 강습 및 기타 LEP 및 이민자 학생, 가족의 문자 습득과 부모교육, 멘토링, 카운슬링 교사와 스태프의 전문성 개 발 등에 사용된다. <표 4-28> Limited English Proficient(LEP) 또는 English Language Learner(ELL) 학생을 위한 교습 방안 130) 프로그램명 교습언어 내용을 가르치는 언어 예능 수업 언어 이중언어 프로그램 131) 양방향 프로그램 이중언어 집중학습 영어와 모국어 영어와 모국어 영어와 모국어 발달 프로그램 대기만성 프로그램 (Late exit) 이행 프로그램 조기 탈출(Early Exit) 프로그램 보호 프로그램(SDAIE) 내용 기반 ESL 풀아웃 ESL 자기억제 ESL English only (언어적 지원 없음) 영어와 모국어 영어만 사용 영어만 사용 영어만 사용 영어와 모국어: 학생의 영어 실력이 향상됨에 따라 영어를 통합 교습 을 늘림 영어와 모국어: 강의 전 부 또는 대부분을 영어 로 진행하는 방식으로 빠르게 넘어감 학생의 영어 구사력수준 에 맞춘 영어 학생의 영어 구사력수준 에 맞춘 영어 영어만 사용 영어 영어 영어와 모국어 영어, 영어로의 이행을 돕기 위해 모국어 사용 영어가 모국어인 학생 및 ELL과 같은 교실에 서 영어 사용 모두 ELL인 교실에서 영어 사용 130) http://www2.ed.gov/programs/sfgp/index.html 131) Bilingual Education Act, BEA 137
체류외국인 등에 대한 사회복지정책 국제 비교 및 향후 추진방향에 관한 연구 <표 4-29> 2011년 18세 이상의 성인 Limited English Proficient 현황 (단위: 천만, 명) 귀화시민 비시민 시민 총 성인 인구 LEP 성인 총 성인 인구 LEP 성인 총 성인 인구 LEP 성인 총 수 17,553 6,963 20,203 12,819 199,986 2,890 자료: IOM, 2012 EIEP는 예상하지 못한 이민자 학생 수의 급증을 겪고 있는 교육기관과 긴급하게 교육 이 필요한 이민 학생을 지원하는 것을 목적으로 한다. 첫째, 이민자 아동과 청소년들에게 고급의 교육을 제공한다. 둘째, 이들의 미국 사회로의 진입을 돕고, 똑같은 문제를 겪는 주(State)를 학습내용과 모든 아동들에게 요구되는 학업성취 표준을 통해 돕는다. EIEP 는 이민 학생을 위해 훈련된 인력과 아동교육에 부모의 참여를 높이기 위한 활동에 대한 지원을 한다. 그리고 학생들과 성인들이 미국 시민으로서 갖추어야 할 시민적 소양의 내 용과 기준은 정부와 협조하고 있는 NGO와 같은 기관인 시민교육센터(Center for Civic Education)이 개발한다. 성인들은 지역사회에 있는 성인학교, 지역대학, 자원봉사기관에 서 정착에 필요한 영어, 시민적 소양, 정보를 얻는다. 이민국 홈페이지에서는 시민권 취득 을 준비하는 사람들을 위해 예상문제들을 제공하고 개별적으로 온라인을 통해 시험을 치 를 수 있도록 프로그램을 제시한다. 132) 5. 체류자격별 복지정책 앞서 살펴보았듯이 미국은 이민의 규모가 크고 역사가 오래된 만큼 다양한 복지정책이 시행되고 있다. 체류자격을 비이민자, 영주권자, 외국인근로자, 난민 망명자로 구분하여 각 유형별로 적용이 되고 있는 사회복지정책을 다음 <표 4-30>과 같이 정리해 보았다. 공공부조의 경우 비이민자를 제외한 영주권자, 외국인근로자, 난민 망명자에게 적용이 되고 있지만, 수급기간 및 거주요건 등의 제한을 두고 있다. 사회보험의 경우는 국민연금 인 OASDI는 비이민자와 영주권자에게 적용이 되고 있으며, 건강보험은 비이민자를 제외 한 모든 유형에게 적용이 되고 있다. 고용보험과 산재보험은 합법적 노동자 모두에게 적 용된다. 기타 사회복지서비스는 대부분의 이민자들에게 다양하게 제공되고 있으며, 난민 의 경우는 난민재정착 프로그램을 통해 지원하고 있다. 132) http://www2.ed.gov/policy/elsec/leg/esea02/pg49.html 138
제4장 미국의 체류외국인 정책과 복지제도 복지정책 비이민자 영주권자 외국인근로자 난민 망명자 1. 공공부조 - 2. 사회보험 국민연금 OASDI (B1, D1/D2 비자) 건강보험 - 고용보험 실업보험 학생근로비자프로그램 * 5년이상 거주시 SNAP SSI CHIP WIC 학교점심급식 공공주택 TANF 주 일반보조(GA) 메디케이드 (아동건강보험, 임 산부 메디케이드) OASDI EITC 의료보장보험 메디케어 SSI(7년간) SNAP(7년간) TANF(5년간) Medicaid 건강보험 Medicare Part A Medicare buy-in(5년후) SSI(7년간) SNAP(7년간) TANF(5년간) - - Medicaid Medicare Part A Medicare buy-in(5년후) 실업보험 실업보험 실업보험 산재보험 산재보험 산재보험 산재보험 산재보험 3. 기타 사회정책 가족서비스 교육서비스 의료서비스 WIC(계절노동자 와 그 가족) 무료 고등교육 성인 아동 ESL 프로그램 헤드스타트 이븐스타트 지역보건 및 보건소 메디칼 영아 및 산모 의료 권리 헬시키즈 주거서비스 - 취업서비스 <표 4-30> 미국의 체류외국인 유형별 복지수급 여부 직업훈련 아동 위탁보호와 입양보조 프로그램 가족의료보건 이민자 정착 지원 학비보조 긴급이민자교육 산전조리 산전진료 긴급의료구호 재난구호 장기보험 (요양원, 정신병원) 전염성질환의 예방접종과 치료 에너지 지원 주택서비스 One-Stop 직업 프로그램 - - 무료고등교육 - 비이민자와 동일 - - 주택서비스 (public housing) 난민재정착프로그램 직업훈련 상담 - 139
체류외국인 등에 대한 사회복지정책 국제 비교 및 향후 추진방향에 관한 연구 제5절 소결 미국은 합법적 이민자의 경우 공적 사회복지 서비스의 혜택을 수혜 받을 수 있다. 불법 체류노동자 가족의 경우 정부의 공식적인 서비스에 대한 접근은 불가능하며, 주로 자녀교 육과 여성에 한해 사회복지 프로그램을 제한적으로 제공하고 있다. 불법체류자 중에서도 미국에서 출생한 자녀는 미국 시민권자인 경우가 많은데, 불법체류자 가정에 대한 사회복 지 정책은 일반적, 전체적이기보다는 여성과 자녀의 교육, 의료복지 지원에 국한되고 있 다. 미국의 경우 불법체류자는 의료 및 교육 프로그램 중 여성에 대한 의료보호 프로그램, 가정폭력을 당한 여성과 아동을 위한 의료지원, 여성, 유아, 아동을 위한 특별 보충적 식 품지원(WIC), 무료 실비 프로그램은 수혜 받을 수 없지만, 기본적으로 불법이민자의 자 녀에게도 학교교육을 받을 수 있는 기회를 보장하고 있으며, 주마다 주정부 예산을 융통 성 있게 불법체류 자녀의 교육지원 정책을 제공하고 있다(이종복 이성순 외, 2012)는 것 은 한국의 경우와 비교해 보았을 때 의료권과 교육권의 측면에서 적극적인 정책을 시행하 고 있음을 보여주고, 불법체류자 가족에 대한 기본권이 사회적 쟁점이 되고 있는 한국의 경우와 많이 다르다. 미국 정부의 재정지출에 가장 큰 비중을 차지하는 것은 보건복지와 사회보장으로 거의 절반에 가까운 재정이 이 두 분야에 지출되고 있다. 소득분배 및 사회보장에 소요되는 재 정수입 및 지출관리에 있어서 연방정부, 주정부, 지방정부 간의 책임과 권한의 공유와 사 회보장 관련 보조금을 보다 효율적으로 관리 운영해야 할 필요가 있다. 이러한 미국의 사 례를 기초하여 우리나라에서도 부의 재분배를 위해 다양한 정책적 대안을 모색해 보고, 특히 각종 세제제도 개편을 통해 부의 편중 현상을 완화할 수 있는 방법에 대해 논의해야 할 것이다. 또, 중앙정부와 지방정부간의 복지분야에 대한 재정관계를 확립하고, 보조금 제도를 재정비하는 등의 노력이 필요하다(정기혜, 2012a). 미국의 이민제도는 인구와 국경 및 노동 시장의 확대를 통하여 강하고 번영한 경제의 발전을 지원하며, 가족의 재결합을 추구하고 난민과 보호가 필요한 사람들에게 안전한 피 난처를 제공한다는 목표를 가지고 발전을 거듭해 왔다. 133) 이주민의 정착 지원을 위한 새 미국인 정착제도(New American Initiative)는 모든 이민자와 난민들이 자신들의 삶을 133) http://www.cbo.gov/sites/default/files/cbofiles/ftpdocs/119xx/doc11959/12-03-immigration_chartbook.pdf 140
제4장 미국의 체류외국인 정책과 복지제도 개선시킬 수 있도록 시의 서비스나 프로그램을 이용할 수 있도록 하는 것이다. 이를 통해 모든 난민과 이민자들이 생산적이고 적극적인 시민이 될 수 있는 평등한 기회를 주고자 한 것이다. 증가하는 미국의 외국인 인구가 문화의 다양성에 기여함과 동시에 도시의 경 제적 성장과 개발을 강화시켜야 한다는 것이다. 따라서 외국인들의 원활하고 무리 없는 적응과 사회 화합을 위한 자원 분배에 대한 포괄적 전략의 수립을 요한다. 이 제도는 언어 교육, 주거, 의료 그리고 구직 문제 등을 다루며, 외국인 대표들로 구성된 새 미국인 자문 위원회(New American Advisory Committee to the Mayor)라는 시장 직속의 자문단을 두고 있다. 특히 다문화교육에 중점을 두는데 지역사회 중재 팀(Community Intervention Team, CIT)을 두고 5~6명의 지역 지도 모임을 갖는다. 정책목표는 다양한 문화를 보다 더 잘 수용할 수 있도록 교육적 사회적 활동을 강화하고 촉진시키는 것이다. 우리나라의 경우도 결혼이민자를 수혜의 대상으로만 인식하기보다 인적자원으로 성장시키는 일이 바 람직하다. 취업과 경제적 활동의 지원 외에도 NGO와 연계해 리더로 성장시키는 등 지역 공동체와 문화적 주체로서 자신의 정체성을 유지할 수 있도록 지원해 주는 것은 많은 의 미가 있을 것으로 보인다. 또한 미국의 경우 난민을 위한 제도가 매우 다양하고 적극적으 로 지원되고 있는 반면, 한국은 난민에 대한 제도가 미약한 실정이다. 현재 난민법이 추진 되고 있어 보다 적극적인 정책지원이 기대되고 있는 상황에서 미국의 난민에 대한 제도들 은 한국에 시사하는 바가 크다고 할 수 있겠다. 미국에서는 다문화라든가 다민족 등의 단어들은 언급되지 않는다. 주류사회의 구성원 들은 자신들과 관계가 없는 일이라고 생각할 수 있기 때문에 모든 사람들이 자신과 관계 가 있다고 생각할 수 있도록 다문화 부서의 이름을 인간관계위원회라고 하거나 업무 명 또한 인종 간의 갈등이라고 하지 않고, 사람들 간의 갈등 및 여러 단체 간의 갈등 등이라 는 용어를 사용하고 있다는 점도 주목해야 할 것이다. 미국은 시민과 새로 이민 이주한 사람들 간의 갈등 조정을 주요 업무로 보고 그에 대한 교육과 대처방안을 제공한다. 미국은 외국인의 증가가 가져온 긍정적 영향을 파악하고 문 화의 동화가 아닌 통합을 추구하고자 공무원들의 이중 언어 사용하기와 다문화 이해, 그 리고 태도변화에 역점을 두고 있다(이종복 외, 2012). 현 우리사회에서 논의되고 있는 결 혼이민자 대상 정책이나 교육 등 프로그램의 목적이 동화가 아닌 사회적 통합 이라는 합 의가 이루어져야 한다는 것도 이와 맥을 같이 한다. 자신의 고유한 정체성을 간직한 채 한 141
체류외국인 등에 대한 사회복지정책 국제 비교 및 향후 추진방향에 관한 연구 국사회에 적응할 수 있도록 지원하는 체계로 바뀌어야 하며, 이는 정책에서부터 프로그램 개발까지 일관성 있게 유지되어야 할 것이다. 또한 미국의 경우, 시 단위에서 인종 및 집단 간의 화합을 도모하며 이민자, 난민과의 관계 등을 다루고 있고, 미국 정부의 다문화 사업의 운영은 지역사회에 기반을 둔 비영리 기구 또는 시민단체와의 협력을 활성화하고 있다. 시민사회의 참여와, 의식, 책임이 주목 표이기 때문이다(김은미 양옥경 이해영, 2009). 한국의 경우도 진정한 다문화사회로서 사 회 모든 부분에서 공존과 다양성의 가치가 인식되고 고려되는 사회로 발전하기 위해서는 국가적 차원에서의 정책 수행뿐만이 아니라 지역사회 및 민간단체와 연계한 구체적 프로 그램 실천에 보다 적극적인 노력이 필요할 것이다. 한국의 경우 산재보험과 별도로 근로자 재해보험(근재보험)이 필요한 이유는 사업주의 책임 부분에 대한 소송이 가능하기 때문이다. 미국은 과실에 대하여 사업주의 책임을 묻 지 않는 조건으로 산재보상을 지급하기 때문에 산재보험에 가입한 사업주는 근재보험에 대한 가입과 같은 별다른 조치를 필요로 하지 않는다. 사업주의 과실에 대한 책임을 물을 수 있게 하는가는 산재보험의 주요 쟁점이 될 수 있는데, 한국의 경우 영국과 같이 사업주 의 책임을 별도로 물을 수 있게 하여 산재보험 체계에 대한 사업주의 불만이 제기되고 있 다. 독일이나 미국과 같이 사용자 과실에 대한 책임을 산재보험으로 통합하고, 지출되는 과실 책임에 대한 비용은 급여지출로 포함시키는 것이 필요할 수 있다. 미국에서는 장해 후 근로 소득을 기준으로 영구 부분장해 급여를 지급하는 경우가 많아 지출액을 줄이기 위해서라도 보험사는 직업재활에 관심이 많고, 사업주는 보험사가 제안 한 장해 근로자 고용이나 근로에 대한 사항을 수용하지 않으면 보험료가 증가하게 된다. 만약 근로자가 보험사가 제안한 직업재활서비스에 따르지 않을 경우, 급여 삭감이나 지급 중지 등이 적용되기 때문에 직업재활서비스가 한국에 비해 활성화되어 있다. 미국과 유사하게 우리나라에서도 국민기초생활보장제도를 통하여 빈곤가정의 아동과 가정에 경제적 지원을 하고 미국과 유사한 EITC제도를 도입하여 시행(정기혜, 2012a)하 고 있지만 장기적인 보편적 프로그램으로 아동의 양육을 지원하는 아동수당 제도를 도입 하는 것도 필요하다고 본다. 아울러 미국의 아동복지서비스에서 볼 수 있듯이, 아동과 가 족의 소득보당을 위한 정책의 확대가 반드시 필요하고, 대체가정으로서 국내입양과 가정 위탁이 활성화되어야 할 것이다. 미국의 대표적인 프로그램 중 하나인 헤드스타트는 아동 142
제4장 미국의 체류외국인 정책과 복지제도 의 발달과 교육을 지원하는 연방정책이다. 우리나라에서도 민간에서 시작한 We Start 프 로그램을 바탕으로 하여, 참여정부에서는 드림스타트 사업을 실시하였다. 공보육과 함께 미국의 헤드스타트를 참고하여 드림스타트 사업을 전국으로 확대하여 아동의 보육서비스 의 중심축으로 활용할 필요성이 있다. 143
체류외국인 등에 대한 사회복지정책 국제 비교 및 향후 추진방향에 관한 연구 제5장 호주의 체류외국인 정책과 복지제도 제1절 체류외국인 관련법 및 체류자격제도 1. 관련법 호주는 전통적인 이민국가로서 이민 유입 관리와 이민자 정착 서비스 등을 포함하는 이 민 정책이 다른 나라들에 비해 상대적으로 일찍 발달했다. 2차 세계 대전을 기점으로 호 주는 국가재건의 필요에 따라 적극적인 이민유입정책을 시행해 왔고, 이를 뒷받침할 사회 정책도 일찍 도입되어 후발 국가들의 정책 벤치마킹의 대상이 되어 왔다. 현재에도 이민 은 호주의 인구 및 경제 정책의 일환으로 적극적으로 활용되고 있고, 전 세계 200여 개 국가로부터 유입된 인구가 호주 전체 인구의 약 4분의 1을 차지하고 있어 대표적인 다문 화 국가 중의 하나로 자리매김 되어 있다(Australian Bureau of Statistics, 2012). 오랜 역사의 이민 정책에도 불구하고 이민은 항상 호주 국내 정치 논쟁의 중심이 되어 왔다. 이민의 필요성에 대한 공개적인 반론은 드물지만, 국내 경기가 후퇴하는 시점이 되 면 내국인 실업률 상승 등 이민의 경제적 역기능을 강조하는 의견들이 표출되며, 이러한 대중적 여론을 정치적으로 이용하여 인종차별주의와 반이민주의 및 반인도주의적인 난민 정책을 지지하는 정치세력이 등장하기도 했다. 이처럼 호주의 이민정책은 국내의 정치 이 념적 환경 및 경제적 이민 수요 등 다양한 거시적 요인에 따라 민감하게 반응해 왔다. 주지하다시피 호주의 이민 규모는 국내 수요에 따라 가변적이며, 이민 관련 법률들은 호주 정부의 정책적 욕구에 따라 지속적인 수정을 거쳐 오고 있다. 이에 따라 호주는 매년 이민 입국의 규모에 대한 계획을 수립하여 시행하고 있으며, 세부 비자 종류별로 이민 규 모를 정하여 이민입국을 조절하고 있다. 외국인들의 호주 체류를 규정하는 법률은 연방헌 법, 이민법, 이민법 시행령 및 시행지침으로 구성되어 있다. 호주 연방 헌법 (Commonwealth Constitution) 제 51조는 호주 연방의회에 이민, 귀화, 그리고 외국인에 관한 입법권을 부여하고 있다(Vrachnas, Boyd, Bagaric, & Dimopoulos, 2008). 연방정부에 의해 최초로 제정된 이민 관련 법률은 1901 이민제한법(Immigration Restriction Act 1901)이다. 백호주의를 상징하는 이 법률은 아시아 및 인근 태평양 지역 144
제5장 호주의 체류외국인 정책과 복지제도 주민 등 비유럽인들의 호주 입국을 규제하기 위한 목적으로 제정되었으며, 인종에 대한 위계를 부여하여 특정 인종의 입국자를 선별하는 정책을 시행하였다(Thompson, 2011). 2차 세계대전 이후 호주의 비유럽 이민자에 대한 규제는 점차로 완화되어, 1958년에 기 존의 이민제한법을 완전히 대체하는 개정이민법(Migration Act 1958)이 제정되었다. 개 정이민법은 외국인 입국 허가를 간소화함과 동시에 기존의 구술 영어시험제도를 폐지했 다(Department of Immigration and Citizenship, 2012a). 또한, 이민 신청자의 국적과 인 종에 대한 질문을 폐기하고, 대신에 영구 정착의 적합성과 호주 사회로의 통합능력 및 기 술자격 등을 기초로 이민 심사를 진행하게 된다. 이 법의 시행으로 5년 이상 거주한 비유 럽 출신 일시 거주자들(temporary residents)들에게 영주권 또는 시민권의 자격이 부여 되었다. 개정이민법은 전후부터 현재까지 호주 이민관련 정책들의 핵심 법령으로 기능해 오고 있다. 개정이민법에 기초하여 이민 시민권부 장관은 비자 및 입국허가의 부여와 취소에 관한 법적 권한을 부여받고 있다. 그러나 의회의 심의를 거치지 않고도 장관의 행정적 재량으 로 이민법을 개정할 수 있도록 하는 등 이민 시민권부 장관이 지나치게 많은 임의재량을 가지고 있다는 비판이 제기되었다. 이에 따라, 1989년에 이민법 시행령(1989 Migration Regulations)이 제정되어 비시민권자의 입국 허가 및 체류에 관한 더욱 규범화된 법제를 갖추게 되었고, 1994년에 시행령이 개정되어 현재에 이르고 있다(Vrachnas et al., 2008). 호주 국적 보유자인 시민권자에 대한 법률로 호주시민권법(Australian Citizenship Act 2007)이 있다. 애초 호주 시민권법은 호주에 영주 거주한 영국 신민(British subjects)들 과 영국으로부터의 단기 방문객(영국 시민)을 구분하기 위한 목적으로 도입되었다 (Klapdor, Coombs, & Bohm, 2009). 즉, 1948년에 국적 및 시민권법(Nationality and Citizenship Act 1948)이 제정되기 이전에 호주인들은 영국 신민의 신분을 유지했고, 연 방 귀화법(Naturalization Act 1903)에 따라 호주에 귀화한 자는 영국 신민으로서의 권리 와 권한을 부여받았다. 따라서 영국 신민만이 호주 연방헌법에 규정된 유일한 시민권자였 고, 아시아, 아프리카 및 태평양 섬지역 주민들에게는 귀화 신청 자격이 주어지지 않았다. 145
체류외국인 등에 대한 사회복지정책 국제 비교 및 향후 추진방향에 관한 연구 <표 5-1> 호주의 체류외국인 관련 법령 체류자격 법 률 권한 및 규정 비시민권자 시민권자 출처: Vrachnas et al.(2008) 연방 헌법 (Commonwealth Constitution) 이민법 (Migration Act 1958) 이민법 시행령 (Migration Regulation 1994) 이민법 정책지침서 (Minister for Immigration s policy guidelines) 호주시민권법 (Australian Citizenship Act 2007) 연방의회에 이민, 귀화, 그리고 외국인 관한 입법권을 부여 외국인의 호주 입국, 체류, 출국 및 추방에 대한 관리 이민 시민권부 및 장관의 권한 규정 이민법의 하위 법령 권한 행사의 행정절차 규정 새로운 이민정책 개발 및 사법적 해석에 따른 법령 개 정을 용이하게 함 이민법 시행에 요구되는 정책 및 절차 관련 세부 시행 지침 (Procedures Advice Manual, PAM) 법적 구속력은 없으나 일반적으로 준수됨 호주 시민권 규정에 관한 법적 기초 전후 이민유입 확대에도 불구하고, 1969년에 기존의 국적 및 시민권법이 시민권법 (Citizen Act 1969)으로 개정될 때까지 호주 시민은 영국을 국적으로 선언하도록 요구받 았다(National Archives of Australia, 2012). 개정 시민권법은 다시 1973년에 호주시민 권법(Australian Citizenship Act 1973)으로 개명되었고, 1984년 개정에 이르러서야 드디 어 호주 시민들은 영국 신민이 아닌 독립적인 국민국가의 시민 자격을 법적으로 부여받게 되었다. 호주의 시민권 관련법은 최초 제정 이후 무려 30여 차례 개정작업을 거쳐 현재의 호주 시민권법에 이르러 있다. 2007년 개정 시민권법에 따라 시민권 시험제도 (Citizenship Test)가 도입되어, 시민권 신청자들은 호주의 법과 가치에 대한 이해와 학습 을 요구받고 있다. 호주 시민권을 신청하기 위해서는 호주 영주 거주자로서 다소 엄격한 호주 거주 기간 요건을 충족시켜야 한다. 즉, 호주 시민권 신청을 위한 거주 요건은 4년 이상의 호주 거 주, 시민권 신청 이전 1년 이상의 영주 거주, 그리고 당 기간 동안 1년 미만의 해외체류 등을 포함하고 있다. 거주 기간 요건을 충족한 자는 시민권 시험 통과 이후 시민권 수여식 에 참석하여 호주시민권 서약(Australian Citizenship Pledge)을 거친 후 최종적으로 호주 시민권을 취득하게 된다. 시민권 취득은 이처럼 다소 복잡한 과정을 거치지만, 시민권 시 험 합격률은 매우 높기 때문에 실제 시민권 취득은 쉬운 편이다. 2010-11 회계년 통계에 의하면, 98.9%의 신청자들이 첫 시험 또는 두 번째 시험에서 통과했고(Department of 146
제5장 호주의 체류외국인 정책과 복지제도 Immigration and Citizenship, 2012e), 당해 총 95,284명이 호주 시민권을 취득했다 (Department of Immigration and Citizenship, 2012e). 2. 체류자격제도 현행 호주 이민법은 인종, 성, 종교 등 개인적 배경에 상관없이 이민을 신청할 수 있도 록 하고 있다. 그러나 이민법 제 85조에 따라 이민 시민권부 장관(Minister for Immigration and Citizenship)은 입국허가 비자 수를 결정할 권한을 가지고 있다. 당해 이 민 신청이 이민프로그램에 의해 설정된 최대한도를 넘어설 경우 더 이상의 입국을 허가하 지 않는다(Department of Immigration and Citizenship, 2012c). 이민 수속 중 당해 이민 허가를 받지 못한 경우는 이듬 해 입국허가를 위한 대기자로 이양되며, 다음 해에 설정된 비자 종류별 이민 규모에 따라 심사절차가 지속된다. 호주의 비시민권자 체류자격은 체류 기간에 따라 영주이민자(permanent residents), 단기 이민자(temporary migrants) 혹은 장기 체류자(long-term temporary residents), 그리고 단기 방문자(visitors) 등으로 구 분될 수 있다. 입국 신청자는 비자에 따른 특별한 요구사항을 만족시켜야 하며, 건강검진, 인품 및 보안검사 기준 등을 충족시켜야 한다. 호주 이민법은 비합법적인 체류에 대해 추방(deportation) 또는 체류지위 박탈 (removal) 등의 조치를 적용하고 있다. 추방 및 지위 상실은 시민권자를 제외한 모든 장 단기 이민자들을 대상으로 하고 있으며, 단기 이민자의 경우에는 비자에 따른 체류기간을 초과하거나 근로조건을 위배한 경우 등 다양한 이유로 인해 비합법적 체류가 발생할 수 있다. 영주권자의 경우에도 입국 후 10년 이내에 중대한 범죄를 저지를 경우 추방될 수 있으며, 이민법 501조에 의거하여 영주권이 취소되거나 박탈당할 수 있다. 호주에서 체류 중인 단기 이민자들이 체류기간 초과로 인해 비합법적 체류자가 되는 경우를 방지하기 위 해 다양한 임시 체류허가 (bridging visa) 제도가 있다. 예를 들어, 비자 변경 등의 행정적 인 처리가 진행되는 동안 현재의 비자 체류기간이 만료한 경우, 임시 체류가 허용될 수 있 다. 147
체류외국인 등에 대한 사회복지정책 국제 비교 및 향후 추진방향에 관한 연구 <표 5-2> 체류자격 분류 대분류 중분류 세분류 영주이민 비영주이민 장기체류 단기 방문자 이민 인도주의 이민 기술이민 가족통합 이민 특별비자 이민 국내보호 이민 해외 재정착 이민 포인트제 기술이민 고용주 후원 이민 사업 및 투자 이민 특별재능 이민 배우자 부모 부양 아동 및 기타 해외 난민 특별 인도주의 프로그램 워킹홀리데이 유학생 단기 기술직 종사자 사회문화 비자 (방문 학자, 운동선수 및 종교직 종사자) 국제관계 비자 (교환 프로그램 및 외교 공무원) 직업훈련 비자 관광, 휴양, 가족방문, 단기 사업 및 의료 처치 출처: Department of Immigration and Citizenship(2012e) 1) 영주이민 호주의 영주 이민 프로그램은 두 가지 형태로 구성되어 있다(Department of Immigration and Citizenship, 2012b). 하나는 일반 이민(Migration)이며, 다른 하나는 인 도주의적(Humanitarian) 이민이다. 일반 이민의 범주에는 기술이민(skilled migration), 가족통합 이민(family migration), 그리고 특별 비자 이민(special eligibility migration) 이 속한다. 이 중 이민 프로그램에서 가장 큰 비중을 차지하는 두 범주는 기술이민과 가족 통합 이민이다. 기술이민은 호주 경제에 필요한 기술을 보유하여 호주의 기술부족을 보충하고 호주 경 제에 기여할 수 있는 자를 대상으로 한다. 기술이민은 다시 세부적으로 포인트제에 기반 을 둔 기술이민(Point based skilled migration), 고용주 후원 이민(Permanent Employer 148
제5장 호주의 체류외국인 정책과 복지제도 Sponsored program), 사업 및 투자 이민(Business Innovation and Investment program), 그리고 특별재능 이민(Distinguished talent) 등으로 나뉜다. 포인트제 기술이민에는 독립 기술이민(Independent Skilled migration)과 주정부 후원 이민(Nomination by a state or territory government)이 포함되며, 독립기술이민은 제 삼자의 후원이나 추천 없이 당사 자의 기술과 자질 및 호주경제에 기여 가능성에 기초하여 선별된다. 고용주 후원 이민은 다시 일반 고용주 추천 이민(Employer Nomination Scheme)과 지방 고용주 후원 이민 (Regional Sponsored Migration Scheme)으로 나뉜다. 사업 및 투자이민은 호주에 신규 사업을 설립하거나 기존 사업을 발전시켜 호주 경제에 기여하고자 하는 자와 호주 정부에 일정금액 이상을 투자하고자 하는 자를 대상으로 한다. 마지막으로 특별재능이민은 운동 선수, 음악가 및 예술가 등 해당 분야에서 국제적으로 재능이 인증된 자를 대상으로 한다. 이민 프로그램은 호주의 이민 수요 및 정부 정책에 따라 수시로 변경된다. 그동안 고용 주의 후원을 동반하지 않는 독립기술이민이 가장 큰 비율을 차지해 왔으나, 2000년대부 터 고용주의 후원에 기반을 둔 기술이민이 선호되고 있는 추세다. 즉, 최근 세계 경제위기 (Global Financial Crisis)를 겪으면서 호주는 고용가능성에 기초한 이민보다는 이미 고용 이 보장된 이민에 우선권을 부여하기 시작한 것이다. 이는 기존의 공급 중심적 (supply-driven) 이민에서 국내의 기술 수요에 기반을 둔 수요 중심적(demand-driven) 이민으로서의 전환을 의미한다(Spinks, 2010). 또한, 이민법 제 499조에 의거하여 이민 시민권부 장관은 기술이민 범주의 특정 하위 비자에 대한 우선권을 부여할 수 있다 (Priority Processing). 최근에는 호주의 인구분산 및 지방경제 활성화의 일환으로 지방 고용주 후원이민에 우선권을 부여하여 대도시가 아닌 지방 정착이민 신청자를 우선적으 로 선발하고 있다. 2012년 7월 이후부터 일반 고용주 추천 이민에 대한 신규 지원은 받지 않고 있다. 가족통합 이민은 호주에서 영주 체류하고 있는 자의 배우자나 부모, 또는 부양아동을 통합시키기 위한 목적으로 허용되고 있다. 가족통합 이민의 경우 부양아동, 배우자 및 약 혼자 등 직계가족(immediate family) 범주에 더 높은 우선순위를 부여하고, 부모나 고령 친척 등의 이민비자 발급은 상대적으로 후순위로 밀려나 있다. 특별자격 이민은 매우 작 은 부분을 차지하는 이민으로서 현재 영주권을 보유하고 있지 않은 기존의 영주체류자를 대상으로 한다. 이 범주의 이민으로 허용되기 위해서는 과거의 거주기록 및 연령 등 특별 149
체류외국인 등에 대한 사회복지정책 국제 비교 및 향후 추진방향에 관한 연구 한 기준을 충족시켜야 하며, 호주에서의 군복무 등 특별직업 종사자 등이 이 범주의 영주 비자를 신청할 수 있다. 인도주의 이민은 난민 등 인도주의적 욕구를 가진 이들의 입국허가를 의미한다. 인도주 의 영주 이민 프로그램은 국제협약에 따라 난민지위를 획득하여 이미 호주에 입국한 이민 신청자들을 대상으로 하는 국내보호(onshore protection)와 아직 난민지위를 획득하지 못 하고 호주에 입국하지 않은 이민 신청자들을 대상으로 하는 해외 재정착 이민(offshore resettlement)으로 구분된다(Department of Immigration and Citizenship, 2011b). 해외 재정착 이민은 다시 유엔난민기구(UNHCR)로부터 난민 심사를 거쳐 난민으로 인정된 경 우(Refugee)와 아직 난민 지위는 획득하지 못했으나 폭력이나 차별 등 본국으로부터의 인권 보호를 요하는 자들을 대상으로 하는 특별 인도주의 프로그램(Special Humanitarian Program)으로 구분된다. 호주 시민권자나 영주권자 또는 호주의 관련 기관은 특별 인도 주의 비자 발급을 제안할 수 있다. 2) 비영주이민 장기체류 비록, 정부의 영주 이민 프로그램은 아니지만 호주의 이민 유형에는 장기체류자가 포함 하기도 한다. 비영주이민 장기체류란, 영주권 취득 없이 호주에 12개월 이상 거주하는 경 우를 말한다. 단기이민이라고도 표현되는 장기 체류는 워킹홀리데이, 유학생, 단기 기술직 종사자, 그리고 기타 사회문화 비자(방문 학자, 운동선수 및 종교직 종사자), 국제관계 비 자(교환 프로그램 및 외교 공무원), 그리고 직업훈련 비자 등을 포함한다. 이 중에서 유학 생과 고용주 후원 단기 기술이민자가 가장 큰 비중을 차지한다(Spinks, 2010). 장기 체류 의 증가는 최근 호주의 이민 추세에서 발생하고 있는 가장 큰 변화 중의 하나다. 영주 이 민 입국이 최근 완만한 증가 또는 일정한 수준을 유지하고 있음에 비해 장기 체류입국은 급격하게 증가하고 있다. 예를 들어, 1982-83 회계년에 79,730건이었던 단기이민 비자 발급은 2002-03 회계년에 279,879건, 그리고 2008-09 회계년에 389,299건으로 증가 했다. 비영주이민 장기체류는 영주 이민으로 가는 과정으로 활용되기 때문에 이민정책에서 중요한 의미를 지니고 있다(Hugo, 2004). 2008-2009 회계년에 영주 이민 비자를 발급 받은 자의 3분의 1 이상은 호주 초기 입국 시에 장기 체류 비자를 보유했다가 영주 비자 로 전환된 경우이다(Spinks, 2010). 아울러, 1년 이상 장기체류자는 호주 인구 통계에 반 150
제5장 호주의 체류외국인 정책과 복지제도 영되기 때문에 인구추산에도 중요한 역할을 하는데, 실제로 장기 체류자들은 호주 인구증 가의 일부를 담당하고 있다(Phillips & Klapdor, 2010). 영주 이민 프로그램과는 달리 장 기 체류에 대해서는 정부로부터의 입국 규모 제한이 없다(단, 워킹 홀리데이 비자는 예외 적으로 발급 규모를 규제하고 있다). 그러나 영주 이민 프로그램은 장기 체류자의 입국 규모에 영향을 미치는데, 특히 영주이민을 목적으로 하고 있는 유학생이나 취업비자 소유 자들은 호주의 부족직업군을 제시하는 기술직업리스트(Skilled Occupation List)의 변동 과 기술이민 정책에 따라 민감한 증감을 경험하고 있다(Spinks, 2010). 장기 체류로 분류되는 비자들은 다양하며, 서로 상이한 체류기간 및 조건이 적용된다. 이들은 호주에서 소득활동을 할 수 있고, 아울러 납세의 의무를 지닌다. 단, 이들은 사회 복지 급여나 의료보장 등에 대한 자격은 부여되지 않는다. 예를 들어, 워킹홀리데이 비자 는 단기적으로 경제활동과 학업에 대한 권리를 가지며, 호주는 현재 26개의 나라와 워킹 홀리데이 비자 협정을 맺고 있다. 풀타임 유학생 비자의 경우 학업이 끝날 때까지 체류가 보장되며, 체류기간 동안 격주당 40시간의 파트타임 일을 할 수 있다. 방학 동안에는 시 간 제한 없이 근로활동을 할 수 있으며, 대학원생의 경우에는 방학과는 상관없이 학기 중 에도 무제한 소득활동이 허용된다. 단기 기술직은 호주 회사의 기술상의 필요로 일시적으 로 고용되는 경우로서 최대 4년까지 체류가 가능하다. 제2절 체류외국인에 대한 복지제도 전개과정 1901년 연방정부 설립 이전에 호주(Australia)라는 이름의 국가는 존재하지 않았으며, 기존의 6개의 자치령(Colonies)들은 이민 관리에 대한 독자적인 주권과 원칙을 보유하고 있었다. 1901년 연방정부 설립과 함께 자치령들은 이민과 관련한 권한을 연방정부에 이 양하였고, 비유럽인들의 이민을 효과적으로 제한하고자 했던 각 자치령들의 공통이해에 기반을 두어 이민제한법이 제정되었다(Cronin, 1993). 실제로 연방정부의 이민제한법 도 입 이전에 빅토리아, 뉴사우스웨일즈, 그리고 퀸스랜드 등의 기존 자치령들 이미 19세기 중반 골드러쉬 시기부터 중국인 광산노동자들을 경계하기 위한 이민 규제책들을 이미 시 행해 오고 있었다. 연방정부 차원에서 이민제한법이 시행됨에 따라 호주로 입국하고자 하 는 자는 영어, 불어 및 이태리어 등 유럽 언어 구술시험(Dictation Test)을 거쳐야 했다. 아울러 1901 태평양 섬지역 노동자 법(Pacific Islander Labourers Act)과 1901 우편 및 151
체류외국인 등에 대한 사회복지정책 국제 비교 및 향후 추진방향에 관한 연구 전신법(Post and Telegraph Act) 등 이민 입국 제한을 관련법 등이 제정되어 호주로 우 편물을 수송하는 선박은 백인만을 고용하도록 규정하여 태평양 섬지역 주민 고용을 중단 시켰다. 당연한 결과로 당시 호주의 이민유입은 영국과 아일랜드 등 일부 한정된 국가로 부터만 이루어졌다. 1947년 인구통계에 의하면, 총인구의 90.2%가 대영제국 출신으로서, 호주는 사실상 앵글로 색슨 중심의 단일 민족국가의 위상을 유지했었다(Jakubowicz, 1989). 그러나 2차 대전 이후 호주의 이민 환경은 급변하여 이민정책은 새로운 전기를 맞는다. 즉, 전후 국가 재건 및 인구증가에 대한 필요에 따라 호주는 이민 확대가 필요했고, 이러 한 국가 정책적 욕구에 따라 1945년에 이민부(Department of Migration)가 설립되어 적 극적인 이민유입 정책을 시행한다. 이 때 부터 비유럽 난민들 체류 허가(1949년) 및 15 년 이상의 비유럽 출신 장기 거주자에 대한 시민권 부여(1957년) 등 비차별적인 이민정 책이 도입되기 시작했다. 그 결과, 1949년부터 1960년대 초반 사이에 무려 2백만여 명의 영주 이민이 유입되었다. 그러나 여전히 백호주의의 정책 기조는 유지되었고, 당시의 동 화(assimilation) 이민정책에 따라 이민자들은 출신지의 문화와 언어를 버리고 호주 국적 자가 되도록 요구받았다. 이 당시의 특징적인 현상은 남유럽으로부터의 이민유입 증가이 다. 즉, 영국 태생의 이민자에 대한 지속적인 선호 속에서, 영국으로부터의 대량 이민유입 이 어려워지자 대안적으로 그리스와 이탈리아 등 남유럽인들의 이민 입국이 크게 증가한 것이다. 이후 호주의 이민입국은 남유럽뿐만 아니라 비유럽국 출신자에게도 크게 개방되었고, 1980년대부터 아시아와 중동 지역으로부터의 이민이 급격히 늘어났다. 이러한 이민인구 의 급증에도 불구하고 당시 호주 정부는 비유럽국 출신의 이민자들의 정착이나 복지욕구 에 대한 인식이 거의 없는 상태였다. 따라서 다양한 배경을 가진 이민자들은 각각의 국적 과 인종 집단별로 상조하며 복지 욕구를 충족시켰다. 다양한 국적과 인종들의 커뮤니티들 이 지역사회에 형성되어 복지 제공자로서의 역할을 수행했고, 상호 독립적이던 커뮤니티 들은 서로 정보를 교환함과 동시에 공통의 관심사에 대해 협력하기 점차 시작했다. 이들 은 이민자 개인과 가족의 복지욕구를 정부에 전달하고 정치적 압력을 행사하기 위한 연대 를 형성했고, 이민자 2세대들이 교육을 받아 정부 및 민간 기관에 진출하면서 이민자 복 지에 대한 호주사회의 인식이 자연스럽게 제고되기 시작했다(Cox, 1987). 152
제5장 호주의 체류외국인 정책과 복지제도 사실 호주는 초기부터 이민자들에 대한 정부의 복지프로그램을 운영해 왔었다. 2차 세 계 대전 이전에는 동화정책에 따라 호주 정부는 영국 신민들에 한하여 공공임대주택을 제 공했다. 이들에게는 노령연금과 실업급여에 대한 자격도 부여되었다. 그러나 다양한 언어, 종교 및 문화적 배경을 가진 이민자들이 증가함에 따라 그동안의 동화정책은 사실상 지속 하기가 어려워졌고, 전후 이민부의 설립과 함께 비영어권 출신의 이민자들에게도 임시숙 소와 영어교육 프로그램(Adult Migrant English Program)이 제공되기 시작했다. 1960년 대 말까지 동화정책은 완전히 폐기되고 호주의 이민정책은 통합(integration) 정책으로 전환된다. 이 정책적 변화에 따라 이민자들은 자신의 언어와 문화적 배경을 버리도록 요 구되지 않았으며, 이민자의 호주 사회 적응을 위한 제도적 지원이 더욱 활성화된다. 이에 따라 호주 정부는 비정부 기구들에게 보조금을 지원하여 이민자들에게 직업훈련과 복지 서비스를 제공하도록 했으며(Grant-in-aid scheme), 이민자 아동 교육 프로그램(Child Migrant Education Program) 이 도입되어 학령기의 이민자 아동을 지원했다. 1969년에는 해외자격증 위원회(Committee on Overseas Professional Qualification) 가 설립되어, 해 외에서 취득한 자격증을 호주에서 인정하기 시작했고, 영어 교육과정에 풀타임으로 등록 된 이민자에게는 생계수당을 제공했다. 또한, 1973년부터 무료로 전화통역 서비스 제도 가 시행되었다. 이처럼 이민자 복지에 대한 정부의 책임성은 크게 강화되었지만, 여전히 이민자들의 정착에 민간단체의 역할이 강조되고 있었다. 1970년대 중반부터 호주는 다문화주의(multiculturalism) 가 공식적인 정책담론으로 자리 잡았다. 뒤이어 1978년에 골벌리 보고서(Galbally Report)의 제안들이 새로운 이민 정책으로 채택됨에 따라, 이민자들은 자신의 언어 및 종교 등 문화적 정체성을 유지하도 록 장려되었고, 기회 균등과 평등 등 이민자들에 대한 사회정의가 더욱 강조되었다. 다문 화주의가 사회정책으로 자리 잡으면서, 호주 정부는 기존의 이민자 지원 프로그램을 더욱 확대함과 동시에 이민자 복지 프로그램을 담당할 정부 기구들을 추가로 생성/개편하는 등 영어가 모국어가 아닌 이민자들을 위한 복지욕구에 정책적 관심을 기울이기 시작했다. 특 히, 기존에 이민자 집단들과 비정부 구호단체들에 의해 주도되어 왔던 이민자 복지 서비 스 전달이 정부의 역할로 대체되기 시작했다(Birrell & Jupp, 2000). 이 당시에 이루어진 호주 정부의 이민자 복지프로그램 지원을 위한 제도적 노력은 이민자 자원센터 (Migration Resource Centre) 설립, 성인영어교육 프로그램 확대 시행, 그리고 이민자 153
체류외국인 등에 대한 사회복지정책 국제 비교 및 향후 추진방향에 관한 연구 커뮤니티 협의회(Ethnic Communities Councils) 설립 등을 포함한다. 이민자 자원센터는 이민자와 인도주의 입국자들에게 고용 및 복지자원 등 정착에 필요 한 정보와 서비스를 제공하기 위한 목적으로 1978년에 처음으로 설립되었다. 이후 이민 자 자원센터는 지속적인 확대를 경험하여 1990년대 중반까지 호주 전역의 주요도시에 32 개의 센터가 설립, 운영되었다. 또한, 1974년부터 각 주에 설립된 이민자 커뮤니티 협의 회를 설립하어, 소수민족 커뮤니티들 간의 공통적인 관심사에 대하여 정책적 협조를 촉 진하고, 정치적 대변 역할을 수행하도록 하고 있다. 1979년에는 난민 지역사회 정착제도 (Community Refugee Settlement Scheme) 가 도입되어, 난민들이 이민자 숙소(migrant hostel)에서 벗어나 지역사회로 이주하는 데에 필요한 주택자금을 무이자로 빌려주었다. 각 학교에서는 다문화 교육 프로그램(Multicultural Education Program)이 실시되었으며, 이민자들의 자국 언어방송 욕구를 충족시키기 위한 목적으로 1978년에 SBS(Special Broadcasting Service)가 국영채널로 설립되어 다양한 언어로 TV와 라디오 방송을 제공 하고 있다. 이 시기부터 이민자들은 장애인 연금, 미망인 연금, 건강보험, 탁아 및 주택 등 정부가 제공하는 다양한 복지서비스들에 대한 자격을 갖추게 되었다(Department of Immigration and Multicultural and Indigenous Affairs, 2003). 1980년대 중반까지 호주는 다문화주의 원칙에 기반을 두어 이민자들에 대한 정착 지원 및 복지서비스의 점진적인 확대를 경험했다. 그러나 이민정책은 항상 호주 정치의 핵심 아젠다로서 이념 대결의 장으로 활용되어 옴에 따라, 이민자 복지제도 역시 이러한 정치 적 논쟁의 귀결에 따라 불가피한 확대와 축소를 경험해 왔다. 또한 호주의 경제적 상황 역 시 이민자 복지제도의 중요한 변수로 작용해 왔다. 1980년대를 전후로 한 호주의 국내 경 기침체와 이에 따른 실업증가 등으로 호주정부는 다문화 프로그램 및 이민자 복지를 축소 했다. 1986년 호크 노동당 정부는 이민자 자원센터 등의 다문화 기구, 이민자 영어교육 프로그램, 그리고 정착 서비스에 대한 예산 지원을 삭감했다. 1990년대 중반부터 보수연 립당이 집권한 이후 다문화주의에 대한 호주의 정치적 지지는 붕괴하기 시작했다. 이민자 들의 높은 실업률과 이들에 대한 정부의 재정지원은 비판받기 시작했고, 이러한 맥락에서 정부의 복지지원은 시민권자에 제한되어야 하며, 이민자들도 그 특성에 따라 차별적인 복 지서비스가 제공되어야 한다는 주장이 제기되었다. 이민자 복지축소에 대한 사회적 합의 와 이민자들의 특성에 따라 차별적 복지서비스 제공 주장이 설득력을 얻음에 따라, 영어 154
제5장 호주의 체류외국인 정책과 복지제도 구사력과 교육수준이 상대적으로 높은 기술이민자들에게 제공되는 정착지원 서비스는 줄 어들고 대신에 인도주의적 이민자들에 대한 지원이 늘어난다(Department of Immigration and Multicultural and Indigenous Affairs, 2003). 이에 따라, 그동안 이민자 전체에게 무 료로 제공되던 이민자 영어교육프로그램은 인도주의 이민자들을 제외하고는 유료화된다 (Birrell & Jupp, 2000). 이민자 복지 지출을 축소하려는 시도로 1997년부터 신규이민자 에게 대부분의 사회보장 급여를 받기 위해 2년의 대기기간이 도입되었고, 물론 이 규정은 이민자 집단의 절대적 비중을 차지하는 기술이민자와 가족통합 이민자에게만 적용되었다. 1980년대 후반부터 최근까지 진행되어 온 호주 이민정책 및 이민자 복지정책의 변화는 생산성에 기초한 기술이민 중심의 이민자 선별, 주거지원과 영어 교육 등 초기 정착에 소 요되는 정부 재정지출의 축소, 비인도주의 이민자들의 복지 의존성 감소, 그리고 주요 사 회보장 관련 부처로 정착 지원업무의 이관 및 이민자 선별과 체류관리 중심으로 이민 시 민권부의 업무 범위 변경 등으로 요약될 수 있다. 아울러, 복지 서비스 전달방식도 크게 달라져, 기존에 정부 기관에 의해 직접적으로 전달되던 복지서비스는 민간기관에 위탁되 어 정부는 민간기관 제공자들에게 서비스를 구매하고 이를 관리하는 방식이 이용되고 있 다. 예를 들어, 난민지위를 획득하지 못한 신청자들은 정부의 직접적인 복지지원을 받을 수 없으나, 정부로부터 재정지원을 받는 자선단체들로부터 지원을 받을 수 있게 된다. 또 한, 영어교육 프로그램 제공기관 역시 입찰방식을 통해 이민 시민권부와 위탁계약을 맺고 자격을 갖춘 이민자들을 대상으로 영어교육을 실시하게 되며, 일반적으로 영어교육기관 과 5년 계약을 맺게 된다. 요약컨대, 호주의 이민자 복지제도는 다문화주의에 대한 정책 담론과 정책 환경, 그리 고 집권 정당의 정책적 우선순위에 따라 성장과 축소를 반복해 왔다(Galligan & Roberts, 2003). 1970년대 다문화주의 정책과 궤를 같이하며 형성되기 시작한 이민자 복지제도는 현재까지도 대체로 그 틀을 유지하고 있는 편이다. 1990년대부터 이민자들의 정착서비스 에 대한 정부 지출 감소가 현저하게 진행되어 왔지만, 기존에 도입된 각종 이민자 복지제 도들이 완전히 폐지된 사례는 많지 않다. 그럼에도 불구하고, 현재 호주의 이민자 복지제 도는 여전히 심각한 정치적 도전에 직면해 있는 것은 사실이다. 집권 정당의 이념적 성향 은 이민정책의 확대와 축소를 결정하는 주요 요인으로 작용해 왔지만(문경희, 2008), 최 근 노동당의 집권에도 불구하고 쇠퇴 일로에 놓여있는 호주의 다문화주의를 회복시키기 155
체류외국인 등에 대한 사회복지정책 국제 비교 및 향후 추진방향에 관한 연구 위한 정책적 시도는 관찰되고 있지 않다. 오히려, 이민자들에 대한 호주 정부의 적극적인 정책 변화의 부재 속에서 기존의 동화 및 통합 이민정책 시절의 이민자 복지정책을 지지 하는 의견도 지속적으로 제기되고 있다(Koleth, 2011). 기존 보수연립당, 특히 1990년대 중반부터 2000년대 중반까지 집권한 하워드 정부에 의해 심각하게 축소되어 왔던 다문화주의 정책과 이민자 복지제도가 호주에서 노동당의 집권에도 불구하고 다시 지배적인 사회정책으로 부활하지 못한 것은 호주의 민족적 정체 성 형성에 갖는 다문화주의의 부정적인 효과와 관련이 있다. 더욱 중요하게는 현재 노동 당 내부에서 다문화주의에 대한 정치적 확신이 부족하다는 점이다. 2007년 집권한 러드 노동당 정부는 큰 호주(big Australia)' 정책을 채택하며 이민유입 확대와 친이민자 정책 을 시도했으나 대중적 지지를 얻지 못했다. 이후 정권을 이양 받은 길라드 노동당 정부의 이민정책은 보수연립당의 반이민주의 및 반난민주의와 사실상의 차이가 없다(Judd, 2012). 그러나 호주의 다문화주의는 심각한 정치적 도전에도 불구하고 여전히 지속될 것 으로 전망되고 있다(Tavan, 2012). 이는 호주가 그동안 오랜 역사를 통해 형성해온 다문 화주의 정책과 프로그램들이 미래의 이민정책을 지속적으로 규정할 것이라는 역사적 가 정과 함께 호주에서 다문화주의는 여전히 강력한 정치적 수사로서 존재하고 있고, 다문화 주의의 정치적 이념 그 자체가 사회적으로 부인되고 있지는 않기 때문이다. 제3절 체류외국인의 유형별 현황 및 복지예산 규모 1. 이민 현황 2차 세계대전 이후 국가 경제 재건 및 국방 증강의 필요에 따라 호주는 인구증가 정책 을 도입해야 했고, 매년 2%의 인구증가 목표를 달성하기 위한 일환으로 총 인구의 1% 이 상의 인구를 이민으로 충당하기 위한 적극적인 이민유입 정책이 시행되었다(Spinks, 2010). 이러한 적극적인 이민유입 정책은 1970년대 초반까지 이어졌고, 그 결과, 해외에 서 출생한 호주 인구는 급격히 증가하여 1947년에 9.8%, 그리고1971년에는 20% 수준에 이르렀다. 1980년대부터 호주의 이민정책은 이민의 노동시장 효과에 초점을 두기 시작했 다. 즉, 기존의 인구증가 및 가족통합 목적의 이민정책에서 탈피하여 이민자의 고용가능 성과 경제적 자립에 우선순위를 둔 것이다(Birrell, 2003). 이에 따라, 1970년대 중반에 156
제5장 호주의 체류외국인 정책과 복지제도 이민 기술 리스트(nominated skill list) 제도가 도입되었고, 1990년대까지 이민자 선정과 정에서 고용경력, 영어 구사 능력 그리고 연령 등이 고려되도록 하는 조치들이 도입되었 다. 결과적으로 1980년부터 90년대 사이에 유입 이민자 인구비율은 감소했으나, 2000년 대부터 이 수치는 지속적으로 증가하여, 2010년 현재 호주 인구의 4분의 1 (26%)이 해 외에서 출생한 것으로 나타나고 있다. <그림 5-1> 총인구 대비 연간 이민유입 비율 자료: Department of Immigration and Citizenship(2012e) <그림 5-1>에서 보이듯이, 전후부터 1970년대 초반까지 약 20년 동안 이민유입은 부 단히 증가하여 호주 인구증가에 큰 영향을 미쳤다. 1980년대와 1990년대에 기술 중심의 이민심사 강화로 호주는 이민유입의 감소를 경험했으나, 1990년대 후반부터 다시 총인구 대비 이민유입 비율이 점차 예전 수준으로 회복하고 있는 추세다. 즉, 초기 이민유입 성장 기의 1% 이상의 수치에는 미치지는 못하나, 최근 총인구 대비 연간 이민유입 비율이 0.8%를 상회하여 높은 수준을 유지하고 있다(Department of Immigration and Citizenship, 2012e). 1) 영주이민 영주이민에서 가장 큰 비중을 차지하는 집단은 기술이민자로서 2012-13 회계년도 영 157
체류외국인 등에 대한 사회복지정책 국제 비교 및 향후 추진방향에 관한 연구 주 이민 비자 발급 계획은 총 190,000건이다. 이는 2차 세계 대전 이후 가장 큰 규모의 영주이민 입국이다(Phillips, 2012). 이 중 기술이민이 129,520건(68.0%)으로 가장 큰 부분을 차지하고, 이어 가족통합이민(60,185건, 31.7%)과 특별비자 이민(565건, 0.3%) 순으로 비자 발급 규모가 책정되어 있다. <표 5-3>에 의하면, 전반적으로 최근 영주 이 민 입국규모는 증가하는 추세에 있음을 알 수 있다. 기술 이민 가족 이민 특별 비자 이민 범 주 2007-2008 <표 5-3> 비자유형별 영주 이민 유입 2008-2009 2009-2010 2010-2011 2011-2012(계획) 2012-2013(계획) 발급 건수 108,540 114,770 107,868 113,725 125,850 129,250 % 68.4 67.0 64.0 67.4 68.0 68.0 발급 건수 49,870 56,366 60,256 54,543 58,600 60,185 % 31.4 32.9 35.7 32.3 31.7 31.7 발급 건수 220 175 501 417 550 565 % 0.1 0.1 0.3 0.2 0.3 0.3 발급 합계 건수 158,630 171,318 168,623 168,685 185,000 190,000 % 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 출처: Department of Immigration and Citizenship(2012d) 일반적으로 영주이민은 주신청인과 함께 가족이 동반되는데, 기술이민의 반 정도 (50.6%)는 신청인의 가족이며, 반면 가족이민의 경우에는 14.6%만이 부양가족이다. 성 별로 살펴보면, 전체 영주이민에서 여성(53.0%)의 비율이 남성(47.0%)보다 다소 높은 데, 이는 여성이 가족이민의 주를 이루기 때문이다. 그러나 기술이민 분야에서는 남성이 여성보다 높은 비율을 차지했다. 영주이민자의 연령은 대체로 낮은 편이다. 2010-11 회 계년도 영주이민 입국자의 88.7%는 45세 이하였고, 60에 이상 연령자는 3.1%에 불과했 다. 이는 기술이민의 자격요건으로 45세 이하 연령자가 포함되어 있기 때문인데, 이 기준 은 2011년부터 49세로 상향조정되었다. 158
제5장 호주의 체류외국인 정책과 복지제도 2) 인도주의 이민 호주는 오랫동안 인도주의 이민을 허용해 왔는데, 2차 대전 이후 지금까지 인도주의 이 민 프로그램 하에서 약 77만 명을 받아들였다. 참고로 호주는 캐나다, 미국 등과 함께 해 외 재정착 프로그램을 운영하는 극소수의 나라 중의 하나다(Department of Immigration and Citizenship, 2012e). 1970년대까지 호주는 인도주의 난민 유입 규모에 대해 별다른 계획 없이 허용하였으나, 1978년부터 국제사회의 난민 재정착 욕구에 기반을 두어 인도 주의 이민 유입을 매년 조정하여 수립하고 있다. <표 5-4> 비자유형별 인도주의 이민 유입 (단위: 건) 범 주 2008-09 2009-10 2010-11 해외 재정착 난민 6,446 5,988 5,998 특별 인도주의 프로그램 4,471 3,234 2,973 영구 보호 2,372 4,516 4,818 임시 보호 9 0 0 국내 보호 특별 인도주의 프로그램 75 77 8 영구 보호 이행 비자 39 8 2 임시 인도주의 비자 5 0 0 합 계 13,417 13,757 13,799 출처: Department of Immigration and Citizenship(2012e) 2010-11 회계년도에 총 13,799건의 인도주의 이민 비자가 발급되었으며, 이 중 다수 (65.0%)가 해외 재정착 이민이었다(난민 43.5%, 특별 인도주의 프로그램 21.5%). 전체 해외 재정착 이민자 4명 중의 1명(24.0%)은 이라크 출신이었으며, 이어서 버마(16.1%), 아프가니스탄(11.4%), 그리고 부탄(11.2%) 순이었다. 2012-13 회계연도 인도주의 비 자 발급 규모는 13,750건으로 계획되어 있다. 2008년 이후 전체적인 인도주의 이민은 일 정한 수준을 유지하고 있으나, 해외 재정착 이민보다는 국내 보호 이민이 갈수록 선호되 고 있다. 3) 방문 및 장기 체류 방문 비자는 대부분 관광, 휴양 및 가족방문 등의 목적으로 이용되며, 단기 사업 및 의 159
체류외국인 등에 대한 사회복지정책 국제 비교 및 향후 추진방향에 관한 연구 료 처치 등의 목적으로 이용되기도 한다. 2010-11 회계년도 호주 방문비자는 약 3백 5 십만 건이 발급되었으며, 영국(16.2%) 출신이 가장 많은 가운데, 미국(10.6%), 그리고 일본(9.2%)과 중국(9.2%) 등의 나라에서 많은 방문이 이루어졌다. 한국으로부터의 방문 은 192,157건(5.5%)으로서 다섯 번째로 큰 방문비자 발급규모를 보였으며, 지난해에 비 해 16.3%가 증가하여 중국(32.1%)에 이어 두 번째로 방문자 수가 크게 증가한 나라로 꼽혔다. <표 5-5> 비자유형별 일시거주 비자 발급수 (단위: 건) 범 주 2008-09 2009-10 2010-11 최근 1년간 변동 방문 3,355,311 3,421,109 3,518,588 2.8 워킹홀리데이 194,582 183,168 192,922 5.3 유학생 319,632 270,499 250,438-7.4 단기 기술직 102,770 69,147 90,567 31.0 졸업 기술직 14,457 23,088 21,587-6.5 기타 37,692 32,307 35,603 10.2 합 계 4,024,444 3,999,318 4,109,705 2.8 출처: Department of Immigration and Citizenship(2012e) 대부분의 범주에서 방문 및 장기 체류 비자 발급은 증가했으나, 유학 및 졸업 기술직 비자 발급은 예외적으로 감소했다. 이에는 국제 경제의 불확실성 증가, 호주 환율 상승 및 기술이민 프로그램 개혁 등 복합적인 요인이 작용한 것으로 추정된다(Department of Immigration and Citizenship, 2012e). 참고로, 한국 유학생은 중국과 인도에 이어 세 번 째로 큰 규모를 나타내고 있다. 방문 및 장기 체류자들은 정부로부터의 입국 규모 제한이 없고, 고용주들의 수요에 전 적으로 의존하기 때문에 호주 국내 경제상황에 크게 영향을 받는다. 최근 일시 기술직에 대한 수요는 크게 증가했는데, 주로 보건 및 사회복지, 건설, 정보통신, 및 광산업 등의 분 야에서 많이 활용되고 있다. 각 비자에 따라 상이한 근로시간 규정이 적용되고 있지만, 호 주 노동시장에서 호주 시민 및 영주권자와 동일한 근로조건과 혜택이 적용된다(Fair Work Ombusman, 2011). 호주 정부는 기존의 균등 임금 및 근로 기준(Australian Fair Pay and Conditions Standard) 을 개정하여 2010년부터 국가 고용 기준(National 160
제5장 호주의 체류외국인 정책과 복지제도 Employment Standards) 을 제정하여 시행하고 있다. 이 기준은 호주의 모든 피고용인들 에게 부여되는 기본적인 권리를 규정하고 있는데, 워킹홀리데이, 계절 이주 노동자, 그리 고 유학생 등 체류자격에 상관없이 동일한 처우를 받아야 함을 명시하고 있다. 임금과 근 로시간 등 구체적인 근로조건은 고용주와의 근로계약에 따라 상이하나, 이 기준은 최저 임금, 주당 최대 근로시간, 출산 휴가, 연차 휴가 및 법정 공휴일 등에 대한 피고용인들에 게 보편적으로 적용되는 권리를 보장하고 있다. 이에 따라 단기 기술 이민자들도 시장 임 금률의 적용을 받고, 동일노동에 대해 동일 임금을 받도록 되어 있다. 2. 체류외국인 복지예산 규모 외국인이 초기 호주에 입국하여 호주 정부에서 제공하는 사회보장 급여 및 서비스를 받 게 되기까지는 일반적으로 주요한 행정절차를 거치게 된다. 초기 입국시에는 이민 시민권 부로부터의 비자발급을 통해 체류자격을 획득해야 하며, 체류 자격이 확정되면 이에 따라 정착지원 서비스에 대한 자격이 발생한다. 호주의 영주권자와 시민권을 획득한 자는 호주 정부의 직접적인 복지급여 시스템에 등록된다. 이 일련의 행정과정에는 관련된 호주 정부 부처의 개입과 예산 지출이 수반되며, 주요하게는 이민 시민권부의 이민정책과 인적서비 스부(Department of Human Services)의 사회보장 정책이 직접적으로 관련된다. 이민자 들의 초기 정착지원 서비스와 사회보장 급여는 각각 이민 시민권부와 인적서비스부의 별 개의 소관으로 나뉘어 있기 때문에, 이를 분리하여 살펴본다. 1) 이민 정책 관련 예산 예산이 수반되는 호주 이민 시민권부의 업무는 크게 다음 6가지 기능으로 분류된다; 1) 비자발급 및 호주입국 관리, 2) 난민 등 인도주의 정책, 3) 세관 및 국경 관리, 4) 비합법 적 체류관리, 5) 신규 이민자와 난민의 정착 서비스, 그리고 6) 다문화 정책 지원 (Parliament House, 2012a). 2012-13년 예산 계획에 의하면, 호주 이민 시민권부의 업 무에 총 2,690.7백만 달러(약 26,900억 원)가 배정되어 있다. 상기 기능별 예산배분에 의 하면, 이민 시민권부 예산의 절반(49.3%)은 비합법적 체류 관리에 충당되고 있음을 알 수 있다. 이 분야의 프로그램에는 비자 조건 준수 관리, 국내 불법 체류자 수용시설 (Detention Centre) 운영, 그리고 비합법적 난민입국 관리 등이 포함된다. 161
체류외국인 등에 대한 사회복지정책 국제 비교 및 향후 추진방향에 관한 연구 <그림 5-2> 이민정책 관련 예산 배분 자료: Parliament House(2012a) 비합법적 체류 및 국경 관리 등을 제외하고, 체류외국인의 입국허가 및 이들에 대한 정 착 지원 등 두 가지 업무에 초점을 맞추어 예산 규모를 살펴보았다. 우선, 영주이민 및 일 시거주 등 일반적인 호주 입국 관리에 559,569천 달러(5, 595억 원), 그리고 난민 등 인 도주의 입국 관리에 107,484천 달러(1, 074억 원)가 책정되어 있다. 이 중에 일반관리 지 출을 제외하고 비자 발급 및 이민 관련 서비스와 정책 수립 예산에 기초하여 비자 유형별 비율을 살펴보면, 인도주의 이민을 포함한 영주 이민과 방문 및 일시 거주에 대체로 반반 정도의 예산이 할당되어 있음을 알 수 있다(<표 5-6> 참조). 더 구체적으로 방문 및 워 킹홀리데이(20.1%) 입국 관리에 약 5 분의 1의 예산이 소요되며, 이어서 가족통합 이민 (16.9%), 기술이민(16.5%), 그리고 인도주의 이민(16.3%) 등에 비슷한 규모의 예산이 할당되어 있다. 162
제5장 호주의 체류외국인 정책과 복지제도 영주이민 방문 및 일시거주 <표 5-6> 체류외국인 입국 허가관리 예산 (단위: 천달러) 비자 유형 서비스 전달 정책수립 합 계 비율 (%) 기술이민 94,916 13,582 108,498 16.5 가족통합 이민 103,459 7,930 111,389 16.9 특별 자격 이민 20,185 1,541 21,726 3.3 유학생 70,869 9,048 79,917 12.1 경제적 일시거주 66,753 14,853 81,606 12.4 비경제적 일시 거주 13,170 2,183 15,353 2.3 방문 및 워킹 홀리데이 112,471 19,605 132,076 20.1 인도주의 이민 48,852 19,522 107,484 16.3 출처: Parliament House(2012a) 합 계 530,675 88,264 658,049 100.0 영주권을 취득한 자는 이민 시민권부에서 재정 지원하는 정착지원 프로그램과 서비스 를 받을 수 있다. 이에는 정착 정보 제공, 영어 교육, 번역 및 통역 서비스, 그리고 인도주 의 입국자들에 대한 특별 정착지원 프로그램 등이 포함된다. 이민 시민권부의 정착 지원 서비스는 일반적으로 호주 입국 후 5년 이내의 영주권자로서 인도주의 및 가족 통합 이민 자, 그리고 지방에 정착한 기술이민자의 부양가족이 그 대상이 된다(Department of Immigration and Citizenship, 2011e). 구체적인 정착지원 서비스의 내용 및 자격요건은 이후에 자세하게 논의한다. 신규 이민자들의 정착 지원 업무에 호주 정부는 2012-13 회계연도에 427,915천 달러 (4, 280억 원)를 투자할 계획이다. 주요 사용처별로 예산 배분을 살펴보면, 성인영어교육 프로그램이 절반(53.2%)을 차지하여 정착지원 서비스에서 가장 큰 비중을 차지함을 알 수 있다. 이어서, 인도주의 정착 서비스(19.1%)와 지역사회 정착 서비스(11.3%)에 많은 투자가 이루어지고 있다(<표 5-7> 참조). 163
체류외국인 등에 대한 사회복지정책 국제 비교 및 향후 추진방향에 관한 연구 <표 5-7> 정착지원 예산 (단위: 천달러) 서비스 행정 서비스 전달 정책수립 합계 비율 (%) 성인영어프로그램 220,802 2,563 3,213 226,578 53.2 호주난민위원회 재정지원 140 (보조금) - - 140 0.0 인도주의 정착 지원 57,761 18,564 5,049 81,374 19.1 부모 미동반 아동 난민 지원 15,693 - - 15,693 3.7 지역사회 정착 서비스 지원 39,431 (보조금) 7,070 1,762 48,263 11.3 무료 번역 및 통역 서비스 612 12,988 567 14,167 3.3 현장 통역 - 9,775 17 9,792 2.3 전화 통역 - 29,342 189 29,531 6.9 합 계 334,439 80,302 10,797 425,538 100.0 출처: Parliament House(2012a) 2) 이민자 사회복지예산 <그림 5-3>에 의하면, 사회보장 및 사회복지는 호주 연방정부 예산지출의 가장 큰 부 분을 차지하고 있다(Swan & Wong, 2012). 즉, 전체 정부 예산의 약 3분의 1 이상(35%) 이 이 분야에 쓰이고 있다. 보건(16%)과 교육(8%) 등을 포함한 주요 사회분야 지출이 호주 연방 정부 예산의 약 60%를 차지하고 있음을 알 수 있다. 이 세 분야가 차지하는 예 산 비중은 지속적으로 증가해 왔고, 특히 인구 고령화 등의 영향으로 보건을 중심으로 그 증가율은 더욱 커질 전망이다. 호주의 사회보장 제도는 욕구에 기반을 둔 급여를 특징으로 하며, 따라서 범주적 (categorical) 이다. 즉, 사회보장 욕구가 강한 특정 계층을 분류하여, 해당 계층의 욕구를 충족시키도록 급여가 구분되어 있다. 사회보장 급여를 받는 주요 계층은 노인, 장애인 및 보호자(carer), 실업자, 1인 가구주 가구, 학생, 병자, 그리고 퇴역군인 등을 포함하며, 넓 게는 부양아동이 있는 가정을 포함한다. 원주민 또한 사회보장 혜택을 받는 주요 집단에 속한다. 164
제5장 호주의 체류외국인 정책과 복지제도 <그림 5-3> 호주 연방정부 정책분야별 예산 배분 자료: Parliament House(2012b) 기본적으로 영주권자와 시민권자 및 그 가족이 정부로부터의 직접적인 현금 급여 자격 을 갖는다. 그러나 호주의 사회보장 지출 통계는 영주권자과 시민권자를 분리하여 생산되 지 않는다. 영주권자는 국적상 체류외국인으로 분류되지만, 사회보장에 관한 시민권자와 자격조건과 급여에 큰 차이가 없기 때문에 이민자에 한정하여 사회복지 예산을 별도로 분 리하기는 어렵다. 단, 영주권자는 주로 노인, 부양아동 가정 및 실업 등의 분야에서 주로 급여를 받고 있는 것으로 추정된다. 분야 노인 퇴역 군인/ 가족 <표 5-8> 2012-2013 사회보장 지출 장애인 부양 아동 가정 실업 기타 복지 프로그램 (단위: 백만불, %) 원주민 일반 행정 합계 금액 51,138 6,898 23,978 34,152 8,783 1,707 1,200 3,800 131,656 비율 38.8 5.2 18.2 25.9 6.7 1.3 0.9 2.9 100.0 출처: Parliament House(2012b) 호주 정부는 사회보장 및 사회복지 분야에 총 131,656백만 달러(13조원)를 지출하고 있다. 분야별 사회보장 지출에 의하면, 노인(38.8퍼센트)과 부양아동이 있는 가정 (25.9%)에 대한 지출이 가장 큰 비율을 차지하고 있고, 이 두 분야가 전체 사회복지 예산 165
체류외국인 등에 대한 사회복지정책 국제 비교 및 향후 추진방향에 관한 연구 의 3분의 2를 차지한다. 즉, 노령연금과 저소득 가구 생계비 지원이 사회보장 지출이 가 장 큰 지출 분야임을 알 수 있다. 제4절 체류외국인에 대한 사회복지정책 현황 앞서 살펴보았듯이 호주 이민 시민권부는 이민자들의 초기 정착을 위한 복지 프로그램 과 서비스를 제공하고 있지만, 주요 업무는 이민과 입국허가에 관련된다. 일반적으로 이 민 시민권부의 복지제공 기능은 입국 후 5년 기간에 한정된다. 그것도, 난민 등 인도주의 이민자 지원에 주로 집중되어 있기 때문에, 일반 영주이민자들에 대한 사회보장 업무는 대부분 주관 부처로 이관된다. 호주의 사회보장 주무부서는 인적서비스부이다. 인적서비 스부는 사회복지 제공과 관련된 다양한 기능을 수행하지만, 메디케어(Medicare), 센터링 크(Centrelink), 그리고 아동지원 등이 주요 소관이다. 센터링크는 인적서비스부의 사회 보장 급여 전달과 대민 서비스의 책임을 지고 있다. 인적서비스부와 함께 호주 국세청(Australian Tax Office)도 사회보장의 기능을 담당 하고 있다. 따라서 이민 시민권부로부터 체류자격 심사가 끝나게 되면, 이민자들의 비자 정보는 인적서비스부 및 국세청과 공유된다. 호주 국세청은 이민자들이 비자에 규정된 근 로시간 조건을 충족시키고 있는지를 관리함과 동시에 비자별 근로 소득 세율에 따라 세금 을 부과한다. 일반적으로 일시 체류자들에게는 영주권자를 포함한 호주 주거민과 다른 세율이 적용되며, 저임금 면세(tax-free threshold)가 적용되지 않고, 세금 공제(tax offsets) 또는 세액 감면(tax credits) 등의 세금혜택이 주어지지 않는다(Australian Taxation Office, 2012b). 호주 국세청은 또한 기업연금을 관리함으로써 체류외국인의 사 회보장체계에서 중요한 역할을 담당하고 있다. 1. 공공부조 호주의 사회보장 체계는 한마디로 공공부조식 접근으로 특징지워진다(정용문, 2012a). 다른 서구국가와는 달리 사회보험 방식의 사회보장이 발달되지 않았고, 거의 모든 사회보 장 급여 및 서비스가 공공부조 방식으로 제공되고 있다. 예를 들어, 노령, 실업, 그리고 장 애 등 소득보장을 요구하는 대부분의 주요한 사회적 위험에 대해 공공부조로 대처하고 있 다. 공공부조적 접근 방식의 특성상 기본적으로 정부로부터 지급되는 사회보장 급여는 소 166
제5장 호주의 체류외국인 정책과 복지제도 득연계적이지(earnings-related) 않다. 일반조세로 재원이 조달되기 때문에 자격조건이 급여 대상자의 기여(contributions)로부터 발생하지 않으며, 이에 따라 급여자격은 보편적 대상 포괄성(universal coverage)의 성격을 띤다. 모든 소득지원 급여 및 보충급여들에 대한 자격요건이 소득 및 자산조사에 기초하고 있으며, 자격 요건을 충족한 자는 최대한 의 균일급여를 받을 수 있다. 단, 실업 관련 급여는 구직활동(activity test) 요건이 추가 되어 있다. 정부로부터 지급되는 소득보장 급여(income support payments)는 크게 수당 (allowances or benefits)과 연금(pensions) 등 두 가지 형태로 구분된다. 수당은 일시적 인 보호의 수단으로 지급되는 단기적 급여를 말하며, 연금은 장기적으로 사회보장 시스템 에 의존해야 하는 계층에게 주어진다. 대체로 수당에 비해 연금에게 더 높은 금액이 지원 된다(Ziguras, 2010). 사회보장 급여에 대한 권리는 노동시장에서의 기여를 통해 발생하지 않기 때문에, 원칙 적으로 유급 노동을 통해 적절한 수준의 소득을 유지할 수 없는 자는 누구나 급여를 신청 할 수 있는 자격이 부여된다. 개별 급여는 급여 특성상 특수한 자격조건을 적용하고 있지 만, 보편적으로 적용되는 자격조건은 크게 거주요건(residence requirements)과 소득 (income) 및 자산(asset) 조사 등 두 가지를 포함한다. 그러나 호주의 사회보장법(Social Security Act 1991)은 호주 거주민(Australian residents)에 한하여 사회보장 급여 신청 자격을 부여하고 있다. 호주 사회보장에서 정의하는 호주 거주민은 호주 시민, 영주권자, 그리고 기타 법으로 보호되는 특수 범주의 거주민(Special Category visa)을 포함한다. 따라서 비영주이민 장기체류자들은 정부로부터의 직접적인 현금 급여를 받지 못한다 (Department of Immigration and Citizenship, 2011a). 167
체류외국인 등에 대한 사회복지정책 국제 비교 및 향후 추진방향에 관한 연구 <표 5-9> 공공부조 급여 종류 범 주 급 여 가족 및 아동 노인, 질병 및 장애인 교육 및 노동 기타 급여 출처: Centrelink(2012) 가족 지원 보육 노인 질병 및 장애인 학생 및 청소년 노동시장 가족세제급여 (Family Tax Benefit) 유급 출산휴가 (Paid Parental Leave) 출산수당 (Baby Bonus) 고아 수당 (Double Orphan Pension) 가족 위기 급여 (Crisis Payment) 보육 급여 (Child Care Benefit) 보육 세제 환급 (Child Care Tax Rebate) 노령연금 (Age Pension) 배우자 연금 (Wife Pension) 공과금 수당 (Utilities Allowance) 연방정부 건강 할인 카드 (Commonwealth Seniors Card) 장애 연금 (Disability Support Pension) 병가 수당 (Sickness Allowance) 보호인 수당 (Carer Allowance) 학업 수당 (Austudy) 원주민 학업 수당 (ABSTUDY) 청소년 수당 (Youth Allowance) 벽지출신 학생 지원 급여 (Assistance for Isolated Children Scheme) 실업 수당 (New Start Allowance) 실업자 배우자 수당 (Partner Allowance) 과부 수당 (Widow Allowance) 육아 급여 (Parenting Payment) 이동 수당 (Mobility Allowance) 특별 수당 (Special Benefit) 사별수당 (Bereavement Allowance) 주거비 지원 (Rent Assistance) 거주민 요건과 함께 일부 사회보장 급여에는 거주기간 요건(period of qualifying residence)이 적용된다. 즉, 신규 이민자들의 경우 실업 및 기타 수당에 대한 자격을 부여 받기 위해 2년의 거주가 요구된다. 단, 가족세제급여와 보육급여 등 부양아동이 있는 가 정을 위한 사회보장 급여에 대해서는 거주기간 요건이 면제되어 적용되고 있다. 일반적으 로 호주 거주 기간은 호주 내에서의 거주 기간으로 측정되지만, 호주와 협약이 되어 있는 일부 국가들의 경우에는 해당 국가에서의 거주기간도 호주에서의 거주기간으로 인정되기 도 한다(Koken & Smith, 2005). 또한 난민(refugees)들과 그 가족, 난민으로 인정된 난 민 신청자(asylum seekers), 그리고 호주 시민권자 배우자에게는 대기기간(waiting 168
제5장 호주의 체류외국인 정책과 복지제도 period) 없이 사회보장 급여 자격이 부여된다. 사회보장 급여 대기기간은 1991년 개정 사회보장법에 의거하여 시행되어 오고 있는데, 이 규정에 대해서 신규 이민자들의 사회보장 급여 접근권을 제한함으로써 복지권과 사회 권을 제약하는 요소라는 비판이 제기되어 왔다(Carney, 2006; Koller, 1997). 그러나 호 주 정부는 이에 대해 신규 이민자들이 초기 정착 시기에 사회보장체계에 곧바로 의존하는 것보다 자립 의지를 장려한기 위한 정책으로 인정하고 있다. 단, 특별급여(Special Benefit) 이라고 하여, 사회보장 이외에 수단으로 생계가 어려운 것으로 인정되는 자에 한 하여 대기기간 예외 규정을 두고 있기는 하다. 일부 사회보장 급여는 장기간 호주 거주를 요구하는데, 노령연금(Age Pension)과 장애 연금(Disability Support Pensions)을 받기 위해서는 10년 거주요건을 충족시켜야 한다. 이 두 가지 급여는 다른 급여들에 비해 장기간의 생애에 걸쳐 지급되는 것이기 때문에, 진 정한(genuine) 호주 거주민에 한하여 보호를 제공하고자 하는 호주 정부의 의향이 반영 되어 있다. 아울러, 장기간 거주요건 적용은 급여 대상자를 축소함으로써 사회보장 재원 을 보호한다는 더욱 현실적인 목적도 가지고 있다(FaHCSIA, 2009). 2. 사회보험 1) 기업연금 호주의 사회보장제도는 대부분의 사회적 위험을 공공부조로 해결하고 있지만, 노후 소 득보장체계는 공공부조와 사회보험이 결합된 방식을 채택하고 있다. 초창기 호주의 노인 소득보장제계는 노령연금에 전적으로 의존해 왔으나, 1990년대부터 호주의 노인 사회보 장 체계는 공적 급여와 사적 급여가 결합된 복합적 소득보장 체계로 발전해 왔다. 소위 3 층 체계(three-pillar system)라고 하여, 공공부조 방식의 노령연금(Age Pension), 강제 기업연금(Superannuation Guarantee) 그리고 자발적 기업연금(voluntary superannuation) 등 서로 다른 세 가지 체계로 구성되어 있다(Department of Treasury, 2009). 세 번째 축을 개인적인 저축과 투자의 개념으로 본다면, 사실상 공적 노령연금과 강제 기업연금이 호주 노인소득보장의 핵심 요소라고 볼 수 있다. 공적 노령연금과 강제 기업연금은 호주 노인들의 주요 소득원으로 기능하고 있는데, 2008년 현재 68%의 65세 이상 노인들이 노령연금을 수령하고 있으며, 은퇴한 노인들의 169
체류외국인 등에 대한 사회복지정책 국제 비교 및 향후 추진방향에 관한 연구 43%가 기업연금 급여를 받고 있다(Australian Bureau of Statistics, 2009). 기업연금의 높은 가입율과 제도적 성숙에 따라, 기업연금 수령자는 더욱 증가할 것으로 예상되며, 앞 으로 노인 소득보장 체계에서 기업연금이 노령연금을 점점 대체하는 경향을 띨 것으로 보 인다. 즉, 최대 금액의 노령연금을 받는 노인의 비율은 기업연금이 시작되기 직전 67%(1991년)에서 56%(2008년)로 점점 줄어드는 추세다. 호주 정부의 추정에 의하면, 2050년에는 노령연금과 기업연금을 동시에 받는 노인이 50%를 차지하고, 노령연금 및 기업연금을 단독으로 받는 노인이 각각 25%를 차지할 것으로 예상된다(Batesman, 2007). 노인들을 위한 사회보장 체계의 두 번째 축인 강제 기업연금은 소득에 연계된 급여로 서, 전적으로 고용주의 기여에 의해 재원이 마련된다. 고용주는 법에 의해 피고용인의 급 여의 9% 이상을 기업연금 기금에 적립해야 하며, 이는 급여에서 삭감되는 것이 아니라 말 그대로 급여에 추가된 고용주의 기여분(contribution)이다. 호주 거주 요건이 적용되지 않기 때문에 대부분의 피고용인은 강제기업연금의 혜택을 받을 수 있다. 단, 18세에서 69 세까지의 근로자, 그리고 매월 450달러 이상의 급여를 받는 자에 한하여 연금이 적립된 다. 정규직이든 비정규직이든 고용형태와 관련된 규정도 없으나, 18세 미만의 경우에는 주당 30시간 이상 일해야 고용주의 기여에 대한 자격을 부여받는다. 자영업자의 경우에는 기업연금 기여에 대한 의무는 없지만, 본인의 의사에 따라 기업연금 가입을 할 수 있다. 또한, 일반 개인의 경우에도 고용여부와는 상관없이 기업연금에 가입할 수 있으며 (personal contribution), 고용주로부터의 기여금에 추가하여 적립할 수도 있다. 호주 정부의 일반조세 지출에 의존하지 않는 기업연금의 경우에는 일반 장기 체류자에 게도 가입 자격이 주어진다. 노후 소득보장 제도로 운영되고 있는 기업연금은 수령 연령 을 법으로 정하고 있는데, 출생연도에 따라 55세부터 연금수령을 허용하고 있기는 하나 원칙적으로 영주권자과 시민권자는 65세에 이르기 전까지 기업연금을 수령할 수 없게 되 어 있다. 단, 가입자가 퇴직 후 심각한 경제적 어려움에 처하거나 장애 등 건강상의 문제 가 있을 경우는 예외적으로 연금수령을 허용하고 있다. 기업연금은 노령연금처럼 분할 수 령할 수도 있고, 일시불 수령도 허용된다. 비영주이민 장기체류자의 경우 기업연금 수령에 관한 특별 규정이 적용된다. 즉, 연령 에 상관없이 호주를 영구 출국 한 후에 적립된 기업연금을 받을 수 있도록 하고 있다. 이 170
제5장 호주의 체류외국인 정책과 복지제도 출국 기업연금 급여(Departing Australia Super Payment)는 단기 이민자에게만 적용되는 특별 조치다. 이 급여는 가입자의 비자가 만료된 이후 언제든지 연금 수령을 신청함으로 써 받을 수 있다. 2) 재해보상보험 호주의 재해보상 제도는 민간영역과 공적영역이 혼합된 다소 복잡한 형태를 띠고 있다. 즉, 정부 당국은 민간보험회사 인가 및 관리감독 기능을 담당하고, 민간보험회사는 보험 요율 결정 및 부과, 보상청구 등의 실질적인 보험업무와 관련된 역할을 담당한다(정용문, 2012b). 호주 재해보험 관리체계는 분절적이어서, 각 주정부는 독자적인 강제 재해보상 제도를 운영하고 있다. 재해보상 급여 내용 및 범위에 관한 일반적인 기준은 각 관할주체 들에 의해 대체로 공유되고 있지만, 특정 급여에 따라 다소 차이가 나기도 한다. 즉, 각 관 할주체들이 근거하고 있는 법령 자체가 다르기 때문에, 상해에 관한 개념정의 및 보상범 위에 관한 규정 등에서 약간씩의 차이를 보이고 있다. 근로자(worker), 상해(injury) 및 질병(disease)에 대한 개념정의가 조금씩 다른데, 예를 들어 노던 테리토리(Northern Territory)의 재해보험은 근로자를 원천과세(pay-as-you-earn)가 적용되는 피고용인 으로 한정하고 있는 반면, 뉴사우스웨일즈 주는 일부 독립 계약직 근로자도 제도에 포괄 하고 있다. 재해보상제도는 기본적으로 재해로 인해 상실된 임금과 상해치료 및 재활에 필요한 비 용을 보상한다. 앞서 제시되었듯이, 임금보상은 보상에서 가장 큰 비용이 드는 분야로서 대략 전체 제도운영비의 반 정도가 소요된다. 의료비는 대부분 변상이 되는데, 의약품, 구 급차, 그리고 기타 이동 수단 등의 보조 의료장비와 관련된 비용이 지원된다. 직장으로 복 귀하는 과정에서 소요되는 경비, 예를 들어 재활비용, 안전강화를 위한 작업장 환경개선 및 작업장 안전 프로그램 운영 등도 보상내용에 포함된다. 사망급여의 경우 부양아동 및 장례비용이 포함되며, 신체 부위의 신체적 상실이나 시력 및 청력 따위의 기능상실 등으 로 인해 상해가 영구적인 경우에는 일시불 급여가 지급된다. 재해보상제도는 정부가 고용주에게 강제적으로 부과한 보험료를 재정으로 한다. 일반 적으로 보험요율은 해당 고용주가 지불하는 임금총액(payroll)에 기초하여 산정된다. 보 험요율은 관리주체별로 독립적으로 책정하고 있으며, 고용주의 산업적 특성에 따라서도 차별적으로 적용된다. 예를 들어, 목재 벌채 등 고위험 직업군에 대해서는 12%까지 상승 171
체류외국인 등에 대한 사회복지정책 국제 비교 및 향후 추진방향에 관한 연구 하는 경우도 있고, 반대로 사무직 등의 저위험 직종에는 0.2%의 보험요율이 적용되기도 한다(Safe Work Australia, 2012). 상기 산업재해에 관련된 기본원칙에 따라 업무와 관련된 상해나 질병을 경험한 자는 누 구나 보상에 대한 권리를 갖는다. 단, 보상과 관련해서는 일반적으로 다음 세 가지 사전요 건이 요구된다. 첫째, 당사자는 해당 관할주체의 법에 따른 피고용인이어야 하고, 둘째, 인가된 의료인에 의해 업무와 관련하여 발생된 상해에 대한 진단이 있어야 하며, 셋째, 임 금이나 의료비용 등 상해로 인해 재정적 손실이 발생해야 한다. 따라서, 작업장에서 발생 할 수 있는 스트레스 또는 차별 등으로 인한 감정적 피해 등에 대해서는 재해보상이 적용 되지 않는다. 호주의 재해보상제도는 체류자격과 관련한 어떠한 규정을 두고 있지 않다. 이는 위에서 제시된 피고용인 지위와 업무와 관련된 상해가 증명되기만 하면, 재해보상을 받을 수 있 음을 의미한다. 따라서 학생, 워킹홀리데이, 또는 일시적 기술이민자 등 체류조건에 상관 없이 고용주가 재해보상제도에 가입되어 있는 한 보상자격이 주어진다. 소득활동이 가능 한 비자를 소유한 자는 재해보상뿐만 아니라 자유롭게 노동조합에 가입할 수 있고, 직장 보건 및 안전법(Occupational Health and Safety Act) 과 균등고용기회법(Equal Employment Opportunity Act) 등 고용관련 법령들에 관한 한 호주 거주민과 동등한 적 용을 받게 된다(Department of Immigration and Citizenship, 2012f). 3. 기타 사회정책 1) 의료보호 호주는 보편적인 국민의료보호제도(Medicare)를 통해 의료서비스를 제공하며, 일반조 세로 운영되는 의료보장체계를 갖고 있다. 메디케어 서비스는 대부분 의료와 일부 검안서 비스 및 약제 처방에 대한 접근에 대해 무료 또는 보조를 제공한다. 메디케어 자격을 갖춘 사람들은 공립 병원, 지정된 종교 및 자선 단체에 의해 운영되는 비정부 병원, 그리고 공 공 환자를 진료하기로 정부와 협정을 맺은 민간병원에서 무료로 입원, 의료, 간호 및 기타 의료 서비스를 받을 수 있다. 이 외에 다양한 병원외 서비스에 대해서도 의료보장 혜택이 주어진다. 호주 시민 및 영주권자들은 메디케어와는 별도로 민간건강보험에 가입할 수 있 으며, 호주 정부는 정부의 의료재정을 보호하기 위한 일환으로 국민들이 민간보험에 가입 172
제5장 호주의 체류외국인 정책과 복지제도 하는 것을 장려하고 있으나 의무적으로 가입할 필요는 없다(신의철ㆍ박성희, 2012). 단, 민간건강보험에 가입하는 이점은 병원 치료에 있어 의사나 전문의를 직접 선택할 수 있고 공공 및 민간병원에서 민간 환자로서 치료를 받을 수 있다는 점이다. 강제적인 국민건강보험인 메디케어는 호주정부에 의해 운영된다. 재정의 대부분은 메 디케어 이용자들이 부담하는 메디케어 부과금(Medicare levy)에 의존한다. 즉, 메디케어 자격조건이 있는 모든 사람들은 매년 자신의 소득의 1.5%를 납부해야 하며, 일부 저소득 계층에 대해서는 면제 또는 감면 혜택이 주어진다. 또한, 민간건강보험에 가입하지 않은 고소득자는 자신의 소득의 1%를 메디케어 추가 부과금으로 납부해야 한다. 2011-12 회 계년도 현재 추가 부과금의 소득 기준은 개인 연간소득 8만 달러, 그리고 가족 연간소득 16만 달러이다(Australian Taxation Office, 2012a). 메디케어는 호주의 보편적인 의료보장 체계로서, 기본적으로 자격조건은 호주 시민권 자, 영주권자와 뉴질랜드 시민권자에게 주어진다. 따라서 호주 방문자와 유학생을 포함한 일시 체류자들은 의료 보장에 관한 한 스스로 책임을 져야 하며, 이들에게는 민간건강보 험 가입이 권장된다. 그러나, 호주 정부와 상호 의료 협약(Reciprocal Health Care Agreements)을 맺은 국가의 방문객에 대해서는 메디케어에 접근할 수 있는 권한을 준다. 현재 이 국가들은 영국, 아일랜드, 뉴질랜드, 스웨덴, 핀란드, 노르웨이, 네덜란드, 벨기에, 슬로바키아, 몰타 및 이탈리아 등이다(Department of Human Services, 2012). 호주는 이들 각 국가들과 다소 복잡하고 차별적인 의료보장 기간 및 서비스를 제공한다. 예를 들 어, 뉴질랜드, 영국, 아일랜드, 스웨덴, 핀란드, 및 노르웨이 출신의 방문자는 호주 체류기 간 동안 메디케어 서비스 자격조건을 유지하지만, 몰타와 이탈리아 출신 방문자에게는 입 국 이후 6개월의 기간 동안만 자격조건이 주어진다. 메디케어 서비스 보장 영역은 호주에서의 의료 처치에 한정되며, 호주 입국 전에 발생 한 질병이나 상해는 보장받지 못한다. 유학생 체류자들에게는 또 다른 조건이 적용되는 데, 호주와 상호의료협약을 맺었다 하더라도 노르웨이, 핀란드, 몰타, 그리고 아일랜드 출 신의 학생들은 메디케어의 보장을 받지 못한다. 단, 호주와 의료협정을 맺고 있는 국가들 의 시민들에 한하여 응급의료보장을 받을 수는 있다. 그러나, 응급의료 서비스는 호주 입 국 이전에 개인이 이미 가지고 있던 질병에는 적용되지 않는다. 173
체류외국인 등에 대한 사회복지정책 국제 비교 및 향후 추진방향에 관한 연구 2) 보육 호주의 보육서비스는 크게 공인보육(Approved Care)과 등록보육(Register Care) 서비 스로 구분될 수 있다. 공인보육은 정부로부터 인가를 받아서 운영하는 기관 중심의 서비 스이고, 등록보육은 가족지원사무소(Family Assistance Office)에 보육제공자로 등록한 조부모, 친인척, 친구, 보모 등과 개인이 운영하는 민간시설에 의한 보육을 말한다(김효 진, 2012). 공인보육은 종일제보육(Long day Care), 가정보육(Family Day Care), 일시 보육(Occasional Care), 그리고 방과 전후 보육(Outside School Hours Care) 등의 형태 로 제공된다. 2011년 현재, 전국적으로 총 14,290개의 공인 보육시설이 운영 중에 있으 며, 이 중에서 방과 전후 보육 시설 (54.0%)과 종일보육 시설(42.6%) 등 두 유형이 대부 분을 차지한다(Office of Early Childhood Education and Child Care, 2010). 같은 해에 공인보육 서비스를 이용한 아동의 수는 950,760명으로서 호주 전체 12세 이하 아동 4명 중 1명(25.9%)이 공인보육을 이용한 것으로 나타났다. 호주 정부는 1972년부터 보육시설 이용 가구에게 재정적인 지원을 해 오고 있다. 공인 된 보육시설을 이용하는 모든 가구는 보육비에 대한 지원을 받을 수 있고, 등록 보육 이용 역시 부분적인 지원을 받을 수 있다. 호주의 보육비 지원은 크게 두 가지 급여로 구분된다 (여유진ㆍ정용문, 2011). 하나는 보육급여 (Child Care Benefit)로서, 저소득 가구의 보 육비에 대한 재정 지원을 목적으로 한다. 지원 금액은 소득이 증가함에 따라 줄어들며, 지 불한 보육료에 대해 공인보육의 경우 시간당 최대 3.90달러, 그리고 등록보육은 0.652달 러의 급여를 받을 수 있다. 아동의 수에 따라 급여 기준소득이 상승한다. 보육급여 자격을 갖춘 가구는 일반적으로 일주일에 아동 1인당 24시간의 보육에 대한 지원을 받게 되며, 부모가 주당 15시간 이상의 근로, 직업교육 또는 학업에 종사하는 경우는 50시간까지, 그 리고 부모가 둘 다 학업이나 근로로 인해 보육을 할 수 없는 경우 50시간 이상까지 지원 을 받을 수 있다. 가구소득이 기준 금액을 넘어서는 경우 보육급여를 받을 수 없지만, 대신 두 번째 보육 비 지원 제도인 보육환급 (Child Care Rebate) 급여를 받을 수는 있다. 이 급여는 부모가 모두 근로활동으로 인해 아동을 보육할 수 없는 경우에 지급되며, 보육료의 최대 50%를 환급받을 수 있다. 보육환급 급여에는 소득조사가 실시되지 않지만, 연간 최대 급여액이 7,500달러로서 상한선이 적용되고 있다. 174
제5장 호주의 체류외국인 정책과 복지제도 보육서비스 이용 자체에는 특기할 만한 자격제한이 없이 모든 아동이 이용할 수 있다 (단, 정부에서 의무적으로 규정한 예방접종 기록이 제출되어야 한다). 그러나 호주 정부 로부터의 보육비 지원을 받기 위해서는 체류자격 조건을 충족시켜야 하며, 기본적으로 호 주 시민과 영주권자에 제한되고 있다. 보육비 지원은 공공부조의 성격을 띠기 때문에, 유 학생 및 장기 체류자 아동은 보육시설 이용시에 정부로부터의 지원 없이 전액의 비용을 납부해야 한다. 그러나, 몇 가지 특수한 예외 규정은 있다. 예를 들어, 보호 비자 등 특별 한 임시 비자 소유자, 그리고 호주 정부의 후원 하에 교육을 받고 있는 유학생 및 극심한 경제적 어려움에 놓인 가구의 아동 등은 일시 거주일지라도 보육비 지원 자격을 갖추게 된다. 3) 노인 및 장애인 서비스 정부에서 제공하는 호주 노인서비스는 크게 재가 및 지역사회 서비스(Home and Commnunty Care) 와 노인복지 시설서비스(Residential Care) 로 구분된다. 최근 호주 노인복지 서비스는 에이징 인 플레이스(Ageing in Place) 가 강조되어, 가급적 시설로 입 소하기 전에 현재의 가정과 지역사회에 더 오랫동안 머물도록 재가 및 지역사회 서비스가 권장되고 있다(Jung, 2009). 노인복지시설은 정부가 직접 운영하기보다는 비정부 기관에 서 제공하는 서비스를 정부가 인가하고 구입하여 비용을 지원한다. 재가 및 지역사회 서비스는 일상생활에 어려움이 있는 노인과 장애인이 현재 살고 있는 가정에서 독립적인 생활을 유지할 수 있도록 지원하는 서비스다. 이를 위해 집수리 및 개 조, 간병인, 정원관리, 교통 지원, 일상 활동 보조, 물리치료 및 음식배달 등의 다양한 서 비스가 제공된다. 재가 및 지역사회 서비스는 노인뿐만 아니라 장애인도 그 대상이 된다. 노인복지 시설 서비스는 노인의 케어 욕구에 따라 저보호 요양시설과 고보호 요양시설로 나뉜다. 기존에 너싱홈(Nursing Home)이라고 불리었던 고보호 요양시설에서는 24시간 동안 일상 활동에 대한 보조와 간호사에 의한 의료서비스가 제공된다. 노인복지 시설에 입소하기 전에 노인복지 시설 입소사정(Aged Care Assessment) 을 거쳐 보호 수준이 결정된다. 아울러, 에이징 인 플레이스의 개념에 기초하여 현재 저보호 시설에 있는 노인 의 케어 욕구가 증가하여 고보호 시설로 이동하는 것을 최소화하도록 현재 시설에서 저보 호와 고보호 서비스가 동시에 제공될 수 있도록 하고 있다. 정부에서 제공하는 노인복지 서비스는 기본적으로 영주권자와 시민권자에 한하여 자격 175
체류외국인 등에 대한 사회복지정책 국제 비교 및 향후 추진방향에 관한 연구 조건이 주어진다. 재가 및 지역사회 서비스는 65세 이상의 노약자(호주 원주민의 경우 50 세 이상), 장애인 그리고 그 간병인을 정책대상으로 하고 있으며, 연방정부와 주정부가 각 각 60/40의 비율로 재정 부담한다. 이용서비스 및 개인의 경제적 능력에 따라 이용자에게 비용이 청구될 수 있는데, 최대 청구액은 이용자가 받고 있는 연금의 7.5%로 정하고 있 다. 이 이상의 비용은 정부의 지원금으로 충당된다(Department of Health and Ageing, 2011). 시설 이용에는 일상 활동 지원 이외에 숙박에 관련된 비용 등 재가 및 지역사회 서비스 보다 더 많은 비용이 수반된다. 즉, 기본 시설이용료 (Basic Daily Fee)와 함께 입소 보증 금(저보호 케어 시설) 또는 주거비(고보호 케어시설)가 부과되며, 특별한 서비스를 이용 할 경우에는 이에 대한 추가적인 비용이 요구된다. 이용료는 시설에 따라 다르게 적용되 지만, 호주 정부는 이용자들이 지불하는 최대 금액을 설정하여 적용하고 있으며, 소득 및 자산조사에 기초하여 지원액이 결정된다. 예를 들어 기본 이용료는 노령연금의 최대 85% 선에서 결정되고 있다(Department of Health and Ageing, 2012). 4) 교육 호주의 의무교육은 대체로 만 6세에서 15세 사이의 학생에게 적용된다(남호주 (South Australia)와 타즈매니아(Tasmania)는 16세). 따라서 호주 시민과 영주권자는 만 15세까 지는 정규교육을 받을 의무와 권리를 가진다. 호주의 학교는 그 재정 구조에 따라 공립학 교, 종교 사립학교, 그리고 독립 사립학교 등 크게 세 가지로 구분될 수 있다. 교육정책은 주정부의 소관으로서 각 주정부마다 교육과정과 프로그램이 조금씩 다르다. 따라서, 호주 거주민 이외의 일시 체류자나 방문자들에 대한 교육 서비스 역시 주별로 상이하다. 일반적으로 비자 유형에 상관없이 대부분의 일시 체류자들의 아동들은 사립학교에 제 약 없이 등록할 수 있다. 그러나 주정부에 의해 운영되는 공립학교 교육에 대해서는 주별 로 다소 상이한 조건이 적용된다. 호주에서 가장 많은 수의 학교가 있는 뉴사우스웨일즈 주는 일시 거주자 프로그램(Temporary Residens Program) 을 운영하고 있다. 이 프로그 램에 의하면, 유학생, 장기간 사업 및 기술 비자 소지자 등의 장기 체류자 및 방문자 등 대부분의 입국자들의 부양아동에게 유치원부터 고등학교까지 공립학교 등록을 허용하고 있다(Education & Communities, 2012). 단, 비평준화 고등학교(Selective High Schools) 와 초등학교 영재반(Opportunity Class) 등 학문적으로 우수한 학생들에게 특별 프로그램 176
제5장 호주의 체류외국인 정책과 복지제도 을 제공하는 일부 공립학교들은 시민권자와 영주권자에게만 등록자격이 주어진다. 정규 학교교육은 일반 장기 체류자 및 방문자들에게도 제공되지만, 이들에게는 다소 차 별적인 학비 규정이 적용된다. 개별 사립학교들은 일반 체류 아동의 학비에 대해 독립적 인 정책을 가지고 있어서, 호주 거주민과 동일한 학비를 적용하는 경우도 있고, 그렇지 않 은 경우도 있다. 뉴사우스웨일즈 주의 공립학교는 비자 유형별로 상이한 학비규정을 적용 하고 있다. 즉, 사업비자와 취업비자 등 경제적 장기 체류자들과 학생 및 방문자들에게 상 이한 학비 규정을 적용하고 있다. 대체로 경제적 장기 체류자들에게 약간 저렴한 학비 혜 택이 주어지는데, 2012년 현재 초등학교의 경우 경제적 장기 체류자는 1년간 4,500달러, 그리고 학생 및 방문자는 한 학기당 3,087.50달러의 학비가 적용된다(Education & Communities, 2012). 4. 사회통합프로그램 다양한 인종적, 언어적, 그리고 문화적 배경을 가진 이민자들이 국가 형성에 중요한 역 할을 함에 따라 호주는 신규 이민자들의 사회통합 촉진을 위한 정책들이 일찌감치 발전해 왔다. 2007년부터는 연방정부 총리실 산하에 '사회통합실(Social Inclusion Unit)'이 설치 되어 다양한 취약계층의 사회통합 개선을 위한 정책적 노력이 이루어지고 있다. 이민자, 특히 비영어권 출신 이민자들은 사회통합 정책의 주요 대상이 되어 왔으며, 이들의 경제 적 및 사회적 참여를 지원하기 위한 프로그램들이 지속적으로 개발, 제공되고 있다 (Australian Social Inclusion Board, 2012). 호주 정부는 비영어권 출신 이민자들의 언어 장벽 해소 및 지역사회 조기통합을 위해 다양한 교육 및 지역사회 서비스를 제공해 왔다. 이 중 성인이민자 영어프로그램(AMEP) 은 호주 정부의 가장 큰 이민자 정착지원 프로그램으로서, 1948년부터 시행되어 오고 있 다. 가족통합 이민자, 기술이민자의 배우자, 그리고 인도주의 이민자 등 영어 구사력이 특 별히 부족한 계층을 대상으로 하고 있다. 인도주의 이민자들에게는 무료로 제공되며, 기 술이민자 배우자의 경우에는 비자 취득 시점에 일정 기준 이상의 영어성적을 제출하든지 아니면 비용을 지불하든지 선택할 수 있다. 18세 이상의 자격 보유자는 510시간의 성인 이민자 영어프로그램(AMEP)을 받을 수 있다. 15-17세 사이의 이민자도 학교에서 정규 교육을 받지 않을 경우 이 프로그램을 이용할 수 있으며, 영주권자가 아니더라도 사업이 나 기술직 등의 장기 체류자들과 그 배우자들에게도 성인 영어프로그램이 제공된다. 교육 177
체류외국인 등에 대한 사회복지정책 국제 비교 및 향후 추진방향에 관한 연구 참가는 개인의 자발적 의사에 따라 결정되며, 호주 입국 후 5년간 유효하다. 이 프로그램 은 대학교, 전문대학(TAFE) 및 민간교육기관 등 이민 시민권부와 계약을 맺은 기관에 의 해 제공된다(Department of Immigration and Citizenship, 2011d). 성인 영어프로그램 자 격이 있는 자는 직업 영어프로그램(Settlement Language Pathways to Employment and Training)에 대한 자격도 주어진다. 이 프로그램은 비영어권 이민자의 구직활동 및 직장 생활에 필요한 정보와 영어에 초점을 맞추어 실습을 포함하여 200시간의 영어 수업을 제 공한다. 아울러 인도주의 입국자들에게는 이들의 특수한 욕구에 맞춘 특별 영어교육 (Special Preparatory Program)이 제공된다. 또한, 영어 구사력이 낮은 영주 이민자의 호주사회 적응과 지역사회 통합을 촉진하기 위한 목적으로 정착 보조금 프로그램(Settlement Grants Program)이 운영되고 있다. 이 프로그램은 지방정부, 비정부 기구 또는 성인영어프로그램 기관 등에 재정지원을 하여 신 규 이민자나 그 가정에게 지역사회 서비스를 이용할 수 있도록 정보제공, 위탁, 지역사회 연계 및 케이스웤 등의 활동을 지원한다. 호주 입국 5년 이내의 인도주의 이민자와 가족 이민자, 그리고 지방에 정착한 기술이민자의 부양가족은 이 서비스를 이용할 수 있다 (Department of Immigration and Citizenship, 2011c). 이외에 난민이나 국내보호 이민자 들은 인도주의 정착서비스(Humanitarian Settlement Services)를 받을 수 있다. 이 서비 스는 인도주의 이민자들의 정착 욕구를 충족시키기 위한 집중지원 서비스로서 의료 및 사 회보장, 은행 및 교육 기관 등의 이용을 돕고, 장단기 숙소를 지원함과 동시에 호주 정착 에 필요한 교육 및 훈련 프로그램을 제공한다. 이민 시민권부는 번역 및 통역 서비스(Translating and Interpreting Service)를 운영하 여, 비영어권자들이 정부 및 지역사회 기관에 연락하여 서비스를 이용할 수 있도록 돕고 있다. 번역 및 통역서비스는 기본적으로 유료로 제공되고 있으나, 시민권자와 영주권자 및 기타 정부로부터 허가받은 자들은 정부 및 비정부 기구, 그리고 병원 등의 일부 영리기 관 서비스 이용 시에 무료로 이용할 수 있다. 호주는 신규 이민들의 사회적응 기간을 단축하기 위한 다양한 지원서비스를 제공함과 동시에 최근 이민자 선정에 영어 구사력에 대한 더욱 높은 기준을 적용함으로서 언어 장 벽으로 인한 호주 정부의 사회통합 저해요인을 축소하기 위한 조치도 병행하고 있다. 즉, 영어 구사력이 호주 입국 후 조기 노동시장 진입의 필수적인 요소로 간주되어, 기술 이민 178
제5장 호주의 체류외국인 정책과 복지제도 자들은 영주 비자 신청 시에 일정 수준 이상의 영어 성적을 충족시키도록 요구받고 있다 (세부 기술 분야에 따라 상이한 기준이 적용됨). 최근 영어성적 기준은 갈수록 높아지는 추세이며, 기존에 영어 성적 제출이 면제되었던 분야에도 점점 더 넓게 적용되고 있다. 그 러나 호주는 이민자에게 제공되는 정착지원 서비스를 개인의 사회통합 노력을 유도하기 위한 수단으로 직접적으로 활용하고 있지는 않다. 상기 서비스와 프로그램 참여는 의무적 이지 않으며, 다른 사회복지 혜택의 필요조건이 아니다. 즉, 개인의 정착 욕구에 따라 자 발적으로 이용하면 된다. 5. 체류자격별 복지정책 <표 5-10>은 호주 정부에서 체류외국인에게 제공하는 주요 복지 급여 및 서비스에 대한 자격요건을 요약하여 보여주고 있다. 호주의 체류외국인 사회복지 급여는 시민권자 를 준거로 할 때 체류기간이 줄어들수록 접근성이 감소하는 위계적 구조를 띤다. 시민권 자에게는 사회보장 급여 및 사회복지 서비스 급여가 무조건적으로 제공됨과 동시에 체류 외국인에게 부여되지 않는 다양한 법적 권리가 배타적으로 보장된다. 예를 들어, 호주 시 민권자에 한해 선거권과 피선거권 등의 참정권이 주어지며, 시민권자는 배심원, 국방 및 연방정부 공무원으로 재직할 수 권한을 가진다. 난민과 영주권자는 사실상 시민권자와 동일한 복지급여 자격을 갖춘다고 볼 수 있다. 특히, 난민의 경우에는 체류외국인 중에서도 최우선적인 복지급여 자격이 주어지며, 실업 수당과 양육급여 등 일반 영주권자에게 적용되는 대기기간이 면제되어 거의 모든 복지급 여를 비자 취득과 동시에 받게 된다. 또한, 난민에게만 특화된 다양한 정착지원 서비스들 이 존재한다. 결혼 이주여성 역시 복지 급여에 관한 한 사실상 영주권자와 차별이 없다. 일반 영주이민자들은 거주기간 요건을 충족시킴에 따라 실업수당, 양육급여 및 노령연금 등에 관한 사회보장 자격요건을 부여받아 시민권자와 동일한 자격요건을 갖추게 된다. 179
체류외국인 등에 대한 사회복지정책 국제 비교 및 향후 추진방향에 관한 연구 1. 공공부조 복지 정책 <표 5-10> 호주의 체류외국인 유형별 복지수급 여부 인도주의 이민 (난민) 영주 이민 본인 이민 배우자 (결혼 이주) 비영주이민 장기체류자 (외국인 근로자, 유학생) 단기 방문자 가족세제급여 실업수당 노령연금 2. 사회보험 기업연금 산재보험 3. 기타 사회정책 의료보호 보육 노인 및 장애인 교육 : 완전수급, : 대기기간 적용 후 수급, : 부분수급, : 비수급 사회복지 급여가 체류자격에 따라 위계화 되어 있음으로 인해 비영주이민 장기체류자 들에게는 복지혜택에 대한 제도적 배제의 수준이 상대적으로 높다고 볼 수 있다. 즉, 외국 인 근로자와 유학생 등 비영주이민 장기체류자들에 대한 복지급여 및 서비스는 크게 제한 되어 있다. 이는 호주의 사회보장 체계의 특성에서 크게 기인하는 것으로 분석된다. 즉, 호주의 사회보장 제도가 공공부조 방식에 의존하고 있음으로 인해 급여 자격요건이 개인 의 노동시장에서의 기여로부터 발생하는 급여는 제한적이기 때문이다. 그러나 비영주이 민 장기체류자들은 비자에 규정된 근로시간 조건 하에서 노동시장에서 차별 없는 경제활 동을 할 수 있고, 고용주가 재정부담하는 기업연금과 재해보험의 보호를 받을 수 있다. 이 들은 메디케어 등 정부로부터 직접적인 재정지원에 의해 운영되는 사회복시 서비스를 제 공받지는 못하지만 보육서비스와 공립교육에 대한 접근권은 부여된다. 단, 이들은 영주 이민자들과는 차별적인 조건에서 서비스를 이용하게 된다. 예를 들어, 보육시설 이용시에 정부로부터 제공되는 보육비 지원을 받을 수는 없으며, 공립학교에 등록하더라도 학비를 납부해야 한다. 대신 취업비자를 보유한 기술직 장기체류자들은 유학생들보다는 학비에 관한 우대조치를 받게 된다. 체류 자격에 따라 호주 정부에서 제공되는 서비스와 프로그램에 현격한 차이가 있음에 180
제5장 호주의 체류외국인 정책과 복지제도 따라 체류외국인들로 하여금 체류지위 상승으로 유인하는 간접적인 효과를 가질 것으로 예측된다. 체류 자격상의 지위가 사회통합의 지표가 된다고 볼 수는 없으나, 체류자격의 변화는 호주 정부로부터의 혜택과 권리를 실질적으로 증가시켜 사회참여를 확대시킬 잠 재력을 가진다. 예를 들어, 비영주이민 장기체류자들은 교육이나 보육 등 동일한 서비스 에 대해 영주권자와는 차별적인 비용을 지불해야 하기 때문에 영주이민 비자 취득에 대한 유인을 받을 수 있을 것이다. 제5절 소결 호주는 전통적인 이민국가로서 체류외국인 지원 정책에 오래된 정책적 경험을 가지고 있다. 호주는 국가 형성 자체가 이민에 의존했고, 2차 세계 대전 이후부터 이미 체계적인 이민 관리와 이민자 사회통합 정책이 발달되어 왔다. 초기 비정부기관과 이민자 자조집단 에 의해 주도되어 오던 이민자 지원 복지프로그램들은 다문화주의가 정부의 공식적인 사 회정책으로 자리 잡음에 따라, 호주 정부는 이민자들의 조기 사회통합을 지원하기 위한 다양한 프로그램들을 일찌감치 도입하고 실험해 왔다. 집권 정당의 정치적 이념에 따라 확대와 축소를 경험해왔지만, 당시에 도입된 대부분의 프로그램들은 현재에도 이민자 사 회통합 정책의 근간으로 유지되어 오고 있다. 호주에 비하면 한국은 외국인 정책에 관한 한 상당히 후발주자로서 그 역사가 상대적으 로 매우 짧고, 본격적인 정책 형성단계에 있는 것으로 사료된다. 한국과 호주는 국익을 고 려한 전략적인 외국인 체류정책을 시행하고 있다는 점에서 공통점이 있으나, 두 나라의 체류외국인 정책은 전반적으로는 다소 다른 맥락에서 발달해 왔다. 우선, 한국으로 유입 되는 장기체류외국인은 주로 결혼 이민자와 외국인 동포들로서 기술 이민과 인도주의적 이민 등이 주가 된 호주의 이민자 구성과는 매우 다르다. 또한 호주의 이민정책이 영주이 민을 전제로 이민자 복지제도가 발전해 옴에 따라 비이민 장기체류자들에도 영주 이민으 로 전환할 수 있는 기회가 제공됨에 반해, 한국의 경우에는 결혼이민자나 재외동포, 그리 고 일부 전문기술인력을 제외하고는 영주권이나 국적취득의 기회가 많이 부여되지 않고 있는 것으로 판단된다. 최근 호주는 지속적으로 적극적인 이민 입국을 허용하고 있지만, 조기 사회통합이 가능 한 자로 이민자 선별을 더욱 엄격하게 진행하고 있다. 특히, 초기 정착에 있어 영어 구사 181
체류외국인 등에 대한 사회복지정책 국제 비교 및 향후 추진방향에 관한 연구 력의 중요성이 더욱 강조되고 있어 비영어권 출신자들의 이민 입국은 더욱 어려워지고 있 는 것은 사실이다. 그러나 일단 영주 이민비자를 획득한 자들은 호주 정부가 제공하는 다 양한 초기정착 서비스와 사회보장 급여를 받을 수 있게 된다. 비록 실업수당과 노령연금 등에 대해서는 일정 기간 동안 급여 대기기간이 적용되고 있으나, 일반 가구들에게 주어 지는 사회보장 급여는 입국 시점에 기준하여 제공된다. 즉, 부양자녀가 있는 가정은 가족 세제급여, 보육시설 이용료 보조 및 주거비 지원 등을 받기 때문에 초기 정착 시기에 재정 적인 부담이 크게 감소한다. 아울러, 이러한 급여들은 신청 시점이 아닌 급여자격 발생 시 점에 기준하여 소급 지급되기 때문에 영주 이민자들에게는 입국과 동시에 다소 후한 사회 안전망이 주어진다고 볼 수 있다. 반면, 비영주이민 장기체류자와 단기 방문자들은 상대적으로 제한된 제도적 보호를 받 고 있다고 볼 수 있다. 이는 기본적으로 호주의 사회보장 체계의 특성에 기인한다. 즉, 대 부분의 사회보장 급여가 노동시장에서 본인의 기여에 연계되어 있지 않은 공공부조성 급 여로서 체류상의 지위에 의해 그 자격요건이 결정되기 때문이다. 비록 비영주이민 장기체 류자들은 비록 정부의 일반조세로부터 지출되는 직접적인 현금 급여는 받지 못하지만 기 업연금과 재해보상 등 노동시장 활동에 기반을 둔 사회보험성 사회보장 급여에 대한 권리 는 완전하게 주어진다. 또한, 근로조건에 관한 한 차별적인 처우는 받지 않으며, 근로활동 이 허용된 비자 소지자들은 임금률과 휴가 등에 관한 한 국내 거주민과 동일한 권리가 부 여된다. 이처럼 호주의 체류외국인 사회복지 제도는 체류상의 지위에 따라 상당히 위계화되어 있어, 관광객 등 단기 방문자, 유학생, 기술직 장기체류자, 일반 영주 이민자, 난민 등의 순으로 사회보장 급여 및 서비스에 대한 접근성이 증가한다. 비록 외국인 체류자들에게는 다소 인색한 복지혜택이 제공되지만, 난민과 영주 이민자들은 시민권자와 사실상 동일한 제도적 보호를 받게 된다. 또한, 호주는 신규 이민자들의 초기정착 욕구를 충족시키기 위 한 포괄적인 지원체계를 갖추고 있는 것으로 평가된다. 즉, 재정적인 지원과 함께 언어 장 벽 해소, 노동시장 진입 지원, 지역사회 정보 제공 및 사회참여 촉진 등을 위한 다차원적 인 사회통합 서비스를 제공하고 있다. 이러한 정착 지원 서비스는 다른 사회복지 혜택을 위한 조건으로 제공되지 않는다. 호주의 이민자 복지 전달체계는 이민자의 사회통합 진행과정을 고려하여 역할분담되어 182
제5장 호주의 체류외국인 정책과 복지제도 있다. 기본적으로 사회보장 급여 및 복지서비스는 인적서비스부의 소관이나, 이민자의 초 기 정착서비스 업무는 이민 시민권부가 맡고 있다. 즉, 이민자의 초기 적응은 이민정책을 총괄 담당하는 부서에서 지원을 하고, 어느 정도 사회통합이 진행된 이민자는 시민권자와 동일한 복지전달체계에 편입되는 것이다. 이러한 방식은 이민자가 사회복지전달체계에서 특수 지원대상 집단으로 범주화되는 현상을 예방하는 효과를 가지는 것으로 판단된다. 아 울러, 호주 사회보장체계의 특성상 호주 국세청이 취업이민자의 근로소득세를 관장하면 서 기업연금을 관리함으로써 체류외국인의 사회보장체계에 중요한 역할을 담당하고 있는 점도 특기할 만한 사항이다. 호주와 한국의 상이한 이민정책 맥락에도 불구하고, 호주의 포괄적인 이민자 지원 체계 는 한국의 외국인 복지정책 및 사회통합 정책 수립에 유용한 시사점을 제공하고 있다. 또 한, 호주의 장기간에 걸친 외국인 지원정책 전개 경험은 앞으로 한국의 외국인 정책이 확 대, 발전하기 위해 무엇을 고려해야 할 지 교훈을 주고 있다. 즉, 성공적인 정책사례들에 대한 벤치마킹을 통해 한국적 상황에 맞춘 정책전이를 추구할 수 있다. 특히, 저출산 고 령화로 인한 생산가능 인구 감소와 전체 인구의 고령화 추세 등 심각한 인구문제를 안고 있는 한국의 상황에서 호주의 기술이민제도와 이민자 복지제도의 연계성은 우리나라 이 민정책에 시사하는 바가 클 것으로 보인다. 183
체류외국인 등에 대한 사회복지정책 국제 비교 및 향후 추진방향에 관한 연구 제6장 독일의 체류외국인 정책과 복지제도 제1절 체류외국인 관련법 및 체류자격제도 1. 관련법 독일에 있어서 외국인의 체류자격과 권리를 규정하고 있는 핵심적 법률은 인구유입 의 조절 및 억제 그리고 유럽연합 국민과 외국인의 체류와 통합을 위한 법(Gesetz zur Steuerung und Begrenzung der Zuwanderung und zur Regelung des Aufenthalts und der Intergration von Unionsb rgern und Ausl ndern: 이하 이민법) 이다. 동 법률은 기 존에 대상별 기능별로 분리되어 매우 다양하고 복잡하게 적용되어 왔던 법률체계를 단일 의 법률로 통합하기 위한 목적으로 2004년 7월 30일 제정되어, 오랜 법적 논쟁 끝에 2005년 1월 1일부터 시행되었다. 이상과 같은 외국인법은 법률 제정의 배경 및 목적을 두고 정치적으로 많은 논란을 거 쳐 왔으며, 이에 따라 실제로 법의 내용에서 외국인의 통합방안 등 상당한 진일보하고 개 혁적인 내용을 새롭게 포함되었던 것이 사실이다. 하지만 동 법률은 먼저 그 내용 면에서 2/3 이상을 기존의 법률들에서 단순히 받아왔으며, 다음으로는 새로운 이민법의 이념적 지향성으로서 여전히 배타성과 차별성으로 인한 기존의 보수적 외국인정책의 한계를 벗 어나지 못했다는 비판을 받고 있다. 그 대표적인 사례로서 이민이라는 법률적 용어의 선택에서 확인해 볼 수 있다 (Wikidedia 2012년 10월 26일자 자료). 이에 의하면 이민에는 다음과 같은 세 가지의 독 일어 용어가 각각 차별적인 의미와 신분적 처우를 가지고 활용되고 있다. 먼저 포용적 이 민(Einwanderung)'은 외국인이 수용국(일례로 독일)에 장기적인 정주(Niederlassung)와 동시에 내국인과 동등한 시민으로서의 수용을 기대하고 이주를 하게 되는 경우를 의미한 다. 따라서 이 경우 개인은 수용국 국민의 일원으로서 인정받을 수 있다. 다음으로는 배 타적 이민(Zuwanderung)'은 외국인 개인이 비록 장기간의 거주(Wohnsitzaufnahme)를 목적으로 이주를 하였으나, 수용국의 시민으로서 자격을 스스로 희망하거나 또는 법적 제 도적으로 인정을 받을 수 없는 상태에 있는 것을 의미한다. 이러한 차원에서 볼 때 독일에 184
제6장 독일의 체류외국인 정책과 복지제도 거주하고 있는 유럽연합 회원국 소속 국민들이나 제3국 출신의 외국인이 해당될 수 있으 며, 여기에는 통상적으로 합법적 또는 불법적 체류자 모두를 포함하게 된다. 마지막으로 월경이주( bersiedlung) 는 독일국적 또는 독일인으로서의 뿌리를 가진 재외동포가 장기 적인 정주를 목적으로 기존의 거주지를 떠나 독일로 입국하게 된 부류의 사람들을 대상으 로 한다. 여기에는 2차 세계대전 이전 과거 독일영토 또는 식민지(일례로 구소련 및 동구 권 국가, 영국 등) 출신으로서 독일의 패전 이후 독일로 이주해 온 사람들로서, 이들에 대 해서는 독일 기본법에 따라 내국인과 동등한 법적 권리와 의무를 가지게 된다. 2000년부터 2004년 사이 이민법의 입법을 위한 준비단계에서 법률의 이념적 지향을 둘러싸고 보수적 정당 그리고 진보정당과 시민단체 상호간 격렬한 논쟁이 있었으나, 전반 적으로 보수진영의 주장이 압도적으로 반영된 것으로 알려지고 있다. 대표적인 사례로서 이민법이라는 용어의 선택에 있어서 포용적 이민(Einwanderung)'은 철저하게 부인되고, 대신 제한적 또는 배타적 이민(Zuwanderung)'이라는 법률용어가 선택되었다. 그리고 이 민법의 제정에 따라 외국인의 법적 지위를 제약하는 새로운 규정이 추가되었다. 대표적으 로 외국인법의 위반 시 처벌 또는 범칙금 규정의 강화, 외국인의 추방을 위한 구금 (Abschiebehaft)의 인정, 추방이나 출국의무를 실행하기 위한 행정적 규정 등이 해당될 수 있다. 이민법은 그 내용의 측면에서 크게 다음의 세 가지 범주로 구분해 볼 수 있다. 먼저 이 민법 제1부는 유럽연합 국민이 아닌 제3국 출신 외국인(Drittstaater)의 국내 체류자격을 규정하고 있는 체류법(Aufenthaltsgesetz) 으로서, 이는 1990년 제정되었던 기존의 외국인법(Ausl ndergesetz) 을 대체하는 역할을 하고 있다. 다음으로 이민법의 제2부 는 유럽연합 국민의 자유이동에 관한 일반법률(Gesetz ber die allgemeine Freiz gigkeit von Unionsb rgern) 로서 유럽연합 회원국 출신의 외국인과 그 가족의 독 일 국내 체류자격과 요건에 대한 내용을 규정하고 있다. 마지막으로 이민법 제3부에서 제 12부에서는 각각 독립적 형태로 존재하고 있는 난민절차법(Asylverfahrensgesetz), 국적법(Staatsangeh rigkeitsgesetz), 연방추방자법(Bundesvertriebenengesetz) 그리고 난민신청자 급여법(Asylbewerberleistungsgesetz) 의 내용을 조정하고 연계 하는 기능을 담당하고 있다. 185
체류외국인 등에 대한 사회복지정책 국제 비교 및 향후 추진방향에 관한 연구 2. 독일의 체류자격제도 이민법의 제정에 따라 제1부의 체류법에서는 외국인의 체류자격명칭(Aufenthaltstitel) 을 새롭게 변경을 하였다. 종전의 경우 외국인의 체류자격명칭은 체류자격에 있어서 법적 권리의 수준에 따라 체류허가(Aufenthaltserlaubnis), 체류승인(Aufenthaltsbewilligung), 체류권한(Aufenthaltsbefugnis) 그리고 체류자격(Aufenthaltsberechtigung)으로 4단계로 구분하여 운영해 왔다(김환학 외, 2012: p.12). 하지만 새로운 법률에서는 이러한 체류자 격권한을 체류허가와 영주허가(Niederlassungserlaubnis)로 이원화하고, 대신 체류허가자 의 경우에는 개인의 여권에 체류목적별로 관련 법조항을 구체적으로 명기하는 방식을 적 용하고 있다. 현행 체류법에서 명시하고 있는 체류목적은 총 60개 가량으로서 그 대표적 인 내용만을 정리하여 살펴보면 아래의 <표 6-1>과 같다. <표 6-1> 이민법 제1부 체류법에서 명시된 체류목적 체류목적별 구분 교육 목적 취업 목적 국제법 인도주의적 근거 정치적 사유 가족 사유에 따른 체류 관련 법률 조항 제16조: 학위과정, 어학연수, 초중등학교 교육과정 제17조: 기타 교육과정 제18조: 피고용 근로자 제18a조: 숙련된 피고용 근로자 제19조: 고학력 전문직 고용 제20조: 연구직 제21조: 자영업자 제22조: 외국으로부터 유입 제23조: 상급법원의 결정에 따른 체류보장(정치적 사유에 따른 체류 보장 제23a조: 긴급 상황에 따른 체류 보장 제24조: 임시적 보호의 보장 제25조: 인도주의적 차원에서의 체류 보장 제26조: 한시적 체류 보장 제27조: 가족관계의 규정 제28조: 독일 국적자와의 결합에 근거한 체류권 제29조: 외국 국적자와의 결합에 근거한 체류권 제30조: 혼인에 근거한 체류권 제31조: 배우자의 독자적 체류권 제32조: 자녀와의 관계에 따른 체류권 제33조: 출생지에 따른 체류권 제34조: 아동의 체류권 제35조: 아동의 독자적 무기한 체류권 제36조: 부모 및 기타 가족의 초대에 근거한 체류권 186
제6장 독일의 체류외국인 정책과 복지제도 이상과 같은 체류자격과 목적을 입증하는 내용은 원칙적으로 체류법 제6조의 규정에 따라 개인의 사증(Visum)에 명시하게 된다. 하지만 이러한 행정적 절차의 적용이 불가능 하다고 판단되는 사람에 대해서는 다음과 같은 특별규정이 적용된다. 먼저 체류법 제60a 조에 근거하여 개인의 체류를 용인(Duldung)해 주는 규정이 있다. 여기서 용인은 일정한 요건을 갖춘 사람에 대하여 추방을 일정기간 동안 연기하여 독일 내 체류를 묵인해 주는 법적 절차를 의미한다. 그리고 해당되는 사람의 독일 국내 체류를 위한 한시적 승인을 입 증하기 위한 목적으로 임시증명서(Fiktionsbescheinigung)가 발급된다. 따라서 용인은 체 류권을 의미하지 않으며, 단지 추방 등 출국의무를 가진 외국인에 대한 출국조치를 당분 간 집행하지 않는다는 의미를 가질 뿐이다(구인회 외, 2008). 다음으로는 난민절차법에 따른 난민신청자에 대해서는 체류권에 대한 최종적 판결이 날 때까지 별도의 체류승인 (Aufenthaltgestattung)이 적용된다. 이 경우 난민신청자의 거주지는 난민을 신청한 지역 으로 제한을 받게 된다. 그리고 망명이 허락되면 개인은 일단 36개월의 체류허가를 받게 되며, 그 기간이 경과하여도 난민의 사유가 없어지지 않으면 무기한의 정주허가, 즉 영주 권을 받게 된다. 제3국 출신의 외국인과는 달리 유럽연합 회원국 국민에 대한 독일 체류는 신분증이나 여권만으로 3개월 이내에서 별도의 신청 없이 허가된다. 만약 이 기간을 초과하여 거주하 게 될 경우 개인의 신청에 따라 유럽연합 국민의 체류허가에 대한 증명서(Bescheinigung ber das Aufenthaltsrecht eines Unionsb rgers) 가 주어지게 된다. 그리고 여기에 해당 되는 사람이 제3국 출신의 배우자를 독일 국내로 데려 오고자 할 경우 또는 스위스 국민 의 경우 별도로 체류허가-유럽연합(Aufenthalterlaubnis-EU)'이라는 체류자격명칭이 주어지게 된다. 제3국 출신 외국인에 대한 노동허가(Arbeitserlaubnis)는 이민법의 규정에 따라 사회법 전 제3권(고용촉진)이 아니라, 체류법의 적용을 받게 된다. 이에 따라 외국인 개인의 노 동허가는 고용청(Arbeitsagentur)이 아니라 외국인청(Ausl nderbeh rde)에서 결정하게 된다. 통상적으로 외국인에 대한 노동허가는 개인의 체류자격명칭에 별도로 취업을 허가 함(Erwerbst tigkeit gestattet) 이라는 내용을 명기하여 주어지게 되며, 이 경우 개인은 임금근로 또는 자영업의 구분 없이 소득활동을 할 수 있다. 하지만 일부 업종의 경우 외국 인에 대한 노동허가는 예외적으로 고용청의 사전승인을 받아 외국인청에서 결정하게 된 187
체류외국인 등에 대한 사회복지정책 국제 비교 및 향후 추진방향에 관한 연구 다. 이 경우 노동청은 해당 외국인이 종사하고자 하는 업종의 노동시장 상황과 근로환경 을 면밀히 검토하여 내국인의 고용기회를 침해하지 않을 것으로 판단될 경우에만 노동허 가를 인정해 주게 된다. 따라서 외국인청은 경우에 따라 당사자인 외국인에게 고용조건 종 사영역 등에 있어서 제한적인 노동허가를 승인해 줄 수도 있다. 독일대학을 졸업한 외국인의 체류허가와 노동허가에 대해서는 매우 관대한 특례규정이 적용된다. 만약 이들이 졸업 이후 자신의 학력과 전문성에 적합한 일자리를 독일국내에서 찾고자 할 경우 1년간의 구직활동 기회를 부여하고, 나아가 당사자들에 대해서는 연방노 동사회부 장관의 훈령에 따라 독일인의 고용기회 침해 여부와 관련한 소위 노동시장 검 사 의 대부분이 면제를 받게 된다. 이민법의 제정에 따라 기존에 노동청 소관의 업무가 외국인청으로 바뀐 것은 통합과정 (Integrationskurs)이다. 이러한 통합과정은 총 600시간의 독일어과정 그리고 국가 사회 문화 역사에 대하여 총 30시간의 오리엔테이션과정으로 구성되어 있다. 관련법의 제정에 따른 새로운 사항으로서 체류허가를 받은 외국인의 경우 통합과정의 참여자격은 물론 일 부의 특정한 사람들에 대해서는 참여의무도 부과된다. 그리고 연방이민 난민청 (Bundesamt f r Migration und Fl chtlinge)은 참여의 자격요건, 지원방법 그리고 통합과 정의 설계 및 운영방식에 대한 결정권을 행사하게 된다. 이와 같은 통합과정의 목적, 절 차, 구성 등에 대한 구체적인 법규정은 통합과정 시행령(Integrationskursverordnun g) 에 명시되어 있다. 2005년 이민법의 발효에 따라 난민으로서의 인정기준이 대폭적으로 확대될 수 있게 되 었다. 구체적으로 종전의 경우 난민의 인정은 제네바 난민협약 에 따라 국가권력의 폭력 행사로 인한 생명이나 신체상의 위협에 대해서만 매우 제한적으로 이루어져 왔다. 반면에 새로운 법률에서는 이 이외에도 정당이나 국가기관 또는 민간기구 등에 의해 자행되는 폭 력 그리고 내전 등의 사유도 난민으로 인정될 수 있도록 하였다. 나아가 가족이나 이웃에 의한 극심한 성적 차별이나 성폭력으로부터의 도피도 난민 인정의 사유가 될 수 있게 되 었다. 188
제6장 독일의 체류외국인 정책과 복지제도 제2절 체류외국인에 대한 복지제도 전개과정 1. 체류외국인에 대한 독일정부의 정책적 대응추이 역사적으로 볼 때 독일은 인력의 송출국과 수입국으로서 경험을 가지고 있다. 18세기 와 19세기 많은 수의 독일인들이 빈곤의 위협 또는 봉건주의적 억압과 신분적 제약을 피 해 해외로 이주를 하였으며, 이들의 주요 행선지는 신대륙과 러시아였다. 하지만 동시에 당시 독일에서는 외국인들을 국내로 받아 들였다. 대표적인 사례로서 17세기 후반 독일의 프로이센은 구교에 의한 종교적 박해와 아사의 위험을 피해 탈출한 프랑스 출신의 신교도 20,000여명을 수용하였던 것으로 알려지고 있다. 그리고 이 이외에도 1870/71년 보불전 쟁의 과정에서 많은 수의 폴란드인이 독일의 루르지역에 정착을 하였다는 기록도 찾아볼 수 있다. 독일이 본격적인 인력 수입국이 된 시기는 2차 세계대전의 패전 이후 현재까지이다. 이 러한 독일의 인력도입 역사는 특징별로 크게 6단계로 나누어볼 수 있다. 제1단계로서 1944년 이후 1949년까지에 해당되는 시기로서 해외로부터 수백만의 독일 인이 전쟁과 정치적 박해를 피해 독일로 이주를 해왔다. 제2차 세계대전의 패전으로 인하 여 독일은 국토의 분단과 함께 과거 독일제국 영토의 상당부분을 상실하게 되어 대략 7.7 백만명의 추방자(Vertriebene)가 독일로 이주하였던 것으로 기록되고 있다. 그리고 이후 1981년까지 1.1백만명의 이주민(Aussiedler) 그리고 추방자 0.7백만명이 추가로 유입되 어 그 규모는 총 9.5백만명에 달하게 되었다. 나아가 연방정부는 1982년부터 2010년까지 약 3.5백만명의 후기이주민(Sp taussiedler)과 그 가족을 독일로 받아들였다. 제2단계로서 이는 1950년부터 1961년 베를린 장벽이 설치된 시기까지이다. 해당 기간 동안 대략 4백만명이 동독을 탈출하여 서독으로 이주를 해왔다. 제3단계는 1955년부터 1973년까지의 시기로서 소위 라인강의 기적이라는 본격적인 경 제부흥기로서 해외로부터 상당한 규모의 인력수입이 이루어졌다. 이 시기 급속한 경제성 장 그리고 장벽의 설치로 인한 동독 탈주민의 급감에 따라 기업들은 인력충원에 애로를 겪게 되었으며, 인력수요는 주로 독일인들이 취업을 꺼리는 비전문적이고 저임금의 일자 리를 대상으로 발생하였다. 따라서 해당 기간 동안 대략 18.5백만명의 외국인력이 국가 189
체류외국인 등에 대한 사회복지정책 국제 비교 및 향후 추진방향에 관한 연구 간 인력송출협약을 통해 수입되었으며, 주된 수입국으로는 이태리, 그리스, 유고, 터키, 스 페인, 포르투갈, 모로코, 튀니지 등이었다. 이 시기 독일정부의 인력수입 전략은 인력의 수급 불균형이 존재하는 업종을 대상으로 한시적 고용계약(1년~3년) 그리고 새로운 인 력과 교환의 원칙(Rotationsprinzip)을 토대로 하였으나, 실제로는 해당 기간 동안 도입된 인력 가운데 현재까지 대략 4.7백만명이 독일에 장기체류를 하고 있는 것으로 파악되고 있다. 제4단계는 오일쇼크가 발생한 1973년부터 1979년까지의 시기이다. 1973년 외국인 인 력도입의 중단조치(Anwerbestopp)에 따라 비록 인력의 신규유입이 원칙적으로 차단되는 효과를 가져다주었으나, 반작용으로서 당시 이미 독일에 있던 많은 수의 외국인 노동자들 이 장기체류를 목적으로 그들의 가족을 독일로 불러들이게 되어 전체적으로 볼 때 외국인 의 규모는 큰 변화를 보이지 않게 되었다. 제5단계는 1980년대 동독을 포함한 전체 동구권의 체제적 모순의 누적과 그로 인한 장 기적 경기침체의 여파로 인해 사회주의 정치체제가 동요하던 시기이다. 이 시기 한편으로 는 폴란드, 루마니아, 구소련 등지에서 거주해 왔던 다수의 재외독일인들이 독일로 이주 를 하였으며, 다른 한편으로는 터키와 동구권으로부터 막대한 규모의 난민들도 독일로 유 입되었다. 특히 난민의 경우 1970년대까지는 매년 10,000명 내외에 불과하였으나, 1979 년과 1980년에는 그 규모가 갑자기 증가하여 연평균 107,000명에 이르게 되었다. 그리고 이들 가운데 거의 절반은 터키 출신이 차지하였던 것으로 나타났다. 이러한 난민의 규모 는 연방정부의 정치적 노력에 힘입어 1983년 이후부터는 연 20,000명 내외로 진정국면 에 접어들게 되었으나, 이후 재차 증가하여 1992년에는 기록적인 수치인 440,000명에 육 박하게 되었다. 하지만 2005년 이민법의 제정과 난민절차법의 개정에 힘입어 2007년에 는 19,200명 그리고 2010년 현재에는 41,300명으로 대체적으로 안정적인 규모를 유지해 오고 있다. 마지막으로 제6단계는 1990년 독일의 통일과 동구권 사회주의국가들의 본격적인 체제 전환 이후 본격적인 유럽연합의 출범을 거쳐 현재까지에 이르는 시기이다. 1989년 베를 린 장벽의 붕괴 이후 사회주의 동구권 정치체제의 동요와 연이은 체제전환 등으로 인하여 해당 지역으로부터 많은 수의 외국인과 해외동포들이 신규로 독일지역으로 유입되었다. 아래의 <표 6-2>에 따르면 1988년부터 1995년까지 433만명 가량의 외국인과 해외동 190
제6장 독일의 체류외국인 정책과 복지제도 포가 독일로 들어왔으며, 이들 가운데 동구권으로부터 유입된 인력의 수는 266만명으로 전체 유입인력의 60% 이상을 차지하였던 것으로 나타났다. 동구권 출신 외국인의 유입경 로는 상당부분 독일 난민규정에 근거하여 이루어졌으나, 실제로는 대다수가 경제적 목적 으로 독일로 온 것으로 파악되었다. 그리고 이 이외에도 동구권 출신의 불법체류자도 상 당한 규모에 이르렀던 것으로 추정되었다. 나아가 이 시기 유럽연합의 출범 그리고 신규 회원국가로의 확대에 따라 독일로 유입되는 외국인의 규모는 점차 확대되어 왔다. 동 구 권 전 체 <표 6-2> 외국인의 독일지역 순유입(Net Immigration) 추이, 1988-1995년 순유입 재외독일인 외국인 순유입 독일인 외국인 (단위: 천명) 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1988-95 289 155 134 442 153 289 460 297 163 597 265 332 501 348 153 688 312 376 298 193 105 601 178 423 380 212 168 788 195 593 193 211-18 472 195 277 248 194 54 330 177 153 288 214 74 408 181 227 2,659 1,825 833 4,325 1,654 2,671 자료: H nekopp, E., Labour Migration to Germany from Central and Eastern Europe - Old and New Trends, 1997 2. 독일정부의 외국인 인력정책 국가 간 인력의 교류는 세계화의 과정에서 필요 불가결한 사안으로 인식될 수 있다. 그 러나 외국인력의 무분별한 유입은 경제적 측면은 물론 정치 사회 문화적 측면에서도 상당 한 부작용을 초래할 수도 있다. 이에 따라 세계 각국들은 외국인력의 유입량 통제와 효과 적 관리를 목적으로 다양한 정책수단을 강구해 오고 있으나, 이는 크게 다음과 같은 두 가 지의 유형으로 구분을 해 볼 수 있다. 먼저 미국형의 출입국관리방식으로서 입국을 희망하는 외국인은 사전에 주재국 소재 대사관 등을 통해 사증발급을 받도록 의무화함으로써 외국인의 입국 및 취업을 통제하는 방식이다. 이와 같은 방식은 현재 미국을 포함하여 우리나라, 영국, 일본, 싱가포르 등에 서 채택해 오고 있으며, 취업을 원하는 외국인들은 입국 전에 취업이 가능한 사증 의 발 급을 받아야만 한다. 다음으로는 유럽의 대륙형 체류관리방식으로서 이는 국가들간 국경이 육로로 연결되어 191
체류외국인 등에 대한 사회복지정책 국제 비교 및 향후 추진방향에 관한 연구 있어 외국인력의 국내유입에 대한 행정적 통제가 현실적으로 어려운 점을 감안하여 불가 피하게 채택하고 있는 방식으로 판단된다. 현재 독일을 포함하여 프랑스, 스웨덴, 네덜란 드 등의 국가에서 적용하고 있으며, 이 경우 취업을 희망하는 외국인은 체류하고자 하는 국가에서 직접 체류허가와 함께 노동허가(Arbeitserlaubnis)를 동시에 받아야만 한다. 이 러한 사실을 감안해 볼 때 체류관리방식을 채택하고 있는 국가의 경우 비록 외국인의 국 내유입은 비교적 자유롭게 허용하고 있는 반면, 불법적인 체류와 취업의 문제는 각종의 법적 제도적 행정적 관리체계를 통하여 엄격하게 대처하고 있다. 독일의 외국인인력정책은 1922년 최초로 고용허가제도(Besch ftigungserlaubnis)를 통 해 실시되었으며, 이 경우 외국인은 국내의 사업장에 고용된 임금근로만이 가능하였다. 이후 동 정책은 고용허가제도와 함께 자영업도 가능한 노동허가제도의 병행시기를 거쳐, 1957년부터는 노동허가제도(Arbeitserlaubnis)만 운영되고 있다. 유럽연합 국민에 대해서는 내국인과 동등한 조건과 수준의 노동허가가 인정되는 반면 에, 제3국 외국인의 경우 먼저 독일에서 체류허가를 받은 이후에만 비로소 노동허가를 신 청할 수 있는 자격을 가지게 된다. 따라서 체류허가가 없이 독일로 유입된 외국인의 경우 원칙적으로 독일에서 노동허가를 받을 수 없으나, 종전 체류국에서 정치적 신체적 핍박을 피해 독일로 유입된 난민의 경우 별도의 절차를 통해 체류허가와 노동허가를 동시에 신청 할 수 있도록 하고 있다. 1990년대 초반 사회주의 동구권의 붕괴 이후 해당 지역으로부터 외국인력의 지속적 유 입과 그로 인한 노동시장의 교란문제가 발생하자 독일정부는 1997년 고용촉진법 (Arbeitsf rderungsgesetz) 을 개정하여 노동허가제도를 종전의 일반노동허가와 특별노 동허가에서 노동승인(Arbeitsgenehmigung)과 노동자격(Arbeitsberechtigung)으로 대체 하여 사용해 오고 있다. 여기서 노동승인은 국내 노동시장의 상황에 따라 외국인력의 취 업기간과 지역 및 직종을 제한할 수 있도록 하고 있는 반면에, 노동자격은 내국인 근로자 와 동등한 자격으로 근로를 할 수 있는 자격을 부여하게 된다. 이러한 의미에서 볼 때 노 동승인은 주로 단기간의 취업을 목적으로 국내에 도입된 외국인근로자에게 제공되며, 반 대로 노동자격은 이미 오랜 기간동안 독일에 정착하고 있는 외국인에게 부여되는 기간 지 역 직종에 상관없이 자유롭게 취업을 할 수 있는 권리 라고 할 수 있다. 외국인력의 유입은 불가피하게 조절(Steuerung)과 관리(Kontrolle)를 필요로 하게 된 192
제6장 독일의 체류외국인 정책과 복지제도 다. 왜냐하면 이 경우 입국하는 당사자는 물론 기존 거주민들의 정치적 경제적 사회문화적 이해관계에 밀접한 영향을 미치게 되며, 나아가 사회질서의 안정과 인권보호의 측면에서 도 중대한 과제가 될 수 있을 것이기 때문이다. 따라서 독일정부의 인력관리정책은 다음 과 같은 기본원칙에 입각하여 수립되고 있다(Bundesminiterium des Innern, 2011): 첫째, 인구의 불법유입은 엄격하게 통제하여야 한다. 둘째, 합법적 유입인구에 대해서는 책임성 과 사려 깊은 정책으로 대처하여야 한다. 셋째, 독일 주민들과 조화로운 동반관계를 유지 할 수 있도록 통합정책을 실시하며 그 성과는 향후 이민정책의 계속적인 추진을 위한 전 제조건이 된다. 넷째, 인력관리정책은 독일은 물론 유럽의 안전에 기여할 수 있는 방향으 로 수립되고 추진되어야 한다. 3. 독일정부의 이주해외동포 관리정책 2차 대전의 패전과 함께 독일은 과거 독일제국의 영토였던 중부유럽의 일부지역과 Oder-Neisse 국경 동쪽 지역을 상실하였으며, 나아가 전승국의 점령에 따른 국가분단의 고통을 겪어야만 하였다. 이에 따라 자유진영인 서독에서는 구소련 점령 지역이었던 동독 은 물론 동구권지역으로부터 독일민족의 대량이주문제가 발생하게 되었다. 그러나 이러 한 대량이주의 문제는 독일의 통일 이후 구소련의 붕괴와 동유럽 국가들의 민주주의적 체 제전환에 따라 점차 진정될 수 있게 되었으나, 하지만 오늘날에 와서도 비록 소규모이기 는 하지만 여전히 발생하고 있다. 이와 같은 이주해외동포들은 독일로의 귀환 시기에 따라 종전 직후의 경우 국외추방자 (Heimatvertriebene), 이후 독일의 통일과 실제적 동서 대립의 시대가 종료된 1992년까 지는 해외이주민(Aussiedler) 그리고 그 이후 현재까지는 후기이주민(Sp taussiedler)으 로 각각 상이하게 분류되었다(김환학 외, 2012). 독일민족의 대량이주문제에 대처하여 이주민들의 수용 여부에 대한 판단과 정착지원을 위한 기준으로서 독일정부는 기본법(Grundgesetz)에 근거한 기본원칙을 일관되게 적용 해 왔다. 이러한 재외국민의 독일사회로의 수용문제는 기본법 제11조와 제116조의 규정 을 적용하였는데, 기본법 제116조는 독일민족 소속자에 대해서 거주 지역에 상관없이 내 국인에 상응하는 자격을 부여하도록 하였으며, 나아가 동법 제11조는 이들에게 거주이전 의 자유를 보장하였다. 이러한 기본법의 정신에 따라 독일정부는 구동독 또는 동구권 등 기존의 거주지를 떠나 독일로 이주해 오거나 이주를 희망하는 독일민족에 대하여 별도의 193
체류외국인 등에 대한 사회복지정책 국제 비교 및 향후 추진방향에 관한 연구 국적취득절차 없이 수용해 주고, 독일국민에 상응하는 지원을 해주었다. 134) 그리고 이들 의 수용 및 정착지원은 단순히 난민의 차원에서가 아니라 동포애적인 차원에서 처리되었 다. 제3절 체류외국인의 유형별 현황과 복지예산 규모 1. 체류외국인 현황 독일의 외국인 인구 현황은 단순히 이민자 통계만으로는 그 전체를 제대로 파악할 수 없는 한계가 있다. 왜냐하면 외국인 인구에는 이들 집단 이외에도 상당한 규모의 이민배 경(Migrationshintergrund)을 가진 사람들이 존재하기 때문이다. 여기에 해당되는 인구집 단으로는 귀화자와 이주해외동포 그리고 그들의 자녀와 손자녀 등이 있다. 이러한 점을 감안하여 볼 때 현재 독일에는 대략 16백만명의 외국인과 이주배경을 가진 사람들이 거 주하고 있으며, 이는 독일인 5명 가운데 1명에 해당되는 규모이다. 여기서 약 850만명이 이주해외동포와 그 가족이며, 나머지 720만명이 외국국적의 소지자에 해당된다. 그리고 이들 가운데 약 300만명이 터키 국적 또는 이민배경을 가진 사람으로 집계되고 있다. 2010년 현재 독일의 전체 인구는 8,175만명으로 이들 가운데 외국인 비율은 8.8%를 기록하고 있다. 이러한 외국인 비율은 아래의 <그림 6-1>에서 보는 바와 같이 1950년 대 1% 내외에서 빠르게 증가하여 1990년에는 7% 그리고 1996년에는 최고수준인 9.1% 를 기록하였다. 하지만 이후 정부의 지속적인 외국인 인력관리정책에 힘입어 외국인 비율 은 매년 9% 미만의 수준에서 안정적인 추세를 유지해 오고 있다. 134) 1953년 헌법재판소의 판결에 따라 구동독 또는 동구권에 거주하는 독일인에게도 서독 기본법 상 거주이전의 자유를 보장하게 되었다. 194
제6장 독일의 체류외국인 정책과 복지제도 <그림 6-1> 독일의 외국인 규모의 연도별 추이, 1950-2010년 자료: Statistisches Bundesamt(2011), Bev lkerungsfortschreibung. 2011년 현재 독일에 체류하고 있는 외국인은 총 737백만명으로 이들 가운데 외국인등 록센터에 등록된 외국인은 약 693만명에 해당된다. 아래의 <표 6-3>은 2011년 현재 독 일에서 거주하고 있는 등록외국인들을 체류자격명칭(Aufenthaltstitel)별로 구분하여 보 여주고 있다. 이에 따르면 2011년 현재 독일 체류외국인 가운데 2005년 발효된 이민법의 제1부 체류법의 적용을 받고 있는 제3국 출신 외국인은 총 321만명으로 전체의 46%를 차지하여 가장 높은 비중을 보이고 있다. 다음으로는 유럽연합 국민은 174만명으로 25% 의 비율을 보이고 있다. 그리고 영주허가의 경우 각각 종전 외국인법에 의한 영주권자가 109만명 그리고 신법의 체류법에 의한 영주권자가 178만명으로 전체 규모는 총 287만명 에 이르고 있다. 195
체류외국인 등에 대한 사회복지정책 국제 비교 및 향후 추진방향에 관한 연구 총계 <표 6-3> 독일 체류외국인의 체류자격명칭별 분포 현황, 2011년 구법 외국인법(1990년) 적용자 소계 한시적 체류 허가 무제한 체류 허가 (영주허가) 소계 신법 체류법(2005) 적용자 체류 허가 1) 영주 허가 기타 유럽 연합 국민 (단위: 10,000명) 용인 체류 승인 및 기타 미해당 자 693.1 124.6 15.3 109.3 320.6 121.6 177.6 21.4 173.5 8.8 65.6 주: 1) 체류목적별 구분에 따라 교육, 취업, 국제법 및 인도적 사유, 가족결합 등으로 구분됨. 자료: Statistisches Bundesamt(2011), Bev lkerung und Erwerbst tigkeit: Ausl ndische Bev lkerung - Ergebnisse des Ausl nderzentralregisters. 유럽연합 회원국 출신의 국민들에 대해서는 독일을 포함한 유럽연합 역내에서 거주이 전의 자유(Freiz gigkeit)가 주어진다. 그리고 취업 목적의 입국 또한 원칙적으로 자유롭 게 허용되나, 예외적으로 유럽연합 신규 가입국인 루마니아와 불가리아 출신의 국민에 대 해서는 한시적으로 독일 내 취업활동이나 파견근로가 제한을 받게 된다. 따라서 이들의 경우 독일에서 경제활동을 하고자 할 경우 사전에 노동허가를 받아야 한다. 유럽연합 국민의 독일 체류의 규모는 신규 회원국으로의 확대과정에 따라 차이를 보이 고 있다. 먼저 15개 유럽연합 회원국 시기인 1998년부터 2003년까지는 매년 100,000만 명 내외의 외국인들이 입국을 하였으며, 동시에 그보다 일정수준 많은 수의 외국인들이 독일을 떠났던 것으로 밝혀지고 있다. 하지만 이러한 추세는 2004년 폴란드가 회원국으 로 가입을 하게 되면서 다른 양상을 보이게 되었다. 같은 해 유럽연합으로부터의 인구유 입은 약 266,000명을 기록하였으며, 이듬해부터 순차적으로 12개국이 신규 회원국으로 가입을 하게 됨에 따라 마침내 2009년에는 그 규모가 349,000명으로까지 확대되었다. 전 체적으로 보았을 때 2005년부터 2009년 사이 유럽연합 회원국으로부터 약 189,000명 (연평균 38,000명)의 인구가 독일로 초과 유입되었던 것으로 기록되고 있다. 2. 외국인근로자의 현황 및 관련 복지예산 규모 2011년 현재 독일에 체류하고 있는 외국인국적자는 총 568만명으로, 이 중 58.9%인 약 334만명이 생산가능연령의 인구로서 순수독일인의 경우(52.6%)에 비해 다소 높은 비 중을 보이고 있다. 그리고 외국인이 독일의 노동시장에서 종사하고 있는 역할을 살펴보면 사무직이 전체 외국인 인구의 22.6%를 차지하여 가장 높은 비중을 보이고 있으며, 다음 196
제6장 독일의 체류외국인 정책과 복지제도 으로 생산직 21.8% 그리고 자영업 7.5%의 순으로 나타나고 있다. 여기서 특히 주목할 만 한 현상으로서 외국인의 경우 생산직 비중이 독일인의 경우(11.5%)에 비해 현저하게 높 은 비중을 보이고 있다는 점이다. 이상을 종합해 보면 독일의 노동시장에 있어서 외국인 이 차지하고 있는 종사상의 지위는 노동 강도가 높고 반면에 보수는 상대적으로 낮은 생 산직 일자리에서 주로 활동을 하고 있음을 알 수 있다. <표 6-4> 독일인구의 경제활동 형태별 종사상 지위별 국적별 분포 현황, 2011년 인구 81,754 전체 (100.0) 순수 65,792 독일인 1) (100.0) 외국인 국적자 5,675 (100.0) 비생산 가능인구 39,382 (48.2) 31,216 (47.4) 2,333 (41.1) 생산가능인구 종사상 지위 (단위: 천명, %) 전체 미취업인구 취업인구 자영업 공무원 사무직 생산직 42,372 2,504 39,869 4,641 2,081 22,682 10,468 (51.8) (3.1) (48.8) (5.7) (2.5) (27.7) (12.8) 34,576 1,763 32,813 3,883 2,000 19,368 7,562 (52.6) (2.7) (49.9) (5.9) (3.0) (29.4) (11.5) 3,342 378 2,963 424 18 1,284 1,237 (58.9) (6.7) (52.2) (7.5) (0.3) (22.6) (21.8) 주: 1) 순수독일인이란 이주배경을 갖고 있지 않은 독일인 부모 사이에서 출생한 사람을 의미함. 자료: Statistisches Bundesamt(2012) Bev lkerung und Erwerbst tigkeit: Bev lkerung mit Migrationshintergrund - Ergebnisse des Mikrozensus 2011. 다음의 <표 6-5>에서는 2011년 현재 독일에 거주하고 있는 외국인들의 생계유지 방 법들을 독일인의 경우와 비교하여 보여주고 있다. 이에 의하면 독일인이나 외국인 공히 각각 전체의 45~46%는 근로소득을 주된 생계수단으로 하고 있음을 알 수 있다. 이와는 달리 양 집단에 있어서 현저한 차이점은 외국인의 경우 실업급여, 사회부조, 실업부조 등 단기성 급여나 공공부조 급여의 비중이 상대적으로 높게 나타나고 있는 반면에, 독일인의 경우 연금과 같은 장기성 급여의 수급자 비중(25.5%)이 외국인의 경우(12.4%)에 비해 2 배 이상 높은 비중을 차지하고 있다는 점이다. 197
체류외국인 등에 대한 사회복지정책 국제 비교 및 향후 추진방향에 관한 연구 <표 6-5> 독일인구의 생계유지형태별 국적별 분포 현황, 2011년 인구 81,754 전체 (100.0) 순수 65,792 독일인 1) (100.0) 외국인 국적자 5,675 (100.0) 근로소득 35,910 (43.9) 29,669 (45.1) 2,618 (46.1) 실업급여 Ⅰ 733 (0.9) 565 (0.9) 76 (1.3) 생계유지수단 연금 가족부양 저축/ 이자수입 사회부조 18,439 (22.6) 16,752 (25.5) 706 (12.4) 20,942 (25.6) 14,850 (22.6) 1,358 (23.9) 589 (0.7) 527 (0.8) 36 (0.6) 687 (0.8) 432 (0.7) 160 (2.8) 실업부조 (실업급여 Ⅱ) (단위: 천명, %) 3,204 (3.9) 2,054 (3.1) 583 (10.3) 기타 2) 1,251 (1.5) 945 (1.4) 138 (2.4) 주: 1) 순수독일인이란 이주배경을 갖고 있지 않은 독일인 부모 사이에서 출생한 사람을 의미함. 2) 국가장학금이나 부모수당의 수급자를 나탐냄. 자료: Statistisches Bundesamt(2012), Bev lkerung und Erwerbst tigkeit: Bev lkerung mit Migrationshintergrund - Ergebnisse des Mikrozensus 2011. 3. 난민 현황 및 관련 복지예산 규모 난민신청자(Asylbewerber)는 종종 용어적으로 피난민(Fl chtlinge)과 동의어로 사용 되고 있으나, 실제적으로 볼 때 양자 간에는 일정한 차이가 있는 것이 사실이다. 1951년 의 제네바피난민협약(Genfer Fl chtlingskonvention) 에 따르면 피난민이란 인종 종교 국 적 정치적 신념 등의 사유로 인한 억압이나 생명의 위협을 피해 국외로 탈출을 하였거나, 이와 유사한 상태에 있는 무국적자를 의미한다. 이러한 피난민이 독일로 입국을 하게 되 었을 경우 연방이민 난민청(Bundesamt f r Migration und Fl chtlinge)에 의해 난민으로 서의 인정 여부에 대해 심사를 받아야 한다. 따라서 피난민은 독일의 헌법인 기본법 제16 조a에 근거하여 난민으로서 인정을 받을 수 있기 위해서는 다음과 같은 자격요건을 충족 하여야만 한다: 1 본국에서 국가권력이나 기타 지배기관으로부터 박해를 받았음이 입증 되어야 하고, 2 피난민이 상대적으로 안전한 제3국을 거치지 않고 곧장 독일로 입국을 하여야만 하며, 나아가 3 신체나 생명의 위협이 모두에게 일반적으로 해당되는 것이 아 니라, 당사자 또는 일부에게 직접적으로 미쳐야만 한다. 만약 비록 피난민이 이와 같은 요 건을 충족하지 못하였을 경우에도 연방이민ㆍ난민청은 시혜적 보호(subsidi rer Schutz) 를 제공하고, 단지 경과적 차원에서 난민에 준하는 체류승인을 해줄 수 있다. 1950년부터 현재까지 독일에는 대략 330만명의 난민신청자가 발생하였으며, 이 가운 데 38만명 이상이 실제로 난민으로 인정을 받았던 것으로 확인되고 있다. 이 이외에도 비 198
제6장 독일의 체류외국인 정책과 복지제도 록 공식적인 난민은 아니지만 시혜적 보호의 혜택을 제공받을 수 있었던 사람의 규모도 1995년 이래 총 3만명이 이르는 것으로 밝혀지고 있다. 나아가 독일정부는 유고슬라비아 내전의 발발 이후 1997년까지의 기간 동안 해당지역으로부터 총 345,000명에게도 일시 적인 체류를 허가하고, 각종 보호조치를 제공하였다. 아래의 <표 6-6>은 1987년 이후부터 현재까지 난민신청자의 추이와 승인률을 보여 주고 있다. 표에서 주목할 사항으로서 독일정부는 1995년부터 난민신청자의 효율적인 관 리를 목적으로 개인별로 신청 회수에 따라 최초신청자(Erstantr ge)와 재신청자 (Folgeantr ge)로 구분하고 있다는 점이다. 여기서 재신청자란 난민절차법 제71조 제1항 의 1의 규정에 따라 개인의 신변상황이 최초신청 당시의 경우와 현저한 차이를 보이고 있 다고 입증되는 경우에 한해서만 행정적 심사의 대상이 될 수 있다. 표에 따르면 먼저 독일 의 난민신청자는 1992년 기록적인 수준인 약 438천명에 도달한 이후 지속적으로 감소해 오는 경향을 보이고 있다. 특히 1990년대 중반 이래 독일정부는 유럽연합과의 공조 하에 불법적인 난민의 근절을 위해 각종의 대책을 추진해 왔다. 이와 같은 노력에 힘입어 2007 년에는 난민신청자가 약 19천명으로까지 줄어들 수 있게 되었다. 하지만 2008년부터는 다시 증가하여 2010년 현재 약 41천명에 이르고 있다. 다음으로 재신청자는 1997년 최고 수준인 약 47천명을 기록한 이후 매년 꾸준히 감소하는 추세를 보이고 있다. 다만 2010 년 한 해의 경우에만 그 규모가 소폭 증가하여 약 7천명에 이르고 있다. 마지막으로 매년 도 난민신청자 가운데 실제로 난민으로 인정을 받게 된 사람의 비율을 나타내는 난민 승 인률은 1987년 최고 9.4%에 이른 이후 역시 매년 꾸준히 감소하는 경향을 보이고 있으 며, 2010년에는 불과 1.3%로 기록되고 있다. 199
체류외국인 등에 대한 사회복지정책 국제 비교 및 향후 추진방향에 관한 연구 <표 6-6> 독일의 난민신청자와 난민승인률의 연도별 추이: 1987-2010년 난민 최초신청자 난민 승인률 난민 재신청자 1987 57,379 9.4 1988 103,076 8.6 1989 121,318 5.0 1990 193,063 4.4 1991 256,112 6.9 1992 438,191 4.3 1993 322,599 3.2 1994 127,210 7.3 1995 127,937 9.0 39,014 1996 116,367 7.4 32,826 1997 104,353 4.9 47,347 1998 98,644 3.9 44,785 1999 95,113 3.0 43,206 2000 78,564 3.0 39,084 2001 88,287 5.3 30,019 2002 71,127 1.8 20,344 2003 50,563 1.6 17,285 2004 35,607 1.5 14,545 2005 28,914 0.9 13,994 2006 21,029 0.8 9,071 2007 19,164 1.1 11,139 2008 22,085 1.1 5,933 2009 27,649 1.6 5,384 2010 41,332 1.3 7,257 자료: Bundesministerium f r Arbeit und Soziales(2011), bersicht ber das Sozialrecht. (단위: 명) 독일정부는 외국인이 난민으로서의 승인 여부를 판정받을 수 있을 때까지 독일에 체류 하는 기간 동안 난민신청자 급여법에 근거하여 생계유지를 위한 기초보장 (Grundleistungen) 그리고 각종의 의료보호, 임신 및 출산보호, 용돈 등의 혜택을 제공한 다. 아래의 <표 6-7>은 이러한 유형의 급여를 받고 있는 외국인의 수와 재정규모를 보 여주고 있다. 표에서 나타난 중요한 현상은 난민신청자 급여법의 수혜자 규모와 재정규모 는 대체로 시간이 경과함에 따라 감소하는 경향을 보이고 있다는 점이다. 이에 따라 2009 년의 경우 약 121천명의 난민신청자에게 총 789백만 유로에 상당하는 금액의 급여가 제 공된 것으로 나타나고 있다. 200
제6장 독일의 체류외국인 정책과 복지제도 <표 6-7> 독일 난민신청자 급여법의 수혜자와 재정규모의 연도별 추이, 1994-2009년 연도 난민신청자 급여법의 수혜자 재정규모 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 446,500 488,974 489,742 486,643 438,873 435,930 351,642 314,116 278,592 263,240 230,107 211,122 193,562 153,300 127,865 121,235 5,582백만 DM 5,477백만 DM 5,631백만 DM 5,188백만 DM 4,378백만 DM 4,135백만 DM 3,804백만 DM 3,344백만 DM 1,585백만 유로 1,440백만 유로 1,308백만 유로 1,252백만 유로 1,165백만 유로 1,032백만 유로 843백만 유로 789백만 유로 자료: Bundesministerium f r Arbeit und Soziales(2011), bersicht ber das Sozialrecht. (단위: 명) 4. 독일인 혈통의 이주해외동포 현황 및 관련 복지예산 규모 독일의 인구유입에 있어서 상당한 규모를 차지하고 있는 집단 가운데 하나로서 이주해 외동포(Aussiedler)의 문제가 있다. 이들의 대다수는 과거 독일제국의 영토이었던 동부 또는 동남부 유럽지역 그리고 구소련 연방지역에 거주하고 있던 독일인 또는 그 후손으로 서, 독일민족이라는 이유로 인한 각종의 박해와 차별을 피해 독일로 이주를 하게 된 사람 들을 의미한다. 독일 기본법에서는 이들에 대해서도 독일인들과 동등한 국적의 획득기회 와 기본권을 보장해 주고 있으며, 구체적인 자격요건 및 국내수용 절차와 관련한 규정은 1953년 제정된 연방추방자법에서 명시해 두고 있다. 따라서 이주해외동포에 대해서는 외 국인과 같은 체류법에 근거한 인구유입의 조절과 통제의 대상이 아니라, 전쟁피해에 대한 보상과 보호의 대상으로서 관리되어 오고 있다(Bundesministerium des Innern, 2011). 독일의 통일 이후 동구권 국가들의 체제전환과 민주화 조치에 따라 종전 연방추방자법 에 근거한 독일민족의 대량이주 문제는 상당부분 해소될 수 있게 되었으나, 대신 새로운 차원의 이주문제가 발생하게 되었다. 즉 1980년대 후반 이후부터는 소위 후기이주동포 (Sp taussiedler)로도 불리고 있는 독일민족들이 독자적인 결단에 따라 자신들의 출생지 201
체류외국인 등에 대한 사회복지정책 국제 비교 및 향후 추진방향에 관한 연구 를 떠나 보다 나은 삶의 기회를 목표로 독일로 대규모적인 이주를 감행하게 되었던 것이 다. 이에 따라 연방정부는 1990년 6월 28일 이주해외동포 수용법(Aussiedleraufnahmegesetz) 을 제정하여 이들의 독일 국내수용의 절차를 위한 법적 근거를 마련하였다. 하지만 1990 년대 중반 이후 후기이주동포의 규모는 지속적으로 감소하여 2006년에는 최초로 10,000 명 이내의 수준을 기록하였다. 이와 같은 감소추세는 이후에도 지속되어 2010년에는 불 과 2,050명 수준으로 하락하였다(<표 6-8> 참조). 이들 후기이주동포의 출신지역을 살 펴보면 러시아연방이 1,270명으로 가장 높은 비중을 차지하고 있으며, 다음으로 카자흐 스탄 448명 우크라이나 141명의 순으로 나타나고 있다. 그리고 후기이주동포의 연령별 분포를 보면 15세 이상 65세 미만의 생산인구가 1,456명으로 전체의 71%를 차지하고 있 으며, 다음으로 15세 미만 인구 431명 21%, 65세 이상 인구 163명 8%의 순을 보이고 있 다. 계 남성 여성 러시아 연방 <표 6-8> 독일의 후기이주동포 현황, 2010년 성별 출신지역 연령 5-15- 카자흐 우크라 5세 15세 25세 스탄 이나 미만 미만 미만 25-45세 미만 45-65세 미만 (단위: 명) 인원 2,050 938 1,112 1,270 448 141 140 291 315 578 563 163 자료: Statistisches Bundesamt(2012), Statistisches Jahrbuch 2012. 65세 이상 후기이주민으로서의 인정을 위한 신분요건은 새롭게 개정된 추방자와 피난민의 처리 에 관한 법률(Gesetz ber die Angelegenheiten der Vertriebenen und Fl chtlinge) 에 서 명시되어 있다. 이에 따르면 1992년 12월 31일 이후 출생한 사람은 원칙적으로 자격 에서 제외되며, 따라서 그 이전 출생자로서 다음과 같은 자격요건을 충족하게 될 경우에 만 후기이주민으로서의 법적 보호를 받을 수 있다: 1 연방추방자법에서 열거하고 있는 지역을 1992년 연말 이후 떠나 6개월 이내에 독일에서 거주하고 있는 사람으로서 2 전 쟁과 관련된 피해를 입은 것을 입증하여야 하며, 동시에 3 독일민족 배경을 가지고 4 연 방추방자법에서 명시된 범죄행위를 한 전력이 없어야만 한다. 여기서 특이한 사항으로서 구소련 지역 출신의 이주해외동포에 대해서는 전쟁피해의 입증은 단순히 그 지역에 소재 하였다는 이유만으로 충족될 수 있으나, 기타 지역 출신의 경우 별도의 입증절차를 거쳐 202
제6장 독일의 체류외국인 정책과 복지제도 야만 한다. 후기이주동포에게는 독일 도착 이후 독일인으로서 신분을 획득할 때까지의 체류자격을 인정하는 수용 및 입국증명서(Aufnahme- und Einbeziehungsbescheid) 가 발급된다. 이 러한 절차로 국내에 수용된 이주해외동포에 대해서는 법률에 의해 정해진 할당비율에 따 라 지역별로 분산 수용된다. 그리고 이들에 대해서는 거주지를 관할하는 담당 관청에서 개인별 특성에 따라 사회법전 제12권에 의한 사회부조 또는 사회법전 제2권의 실업자 기 초소득보장의 혜택이 주어지게 된다. 하지만 만약 당사자가 지정된 거주 지역을 이탈하게 되었을 경우 매우 낮은 수준의 급여만 제공하게 되고, 이와 같은 거주지 이전의 제한은 최 대 3년까지 적용되었다. 그러나 이와 같은 규정은 거주이전의 자유와 같은 기본권 침해의 논란에 따라 2009년 연말을 기준으로 폐지되었다. 이주해외동포가 독일국적을 획득할 때까지는 기본법 제116조 1항에 근거한 독일인신 분(Statusdeutscher)으로서의 자격을 가지게 된다. 그리고 그 이후 동반가족에 대해서도 동등한 자격이 주어지게 된다. 최종적인 국적 취득절차는 자격심사를 통해서 이루어지게 되며, 이 경우 관할 당국은 자격요건을 면밀히 재검토한 이후에 최종적인 승인을 해주게 된다. 제4절 체류외국인에 대한 사회복지정책 현황 1. 사회보험 1) 체류외국인에 대한 사회보험제도의 적용 원칙 독일의 사회보험제도는 연금보험, 의료보험, 산재보험, 고용보험 그리고 장기요양보험 으로 구성되어 있다. 이러한 5대 사회보험제도의 보험료는 사용자가 전액 부담하는 산재 보험을 제외하면 공히 노사가 절반씩 부담하게 되며, 현재 5대 사회보험제도의 보험료는 대략 45%에 달하고 있다. 독일 사회보험제도의 적용은 기본적으로 지역주의의 원칙(Teritorialit tsprinzip)과 사 업장 소재지의 원칙을 바탕으로 이루어지고 있다. 이러한 원칙에 따르면 독일의 영토 내 부에서 개설된 사업장에 종사하는 모든 근로자 그리고 일부의 자영업자는 사회보험의 당 203
체류외국인 등에 대한 사회복지정책 국제 비교 및 향후 추진방향에 관한 연구 연적용 대상이 되며, 당사자의 국적은 제도의 적용에 있어서 고려의 대상이 될 수 없다. 다만 본국의 모기업이 자국의 근로자를 한시적 목적으로 독일로 파견을 하고 동시에 당사 국간 별도의 사회보장협정이 체결되었을 경우에만 한하여 예외적으로 적용의 면제가 허 용되고 있다. 당연적용의 원칙에도 불구하고 소득이나 근로시간이 일정수준 미만인 자의 경우 산재보험을 제외한 타 사회보험제도의 적용이 면제가 될 수 있도록 하고 있다. 이러 한 규정의 적용을 받게 되는 경미한 근로(geringf gige Besch ftigung)는 주당 15시간 미 만으로 근로하고, 동시에 소득이 공적연금제도에서 적용되는 평균소득월액의 1/7 미만일 경우에만 해당된다. 그리고 지난 1년 동안 총 근로일수가 2개월 이내로써 연속적으로 주 당 5일 이하로 근로를 하게 될 경우에도 경미한 근로에 해당된다. 특정한 근로자가 여러 개의 사업장에서 동시에 경미한 근로를 하게 될 경우 이를 합산한 소득을 기준으로 사회 보험제도의 적용 여부가 결정된다. 독일의 경우 외국인근로자에 대한 사회보장 적용은 법으로 의무화되고 있으며, 이는 다 음과 같은 측면에서 독일의 이익에 부합한다고 판단하고 있다. 구체적으로 한편으로는 ILO 등 국제기구가 제시하고 있는 외국인노동자 관련 협약을 충실하게 준수함으로써 국 가적 위상을 제고할 수 있고, 다른 한편으로 외국인노동자들의 대다수가 젊은 연령층에 몰려있어 이들은 독일 사회보장제도의 수혜자보다는 기여자가 될 확률이 높다는 경제적 이익이 있기 때문이다. 나아가 이들이 사회보장제도에 적용될 경우 해당 기구의 관리를 받게 되어 불법체류나 불법근로를 통제할 수 있는 이점도 발생할 수 있다. 아래의 <표 6-9>는 독일의 노동시장에 있어서 사회보험의 적용을 받고 있는 취업자 그리고 실업자의 국적별 분포를 시기별로 구분하여 보여주고 있다. 이에 따르면 먼저 독 일 노동시장에 있어서 사회보험의 적용을 받고 있는 내국인 근로자와 외국인 근로자는 2009년 현재 각각 2,520만명과 188만명이며, 외국인 근로자의 비율은 전체의 6.9%에 이 르고 있다. 그리고 이러한 외국인 근로자의 비율은 1995년 7.7%를 기록한 이래 단계적으 로 하락하는 추세를 보이고 있다. 다음으로 실업자의 경우 2009년 현재 독일인이 342만 명 그리고 외국인이 52만명으로서 외국인이 차지하고 있는 비중은 15.3%를 차지하고 있 다. 이처럼 전체 실업자 가운데 외국인이 차지하는 비중은 1995년 이래 꾸준한 증가추세 를 보이고 있으며, 2009년의 경우 사회보험 적용 근로자 가운데 외국인이 차지하고 있는 비중보다 무려 두 배 이상 높게 나타나고 있다. 이러한 현상은 독일 노동시장에 있어서 외 204
제6장 독일의 체류외국인 정책과 복지제도 국인들은 상대적으로 고용상태가 불안정한 직업에 종사해 오고 있음을 알 수 있다. 이상 과 같은 사실은 독일인과 외국인의 실업률 비교를 통해서도 용이하게 발견할 수 있다. 일 례로 2009년 현재 독일인의 실업률은 8.3%를 기록하고 있는 반면에, 외국인의 경우 그 비율이 무려 19.1%를 나타내고 있다. <표 6-9> 독일 사회보험 적용 근로자, 실업자, 실업률의 국적별 분포 현황: 1995-2009년 연도별 1995 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 (단위: 천명, %) 사회보험 적용 근로자 실업자 실업률 1) 전체 독일인 외국인 전체 독일인 외국인 C/A (A) (B) (C) (D) (E) (F) F/D 독일인 외국인 28,118 25,949 2,169 7.7 3,612 3,176 436 12.1 - - 27,826 25,862 1,956 7.0 3,890 3,419 466 12.0 10.2 17.1 27,817 25,809 1,981 7.1 3,853 3,388 460 11.9 9.8 17.2 27,571 25,611 1,949 7.1 4,061 3,556 499 12.3 10.2 18.8 26,955 25,081 1,860 6.9 4,377 3,828 543 12.4 11.0 20.2 26,524 24,719 1,797 6.8 4,381 3,831 545 12.4 11.0 20.3 26,178 24,423 1,749 6.7 4,861 4,047 673 13.8 11.7 25.1 26,354 24,564 1,782 6.8 4,487 3,795 645 14.4 11.0 23.7 26,855 25,011 1,838 6.8 3,777 3,211 559 14.8 9.3 20.3 27,458 25,551 1,901 6.9 3,268 2,765 497 15.2 8.0 18.1 27,380 25,496 1,879 6.9 3,423 2,893 524 15.3 8.3 19.1 주: 1) 전체 임금근로자 대비 실업자의 비율을 나타냄. 자료: Bundesagentur f r Arbeit(2010), Arbeitsmarkt in Deutschland - Zeitreihen bis 2009: Analytikreport der Statistik 2) 체류외국인에 대한 사회보험제도의 적용 현황 가. 연금보험제도 일반적으로 공적연금제도란 법률에 근거하여 가입, 보험료의 납부 등에 있어서 의무규 정을 적용받는 제도로서, 국가가 재정의 일부 또는 전부를 부담하여 운영되는 연금제도를 의미한다. 독일에 있어서 이와 같은 성격의 공적연금제도로는 국민연금제도, 공무원연금 제도, 농민연금제도, 예술가사회보험제도 그리고 특수직역 자영자 공제제도 등이 있다. 연 방노동사회부의 발표자료(2011)에 의하면 2009년 현재 전체 노후소득보장제도의 총재정 지출 가운데 국민연금이 차지하는 비중은 77%로 가장 높게 나타나고 있으며, 다음으로 공무원연금 13%, 기업연금 6%, 공공부문 종사자 추가보험 3%, 농민연금 1%, 특수직종 205
체류외국인 등에 대한 사회복지정책 국제 비교 및 향후 추진방향에 관한 연구 자영자 공제조합 1%의 순으로 이루어지고 있다. 아래에서는 이와 같은 공적연금제도들 가운데 국민연금제도를 중심으로 제도의 적용 현황을 개략적으로 살펴보고자 한다. 국민연금제도의 적용 형태로는 당연적용, 신청에 의 한 당연적용, 적용제외 그리고 임의적용 등이 있다. 가) 당연적용(Versicherungspflicht) 국민연금법에 따르면 원칙적으로 임금을 목적으로 종사하는 모든 근로자 그리고 임금 이 없는 견습생들은 당연가입 대상이 된다. 이 경우 가입의무는 내국인 또는 외국인에 상 관없이 당연히 발생하게 된다. 국민연금제도의 소득상한선은 지역별 직역별로 구분하여 2011년 현재 일반연금보험제도의 경우 구서독지역 5,500 Euro/월, 구동독지역 4,800 Euro/월 그리고 광산연금보험제도의 경우 구서독지역 6,750 Euro/월, 구동독지역 5,900 Euro/월로 각각 책정되어 있으며, 이는 매년 평균임금의 상승률을 반영하여 재조정하게 된다. 따라서 이러한 소득상한선을 초과하는 부분의 소득에 대해서는 보험료의 납부의무 가 면제된다. 나) 신청에 의한 당연적용(Versicherungspflicht auf Antrag) 국민연금법의 당연적용 규정을 적용받지 않고 있는 자영자들에 대해서는 원칙적으로 업종을 불문하고 본인이 신청할 경우 당연적용을 받게 된다. 이 경우 당사자는 국민연금 당연가입 자영자와 동일하게 보험료의 납부의무와 급여의 수급자격이 주어지게 된다. 당 연적용의 가입신청은 사업의 개시 이후 5년 이내에 이루어져야 하며, 최초 가입기간은 해 당기간 이내에서 본인이 임의로 선택을 할 수 있다. 그리고 일반 임의가입자의 경우와는 달리 당연가입을 신청한 자영자에 대해서는 원칙적으로 가입계약의 임의해지가 허용되지 않으며, 다만 사업의 중단 또는 연금수급연령의 도달 등과 같은 요건에 해당될 경우에만 탈퇴할 수 있다. 이와 같은 본인의 신청에 의한 당연적용은 제3세계 개발원조자 그리고 한시적 기간 동안 독일 이외의 국가에서 근로에 종사하고 있는 사람들에 대해서도 적용된 다. 다) 적용제외(Versicherungsfreiheit) 국민연금 이외의 공적연금제도에 가입을 하고 있는 사람에 대해서는 국민연금의 당연 적용에서 제외가 된다. 여기에 해당되는 사람들로는 공무원, 군인 또는 성직자 등이 있다. 206
제6장 독일의 체류외국인 정책과 복지제도 그리고 다른 방법으로 적절한 수준의 노후소득보장을 이미 확보한 사람들이나 정황상 국 민연금의 수급권 확보가 불가능할 것으로 판단되는 고령근로자들에 대해서는 예외적으로 국민연금의 당연가입으로부터 제외될 수 있다. 경미한 근로(geringf gig Besch ftigung)에 종사하는 근로자나 자영자에 대해서도 국민 연금의 당연적용이 제외된다. 이 경우 경미한 근로의 조건은 1 전적으로 해당 업무에만 종사하고 있는 사람으로서 2 월 소득이 400 Euro 이하이거나 3 근로기간이 연중 2개월 또는 50일을 초과하지 않아야 한다. 하지만 개인이 여러 사업장에서 동시에 경미한 근로 를 수행하여 총소득이 400 Euro를 초과하거나, 주된 일자리 이외에 별도로 경미한 근로 를 할 경우 당연적용이 이루어지게 되며, 이 경우 보험료는 각각의 소득을 합산한 금액을 기준으로 부과하게 된다. 2009년 말 현재 총 730만명이 경미한 근로를 등록하였으며, 이 중 약 240만명이 다중적인 경미한 근로로 인하여 국민연금의 당연적용을 받고 있다. 라) 임의적용(Freiwillige Versicherung) 모든 공적연금제도로부터 적용제외가 되고 있는 사람으로서 독일인이거나 독일에 정상 적으로 거주하고 있는 외국인들은 원칙적으로 16세 이후부터 본인의 신청에 따라 국민연 금에 임의가입을 할 수 있다. 그리고 외국에 상시적인 거주지를 두고 있는 독일인으로서 거주지 국가의 공적연금제도에 가입을 하지 않고 있을 경우 국민연금의 임의가입이 허용 된다. 2008년 말 현재 국민연금 임의가입자의 규모는 총 37만명 가량에 달하고 있다. 나. 건강보험제도 및 장기요양보험제도 독일의 공적의료보험제도는 100년이 넘는 역사를 가지고 있으며, 독일의 사회보험제도 들 가운데에서도 가장 오래된 제도이다. 1883년 6월에 제정된 공장근로자의 의료보험 과 관련한 법률(Gesetz betreffend die Krankenversicherung der Arbeiter) 은 독일에 있어서 최초로 전국을 대상으로 적용의 효력을 가진 공적의료보험제도가 도입되게 되었 다는 의미를 가지고 있다. 독일의 공적의료보험제도는 최초로 산업근로계층만을 대상으로 하는 노동자사회보험 으로 출발을 하였으며, 이후 점차 적용대상을 확대하여 전국민을 대상으로 하는 일반사회 보험으로 그 기능을 확대하였다. 오늘날 전체 국민의 90% 가량이 공적의료보험제도의 적 용을 받고 있으며, 여기에 해당이 되는 않는 나머지의 국민들 대다수는 민간의료보험, 전 쟁피해자보훈제도 그리고 의료급여제도(Krankenhilfe) 등을 통하여 의료보장의 혜택을 207
체류외국인 등에 대한 사회복지정책 국제 비교 및 향후 추진방향에 관한 연구 받고 있는 것으로 알려지고 있다. 공적의료보험제도의 적용은 크게 당연적용, 임의적용 그리고 피부양가족의 적용으로 구분하여 운영이 되고 있다. 그리고 이러한 적용의 구분을 위한 구체적인 조건들은 법률 로 정해두고 있다. 다음에는 이러한 내용에 대해 간략하게 설명해 보고자 한다. 가) 당연적용 당연적용(Versicherungspflicht)은 개인의 의사와는 상관없이 의무적인 제도가입이 이 루어지게 되는 것을 의미하며, 여기에 해당되는 대상은 다음과 같다: 1 내국인 또는 외국 인을 불문하고 임금을 목적으로 하는 근로자 그리고 근로소득을 대가로 직업교육에 종사 하는 자 2 실업자 3 자영농민과 가족종사자 4 예술가와 자유기고자 5 청소년보호시설 이나 재활시설 등에서 근로활동이나 기타 고용증진사업에 참여하는 자 6 장애인보호작 업장이나 이와 유사한 시설에서 활동하는 장애인 7 대학생과 직업교육 참여자 8 연금수 급자 등. 자영업을 주업으로 하는 상태에서 임금근로를 부업으로 하고 있을 경우 당연적용의 대 상에서 제외가 되도록 하고 있다. 그리고 연금수급자의 경우 자신의 전체 취업활동주기를 기준으로 후반부 기간의 90% 이상에 상당하는 의료보험 가입경력을 보유하고 있었을 경 우에만 당연가입이 이루어질 수 있게 된다. 자영농민의 경우 농업경영의 규모가 일정수준 이상이 되고 동시에 농업을 주업으로 종사하였을 경우에만 농민질병금고의 당연적용 대 상이 될 수 있다. 그리고 가족종사자에 대해서는 만 15세부터 당연가입이 이루어지게 되 며, 전직 농민으로서 농민연금을 수급하고 있거나 일정한 수준 이상의 연금가입경력을 확 보하였을 경우에도 당연가입의 자격이 부여되고 있다. 당연적용의 대상으로서 다음과 같은 요건에 해당되는 사람들의 경우 본인이 희망을 할 경우 적용의 자유(Versicherungsfreiheit) 가 주어지고 있다: 1 근로자로서 자신의 근로 소득이 일정한 상한선을 초과하는 사람. 그러나 선원에 대해서는 소득수준에 상관없이 당 연가입이 적용됨 2 공무원이나 공무원연금수급자 그리고 사립학교 교사 3 성직자 4 자 영농민과 예술가를 제외한 모든 자영업자. 이들에 대해 제도적용의 자유가 주어지게 되는 배경은 해당 계층의 경우 스스로의 능력으로 자신의 의료보장문제를 해결할 수 있는 능력 을 갖추고 있다고 판단이 되기 때문이다. 208
제6장 독일의 체류외국인 정책과 복지제도 나) 임의적용 공적의료보험제도의 임의적용(freiwillige Versicherung)은 원칙적으로 종전 가입경력 을 보유하였던 사람에게만 주어지게 된다. 구체적으로 당연가입의 신분에서 탈퇴 직전 12 개월 동안 지속적으로 보험에 가입을 하였거나, 지난 5년간 최소 24개월 이상의 보험가입 경력을 보유하였을 경우 본인의 신청에 따라 임의가입이 허용된다. 이 이외에 다음과 같 은 요건에 해당되는 사람에 대해서도 임의적용이 이루어질 수 있다: 1 직장 초년생으로 입사 즉시 소득상한선을 초과하게 된 사람 2 외국에서 돌아와 2달 이내에 직업에 종사하 게 된 사람 등. 원칙적으로 이러한 임의적용은 요건을 충족하는 사람이 3개월 이내에 신 청을 할 경우에만 허용이 될 수 있도록 하고 있다. 다) 피부양가족의 보험적용 피부양가족의 보험적용(Familienmitversicherung)은 배우자(또는 이와 유사한 관계를 유지하고 있는 상대방) 그리고 아동을 대상으로 별도의 보험료 부담이 없이 보험가입의 혜택을 부여하기 위한 목적으로 운영되는 제도이다. 이 경우 개인은 독일에 거주를 하여 야 하며, 동시에 자신의 소득이 전체연금가입자 평균소득의 1/7을 초과하지 않아야 한다. 아동의 경우 원칙적으로 만 18세까지 보험혜택이 부여되며, 만약 학업 또는 대체복무에 종사할 경우 최고 25세까지 연장이 허용된다. 그리고 장애아동에 대해서는 이러한 연령제 한의 적용이 없이 보험의 혜택이 제공될 수 있도록 하고 있다. 다. 고용보험제도 독일의 노동시장정책과 고용보험제도에 대한 법적 규정은 사회법전(Sozialgesetzbuch) 제3권 고용촉진법(Arbeitsf rderung)에 그 내용을 담고 있다. 여기서 고용촉진법의 핵심 적 목표는 법 제1조에서 다음과 같은 세 가지를 제시하고 있다(BMAS, 2011). 첫째, 고용 촉진법은 1 실업의 발생에 적극적으로 대처하고, 2 실업의 기간을 가급적 최소화하며, 나아가 3 직업교육 및 노동시장에 있어서 수요와 공급이 상호 균형을 유지할 수 있도록 조정자의 역할을 수행하여야 한다. 둘째, 개인들의 직업능력을 개선하여 장기실업의 문제 를 방지하고, 남녀고용평등의 이념을 적극적으로 실현한다. 셋째, 고용촉진은 1 높은 고 용수준을 달성하고, 2 고용구조와 고용환경을 지속적으로 개선하며, 나아가 3 고용정 책과 관련한 정책목표들이 사회정책, 경제정책 그리고 재정정책과 상호 조화를 유지할 수 209
체류외국인 등에 대한 사회복지정책 국제 비교 및 향후 추진방향에 관한 연구 있도록 노력하여야 한다. 고용촉진제도의 적용대상은 원칙적으로 1 근로활동의 종사자, 2 종사하였던 자 그리 고 3 앞으로 종사하고자 하는 모든 사람들이 된다. 그러나 자영업에 대한 지원의 경우 통 상적으로 경제촉진정책(Wirtschaftsf rderung)의 대상이 되므로, 제한적인 차원에서만 고 용촉진제도의 보호를 받게 된다. 가) 당연적용 고용촉진제도의 당연적용대상은 모든 형태의 임금근로자 그리고 관련 법률에 근거하여 의무가입을 하여야 하는 사람들이 된다. 이 이외에도 법률의 규정에 의해 당연적용이 이 루어지게 되는 대상자들을 살펴보면 아래와 같다. 첫째, 병역법에 따라 의무복무 대체복무 국제구호활동에 종사하고 있는 사람들의 경우 그 기간 동안 고용촉진제도의 당연적용 대 상이 된다. 하지만 복무기간 동안 종전 직장에서 계속적으로 임금이 제공될 경우 일반 근 로자의 신분으로 당연적용이 이루어지게 된다. 둘째, 재소자로서 작업시설에서 노동을 제 공하고 그 대가로 임금 또는 훈련수당 등을 받고 있는 사람들이 고용촉진제도의 당연적용 이 이루어지게 된다. 다만 이 경우 형법에 따라 개인에게 노역의 의무가 부과된 사람에 대 해서만 해당이 된다. 셋째, 장애나 질병의 치료 또는 재활참여로 인해 기존의 근로를 더 이상 수행할 수 없게 되었고, 대신 별도의 대체소득(일례로 상병급여, 휴업급여, 전환급여 등)을 수급하고 있는 사람들에 대해서도 당연적용이 이루어지게 된다. 넷째, 이와는 별도 로 장애연금의 수급기간, 산전후휴가 부모휴가(Elternzeit: 최대 3년)의 기간 그리고 요수 발자의 수발기간(Pflegezeit: 최대 6개월)에 대해서도 당연가입이 적용된다. 나) 적용제외 고용촉진제도의 적용제외 대상은 근로행위가 본업이 아닌 일시적 부차적 성격을 가지고 있는 경우 그리고 업무의 특성상 실업보험의 연대공동체에 속하지 않는 것으로 판단되는 집단이 해당된다. 이러한 적용제외의 대상을 구체적으로 살펴보면 아래와 같다. 첫째, 실업급여의 수급기간 동안 법적으로 허용되는 제한적 범위의 이내에서만 근로활 동을 하게 되었을 경우 해당기간 동안의 소득에 대해서는 당연적용으로부터 제외를 받게 된다. 둘째, 사회법전 제2권의 구직활동자 기초소득보장(Grundsicherung f r Arbeitssuchende) 에 근거하여 개인이 고용창출사업 또는 사회적 일자리사업에 참여하 고 별도의 취업수당을 받게 되었을 경우 그 소득에 대해서 적용제외가 이루어지게 된다. 210
제6장 독일의 체류외국인 정책과 복지제도 셋째, 명예직 또는 일주일을 초과하지 않는 비정상적 근로 등에 대하여 고용촉진제도의 적용이 면제를 받게 된다. 넷째, 일반학교의 학생 또는 대학생, 정규노령연금 수급연령(현 재 65세)을 초과한 자 그리고 완전장애자로서 고용촉진제도의 직업알선서비스를 받을 수 없게 된 사람들 역시 적용제외가 된다. 다섯째, 공무원, 법관, 직업군인과 같이 법적으로 신분보장과 고용보장을 받고 있는 사람들에 대해서 적용제외가 이루어지게 된다. 다) 임의적용 고용촉진제도는 예외적으로 본인의 신청에 의한 임의가입을 허용하고 있으며, 여기에 해당되는 사람은 다음과 같다. 첫째, 주당 최소한 14시간을 초과하여 수발업무에 종사하 고 있는 사람임에도 불구하고 법적 간병기간의 요건을 충족할 수 없는 경우 본인의 신청 에 따라 임의가입이 허용된다. 둘째, 자영업자로서 주당 최소한 15시간을 초과하여 생업 에 종사하는 사람에 대해서도 본인이 희망할 경우 임의가입의 자격을 인정하게 된다. 셋 째, 유럽연합 회원국 이외의 출신으로서 별도로 사회보장협정을 체결한 국가에서 주당 15 시간 이상 근로에 종사하였을 경우 그 기간에 대하여 임의가입이 허용된다. 이상과 같은 세 가지 임의가입의 자격요건은 계속가입의 원칙 에 입각하여 개별 당사자가 종전 고용 촉진제도에 가입하였던 경력을 소지하고 있을 경우에만 한하여 인정된다. 라. 산재보험제도 독일의 산재보험제도는 조합주의의 원칙에 입각하여 직역별 또는 지역별로 분리 운영 되고 있다. 이러한 조합들은 영역의 구분에 따라 크게 산업부문 직업조합, 농업부문 직업 조합 그리고 공공부문 재해보험금고로 구분해 볼 수 있다. 하지만 이와 같은 조합방식의 분립형 운영체계는 급속한 세계화의 추세 그리고 제조업 중심의 산업에서 서비스 및 지식 정보산업으로의 구조적 변화 등에 대처하여 적극적인 체질개혁을 요구받고 있다. 특히 산 업구조의 변화에 따른 부작용으로서 광업, 건설업 등 사양 산업을 대상으로 하는 일부 직 업조합들의 경우 적용기업의 감소 그리고 과거의 산재사고에 대한 보상급여의 누적 등으 로 인하여 만성적인 재정적자는 물론 조합간 보험료 부담의 불형평성 문제를 노출하게 되 었다. 따라서 2008년 제정된 재해보험 현대화법 은 재해보험 관리운영체계의 개혁을 목표로 개별 직업조합들 상호간 합병을 유도하여 적절한 규모의 경제를 실현하고, 동시에 새로운 개념의 재정분담방식을 도입하여 조합별 재정운영과 보험료 부담의 형평성 제고 를 도모하고 있다. 211
체류외국인 등에 대한 사회복지정책 국제 비교 및 향후 추진방향에 관한 연구 독일 산재보험제도의 적용은 종류별로 산재보험법에 의한 당연적용, 조합별 정관에 의 한 당연적용, 적용제외 그리고 임의적용으로 구분을 해 볼 수 있다. 가) 산재보험법에 의한 당연적용 산재보험제도의 당연가입 대상은 일차적으로 국적 또는 소득의 수준 직종 종사상의 지 위 등에 상관없이 모든 근로자가 되며, 나아가 가내근로자 가내공업자와 함께 일하는 배우 자도 의무가입이 적용된다. 그리고 고용촉진법이나 연방사회부조법에 근거하여 신고의무 (일례로 실업신고 자산조사를 위한 소득신고 등)를 수행하거나, 해당 기관의 지시에 따라 제반의 사업(일례로 자활사업이나 구직활동 등)에 참여하는 사람들이 산재보험의 적용대 상이 된다. 농업부문의 자영농민과 가족종사자가 산재보험의 적용대상이 된다. 그리고 영리를 목 적으로 하는 연안운송업자와 연안어업 종사자 그리고 가족종사자 또한 당연히 재해보험 에 가입하여야 한다. 이 이외에도 산재보험법은 공익을 위하여 활동하는 사람들을 적용대상으로 하고 있다. 구체적으로 사회의료시설 복지시설 재난구호 시민보호 생명구호 등을 위하여 무보수로 활 동하는 사람, 공공기관 시설 종교단체 교육기관에서 명예직으로 활동을 하는 사람 그리고 의사상자가 재해보험의 보호를 받게 된다. 뿐만 아니라 헌혈자 장기기증자 자원봉사자로서 적십자요원 제3세계 개발원조자와 이를 위한 교육생 등이 산재보험의 적용을 받게 된다. 뿐만 아니라 법원이나 검찰의 요구에 따라 관련 서류의 제출이나 증인으로 소환된 사람 기업의 인턴요원 채용시험 참가자 등도 재해보험의 적용대상이 된다. 비록 산재보험법에서 구체적으로 명시하고 있지 않으나, 제반의 정황을 감안해 볼 때 근로자로 판단이 될 경우 재해보험제도의 당연적용 대상이 된다. 이와 관련한 사례로서 특정한 기업의 판매대행자(일례로 자동차 딜러), 보험중개인, 프리랜서(일례로 자유기고 자, 예술가, 합창단원 등)들이 산재보험제도의 당연적용을 받게 된다. 나) 조합별 정관에 의한 당연적용 산재보험법 제3조에서는 개별 직업조합들이 자체의 정관(Satzung)을 통하여 별도의 적 용대상을 설정할 수 있도록 하고 있다. 이 경우 대상자들은 본인의 의사에 상관없이 의무 적으로 해당 직업조합에 가입을 하여야만 한다. 개별 직업조합의 정관에 의한 적용대상은 일차적으로 해당 관할영역의 기업주와 함께 212
제6장 독일의 체류외국인 정책과 복지제도 일하는 배우자가 된다. 이 이외에도 타 재해보험제도의 적용을 받고 있지 않는 사람으로 서 기업의 방문자와 통행자도 직업조합의 정관에 의해 보호의 대상이 된다. 다) 적용제외 산재보험제도의 적용제외는 크게 법에 의한 적용제외 그리고 신청에 의한 적용제외로 구분해 볼 수 있다. 먼저 산재보험법에 근거한 적용제외와 관련한 사항으로서, 이 경우 본인의 의사와는 무 관하게 제도의 가입이 원천적으로 불가능하게 된다. 첫째, 공무원 그리고 공무원과 유사 한 신분을 가지고 있는 사람들이 산재보험의 적용에서 제외가 되고 있다. 둘째, 연방원호 법(Bundesversorgungsgesetz)의 적용을 받는 사람(일례로 공익요원)이 산재보험제도의 대상에서 제외가 된다. 셋째, 종교적 관습에 근거하여 별도의 사회보장제도로부터 보호를 받고 있는 성직자들이 산재보험의 적용에서 제외를 받고 있다. 다음으로 본인의 신청에 의한 적용제외와 관련한 사항이다. 여기에는 경작지의 면적이 최고 0.12ha를 초과하지 않는 영세농민과 가족종사자는 본인의 신청을 통하여 제도의 적 용에서 면제를 받을 수 있다. 적용의 면제를 위한 추가적인 조건으로서 해당 자영농민은 별도의 특용작물(일례로 연초)을 재배하지 않아야만 한다. 라) 임의적용 산재보험의 임의적용은 관련법의 당연적용 대상이 아닌 자로서 본인의 신청을 통해 제 도에 가입을 할 수 있다. 임의적용의 주된 대상으로는 기업주 그리고 함께 일을 하고 있는 배우자가 된다. 그러나 영리를 목적으로 하지 않는 자영농민이나 연안어부에 대해서는 산 재보험의 임의가입을 허용하지 않도록 하고 있다. 나아가 합명회사나 합자회사의 임원으 로서 회사 지분의 절반 이상을 보유하고 있는 사람들은 신청에 따라 임의로 가입을 할 수 있다. 2. 공공부조 지역주의의 원칙과 사업장 소재지의 원칙에 기초하여 내국인과 외국인의 구분 없이 적 용이 이루어지는 독일의 사회보험제도와는 달리, 공공부조 성격의 제도(일례로 실업부조 제도와 사회부조제도 등)나 기타 사회정책적 차원의 제도들(일례로 난민급여제도 등)은 외국인의 체류자격에 따라 차이를 보일 수 있다. 아래에서는 이와 같은 다양한 제도들 가 213
체류외국인 등에 대한 사회복지정책 국제 비교 및 향후 추진방향에 관한 연구 운데 먼저 공공부조적 성격의 두 가지 제도를 중심으로 살펴보고자 한다. 1) 실업부조제도(Arbeitslosengeld Ⅱ) 실업부조제도는 실업보험제도의 실업급여 수급기간을 초과한 장기실업자로서 별도의 자산조사 기준에 미달하는 사람들의 생계지원과 직업교육 및 알선을 목적으로 운영되는 제도이며, 법적 근거는 독일 사회법전(Sozialgesetzbuch) 제2권에 수록되어 있다. 이에 의하면 실업부조는 원칙적으로 외국인에 대해서도 내국인과 동등한 조건에서 주어지게 된다. 실업부조의 수급자격은 15세 이상 65세 미만의 근로능력과 근로의지를 가진 사람 으로서 주된 거주지를 독일 국내에 두어야만 한다. 다만 개인이 고용센터(Jobcenter)의 승인을 얻어 연간 3주 이내에서 외국에 체류를 하게 될 경우에도 실업부조가 지급될 수 있다. 이상과 같은 일반적 수급요건의 충족에도 불구하고, 외국인에 대해서는 다음에 해당될 경우 실업부조가 제공되지 않게 된다. 하지만 이들에 대해서는 경우에 따라서 생존권 보 장의 차원에서 사회부조나 난민급여의 수급자격이 주어질 수도 있다. 첫째로 통상적인 거주지가 독일 국내에 없는 외국인에 대해서는 실업부조의 수급자격 에서 배제가 된다. 사회법전 제2권 제7조 1항에 따르면 통상적인 거주지의 조건은 외국인 이 합법적으로 거주를 하게 되면 대체적으로 충족된 것으로 간주를 받게 된다. 구체적으 로 외국인이 한시적인 체류가 아닌 장기체류 또는 영주를 목적으로 독일에 체류하고 있는 것으로 판단될 경우 실업부조의 신청자격을 가지게 된다. 이와 같은 기준에 따라 여행자, 계절근로자, 난민신청자 또는 용인과 같은 체류자격을 가진 외국인에 대해서는 실업부조 의 신청자격에서 배제가 된다. 둘째로 난민급여법에 의한 수급자격을 가진 사람에 대해서는 실업부조를 신청할 수 없 도록 하고 있다. 여기서 난민급여법의 대상으로는 난민신청자, 용인의 체류자격을 가진 외국인, 강제출국 대상자 그리고 불법체류자 등이 해당된다. 셋째로 구직활동을 목적으로 독일에 입국한 유럽연합 국민 역시 실업부조제도의 대상 에서 제외가 된다. 통상적으로 유럽연합 국민에 대해서는 사회보장제도의 적용이 관대하 게 이루어지게 되지만, 가족상봉 또는 종전 독일에서 취업경력 등이 없는 상태에서 단순 히 구직활동만을 목적으로 입국을 하게 되었을 경우 실업부조의 신청자격이 배제가 된다. 그리고 이와 같은 배제의 규정은 국내 대학을 졸업하고 구직활동을 하고 있는 제3국 출신 214
제6장 독일의 체류외국인 정책과 복지제도 의 외국인에 대해서도 마찬가지로 적용된다. 넷째로 외국인이 국내에 입국하여 최초 3개월 이내에는 실업부조를 신청할 수 없도록 하고 있다. 여기에 해당되는 대상으로는 주로 독일인이나 유럽연합 국민의 외국인 배우자 나 가족으로서 가족상봉을 목적으로 독일에 입국한 사람들이 된다. 이들에 대하여 3개월 의 제한기간 경과 여부의 판단은 단순히 여행티켓의 제시 또는 서약 등과 같은 방법으로 이루어지게 된다. 이상과 같은 3개월의 제한기간에도 불구하고 인도적 차원의 체류허가 또는 종전 독일에서 취업을 한 경력을 가진 외국인에 대해서는 예외적으로 입국과 동시에 실업부조의 신청자격을 가지게 된다. 다섯째로 체류자격에 취업금지가 적힌 외국인은 실업부조를 신청할 자격이 없다. 하지 만 대부분의 외국인에 대해서는 체류자격과 함께 취업허가가 주어지게 되므로, 이와 같은 규정은 외국인 여행객에 대해서만 해당될 수 있다. 여섯째로 거주지역을 지정받은 외국인이 그럼에도 불구하고 실제로 이사를 하였을 경 우 개인은 새로운 지역의 사회부조청으로부터 생계유지를 위해 반드시 필요한 수준의 제 한적인 급여만을 받을 수 있다. 하지만 만약 개인이 구직활동을 목적으로 거주지역을 이 전하였을 경우에는 해당 지역에서 동일한 수준의 실업부조를 계속하여 받을 수 있다. 일곱째로 대학교육을 목적으로 체류하고 있는 제3국 외국인 유학생의 경우 원칙적으로 독일인과 동등한 자격으로 실업부조나 사회부조를 신청할 수 있는 자격을 가지게 된다. 하지만 만약 이들이 실제로 급여를 수급하게 되었을 경우 체류자격의 연장에 있어서 불이 익을 받거나 경우에 따라서는 체류연장이 불허될 수도 있다. 이와 같은 규정에도 불구하 고 외국인 유학생이 임신 출산 또는 질병 등과 같은 긴급한 사유로 한시적인 급여를 받게 되었을 경우에는 체류자격에 불이익이 돌아가지 않도록 하는 규정이 마련되어 있다. 2) 사회부조제도(Sozialhilfe) 독일의 사회부조제도는 소위 부조의 원리(F rsorgeprinzip) 를 바탕으로 운영되는 제 도로서, 전체 일반사회보장제도(일차적 안전망)의 기능적 결함(사각지대의 문제)을 사후 적으로 보완해 주는 이차적 안전망 또는 최후의 안전망 으로서 역할을 담당하고 있다. 이차적 안전망은 국민들의 기본권인 생존권이 보편적으로 보장될 수 있도록 하기 위한 목적으로 보장될 수 있도록 하기 위한 목적으로 사회적 위험별 구분이 없이 모든 생활상 의 문제점들을 대상으로 역할을 하게 된다. 구체적으로 이차적 안전망은 빈곤의 원인 근로 215
체류외국인 등에 대한 사회복지정책 국제 비교 및 향후 추진방향에 관한 연구 능력 나이 국적 등에 상관없이 빈곤현상 그 자체를 보호의 대상으로 하고 있다. 일반적으 로 빈곤은 다양한 원인으로 발생하게 되며, 동시에 그 피해 또한 다양한 형태로 나타날 수 있으므로 이차적 안전망인 사회부조제도는 적용대상 그리고 급여의 종류 및 수준을 매우 포괄적이고 광범위하게 운영하고 있다. 이에 따라 독일의 사회부조제도는 급여의 종류로 서 생계급여, 기초소득보장, 의료급여, 장애인 재활지원, 장애인 요양부조, 긴급급여 그리 고 시설급여 등을 운영하고 있다. 사회부조제도는 원칙적으로 내국인은 물론 외국인에게도 동등한 수급자격을 인정해 주 고 있다. 다만 외국인의 경우 사회부조제도의 보호를 받기 위해서는 공식적인 체류자격을 가지고 있어야 하며, 동시에 장기간 독일에 거주할 것으로 판단되어야 한다. 이에 따라 현 재 독일에서 체류하고 있는 외국인의 90% 이상은 독일인과 동등한 수준으로 사회부조제 도를 신청할 수 있는 자격을 갖추고 있는 것으로 파악되고 있다(Classen, 2011). 그리고 나머지 10% 가량인 한시적 체류허가를 가진 외국인의 경우에도 장애인 재활지원, 긴급급 여 및 기타 재량적 급여를 신청할 수 있는 자격이 부여되고 있다. 다음의 <표 6-10>은 독일 사회부조제도 수급자를 성별 그리고 국적별로 구분하여 보여주고 있다. <표 6-10> 사회부조급여 수급자의 성별 보호종류별 국적별 현황, 2009년 연령 합계 독일인 외국인 계층 계 남성 여성 계 남성 여성 계 남성 여성 재가보호 17세 이하 17,013 8,616 8,397 14,691 7,420 7,271 2,322 1,196 1,126 18-64세 73,615 39,606 34,009 64,505 35,120 29,385 9,110 4,486 4,624 65세 이상 2,122 945 1,177 1,764 753 1,011 358 192 166 계 92,750 49,167 43,583 80,960 43,293 37,667 11,790 5,874 5,916 시설보호 17세 이하 9,387 5,910 3,477 8,789 5,519 3,270 598 391 207 18-64세 141,543 85,716 55,827 136,983 82,788 54,195 4,560 2,928 1,632 65세 이상 70,232 23,130 47,102 68,237 22,316 45,921 1,995 814 1,181 계 221,162 114,756 106,406 214,009 110,623 103,386 7,153 4,133 3,020 합 계 17세 이하 26,400 14,526 11,874 23,480 12,939 10,541 2,920 1587 1,333 18-64세 215,158 125,322 89,836 201,488 117,908 83,580 13,670 7,414 6,256 65세 이상 72,354 24,075 48,279 70,001 23,069 46,932 2,353 1,006 1,347 계 313,912 163,923 149,989 294,969 153,916 141,053 18,943 10,007 8,936 자료: Statistisches Bundesamt, Sozialleistungen: Sozialhilfe 2009 (단위: 명) 216
제6장 독일의 체류외국인 정책과 복지제도 원칙적으로 사회부조제도의 수급자격은 개인이 실업부조나 난민급여를 받을 수 없을 경우에 한하여 인정을 받게 된다. 하지만 외국인의 경우 48개월을 초과하여 난민급여를 수급하고 있을 경우 그 시점부터 사회부조제도의 보호를 받을 수 있다. 외국인의 경우 다음의 요건에 해당될 경우 사회부조제도의 보호를 받을 수 없도록 하고 있다. 첫째로 외국인이 단순히 구직활동 목적의 체류허가를 가지고 있을 경우 원칙적으로 사회부조제도를 신청할 수 없도록 하고 있다. 다만 응급한 의료적 처치 및 기타 긴급급여 등은 실무자의 재량적 판단에 따라 제공될 수 있다. 그리고 출신지역이 전쟁 또는 재난사 태 등으로 인해 외국인이 본국으로 돌아갈 수 없는 상황에 있을 경우 일반적인 수준의 사 회부조급여를 받을 수 있다. 둘째로 외국인의 경우 실업부조를 받고 있을 경우 사회부조제도의 신청자격이 주어지 지 않게 된다. 하지만 외국인이 실업부조를 수급하고 있는 도중에 급여의 지급이 중단되 었을 경우 사회부조의 신청자격이 주어지게 된다. 그러나 만약 이 경우 사회부조의 지급 이 인정되지 않았을 경우 외국인은 지역 관할의 고용센터(Jobcenter)에서 임시급여를 받 을 수 있으며, 그 비용은 향후 궁극적인 책임소재가 판명될 경우 사회부조청이나 고용에 이전시(Agentur f r Arbeit)에서 부담을 하게 된다. 셋째로 거주지의 제한을 받고 있는 외국인이 그럼에도 불구하고 이사를 하였을 경우 이 주한 지역 관할의 사회부조청에서 생존을 위해 반드시 필요한 수준의 급여만을 지급하게 된다. 이러한 거주지 제한을 받게 되는 외국인은 통상적으로 인도적 차원의 체류허가를 받고 있는 경우가 해당된다. 하지만 만약 당사자가 사회부조제도에 의존하지 않아도 될 수준의 임금을 제공하는 일자리를 확보하게 되었을 경우 관할 외국인청의 사전승인을 받 아 거주지를 이전할 수 있다. 그러나 이후 개인이 6개월을 경과하지 않은 상태에서 재차 실직을 하게 되었을 경우 사회부조제도의 보호를 받기 위해서는 반드시 원래의 지역으로 되돌아 와야만 한다. 이와 같은 규정은 설령 개인이 거주할 공간을 확보하지 못하였을 경 우에도 엄격하게 적용되어, 종종 인권이나 기본권 침해 등과 같은 비난을 받고 있다. 일반적으로 독일에 정상적으로 체류하고 있는 외국인의 경우 독일인과 동등한 조건과 수준으로 사회부조제도의 수급권이 인정된다. 하지만 정기적으로 체류기간의 연장을 받 아야만 하는 외국인의 경우 사회부조를 수급하게 되었을 경우 이후의 체류자격에 불이익 이 발생할 수 있다. 그러나 이 경우에도 개인이 긴급한 상황에서 한시적 또는 재량적 급여 217
체류외국인 등에 대한 사회복지정책 국제 비교 및 향후 추진방향에 관한 연구 의 혜택을 받았을 경우 체류연장에 불이익이 발생하지 않게 된다. 반면에 영주허가를 가 진 외국인의 경우 사회부조제도나 실업부조제도의 수급이 당사자의 체류자격에 아무런 부정적 영향을 미치지 않게 된다. 3. 기타 사회정책: 난민급여제도(Fl chtlingsleistungen) 난민급여제도는 1993년 종전 사회부조제도에서 독일인과 동등한 보호를 받아왔던 외 국인 난민신청자를 별도의 제도인 외국인 난민신청자 사회복지제도(Soziale Leistungen an ausl ndische Fl chtlinge) 로 분리 적용하기 위한 목적으로 도입되었다. 이와 같은 제도개혁을 통하여 독일정부는 그동안 외국인난민의 유입유인으로 작용하였던 사회부조제도의 적용범위를 효과적으로 제한할 수 있는 제도적 기반을 마련할 수 있게 되 었다(한국보건사회연구원, 2012). 난민급여제도의 보호대상으로는 난민절차법에 의한 난민신청자, 인도적 정치적 사유로 인해 독일 국내체류에 대한 용인(Duldung)을 받은 외국인 또는 다음에 해당되는 출국의 무자 등이 된다. 여기에는 구체적으로 1 용인의 허가기간이 만료된 외국인, 2 독일 국경 통과 또는 입국을 한시적으로 허용 받은 외국인, 3 강제출국조치를 위해 억류되어 있는 외국인, 4 여권에서 정한 체류목적이 경과한 외국인, 5 불법입국자 등이 해당된다. 그리 고 만약 불법 입국자 또는 체류자가 난민급여를 신청하였을 경우 사회부조청은 해당 사실 을 외국인청에 통지를 하여야 할 의무가 있다. 난민급여의 종류로는 기본급여(Grundleistungen), 주거급여, 의료보호, 기타 급여가 있 다. 여기서 첫 번째로 기본급여는 개인의 기초적 생존을 위해 반드시 필요로 하는 의 식 주 의 비용에 상당하는 수준으로 결정되며, 연방주별 정책의 기본방향에 따라 현물, 바우처 또는 현금의 형태로 제공된다. 그리고 외국인이 통상적으로 3개월 이내의 수용시설 체류 이후에 개인별로 거주지를 정하게 될 경우 급여는 주로 현금의 형태로 주어지게 된다. 난 민급여법 제3조의 규정에 따라 기본급여는 개인별로 아래와 같은 방식으로 결정된다. 이 러한 기본급여는 1993년 최초 도입 이후 현재까지 물가가 31% 가량 인상되었음에도 불 구하고, 단 한 차례의 급여 재조정도 이루어지지 않아 사회부조나 실업부조의 관련 급여 수준에 비해 약 38% 정도 낮은 것으로 파악되고 있다(Classen, 2011). 218
제6장 독일의 체류외국인 정책과 복지제도 <표 6-11> 난민급여법 제3조에 근거한 기본급여 가구주 0-6세 아동 7-13세 아동 14세 이상 현물, 바우처 또는 현금 형태의 기본급여 184.07유로 112.48유로 158.50유로 158.50유로 + 용돈 40.90유로 20.45유로 20.45유로 20.45유로 총 기본급여(A) 224.97유로 132.93유로 178.95유로 199.40유로 사회부조 또는 실업부조의 기본급여(B) 364.00유로 215-251유로 251.00유로 291.00유로 감액률[(1-A/B)x100] 38.20% 38.17-47.04% 28.71% 31.48% 둘째로 주거급여는 시설 숙박비 또는 임대보조금, 난방비 및 전열비 그리고 가구비용 보조금으로 구성된다. 여기서 가구비용은 가구 및 기본 가전제품의 구입을 위한 일회성 지원으로서, 원칙적으로 중고제품의 구입비용을 충당하는 수준에서 지급된다. 셋째로 의료보호는 응급하거나 통증이 심각한 질병으로서 건강유지를 위해 반드시 불 가피한 질병에 국한하여 제공된다. 그리고 임신 또는 출산, 아동의 치료나 예방접종 그리 고 장애인의 치료 및 재활 서비스의 경우 별다른 제한 없이 보호의 혜택이 주어지게 된다. 만약 개업의가 외국인에 대한 의료서비스를 거부하거나 태만하였을 경우 처벌을 할 수 있 는 법적 규정도 적용된다. 넷째로 기타급여는 외국인 개인별로 상황에 따라 재량적 판단에 근거하여 제공할 수 있 는 급여로서 여기에는 대표적으로 유치원 또는 초등학생의 소풍 비용이나 학습용구의 구 입, 출산보호, 장애인의 시설보호 비용 등이 있다. 난민보호시설에서 생활하고 있는 외국인에 대해서는 기관에서 정하는 공공근로에 참여 하여야 하는 의무가 부과된다. 이 경우 참여자에 대해서는 시간당 1.05유로의 소득이 주 어지게 된다. 하지만 개인이 특별한 이유 없이 공공근로의 참여를 거부하였을 경우 난민 급여의 일부(주로 용돈에 해당되는 금액)를 감액하여 지급하게 되는 불이익을 받게 된다. 그리고 난민신청자가 난민급여와는 별도로 근로활동에 종사하였을 경우 임금의 25% 또 는 기본급여의 최대 60%에 상당하는 만큼 기초공제를 받게 되고, 이를 초과하는 금액에 대해서는 기본급여의 감액이 이루어지게 된다. 219
체류외국인 등에 대한 사회복지정책 국제 비교 및 향후 추진방향에 관한 연구 4. 독일인 혈통의 이주해외동포에 대한 사회보장제도의 적용 현황 1) 이주해외동포에 대한 사회보장제도 특별 적용의 배경 기본법의 취지에 따라 국내수용이 결정된 구소련 및 동구권 지역 출신 이주민의 경우 새로운 사회에서의 정착은 정치, 경제 그리고 사회체제의 이질성으로 인하여 심각한 애로 에 직면하게 될 가능성이 높다. 그리고 이들의 성공적인 정착 여부는 사회안정과도 직결 되어 정부는 물론 각종 사회단체는 다양한 정착지원 프로그램을 개발하여 실시해 왔다. 이러한 이주해외동포에 대한 정착지원은 다음과 같은 두 가지 원칙에 기반을 두고 있다 (Bundesminister f r Arbeit und Sozialordnung, 1991). 첫째, 적응력 제고의 원칙을 지적 할 수 있다. 이에 따라 정착지원은 자본주의 사회질서에 신속하게 적응하여 생산적인 사 회일원으로서의 자립기반을 마련해 주는 데 있다. 따라서 제반 지원내용은 단기적인 성격 의 초기정착지원을 중심으로 실시되고 있다. 둘째, 보상의 원칙(principle of compensation)을 지적할 수 있다. 구소련 및 동구권 출신 이주민의 경우 정치이념과 인종 적 차이로 인하여 출신지역의 정치집단으로부터 육체적 정신적 박해, 인간으로서의 존엄 성 침해 그리고 이주에 따른 재산 등 기초생계수단의 상실 등 각종 불이익을 감수하여야 만 한다. 따라서 이주해외동포에 대한 정착지원은 이러한 불이익에 대한 보상의 차원에서 제공되고 있다. 위에서 언급한 기본원칙에 따라 이주민에 대한 정착지원은 단순히 기존 독일주민과의 형평성 차원을 초월하여 포괄적이고 체계적으로 실시되고 있다. 이에 따라 독일정부는 각 종 사회안전망(social safety net)을 통하여 이질적인 사회에서의 적응 시까지 일정기간 동안 이주자들에게 직업교육, 취업알선 등 체계적이고 종합적인 자활지원 서비스를 제공 하고 있다. 나아가 경제적인 측면에서도 이 기간 동안은 최저생계수준 이상의 소득을 보 장하여 이주자들이 독일사회 도착 이후 곧장 공공부조의 대상자로 전락하게 되거나 친지 들의 도움에 의존하여야 하는 불이익을 방지해 주고 있다. 이러한 정착지원은 단기적인 측면에서 상당한 비용부담과 이에 따른 국민의 반발을 초래할 수 있으나, 장기적인 측면 에서 이주민들의 생산적인 정착에 기여하여 국민경제는 물론 사회안정에도 긍정적으로 작용하였던 것으로 평가를 받고 있다(Bayerisches Staatsministerium f r Arbeit und Sozialordnung et al., 1993). 220
제6장 독일의 체류외국인 정책과 복지제도 독일 국적자 또는 독일민족 출신자로서 과거 소련이나 동구권에서 독일로 이주해 온 사 람들에 대해서는 독일인에 상응하는 다양한 종류의 보호 혜택을 제공해 주게 된다. 아래 에서는 이와 관련한 주요 정착지원 프로그램에 대하여 설명해 주고 있다. 2) 주거지원 독일정부는 이주해외동포(이하 이주민)의 국내입국을 위한 여행경비를 지원하게 되며, 이는 출신지역별로 구소련지역의 경우 1인당 102유로, 루마니아 지역의 경우 51유로 그 리고 폴란드 지역의 경우 25유로가 정액의 형태로 지원된다. 그리고 이들이 독일에 도착 이후 최종적으로 지역별 분산이 이루어질 때까지의 임시적 거주 지원을 목적으로 Friedland지역에 초기정착촌이 운영되고 있다. 이 기간 동안 무료의 숙식과 하루 11유로 의 용돈이 주어지게 되며, 최종적인 거주지역이 정해지게 될 경우 해당 지역까지의 여행 경비 또한 연방정부의 재원으로 지원된다. 지역별 분산의 원칙에 따라 이주민이 상주하게 될 주택 마련은 독일내 주택시장여건의 취약성을 감안해 볼 때 특히 어려운 문제로 제기되고 있으며, 이에 따른 이주민의 임시수 용소 체류기간의 장기화는 주정부 비용부담의 증가는 물론 당사자의 사회정착에도 상당 한 지장을 초래하고 있는 실정이다. 따라서 연방 또는 주정부는 이주민의 주거문제를 해 결하기 위해 다양한 특별지원정책을 실시하고 있는데 여기에는 복지주택(Sozialbauwohonung) 우선 입주권 부여 또는 주택구입시 융자금제공 등이 있다. 그리고 이주민이 거주지를 마련하게 될 경우 가재도구 구입을 위한 융자금이 별도로 지원된다. 이주민이 임대주택에 거주를 희망할 경우 정부의 재정지원으로 건립 운영되고 있는 영 세민 전용 복지주택에 우선적인 입주권을 부여하고 있다. 복지주택 신청자격요건으로 소 득상한규정이 있는데 이주민의 경우 입국 후 5년간 이러한 소득상한을 특례적으로 상향 조정하여 입주요건을 완화해 주고 있다. 다음으로 이주민은 일반 영세민과 마찬가지로 임 대주택 월세보조금(Wohngeld)의 신청자격을 가지게 된다. 그러나 이주민의 경우 입국 후 일정기간 동안 소득수준이 낮은 반면 제반 지출요인이 많게 되는 점을 감안하여 주거비용 경감의 차원에서 월세보조금 특례규정이 적용되고 있다. 일반적으로 월세보조금은 가족 수, 임대료 규모 그리고 가구소득을 기준으로 산정이 되는데, 이주민에 대해서는 입국 후 4년간 가구소득의 일정부분을 기초공제하여 보조금이 상향지급될 수 있도록 하고 있다. 221
체류외국인 등에 대한 사회복지정책 국제 비교 및 향후 추진방향에 관한 연구 3) 소득 및 제반 사회정책적 지원 이주민 및 그 가족의 경우 입국 후 자립정착시까지 상당기간 동안 심각한 경제 사회적 애로에 직면하게 된다. 이에 따라 국가는 각종 사회보장제도와 연계하여 다양한 정착지원 대책을 마련하고 있으며, 지원내용으로는 사유별로 실업급여, 노령 또는 장애에 대한 연 금급여, 의료보험급여, 산재보험급여 그리고 사회부조의 혜택 등이 있다. 가. 실업급여 이주민들의 주된 소득단절요인으로 실업이 지적될 수 있는데, 이 경우 독일노동시장 정 보의 부족에 따른 마찰적 실업과 노동생산성의 취약성에 따른 구조적 실업이 대부분을 차 지하게 된다. 실업중인 이주민을 위한 실업급여 지급업무는 연방고용에이전시 (Bundesagentur f r Arbeit)의 지역사업소에서 수행하고 있는데 이는 직업교육과 취업정 보 제공 등 이주민의 취업지원과 소득지원을 상호연계할 수 있다는 점에서 장점을 가지고 있다. 실업중인 이주민은 실업급여를 수급하기 위하여 관할 고용에이전시에 실업자로 신고를 하고 취업의사가 있음을 밝혀야만 한다. 그리고 독일어 능력이 부족한 동구권 이주민의 경우 독일어 교육참여 그리고 기타의 이주민의 경우 직업교육 참여가 실업급여의 지급요 건으로 되어 있다. 단 입국 후 2개월 이내에는 직업교육 참여의무를 면제해 주고 고용에 이전시에서 제공하는 일자리를 거부할 수 있는 권한을 부여하고 있다. 이는 개별 이주민 에게 직업정보의 수집과 이를 바탕으로 한 자율적 진로결정을 위한 시간적인 여유를 제공 하기 위한 조치로 판단되고 있다. 실업급여의 종류로는 정착지원금(Eingliederungsgeld)과 실업부조(Arbeitslosengeld Ⅱ)가 있다. 개별제도의 수급요건으로서 먼저 정착지원금은 해당 이주민이 독일 이주 1년 전 기존 거주 지역에서 최소한 150일간 임금근로자로서 종사한 경력이 있는 자에게 제공 되도록 하고 있다. 단 정치범 또는 독일민족이라는 사유로 취업활동에 심대한 지장이 있 었을 경우 별도로 해당기간을 취업기간으로 인정해 주고 있다. 다음으로 실업부조는 자영 업자와 가족종사자에게 제공되며, 정착지원금의 수급요건과 같이 독일 이주 1년 전 최소 한 150일간 취업활동에 종사한 경력이 있어야만 지급되도록 하고 있다. 그리고 정착지원 금의 수급기한을 경과하여 장기간 실업상태에 있는 이주민에게도 실업부조가 지급된다. 222
제6장 독일의 체류외국인 정책과 복지제도 나. 재외국민 연금수급권(Fremdrentenrecht) 노령 또는 장애의 상태에서 독일로 이주해 온 이주민의 경우 자립적인 정착은 사실상 불가능하게 된다. 따라서 이들의 소득보장문제는 사회정책적 차원에서 특별한 배려를 필 요로 하고 있다. 이러한 문제점을 해결하기 위하여 독일은 재외국민 연금법을 제정하게 되었다. 재외국민연금법의 내용은 크게 보상의 원칙과 정착지원의 원칙에 근거를 두고 있는데, 먼저 보상의 원칙은 이주민이 기존의 거주 지역에서 획득한 연금수급권을 인정해 주도록 함으로써 이주에 따른 피해의 최소화를 목적으로 하고 있다. 다음으로 정착지원의 원칙은 이주민을 독일의 공적연금제도에 편입시켜 출신지역 연금제도의 가입기간을 인정해 주고 연금액 산정의 기준이 되는 임금소득을 독일의 수준으로 재평가해 줌으로써 연금수혜에 있어서 독일주민과의 상대적 불평등문제를 해결해 주고 있다. 다. 의료보호 독일의 공적의료보험에 가입하지 않은 이주민에게도 기존 제도가입자에 상응하는 의료 혜택이 부여된다. 수혜의 조건으로는 출신지역을 떠나 2개월 이내에 독일에 입국한 자로 서, 정식 거주허가를 받은 이후 3개월 이내에 발생한 질병으로 하고 있다. 기타의 이주민 에 대해서는 공적의료보험에 임의가입할 수 있는 자격이 부여되며, 이 경우 독일 이주 후 6개월 이내에 가입신청을 하도록 하고 있다. 그리고 실업으로 인해 정착지원금 또는 실업 부조를 받고 있는 이주민의 경우 해당기간 동안 연방정부가 당사자의 의료보험 가입에 따 른 보험료를 부담하도록 하고 있다. 상병중인 이주민에 대해서는 의료혜택 이외에 추가로 실업보험의 정착지원금 수준에 상응하는 상병급여 또는 모성수당이 지급된다. 이주민에 대한 의료 및 상병급여업무는 해 당지역의 지역의료보험조합에서 수행을 하며, 이에 대한 비용은 전액 연방정부에서 부담 하도록 하고 있다. 그리고 이에 따른 행정관리비는 주정부에서 부담을 하게 된다. 라. 산재보험의 혜택 출신지역에서 근로활동 도중 산업재해를 입은 후 장해의 상태로 독일로 이주한 이주민 은 독일의 산재보험의 수혜대상이 된다. 그리고 피해 당사자의 종사업종이 출신지역 산재 보험의 적용대상에서 제외되어 급여혜택을 받지 못하였을 경우에도 독일제도의 가입자에 223
체류외국인 등에 대한 사회복지정책 국제 비교 및 향후 추진방향에 관한 연구 상응하는 보험급여를 지급하도록 하고 있다. 이주민에 대한 산재보험 급여업무는 당사자 의 종전 종사업종에 따라 개별 직역조합 또는 공공기관 재해보험조합 등에서 수행하게 된 다. 마. 사회부조의 혜택 일반 독일주민과 동등한 조건 하에서 이주민에게도 사회부조제도의 수급자격이 부여되 고 있다. 수혜대상은 빈곤계층으로서 생계의 애로 또는 기타 특수상황(질병, 장해, 장기간 호 등)이 발생한 경우가 되며, 지원액은 가구소득과 해당 위험의 극복을 위해 필요한 재 원의 차액분이 현금 또는 현물의 형태로 지급된다. 이러한 사회부조제도는 이주민의 사회 정착지원을 위한 최후의 안전망으로서 중요한 역할을 담당하게 된다. 바. 교육지원 이주민에 대한 교육지원은 당사자의 취업가능성 제고와 궁극적으로 성공적 자립정착을 위하여 필수적인 조치사항으로 판단된다. 이러한 교육지원은 주로 젊은 계층을 대상으로 하고 있으며, 지원내용은 연령 그리고 교육수준별로 다양하게 구성되어 있다. 이주민이 출신지역에서 획득한 졸업 또는 학위증서가 독일의 교육규정에 상응하는지 여부에 대한 심사와 인정을 위하여 주정부는 전문부서를 설치 운영하고 있다. 관련부서의 심사결과에 따라 당사자가 취득한 자격이 독일의 기준에 미달할 경우 보수교육을 받도록 하고, 해당기간 동안의 교육비 및 생활비의 보조와 상담지원을 위하여 Otto Benecke재단 을 설립 운영하고 있다. 그리고 동 재단은 이주민 거주지 관할 청소년 사회담당 부서와 협 조하여 35세 이하의 젊은 이주민을 대상으로 독일어 교육과 직업교육을 위한 재정지원을 하고 있으며 지원기간은 최고 3년으로 하고 있다. 사. 취업지원 이주민에 대한 취업지원은 크게 개개인의 취업가능성을 제고하기 위한 간접적 지원과 직접적 취업알선으로 구분하여 살펴볼 수 있다. 먼저 간접적인 취업지원은 직업수행능력 의 향상을 위한 지원, 출신지역에서 획득한 자격증의 인정 등 취업여건의 개선을 위한 지 원 그리고 자영업 창업을 위한 지원 등이 있다. 다음으로 직접적인 취업알선은 민간기업 또는 공공기관이 이주민을 고용하도록 하는 조치로서, 독일은 실업자와의 형평성 문제를 감안하여 이러한 방법을 가능한 한 지양하고 취업문제는 시장의 기능에 맡기는 원칙을 취 224
제6장 독일의 체류외국인 정책과 복지제도 하고 있다. 5. 사회통합프로그램(Integrationskurse) 독일에서 사회통합프로그램의 일환으로 실시되는 대표적인 사업으로는 통합교육과정 (Integrationskurs)을 손꼽을 수 있다. 원칙적으로 통합교육과정의 참여자격은 1 2005년 1월 1일 이후 신규로 독일에 입국한 외국인(제3국 출신 외국인 또는 유럽연합 국민)으로 서, 2 독일에서 항구적으로 생활을 할 의사를 가지고 있으며, 나아가 3 독일어 구사능력 이 부족한 사람이 대상이 된다. 이와 같은 요건에 해당되는 외국인의 경우 본인의 신청에 따라 통합교육과정에 참여할 수 있는 자격을 가지게 되며, 경우에 따라서는 1 실업부조 를 받고 있는 외국인 실업자로서 2 실업의 원인이 독일어 구사능력의 부족 때문인 것으 로 판단될 경우에는 통합교육과정의 참여의무가 부과된다. 이 이외에도 이미 오랜 기간 동안 독일에 체류하고 있던 외국인 그리고 이주해외동포에 대해서도 통합교육과정에 참 여할 수 있는 자격이 주어지고 있다. 아래의 <표 6-12>는 전체 통합교육과정 참여자를 체류자격별로 구분하여 보여주고 있다. <표 6-12> 통합교육과정 참여자의 체류자격별 분포 현황, 2005-2011년 신규입국 외국인 이중 교육 참여 의무자 (단위: 명) 2005-2009 2010 2011 전체 264,657 192,384 44,605 34,486 44,258 34,781 353,520 261,649 후기이주동포 50,403 1,556 1,383 53,342 기존의 유럽연합 국민 362,222 40,981 51,579 454,782 실업부조 수급자로서 교육 참여 의무자 61,620 26,177 20,682 108,479 기존의 제3국 출신 외국인으로서 교육 참여 의무자 63,174 2,108 1,927 67,209 합계 802,076 115,427 119,829 1,037,332 자료: Bundesamt f r Migration und Fl chtlinge(2011), Das Bundesamt in Zahlen 2011. 통합교육과정은 통상적으로 총 600시간의 독일어 과정 그리고 총 60시간의 오리엔테 이션 과정으로 구성된다. 이러한 일반적인 통합교육과정의 경우와는 달리 여성, 청소년, 부모, 문맹의 외국인에 대한 특별통합교육과정이 별도로 운영되고 있으며, 이 경우 전체 수업시간은 총 960시간으로 정해져 있다. 하지만 학습성취도가 높은 참가자들에 대해서 225
체류외국인 등에 대한 사회복지정책 국제 비교 및 향후 추진방향에 관한 연구 는 총 430시간의 단축교육과정이 운영되는 경우도 있을 수 있다. 통합교육과정의 학습구분으로서 먼저 독일어 과정은 외국인들이 독일에서의 일상생활 이나 직업활동을 원활하게 할 수 있고, 동시에 사회적 교류와 편지쓰기 등이 가능할 수 있 는 수준을 목표로 하고 있다. 다음으로 오리엔테이션 과정은 독일의 역사 사회 문화 정치 등과 같은 분야에 걸쳐 기본적인 소양을 갖추고, 시민으로서의 권리와 의무를 학습할 수 있도록 교육을 하는 것을 핵심적 목표로 하고 있다. 독일어 과정은 크게 기초과정과 고급과정 각각 절반으로 구성되어 있으며, 개별 과정은 다시 100시간 단위로 각각 3개의 과정으로 분리하여 운영되고 있다. 그리고 이러한 독일 어 과정이 끝나고 나며, 다시 오리엔테이션 과정이 시작된다. 통합교육과정의 말미에는 졸업시험이 치러지게 되며, 이는 각각 2가지로 구분하여 실시된다. 구체적으로 먼저 독일 어 과정의 경우 독일어 구술 및 필기시험으로 구분하여 실시되며, 다음으로 오리엔테이션 과정은 필기시험으로 이루어지게 된다. 개인이 이러한 두 가지 종류의 시험을 통과하게 되었을 경우 비로소 통합교육과정 이수증명서 가 발급된다. 반면에 개인이 시험을 통과하 지 못하였을 경우 본인의 신청에 따라 다시 총 300시간의 고급과정을 재수강할 수 있다. 외국인이 통합교육과정에 참여하고자 할 경우 매 1시간 당 1.20유로의 강의비를 부담 하여야 하며, 나머지 비용은 전액 국가가 부담하게 된다. 하지만 외국인 개인이 실업부조 또는 사회부조를 수급하고 있거나, 기타 재정적으로 궁핍한 상황에 있는 것으로 판단될 경우에는 본인부담금이 면제될 수 있도록 하고 있다. 나아가 이와 같은 요건에 해당되는 사람들에 대해서는 수업의 참여를 위한 교통비도 지원된다. 그리고 외국인이 아닌 해외이 주동포에 대해서는 비용부담이 완전히 면제를 받게 된다. 만약 외국인이 총 2년의 기한 이내에 통합교육과정 전체를 이수하고, 나아가 졸업시험을 성공적으로 통과하였을 경우 자신이 부담하였던 전체 비용의 절반에 해당되는 금액을 되돌려 받을 수 있다. 통합교육과정은 사설 또는 공공 교육기관에 의해 실시되며, 이를 위하여 연방이민난민 청은 개별적으로 인력 시설 교육내용 등을 심사하여 적격 교육기관을 승인하게 된다. 현재 독일 전국적으로 총 1,450개의 교육기관이 통합교육과정을 실시할 수 있는 자격요건을 갖추고 있는 것으로 파악되고 있다. 226
제6장 독일의 체류외국인 정책과 복지제도 6. 체류자격별 복지정책 독일의 경우 체류외국인에 대한 복지정책은 영주권자와 결혼이민자, 외국인근로자, 해 외동포, EU회원 국민에 대해서는 비교적 관대하게 이루어지고 있음을 알 수 있었다. 본 절에서는 체류자격을 영주권자, 외국인근로자, 난민, 해외동포, 유학생, EU회원 국민으로 구분하여 각 유형별로 적용이 되고 있는 사회복지정책을 다음 <표 6-13>과 같이 정리 해 보았다. 공공부조의 경우 영주권자, 외국인근로자, 해외동포에게 적용이 되고 있으며, 유학생과 EU회원 국민에게는 부분적으로 수급하고 있었다. 특히 실업자 기초소득보장의 경우 결혼 이민자에게는 대기기간 적용 후 수급하는 형태로 이루어지고 있었다. 사회보험은 영주권자와 외국인근로자 및 해외동포에게는 모두 적용이 되고 있었으나, 난민은 해당되지 않았으며, 유학생의 경우는 건강보험과 장기요양보험만 적용이 되는 것 으로 나타났다. 기타 사회정책에 있어서도 영주권자, 외국인근로자 및 해외동포에게는 아동수당과 부 모수당이 적용되고 있으나, 난민과 유학생은 해당되지 않았다. 난민의 경우, 난민급여를 실시함으로써 공공부조 및 사회보험, 사회서비스의 기능을 어느 정도 충족시키고 있었다. 1. 공공부조 2. 사회보험 3. 기타 사회정책 <표 6-13> 독일의 체류외국인 유형별 복지수급 여부 영주권자 배우자 외국인 해외 난민 유학생 EU회 본인 (결혼 근로자 동포 원국민 이주) 사회부조 실업자 기초소득보장 국민연금 건강보험+ 장기요양보험 고용보험 산재보험 아동수당 부모수당 난민급여 노동허가 : 완전수급, : 대기기간 적용 후 수급, : 부분수급, : 비수급 227
체류외국인 등에 대한 사회복지정책 국제 비교 및 향후 추진방향에 관한 연구 제5절 소결 독일에 있어서 외국인 유입은 1950년대 후반부터 1960년대까지 소위 라인강의 기적이 라고도 불리는 경제부흥기에 본격적으로 이루어지기 시작하였다. 초기의 외국인 관리정 책은 교환의 원칙(Rotationsprinzip)에 입각하여 인력의 순환을 기대하였으나, 본래의 정 책의도와는 달리 외국인의 장기체류 문제와 그로 인한 외국인 비율을 지속적인 증가를 초 래하게 되었다. 그리고 이러한 현상은 외국인의 포용능력이 한계에 이르게 하여 각종의 사회적 갈등과 인권문제 등을 야기하게 되었다. 이후 독일의 체류외국인 관리정책은 지속적으로 개선되어 왔으며, 2005년 발효된 이민 법은 기존에 대상별 또는 영역별로 분산되어 있던 법률을 통합하거나 상호 연계될 수 있 도록 함으로써 일관되고 매우 체계적인 정책 운영이 가능할 수 있게 되었다. 독일의 이민 법 그리고 체류외국인에 대한 사회복지정책의 적용이 가져다주는 시사점을 정리해 보면 다음과 같다. 첫째, 독일의 체류외국인 관리정책은 비록 조절과 관리의 원칙을 토대로 배타적이고 비 관용적인 방향으로 일관되게 유지되어 오고 있지만, 이는 사회질서의 유지는 물론 인권보 호의 측면에서도 반드시 필요한 조치로 판단된다. 왜냐하면 불법적인 인구의 유입과 외국 인 비율의 증가는 내국인과의 이해갈등과 문화충돌을 야기하여 각종의 사회불안을 초래 하게 될 우려가 높기 때문이다. 둘째, 합법적인 인구유입과 체류외국인에 대해서는 독일 주민들과의 조화로운 동반관 계를 유지할 수 있도록 각종 사회통합프로그램을 실시하고 있다는 점이다. 그리고 새로운 이민법에서는 외국인들이 내국인과의 소통과 문화적 교류를 활성화하기 위한 목적으로 통합교육과정의 운영에 대한 법적 근거를 마련하고 있다는 점에서 외국인정책이 단순히 통제만이 아니라 포용정책도 함께 포함하고 있다. 셋째, 사회복지제도의 적용이 원칙에 입각하여 일관되게 유지되어 오고 있다는 점이다. 특히 독일 사회보험제도의 경우 영토주의의 원칙과 작업장 소재지의 원칙에 입각하여 내 국인과 외국인의 차별이 없이 동등한 자격으로 적용되고 있다는 점은 우리에게 시사하는 바가 크다고 볼 수 있다. 그리고 이와 같은 일관된 사회보험의 적용원칙에 따라 독일의 경 우 사회보험제도의 관리운영체계가 종종 불법체류자와 불법취업자를 통제하는 수단으로 228
제6장 독일의 체류외국인 정책과 복지제도 도 활용될 수 있는 장점이 발생하고 있다. 넷째, 독일은 1993년 난민급여법을 새로이 제정하여 망명신청자와 일반 체류외국인에 대한 제도적 보호를 달리 할 수 있도록 하였다는 점이다. 왜냐하면 종전의 경우 비교적 관 대한 수준의 사회부조제도가 망명신청자에게도 제공되어, 종종 의도하지 않은 외국인의 유인통로로 작용을 하였기 때문이다. 다섯째, 제2차 세계대전의 패전과 국토분단 등으로 인해 독일은 대략 15백만 가량의 해 외동포의 국내유입이 발생하였으며, 이들에 대해서는 독일인으로서 수용을 하고 매우 관 대한 정착지원을 해주고 있다는 점이다. 특히 독일의 경우 해외이주동포의 초기정착지원 은 물론 실업 질병 노령 장애 등과 같은 사회적 위험에 대한 보호조치가 주로 사회보장제 도를 통하여 이루어지고 있다. 이러한 방안은 해외이주동포들에게 적절하고 전문적인 급 여를 제공할 수 있을 뿐만 아니라, 일회성급여가 아닌 지속적인 보호가 이루어질 수 있다 는 장점을 가지고 있다. 229
체류외국인 등에 대한 사회복지정책 국제 비교 및 향후 추진방향에 관한 연구 <부록: 독일> 1) 영주권자 - 일반 독일인들과 전적으로 동등한 조건 및 수준의 노동허가 및 사회보장 혜택 제공: 사회보험제도의 적용, 사회부조(사회법전 제12권)과 실업자 기초소득보장(사회법전 제2권) 그리고 아동수당, 부모수당의 수급자격을 보편적으로 인정 2) 체류허가자 - 체류자격명칭별(Aufenthaltstitel)로 노동권 및 사회보장수급권이 차이를 보이게 됨. <취업목적의 체류허가를 가진 외국인에 대한 사회보장 현황> 체류 자격 체류법 제16조: 학업졸 업 이후 구직 활동자 체류법 제18조: 취업 목적으로 입국한 외국인과 그 가족 사회보장 수급자격 아동수당 부모수당 노동허가 실업자 사회 난민 기초소 부조 급여 yes no yes no 무 제한 득보장 제한 사회부조와 실업자기초 소득보장에 대한 수급 자격 원칙적으로 없음. 다만, 사회부조의 경 우 한시적 임의 재량적 차원의 급여가 예외적 으로 주어질 수 있음. ( ) ( ) 하지만 개인의 체류허가에 근 로의 종료시 체 류자격 소멸 이 명시된 경우 실 업시 출국의무와 사회보장 수급자 격 상실 강제 출국 일 정이 정해졌거 나,용인(Duldung) 을 받게 되었을 경우 난민급여의 수급대상이 됨. 다만, 체류허 가가 한시적 으로 주어졌 을 경우 수 급자격이 없 음: (법적 근 거)소득세법 제62조 2항 다만, 체류허 가가 한시적 으로 주어졌 을 경우 수 급자격이 없 음: (법적 근 거)연방부모 수당법 제1 조 7항 노동허가 관련 특별규정 대학졸업 수준 에 상응하는 직 장을 구하게 되 었을 경우 독일 인 우선취업원 칙 적용 않음. 230
부록: 독일 <인도적, 국제법 또는 정치적 사유로 인한 체류외국인> 체류 자격 체류법 제25조 4항의 1: 임시적 체류 허가 체류법 제25조 4항의 2: 긴급한 위기 상황 사회보장 수급자격 아동수당 부모수당 노동허가 실업자 사회 난민 무 기초소 yes no yes no 부조 급여 제한 제한 득보장 1) 4) 4) 4) 4) 노동허가 관련 특별규정 독일인 우선 취업원칙과 임금조사( 체 류법 제39조 제2항) 독일인 우선 취업원칙과 임금조사( 체 류법 제39조 제2항) <인도적, 국제법 또는 정치적 사유로 인한 체류외국인> 체류 자격 체류법 제25조 4a: 피해자 보호 체류법 제25조 5: 출국 불가능 사회보장 수급자격 아동수당 부모수당 노동허가 실업자 사회 난민 기초소 부조 급여 yes no yes no 무 제한 제한 득보장 1) 4) 4) 1) 4) 4) 노동허가 관련 특별규정 독일인 우선취 업원칙과 임금조 사의 실시 경우에 따라서 는 독일인 우선취 업원칙 제외(고용 지침 제6a) 독일인 우선원 칙과 임금조사7) (체류법 제39조 2 항) 231
체류외국인 등에 대한 사회복지정책 국제 비교 및 향후 추진방향에 관한 연구 <가족사유로 체류허가를 받은 외국인> 체류 자격 체류법 제28조: 독일인 과의 가족 관계 체류법 제30조: 체류 외국인 의 배우자 사회보장 수급자격 아동수당 부모수당 노동허가 실업자 사회 난민 기초소 부조 급여 yes no yes no 무 제한 득보장 제한 다만, 실업자기초소득 보장의 경우 입국 후 최 초 3개월간 수급자격 배제(사회법전 제2권 법 제71s 2항의 1) 다만, 실업자기초소득 보장의 경우 입국 후 최 초 3개월간 수급자격 배제(대신 사회법전 제 12권 사회부조제도 적 용). 관련규정은 사회 법전 제2권 법 제71s 2 항의 1 노동허가 관련 특별규정 / ( ) * *무제한 노동허가: 1)배우자가 노동허가 를 가지고 있을 경우 2)독일에서의 혼인기 간이 2년 이상이고, 배우자의 체류자격에 별도의 제한요건이 부과되지 않았을 경 우(체류법 제29조) <가족사유로 체류허가를 받은 외국인> 체류 자격 체류법 제31조: 배우자의 독립적 체류권 체류법 제32조: 가족사유 로 입국한 아동 체류법 제34조: 아동의 체류권 사회보장 수급자격 아동수당 부모수당 노동허가 실업자 사회 난민 기초소 yes no yes no 무제한 제한 부조 급여 득보장 노동허가 관련 특별규정 / 실업자기초소득보장의 경 우 입국 후 최초 3개월간 수급자격 배제(대신 사회 법전 제12권 사회부조 적 용). 관련규정은 사회법전 제2권 법 제71s 2항의 1 2) 2) ( ) * 2) 2) * 보호자가 노동허가를 소지할 경 우 무제한 노동허가 232
부록: 독일 <기타 체류허가자에 대한 사회보장 수급권> 체류 자격 체류법 제38a: 유럽연합 회원국 이외의 장기체류자 EU-장기 체류허가 (체류법 9a) 사회보장 수급자격 아동수당 부모수당 노동허가 실업자 사회 난민 기초소 yes no yes no 무제한 제한 부조 급여 득보장 * * 실업자기초소득보장의 *노동허가 소지자에 경우 입국 후 최초 3개 대해서는 아동수당과 월간 수급자격 배제(대 부모수당 수급자격의 신 사회법전 제12권 사 인정(소득세법 제62 회부조 적용). 관련규정 조와 연방부모수당법 은 사회법전 제2권 법 제1조 7항의 3) 제71s 2항의 1 노동허가 관련 특별규정 최초 1년 간에 대해서 는 제한적 노 동허가, 이후 부터는 무제 한 <기타 체류허가서류를 소지한 외국인에 대한 사회보장 수급권> 체류 자격 체류 승인( 난민 절차법 제55조) 용인( 체류법 제60a 조) 사회보장 수급자격 아동수당 부모수당 노동허가 실업자 사회 난민 기초소 yes no yes no 무제한 제한 부조 급여 득보장 1) 5) 6) * *사회부조법 수급자 격은 대상자가 독일 체류를 목적으로 위 법행위를 하지 않았 을 경우에만 한해 인 정( 난민신청자급여 법 제2조) 5) 6) 노동허가 관련 특별규정 체류 최초 1년간 노동 금지(난민절차법 제61 조) 이후 독일인 우선취업 심사와 임금심사(체류법 제39조 2항) 최초 1년간 노동금지 이후 독일인 우선원칙 과 임금조사7)(고용절 차법시행령 제10조 1-2항) 4년 이후부터 무제한 허용(고용절차법시행령 제10조 3-4항) 추방의 방해 또는 사 회부조의 수급 목적 입 국의 경우 노동금지(고 용절차법 시행령 제112 조) 233
체류외국인 등에 대한 사회복지정책 국제 비교 및 향후 추진방향에 관한 연구 <가증명서(Fiktionsbescheinigung)를 소지한 외국인에 대한 사회보장 수급권> 체류 자격 체류법 제81조 4항: 별도의 체류자격명 칭 연장자 또는 발급자 체류법 제81조 3항: 체류자격 명칭 최초신청자 사회보장 수급자격 아동수당 부모수당 노동허가 실업자 사회 난민 기초소 yes no yes no 무제한 제한 부조 급여 득보장 기존의 체류자격에 따라 신청한 체류자격에 따라 기존의 따라 신청한 따라 체류자격에 체류자격에 노동허가 관련 특별규정 종전의 체류자 격에 따라 최종적 심사결 과 이전까지 기 존의 조건 계속 적용(체류법 제 81조 4) 신청한 체류자 격에 따라 1) 난민신청자급여법 제3조에 근거하여 4년 동안 급여를 수급한 사람에 대해서는 사 회부조의 수급권을 인정함(난민신청자급여법 제21조) 2) 아동수당과 부모수당의 수급권은 신청자가 노동이 가능한 체류자격을 소지하고 있 거나, 소지하였던 적이 있어야만 함(소득세법 제62조 2항의 2 그리고 연방부모수 당법 제1조 6항의 2) 3) 이 경우 원칙적으로 개인은 난민신청자급여법에 의한 보호만을 받을 수 있음. 하지 만 개인이 전쟁으로 인한 체류허가 또는 체류연장의 요건에 해당되고 동시에 장 기체류가 아닐 경우에만 대상이 될 수 있음. 234
부록: 독일 <사회복지제도를 통한 불법취업자의 단속체계> 독일에 있어서 불법취업(illegale Besch ftigung)이란 개략적으로 정식의 체류허가나 노동허가를 소지하지 않은 외국인근로자의 취업, 사회보장 수급자의 부정취업, 조세 또는 사회보험료의 탈루가 이루어지는 사업장의 취업 등을 지칭하고 있음. 독일의 경우 불법취업의 단속체계는 크게 불법취업자의 적발체계와 행정관리체계로 구분하여 살펴볼 수 있음. 1) 불법취업자의 적발체계 독일의 경우 불법취업자의 적발체계는 사회보장제도(특히 사회보험제도)들을 중심으로 하여 이루어지고 있음. 이러한 적발체계는 다시 법적 근거, 사회보험증명서 그리고 불법취업자의 발굴과 관련한 전산처리절차로 구분해 볼 수 있음. 가. 법적 근거 불법취업자를 발굴하기 위하여 독일의 개별 사회보험은 개인의 자료를 공동 수집하여 전달하는 등 상호간 정보공유체계를 구축하여 활용하고 있음. 이와 관련한 법적 근거는 1990년 1월 1일부터 발효된 사회보험증명서의 도입과 여타 사회보장법의 개정에 관한 법률 과 그 시행령임. 동 법에 규정된 주요 내용을 살펴보면 다음과 같음. 첫째, 취업 시에는 사용자에게 사회보험증명서를 제시하여야 함. 둘째, 취업자가 사회보험증명서를 제시하지 않을 때에는 사용자의 신고의무가 부여됨. 셋째, 부정취업자의 발굴을 위한 개별 사회보험간 정보연계체계를 구축 하도록 함. 나. 사회보험증명서(Sozialversicherungsausweis) 사회보험증명서의 도입과 여타 사회보장법의 개정에 관한 법률 에 따라 1991년 7월 1일부터 사회보험증명서가 모든 근로자에게 발급되었음. 다만 공무원, 한시적으로 취업을 하는 대학생, 무급가족종사자, 독일 이외의 지역에서 파견된 외국인 근로자(일례로 프로젝트 연계 노동자 프로그램) 등은 사회보험증명서의 발급대상에서 235
체류외국인 등에 대한 사회복지정책 국제 비교 및 향후 추진방향에 관한 연구 제외되고 있으며, 증명서의 발급은 연금보험에서 일괄적으로 담당하고 있음. 사회보험증명서의 형태와 기재사항에 대해서는 연방상원의 승인을 받아 연방노동 사회성이 결정하도록 하고 있음. 증명서에는 개별사항으로서 가입자의 보험번호, 성명, 생년월일, 국적 그리고 일반사항으로서 발급처의 이름, 발급일자, 일련번호가 명시되어 있음. 또한 증명서를 항시 휴대하여야 하는 근로자에게는 사진을 부착하도록 하고 있음. 고용관계를 체결하기에 앞서 사용자는 의무적으로 사회보험증명서를 점검하여야 함. 사회보험의 적용이 면제되는 경미한 취업(geringf gige Besch ftigung) 관계가 성립될 때에도 사용자는 1주일 이내에 근로자가 소속한 의료보험의 질병금고에 해당 사실을 신고하여야 함. 그리고 사용자는 계약기간 동안 근로자의 사회보험증명서를 보관하여야 함. 만일 다른 사용자와 추가로 경미한 취업에 대한 계약을 체결할 경우 해당 근로자는 증명서의 추가발급을 신청하여야 하며, 근로자가 정해진 기간 이내에 이 증명서를 제시하지 못할 경우 사용자는 3일 이내에 관할 질병금고에 해당 사실에 대한 통제신고(Kontrollmeldung)하도록 규정하고 있음. 이러한 일련의 조치는 불법취업과 사회보장급여의 부정수급을 방지하고, 경미한 고용에 대한 사회보험 적용면제 규정의 남용을 방지하기 위하여 이루어지고 있음. 특히 경미한 취업을 여러 사업장에서 동시에 하게 될 경우 건별로 증명서를 발급 받도록 함으로써 질병금고는 당사자의 취업형태와 임금총액을 용이하게 파악할 수 있는 장점을 가지게 됨. 특히 건설업, 전시업, 철거업, 건물청소업, 유흥 및 숙박업 등 부정취업의 사례가 빈번한 업종에 대해서는 근로자의 채용 시 해당 사실을 질병금고에 즉시신고 (Sofortmeldung) 하도록 의무화하고 있음. 이 경우 신고기한은 고용관계의 성립 당일이 되며, 그 이전에도 신고를 할 수 있도록 하고 있음. 나아가 이러한 업종의 근로자는 사회보험증명서를 항시 휴대의 의무를 가지게 됨. 다. 불법취업자의 발굴과 관련한 전산처리절차 236
부록: 독일 불법취업자의 발굴 및 사회보험간 정보전달체계는 다음의 3단계로 이루어지게 됨. 첫째, 질병금고는 사용주의 신고, 즉 통상적인 일반신고, 통제신고 및 즉시신고와 관련한 내용에 대하여 자체적으로 심사 및 실사를 하고, 아울러 사회보험 증명서의 번호를 통하여 여타 사회보장 기관의 참고자료를 비교검색하게 됨. 둘째, 불법취업의 의혹이 있는 근로자에 대한 자료는 질병금고에서 일괄 취합하여 연금관리공단 전산소로 전송을 하게 됨. 이 경우 개별 근로자에 자료는 고용의 시작 또는 종류, 작업의 종류, 사업장 번호 및 관할 질병금고에 대한 내용으로 구성됨. 이렇게 전송된 자료는 연금관리공단 자체의 전산정보와 비교 검색되며, 특이한 사항이 없을 경우 이는 다시 불법취업의 소지가 있는 근로자의 특별자료(Sonderdatei)에서 별도로 관리가 됨. 연금관리공단은 특별자료를 대상으로 매월 정기적으로 관련 정보의 적합성 여부에 대하여 점검하고, 이를 관할 질병금고에 다시 전송을 하게 됨. 셋째, 전체 사회보험 가입자에 대한 신고자료는 고용보험을 담당하고 있는 연방 고용청으로 전송됨. 이러한 자료는 취업통계를 만들기 위한 취업자료 (Beschäftigtendatei)에 일괄적으로 취합이 됨. 여기서는 통계 산출 이외에도 실업급여의 수급기간과 근로자의 취업기간에 대한 정보비교를 하게 되며, 이를 통하여 급여의 부정수급 사례를 발굴하게 됨. 이러한 정보의 비교절차 (Datenabgleichverfahren)는 이미 1984년부터 시행되어 오고 있음. 2) 불법취업자에 대한 행정관리체계 불법취업자에 대한 행정적 조치는 여러 가지의 관련 법령에 근거하여 다양한 행정기관의 참여를 통하여 이루어지게 됨. 가. 불법취업자에 대한 행정적 조치에 대한 관련 법령 불법취업 방지법(Gesetz zur Bek mpfung der Schwarzarbeit) 만약 특정한 사람이 제반 사회보험기관 또는 국세청에 대한 신고의무를 이행하지 않은 상태에서 취업을 하거나, 외국인의 불법취업 또는 난민법의 규정을 위반할 237
체류외국인 등에 대한 사회복지정책 국제 비교 및 향후 추진방향에 관한 연구 경우 이를 적발하고 제반의 행정적 조치를 취할 수 있도록 마련된 법령임. 사회보장법전 제3권: 고용보험 관련법 실업자의 고용청에 대한 실업신고(Arbeitslosenmeldung) 의무 그리고 실업급여와 불법취업을 통한 소득의 획득 등 부정수급의 문제를 방지하기 위한 제반의 조치를 포함하고 있음. 그리고 외국인의 불법취업 문제에 개입을 하고 적법한 행정적 조치를 취하도록 하기 위한 목적으로 근로감독관청(Hauptzollamt)에게 준사법적인 권한을 부여 하고 있음. 사회보장법전 제4권: 사회보험의 공동규정 사회보험제도 상호간 유사한 업무에 대한 공동처리규정을 명시하고 있으며, 산재보험을 제외한 나머지 사회보험제도의 적용관리 보험료의 징수 각종 신청서 의 접수 등 업무는 의료보험이 일괄 관리하도록 규정하고 있음. 사용주는 자신의 근로자에게 고용관계의 시작 또는 해지, 고용형태의 변경, 신상 등 자격변동사항이 발생할 경우 근로자가 가입하고 있는 질병금고에 해당 사실을 2주 이내에 신고하여야 하는 의무를 부과하고 있음. 사회보험증명서의 발급주체, 내용, 사용주 또는 근로자의 의무사항, 통제신고와 즉시신고의 행정적 절차 등을 수록하고 있음. 사회보장법전 제5권: 의료보험법 제반 사회보험제도의 공동적용 및 보험료의 공동징수 등이 의료보험조합을 통하여 이루어질 수 있도록 명시해 두고 있음. 그 과정에서 불법취업의 적발 노동허가를 소지하지 않은 외국인노동자의 적발 근로자파견법의 저촉 국세법의 저촉 외국인법의 저촉 여부를 감독하고 유관 기관에 해당사실을 전달하도록 하고 있음. 사회보장법전 제7권: 산재보험법 산업안전 및 작업장 감독과정에서 불법취업, 불법 외국인의 채용, 외국인법의 238
부록: 독일 위반, 탈세 등의 사례를 적발하고 이를 해당 기관에 통지하도록 명시하고 있음. 사회보장법전 제10권: 사회보장 행정절차법 사회보장 관련 기관간 업무 및 정보교류의 의무 그리고 사용주의 업무협조 의무 등을 명시하고 있음. 그리고 이러한 행정절차는 불법취업자의 적발을 위한 중요한 기능을 수행할 수 있음. 외국인법(Ausl ndergesetz) 동 법은 외국인의 독일 입국 및 체류와 관련한 사항을 규정하기 위하여 제정된 법임. 구체적으로 체류허가 및 체류연장의 조건, 입국자격 및 강제출국의 기준, 기타 불법입국 또는 체류에 대한 행정적 제재조치를 수록하고 있음. 나. 불법취업자에 대한 행정적 기구들 불법취업자의 적발과 적법한 조치를 취하기 위하여 다양한 행정기관들이 참여하고 있으며, 이들은 법률에 근거하여 상호간 정보의 교류와 업무협조의 의무를 가지게 됨. 불법취업 여부의 적발과 불법취업자의 단속업무는 연방고용청이 주축으로 하여 이루어지게 됨. 이를 위하여 연방고용청은 전국적으로 44개의 거점기관을 구축해 두고 있음. 주관세청(Hauptzollamt)은 사업장의 감독과정에서 사회보장법전 제3권의 규정을 적법하게 준수하고 있는지의 여부 그리고 사회보험증명서의 규정과 사용주의 신고의무 등이 제대로 이행되고 있는지의 여부를 감독하게 됨. 그리고 근로감독관청은 사업장 감독을 위한 준사법적 권한을 가지고 있음. 이 이외에도 국세청, 외국인청, 연금보험 및 산재보험, 의료보험의 질병금고 그리고 질서청(Ordnungsamt) 등은 연방고용청과 주관세청의 불법취업자 단속을 행정적으로 지원하여야 하는 의무를 가지고 있음. 239
체류외국인 등에 대한 사회복지정책 국제 비교 및 향후 추진방향에 관한 연구 제7장 일본의 체류외국인 정책과 복지제도 제1절 체류외국인 관련법 및 체류자격제도 1. 관련법 1) 체류외국인 관련법의 전개 일본에서 체류외국인에 관한 대표적인 법령으로는 국적법, 출입국 관리 및 난민인정법 (약칭: 입관법), 주민기본대장법 등이 있다. 1950년에 재정된 국적법 에는 귀화, 복수국적, 국적 상실 등 국적 취득에 관련된 규정 이 명시되어 있다. 그 이전에는 외국인 체류관리에 관한 법률(1899년)과 외국인 등록령 (1947)년이 있었다. 외국인등록령 은 1947년 5월 2일에 공표와 동시에 시행되었다. 일 본국 헌법의 시행에 따라 제정되었고, 일본 국내 체류외국인정책의 근거법령으로 적용되 었다. 이 등록령에서는 대만인 중 내무대신이 정한 자 및 조선인은 이 칙령의 적용으로 당분간 외국인으로 간주한다 고 되어 있다. 이 등록령은 일본국의 평화조약이 발효되면서 1952년 4월 28일에 폐지되었다. 다양한 법의 주요 내용과 함께 다음 표에서는 일본의 외 국의 위치에 영향을 주는 관련 조약 및 선언 등도 소개하였다. 일본의 외국인 출입국 관리 체제의 기본 구조는 1951년에 제정된 출입국관리법 (입관 법)과 1952년에 제정된 외국인등록법 에 의거한다. 출입국관리법 (총칙 제1장)에는 법 의 목적, 관련 용어의 정의, 외국인의 체류 135) 자격 및 체류기간이 명시되어 있다. 법의 목적은 일본에 입국하거나 일본에서 출국하는 모든 사람의 출입국에 관한 공정한 관리를 도모하고, 난민의 인정수속을 정비하는 것이다. 식민지 출신 재일외국인은 사회보장혜택 에서 제외하였고, 공무 담임권도 부정 및 공무원 및 교원 임용에서 배제했는데, 이는 일본 정부가 재일외국인을 가능한 본국으로 귀환하거나 일본으로 귀화하기를 원했기 때문이다 (전재호, 2006) 135) 재류( 在 留 )는 일본에서 쓰는 용어이며, 우리나라에서는 체류( 滯 留 )라고 사용한다. 본 고에서는 일 본에서 사용하는 용어가 아니라 우리나라에서 사용되는 체류의 개념으로 번역하여 사용하였다. 240
제7장 일본의 체류외국인 정책과 복지제도 법령 (최초 제정일) 외국인의 체류관리에 관한 법률 (1899년) 외국인등록령 (1947년 5월 2일) 외국인 등록법 (1952년 4월 28일) 국적법 (1950년 5월 4일) 국적법 개정 (1985년) 샌프란시스코 강화조약 (1952년) 포츠담선언 수락 (1952년 4월 28일) 국제인권규약 가입 (1979년) 난민조약 가입(1981년) 출입국관리령 (1951년 10월 4일) 출입국관리 및 난민인정법 (1951년 10월 `1일) (1981년 개정) 출입국관리 및 난민인정법 (1989년 개정) <표 7-1> 일본의 외국인 관련 법률, 조약 및 주요 내용 주요 내용 - 같은 곳에서 90일 이상 거주하려는 외국인은 이름, 직업, 국적, 나이, 거 주지 등을 기재하도록 함. (외국인은 관리대상) - 대만인 가운데 법무대신이 정하는 이와 조선인을 당분간 외국인으로 취급 (재일 한인의 국적 박탈) - 목적: 외국인의 거주 관계 및 신분 관계를 명확하게 함으로써 체류외국인 의 공정한 관리에 도움이 되는 것 - 외국인에 여러 가지 의무 부여 90일 이상 체재자 또는 출생의 경우(60일 이상) 시구정촌에 등록 등록원표(시구정촌 보관), 등록사표(법무성 보관) 및 본인 소지 외국 이 등록증에 가입해야 함. 외국인은 등록증을 항상 조시해야 하고 신규등록시 및 변경시 지문을 날인해야 함 (2000년 지문제도 완전폐지) - 외국인 등록법은 2012년 7월 폐지되고, 주민기본등록법으로 바뀜 - 부모 양계 혈통주의: 출생에 의한 국적 취득, 인지된 자녀의 국적 취득 - 귀화: 귀화 요건, 귀화 특례대상 - 국적 상실: 국적 상실의 사유 - 국적 선택: 복수국적자의 국적 선택, 국적 선택 절차 - 부모양계주의가 적용되면서, 일본 어머니와 외국인 아버지 사이에 태어난 자식들도 자동적으로 일본국적 취득 - 재일 외국인의 일본국적 박탈 - 지문날인 의무화 - 별도로 법률이 정하는 바에 따라 그 사람의 재류 자격 및 재류기간이 결정 될 때까지 체류자격을 연장하지 않아도 일본에 재류할 수 있다(2종 6항) - 국제인권규약에 따라 일본 영주권을 가진 외국인을 내국인과 동일하게 대우 - 난민조약 가입에 따라서 사회보장에 있어서 내외국인을 동일하게 대우. 이에 따라 국민연금, 아동수당 등이 외국인에게도 적용. - 1986년 국민건강보험법 시행규정 개정에 의해 국적 조항 철폐. - 입국 및 상륙, 상륙 절차: 입국 및 상륙 심사, 이의 신청, 상륙특례 - 체류 및 출국: 체류자격 변경 및 취소, 체류조건 - 강제퇴거, 출국 명령: 강제퇴거 및 출국명령 절차, 선박 등의 장 및 운송업 자의 책임, 사실조사 - 난민 인정: 난민 신청 절차, 체류자격에 관한 허가, 난민에 관한 영주 허가 특칙, 난민인정의 취소, 이의 신청, 난민 심사 참여원 제도 - 1986년 입국관리령 이 입관법 으로 개정되어 영주권을 신청하지 않았던 '법 126 해당자와 그 아이 에 대해서도 영주권 허가. - 모든 외국인을 취업가, 취업불가로 분류 - 체류가 인정되는 외국인은 외교, 공용, 교수, 예술, 종교, 보도와 같은 특 별한 분야 이외에 투자, 경영, 법률, 회계 업무, 의료, 연구, 교육, 기술, 인문지식 국제업무, 기업내 전근, 흥행, 기능의 각 분야에서 활동하는 종 사하는 외국인으로 함. - 단순 기능직 노동자의 입국은 금지한데 반해, 재외 일본인 2, 3세인 닛케 이진은 정주자 체류자격 부여 241
체류외국인 등에 대한 사회복지정책 국제 비교 및 향후 추진방향에 관한 연구 출입국관리특례법 (1991년) 주민기본대장법 (1967년 7월 25일) 주민기본대장법 (2012년 7월 9일 개정) - 취업 및 유학 사증을 발급받은 외국인 학생의 파타타임 취업 허용 - 연수 라는 체류자격 신설 - 협정연주, 특례영주, 법 126, 법 126의 자손에 해당하는 사람들이 모두 동일하게 특별영주자 라는 체류자격으로 통합됨 - 주민기본대장: 주민기본대장 작성, 주민표 기재사항 - 호적 - 체류외국인에게는 체류카드 또는 특별영주자 증명서가 교부됨 - 유학, 일본인 배우자 영주자의 배우자 등에 대한 체류기간이 최장 5년으 로 연장됨 - 외국인도 일본인과 동일하게 주민표에 기재됨 출처: 日 本 法 務 省 홈페이지 www.moj.go.jp, 전재호(2006), 고모다(2001) 1981년에는 출입국관리법에 난민 규정을 추가하여, 출입국관리 및 난민인정법( 政 令 제319호) 으로 법률 명칭이 변경되었다. 난민 규정은 난민조약 및 난민의정서에 근거하여 난민인정제도를 법령으로 제정한 것이다. 일본이 난민조약에 가입한 후 일본에 거주하는 체류외국인들을 위한 각종 사회정책의 대상으로 포함되는 계기가 되었다. 예를 들어 일 본 체류외국인들에게도 국민건강보험법이 적용되었다(임경택ㆍ설동훈, 2006). 그 이전에 는 일본의 국민건강보험제도는 헌법 제25조에 의거하여 제도의 대상을 일본국민에만 한 정하고 있었는데, 난민조약 가입으로 이러한 요건이 철폐되었다. 동 법은 1990년 6월 1일에 체류자격을 재편한 개정법이 시행되었다. 이에 따라 정주 자 와 일본인배우자 의 체류자격을 신설하였다. 정주자( 定 住 者 ) 란 브라질, 페루 등의 중 남미 여러 국가들에서 일본에 오는 일계인으로 이들을 위한 체류자격이 신설되었고, 일계 3세까지 취업가능한 지위가 부여되었다. 이에 따라 일본 입국자의 수도 증가하였다. 아울러 이법의 적용을 받는 외국인 범위가 축소되었다. 즉, 동법은 일본의 국제화와 외 국인의 입국 체류목적의 다양화에 대응하기 위하여 체류자격의 종류나 범위를 전반적으로 재검토하여 체류자격을 18종류에서 28종류로 확대하였고, 일시적 체류와 영구 체류를 구 분하였다. 2007년 법개정의 주요 내용은 입국심사에서 지문채취와 사진촬영을 하는 것이다. 2007년 11월 20일부터 외교특권을 가진 사람, 정부초청자, 특별영주자, 16세 미만인 자 이외의 외국인은 입국심사에서 원칙적으로 지문채취기로 양손 검지지문 채취와 사진촬영 이 의무화되었다. 일부에서 인권 침해라는 지적도 있었지만, 외국인 범죄의 증가와 퇴거 강제자의 부정재입국을 방지하기 위한 방안으로 시행하게 되었다. 일본인의 경우에는 자 242
제7장 일본의 체류외국인 정책과 복지제도 진하여 지문을 사전에 등록하면, 출국 및 귀국수속을 간소화할 수 있도록 하였다. 2) 체류외국인 관련법의 변화 2009년에는 출입국관리 및 난민인정법 및 일본국과 체결한 평화조약에 기초하여 일본 국적을 이탈했던 사람 등이 출입국관리에 관한 특례법의 일부를 개정하는 등의 법률이 공 표되었다. 새로운 체류관리제도인 新 체류외국인등록제도 가 도입된 것이다. 2012년 7월 9일부터 기존의 외국인등록법이 폐지되었고, 외국인등록제도 및 외국인등록증명서도 폐 지되었다. 이에 따라 관련 법령인 출입국관리 및 난민인정법 과 주민기본대장법( 住 民 基 本 臺 帳 法 ) 으로 외국인의 체류 관리를 규정하게 되었다. 새로운 체류관리제도는 법무대신이 외국인의 체류관리에 필요한 정보를 파악하기 위하 여 도입된 제도이다. 이에 따라서 체류외국인에 대해서는 새로운 체류카드 와 특별 영주자증명서 가 교부된다. 즉 90일 이상 합법적으로 체류하는 중기/장기체류자에게 외국인등록증 대신에 체류카드가 발급되게 되었다. 주요 대상자와 기재 항목 등은 다음 표와 같다. 아울러 일본에 머물 수 있는 기간이 3년에서 5년으로 연장되었다. <표 7-2> 일본의 체류외국인 대상 증명서 유형 교부대상자 교부수속장소 기재항목 성명, 생년월일, 성별, 국적 지역, 거주지, 체류카드 중장기 체류자 입구관리국 체류자격, 체류기간(만기일), 허가의 종 류, 허가연월일 특별영주자 증명서 특별영주자 구청 성명, 생년월일, 성별, 국적 지역, 거주지 출처: 일본 세타가야구 안내문 새로운 체류외국인등록제도에서는 체류카드 교부 등 새로운 체류관리제도의 도입하였 고, 특별영주자증명서 교부, 연수 및 기능실습제도의 재검토, 체류자격에서 유학 과 취학 의 일원화, 입국자수용소 등 시찰위원회의 설치 등이 포함되어 있다. 주민기본대장법 은 지방자치단체 주민등록제도에 관한 법률이다. 2009년 이전에는 일 본인과 외국인은 별도의 법에 의해 별도로 관리되었다. 일본인은 각 시구정촌( 市 區 町 村 ) 에서 주민기본대장법의 적용을 받았고, 외국인의 경우에는 외국인등록법이 적용되었다. 2009년의 법률 개정으로 외국인등록법이 폐지되면서 외국인주민도 일본인과 동일하게 243
체류외국인 등에 대한 사회복지정책 국제 비교 및 향후 추진방향에 관한 연구 주민기본대장법이 적용되게 된 것이다. 주민기본대장법의 개정으로, 1 중장기체류자(체류카드교부 대상자), 2 특별영주자, 3 일시비호허가자 또는 임시체재허가자, 4 출생에 의한 경과체류자 또는 국적상실에 의 한 경과체재자에게 주민표가 교부되게 되었다. 관광목적 등 단기체류자 등을 제외한 3개 월 이상의 체류외국인은 주민표를 작성하도록 되어 있다. 외국인주민 주민표에는 성명, 생년월일, 성별, 주소 등 이외에 외국인주민에게만 해당되는 사항인 국적/지역, 체류자격, 체류기간 등이 기재된다. 아울러 일본인과 마찬가지로 국민건강보험, 국민연금 등과 같은 사항도 주민표에 기재된다. 필요한 경우에는 시구정촌 관련업무 창구에서 주민표 사본(또 는 주민표 기재사항 증명서)을 교부받을 수 있다. 이와 같은 신규체류관리제도의 도입으로, 외국인의 출입국 및 관리는 주민기본대장법 과 출입국관리 및 난민인정법의 양대 축에 의해 시행되게 되었다. 그리고 외국인의 출입 국 및 체류관리 업무는 법무성 관할로 일원화되었다. 외국인등록 사무를 담당하던 시구정촌에서는 외국인주민에 관한 정확한 기록을 항시적 으로 정비할 수 있게 되어서 행정서비스의 제공을 통해 외국인주민의 편의를 증진할 수 있게 되었다. 또한 법무대신이 체류외국인에 대한 정보를 파악하는 제도의 구축과 외국인의 대장제 도의 정비를 통해, 노동/교육/복지 등 다양한 분야에서 체류외국인 지원 대책을 강구할 수 있게 되었다. 외국인이 안정적으로 생활하도록 친화적 환경을 조성함으로써 일본인과 외 국인이 서로 존중하고 협력하는 공생사회가 되도록 하는 미래지향적 목표를 설정했다. 2. 영주제도 136) 체류외국인이 일본에 입국하여 체류하는 동안 가능한 활동 등을 유형화한 것이 체류자 격이다. 출입국관리 및 난민인정법과 이의 하위명령인 시행규칙에는 체류자격이 허용된 활동의 내용, 지위, 신분 등에 기초하여 상세한 분류가 제시되어 있다. 현재는 총 27종류 의 체류자격이 있는데, 각각 해당요건과 부여된 체류기간 등이 공표되어 있다(표 참조). 실재적으로 체류허가의 허용 판단은 입국관리국과 지방 입국관리국의 최상급 행정청인 법무대신의 재량으로 되어 있다. 136) 일본에서는 법상 영주권자라는 개념은 사용하지 않고 입관법에 의해서 영주자, 정주자 등의 개념을 사용하고 있다(구인회 외, 2008). 244
제7장 일본의 체류외국인 정책과 복지제도 일본에 거주할 수 있는 법적 자격을 가진 체류자격에는 일반영주자, 특별영주자, 일본 인의 배우자 등, 영주자의 배우자 등과 정주자이다. 일반영주자는 일본에 무기한 머물 수 있는 자격을 가진 자이다. 일반영주가가 되기 위해서는 몇 가지 요건을 만족해야 한다(이 태숙, 2008). 10년 이상 계속해서 일본에 체류할 것, 유학생은 학업이후 취업자격으로 변 경을 한 사람으로서 5년 이상 일본에 체류한 자, 일본인 영주자의 배우자로 혼인 후 3년 이상 계속해서 일본에 체류하는 자, 일본인 영주자 또는 특별영주자의 친자녀 또는 특별양 자로 일본에 1년 이상 계속해서 체류하는 자, 정주허가 후 5년 이상 계속해서 일본에 체 류하고 있는 자, 3년의 체류기간이 허가되고 있는 자, 난민은 5년 이상 계속해서 일본에 체류하고 있는 자 등이다. 이러한 요건 이외에도 소행이 선량하고 독립적으로 생계를 영 위하기에 충분한 자신 또는 기능을 가질 것을 요구하고 있다. 영주자 <표 7-3> 일본의 거주자격 구분 대상 체류기간 일반영주자 법무대신으로부터 영주허가를 받은 외국인 무기한 특별영주자 재일 외국인 중 종전 이전부터 일본에 거주하고 있던 한국(북 한) 대만 출신자로서 샌프란시스코평화조역(1952년)에 따라 일본국적을 상실한 후에도 계속하여 일본에 체류하고 있는 외국 인과 그 자손 무기한 비영주자 일본인 배우자 등 일본인의 배우자, 친자, 특별양자 5년, 3년, 1년, 6월 영주자 배우자 등 영주자 특별영주자의 배우자, 영주자 특별영주자가 일본에서 출산한 자녀로서 계속하여 일본에 체류하고 있는 친자 5년, 3년, 1년, 6월 정주자 일본계 이민자(닛케이진), 난민 5년 또는 1년 취로 및 비취로자 출처: 구인회 외(2008) 유학, 가족체류, 연구, 인문지식 국제업무, 기술, 취학, 기능, 기 업내 전근, 흥행, 교육, 교수, 기타 5년 이하 특별영주자는 1991년 11월 1일, 일본국과의 평화조약에 기초하여 일본국적을 이탈했 던 자 등의 출입국관리에 관한 특례법 (입관특례법)의 시행으로, 1945년 9월 2일 이전부 터 계속 일본에 거주하고 있는 평화조약국적이탈자(한국/조선인 및 대만인)와 그들의 자 손을 대상으로 규정된 체류자격이다. 특별영주자는 다음과 같은 권한이 있다. 245
체류외국인 등에 대한 사회복지정책 국제 비교 및 향후 추진방향에 관한 연구 { 특별영주자 } 1. 특별영주자는 활동에 아무 제한 없이 일본에 영주할 수 있다. 2. 일본에서 일시적으로 출국했다가 귀국할 때 필요한 재입국허가의 유효기간이 4년간이 되 었고 137), 이 기간에는 일본 외에 체재할 수 있고, 수차 유효한 재입국허가를 취득하면 출 입국에 제한이 없다. 그런데 유효기간 내에 재입국하지 않으면, 특별영주자 자격이 출국 과 동시에 소멸한다. 3. 퇴거강제사유는 4항목, 특별영주자 이외의 외국인은 24항목으로 한정된다. 예를 들어서 7년 이상의 징역 또는 금고에 처해졌던 사람으로 법무대신이 인정한 사람 등으로 완화되었다. 4. 특별영주자의 자손은 일본에서 출생하여 소정의 수속을 한 경우에 특별영주자로 인정된다. 일본인의 배우자와 영주자의 배우자는 비영주자로 분류된다. 아울러 정주자로 구분되 는 자는 일본계 이민자와 난민이다. 일본계 이민자는 주로 브라질, 페루 등 남미로 이민 갔다가 일본으로 돌아온 뉴커머(New Comer)를 말한다. 이들에게는 일본 내에서 구직, 취업, 전직에 제한이 없는 자격인 정주자격을 부여하고 있다. 이 밖에 비영주자로는 취로 또는 다른 목적으로 일본에 거주하는 사람들의 체류기간은 3년 이하에서 5년으로 연장되 었다. 영주권은 없지만 근로를 할 수 있는 자격과 기간은 다음 표에 제시한 바와 같다. 주로, 외교, 국제기구근무, 예술인, 종교가, 기자, 기술자, 교수, 투자자, 변호사, 의사, 연구자, 교육, 흥행, 기능실습, 특정활동 등이다. 일본에 체류할 수 있는 기간은 체류자격에 따라 서 길게는 5년 짧게는 15일로 규정되어 있다. 137) 사정에 따라서는 1년간 연장할 수 있어서 합계 5년이다. 특별영주자 이외의 체류외국인은 최장 3년 플러스 1년으로 4년이 된다. 246
제7장 일본의 체류외국인 정책과 복지제도 외교 공용 <표 7-4> 일본의 취로활동자격 및 대상(비영주자) 체류자격 대상 체류기간 외교관, 공무수행 정부관계자 외국정부 및 국제기구에 근무하는 자 외교활동을 수행하 는 기간 공용활동을 수행하 는 기간 예술 수입을 수반하는 음악, 미술, 문학 등 예술활동을 하는 자 3년 또는 1년 종교 종교가, 종교활동을 하는자 3년 또는 1년 보도 기자 등 취재/보도활동을 하는 자 3년 또는 1년 기술 인문지식 기계공학 등 기술자, 엔지니어 기획, 영업 등 사무직 5년, 3년, 1년, 3 월 5년, 3년, 1년, 3 월 국제업무 영어회화학교의 어학교사, 통역, 번역, 디자이너 3년 또는 1년 기업 내 전근 외국사업소로부터의 전근자 3년 또는 1년 기능 외국인 요리사, 건축가, 파일럿, 스포츠 지도사 3년 또는 1년 교수 대학교수 1년, 6개월, 3개월, 15일 투자 경영 외국계 기업의 경영자 및 관리자 3년 또는 1년 법률 회계업무 변호사, 회계사 3년 또는 1년 의료 의사, 치과의사, 간호사, 약제사, 진료방사선 기사 3년 또는 1년 연구 정부관계기관, 기업 등 연구자 3년 또는 1년 교육 고등학교, 중학교 등 어학교사 3년 또는 1년 흥행 기능 실습(1호/2호) 연극, 연예, 연주, 스포츠 등 흥행 관련 활동을 하는 자 단기 외국인노동자로서 연수기간 종료 후 일정 자격요건 충족 시 실무업무(농 어업, 건설업, 식품제조업 등) 전환 EPA에 의거한 외국인 간호사 및 개호복지사 후보자, 외교관 특정활동 등에 고용된 가사도우미, 워킹홀리데이 출처: 법무부 출입국 외국인정책본부(2009), 곽재석 외(2011), 김환학 외(2012), 법무성입국관리국 홈페이지 자료(www.immi-moj.go.jp/newimmiact_1/) 5년, 3년, 1년, 3 월 5년, 3년, 1년, 3 월 5년, 4년, 3년, 2년, 1년, 6개월 한편, 일본에서는 근로는 하지 않지만, 체류할 수 있는 자격을 부여하고 있다. 다음 표 에 제시한 바와 같이 여기에는 문화활동, 단기체재, 유학, 취학, 연수, 가족체제 등으로 구 분된다. 체류기간은 3년에서 15일까지 허가하고 있다. 247
체류외국인 등에 대한 사회복지정책 국제 비교 및 향후 추진방향에 관한 연구 <표 7-5> 일본의 비취로 자격 및 대상 체류자격 대상 체류기간 문화활동 단기체재 유학 취학 연수 가족체재 수입을 수반하지 않는 학술 예술활동 또는 일본의 특유한 문화나 기예에 대하여 전문적인 연구를 하거나 전문가의 지도하에 이를 습 득하는 활동을 하는 자 관광, 휴양, 스포츠, 친족방문, 견학, 강습 또는 회의참가, 업무연락 등 활동을 위한 단기체류자 일본의 대학 또는 이에 준하는 기관이나 고등전문학교에서 교육을 받는자 일본의 고등학교, 특수학교(맹학교, 농학교 등) 또는 일반과정이나 각종 학교에 준하는 교육기관에서 교육을 받는 자 일본의 공사기관에서 기술, 기능 또는 지식을 습득하는 활동을 하 는 자 외교, 공용, 단기체재를 제외한 체류자격 소지자의 부양을 받는 가 족구성원 출처: 법무부 출입국 외국인정책본부(2009), 곽재석 외(2011), 김환학 외(2012), 법무성입국관리국 홈페이지 자료(www.immi-moj.go.jp/newimmiact_1/) 1년 또는 6개월 90일, 30일 또는 15 일 4년3월, 4년, 3년3 월, 3년, 2년3월, 2 년, 1년3월, 1년, 6 월, 3월 1년 또는 6월 1년 또는 6월 3년, 2년, 1년, 6개월 또는 3개월 일본에 체류하는 외국인에는 공식적인 체류자격자 외의 사람도 있다. 1 입관법상의 특 례상륙허가(기항지 상륙허가, 통과 상륙허가, 승무원 상륙허가 등)을 받은 사람 138), 2 입관특례법상의 특별영주자, 3 일미지위협정의 적용을 받는 사람, 4 체류자격 상실 후 에 체류하는 사람(불법제류자) 등이다. 제2절 체류외국인에 대한 복지제도 전개과정 일본에서는 1981년 난민지위에 관한 조약 을 비준하여, 국내법을 정비하고 과거부 터 체류해온 자에게는 일본인과 같은 사회보장제도가 적용되었다( 提 健 造, 2008). 일본에서는 법무성이 수립한 출입국관리 기본계획 에 의해 체류외국인 정책을 시행하 고 있다. 출입국관리 기본계획에는 5년 단위로 수립되는데, 외국인의 입국 및 체류에 관 한 전반적인 정책 방향이 제시된다. 법무성은 2010년 3월에 발표한 제4차 출입국관리 기 138) 여기에서 허가를 받은 사람 의 행정상의 해석은 단순히 허가를 받은 사람을 의미하는 것이 아니라, 그 허가를 받아서 실재로 유효기간 내에 있는 사람이다. 따라서 해당되는 허가를 받은 다음 일본 국내에서 도망하거나 허가기간이 경과하여 불법체류가 된 경우에는 그 시점부터 외국인등록법 제2 조의 제외 대상에 해당되지 않으므로, 외국인등록법 상의 외국인 에 포함된다. 248
제7장 일본의 체류외국인 정책과 복지제도 본계획 에서 향후 5년간의 체류외국인정책의 추진방향을 제시하였다. 외국인의 선별적 유 입 방침을 더욱 명확히 규정하는 방침을 채택함으로써 체류외국인에 대한 관리를 더욱 강 화한 것이다. 일본에서 노동자의 급증은 건강보험 문제를 대두시켰다. 일부 지방자치단체에서는 외 국인 근로자에게 건강보험을 가입할 수 있도록 하였다. 특히 일본계 등 외국인이 다수 거 주하는 지방자치체에 의해 설립된 외국인 집주도시회의 는 건강보험과 후생연금의 세 트 가입에 대해서 재평가하였고, 근로자의 건강보험 가입을 촉진하는 등의 움직임을 보였 다. 일본에서 공공부조인 생활보호의 적용대상은 일본의 체류 및 활동에 제한을 받지 않는 영주자, 정주자, 영주자의 배우자, 일본인의 배우자, 재일한국인, 재일 조선인, 재일대만 인, 출입국 관리 및 난민인정법 상의 인정난민에 한정하고 있다( 提 健 造, 2008). 근로 가 인정되지 않는 기술, 기능, 연구, 단기체류(관광) 및 취학 등의 체류자들은 자산조사 등이 곤란하기 때문에 생활보호를 받을 수 없다. 산재보험과 관련해서는 증가하는 노동자가 있고 노동으로 인한 사망 또는 부상이 해마 다 증가하고 있음에도 잔재보험 적용이 불충분하였다. 이러한 문제점을 감안하여 최근에 는 산재보험에서 외국인 근로자에 대한 적용을 합법화하였다. 제3절 체류외국인 현황 및 복지예산 규모 1. 체류외국인 현황 일본에서 체류외국인의 정의는 법령에 따라 다소간의 차이가 있다. 출입국 관리 및 난 민인정법(입관법)의 적용대상인 외국인 의 정의는 일본 국적을 갖고 있지 않은 자 이다 (동법 제2조). 일본의 법령 및 행정상에서는 다중국적자일 경우에도 그 중 일본국적을 가 지고 있다면 일본인으로 취급된다. 한편 어떤 국가의 국적도 갖고 있지 않은 무국적자는 외국인에 포함된다. 무국적자 사이에서 출생한 자녀의 경우에는 국적법에 기초하여 자동 적으로 일본 국적이 부여되고 일본인으로 취급된다. 영주 체류자격 등을 갖고 일본에 정착하여 거주하고 있는 외국인을 재일외국인 (resident aliens) 이라고 한다. 여기에는 재일한국ㆍ조선인, 재일중국인, 재일대만인, 일 249
체류외국인 등에 대한 사회복지정책 국제 비교 및 향후 추진방향에 관한 연구 계브라질인, 재일필리핀인, 재일페루인 등이 포함된다. 또한 재일미군관계자와 체류자격 이 없는 사람을 포함한 단기체류자는 來 日 일본인(visiting aliens) 이라는 명칭으로 분류 한다. 법무성 입국관리국의 통계에 의하면, 2011년 현재 일본에 입국한 외국인 수는 5,448019명이다(법무성, 2012). 이중 가장 많은 비중을 차지하는 사람은 방문자 로 5,180,962명, 95.1%이고 그 다음은 시술 연수생으로 60,847명(1.1%), 대학생 49,936명 (0.9%), 흥행 26,112명(0.5%)의 분포이다. 외국인 수는 2010년 7.9백만에 비해 상당히 감소한 상황이다. 외국인 등록자 수는 2008년에 2,217,426명으로 전체 인구 대비 1.74%로 정점을 이루 다가 그 이후에는 점차 감소하여, 2011년 말 현재 2,078,508명이고, 총인구 대비 점유율 은 1.63%이다. 이는 전년(1.67%) 대비 감소한 대비 0.03% 감소한 수치이다. 경제적 불 황의 심각화가 가장 큰 요인으로 작용한 것으로 파악된다. <그림 7-1> 일본의 외국인 등록자 수 및 전체인구 대비 비율 (단위: 명, %) 주: 외국인수는 매년 12월 31일 기준. 일본 인구는 매년 10월 1일 기준으로 인구추계와 인구조사에 기초함. 출처: 법무성 출입국관리국(2012) 외국인등록자의 유형에는 영주자를 비롯하여, 단기 취업비자 취득자, 전문직 기술직 취 업비자 취득자, 유학생, 난민 지위자, 신규 난민 지위 취득자, 신규 인도적 지위 취득자 등 이 있다. 외국인을 체류자격별로 보면 2011년 현재 일반영주자는 598,440명으로 전체 외 250
제7장 일본의 체류외국인 정책과 복지제도 국인등록자의 28.8%를 차지하고 있다. 특별영주자는 389,085명으로 18.7%를 차지하고 있다. 합해서 영주자는 47.5%를 차지하고 있다. <표 7-6> 체류자격별 일본 체류외국인 등록자수 추이 체류자격의 종류 2007 2008 2009 2010 2011 11년 구성 비율 (단위: 명, %) 전년 대비 증감율 합 계 2,152,973 2,217,426 2,186,121 2,134,151 2,078,508 100.0-2.6 영주자 (소계) 869,986 912,361 943,037 964,195 987,525 47.5 2.4 일반영주자 439,757 492,056 533,482 565,089 598,440 28.8 5.9 특별영주자 430,229 420,305 409,565 399,106 389,085 18.7-2.5 비영주자 (소계) 1,272,987 1,305,065 1,243,084 1,169,956 1,090,983 52.5-6.8 유학 170,590 179,827 192,668 201,511 188,605 9.1-6.4 일본인의 배우자 등 256,980 245,497 221,923 196,248 181,617 8.7-7.5 정주자 268,604 258,498 221,771 194,602 177,983 8.6-8.5 기능실습 - - - 100,008 141,994 6.8 42.0 가족체재 98,167 107,641 115,081 118,865 119,359 5.7 0.4 인문지식/국제업무 61,763 67,291 69,395 68,467 67,854 3.3-0.9 기술 44,684 52,273 50,493 46,592 42,634 2.1-8.5 기능 21,261 25,863 29,030 30,142 31,751 1.5 5.3 영주자의 배우자 등 15,365 17,839 19,570 20,251 21,647 1.0 6.9 기업 내 전근 16,111 17,798 16,789 16,140 14,636 0.7-9.3 투자 / 경영 7,916 8,895 9,840 10,908 11,778 0.6 8.0 교육 9,832 10,070 10,129 10,012 10,106 0.5 0.9 흥행 15,725 13,031 10,966 9,247 6,265 0.3-32.2 연수 88,086 86,826 65,209 9,343 3,388 0.2-63.7 기타 207,900 213,716 210,223 137,620 71,366 3.4-48.1 출처: 법무성 출입국관리국(2012) 외국인 등록자의 국적별 현황을 보면, 1위는 중국으로 674,879명이고, 2위인 한국 조선 은 545,401명, 그 다음은 브라질 210,032명, 필리핀 209,376명, 페루 52,843명의 순이 다. 체류외국인수의 변화 추이를 보면, 1980년대 후반부터 눈에 띄게 증가하였다. 그 이 전에는 재일한국/조선인이 68만명 정도로 일정수를 점하고 있던 상황에서 1980년대 후반 중국인, 브라질인, 필리핀인 등 다국적화가 진행되는 변화가 나타났다. 251
체류외국인 등에 대한 사회복지정책 국제 비교 및 향후 추진방향에 관한 연구 <그림 7-2> 국적별 일본 외국인 등록자 수 추이(1985-2011) (단위: 명) 출처: 법무성 출입국관리국(2012) 1990년대에는 남미 일계인과 이란인 등의 증가가 특기할 만하다. 2000년대부터는 중 국인의 입국이 급증하였다. 2000-2010년의 10년동안 증가한 외국인 수 약 44만명 중에 서 35만명이 중국인이고, 다른 국가는 9만명 정도였다. 1990년에서 2000년까지의 증가 수는 약 70만명인데, 그 중 중국인의 증가수는 20만명 정도였던 것에 비하면, 근년에는 중국인 이외의 외국인은 거의 증가하지 않고 있다. 특히 브라질인의 감소율이 상당히 커 서 최전성기에 비하여 10만명 이상 감소하였다. 1990-2000년, 2000-2010년의 10년간의 증감실태를 비교하여 보면, 2000년엔 1990 년대에 비해 모든 국가 출신의 외국인 증가수가 저하하였다. 1990년대와 비교하여 증가 속도가 높아진 국가는 중국, 베트남, 네팔, 인도, 몽골 등이다. 특히 유럽국가들과 미국, 남미 국가들의 증가율이 상당히 낮아졌다. 일계인 단순노동자가 상당수 감소하였고, 가족 비자의 발급조건도 엄격하게 규제되었다. 또한 엔고와 불황으로 인한 동아시아 주재거점 이 홍콩, 싱가폴 등으로 이전하는 변화가 나타났다. 특히 영어권인 미국, 캐나다, 영국, 호 주, 뉴질랜드의 증가수가 대폭 축소하였다. 뉴커머라고 불리는 브라질인, 페루인 등의 일계남미인은 1990년 입관법 개정으로 새로 252