러시아 신(新)동방정책과 동북아 지역정치: 지역 세력망구도 변화와 러시아의 가능성 및 한계 신범식 서울대학교 2014년 8월 EAI 국가안보패널 보고서: 동북아 데탕트-탈냉전 국가대외전략 비교연구
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러시아신 ( 新 ) 동방정책과동북아지역정치 : 지역세력망구도변화와러시아의가능성및한계 신범식 서울대학교 I. 문제제기 현재동북아지역질서구축주도권을잡기위한미중간경쟁이동북아지역정치의기본적단층면을형성하고그경쟁구도가양국을상호속박하게되면서, 이경쟁구도가역내국가들에게영향력을신장할수있는새로운기회를제공할지아니면양국간경쟁으로주변국들의입지가위축될지는불확정적이다. 급변하는동북아지역정치구도에서각국은최소한자국의입지를방어하거나적극적으로는그영향력을신장할기회를얻기위해새로운전략마련에부심하고있다. 하지만특정한두국가의힘으로신 ( 新 ) 아시아질서를구축하거나주도하는것이거의불가능해보이는가운데, 역내갈등을조절하고지역정치를안정적이고예측가능하게만들수있는지역적안보협력기재를구축할필요와요구는날로높아가고있다. 이러한요구는지구및지역질서의전환기적특성과맞물려동북아지역의다양한변화가능성과충돌하는가운데, 탈냉전이후동북아지역무대에서급속한영향력약화및단기간의회복을경험한러시아의역할에대한관심도높아가고있다. 한반도문제와관련하여미국과중국이 동맹의연루 에따른딜레마에빠지게되는것과달리러시아는남 북한동시수교국으로서한반도문제에서좀더자유로운행보를취할수있는데, 어쩌면러시아는이런가능성을기반으로한반도문제에서발언권과영향력을고양시킴으로써잃어버렸던동북아전략적행위자로서의위상을확고히회복하게되기를희망하고있는것으로보인다. 한반도관련러시아가가장 피하고 싶은상황은전쟁이나갈등과긴장이고조되는상황이며, 한반도분단구조속에서남 북한동시수교국으로조심스럽게회복해온동북아이해당사자및 6자회담당사국으로서의지위를 지키고 싶을것이다. 하지만중국의급속한부상 ( 浮上 ) 과영향력확대로인해러시아의부담이커가는가운데, 러시아는한반도를둘러싼세력관계를미중양극구도로부터미-중-러 3극내지준 ( 准 ) 3극구도로변화시키기위해가용자산을최대한동원하여미중경쟁의틈새를 파고들고 싶은욕심이날법도하다. 물론러시아에게이를추진할충분한내적역량과의지가얼마나있는지확답하기는어렵다. 분명한것은러시아가얼마나기여했는지여부와상관없이러시아가 피하고 싶은한반도갈등내지분쟁상황이현재까지도어렵사리관리되고있으며, 또한러시아가 지키고 싶은한반도문제당사자로서일정한지위는어쨌든유지되고있다는것이다. 따라서오늘날러시아에게제기되는과제는 이지역에서무엇을더 얻어 낼수있는가? 이다 ( 신범식 2013a). 탈냉전이후동북아에서러시아가지향해온외교는 기회주의적약진 을추구하는형태로표출되 1
곤했다. 이를위해서중국과관계를잘관리하고북한과관계를회복 강화하는것은매우중요한정책옵션이었다. 그리고이제한국및일본과실질협력을증진하려는노력은러시아의역내영향력뿐아니라미래성장동력을찾아내는전략과결부되면서그중요성을더해가고있다. 그러나이에못지않게동북아에서미국과협력기재를마련하는것은러시아의역내지위를공고히하는데있어서가장중요한축이될수밖에없다. 하지만미국은러시아가동북아에서입지를강화하는것을원치않는것으로보이며, 중국의부상에따른부담증대라는조건에도불구하고러시아의동북아행위자로서위상강화는바라지않는듯하다 (Севастьянов 2008). 특히우크라이나사태이후미국은지구적수준에서대러시아제재를서서히강화시켜나가고있으며, 이에대응하여러시아는유럽국가들과의관계를관리하면서유라시아통합을가속화시키는것은물론아시아방면에서중국과전략적협력을한층더강화하는방향으로전략틀을조정해가고있다. 이글은러시아가동북아지역정치구도속에서경험한위상변동과새롭게직면하게된도전, 그리고그에대한대응을지역정치주요행위자들간관계속에서분석하는것을목표로한다. 이를위해우선 1) 러시아주요외교안보관련문건들에나타난러시아의동북아정책원칙을지속과변화의관점에서분석하고, 2) 최근푸틴 3기정부의신동방정책으로불리는전략적시도가동북아지역정치구도속에서어떤지향점과성과및한계를노정하고있는지분석한뒤, 3) 이런러시아신동방정책이가지는의미를동북아세력망구도를바탕으로해석해봄으로써지역정치내러시아의존재와위상, 그리고가능성과한계를분석해볼것이다. 끝으로이러한분석이한국외교에대해지니는시사점을동북아정치의미래와연관하여적시해보고자한다. II. 기본문건분석 : 외교정책개념, 안보개념, 군사독트린 러시아외교정책, 안보정책, 군사정책의주요한기본원칙과그에따른정책적사고 ( 思考 ) 동향을보여주는주요문서들로는외교정책개념 (Концепция Внешней Политики Российской Федерации), 국가안보개념 (Концепция Национальной Безопасности Российской Федерации), 군사독트린 (Военная Доктрина Российской Федерации) 등이있다. 이문서들은러시아정부내주요관계부처관료들의오랜토의끝에작성되는결과물로서, 단순한수사에그치는것이아니라러시아외교, 안보, 군사정책의전략적지향을파악하는데있어서주요한지표가되고있다. 각문서들은외교, 안보, 군사라는다른영역을다루고있지만, 공통적으로하나의세계관위에서작성되고있으며또한공통된정책지향을드러내고있는것으로볼수있다. 러시아의외교정책개념은러시아의기본적국제정치관은물론외교정책목표와각지역별정책방향을보여주는문서다. 최근의동향을파악하는데중요한 2000년및 2008년외교정책개념문서를보면러시아의주요관심사가기존의냉전시기군사적대립과핵무기에서경제, 정치, 과학, 기술과같은비군사적영역으로변화하고있음을알수있다 (Концепция внешней политики Российской Федерации 28 июня 2000 года 2000/6/28; Концепция внешней политики Российской Федерации 15 июля 2008 года 2008/7/15). 또한러시아는테러리즘, 조직범죄와같은비전통안보영역의위협과도전들이거세지고있음에도주목하고있으며국제정치에서 UN 역할의중요성과이에대한존중역시강조되고있다. 2000년문서는러시아외교정책의핵심적목표로총 7가지를제시하고있다. 첫째, 국가안보, 주권, 영토통합성보전 ; 둘째, 안정적이고공정한민주적세계질서확립 ; 셋째, 경제발전을위한긍정적외부 2
환경조성 ; 넷째, 주변국가들과우호적관계유지 ; 다섯째, 타국가들과조화적관계구축 ; 여섯째, 해외러시아인및러시아동포들의권리와이익보장 ; 일곱째, 러시아의긍정적이미지증진등이다. 지구적차원의문제해결을위한러시아정부의우선순위로는첫째, 새로운국제질서형성 ; 둘째, 국제안보증진 ; 셋째, 국제경제관계발전 ; 넷째, 인권관련국제관계관리및안정 ; 다섯째, 외교정책활동을위한정보지원등을들고있다. 2008년외교정책개념문서에서는 2000년내용들이유지되는가운데드러나는중요한차이점들을통해러시아외교정책의최근변화를보여준다. 첫째, 2008년러시아외교정책개념에서는경제문제가이전보다더중요하게다루어지고있다. 2000년당시러시아외교의두번째주요목표였던안정적이고공정한민주적세계질서확립은 2008년에와서는세번째목표로물러나고그자리에경제발전과근대화를위한긍정적외부환경조성이제시되었기때문이다. 이는러시아정부가러시아의경제발전, 근대화를매우중시하고있음을보여준다. 또한내적역량강화에대한관심과그한계에대한국내적위기의식이더욱고조되는상황을반영한다고볼수있다. 둘째, 다극질서에대한강조및미국일방주의에대한비판어조가누그러졌다. 2000년문서에서는다극질서에대한언급이자주등장하는데, 앞서언급한안정적이고공정한민주적새로운국제질서의수립이당시러시아외교정책의두번째주요목표였다는점과 미국의경제와힘의지배를통한일방적국제질서의수립경향이강해지고있다 라고주장하며미국이주도하는국제질서를노골적으로비판한점등이여기에해당된다. 하지만 2008년문서에서는다극질서자체에대한언급이줄어들었고, 국제정치무대에서어느특정국가의일방적행동에대해서는비록부정적인평가를내릴지언정이를미국이라명시하지는않고있으며미국이주도하는일방적국제질서에대한노골적비판역시자제하고있다. 이는한편으로미국에대한불만을자제하는것으로보일수도있으나, 다른식으로보면강대국으로서자신감을회복해가는러시아가새로운행동의자유를지향하고자함을암시했는지도모른다. 셋째, 러시아정부의직접적인자신감도드러난다. 2008년러시아외교정책개념문서의두번째장인 현대세계와러시아외교정책 (Современный Мир и Внешная Политика РФ) 은 새로운러시아가국익에대한확고한바탕을마련하고국제정치에서온전한역할을수행하게되었다 는기조로시작하고있다. 이와같은자신감은 2000년외교정책개념문서에서는나타나지않았던특성으로, 러시아외교의새로운면모를보여주는대목이다. 이는결국러시아가그루지야전쟁, 크림사태등에서보여준행동이힘에기초한자국이익관철임을예견케하는단초가되었다는판단은크게그르지않을것이다. 넷째, 러시아정부는지속적으로국제법과 UN 역할에대해서강조해왔는데, 2008년외교정책개념에서도이를강조하고있다. 러시아는이때지구적차원문제해결을위한두번째우선순위로서 국제관계에서법의지배 를추가했다. 이는 2000년문건에서는거론되지않았던항목이었는데, 세부적으로는 UN안보리및헌장의중요성과국제법준수의무를강조하고있다. 이는러시아가주권및내정불간섭원칙과더불어국제적인문제의일방적해결을보완하기위한새로운차원의지향점제시하고자한것으로이해될수있을것이다. 러시아의국가안보개념문건은러시아안보정책을파악하는데있어서가장중심이되는문건이다. 1997년 12월, 2000년 1월에각각국가안보개념문서들이발표된바있으며 2009년 5월에새롭게발표된 국가안보전략 2020 (Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года) 은기존의국가안보개념문서를대체하게되었다 (Концепция национальной безопасности Российской Федерации 1997/12/17). 2000년국가안보개념문서는앞서살펴본 2000년외교개념문서와비교했을때기본적인국제정치관과정책지향점측면에서많은공통점이있다. 이는 2000년국가안보개념이문서첫부분부터일방주 3
의를비판하고다극질서의출현을강조했다는점을통해확인할수있다. 또한 러시아를정치, 경제, 군사등여러면에서약화시키려고노력하는국가들이있다 고노골적으로언급하기도한다. 특히 2000년국가안보개념문서에서는러시아의 국가이익 을개인, 사회, 국가의수준에서국내정치, 경제, 사회는물론국제, 정보, 군사, 국경, 환경등제 ( 諸 ) 분야에서구현되어야하는이익의총체로규정하고있다. 이에따라러시아의안보개념역시단순한군사적안보뿐만아니라경제, 사회등다른분야를모두포함하는 포괄적안보 (comprehensive security) 개념에입각하여제시되고있으며, 그에따라경제, 인구, 환경, 문화등세부분야에서러시아정부가취해야하는정책을설명하고있다. 또한러시아의국가이익이지속가능한경제발전을통해서만실현될것이라고지적하면서경제적기반확충의중요성을강조하고있다. 2000년국가안보개념문서에서제시된안보개념과주요정책방향은상당부분 국가안보전략 2020 에서도유지되고있다 (Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года 2009/5/12). 하지만차이점역시발견되는데, 이는 2000년과 2008년의외교정책개념문서가보였던차이와도같은맥락에놓여있는것으로보인다. 첫째, 국가안보전략 2020에서도 2008년외교정책개념에서발견되는러시아의자신감과좀더낙관적세계정세에대한인식이나타나고있다. 국가안보전략 2020에나타난러시아의국제정치관은 2000년안보개념의그것보다는낙관주의와자신감이더잘표현되어있다 (Dimitrakopoulou Liaropoulos 2010, 38). 러시아는 2020 문서에서도한국가의일방주의적행동에대해서는여전히비판적이나, 미국에대한언급을피하면서이를나토 (NATO) 에대한비판으로새롭게구체화하고있다. 특히나토가러시아에게중요한이익이되고있는지역내국가들에게군사적인프라를확장하는것을가장첫머리에언급하고있다는점이눈에띈다. 또한러시아는나토가중요한국제법상원칙들을무시하고위반하는상황을비판하고있다. 이는미국과직접적인대립을피하면서러시아의국익이어떻게침해되고있는지를구체적으로밝히되여타부분에서의협력가능성까지닫지는않으려는러시아의국가안보적근심과고려를잘표현했다고볼수있다. 반면 2020 문서는 2000년국가안보개념문서에서와같이러시아를방해하려는국가들로부터의위협에대한언급은사라지고없다. 둘째, 2000년안보개념문서에서드러났던포괄안보가 2020 문서에서는더구체화되어서나타나고있다. 2020 안보전략문서는경제발전의중요성과러시아시민들의삶의질그리고사회경제발전에대해서강조하고있다. 그리고 3장에서는민주국가, 시민사회건설, 국가경제경쟁력향상이장기적국익으로상정되고있다. 국가안보의주요구성요소로서국방, 국가와공공의안보, 러시아국민들의삶의질개선, 경제성장, 과학 기술 교육의강화, 보건의료강화, 문화창달, 생태계보존, 전략적안전성과전략적동반자와평등한관계등의순으로그내용이구체적으로제시되고있다. 그리고마지막에는국가안보의주요지표로서실업률, 소득불평등지수, GDP 대비부채율, 공공지출, 무장쇄신등을제시함으로써이전과는달리포괄안보에대한구체적인사유가강화되고있음을보여주고있다. 지금까지살펴본러시아외교정책개념, 안보개념및안보전략은각문서들이다루고있는영역이다르더라도공통적인세계관과정책지향을공유하고있음을발견할수있다. 이와더불어러시아군사독트린역시앞문서들과많은공통점을보여주는동시에안보중심적분야로서러시아의군사정책에대해매우구체적인내용을담고있다. 러시아군사독트린은 1993년, 2000년에각각발표된바있으며, 최근 2010년 2월 5일에는새로운군사독트린이발표되었다. 2010년군사독트린은먼저러시아의안보환경을평가하면서정치및군사적위협이부분적으로는감소했지만새로운분야에서는증가한측면이있다고밝혔다 (De Haas 2010, 3). 특히 1993년, 2000년에발표된각각의군사독트린에서는 군사적위협 (военные угрозы) 만을언급하고있는데, 2010년문서에서는 군사적위험 (военные опасности) 을같이언급하면서 위험 이 위협 보다우선적이고구체적 4
으로기술되고있다 (De Haas 2010, 3). 군사독트린상위험은위협보다좀더구체적인사항들로서, 각각 8, 9 항목을통해외부와내부위험으로나누어기술되고있다. 외부위험에서가장먼저언급되는것은나토의위험이고, 다음으로는개별국가들의전략적안정을해치려는시도, 러시아접경지내군사력확장, 전략무기및미사일배치, 러시아와동맹국들의영토침해와내정간섭, 대량살상무기 미사일기술확산, 개별국가의국제협정위반, 테러리즘등총 11가지사항이구체적으로다루어지고있다 (Военная доктрина Российской Федерации 2010/2/5). 러시아가처한내적위험으로는러시아의정체 ( 政體 ) 를바꾸려는시도, 러시아의영토통합성과주권에대한침해, 국가기구의작동방해등일반적인사항이언급되고있고, 안보개념문서에서다루어졌던에너지, 인구, 사회경제발전등의문제는포함되어있지않다. 한편러시아가처한 위협 으로는군사및정치적상황의급격한악화등과같이 위험 보다는좀더일반적이고추상적인내용만언급되고있다. 따라서러시아의군사적위협에대한인식은좀더실제적인 위험인식 으로구체화되면서, 이위험에대한구체적이고실제적인대응필요성이강조되고있음을보여준다. 이러한러시아의구체적인위험인식은결국대응책마련간에군사적조치가수반될수있음을보여준다. 군사독트린상러시아가군사및정치적협력을해야할대상의우선순위로는벨로루시, 집단안보조약기구 (CSTO), 독립국가연합 (CIS), 상하이협력기구 (SCO), 국제연합 (UN) 이지목되고있다. 이는러시아가나토확장에따른자국의군사적위협및위험에대한인식수준이대단히높으며, 동시에다자주의적군사안보에대해높은기대를하고있음을보여준다. 최신군사독트린이특이한점은, 2010년을전후로나온외교정책및안보관련문건들과는다르게러시아가중국, 인도와가지고있는특별한관계에대해서는언급하지않고있다는사실이다 (De Haas 2010, 4). 러시아에게군사적으로중요한동맹은 CSTO 국가들로서러시아는 CSTO 국가들에대한공격을자국에대한공격으로간주할것이라고말하고있다. 이는러시아의동맹범위를잘드러내주는대목이다. 이상의분석은러시아의외교안보정책이점차초기의국제주의적기조에서벗어나강대국위상회복을희구하거나과시하기위한독자적정책노선강화로변화될수있음을보여준다. 그루지야전쟁발발과함께이러한변화가능성에대한우려섞인논의가시작되었으며, 최근우크라이나사태와크림합병조치에의해좀더확실한정책으로현실화됐음을알수있다. 이같은러시아의정책적선회는탈냉전이후미국이주도해온국제질서가좀더심각한변화압력과직면하게되었다는평가를가능케한다. III. 푸틴 3 기러시아의동북아및한반도정책 러시아의동북아정책은안보, 군사, 외교정책원칙측면에서매우어려운고민을제시하고있다. 이에대한본격적인논의에앞서최근세번째임기를시작한푸틴대통령시기러시아의동북아및한반도정책에서나타나는전반적인특징들을살펴보면다음과같다 ( 신범식 2013a, 151-152). 첫째, 푸틴 3기러시아의외교정책및동북아정책기조는 2000년푸틴대통령이취임한이후추진해온강대국외교및실용주의외교의연속선상에서메드베데프대통령시기시작된경제현대화를통한국력의확장과유로-태평양국가 (Euro-Pacific State) 정체성을실현하는데있으며 (Russian International Affairs Council 2012; Vladai Discussion Club 2012), 이러한정책은러시아가한반도등지에서유로-태평양국가로서안정적교두보를확보하고동북아전략적행위자로서위상을회복하는정책목표와연관 5
된다. 둘째, 푸틴 3기정부는전반적인지속성기조에도불구하고 신 ( 新 ) 동방정책 을통한적극적인실용주의를추구한다는점에서가장일신된면모를보일것으로예상된다. 이는한반도내긴장고조또는분쟁으로인한러시아의영향력축소를방지하고, 동북아 6자회담당사국으로서지위를지키며, 적극적인한반도정책을추진하되, 경제적이익에기반한극동개발정책과관련하여그수단을마련하고자한다는점에서실용적이다. 셋째, 신동방정책의실현과관련하여그간동방에서잃었던영향력을회복하는데도움이되었던중국이적극적인동북개발정책을추진하면서중대한도전요인으로등장하게됨에따라러시아는다양한삼자및양자관계속에서자국의이익을실현하기위한정책을추진하고있다. 러시아의입장에서가장바람직한협력구도로러-중-북및러-북-남등의삼각협력을통한에너지, 물류, 농업, 의료와교육등다면적협력에대한높은기대와강화된노력이관찰된다. 넷째, 한반도문제및동북아안보와관련해러시아는장기적으로남한주도의통일한국출현과강대국화가동북아세력구도균형화에기여할것이라는점에서반대하지는않지만, 통일한국이역내다자협력을촉진하는균형적노선을추구하기를희망하고있다. 이과정에서러시아는 6자회담과그로부터발전해나갈다자안보기구를통한북한문제해결에대한기대를놓지않고있으며, 동맹의연루로부터자유로우면서남 북동시수교국이라는지위를통해한반도및동북아다자협력체창설을위한노력을지속하고있다. 그런데이같은동북아정책을추구하는데있어러시아가상당수준의존하면서도동시에우려할수밖에없는상대가중국이다. 이러한중국과의관계는실로미묘한균형을필요로하는데, 누가뭐라해도러시아의아시아정책에서가장중요한부분을차지하는것역시대중국관계라고할수있다. 따라서러시아의중국에대한군사및안보전략은러시아신동방정책의배경, 가능성, 한계를이해하는데있어서필수적이다. 최근러시아와중국의전략적협력관계는역사상가장높은경지에이르렀다는양국지도부의평가도상당부분사실이다 ( 신범식 2013b). 이러한가운데국제주의로부터탈피내지는일방주의를강화하려는러시아의외교 안보정책기조가러중관계에어떠한영향을줄지검토해보기위해서는다음과같은점에주목할필요가있다. 첫째, 최근들어다극화국제질서에대한러시아의입장이변화된점에주목할필요가있다. 다극화가너무진전되는것이불리하다는판단을했거나아니면중국과함께지향할수있는다극질서의한계를인지하했을가능성등을따져볼필요가있는것이다. 특히 G2 시대를언급하는현재다극질서에대한집착이중국에게만유리할수있다는우려와더불어 G8~12를넘어서는수준의집단적지도력을상정하는세계질서가러시아지분희석으로귀결될가능성등은러시아에게고민거리이기때문이다. 둘째, 러시아의안보체제에서여전히집단안보조약기구 (CSTO) 가중국이속한상하이협력기구 (SCO) 보다더높은위상을차지하고있다는점이다. 앞서살펴보았듯이 2010년군사독트린에서러시아는군사협력대상으로벨라루시를가장먼저지목하고집단안보조약기구, 독립국가연합 (CIS), 상하이협력기구순으로언급하고있다. 집단안보조약기구에대해서는전통적 동맹 개념을적용하지만, 상하이협력기구에대해서는이를적용하고있지않다. 또한살펴보았듯이상하이협력기구내협력은주로전통안보보다는테러리즘대응과같은비전통안보에머무르고있다. 상하이협력기구가러중관계의연장선상에있음을볼때, 상하이협력기구를통한러 중군사협력은아직한계가있음을보여준다. 셋째, 주권원칙존중과소위 민주적국제질서 를지향한다는점에서러시아와중국사이에전략적수렴점이있지만, 그것이완전히일치하기는어려울것이라는점이다. 민주적국제질서가미국의독주를견제하는한에서양국의협력은보장될수있지만, 러중양국공동의이해가충돌할수있는가능성도염 6
두에줄필요가있다는말이다. 가령, 중국의급속한부상이지역적수준과지구적수준에서러시아의이해를침해하게되는상황을상정해볼때에이같은한계가쉽게나타날수있다. 넷째, 러시아는중국과의관계에서군사적이유보다경제적이유에서더밀접한관계를갖고싶어한다는점이다. 앞서러시아의주요외교문서를통해살펴보았듯이, 경제발전과현대화는러시아에게매우중요한목표로다루어지고있다. 대중관계에서도러시아는경제협력을매우중시하고있는데, 특히시베리아와극동지역개발을위해중국과협력하는것은특별한의미를갖는다. 2012년 6월에있었던푸틴대통령과후진타오주석의회담에서후진타오주석은아무런언급이없었음에도푸틴대통령은시베리아와극동지역개발에대해서언급하고있다 ( 크레믈린사이트참조 ). 이와같은협력에대한일환으로양국은 2009년 6월 투자협력계획, 9월 2009~2018년극동, 동시베리아와동북지역협력프로그램 을각각체결하였다 (Титаренко 2012, 157-158; 235-236). 후술하겠지만이러한러시아의극동및시베리아개발계획과중국의동북지역개발및동북아지역정책이얼마나공존할수있을지는의문이다. 그럼에도불구하고이같은한계를지니는러시아와중국간전략적협력은여전히러시아가동북아에서영향력을유지하는중요한통로로기능하고있는것이사실이다. 그이유는러시아가지역내전략적행위자로서의위상을회복하는것을미국이허용하지않으려한다는것과깊은연관을가지고있다. 이에관하여는후술하기로한다. 이같은관찰을근거로러시아의한반도정책목표를정리해보면다음과같다 ( 신범식 2013a, 153-155). 첫째, 동북아안정확보와한반도에서평화유지이다. 한반도는러시아극동지역과인접하고있다. 특히남북한동시수교국인러시아는한반도에서군사적긴장이발생할경우복합적도전에직면하게될것이다. 한반도의긴장과불안정은러시아의동북아정책전반에부정적영향을끼칠것이다. 한반도에서군사적긴장이발생하게되면, 러중또는러미관계가예기치못한압력에노출되고악화될가능성이높다. 따라서러시아는지역안정과한반도내군사적충돌의방지를동북아및한반도정책의우선적목표로삼고있다. 또한러시아는중기적관점에서한반도비핵화를지지하지만, 북한체제의점진적변화를유도하는포용 (engagement) 정책이더효과적이라는판단하에정치적수단을통한한반도비핵화를추구하는노선을견지하고있다. 이는러시아가 6자회담을통한북핵문제해결및북한이핵을포기할경우미국등관련국들의안전보장및경제원조조치가뒤따라야한다는입장을견지하고있다는것이다. 6자회담당사국으로서북핵문제해결을위한적극적참여와역할수행은러시아의강대국지위복원이라는전략적과제에도부합되며, 논의과정에서동북아내러시아의입지를제고하는데크게기여할것으로판단하고있는것으로보인다. 러시아는장기적으로 6자회담을동북아다자안보체제로발전시켜나가는데지대한관심을가지고노력을기울이고자할것이다. 둘째, 남 북한과의양자관계및소지역협력강화를통한경제적이익실현이다. 러시아가한반도에서추진하고자하는주요경제과제로는크게 TSR-TKR 연결사업으로대별되는물류분야협력과러-북- 남을연결하는가스관및전력망구축사업으로대별되는에너지협력이있다. 이러한경제사업을본격적으로추진하기위해러시아는북한과지난 2007년 3월, 6년간중단되었던 북러통상경제협력위원회 를재개하여북한노동력의이용방안, 철도연결사업, 러시아전력의북한공급을협의하였다. 특히 110억달러의북한의대러채무와관련하여이를 90% 정도탕감하고 10% 를러북경협사업에투자하는방향으로 2012년 9월양국경제협력회의에서합의 서명하였고, 이를양국이비준하였다 (Toloraya 2012). 이같은양국간채무문제를조속히해결하려는노력은러시아가탈냉전기이후잃어버린동북아지역으로진출하는데주요한통로인북한과의포괄적경제협력의문을열고러-북-남삼각협력과같은소지역협력을통해경제적이익을실현하고자하는것을보여준다. 러시아는 2011년러북정상회담이후적극적인대북접근을시도하면서한국과도새롭게격상된전략적협력관계내실화를위해노력하고있으며, 그배 7
경에는러시아극동지역발전을추동할경제협력에대한기대가작용하고있다. 이러한기대는단지러시아의경제적이익실현에만머무는것이아니라동북아질서재편과정에서러시아의영향력을강화하고동북아지역정치구도를러시아에유리한방향으로이끌어낼기회를포착하려는의도와도연관된다. 셋째, 기회주의 에입각한동북아와한반도에대한러시아의정치적영향력강화움직임이다. 탈냉전이후러시아는동북아에대한자국의약화된위상과영향력을회복하기위하여지금까지주로러중전략적동반자관계강화를통해구축된채널을활용해왔다. 러시아는 1990년대옐친대통령과코지레프외무장관시기북한에대한영향력상실이라는외교적실수를반성하고, 푸틴대통령이후남북한등거리외교를통하여한반도전체에대한영향력을유지 강화하려는노력을지속하고있다. 러시아에게한반도는동북아에대한영향력을신장해나갈가장필수적인무대이며, 이를위해북한에대한관계를강화하는작업역시필수적이라고판단하고있다. 또한러시아는미 중대립에의한전략적대립구도형성및새로운질서모색과정에서역내전략적행위자로서활동할수있는다양한역할의가능성을타진하고그실현방안을모색하고있다. 러시아는현재지역행위자로서단순구성원, 중국편승자, 브로커 중재자, 이해당사자 (stake-holder), 다자협력촉진자등에이르는폭넓은선택지와직면하고있으며향후미 중관계전개추이에따라자신에게유리한전략적지향을기회주의적으로선택하게될것으로보인다. 그러한가운데러시아가현재까지유지하던방어적내지소극적정책기조를점차적극적기조로변환시켜가고있다는점은주목할필요가있을것이다. 넷째, 러시아의궁극적인한반도정책지향점은자국의국가적지향점인 유로-태평양국가 실현을위해동방교두보를한반도에구축하는데있다. 2000년대푸틴대통령시기러시아의 유라시아국가 라는정체성은주로유라시아대륙에서러시아의권력적기반을공고히하는데초점이있었다면, 메드베데프대통령시기이후확대된 유로-태평양국가 라는정체성개념은유럽과아시아사이에위치한러시아가더균형적이고국제적인행위를추구하는데초점이있다. 이러한확장된정체성실현을위해서러시아는그간소극적이었던아시아방면에대한정책을더적극적으로추진할수밖에없는것이다. 따라서러시아는아태경제협력체 (APEC) 나아세안안보포럼 (ARF) 이외에도근년들어동사이아정상회의 (EAS), 아시아유럽협력회의 (ASEM) 등과같은역내다자적협력기구에대한가입을서둘렀다. 러시아가지구적행위자, 나아가지구적지도국가로서그면모를완성해가는데한반도정책은중요한의미를지니고있는것이다. 하지만이러한다자기구에대한참여만으로러시아의아시아정책이내실있는성과를거두기는어렵다. 동아시아핵심적거점으로서한반도에대한러시아의안보및경제적영향력확대를통해이해당사자로서의지위를확보하는것이야말로러시아신동방정책의가능성을열어주는것이라할수있다. 러시아가새롭게발전하기위해서는그추동력을동방에서찾을수밖에없다는것이러시아지도부의괴롭지만솔직한고백일것이다. IV. 동북아지역정치와러시아 앞서살펴본러시아의대외정책기초와동북아정책기조를동북아지역정치구도속에서해석해보면러시아정책의숨겨진면모와그것이지역국가들에게제시하는기회적측면을밝히기에유용하다. 해답을찾기위해러시아는탈냉전이후동북아지역정치변동을어떻게수용하고그안에서자국의역할을어떻게창출하려했는가를살펴볼필요가있다. 이는크게세시기로나누어살펴볼수있는데, 각시기별변화와특징은다음과같다. 8
(1) 1990 년대 : 소련해체이후미국주도질서와러시아의급속한세력약화 1990년대탈냉전이후동북아에는과거냉전시기에존재하였던북방삼각 ( 소-중-북한 ) 및남방삼각 ( 미- 일-남한 ) 관계가역사적유산으로남았다. 하지만지구적수준에서진행되었던탈냉전이동북아에서어떤결과를가져올지예측하기는어려웠다. 당시미국은러시아와지구적 지역적차원에서안보문제와관련된협력및경쟁관계를협의할수있는링크를가지고있었다 1. 이때지구적수준과지역적수준에서미국전략이보이는차이에대한이해가중요하다. 1970년대이후미국은중국과관계를개선함으로써동북아에서소련의영향력을견제하였던것이사실이다. 한편지구적수준에서미국과소련은서로경쟁하면서도필요한부문에서전략적협력을해온것도사실이다. 하지만동북아에서는분명미국과중국의전략적협력이소련의역내영향력에대한중요한견제기능을수행했음이틀림없다. 탈냉전이후미국은지구적행위자로서그영향력이쇠퇴된러시아를어떻게대할지에대한전략이부족했으며, 러시아의지역적이익에대한고려도방치되었다. 도리어미국은러시아의지역적이익을추구를제한하는전략을취하게되는데, 지속되어온북핵위기해법에서러시아를배제하려는의도를내비친것이대표적이라고할수있다. 하지만이러한전략은이후미국동북아정책에서중요한 구조적공백 (structural hole) 으로기능하게된다. 한편탈냉전기중국은러시아와지구적수준및유라시아지역적수준에서협력링크를고려할수있는상황이아니었다. 도리어중국은러시아와의국경조정문제와관련된양자관계에최고의관심을기울이고있었으며, 차츰약화되고있는중앙아시아지역과새로운관계구축을위한전략마련에부심하고있었던것으로보인다. 당시중앙아시아에대한중국의관심은고조되고있었으며, 이는중국의서북지역민족분규와분리주의에대한안보적불안과러시아쇠퇴에따른중앙아시아내권력공백에대한기회라는두가지유인사이에서신중한갈등양상을띠며중국으로하여금다음시기정책방향을준비하게만드는요인이되었다 (Menon 1995; Blank 1995). 이외에도일본은러시아의지역안보에대한영향력에대하여좀더민감한입장을가지고있었으며, 북방영토문제해결의호기를활용하기위한외교적노력을경주하고있었다. 그러나일본도러시아의동북아시아역내행위자로서역할과가능성에대해서주목하지못하였으며, 영토문제에사로잡혀러시아와경제협력을추진하는데제한적이었다. 남한과북한은러시아의지구적영향력에노출될수있는범위나정도가제한되어있었을뿐만아니라러시아가남북관계에끼칠수있는영향력에만주로주목하였다. 남한은주로러시아의대북효용에주목하였고, 북한은러시아가북한의생존을위한영향력을행사할것인가에대해서관심을가지고있었다. 하지만러시아에대한그런기대는러시아의지역정치에대한영향력통로가폐쇄되고제한됨으로말미암아거의사라지게되었다. 즉한국은북방정책을통해러시아와연결하는데성공했지만, 북한에대한영향력통로로만러시아를평가하고활용하려듦으로써러북간동맹관계가정리된이후러시아에대한한국의기대는급속히약화되었다. 한편북한은러시아가남한과수교한이후변화된외교정책에대한적대감을노골적으로표출했는데, 이는북한에대한러시아의영향력을크게손상시켰다. 이로써러시아는한반도내그어떤정부로부터도동북아지역행위자로서역할을요청받거나지지받지못하는상황으로내몰리게된다. 결국 1990년대러시아의쇠퇴는경성권력약화와더불어전략적수준에서북한에대한잘못된탈링크 (de-link) 정책과미국이추진해온소련견제정책의관성에따른미러간지역정치링크의상실그리고 9
러시아의대안적링크구축실패에따른결과로볼수있을것이다. 그결과 [ 그림 1] 에서나타나는것처럼 러시아는동북아지역정치의구조적공백의강한영향력하에놓이게되었다. [ 그림 1] 1990 년대중반동북아세력망 [ 그림 2] 2000 년대중반동북아세력망 동맹전략협력긴밀 우호협력선택협력 경쟁갈등 적대 강화 유지국면 조정국면 높은수준 중간수준 강 중 약 선택최소협력 낮은수준경쟁 높은수준경쟁 갈등 낮은적대 강한적대 1990년대동북아세력구도변화의특징으로는첫째, 러시아의북한에대한탈링크정책을들수있다. 당시러시아의친서방외교에서파생된남한일변도정책은동북아에서러시아가북한과전략적협력관계를포기하는결과로귀결되었고, 이는동북아지역정치의가장중요한한반도문제, 특히북한에대한러시아의영향력통로인러북전략적협력링크를제거함으로써동북아지역정치네트워크에서러시아의위치권력을급격히약화시켰다. 그결과러시아는미국의러시아배제전략을대처할수단을지니지못한가운데 1차북핵위기 (1993~1994) 당시 4자회담과같이역내주요안보의제를논의하는과정에서철저히배제당하였다. 둘째, 지역내미러간전략적협력관계의탈링크화과정이다. 이는미국과러시아가지구적수준에서의협력을논하면서도동북아지역수준에서협력네트워크를구축하지못하였음을의미한다. 이로써미국은북미회담이라는한시적인북미링크를통하여북핵문제를해결하려는노력에집중하였고, 결과적으로는총체적인네트워크접근을활용하지못하면서북핵문제해결에실패하게되었다. 이시기미국은세계전략의변화속에서러시아를다룰전략이부재한상태였으며러시아의동북아역내국익추구를방치하였던것이다. 이시기러북, 러미간탈링크화를통해생겨난구조적공백은동북아지역정치변동의중요한결정요인이되었다. 이를통해중국은지역정치구도내비중이증대되는구조적환경을맞이하고, 지역적수준에서러시아의위상은강하게제한되는결과를초래하게되었다. 10
(2) 2000 년대 : 러중전략협력강화와새로운균형 푸틴대통령이등장한 2000년이후러시아의동북아내위상은점차회복되고있는것으로평가된다. 하지만그속도는러시아가여타지역에서자신의위상이나영향력을회복하는것에비하여더딘편이다. 이는중국의급속한부상에따른착시효과일수도있으나러시아가동북아에서자신의강점을투사할수있는영향력통로를충분히가지지못한데서기인하는것이기도하다. 따라서 2000년이후러시아의동북아내영향력회복은경성권력회복을바탕으로중국과전략적협력링크를중점적으로강화하고북한과링크도부분적으로회복한정책결과로이루어졌다고보는것이적절하다. 러시아는지구적수준에서중국과관계강화를지역적협력으로까지연결시키는전략을통하여동북아내에서일정한영향력을회복하는데성공한다. 사실 1996년이후양국은전략적협력을강화하기위한노력을기울여왔으나중국측의소극적태도로인하여성과를거두지못하고있었다. 하지만 2000 년대들어양국은선린우호조약을통해포괄적협력틀을재규정하고전면적인협력을강화해나가게되었으며, 상하이협력기구 (SCO) 발족은이러한양국관계를안정화시키는중요한요인이되었다 ( 신범식 2006/2007). 또한러시아는북한과관계를회복함으로써남북한모두와관계를맺은행위자로서자국의지역내가치를형식적으로나마회복하였고, 그결과 6자회담당사국으로서위상도확보할수있었다. 러시아지도자로서는처음으로푸틴대통령이취임후첫비 ( 非 ) 소련권해외순방기착지로북한을택했던것도의미가있다. 특히러시아는기한이만료된조소상호원조조약을대체하는새로운북러우호조약을 2000년 9월체결하고다면적협력을확대하기위한노력을기울였다. 그결과러시아는남북한에대한 등거리외교 라는형식적틀을회복시키고한반도문제에대한발언권과중재자역할가능성을확보하게되었다. 이같은노력은러시아아시아외교의가장큰실패로알려진 1차북핵위기당시 4자회담프로세스에서러시아가배제되었던아픈경험을극복하고, 2차북핵위기에이르러러시아가미국의반대와한국의소극적입장을제치고북한의적극적요청으로 6자회담에참여할수있게된요인으로작용했다 (Ha Shin 2007). 2001~2002년두차례에걸친김정일의러시아방문과정상회담개최는이러한변화를상징적으로보여준다 (Buszynski 2009). 러시아가동북아지역정치에복귀하는것을가능하게했던허용적조건을관찰하는것도중요하다. 즉, 급속도로부상한중국과전략적경쟁자를견제하려는미국의정책이상호충돌하는가운데나타난변환적지역정치구도속에서러시아의전략적효용이커지면서러시아지역전략이부분적인성과를거둘수있었던것이다. 한편러시아는이시기자국의독자적인영향력강화를위한추가적인네트워크구축도시도했다. 러시아는우선북한과남한을연결하는남-북-러삼각협력을달성하기위한노력을기울였다. 철도연결, 전력망연결등을통한남-북-러삼각협력구축시도는한반도상황을타개하기위한창의적인접근이었으나, 결국북핵위기가장기화되고협상과정이교착상태에빠지면서소기의성과를거두지못하였다. 또한일본과영토문제해결을위한노력을기울였으나그역시조정에실패하고말았다. 러시아는이러한실패이후자국영향력의가장중요한원천인에너지자원이동북아에공급할수있는수송망이없다는점에주목하게되었다. 러시아가유럽을상대로강력한영향력을행사할수있는배경으로에너지자원과이를유럽에공급하는수송파이프라인인프라가자리잡고있는반면, 동북아와아태지역에서는그같은힘 ( 자바이칼지방의에너지자원 ) 을투사할통로 ( 에너지및자원수송망 ) 가거의없어아시아방면에서자국의위상과영향력을회복하는데결정적인한계가있었던것이다 (Hasim 2010). 이에러시아는아시아에너지수송망구축에매진하게되었고 (Saneev 2011), 당시러시아의에너지공급대상국인중국이외 11
에도한국과일본등아태지역전역에에너지자원을공급하기위한노력을지속하게된다. 이시기러시아는다양한노력를통해동북아에서자국의위상을부분적으로회복시키는성과를거두었으나미국을상대로한역내전략적협력은전혀복원되지못하였다. 도리어 2005년전후색깔혁명으로인한유라시아지역내갈등상황은러중전략적협력을더욱강화시켰으며러시아와서방 ( 미국 ) 간의갈등적국면은미러관계의 재설정 (reset) 필요성을높이게되었다 (Nation Trenin 2007; Blank 2008; Tsygankov 2010; Blank 2010). 특히미국은러시아가동북아내전략적행위자로서위상을회복하는것에대단히소극적인입장을견지하고있으며, 러시아의에너지외교를견제하기위한노력에부심하게되었다 ( 신범식 2013b). 이러한한계는러시아가동북아에서중국이외다른국가들과네트워크를구축하는데있어전략적선택지가제한되는결과를불러일으켰으며, 점차중국과전략협력을강화하는노력이증대되면서동북아지역정치구도내신 ( 新 ) 북방삼각협력체제의출현가능성을높이게되었다. (3) 2010 년대 : 중국의부상과지역정치재편가능성 글로벌금융및경제위기이후더욱강화된중국의위상은동북아에서미중관계와중일관계를악화시키고미국으로하여금아시아회귀정책을통해동맹을강화시키게만들었다. 한편일본의우경화및집단자위권회복노력은중국및한국과의불협화음을강화시키는방향으로전개되는중이며북한은여전히지역불안정성과갈등요인으로작용하고있다. 2010년대들어동북아세력망구조는훨씬취약해지면서구조적공백이확대되어가고있는것이다. 이같은동북아세력망구도변화는러시아로하여금새롭고강화된동북아전략을추구할수있는여건을마련해줬다. 미국과중국의경쟁사이에서러시아에게는중국에대한편승을지속하는방안, 미국과전략적협력관계를회복및강화함으로써역내중개자 (broker) 로서입지를강화하는방안, 자국의역내영향력을강화할새로운통로와네트워크를구축하는방안등여러선택지를가지고있는것으로보인다. [ 그림 3] 2010 년대동북아세력망내사회적자본과구조적공백 러시아는이러한선택지를두고모든가능성을추구하는가운데주변환경과상호작용을통해최종적인선택을해나아갈것으로보인다. 하지만적어도러시아가좀더유리한입장에서자신의선택을결 12
정하기위해서는그간탈링크와배제의정치속에서자국위상이약화되었던경험을교훈삼아지역정치네트워크속에서러시아에게불리하게작용될수있는 구조적구멍 (structural hole: [ 그림 3] 참조 ) 을메우기위한전략과정책을추진할수밖에없을것이다. 이러한맥락에서러시아는 2010년대들어아태지역네트워크진입정책을그어느때보다적극적으로시도하고있다. 이미살펴본바와같이푸틴 3기들어추진되고있는신 ( 新 ) 동방정책은이러한러시아의노력을단적으로보여주고있다. 앞으로러시아는과거두번의 10년동안동북아에서영향력을충분히회복하지못한이유를보완하고나선다면새로운변화의계기가마련될수도있을것이다. 러시아는지난 10여년간북한에대한탈링크와미국으로부터지역내전략적행위자로서배제라는한계를극복하기위하여러중전략적링크를강화하고러북링크를회복하려고애써왔다. 그리고자신의독자적영향력을강화하기위한방편으로아태지역에대한에너지수송망구축사업을강화하고있다. 특히후자의경우동북아지역정치의주요한구조적공백인남북관계를변화시킬가능성을내포하는시도라고할수있다. 러-북-남으로연결되는가스파이프라인건설이나시베리아철도 (TSR) 와한반도철도 (TKR) 연결프로젝트등은이런가능성을염두에두고검토할필요가있다. 또한러시아는지리적으로소외된극동지방을중국의동북지역및한반도와연계시켜소지역협력일원으로강화시켜나가려하고있다. 이와관련해러시아의극동발전계획및물류및에너지시장중심지로서블라디보스토크를개발하려는계획에주목해볼필요가있다. 이러한러시아정책은동북아지역정치구도에유의미한영향을미칠수있기때문이다 (Shin 2011). [ 그림 4] 러시아의동북아 아태지역에대한에너지공급망구축 출처 : Japan Oil, Gas and Metals National Cooperation 사이트. 이같이강화된러시아의신동방정책과전략협력네트워크구축이성공할경우, 동북아지역정치에서미중관계의중심축을전략적성격의미-중-러삼각관계로변화시킬 (pivot) 가능성도있다. 러시아는동북아지역정치에서자국의위상을강화하기위하여에너지공급망구축과극동지역개발을통한지역협력추구전략을구상하고있으며, 상호연관된이두전략은러시아로하여금유라시아국가를넘어서유로-태평양국가 (Euro-Pacific State) 로변모하려는정책의중심축이되고있다. 그동안에너지초강대국으로서러시아의아태지역영향력은수송망부재로인하여미미한편이었다. 특히러시아의자원을중국이거의독점적으로향유하는상황에서는더욱그렇다. 하지만러시아의종합적인석유및가스수송망이 [ 그림 4] 와같이연결되고, 극동지역을성공적으로개발하여동북아경제권의일부로편입시킬경우동북 13
아지역정치지형을바꿀수있는계기를제공할수도있을것이다 ( 신범식 2012). [ 그림 5] 중국의동북개발과러시아극동및북한에대한활용개념 ( 물류와철도 ) 출처 : 수분하시경제합작촉진국발간자료 (2012). 하지만중국은 2000년대들어랴오닝성연안지대개발을필두로지린성의창-지-투개발계획과헤이룽장성물류체제개혁등을종합적으로추진하면서북한및러시아극동과연계성을강화하고동북아소지역협력주도권을잡아가기위한국가급계획을적극적으로추진하여왔다 ([ 그림 5] 참조 ). 이계획이점차추동력을발휘하면서러시아신동방정책과북한의신의주주변및나선지구특구개발계획이중국의동북개발계획에흡수될가능성도제기되고있다 ( 문흥호 2011; 원동욱 2011; 신범식 2013c). 동북아에대한중국의영향력이대지역및소지역수준에서공히확대되는가운데러시아의동북아정책추진은한반도주요현안과관련하여러시아와중국이점차협력일변도의관계에서협력과갈등이병존하는이중적구도로변화될수있음을암시하고있다. 이러한가능성은한반도와동북아에서영향력을복원하려는러시아와대 ( 對 ) 중국의존도를축소하고중러간갈등구조를활용하려는북한의의도가구체적으로결합되어나타나는북러관계의발전으로인하여높아질수있다. 또한중국으로부터충분한군사안보적지원을획득하지못한북한이러시아에지원을요청하고러시아가이에부분적으로나마수용할경우중러간미묘한갈등이야기될수있다. 경제적차원에서도중국랴오닝성의 5점 1선을연결하는연해벨트개발계획과지린성의창-지-투개발계획등을앞세워중국동북지역과북한의위화도-황금평및나진-선봉등의경제특구를연계한경제발전전략을공격적으로추진하면서극동러시아개발및발전계획에차질을주고러시아극동주민들의불만과소외감을증폭시킬가능성이있다. 현재북중간경제협력비중이압도적이지만향후북러간자원에너지협력, 농업협력, 물류협력등이본격화되면북한은북중경협의일정부분내지상당부분을대체할수도있으며, 북한에대한중국의정치 안보적영향력도경감될수도있다. 물론러시아가중국을완전히대체하기는어렵겠지만, 북한이양국사이에서취할수있는잠재적경제이득을통해중국의정치적및안보적영향력을감소시키는효과를누릴수있는것이다. 중국과러시아간의전략적협력은미국으로인해그필요성이상존하고있는것이사실이지만, 지난 20년간중국과러시아의지역내및국제적위상이달라지면서미국을겨냥한전략적협력의수준과방향에대한양국입장이편차를보일가능성또한생겨났다. 중국의부상과초강대국화가진행되면서미 -중-러삼각관계구도를결정하는역내동학이서서히변화하고있으며사안에따라서는오히려미국과 14
러시아가중국의공세적, 패권적외교에공동대응하는상황이발생할가능성도배제할수없다. 문제는이같은가능성을현실화시킬수있는열쇠를미국이쥐고있다는것이다. 미국과러시아의전략적협력이라는지역정치링크가회복될수있을지는향후동북아지역정치변동에대단히중요한변수인데, 지역정치수준에서미국이러시아와 전략적협력 을회복하는것은러시아의의지만으로결정될수도없는노릇이다. 따라서 1990년대미국의의도적인러시아배제정책을넘어미국이러시아의동북아링크구축전략을지원하면서아태지역내지동북아에서러시아의건설적역할을유도하는정책을펼경우동북아의판세가상당히달라질수있을것이다. 이는 1970년대미중데탕트가동북아판과국제질서판을크게뒤바꾼것과같은방식으로이해할수있을것이다. 미국은오바마행정부들어 피보팅아시아 또는 아시아회귀 로알려진신아시아정책을천명하고있으며, 카터 (Ashton Carter) 미국방부부장관의언급에서도알수있듯이미국의신아시아정책은중국의부상에따른군사적측면에서아시아지역에대한재균형화 (rebalancing) 를목표로하고있음을보여준다. 이런미국에게러시아의새로운동진정책은과연자산이될수있을까? 러시아에대해미국은최소한다음과같은세가지대안적전략을가진다 (Shin 2013). 첫째는무시전략이다. 미국이러시아와전략적협력을꾀하지않고이를무시하게될경우, 미중관계를중심으로한양극적질서가동아시아의기본축이될것이며, 러시아는중국을반발짝뒤따라가면서사안별로협조하거나중국-러시아-북한으로연결되는협력관계를강화하게될것이다. 이는결국미국의아시아정책에더큰어려움을더해주게될가능성이있다 2. 둘째, 부분적인전략협력복원방안이다. 미국이러시아와동북아수준에서전략적인협력을모색하고, 특히러시아경제프로젝트들에대한지원과참여그리고이익의창출에기여하게된다면러시아가동북아내전략적행위자로서위상과역할을강화하는데도움이될것이다. 이는러-중-미사이전략적삼각관계에기반한안정을달성하여동북아소지역협력을촉진하고궁극적으로다자주의적균형점을지향하는지역정치를가속화시킬가능성이있다. 러미간안보협력보다경제적협력을통한안보증진이라는접근법이더유용해보이는대목이다. 셋째, 전면적전략협력방안이다. 미국이동북아에서러시아와안보적협력을포함한전면적인전략적협력을필요로하는상황은곧미국이중국을전면적으로견제하는상황을의미한다. 또한이는중국이미국의아시아내영향력을축출하기위한최대의노력이경주되는상황에서예상해볼수있는시나리오이지만, 그실현가능성은낮다. 하지만최근우크라이나사태와말레이시아민항기사고에대한공방에서보이듯이미국은러시아를지구적수준에서건지역적수준에서건전략적협력의파트너로받아들일의사가아직없는것으로보인다. 이는미국이동맹체제를중심으로중국을제어하는데확고한자신감을가지고있거나아니면전통적으로러시아에대해서가져왔던 적이미지 를극복하지못하고있기때문일가능성이높다. 그러나동북아지역정치구도속미러관계는버거운중국을상대하고있는미국의새로운아시아정책을위해서뿐만아니라안정적이고공영적인지역정치발전을위해서미국대외정책의다양한선택지를열어줄수있는가능성으로인식될필요가있다. 동북아에서미중간경쟁적양극구조보다는미-러-중사이의협력과경쟁의이중적관계가균형을이루는전략적준 ( 准 ) 삼각체제 (semi-triangularity) 가지역안정과협력증진을위해더유리한조건을제공할수있을것이기때문이다 (Shin 2014). 미국이러시아를활용하고중국을배제하지않으며지역내안정과협력을증진시켜나갈수있는비전을제시하는일은향후동북아지역정치의안정과발전을위한필수적요소가될것이다. 러시아는이러한구조를촉진하는보조적기제로미-러-한또는미-일-러등과같은다양한삼각전략대화창구를활용할수있으며이를통해동북아지역정치에서심화되어가고있는구조적공백을메우고미국의동아시아전략실현에도움을줄수있을것으로보인다 (Shin 2013). 15
하지만최근지구적차원에서전개되고있는미국과러시아의대립은희박하게나마존재했던미국과협력을통한러시아의동아시아내전략적행위자로서위상회복가능성을거의날려버리고있다. 이러한대립은양국에중장기적으로불리하게작용할가능성이높으며도리어중국의입지와선택의폭을넓혀줄뿐이다. [ 그림 3] 에서볼수있듯이, 미러간적대관계진전과러중간전략협력강화는동북아세력망구도에서미국이동원할수있는자산을점차제한하고러시아와중국이동원할수있는관계적자산을보존시킬가능성을높이기때문이다. 동북아지역정치의미래와관련해미러관계가어떤방향으로전개될것인지에대해예의주시하여야할필요성이여기에있다. V. 요약과정책적시사점 1990년대소련붕괴이후러시아는동북아에서급속한지위하락과영향력상실을경험했으나, 푸틴대통령등장이후일정부분자국의지역내위상을회복및강화해오고있다. 이러한러시아의노력은크게세측면에서이루어졌는데, 첫째는소련이중소분쟁으로상실한러중간전략적협력링크가 2000년대들어회복하게된측면, 둘째, 1990년대상실한러북링크가 2000년대들어와회복하게된측면, 그리고남한및일본과의관계개선및전략적협력을모색하게된측면에서이루어졌음을알수있다. 하지만현재까지미국과전략적협력관계를구축하지못하고있다는점에서러시아는여전히동북아지역정치의구조적제약을벗어나지못하고있다. 중국의부상과미중경쟁관계가진행되면서동아시아내전략적행위자로서러시아의위상회복은점차양극화되어가고있는지역정치재편과정에영향을미칠가능성이높다. 러시아가중국과전략적협력을강화해대미균형을강화하는기능이외에도미국과전략적으로협력하거나일본이나한국과같은역내국가들과협력을통해중국의과도한영향력을견제하는기능을모두감당할수있기때문이다. 하지만이런러시아의역할과지역정치재편가능성이우크라이나사태이후악화되어가는미러관계속에서대단히제한되는방향으로사태가흘러가고있는것이사실이다. 이러한추세가지속된다면결국러시아는중국과전략적협력을더욱강화해나가면서중국의주니어파트너로서미국에대항하는정책을지속해갈수밖에없을것이다. 그렇다면러시아는과연미러관계제약이라는한계를타계해나갈수없는것인가? 만일러시아가한국이나일본등과같은역내국가들과협력강화를통하여중국에대한과도한의존을줄이고동아시아지역내중간적기반을확대함으로써동아시아지역안정화에기여하게된다면가능할지도모른다. 물론이경우에도미국과의관계정상화는필수적인과제가될것이다. 이런관점에서볼때에러시아의적극적신동방정책은동북아역내국가들과관계강화, 중국과협력확대및과도한의존제한, 그리고미국과관계개선등을모두고려한아시아 태평양정책의일환으로이해할수있다 (Ha Shin 2013). 그렇다면이런러시아의아태지역및동아시아정책이역내국가들, 특히한국외교에시사하는바는무엇인가? 첫째, 비록미중경쟁과중일갈등이심화되면서동북아세력망구도에구조적공백이확대되어가고있는상황이지만, 역내국가들은전반적으로불안정성을관리하고역내안정과평화를추구하고자한다. 한국과일본은물론중국도미국주도체제에서괄목할경제성장을이루었고, 이를지속하고싶어한다. 러시아도예외는아니다. 따라서한국은이같은안정에대한역내국가들의희망과욕구를잘활용할필요가있다. 무엇보다미-일-중-러주요국들의역내안정과평화에대한기본인식과필요성이지속되도록분위기를만들어가는것이중요하다. 현재와같이양자관계를중심으로하는접근법이한계 16
를드러내고있는상황에서는조정국면에들어가있는한-미-일, 한-중-일삼각구도이외에도남-북-러삼각협력구도는물론한-러-미, 한-러-일, 한-미-중-러등과같은다양한형태의대화및협력틀을동시에활성화하는접근법을활용할필요가있다. 한국은이러한협의를통해동아시아내소지역, 중지역, 대지역차원의다양한지역협력네트워크를강화하는정책방향을지향함으로써다자적협력기반을구축해나가는외교를전개할필요가있다. 둘째, 중장기적으로는미-중-러전략적삼각구도속에서상호협력이지향될수있도록지역정치구도를개편해나가는것이한국에게유리할수있다. 미-중-러삼각구도에서미중간경쟁과갈등을예방내지완화하는러시아의건설적역할이가능하도록한러협력방안을찾아야한다. 러시아의중재자기능은동북아지역정치의안정과평화, 그리고공동번영을증진시킬수있다. 러시아의역내전략적행위자로서의역할이촉진되는것은한국의외교환경을개선하는일이될수있다. 러시아는내부적인정치 경제적굴곡을겪으면서도동북아및한반도에서영향력을강화해나가려할것이다. 다행스러운것은러시아가한국에게경쟁의대상이라기보다협력의대상이될가능성이높다는점이다. 한국으로서는러시아와상호이익을추구하는보완적관계에기반한전략적협력이가능하다는점에서이가능성을적극적으로활용할필요가있다. 가장현실적인접근으로는한국과러시아, 그리고사안에따라서는북한과의관계를포괄하는다양한전략적경제협력프로젝트를실현시키는방안등이있을것이다. 경제적협력이전략적협력으로연결될수밖에없는철도, 물류, 에너지, 농업분야등의대형프로젝트는러시아와한국은물론한반도와동북아세력망구도의구조적공백을줄이면서안정적인지역정치구도를구축하는데긍정적으로기여할것임에틀림없다. 한국외교에서이런창의적인접근에대한담론과논리그리고추진력을확보해나가기위한노력이절실하다. 셋째, 러시아의전략적가치를재평가하고이를활용하기위한노력이필요하다. 체제전환이후러시아는자유민주주의와시장경제체제라는동질적가치를지향하는국가로서동북아평화와발전을위한중재자내지는조력자의위상을추구하고있다. 따라서한국은안보적측면에서북핵문제해결과정에있어러시아의긍정적역할을기대할수있으며, 나아가한반도평화통일을지원하는우호세력이될수도있다. 또한중국의부상에따라점증하는미중경쟁구도속에서한러간협력을통해역내균형과안정을달성하는데기여할수있다. 경제적측면에서러시아는극동시베리아개발과정에서한국의자본, 기술, 경영능력을펼칠수있는기회의땅이자도전을창출하는개척지이다. 나아가한러양국은기존의 대륙세력대 ( 對 ) 해양세력 이라는지역적경쟁구도를넘어역내공통이익에기반한지역협력모델을모색하는파트너가될수있다. 따라서 가능성으로존재하는 양국간 공통이익 을 전략협력 을통해현실화하고심화시키는것이향후한국대러외교의중심적과제가되어야할것이다 ( 신범식 2010). 우크라이나사태이후미러관계가악화되고탈냉전이후미국주도의국제정치기본틀이흔들리고있는현재러시아는한국에게도전이자가능성을제시해주고있다. 미래양국관계가어떻게전개되든러시아는분명동북아의중요한행위자로남을것이며, 한반도에대한영향력을행사하려할것이분명하다. 문제는이런러시아를과도한기대나신중치못한무시로대변되는 1990년대탈냉전초기방식으로대응할수없으며, 2010년대새로운국제질서가형성기맞는새로운접근법이필요하다는것이다. 한국외교가한층복잡한창의적접근이요구되는시험대앞에서게되었다. 17
주 ( 註 ) 1 미-러간안보협력의발전과정에대해서는다음문헌참조. Cox 1994, 635-37; Kull 1993; Clinton 1993, 191-92; Talbott 1993. 특히번즈 (Nicholas Burns) 는클린턴행정부의대러정책을 참여정책 과 편입정책 으로특정하면서그배경에대하여설명하고있다 (Burns et al. 1995). 2 2014 년 5 월러시아와중국사이에장기가스공급계약체결과전략적동반자관계의재 ( 在 ) 강화는이같은미국의정책이지역적수준에서어떤결과를가져오는지를보여주는좋은사례이다. 미국이러시아의이해를계속하여압박하게될경우러시아의선택지는중국과의협력으로좁아질수밖에없는구조이다. 18
참고문헌 [1 차문헌 ] 러시아외교정책개념 (2000, 2008, 2013) Концепция внешней политики Российской Федерации 28 июня 2000 года, http://www.scrf.gov.ru/documents/2/25.html ( 검색일 : 2012년 2월 6일 ). Концепция внешней политики Российской Федерации 15 июля 2008 года, http://kremlin.ru/acts/785 ( 검색일 : 2012년 2월 6일 ). 러시아연방외무부. 2013. Концепция внешней политики Российской Федерации. 러시아국가안보개념 (2000, 2009) Концепция национальной безопасности Российской Федерации, http://www.scrf.gov.ru/documents/1/1.html ( 검색일 : 2012년 2월 8일 ). Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года http://www.scrf.gov.ru/documents/1/99.html ( 검색일 : 2012년 2월 8일 ). 러시아군사독트린 (2000, 2010) Военная доктрина Российской Федерации, http://www.fas.org/nuke/guide/russia/doctrine/991009-draft-doctrine.htm ( 검색일 : 2012년 2 월 12일 ). Военная доктрина Российской Федерации, http://www.scrf.gov.ru/documents/18/33.html ( 검색일 : 2012년 2월 12일 ). 러시아대통령연설및명령 Медведев, Д. А. 2009. Россия, вперёд! 2009년 9월 10일연설. УКАЗ Президента РФ о стратегии национальной безопасности РФ до 2020 года, http://document.kremlin.ru/doc.asp?id=52295&psc=1&pt=1&page=1 ( 검색일 : 2010년 8월 17일 ). Executive Order on measures to implement foreign policy of Russian Federation (May 2012), http://eng.kremlin.ru/acts/3764 ( 검색일 : 2013년 1월 15일 ). Putin, V. 2008. Speech at Expanded Meeting of the State Council on Russia's Development Strategy through to 2020 (February 8), http://www.kremlin.ru ( 검색일 : 2009년 2월 24일 ). Putin, V. 2012. Address to the Federal Assembly (December), http://eng.kremlin.ru/transcripts/4739 ( 검색일 : 2013년 1월 15일 ). Putin, V. 2013. Speech to the Security Council of RF (Fen. 15), http://eng.kremlin.ru/transcripts/5006 ( 검색일 : 2013년 2월 27일 ). 푸틴대통령언급관련크렘린사이트 http://eng.kremlin.ru/transcripts/3964 19
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필자약력 서울대학교정치외교학부교수. 신범식교수는서울대학교외교학과및대학원을졸업하고러시아국립모스크바국제관계대학 (MGIMO) 에서정치학박사학위를받았으며, 한국슬라브학회총무이사를역임했다. 주요연구분야는러시아외교정책과유라시아국제관계다. 주요논저로는 21세기유라시아도전과국제관계 (2006, 편저 ), 러시아의선택 : 탈소비에트체제전환과국가 시장 사회의변화 (2006, 공저 ), Russian Nonproliferation Policy and the Korean Peninsula (2006, 공저 ), Russia s Perspectives on International Politics (2008) 등이있다. 22
보다나은세상을향한지식네트워크 동아시아연구원 (EAI) 은미국맥아더재단 (The John D. and Catherine T. MacArthur Foundation) 으로부터 동아시아안보질서변화와한국외교 (East Asia s Changing Regional Security Architecture and South Korea s Foreign Policy) 연구의재정지원을받았습니다. 본보고서는 EAI 의연구결과물로서정책결정및학술연구, 각종교육사업에활용되기를기대합니다. 본보고서내용의일부혹은전부를인용할시에는출처와저자를명시해주시기바랍니다. 이보고서는동아시아연구원홈페이지 [EAI 출판 ] 과각프로젝트페이지에서내려받으실수있습니다. 보다자세한문의는아래로연락해주십시오. 유재승외교안보연구팀연구원 Tel. 02 2277 1683 ( 내선 108) jryu01@eai.or.kr 23
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