2019 년 6 월호 pp.124~133 한국노동연구원 영국의최저임금미준수현황과이에대한정책대응평가 국제노동동향 2 - 영국 채민석 ( 영국유니버시티칼리지런던경제학박사과정 ) 머리말 많은국가들이근로자의생활안정과노동력의질적향상, 나아가소비활성화등을통한경제성장을위해최저임금제를도입하고있다. 그러나이와같은목적을달성하기위해서는경제내모든기업이최저임금을준수하는것이중요하다. 만약최저임금을준수하지않는기업이다수존재한다면, 이제도를준수하는기업은비용적인측면에서불리한입장에처하게되어경쟁에서도퇴될수있다. 그리고이는최저임금제의존립자체를위협하게된다. 이러한의미에서 2019년 4월영국의비정부공공기관저임금위원회 (Low Pay Commission) 는영국의최저임금미준수현황을추정하고이에대한정부의대응을평가하는보고서 (Non-compliance and Enforcement of the National Minimum Wage, 1) 이하 보고서 ) 를발표했다. 이하에서는먼저영국의최저임금제를간단히소개한다. 이어서보고서내용을바탕으로영국의최저임금미준수현황을살펴보고, 최저임금준수를위한영국정부의정책대응을평가한다. 1) Non-compliance and enforcement of the National Minimum Wage(April 2019), https://www.gov. uk/government/publications/non-compliance-and-enforcement-of-the-national-minimumwage-april-2019 124_ 2019 년 6 월호
영국의최저임금제 현재영국의최저임금제는크게 1 16~24세취업자및수습생 (Apprentice) 2) 을대상으로하는국가최저임금 (National Minimum Wage) 과 2 25세이상취업자를대상으로하는국가생활임금 (National Living Wage) 으로나눌수있다. 국가최저임금은 1999년도입되었으며, 시행초기에는 18세이상취업자만을대상으로하였으나, 이후두차례개정을통해적용대상을 16세이상및수습생으로확대하였다. 2016년부터는새로도입된국가생활임금이 25 세이상취업자에게적용되는최저임금을별도로정하고, 기존의국가최저임금은연령에따라 3그룹으로나뉜 16~24세취업자와수습생에대한최저임금을정하고있다. 영국내취업자의시간당최저임금은도입초기 22세이상 3.6파운드 ( 한화약 5,400원 ), 18~21세 3파운드 ( 한화약 4,500원 ) 수준이었으나, 2019년 4월 1일현재 25세이상 8.21파운드 ( 한화약 12,300원 ), 21~24세 7.7파운드 ( 한화약 11,500원 ), 18~20세 6.15파운드 ( 한화약 9,200원 ), 16~17세 4.35파운드 ( 한화약 6,500원 ), 그리고수습생은 3.9파운드 ( 한화약 5,800원 ) 까지인상되었다. 특히영국정부는지난 4월국가생활임금을약 5% 인상하면서이와같은인상속도가벨기에, 프랑스, 독일등영국과비슷하거나높은수준의최저임금을유지하고있는국가들에비해빠르다고강조했다. 3) 한편국가최저임금및국가생활임금과같은법정최저임금과별개로생활임금재단 (Living Wage Foundation) 은노동자의생활비등을반영하여실질생활임금 (Real Living Wage: RLW) 을독립적으로산출 4) 하고, 이의도입을고용주들에게적극권고하고있다. RLW의수준은현재런던은시간당 10.55파운드 ( 한화약 15,800원 ), 그외지역은시간당 9파운드 ( 한화약 13,500원 ) 이다. 2) 국가최저임금상수습생으로인정받기위해서는기본적으로근로자의나이가 19 세미만이어야한다. 다만, 19 세이상일경우에는수습기간첫해까지만수습생으로인정받을수있다. 3) UK government press release(2019.4.1), Biggest ever increase to National Living Wage comes into effect, https://www.gov.uk/government/news/biggest-ever-increase-to-national-livingwage-comes-into-effect 4) https://www.livingwage.org.uk/what-real-living-wage _125
[ 그림 1] 영국의시간당최저임금추이 ( 단위 : 파운드 ) 10 8 6 4 2 0 1999 2004 2009 2014 2019 16~17세 18~20세 21세 22~24세 25세이상수습생 자료 : Low Pay Commission. 영국의최저임금미준수현황 5) 전체및연령별최저임금미준수현황 보고서는최저임금보다낮은임금을받고있는취업자수가 2018년 4월기준 43.9만명인것으로추정했다. 이는전체최저임금적용대상자수 (coverage) 6) 196.1만명의 22.4% 수준이다. 연령별로나누어보면, 적용대상이가장많은 25세이상의경우적용대상자수의 23% 수준인 36.9만명이, 적용대상이가장적은 16~17세의경우적용대상자수의 9% 수준인 4 5) 보고서는최저임금미준수현황을추정하기위해영국통계청 (ONS) 이매년실시하는소득관련설문조사인 Annual Survey of Hours and Earnings(ASHE) 를활용한다. 6) 각최저임금별적용대상자수 (coverage) 는해당최저임금수준의임금을받는취업자수를의미하는데, 보고서는이를 최저임금 ~ 최저임금 +5 펜스 (pence) 를받는취업자수로정의하고있다. 이에따라각최저임금별미준수비율은최저임금이하의임금을받고있는취업자수최저임금이하의임금을받고있는취업자수 + 최저임금 ~ 최저임금 +5 펜스를받고있는취업자수 100 을의미한다. 126_ 2019 년 6 월호
< 표 1> 영국의최저임금미준수현황적용대상자수 (A, 명 ) 미준수사례수 (B, 명 ) 미준수비율 ((B/A) 100, %) 25세이상 1,604,000 369,000 23.0 21~24세 167,000 35,000 21.1 18~20세 119,000 23,000 19.3 16~17세 40,000 4,000 9.0 수습생 32,000 8,000 25.4 전체 1,961,000 439,000 22.4 자료 : Low Pay Commission. 천명이최저임금보다낮은임금을받고있는것으로추정되었다. 한편수습생의경우미준수 비율이 25.4% 로가장높았으나, 보고서에서는표본수가적기때문에분석에한계가있다고 언급하였다. 25 세이상취업자대상최저임금미준수현황 이하에서는보고서를토대로적용대상이가장많은 25 세이상취업자에국한하여미준수 현황을보다자세히살펴본다. 시기및미준수수준별우선시기별추이를보면, 2015년 15% 수준이었던미준수비율이 2016년국가생활임금도입직후 19% 로증가하였고, 이후에도증가세를지속하고있다. 보고서는이를통해미준수비율의증가가추정방법의한계때문만은아니라고분석했다. 한편전체미준수경우중 35% 는최저임금하회폭이 10펜스이내로경미했으나, 37% 는그폭이 60펜스이상이었다. 성별및계약종류별성별로보면, 25세이상최저임금적용대상자의 62.1% 가여성이었는데, 그중최저임금보다낮은임금을받는비율은 23.6% 로남성 (21.9%) 에비해높았다. 근로시간별로는파트타임이적용대상자의 61.1% 를차지했지만, 최저임금미준수비율은 19.5% 로풀타임 (28.5%) 보 _127
< 표 2> 영국의 25 세이상취업자대상최저임금미준수현황 적용대상자 수 (A, 명 ) 비중 (%) 미준수사례수 (B, 명 ) 미준수비율 ((B/A) 100, %) 여성 997,000 62.1 236,000 23.6 남성 607,000 37.9 133,000 21.9 파트타임 981,000 61.1 191,000 19.5 풀타임 624,000 38.9 178,000 28.5 임시직 165,000 10.3 30,000 18.3 상용직 1,425,000 88.8 335,000 23.5 시급제 1,294,000 80.7 206,000 15.9 월급제 310,000 19.3 163,000 52.6 초소형기업 325,000 20.3 86,000 26.4 소형기업 307,000 19.2 59,000 19.1 중형기업 231,000 14.4 45,000 19.4 대형기업 358,000 22.3 82,000 23.0 초대형기업 300,000 18.7 57,000 19.0 공공분야 81,000 5.0 40,000 49.8 민간분야 1,418,000 88.4 289,000 20.4 기타 105,000 6,6 40,000 37.5 전체 1,604,000 100.0 369,000 23.0 주 : 1) 임시직과상용직구분이어려운경우는제외. 2) 기업규모별분석에서는공공분야를제외. 자료 : Low Pay Commission. 다낮았다. 또한적용대상자의대부분 (90.8%) 을차지하는상용직 (23.5%) 의미준수비율이 임시직 (18.3%) 보다높았다. 한편월급제 (salaried) 및시급제 (hourly paid) 로구분해보면, 각 각이적용대상자에서차지하는비율은 55.7% 및 44.3% 로비슷했으나, 미준수비율은월급 제가 52.6% 로시급제 (15.9%) 보다눈에띄게높았다. 보고서는이에대해시급제의경우에 고용주와취업자모두최저임금하회여부를명확히확인할수있기때문이라고분석하면서, 저임금노동자들이월급제보다시급제를선호하는현상도이와관련이있다고덧붙였다. 고용주특성별 한편최저임금미준수비율을고용주의특성에따라나누어살펴보면, 우선근로자 9 인이하 128_ 2019 년 6 월호
의초소형 (micro) 기업이 26.4% 로가장높고, 5,000인이상초대형 (very large) 기업이 19.0% 로가장낮았다. 이는소규모기업일수록최저임금준수에어려움이많다는주장과관련된것으로보이지만, 250~4,999인의대형 (large) 기업의미준수비율이 23.0% 로중소 (other small and medium, 19.1% 및 19.4%) 기업보다높게나타난것은같은맥락에서설명되지않았다. 또한공공부문의미준수비율은 49.8% 로민간부문의 20.4% 보다매우높게나타났는데, 이에대해보고서는자선단체소속근로자제외등으로적용대상자에서공공부문이차지하는비율이 5% 에불과하다는점을고려해도여전히설명이어려운결과라고언급했다. 직업별직업 (occupation) 별로보면최저임금적용대상자에서차지하는비중이큰소매업 (15.0%), 호텔 식당업 (hospitality, 14.4%), 그리고청소 유지보수업 (14.8%) 등의미준수비율은각각 17.7%, 19.3% 및 16.6% 로전체평균 (23.0%) 을하회했다. 반면보육업의경우 43.2% 의높은미준수비율을보였는데, 이는이부문의인건비비중이높은데다최근지역정부에의해관련예산이동결되면서, 최저임금인상폭을임금에반영하기어려웠기때문으로보인다. 지역별마지막으로지역별로보면런던과남서부 (South East) 에서최저임금미준수비율이상대적으로높았다. 보고서는이러한지역별차이를최저임금적용대상자규모에따른차이로해석했다. 즉최저임금과비슷한수준의임금을받는취업자가많은지역에서는최저임금의수준및변화에민감하고, 월급제보다시급제를도입할가능성이높기때문에상대적으로미준수비율이낮을수있다는것이다. 최저임금준수를위한영국정부의정책대응과이에대한평가 영국에서최저임금제의집행을책임지고있는기관은국세청 (HM Revenue and Customs: HMRC) 이고, 최저임금관련정책을수립하고예산을지원하는기관은기업 에너지 산업전 력부 (Department for Business, Energy, and Industrial Strategy: BEIS) 이다. 이하에서는두 _129
기관의실적을중심으로정부가 1 최저임금제와관련한근로자의권리와고용주의의무를 얼마나잘홍보하고있는지, 2 최저임금미준수사례를얼마나잘확인하고조사하고있는 지, 두가지측면에서정책대응을살펴보고평가한다. 최저임금제홍보 근로자대상홍보보고서는 BEIS의꾸준한홍보등으로적용대상자의 90% 가국가생활임금에대해알고있다고평가했다. 또한지난 2017년 1월부터최저임금준수여부에대해의문이있는근로자는전화뿐만아니라인터넷을통해서도 HMRC에직접연락할수있게되면서, 2017/18년문의건수가 9,150건으로전년대비 71% 늘어난점은긍정적으로평가했다. 그러나이는여전히추정미준수사례 (43.9만명 ) 에비해턱없이적은수에불과하다고지적하면서, 그원인으로근로자가최저임금과관련한자신의권리및신고경로에대해서모르거나비밀유지에대한확신이없을수있다는점을언급했다. 그리고이를개선하기위해매년새로운최저임금수준과미준수신고경로에대한커뮤니케이션캠페인을시행하고, 비밀유지보장및제3자신고 (third-party whistleblowing) 경로도입을위해노동조합등과면밀히협업해야한다고권고했다. 고용주대상홍보 HMRC는이메일, 전화, 그리고웹비나 (webinar) 등을통해고용주들이최저임금을준수할수있도록돕고있다. 또한특정기간동안은소형기업이최저임금준수여부를확인하는데 HMRC의도움을받을수있도록하고, 이과정에서발견된미준수에대해서는처벌을면제해주고있다. 보고서는이와같은정책들을통해 HMRC가이전보다많은고용주와접촉하고있다면서도, 최저임금적용대상과미준수사례가동시에증가하고있는상황에서그효과는불분명하다고지적했다. 또한 HMRC의지침이불분명하고일관성이없다는고용주들의불만이계속되고초소규모기업의미준수비율이높다는점을언급하면서, 지침을정비하고고용주와의의사소통을보다효과적으로수행하기위한노력이지속되어야한다고덧붙였다. 130_ 2019 년 6 월호
최저임금미준수단속 HMRC는 1 최저임금미준수에대한근로자의신고가있거나 (complaint led 혹은 reactive cases), 2 특정고용주의최저임금미준수가능성이크다고판단되는경우 (targeted enforcement 혹은 proactive cases) 조사에나선다. 조사결과미준수가확인되면 HMRC는고용주에게체불임금을지급하도록강제하고벌금을부과하며, 특히최저임금미준수규모가 100파운드 ( 한화약 15만원 ) 이상이면고용주의이름을공개한다. 다만 1의경우 HMRC의처벌이이루어지전에, 근로자의이의제기에대해고용주가스스로시정하고체불임금을지급하는방식으로해결되기도한다. 체불임금지급실적고용주스스로시정한경우를포함하여 2017/18년에지급된체불임금액은 15.6백만파운드 ( 한화약 234억원 ) 로전년대비 40% 증가했고, 약 20만명 ( 전년대비약 2배수준 ) 의근로자에게지급되었다. 또한 HMRC가부과한벌금도 14백만파운드 ( 한화약 210억원 ) 로전년대비 3배이상으로증가하였는데, 이는지난 2016년 4월부터최저임금미준수에대한최대벌금이체불임금액의 200% 로상향된데일부기인한다. 한편 HMRC가조사에나선사례수 [ 그림 2] 영국의최저임금관련체불임금지급액추이 20 ( 단위 : 백만파운드 ) 15 10 5 0 2009/10 2011/12 2013/14 2015/16 2017/18 자료 : Low Pay Commission. _131
및그중체불임금지급사례수 7) 의비율이각각 2,402 건및 42% 로전년과비슷한수준을보 이고있는가운데, 지급사례당지급된체불임금액은 15,370 파운드 ( 한화약 2,306 만원 ) 로 전례없는수준까지높아진반면해당근로자 1 인당지급액은 77.39 파운드 ( 한화약 11 만 6 천 원 ) 로크게하락하였다. 이를통해보고서는연관된근로자수는많고 1 인당체불임금액은작 은 광범위한 (broader) 미지급사례에 HMRC 의인적 물적자원이집중되고있다고분석했 다. 또한최저임금에못미치는임금을받고있는근로자의상당수가대규모기업에고용되어 있다는점과최저임금미준수비율이소기업에서가장높다는점을동시에고려할때, HMRC 활동의우선순위를보다면밀히검토할필요가있다고언급했다. 미준수고용주이름공개현황 영국정부가 2017 년 8 월 ~2018 년 3 월중 4 차례에걸쳐이름을공개한최저임금미준수고 용주는총 911 명으로이와관련된근로자수는 6.1 만명, 체불임금액은 6.2 백만파운드 ( 한화 약 93 억 5 천만원 ) 이다. 이중근로자 10 인이하소기업의경우가공개된전체고용주수및 체불임금액에서차지하는비중은각각 83% 및 23% 였으며, 근로자 1 인당체불임금액은 782 파운드 ( 한화약 117 만원 ) 였다. 반면근로자 1,000 인이상대기업의고용주는 9 명에불과했고 근로자 1 인당체불임금액도 68 파운드 ( 한화약 10 만원 ) 수준이었으나, 전체체불임금액에서 차지하는비중은 55% 에달했다. 보고서는이름공개의효과를높이기위해서, 정부가공개시 기를정기화하고, 공개대상선정기준을강화하며, 고용주들에게이름공개에대비할시간을 더주어야한다고권고했다. 인지수사 (targeted enforcement) 2014/15 년이전까지 HMRC 의최저임금미준수조사는근로자의신고를받고착수한경우 가대부분이었다. 그러나 2017/18 년에는 HMRC 스스로대상을선정하고조사에나서는경 우가전체조사착수사례의 40% 를차지했다. 그결과를근로자신고에의한조사와비교해 보면, 체불임금이지급된사례의비중과사례별관련근로자수및체불임금지급액이모두 근로자신고에의한조사에비해다소낮게나타났다. 그러나보고서는인지수사에있어이 7) 앞의미준수현황에서사례수는최저임금보다낮은수준의임금을받고있는 취업자수 를의미한반면, 여기서사례수는 한고용주 ( 기업 ) 를대상으로미준수여부조사에나선경우 1 건이되며, 미준수가확인된경우각사례에따라체불임금액뿐만아니라이에해당되는근로자수도다양하다. 132_ 2019 년 6 월호
와같은정량적결과보다중요한것은심각한미준수사례를발견하여목표로삼을수있는능력을확보하는것이라면서, 이를위해 HMRC가최근복잡한리스크모형개발에나선점을긍정적으로평가했다. 또한동결과들은앞에서확인한 광범위한 (broader) 사례에대한 HMRC의인적 물적자원의집중이 HMRC 스스로의선택보다는근로자의신고에의해유도된것임을시사한다고분석했다. 맺음말 모든고용주가최저임금을준수하여모든노동자가최저임금을보장받을수있도록하는것은, 적절한최저임금수준을찾고이에대한합의를이끌어내는것만큼이나중요하고어려운과제이다. 따라서이에대한저임금위원회의권고를담은이보고서가최저임금미준수사례를줄이기위한영국정부의정책대응에얼마나반영될수있을지, 그리고그효과가어떠할지에대해관심을갖고지켜볼필요가있다. _133