BTL 방식의민간투자사업과 PF 금융 3 BTL 방식의민간투자사업과 PF 금융 고석배 * Ⅰ. BTL 방식민간투자사업의개요 1. BTL 방식의개념 정의 - BTL(Build-Transfer-Lease) 은건설사, 운영전문사, 재무적투자자등으로구성되는민간사업자가학교 보육 노인요양시설등사회기반시설을건설 (Build) 하여정부에이전 (Transfer) 하고정부로부터투자원리금을임차료 (Lease) 형식으로수취하는방식임 - 민간사업자는시설물을건설하여국가에기부채납하고 사회기반시설에대한민간투자법 제26조에근거하여시설의관리운영권 ( 物權 ) 을획득한후관리운영권의행사를통하여, 약정기간동안주무관청에시설을임대하고약정된임대료를수취하여투자비를회수 < 그림 1> BTL (Build-Transfer-Lease) 구조도 운영전문사 ( 시설보수, 운영 ) 건설사 ( 설계 + 시공 ) 출자 시공 출자 시설운영권부여 SPC(Special Purpose Company) ( 건설사 + 운영전문사 + 재무투자자 ) 배당수익 / 대출원리금 출자 / 대출 재무투자자 시설기부채납 + 운영서비스제공 리스료 + 운영비용 주무관청 자료 : 기획예산처 06 민간투자사업기본계획 * 프로젝트파이낸스실 PF4 팀차장이며, 내용문의는전화 787-7213, 이메일 ksstone@kdb.co.kr, 로하기바람
4 금융연구 BTL 방식의장점 - 정부나지방자치단체는기존의재정사업과는달리시설의건설및운영에민간의창의와경영기법을활용할수있어공공투자의효율을높일수있으며, 운영성과에대한평가를통해운영비를차등지급함으로써서비스수준을유지할수있음 - 민간사업자는 BTO 방식의경우시설의최종수요자에게서사용료를수취하여투자비를회수하는반면, BTL 방식은정부로부터임대료를수취하여투자비를회수함으로써운영위험 ( 시설수요위험 ) 없이투자비회수가가능함 - 금융기관은채무자가정부인우량자산 (BIS 위험가중치 0% 또는 10%) 을확충할수있어자산구성의질을높일수있음 사업수익률의결정 - 정부지급금산정의기준이되는사업수익률은민간사업자간공개경쟁을통해결정되는데일반적으로국고채5년금리 + 장기투자프리미엄 (90bp~150bp) 수준에서형성 특징 - BTL 방식으로추진할민간투자사업은총한도액과대상시설별한도액을예산안과함께국회에제출하여국회의승인을얻어야함 < 표 1> BTO와 BTL방식비교 추진방식 Build-Transfer-Operate Build-Transfer-Lease 대상시설성격 최종이용자에게사용료부과로투자비회수가가능한시설 ( 독립채산형 ) 최종이용자에게사용료부과로투자비회수가어려운시설 ( 서비스구입형 ) 투자비회수 최종이용자의사용료 ( 수익자부담원칙 ) 사업리스크 민간이수요위험부담 수익률변동위험 자료 : 기획예산처 06 민간투자사업기본계획 정부의시설임대료 ( 정부재정부담 ) 민간의수요위험배제 수익률사전확정 2. 추진배경및현황 추진배경
BTL 방식의민간투자사업과 PF 금융 5 정부재원제약 - 노후화된학교시설, 하수관거등국민의기본적수요를충족시키기위한국가의긴요한사업은많지만정부재원은제약되어있는반면, 풍부한민간자본은적절한투자처를확보하지못하고있음 - 따라서 BTL(Build-Transfer-Lease) 방식민간투자를통하여현재시중에서표류하고있는대규모의자금을실물공공투자로연결시켜공공투자의적시성을도모 국민복지증진 - 교육, 복지, 문화등과관련된사회기반시설에대하여수요는증가하고있으나, 충분한공급이적기에이루어지고못하고있는실정으로, 지연되고있는공공투자를민간자본으로조기실행함으로써국민의복지증진가능 경기활성화 - 풍부한민간자본에안정적인투자처를제공하여, 투자확대를통한경기활성화를유도 관련법령개정내용 : 사회기반시설에대한민간투자법 04.12.31 자개정 민간투자대상사업의확대 - 사회간접자본시설에국한되어있던민간투자대상사업을사회기반시설로변경하고, 기존의도로, 철도, 항만, 공항시설등 35개 SOC시설뿐만아니라교육, 복지, 문화시설분야를추가 확대되는대상시설은학교시설, 군주거시설, 공공임대주택, 문화시설, 아동보육시설, 노인의료복지시설, 공공보건의료시설, 자연휴양림등임 민간투자대상사업시행방식의확대 - 기존의 BTO(Build-Transfer-Operate), BOT(Build-On-Operate-Transfer), BOO (Build-On-Operate) 방식외에 BTL방식을명문화함
6 금융연구 BTL 대상시설및사업규모 05년도 BTL사업은 17개사업분야 98개단위사업에총사업비는 4조 2,759억원규모로추진 06년도에는 15개사업분야 84개단위사업에대하여총사업비는전년대비 94.4% 증가한 8조 3,147억원으로추진될예정 < 표 2> BTL 대상시설및사업규모 ( 단위 : 억원 ) 대상시설 05 년도주 1) 06 년도주 2) 비고분야단위사업총사업비분야단위사업총사업비 국가사업 5 26 12,598 5 33 26,002 군인아파트, 일반철도 국고보조지자체사업 8 34 15,931 8 51 28,218 하수관거, 박물관등 지자체자체사업 4 38 13,404 2 미정 26,216 초중등학교신축등 예비사업비 - - 826-2,711 예비비 주 : 자료 : 합계 17 98 42,759 15 84 83,147 1. 98 개단위사업중현재 86 개사업에대하여고시중임 2. 2006 년도단위사업개수는미확정상태이며현재고시된사업없음기획예산처 BTL 투자계획 지자체자체사업사업수는미정 Ⅱ. BTL 방식에대한 PF 금융 1. BTL 에대한 PF 금융참여방식과고려사항 BTL 에대한 PF 금융참여방식 금융기관의민간투자사업참여 - 정부의금융기관참여강화정책으로 SPC의자기자본중 50~90% 지분참여 - 민간투자사업총투자비의 95% 내외를자기자본및타인자본형태로금융기관에서조달 - 금융기관은자금조달에필요한금융부대비용 ( 증권회사총액인수모집의경우총액인수수수료및판매수수료 ) 및금리수준을포함한금융조건을제시하고사업수익률과재무적투자자의수익률을최적화하는재무구조를제공
BTL 방식의민간투자사업과 PF 금융 7 금융기관의파이낸싱구조 - BTL방식민간투자사업의가장큰특징은총민간투자비를정부가직접지급하는안정성으로, 사업수익률은타민간투자사업보다낮은수준에서이루어지고있음 - BTL방식민간투자사업은사업수익률 (α) 을감안한정부지급금으로타인자본 ( 약 90%) 및자기자본 ( 약 10%) 을회수하기때문에재무적투자자의수익률을유지하면서정부지급금을최소수준으로하는재무모델구성이관건임 - 자기자본의회수방법에는 1 자기자본을회수하지않고타인자본금리에더해서상환하는방법, 2 사업기간만료시원금만회수하는방법, 3 원금에일정수익률을더해서회수하는방법등이있음 - 타인자본의회수방법에는정부지급금과동일한구조인 1 원리금균등상환방법, 2 원리금불균등상환방법, 3 타인자본대출기간을조정하여사업수익률을조정하는방법등사업별로다양한자금구조를이용하고있음 BTL방식민간투자사업초기에는지나친저가경쟁으로자기자본미회수방법의자본구조가많이이용되었으나금융약정시자기자본손실처리에대한부담등으로최근에는자기자본회수및일정수익이보장되는구조로바뀌어가고있음 리스크요인 (Risk Factor) 건설위험 ( 건설기간중 ) - 건설기간중시공사부도위험 ( 비용초과, 공사지연등 ) - 건설기간중발생하는위험으로통상의건설기간이 1~2년으로짧고, 적정수준의공사비확보시시공사가부실화되더라도대체시공사를통해위험을경감시킬수있으므로건설위험은작은편임 운영위험 ( 운영기간중 ) : 부속사업수익및운영비용변동위험 - 부속사업수익관련위험 : 수익이예상보다적게창출될때발생 - 운영비용변동위험 운영비용증대 : 물가상승률이상으로비용이증가하는경우등 운영비용지급액차감 : 성과평가에의한정부지급금감소가능성 (Penalty System 적용 ) - 운영기간이 20년의장기간으로 BTL의위험대부분은운영위험에기인
8 금융연구 적정운영비용의확보와운영사의신용이중요 리스크완화 (Risk Mitigation) 방안 리스크요인 (Risk Factor) 및헤지 (Hedge) 방안 - BTL 방식의리스크요인은크게건설위험과운영위험으로구분됨 < 표 3> 리스크요인및헤지방안 위험종류 위험내용 위험회피방안 - Fixed Price EPC(Engineering Procurement Construction) 계약체결 건설위험 - 비용초과 (Cost Overrun) - 건설공사보험등각종보험이용 - 공사지연 - 책임시공보증 ( 시공능력감안 ) - 실시협약에준한지체상금부과 - 건설기간중시공사의자금보충약정 운영위험 - 우량대기업위주의운영사선정 - 부속사업수익변동위험 - 운영기간중운영사의자금보충약정 - 운영비용초과위험 - 적정한운영비용책정 - 운영회사부도등 ( 대체운영사확보고려 ) 자료 : 당행프로젝트파이낸스실 리스크분석 (Risk Analysis) - 건설위험 시공능력 50위권내의건설회사에서책임시공을보증하므로위험은작음 최신공법이많이적용되는기존 BTO사업에비하여 BTL사업은상용화된건설공법을적용하여건설위험은상대적으로작은것으로보임 - 운영위험 기존 BTO사업에비하여건설위험은감소된반면, 운영회사부도등운영위험에대한리스크관리의중요성이커짐 우량대기업운영사위주로사업참여를하여운영위험을경감 사업계획서제출시적정수준의운영경비를확보하여운영회사부도시대체운영사를구하여리스크를헤지 수익원 (Profit Source) 별리스크요인 - 시공사는시공이윤을통해수익을확보하며, 1차건설위험을부담 - 전문운영사는운영수익을획득하는대신, 1차운영위험을부담
BTL 방식의민간투자사업과 PF 금융 9 - 재무적투자자는이자및배당수익을확보하며, 2차운영위험및건설위험을부담 < 표 4> 수익원별리스크요인참여그룹 수익창출 리스크요인 재무적투자자 이자수익, 배당 제2차운영위험, 제2차건설위험 전문운영사 운영수익 제1차운영위험 주 시공사시공이윤제 1 차건설위험 : 건설위험중 1 차위험은 시공사부도 이며 2 차위험은 시공사부도후대체시공사미확보등 을의미하며, 운영위험중 1 차운영위험은 운영사부도 이고 2 차운영위험은 운영사부도후대체운영사미확보 을의미함 2. BTL 에대한 PF 금융의최근동향 05년도입된 BTL방식민간투자사업이시행 2년째를맞았으나실제금융약정까지이루어진사례는거의없음 현재까지 86개사업이고시되었고그중 36개사업에대하여실시협약이체결되었으나실제금융약정이이루어진것은산업은행이주선한 06년초 대전수정초외 4개교민간투자사업 1건에불과 이는금융기관및주무관청의 BTL방식민간투자사업에대한전반적인이해가부족하고이로인한협상과정에서의유연성결여등에따른것임 BTL 전용펀드조성추진 현재까지 BTL방식민간투자사업에서금융기관의참여는개별사업별로재무적투자자를모집하여참여하는형태였으나, 재무적투자자에대한지분참여확대요구및각종신고의무에대한대응방안으로현재일부금융기관에서 BTL전용펀드의설립을추진중에있음 사업초기이해부족등으로인하여계약건수는부진하나, 정부와민간사업자간에민간투자사업의완성도를높이려는노력이진행되고있으며, 전용펀드조성이계획되고있는등 BTL방식의실계약건수의증가가예상됨
10 금융연구 3. 향후과제 BTL방식민간투자사업은시행초기의일부문제점에도불구하고국민기본수요충족, 안정적투자처제공및경기활성화측면에서앞으로도활성화될여지가많은제도임 BTL방식의성공적인정착을위하여는원활한재원조달과안정적인운영이필수적으로민간투자사업이당초취지대로원활히진행될수있도록아래와같은보완이필요한것으로판단됨 사업자선정및사업수익률결정시적용하는평가제도를안정적인사업추진에중점을두는방향으로개선 - 정부지급금 ( 가격 ) 은자금조달및운영에큰영향을미치는변수로민간투자업체의지나친경쟁을통한적은정부지급금은안정적인사업추진에장애가될수있음 전문운영사의활성화 - 공공에서직접운영하던학교시설등에대하여운영경험이있는전문운영사가절대적으로부족한실정으로, 안정적인운영이되지않을경우사업의안정성이크게떨어져민간자본의참여를저해하는요인으로작용 - 정부에서직접운영사와계약하는방법등을통하여사업의안정성을제고하는것도 BTL제도활성화에도움이될것임 지역중소건설업체의참여확대 - 당초대부분의 BTL방식민간투자사업은지역중소건설업체에서담당하던사업이었으나민간투자방식으로전환되고나서지역중소건설업체의수주물량이감소하는부작용이발생 사업계획서평가시지역중소건설업체의참여비중을높이는방향으로기준을개정하여지역중소건설업체의활성화도모 시공회사에대한지분참여가이드라인제정 - 현재사업자선정등에서재무적투자자및운영회사에대한지분평가는있으나시공회사에대한지분평가는포함되어있지않아최소한의지분만출자하고있는실정임
BTL 방식의민간투자사업과 PF 금융 11 사업기간동안시공, 운영및금융이원활해야안정적인사업추진이가능함을감안하여시공회사의지분에대한가이드라인제정이필요함 건설기간중이자산정방식개정 - BTL방식민간투자사업에서는참여하는금융기관이사업계획서제출당시의금리로확정제시하도록되어있어, 금융기관은실제대출실행시점까지고스란히금리변동리스크에노출되어있음 - 금융기관의특성상금리리스크에대하여는위험회피전략에따라리스크헤지가가능하지만, BTL방식민간투자사업에서는사업시행자지정전까지는금리에대한리스크를헤지할수있는방법이부족함 - 향후시설사업기본계획 (RFP) 에건설기간중기준금리의적용시점은실제대출실행일의기준금리를적용하여총민간투자비를산정하는방식으로의개정이필요함