프로그램 시작 인사말 우윤근새정치민주연합원내대표 우원식새정치민주연합을지로위원회위원장 축사 표재석대한전문건설협회중앙회회장 토론회 사회 발제 발제 김성진변호사 참여연대상임집행위원회부위원장 위평량경제개혁연구소연구위원 강신하변호사 민변민생경제위원장 토론 박승국대한건설정책연구위

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1 자료집 건설불공정하도급 실태진단및제도개선을위한 토론회 일시 년 월 일 화 오후 시장소 국회의원회관 층제 세미나실주최 새정치민주연합을지로위원회김기준 김경협 부좌현 이미경 홍종학의원실주관 참여연대 민주사회를위한변호사모임후원 대한전문건설협회

2 프로그램 시작 인사말 우윤근새정치민주연합원내대표 우원식새정치민주연합을지로위원회위원장 축사 표재석대한전문건설협회중앙회회장 토론회 사회 발제 발제 김성진변호사 참여연대상임집행위원회부위원장 위평량경제개혁연구소연구위원 강신하변호사 민변민생경제위원장 토론 박승국대한건설정책연구위원 토론 이동우변호사 민변민생경제위원회하도급 팀장 토론 최의수서울시도시안전실하도급관리팀장 토론 김정희국토교통부건설경제과장 토론 박재규공정거래위원회기업거래정책과장 폐회 - 1 -

3 토론회자료집목차 건설불공정하도급실태진단및제도개선 발제 하도급불공정거래의구조적원인과정책대안 위평량경제개혁연구소연구위원 발제 건설하도급의불공정실태및문제점과그대책 민변강신하변호사 토론 발주처의원도급자감독책임강화방안 박승국대한건설정책연구원연구위원 토론 건설하도급분야의불공정행위근절을위한법률개정안검토 민변이동우변호사 토론 건설하도급불공정행위근절을위한서울시의노력 최의수서울시도시안전실하도급관리팀장 토론 김정희국토교통부건설정책국건설경제과장토론 토론 박재규공정거래위원회기업거래정책국기업거래정책과장토론 - 2 -

4 인사말 우윤근새정치민주연합원내대표 공정거래확립으로 갑을관계 를청산해야합니다 요즘개그프로그램의 갑과을 이라는코너가인기입니다. 매회우리사회곳곳에서발생하는 갑과을 의행태를풍자한코미디이지만, 한편으로는쓴웃음이지어집니다. 어느새우리사회에서 갑의횡포 가개그프로그램의단골소재가될정도로익숙해졌기때문입니다. 이제는 갑질 이라는한때의유행어마저일상의단어가되어버렸습니다. 특히, 건설업계에서 갑의횡포 는더욱심각합니다. 갑 인기업들이 을 인하도급업체에게공사대금대신미분양아파트를강매하고, 자금난을겪던하도급업체가도산했다는소식은매우흔한이야기입니다. 입찰과정에서공사예정금액을유출시켜낮은가격에하도급계약체결을유도하기도하고, 부당하게경영권에간섭하는일도벌어지고있습니다. 강자는착취하고약자는도태하는약육강식의세계가펼쳐지고있습니다. 갑의횡포 로인해공정거래질서가무너지고있으며, 우리의경제구조가왜곡되고있습니다. 삐뚤어진경제구조는결국우리사회를병들게할수도있습니다. 새정치민주연합이잘못된경제구조를바로잡고불공정한하도급문제를바로잡겠습니다. 불공정한거래와구시대적인낡은거래관행을근절시켜건강한경제생태계를만들어갑과을이상생하는선순환경제구조를만들겠습니다. 불공정하도급문제를해소하기위해선법적 제도적정비가필요합니다. 우리당을지로위원회는건설하도급 6 대불공정거래행위를지적한바도있습니다. 새정치민주연합은하도급법개정을통해 을 의권리가부당하게침해당하는일이없도록할것입니다. 이와더불어경제민주화실현으로 갑을관계 가아니라공정하고동등한거래가가능하도록할것입니다. 오늘의토론회를위해애쓰신을지로위원회와새정치민주연합의원님들, 그리고대한전문건설협회의노고에깊게감사드립니다

5 인사말 우원식새정치민주연합을지로위원회위원장 새정치민주연합을지로위원회는우리사회의불공정한갑을관계를개선하고공정한갑을관계를만들기위한활동을지속해왔습니다. 을지로위원회는활동과정에서건설하도급분야에서의불공정관행이그어떤분야보다도심각하다는사실을인식하게되었고, 건설하도급분야의불공정관행을개선시키기위해피해사례발표, 기자회견, 시민단체와함께불공정기업에대한공정위신고, 검찰고소고발, 상생을위한중재등많은활동을진행해왔습니다. 을지로위원회는을지로위원회신문고에접수된수많은건설불공정하도급청원사 례, 공정위와국토부등관계기관의자료, 참여연대등시민단체에접수된피해사 례등을분석해건설하도급분야에서의주요 6 대불공정행위를정리했습니다. 건설하도급분야의 6대불공정거래행위로는계약체결단계에서 1 부당한저가계약체결 ( 입찰유찰후저가계약체결유도, 저가하도급심사회피를위한하도급계약내역허위통보등을포함 ) 2 불법다단계하도급계약체결, 계약이행단계에서 3 추가비용및위험부담전가 ( 추가공사비및설계비용등공사대금미지급, 산재보험미지급등포함 ) 4 현금지급의무위반, 계약종료단계에서 5 부당한위탁취소 6 장기간의하자담보책임설정및의무부과등입니다. 대기업의거래상우월적지위를이용한불공정하도급거래는중소기업이가져가야할정당한이윤을대기업이가로채는것일뿐만아니라, 안전을위협하는부실공사와우리사회대표적 을 인건설노동자에대한임금체불로이어져 2차, 3차피해로이어지고있습니다. 그러나특정대기업과의거래의존도가높은하도급업체는불공정행위를신고하기도어렵고, 신고한다하더라도여러가지이유로 - 4 -

6 인해적절한구제를받는것이현실적으로어렵습니다. 우리을지로위원회는상시국정감사를한다는마음으로건설불공정하도급관련국회상임위인국토교통위원회, 정무위원회, 환경노동위원회 ( 산재처리의불공정부분 ) 등에서건설불공정거래관행이심각한상징적기업들에문제를제기하고, 나아가, 공정위와국토부고용노동부 ( 산재부분 ) 등관계기관이건설불공정하도급을개선시키기위해적극나설것을촉구할것입니다. 또한이번 2014년국정감사결과를토대로건설하도급분야의 6대불공정거래행위를근절시키기위한제도개선에도주력할것입니다. 이를위해 건설산업기본법, 하도급거래공정화에관한법률, 국가계약법, 지방계약법 등의개정을지속적으로추진해나가도록하겠습니다. 을지로위원회에많은성원을부탁드리며건설하도급불공정관행들반드시뿌리 뽑을수있도록모든방면에서의노력을아끼지않겠습니다

7 축 사 표재석대한전문건설협회중앙회회장 안녕하십니까? 4 만여하도급전문건설사를대변하고있는대한전문건설협회중앙회회장표재 석입니다. 먼저오늘이토론회가건설하도급업체대표분들, 그리고참여연대, 민주사회를 위한변호사모임, 국토교통부, 공정거래위원회담당관이참석한가운데성황리에 개최된것을축하드립니다. 특히바쁘신가운데도이자리를빛내주시기위해참석해주신새정치민주연합우윤근원내대표님과을지로위원회우원식위원장님께깊은감사를드리며, 이행사를주최하신김기준의원님, 김경협의원님, 이미경의원님, 홍종학의원님, 부좌현의원님과좋은의견을발표해주실토론자분께도감사드립니다. 본토론회는지난 2 월부터건설하도급분야불공정거래행위개선을위해국회, 시민단체, 업계가연계하여불공정피해사례를발굴하고, 제도개선을위해논의해 왔던노력의결실이라고생각합니다. 그동안을지로위원회를비롯한시민단체는이름만들어도알만한대기업의불공정행위를공정위에신고하거나검찰에고발하는등하도급사의피해를구제하기위하여노력해왔으며, 최근끝난국정감사에서는건설하도급불공정행위에대해신랄한지적과정부차원의대책수립을요구하였습니다. 본토론회이후엔오늘논의된내용을토대로불공정행위를개선하기위한의 원입법이추진될예정인걸로알고있습니다

8 각종하도급불공정행위를근절할수있는법을마련한다는것은하도급건설 업계를대표하여매우고무적이며, 환영할만한조치입니다. 그러나앞으로입법과정에서수많은반대와난관이있을것입니다. 여당의협 조도필요할것이며, 정부기관의지원도필요할것입니다. 가뜩이나건설경기부진, 저가하도급으로생존의위협을받고있는하도급건설 업계처지에대기업의불공정행위까지가세한다면건설업계의동반성장은영원히 달성할수없을것입니다. 질서와정의가없는정글에서살아남기위해서는적자생존의법칙에따를수밖 에없고, 결국힘없는자는도태될수밖에없기때문입니다. 오늘이토론회도정글속약육강식의상황을더이상방치할수없기에마련 된것이아니겠습니까? 대기업은더이상하도급사의고통과좌절을외면해서는안될것이며, 정부기 관도소극적으로대처해서는안될것입니다. 대기업, 하도급사, 국회, 정부기관등모두가합심하여갑과을이아니라 우 리 가될때비로소상생협력과동반성장이라는열매를맺을수있을것이며, 그 열매는세상의어떤과일보다도달고맛있을것입니다. 모쪼록오늘토론회를계기로상생문화가기업의경영문화로자리매김할수 있는소중한자리가되기를소망하며, 토론회를준비하기위하여애쓰신을지로 위원회와민변, 참여연대관계자여러분께다시한번감사드립니다. 마지막으로오늘이자리에참석하신모든분들의건강과행운을기원합니다. 감사합니다

9 발제 1 하도급불공정거래의구조적원인과정책대안 위평량박사 / 경제개혁연구소연구위원 Ⅰ. 들어가는말 참여정부 2004년공정위는시장개혁TF 를운용하면서재벌개혁프로그램을가동하였으나결과적으로는출총제폐지등을통한재벌그룹의경제력집중을심화시켰고, 이후 2006년중소기업고유업종제도 ( 이하고유업종제도 ) 폐지와이를보완하기위한대 중소기업상생협력촉진에관한법률 ( 이하상생법 ) 등을제정하는한편, 하도급거래공정화에관한법률 ( 이하하도급법 ) 을개정하여공정한시장거래질서의정착을통한중소기업활성화등을도모하였고, 이명박정부는친기업정책드라이브와중에 2008년글로벌금융위기타격등에따른 2010년동반성장정책재추진 1) 2 중소기업중심의경제정책을국가경제정책의중심 ( 대통령연두회견 ) 동반성장을위한새로운비전과전략 ( 국민경제자문회의대통령보고 ) 2008 년이명박정부는친기업정책 (business friendly): 법인세인하, 출자총액제한제도완전폐지, 각종재벌그룹규제폐지등 2008 년글로벌금융위기, 국내대기업보다는국내중소기업에게더큰부정적인영향 ( 제조업전체매출액 2007년대비약 2% 증가에그침 ) KIKO 파생상품과관련된중소기업의피해규모가 2조3036 억원 ( 국정감사 ) 1) 위평량, 2014, 중소기업적합업종에관한이론적 실증적검토및쟁점분석을통한제도개선안 - 8 -

10 자유무역협정 (FTA) 의일반화 ; 2013년말현재 FTA발효국가는 46개국, 교역규모도약 4199억달러, 콜럼비아 ( ), 호주 ( , 가서명 ), 캐나다 ( ) 타결, 협상중인중국, 일본, 인도네시아, 베트남, 뉴질랜드등 대중소기업동반성장추진대책및동반성장위원회발족 ( 대통령지시 ) 사회경제적인양극화심화및저성장시대진입 대외의존도및대외개방가속화, 재벌대기업에대한국민경제적통제철회정책의결과로서재벌대기업등은정책적결과향유, 중소기업은수혜를크게보지못하고, 기업에있어서의대중소기업의양극화심화, 중소기업사업영역침탈, 골목상권붕괴등에따른사회경제적양극화심화초래하여중소기업보호 육성, 지속발전을위한양극화해소 ( 복지강화등 ) 의필요성대두등경제 사회적으로중차대한여건변화가발생. 개방정책은불가피한측면없지않으나극히신중해야하는데이는되돌리기어렵기때문이고, 국민경제적으로개방에따른수혜분야의이익으로피해분야를어떻게최소화할수있느냐가핵심적인관건. 산업정책측면에서창조경제등을추구하는방법, 정부의각종재정및금융통화정책은저성장국면돌파하기위한선택지로서하나이지만단기에그쳐야함. 이러한정부의근시안적정책은반짝효과는있으나중장기적으로절대다수국민에게는혜택이돌아가지않고, 경제구조만왜곡시키는결과초래했다는교훈을우리는알고있음. 이런측면에서구조개혁을위한법과제도의정비는가장중요한정책수단이며, 하도급법의합리적인개정도매우핵심적인사안임. 그간관련연구자및산업계는하도급거래구조개선을위해하도급법중심으로개정노력을경주해왔으며, 따라서 2000년대중반이전과비교하면현행하도급법은많은조항에있어서하도급기업을위한법조항개정이진전된바없지않음. 그러나동시에상생법, 공정거래법, 상법, 금융법, 산업및업종관련개별법제도등의개정은어느하나소홀히할수없는것을강조하고자함

11 Ⅱ. 우리나라하도급거래구조의특성 2) 1. 하도급거래구조의이론적고찰 기업생산방식과산업의생산구조는수직생산체제혹은일관생산체제를지향해오고있는가운데수직적생산구조는상류 (up-stream) 의소재 부품기업과하류 (down-stream) 의조립 가공기업의거래관계가형성. 이때국가별, 업종별특성이상이하게나타날수있지만거래상대방을수시로교체하는시장거래위주의형태 (an arm's-length transaction relationship) 와특정기업과장기계속거래관계를유지하는일종의준 ( 準 ) 내부적조직형태 (quasi-internal organization) 가관찰됨. 하도급생산체제의발전은개별기업들이생산비절감과이윤극대화를달성코자선택한거래비용 (Ronald H. Coase, 1937) 최소화를위한생산요소조달방식이며, 여기에는시장조달 (price mechanism) 과조직조달 (internal-organization) 방식으로구분하기도함. 아울러 Williamson(1985) 이 3) 강조한관계적계약 (relational contracting) 을통한생산방식도하도급거래를의미하며, 마찬가지로거래비용을기준으로결정됨. 한편, 하도급구조분석을위한이론은전통적인이중구조가설 (dual structure hypothesis) 과진화가설 (development approach hypothesis), 아울러네트워킹과클러스터링 (networking and clustering approach hypothesis) 가설이있음. 4) 이중구조가설은불평등한힘의역학에따라대기업이하도급기업으로부터생산관계에있어서의착취, 즉낮은임금, 생산시설의활용을통해다양한이점을향유한다는것에중점을둔반면, 발전가설은개발도상국에있어서의대량고용시대에적당할뿐만아니라하도급기업이현대화혹은발전을하고자함에있어서매우 2) 위평량, 2009~2012, 경제개혁리포트각호에서요약 재구성하였음. 3) Oliver E. Williamson(1985), The Economic Institutions of Capitalism: Firms, Markets, Relational Contracting 에서는생산을위한경제행위가운데순수시장거래 (market transaction) 와기업내부위계질서 (hierarchy) 방식, 관계적계약방식이있다. 코즈의거래비용론도신제도경제학의범주에포함된다. 4) Fukunari Kimura, 2001, Subcontracting and the Performance of Small and Medium Firms in Japan, World Bank Institute

12 필수적이라는관점이며, 세번째가설은현대산업발전에있어서네트워크와클 러스터효과에따라규모의경제를달성할수있다는가설. 국내하도급거래구조는 5) 자유의사에의한거래와함께사적이윤추구라는시장적요소와장기지속적인거래관계라는점에서기업적요소를포함한순수시장거래와기업내부생산의중간에위치하는기업간의거래관계로규정됨. 또한후발산업국인한국의하도급구조는장기 연속적거래관계를특징으로하는일본식과시장거래위주인영 미식구조가혼재하고있음. 이러한신제도주의경제학적거래비용중심의접근은하도급구조를분석하는데유용한것으로인정되고있으나, 거래비용중심적접근은기업을사회경제체제내의독립적존재로강조하는측면이크다는점을부정할수없으며, 왜곡된국내하도급거래구조를개선하는데한계점이있음에따라하도급거래구조의새로운해법을찾고자한다면역시신제도주의경제학의또다른흐름을통해실마리를찾아야함. 즉, 신제도학파가의미하는제도는공식적법칙 (formal rules : 헌법 법률 규율 ) 과비공식제약 (informal constraints : 관습 행위규범 행동준칙 ), 그리고공식적법칙과비공식제약이집행되는효력 (effectiveness of enforcement) 으로구분하고있음. 제도는모든주체의경제행위에직접혹은간접적으로영향을주며, 공식적제도의완성도가높을때기업 ( 모든경제주체 ) 간신뢰가형성되고, 이러한구조는개인과기업, 그리고국가의경제성과에지대한영향을준다는점에서법제도개혁과제를집행하는제 3자로서의정부개입이요구되는것으로해석. 6) 국내하도급구조는자연발생적인측면이기본이었으나 1970 년말 4 차 5 개년 계획수립당시산업발전정책의중요한과제로서고유중소기업형, 전문계열화형, 5) 박정구 (2005), p.3. 6) 신제도주의경제학은내부적으로두갈래의흐름이상충되는양상을띠고있다. 즉, 코즈 (Coase, 1937) 의거래비용론과노스 (D.C.North, 1990) 의경제발전론의충돌지점을지적하고기업이내부화할수있는거래비용 ( 코즈 ) 과내부화할수없는거래비용 ( 노스 ) 으로구분하고후자의비용 ( 제도도입과집행하는정부역할미흡의비용 ) 이후진국에서는경제발전의장애로등장한다는것이다.( 좌승희, 2001, 신제도학파의패러다임, 자유기업원 ), 좌승희는 제도변경은개혁의충분조건이아니지만필요조건이며, 모든개혁은제도개혁에서부터출발해야함 을강조

13 대기업화형으로구분하여발전시키고자하는방향에있어서중소기업을소재부품전문중소기업육성시책으로부터강화된측면큼. 7) 이런배경을기초로 1990년대중반최종조립기업 ( 대체적으로대기업 ) 을중심으로한부품산업의계열화및중층화 8) 시도를통해대기업과하도급기업의공동발전을목표로한바있고, 이와함께하도급구조의다원적중층화, 그리고복합계열화구조로의이행을목표로한바있음. 9) 그러나여전히단층적분업구조와전속성이높고, 배타적계열관계를특징으로하며, 다원적단층하도급구조로서중핵기업이많지않고복잡한거래관행으로비용낭비가큰구조 ( 박정구, 2005, p.15) 로평가되고있음. 하도급거래시스템은기업의규모가확대되고모든기업간의경쟁수준이격화되면서한편으로는품질향상, 다른한편으로는저렴한생산비투입을위해다양한수단을채용하는방식으로발전되어왔음. 이과정을원론적으로보면원사업자와하도급사업자모두는위험의분담 (risk sharing) 효과와비용절감효과, 기술개발을통한품질향상효과를얻을수있으며이러한효과가지속될때이른바경쟁력을확보할수있게됨. 즉, 원사업자와하도급사업자는상호간학습효과, 규모의경제달성, 원가절감, 그리고이윤극대를도모할수있게되어궁극적으로선순환적경제발전을이루게되는구조. 국내하도급거래구조도이와같은긍정적인효과를부정할수없겠으나, 1997년경제위기를거치면서하도급구조의긍정적인효과보다는부정적인효과가크게증가하고있다는판단. 국내하도급구조의불합리성은첫째, 원사업자의하도급기업에대한불공정한지위남용행위 ( 정당하지못한대금결정이나단가의책정, 하도급대금의부당한감액, 불공정한계약조건의강요행위등 ) 가일반화, 둘째, 이와같은행위는왜곡된다단계하도급구조로부터비롯되며, 이러한왜곡된관행을통제할수있는관련법제도가불충분, 셋째, 다단계하도급구조는원사업자와중소하도급기업, 그리고대기업과중소기업의성과격차를초래함으로써사회전체적인양극화의한 7) 1978~1991 년기간중제조업의고용과부가가치에서점유하는중소기업의비중이 1962~1976 년의기간에보여주었던감소세와는반대로증가하기시작하였음 8) 산업적측면에서권장되었던부품산업의중층화는분업의효율성과기술혁신, 전문화, 관리의효율성등으로장점이있지만, 하도급구조에서바라본중층화를넘어서는다단계구조, 즉임률확정을통한인건비수탈적행태, 퇴행적하도급구조는장기적차원에서원사업자지위의기업에있어서도부정적인영향을준다는사실을깊이인식해야한다. 9) 복득규 (1995), 한국자동차산업의협력적부품조달체계구축방안, 유승민 (1994), 우리나라자동차부품산업의산업조직과정책과제등

14 원인을제공, 넷째, 원사업자와하도급기업간의거래관계에따라하도급기업간에도성과격차가발생할수있음. 10) 특히, 경제위기이후대기업의수익성중심경영전략과위험전가 (risk shifting) 적행태는협력적거래보다는수탈적거래유형으로진전되고있는원인으로작동하고있다는판단. 여기서의문제는이처럼기업을거래비용최소화를위한경제조직으로볼경우사회경제의독립적주체로서의기업활동에관한통제에한계가발생. 즉, 그간거래비용최소를위한제도개선이이루어져왔으나중소하도급기업보다는원사업자인대기업을중심에둔것으로평가되는데이같은거래비용론은국내하도급구조의문제점을해소하는데제약으로작용하고있는것은물론양극화등으로경제발전을저해할수있다는우려가커지고있음. 결국이러한문제를해소하기위한공식적 비공식적제도의개선과활용이요구되며이때그역할자 ( 제3자 ) 로서의정부개입은불가피. 또하나강조하고자하는것은대기업과중소기업의경영격차가발생하고, 경영격차에대한일반적인식은중소기업 ( 하도급기업 ) 의경영능력과경기대응능력, 그리고협상력이대기업보다열악한데서비롯된다는것이주된인식이고, 틀리지않음. 그런데성과격차의배경을 경영인개인의능력차이 보다는 불합리한하도급거래구조가큰원인으로작동 한다는사실이더중요하며이러한문제를해소하는것이국가와정부의공정한역할이라는점을강조. 즉, 퇴행적하도급구조는각산업의상부구조를점유하고있는대기업및원사업자의압도적인시장지배력에의한결과라볼수있으나이를보완코자하는법제도가충분히작동되지못했기때문이라는판단임. 2. 주요산업의하도급거래구조특성요약 하도급거래를단순화하면발주 제작납품관계 ( 계약, 대금, 다단계의문제 ) 이고산업및업종의특성에따라다소의차이가있을것이며, 이런점에서우리나라하도급법이더욱정교화및강화됨에도불구하고여전히경제적약자에대한우월적지위행위가해소되지못하고있을수있음. 참고로일본의하도급법 ( 하청 10) 위평량, 경제개혁리포트, , , 호참조

15 대금지불지연방지법 (1956) 은대금문제에집중하고다른사안들은해당업종및 산업과관련된개별법령으로통제되고있는배경은바로업종및산업의특수성 을감안한것으로도추론해볼수있음. 1) 자동차산업하도급구조 대기업성장이후부품소재중소기업육성이라는정책기조에의해완성차대기업과부품하도급기업으로연결되는수직적구도가완성. 이러한기조는국내시장의독과점화를초래하였고시장지배력이큰원사업자의하도급기업에대한강력한협상력을행사할수있는구조적관계로발전. 결국자동차산업의하도급구조는국내판매시장과생산요소시장양면에있어서독과점적구조를초래하여하도급기업의전속성강화. 자동차산업에서의중층적하도급거래구조 11) 의확산은부품생산의순차적 계층적분업화를통한전문화와대형화를목표로하였으나이러한합리화및효율성추구는대기업을중심으로한효과가크게나타날뿐부품하도급기업은원사업자에대해종속적인관계가더욱강화되는방향으로진전. 중층적구조의왜곡은하도급구조의다단계화를양산하며, 특히국내주요완성차업계의부품계열사혹은관계사가중심이된 2차이하하도급으로의진전을심화 12) 시키는경향속에 2000년이후의외국계자동차기업의한국진출을통한시장거래위주의형태 (an arm's-length transaction relationship) 가관측되고있음. 2) 전자산업하도급구조 전자산업은상부구조를구성하는다수대기업, 완제품판매시장에서의중소기 업의참여가크고, 제품의다양성및범용기술적용의일반화가크게진전됨에 11) 조성재외 (2004), 자동차산업의도급구조와고용관계의계층성, 한국노동연구원., 홍장표 (2004), 재무분석을통해본규모간지불능력격차, 원하도급업체간임금격차실태분석및개선방안, 한국노동연구원. 주현외 (2009) 경제위기발생이후하도급거래의현안및정책과제, 산업연구원. 이상호 (2008), 자동차산업불공정하도급거래의문제점과정책대안모색, 민주노총. 홍장표 (1996), 한국자동차산업재벌기업과하도급거래등 12) 특히현대자동차는부품회사들의인수및합병, 법인신설등을통해독자적인수직적분업구조를구축하였다.( 이상호, 2008,p.13)

16 따라부품의수요독점 (monopsony) 현상이낮고, 자동차산업보다전속성이낮아개방적구조로평가되며, 하도급단계가자동차산업보다는비교적짧은것으로판단되는반면, 거대완제품업체에의존하여성장하는경향이크다는점에서중소하도급기업의협상력은약함. 즉, 제품의다양성으로인한생산참여기업이매우많고, 전자기기완제품별로소요되는부품의형태와성능이다양하여완제품발전과밀접. 13) 자동차산업에서와유사하게완제품대기업집단아래에관련계열사혹은관계사를중심으로한 1차, 2차단계의하도급구조와재벌대기업계열사가아닌독립적부품하도급기업으로나누어짐. 계열사중심의하도급기업들은자본집약적장치산업의전문부품기업으로성장한반면, 독립계중소하도급기업은범용부품전문기업으로성장하는구조를보이고있음. 따라서전자산업은높은자동화설비율과빠른기술혁신에의하여하도급은생산과관련한지원분야및주변업무등부가가치가낮은분야를중심으로진전. 한편, 소프트웨어및컴퓨터관련서비스부문 ( 패키지소프트웨어, SI등컴퓨터관련서비스, Digital 콘텐트개발, DB제작등 ) 등에있어서도도급및하도급관계가문제로대두되고있고, 특히 SI와소프트웨어관련해서는대형업체의공공발주및민간발주에대한시장독식상태가이루어진가운데하도급거래단계는다단계구조화가이루어지고있는것으로볼수있음. 14) SW산업은하도급 재하도급 N+1차하도급으로이어져 7차, 8차까지진행되는경우도많으며, 특히재하도급이하 N차하도급은통계적으로파악되지않고있음에따라관리감독이이루어지지않고있음 15) 3) 화학산업및기계산업, 그리고조선산업하도급구조 13) 특히전방수요산업이대기업중심의산업조직적특성을가질경우독립계열의부품업체는가격및주문등대기업과의거래관계에서협상력의한계를가질수밖에없다.( 주현외, 2009, pp.66-67) 14) 이영면 박지순 권혁 (2007), 원하청도급관계에서의노동법적쟁점및과제,p.146, 노동부 15) 한국SW 산업협회, 2013, SW사업하도급현황조사및선진화방안연구, 동연구에따르면, 10억이상공공사업에서프로젝트당평균하도급은 6.7개발생하고있으며, 또한사업금액대비 SW개발부문에서의원수급자의자체수행비중은 43% 로나타나도급받은사업의과반이상을하도급을통해수행하고있다는보고

17 화학산업 16) : 상류부문과하류부문 17) 으로나눌수있고, 첫째, 대규모설비투자에의한자본집약적이고수직계열화생산체제. 둘째, 높은생산기술의표준화에따라기술장벽이낮으며셋째, 이에따라수직적하도급체제가발전되었고, 부가가지가낮은부문은외주화가이루어져있음. 넷째, 수직적생산구조의일반화라는점에서하위하도급기업의상위기업에대한전속성이높을것으로보이지만, 하도급기업들이특수자산 ( 특허및기술 ) 을보유하고있는사례가가장많은것으로추정됨. 기계산업 18) : 다품종소량생산체제, 고도의숙련기술이요구되며이러한산업특성은부품제조과정에서의자동화가용이하지않고, 장인 ( 匠人 ) 들의노하우에의한품질수준및개선의정도가상대적으로부각되어온산업. 첫째, 하도급구조는대기업이중심이된수직적구조와함께중소기업이중심이된수평적구조. 즉, 대기업은대규모자본설비중심의대형설비 ( 발전, 플랜트, 중장비등 ) 생산을중심으로수직구조가일반화된반면, 중소기업은일반범용기기를중심으로경쟁적형태가이루어지고있다. 둘째, 산업전체적으로자동차및전자산업과비교해전속성은낮음. 마찬가지로하도급기업들의특수자산을보유하고있기때문임. 조선산업 19) : 조선산업도건설산업과마찬가지로선주문후생산체제인데선주의요구에따라매우다양한옵션 (option) 이일반적이며따라서기본적인범용제품을제외하고는선박제작에투입되는기자재가천차만별이라서전체공정에대한생산의자동화시스템을갖추기어려운산업. 하도급거래구조는수직적 종속적체제이고, 원사업자가하도급업체를통제 관리할수있음. 둘째, 거래단계는 2 차및 3차까지일반화되었고, 셋째, 일명 < 야리끼리 > 구조도 20) 활성화되어있음. 16) 이영면외 (2007) 등을중심으로기술하였다. 17) 상류부문은에틸렌, 플로필렌등의기초유분을생산하여합성수지, 합섬원료, 합성고무및각종기초화학제품생산을중심으로하고, 하류부문은정밀화학산업 ( 비료 농약, 의약품, 화장품, 치약및비누 세제등 ) 과가공산업 ( 플라스틱, 합성고무, 합성섬유제조업 ) 등으로나눈다. 18) 홍지승 이영주 (2006), 기계산업의대 중소기업간거래실태와정책시사점등을중심으로기술하였다. 19) 박종식 송용한 엄재현 (2009), 조선산업사내하청실태와조직화방안등을중심으로기술하였다. 20) 숙련된노동자중심의팀이단기적으로특정원사업자및하도급및재하도급사업자를위해스스로하도급자가되어일감을찾아이동하는형태를말한다

18 4) 건설산업하도급구조 건설산업특징 : 첫째, 대표적인내수산업이자노동집약적인산업. 둘째, 수요측면에서는최종생산물인도로 철도 항만 공항등 SOC, 주택, 빌딩등건축물은주거및경제활동에있어서필수적인요소이지만경기변동에따른수요자의소득수준과관련이크고, 연관산업의파생수요 (derived demand) 를유발하는효과가큼. 셋째, 공급측면에서볼때공공재적성격과대규모자원의소요등으로적시에공급되기어려운점과경기변동에의한건설수요자의예산긴축등으로불안정한산업적특성. 넷째, 생산물제작에있어서자본회임의장기간소요및 선주문후생산공급 특성을가지고있음. 다섯째, 대기업 ( 종합건설업 ) 의수주시장지배는 80%~90% 수준으로점차강화되었으며, 이는매출시장지배력으로연결. 수주시장과매출시장의지배력강화는대규모복합공사의특성과함께특히, 공사에참여할수있는통로가전문건설기업및중소건설사에게는충분히개방되어있지않기때문. 21) 따라서이러한산업적특성으로인하여도급생산방식을선호할수밖에없는것으로서이는거래비용측면이 22) 핵심적인것임. 직접생산방식에따른고비용부담으로대형건설업체들은직접시공을최소화해온관행에따라전문시공업체와그이하의관련기업들에게하도급형식으로생산하고, 23) 나아가주문생산방식과생산과정에서의다양한공종의구분에따른공사가요구되고, 또한옥외생산에따른자연환경및계절적요인 ( 우기및혹한기등 ) 은생산의효율성에영향을주며, 따라서준시장거래인하도급생산방식 ( 하도급구조를활용한공사위험과책임을적절하게분산 ) 을선호하게됨. 24) 21) 이러한문제점을어느정도해소하기위한조치로서건설산업기본법제 45조 ~48조까지를시행하고있으나어느정도효과가있는지는확인되지않고있음. 22) Coase 의요약에따르면기업이제품을생산함에있어서생산요소를시장에서직접조달하는방법 (price mechanism) 과생산요소보유자의내부조직화를통하여동원하는조직내조달 (internal-organization) 방식을비교하고저렴한비용방식을택하게된다는것이다. 23) 2006 년부터직접시공 ( 건설산업기본법제 28조의 2) 의무화를통하여대형업체의직접시공비율을의무화하고있으나 100억미만공사, 시행령 30조의 2에대규모공사가아닌 50억원미만의중소규모공사로한정하고규모에따라직접시공비율을달리정하고있을뿐이다. 24) 불안정한수요와시장상황에따라대규모생산을위한특수장비의보유와관리, 상시적인인력의보유와각종행정및관리비용발생, 특히고용과관련하여문제발생의소지를회피하고자하기때문이다

19 이런점에서건설산업은하도급구조분석의세가지이론적특성중네트워킹과클러스터링 (networking and clustering approach hypothesis) 가설에더가까움. 즉, 발주-기획 -설계- 원도급- 하도급 ( 재하도급포함 )-자재조달 -근로자 -감리- 관리-이용에관하여각각의다양한계약자들이연쇄적으로존재함에따라네트워크특성이라할수있음. 결국건설산업의하도급구조는다단계하도급구조. 수요와공급측면에있어서주문생산방식과함께경직적인공급구조, 최종생산물의기능적복합성, 이에따른공종 ( 工種 ) 별분할공사, 제품의반영구적내구성과이에따른높은가격구조, 이동생산방식의특성등임. 이러한배경으로부터하도급단계는 3단계이하의불법적하도급단계가일반화되어있고일반제조업과비교해가장길며, 상위대기업과하위하도급기업의관계는업역다툼의문제등을고려하면적대적공생관계로볼수있음. 그러나하도급거래구조의형성이해당산업의특수성에서비롯된다할지라도불법및탈법적관행까지용인될수없음. 시장거래방식 ( 한국에서는다단계하도급거래방식 ) 이개별기업에있어서는효율적인것으로볼수있으나일반적으로나타나고있는다층적하도급구조에따른불법하도급구조의고착, 대기업과하도급기업의돌이킬수없는격차, 하부구조현장에서발생하는불합리한문제점등은개혁되어야할과제임. 3. 우리나라하도급구조의특성요약 첫째, 긍정적의미의하도급구조중층화보다는부정적의미의다단계하도급구조가일반화되고있음. 즉, 발주 도급 하도급 N+1 차하도급임. 지나친단계확장은분업의효율성과생산성향상및기술진보, 경쟁력강화보다는인건비수탈적구조로의진전을초래함. 이러한다단계화는중소하도급기업의영세성을촉진하고종속적구조화를통해산업발전을저해하는요인으로작용. 둘째, 원사업자인재벌관계사를중심으로한계열하도급체제와함께비계열 독립적하도급기업들이양립하고있는구조. 최근몇년간원사업자대기업의부

20 품산업진출로재벌관계사를 1차하도급업체로한 2차, 3차부품업체그룹이존재하는한편, 외국계자본이중심이된독립계부품업체군, 또한이두그룹에속하지않은독립적 ( 주로중소기업이중소기업에발주하는형식 ) 하도급기업이경쟁하는구조. 셋째, 하도급거래의상부구조인원사업자간의경쟁은상대적으로낮은데반하여하부구조에속한중소기업들의경쟁심화가가속화되고있으며이러한경쟁상태는하도급기업의채산성을악화시키는원인으로작용하여원사업자의협상력을더욱강화시키는토대를제공. 물론 1인사업자에대한기회요인으로작용할수있으나, 문제는개인사업의획기적인아이디어등에따른보수 ( 報酬 ) 가정당하게지급되지못한구조라는것임. 하도급구조는그유용성에도불구하고시대적으로는뒤진구조, 즉, 주종관계, 갑을관계와같은수직적구조가그특성임. 이로부터각종불법, 탈법적관행과비민주적인관행이고착됨. 그렇다고사적자치에근거한계약자유를일거에변화시킬수있는또다른관계를아직까지는발견할수없음에따라기존의구조를수평적민주적구조로전환시킬필요가대두. 수직적협력관계에서수평적상생관계로전환되어야. 이는산업측면의기업시스템적접근으로그간추진해왔던하도급구조의중층화 ( 다층화 ) 보다는전략적으로하도급기업간의공동기술개발및기술의공유등으로협상력을강화시키는것과함께공정경쟁을제한하는불법적 탈법적행위강력한통제필요성대두. 따라서하도급거래구조개혁을위해모든사안을하도급법개정으로만달성하기에는역부족이라는판단이며, 따라서산업및업종별특수성을감안하여개별산업관련된법령의보완및강화를통해수탈적하도급거래관행을개혁할것을제안함. Ⅲ. 법제도개혁의방향 1. 경제민주화및관련법의제정및개정

21 하도급법개정의궁극적목적은어디에있나? 1 거래관행개선및공정한시장거래질서확립, 2 하도급기업의권익보호에따른기업이익에긍정적인영향을주고이는근로자복지향상과저임금장시간노동개선, 3 중소기업하기좋은토대구축으로경제활성화및고용흡수등선순환적성장. 기대할수있는가? 하도급법뿐만아니라산업전체를일관하는관점에서상법, 공정거래법, 중소기업기본법, 형법, 민법등은물론각종특별법에대한대대적인정비작업을해야함. 가령, 기업의생산에관한외주화는기업경쟁력강화의한방법으로적극권장되고추진된결과최근기업과노동자간의심각한갈등이야기되고있음. 특히사내하도급의일반화, 즉 1997년경제위기과정에서도입된근로기준법에정리해고도입등파견법 ( 파견근로자보호등에관한법률 ) 제정과함께 2007년의비정규직법시행 ( 기간제근로자및시간제근로자보호등에관한법 ) 등으로기간제및파견노동자의사용기한을 2년으로규정한바있고, 이런상황을회피하고자기업들은노동자를개인사업자, 즉자영업자로전환시키는편법으로대응하고있다는보고 25) 다른한편으로, 필자의실증연구에따르면, 원사업자의각종경영지표가하도급기업 (1-2차하도급기업 ) 보다는현격히우월하지만, 동일업종의하도급기업과일반중소기업간의성과격차는하도급기업의재무성과가더우월한것을확인하였음. 즉하도급기업의원사업자에대한권익침해도문제가심각하지만, 하도급체제에편입되지못하고있는일반중소기업의상황은더열악하다는점을인식할필요가있음. 아울러원사업자 ( 재벌대기업, 중견기업, 중소기업등 ) 의우월적지위남용을살펴보면, 정부와시장의감시가더이루어지는재벌대기업도문제이지만그이하수준의원사업자의우월적지위남용도매우심각하다는판단. 따라서대기업원사업자들에대해서공정위등의차별적인규제를강화할필요가있으며, 그이외의경우에는공정거래법및하도급법으로충분하지않을경우해당산업관련법으로엄격하게다룰필요가있음. 그런점에서필자는앞서언급한바와같이하도급법이외에공정거래법, 상 법, 국가계약법, 상생법의개정, 산업안전보건법, 개별해당산업을관장하고있는 법률 ( 예컨대건설산업기본법, SW 진흥법, 특허및상표법, 어음법등 ) 등다양한 25) 한겨레 제조업서서비스업등전분야로... 급속히번진사내하청

22 법, 집단소송제도도입, 민법및형법등도산업발전에맞춰동시에개정해야한 다는점을강조하고자함. 결국종합적접근이요구되는데, 부족하지만 1 차적으로국민적합의가용이한 2012 년총선과대선에서제기된경제민주화관련법안은매우중요한방향이라 할수있으며, 이를더욱확장 보완하는방향으로나아가야함. < 중소기업분야정책공약 > 중소기업부문 3 불 ( 불공정, 불합리, 불균형 ) 해소가중소기업정책목표 - 대기업의중소기업영역진입에대한사업영역조정제도도입 - 부당납품단가인하, 인력빼가기, 기술탈취, 일감몰아주기금지위해공정위전속고발권폐지, - 백화점입점수수료, 카드수수료, 은행거래불이익등중소기업이겪는불합리한제도개선 징벌적도입 손해배상제도 집단소송제도도입 사인의도입 금지청구제도 납품단가협상력강화 ( 중소기업협동조합협의권 부여 ) 하도급 박근혜후보 문재인후보 안철수후보 ( 사퇴 ) 중소기업소상공인적 중견기업육성법제정 합업종보호특별법제정. 불공정특약에 따른중소사업자보호 상생, 공존의생태계조성위한사회적대타협기구구성 창의력과과학기술중 - 대기업신규진입규제, 사업이양. - 대형유통업제입점신고제를허가제로전환 - 신규출점시주변상권에대한매출영향평가반영, 영업시간및영업품목제한등 - 프랜차이즈가맹사업자권익보호 ( 리뉴얼및매장확장시비용가맹본부분담의무화 ) 하도급거래공정한질서확립 - 대기업과의협상시협동조합이공동구매, 공동납품, 공동교섭 -징벌적손해배상확대적용및 10배소 ( 기술탈취 + 부당납품단가인하, 대금미지급, 물품수령거부등불공정거래전반 ) - 납품단가변동등하도급거래주요정보공개하고직권조사강화 - 대중소기업간성과분배제도의혁신, 대기업사회 - 중소기업졸업이후세 제혜택, 정책금융일정기 간 (5년) 연장과함께점진 적축소 ( 매년 20% 감축 ) 하는 슬라이딩 방식 (sliding) 고성장중소 중견기업에고용보조금 ( 추가고용 1 인당연간 1000 만원이상 ) 지원 엔젤 벤처투자등에대해투자손실공제제도와세제지원도입및융합기술 신성장분야에정부지분투자확대 정부조달물품은가급적중소 사회적기업, 협동조합구매유도 정부 R&D 지원정책을중소기업중심으로전환 -R&D 중소 중견기업집중및 R&D 제도운영중소기업위주 - 대기업참여방식전환 - 공공재원으로중소기업전용 R&D 센터건립및민간운영 - 정부출연기관의 R&D, 중소 중견기업상용화기

23 심으로중소기업이꽃피우는기반구축 벤처기업해외진출지원등 적책임공시제도시행. - 상생협력기업생태계조성을위한원자재가격 - 납품단가연동제, 이익공유제시행 정부정책초점중소기업에맞춤 - 청년취업자에대해임금보조, 사회보험료감면, 대학진학기회확대, 장학금지급, 공공임대주택입주등혜택제공 중소기업부신설 소기업 소상공인제품우선구매제도도입및소기업 소상공인공제지원확대등 술개발중심으로전환 중소기업성장을위한글로벌화, 판로확대지원정부조달시장참여 젊은중소기업위해세제혜택, 훈련, 교육기회제공 공정거래위원회의공정거래관련역할과기능강화 - 대기업의무분별한중소기업영역진출과불공정행위해소, 재벌기업의자발적인노력촉구 징벌적손해배상제와집단소송제 ( 시장지배적지위남용, 부당공동행위등불공정거래행위, 환경침해, 제조물책임, 소비자집단피해, 특허침해등의불법행위 ) 확대, 실질손해액의 10 배배상 당시공약은초기논의된경제민주화제도보다후퇴된내용이고, 특히박근혜당시후보의공약은턱없이미흡했으나국민들은새누리당후보선택. 아무튼경제민주화관련법의테두리에서법제도개선이먼저이루어져야할것으로판단함. 공정위의전속고발권실질적폐지, 3배손해배상제도 (treble damages) 의전면도입등기존검토된법제도의개정은필수. 부품사업자조합결성활성화및공동행위선별적허용 - 부품종류별로소규모사업자조합 ( 협동조합 ) 을결성하고활성화될수있도록함으로써 1협상력강화 2하도급구조의수평적협력관계진전도모, 하도급법에하도급시장구조조사공표명시화 ( 다단계하도급거래에관한종합적인실태파악을위해기본적인사항등을공시포함 ) - 공정거래법상의중소기업공동행위에대한예외규정활성화 ( 공정거래법

24 조 26) 및동법시행령 28조 ) 및 1공동행위에의한중소기업의품질 기술향상등생산성향상이나거래조건에관한교섭력강화효과가명백한경우, 2참가사업자모두가중소기업자인경우, 3공동행위외의방법으로는대기업과의효율적인경쟁이나대기업에대항하기어려운경우로명시되어있음. -그러나인가절차등이엄격할뿐만아니라특히교섭력효과를측정하거나, 대기업과효율적인경쟁수준등의예측, 대기업에대항하기어려운수준등을객관적으로평가할수있는공식적인데이터등을작성할수있는중소하도급기업없음. 다른법제도의개선 1어음제도폐지를목표로단계적인절차진행을촉구함. 납품과용역을제공한데반해그결과를 60일, 90일, 150일, 극단적으로는부도가날경우그대가를받지못한사례가비일비재. 이는경제정의에정면으로위배. 원사업자의발행어음부도나면, 하도급업체들은속절없이무너지는구조또는흑자도산하는경우발생. 따라서 1차적으로어음만기일대폭단축하는 ( 예컨대 30일 ) 것부터시작하여 5년 (3년) 내전면폐지할수있는대안마련해야함. 2시장감시활성화를위한절차법으로서의집단소송제도도입과 27) 주주대표소송의활성화와 3국가계약법의청렴계약 ( 제5조의 2, 제5조의 3) 위반시 ( 입찰낙찰취소하거나계약해제해지가능 ), 이조항강화. 예컨대 28) 담합적발시의무적손해배상청구제도도입 ( 발주청 ), 그리고 4특허관련법및지적재산권분쟁을최소화할수있도록각종아이디어내용의엄격한심의강화, 그리고지적재산권소송제도에서의소송기간단축등 26) 1. 산업합리화 2. 연구 기술개발 3. 불황의극복 4. 산업구조의조정 5. 거래조건의합리화 6. 중소기업의경쟁력향상 27) 강정민, 2014, 담합피해자의손해배상소송현황과향후과제, 경제개혁연대. 기업의불법행위로광범위하고대량의피해자가발생하는사례가늘고있으나, 이에대비한소송체제의정비는전혀이루어지지않음. 이에소송경제측면을고려하여현재도입된증권집단소송법을확대개편하여증권외에제조물책임, 공정거래, 금융, 환경문제등으로까지확대한 ( 가칭 ) 일반집단소송법 이도입되어야함. 아울러국내민사소송절차에는미국과같이증거개시제도 (discovery) 가도입되어있지않아원고들이자신의손해입증에어려움을겪고있는현실을감안하여증거개시제도도입필요. 28) 김남주, 2012, 4대강비자금사태를통해본건설사부정행위와그근절책

25 2. 건설산업개혁필요성과방향 현실적으로담합등반시장적인행태지속및부패와비자금비리의온상으로온존하고있다는시각지배적. 불법하도급거래, 사주가족및관련회사, 공사후관리운영등을통한이익편취부동산의차명거래, 하도급업체통한비자금형성과차명계좌운영등 29) 부정부패의종합판이라는평가. 이는 4대강사업이후검찰과경찰의담합수사결과에따르면이러한다양한왜곡된사례는관행적이고구조적이라는사실이확인되고, 문제는이같은잘못된산업관행의적폐가소비자와하도급기업및근로자에게전가된다는사실. 아울러산업적으로는 MB정부의 4대강사업이후국내건설산업의침체가길어질것으로예견됨에따라이번기회에산업의구조개혁을통해재탄생할필요가있다는판단. 1) 직접시공의무제의빠른시일내에획기적인확대 원청업체 ( 시공업체 ) 가건설관련주요기술 기능인력의직접고용을하도록하여건설업체의책임성 ( 안전성등 ) 을강화시키는것은물론건설산업에만연된임시일용직의해소, 이른바좋은일자리창출에있어서매우효과적인제도이며, 불법적인다단계하도급을근절할수있는여건조성에일조. 건설산업기본법 (28 조의 2 : 건설공사의직접시공 ) 1 건설업자는 1건공사의금액이 100억원이하로서대통령령으로정하는금액미만인건설공사를도급받은경우에는그공사금액중대통령령으로정하는비율에따른금액이상에해당하는공사를직접시공하여야한다. 다만, 그건설공사를직접시공하기곤란한경우로서대통령령으로정하는경우에는직접시공하지아니할수있다. 29) 전국건설기업노동조합연합, 2012, 건설산업불투명경영사례와대안

26 건설산업기본법시행령제 30 조의 2( 건설공사의직접시공 ) 1 법제28조의 2제1항본문에서 " 대통령령으로정하는금액미만인건설공사 " 란도급금액이 50억원미만인건설공사를말한다. < 개정 > 2 법제28조의 2제1항본문에서 " 대통령령으로정하는비율 " 이란다음각호의구분에따른비율을말한다. < 개정 > 1. 도급금액이 3억원미만인경우 : 100분의 도급금액이 3억원이상 10억원미만인경우 : 100분의 도급금액이 10억원이상 30억원미만인경우 : 100분의 도급금액이 30억원이상 50억원미만인경우 : 100분의 10 2) 건설담합근절을위한징벌적과징금부과또는손해배상적용등 시장경제질서를가장핵심적으로파괴하는행위로서공정거래법상에는 부당한공동행위 로지칭되고있음. 담합행위는그은밀성때문에초기에발견되기어렵고, 사후적으로도알수있는방법이어렵다는점에서고육지책으로서리니언시 (leniency, 담합자진신고자감면제 ) 제도를도입하여단속강화. 건설업에서담합이횡행하는배경은, 외형적으로는경쟁적인시장인것으로인식되지만, 실제로는입찰과정상의과점적시장형성이구성되기때문. 이는공사발주와그입찰에있어서도급액기준으로제한을두기때문. 따라서소수재벌대기업계열건설사들끼리봐주기식 -나눠먹기식입찰관행을초래. 대형재벌건설들은수주물량이충분하고원청업체들이수주 ( 하도급 ) 후공사에참여할공정별등의하도급기업들을선정할수있기때문에하도급기업들의생사여탈권을쥐고있다고볼수있으며, 하도급업체에출혈을요구하는관행으로이어짐. 현행공정거래법제 19 조 ( 부당한공동행위의금지 ) 등을위반한경우법제 22 조 ( 과징금 ) 규정으로당해사업자에대하여대통령령이정하는매출액에 100 분

27 의 10 을곱한금액을초과하지아니하는범위안에서과징금을부과할수있음. 과징금감면을금액으로분석하면 년기간중최종과징금총액은 2 조3,256억원으로최초산정과징금기준액 4조8,923억원의 47.53% 에불과. 행위유형별로보면, 부당공동행위등 의경우가가장감면율이가장높은것으로나타남. 30) 자진신고와과징금감면규모 ( 억원, 건 ) 과징금 자벌신고 자료 : 공정거래위원회, 2014년은 8월현재 과징금산정절차및결과 ; 과징금부과 1단계 : 산정기준결정 ( 부과기준율또는부과금액산정 ) 과징금부과 2단계 : 과징금 1차조정 과징금부과 3 단계 : 과징금 2차조정 과징금부과 4단계 : 부과과징금결정 [ 종합적판단 ; 세부감경사유는사업여건, 시장에미치는효과, 납부능력, 발주자의유도및의존도및발주자책임등의순임 ] 종합적판단 이감경사유의가장많은부분을차지하는것은결국공정위가 감경결정을하는데있어서자의적판단이개입될소지가매우크다는것을의미 함. 결론적으로입찰과정에서의과점적행태해소, 매출액의 10% 상한선을대폭 ( 예컨대 20%) 확대하는것은물론종합적판단에서의공정위자의적판단최소화위한대책마련, 시장점유율 1위업체는리니언시제외등의방안모색. 아울러사전적으로공사발추처의전문성강화를통해담합적발할수있는권한과책임부여하는제도개선도필요함. 3) 건설하도급 6 대불공정유형별사례정리에 31) 대한의견 30) 강정민, 2014, 담합피해자의손해배상소송현황과향후과제, 경제개혁연대 31) 참여연대, 민변, 을지로위원회, 전문건설협회취합자료,

28 현행관련법, 즉건산법, 하도급법등에금지사항들이라할수있음. 이러한불법적인관행들이척결되지않은이유는법위반으로인한이익이처벌 ( 과징금, 형벌, 손해배상등 ) 의손실보다크기때문이라서, 결론은법위반에대한처벌이기업이익보다손해를크게하는구조로의변화가필요. 건설산업에있어서불법하도급및원사업자의우월적인지위남용을최소화하기위해근로자를포함한제 3자의신고포상제도도입에대한아이디어찬성. 4) 하도급거래와관련된법제도개정안에 32) 대한의견 참고로일본의하청거래관계발전의핵심은정부당국의집중적이고도전략적인노력이매우크게작용했다는판단임. 1970년대이후일본모기업은하청기업을완충적기구로서이용하기보다는오히려모기업과하청기업과의협력을바탕으로한장기적이고안정적인거래관계를유지. 하청기업은모기업이가지고있지않은고도의전문기술을제공하거나모기업 과제품이나가공방법등의공동개발에의한유기적인관계유지.( 하청 협력기업, 파트너관계, 공존관계, 네트워크관계로지칭됨 ) 33) 중요한것은일본의하도급구조정책도처음부터성공적이지않았다는사실임. 1948년이전까지는전시체제과정에서실시한정책실패로규정되고, 이후중소기업정책을전면적으로전환하여중소기업을 경제적약자 로규정하고자금공급원활화, 협상력강화를위한조직화정책, 선진경영기법전수정책을중심으로한정책구사한이후, 1960년대중소기업의이중구조론 ( 즉격차문제, 생산성, 임금, 기술, 자금조달격차등 ) 에따른심각한상황을해소하기위한정책으로중요산업에대한업종별산업구조고도화정책과불리시정정책을장기간일관되게구사한결과임 32) 참여연대, 민변, 을지로위원회, 전문건설협회취합자료, ) 이광근 김정욱 2000, 일본하청제도변화에관한이론적연구

29 발제 2 건설하도급의불공정실태및문제점과그대책 강신하변호사 / 민주사회를위한변호사모임민생경제위원장 1. 들어가는말 우리나라중소기업의사업체는 2011년도를기준으로전체사업체의 99.4% 에달하고있고종사하는근로자도전체근로자들의 86.9% 에달하고있다. 34) 그러나월평균급여는대기업근로자들과비교할때, 2005년도대기업근로자의월평균급여는 2,458,000원인데반해중소기업근로자의월평균임금은 1,992,000 원으로대기업의 57.5% 이었다. 그후 2012년대기업근로자의월평균임금은 4,923,000 원, 중소기업근로자의월평균임금은 2,620,000 원으로대기업의 53.2% 에불과하여시간이지날수록그격차가점차벌어지고있다. 35) 대기업과중소기업의양극화가점차심화되고있는것이다. 젊은이들은열악한근무여건, 낮은급여등을이유로중소기업에취업을회피하고있는실정이다. 중소기업의열악한지위는불합리한하도급구조와관련되어있다. 하도급거래비중은 1976년 19.7%, 1999년 70.9%, 2001년 78% 등점차확대되어가고있다. 부당한하도급거래는중소기업이가져가야할정당한이윤을대기업이가로채는것으로대기업과중소기업의양극화의원인이다. 중소기업의육성을위해서는단순한재정적지원이아니라부당한하도급거래구조를개선해야한다. 중소기업위상지표 성지문화사 중소기업중앙회 면 중소기업위상지표 위의책 면

30 건설하도급분야역시원사업자인대기업의거래상우월적지위를이용한불공정하도급거래가관행화되어있다. 더구나하도급거래가불법다단계하도급으로변질되어몇단계하청을거치면서저가공사로인한부실공사, 임금체불등이빈번하게발생한다. 원사업자들의주요불공정거래행위로는첫째, 계약체결단계에서발생하는것으로 1 부당한저가계약체결 ( 입찰유찰후저가계약체결유도, 저가하도급심사회피를위한하도급계약내역허위통보등을포함 ) 2 불법다단계하도급계약체결, 둘째계약이행단계에서발생하는것으로 3 하청업체에대한추가공사비용및위험부담의전가 ( 추가공사비및설계비용등공사대금미지급, 산재보험미지급등포함 ) 4 현금지급의무위반, 셋째, 계약종료단계에서는 5 부당한위탁취소 6 장기간의하자담보책임설정및의무부과등 6가지를들수있다. 아래에서 6가지불공정거래유형을구체적으로살펴보기로한다. 2. 저가계약체결 가. 현황 원사업자는하도급대금을낮추기위해정당한사유없이 ( 주로밝히지않는실행가격초과를이유로 ) 재입찰을진행, 저가하도급계약체결을강요하고있다. 원사업자는담합이나영업기밀유출위험을이유로하도급입찰결과를비공개하고있다. 원사업자는저가하도급계약을체결한후발주자등에는허위계약내용을통보하기도한다. 나. 사례 < 사례 1>

31 ㅇ원청 : D, L 건설ㅇ수급사업자 : E건설 ( 부도 ) ㅇ불공정행위 1차유출후예상견적가를흘려입찰토록유도하여낙찰시킴 < 사례2> ㅇ원청 ( 시공사 ) : S건설ㅇ수급사업자 : E건설 ( 부도 ) ㅇ불공정행위경쟁입찰후실행가격초과를이유로유찰시키고일방적으로낮은가격으로수의계약체결강요 < 사례3> ㅇ발주자 : 한국도로공사ㅇ원도급업체 : K산업ㅇ하도급업체 : J건설ㅇ공사명 : 경부고속도로동김천나들목건설공사중토공, 배수공, 구조물공ㅇ불공정행위하도급계약내역서에허위공종 (14.3억원을처음에는구조물검토비로나중에는건설폐기물파쇄처리비로원도급사임의로 Item변경 ) 을포함시켜하도급계약체결후, 발주자를기망하고허위로통보함. 다. 문제점과대책해결 원사업자인대기업의의도적인유찰, 재입찰은공사진행과정에서하청업체에게경제적어려움을가중시킨다. 그결과상당수의수급사업자들은도산위기에처하게된다. 이러한저가계약은결국불량자재사용으로이어져부실공사를야기하고, 임금체불등으로인한노동자에대한처우하락등을가져오게된다. 이러한문제점에도불구하고현행제도에는투명하고공정한하도급계약을위한입찰시스템이없는실정이다

32 따라서입찰결과에대한공개시스템을구축한다면이러한문제를막을수있다고본다. 고의적인유찰및재입찰을부당한하도급대금결정위반으로처벌할수있도록하도급거래공정화에관한법률 ( 이하 하도급법 이라한다.) 을개정할필요가있다. 또한시공, 책임업무관리지침에따라감리원이하도급계약의공정화에관한법률위반여부를감시하는한편, 이를행정기관및공정거래위원회에보고하도록하는의무를부과하고이를강제할수있는조치가필요하다. 3. 불법다단계하도급 가. 현황 건설산업기본법 ( 이하 건산법 이라고한다.) 제29조에의하면, 하도급은원칙적으로 2단계까지만허용하고있지만 3단계이상의불법하도급이 70% 이상을차지하고있다. 대기업은공사비용의절감, 상시적인인력보유에따른비용부담, 경기변동에따른불안정한수요등을이유로하도급방식을선호하고있다. 건설하도급에서다단계하도급은통상발주처 시공사 ( 종합건설 ) 전문건설업체 ( 면허업체 ) 부금이사 시다오케오야지 실행소장 팀장등 6단계로이루어지고있다. 건축현장에서전문건설업체는면허를대여받은경우도상당수이다. 전문건설업체의형식상이사로등재한부금이사는사실상독립한사업자로서원청을상대로공사를수주하러다니는브로커이다. 이러한부금이사는수주한공사에서일정한수수료 (5%-10%) 를떼고일정한자본을가지고있는시다오케오야지에게도급을주고있는실정이다. 오야지는공사에전권을갖는현장소장에게다시하청을주고, 현장소장은팀장에게공정별로도급을주고있다. 재하청과정에서치열한수주경쟁으로인하여저가하청이발생하고그결과임금체불이빈번하게발생한다. 심지어부금이사는원청으로부터받은공사대금을횡령하기도한다

33 나. 실제사례 < 사례1> ㅇ공사현장 : 군포부곡택지개발지구국민임대사업ㅇ발주처 : 주택공사ㅇ원청 : H공영ㅇ전문건설업체 : K건설ㅇ불법하도급행위ㅇ 2단계하도급만허용됨에도불구하고전문건설업체인 J건설은부금이사 - 오야지 - 현장소장 - 목수팀장등다단계하청을통해임금체불이발생함. < 사례2> ㅇ공사현장 : 오산양산동아파트공사ㅇ원청 ( 시공사 ) : N건설ㅇ외주업체 : S엔지니어링ㅇ전문건설업체 ( 골조공사 ) : H건설ㅇ불법하도급행위 - 종합건설업체는발주받은공사를건설산업기본법상발주처의승낙이없이는일반건설업체에재하도급할수없음에도불구하고임의로재하청을주어저가수주로인한임금체불이발생함. 다. 문제점및대책 불법다단계하도급으로인해시공능력이검증되지아니한시공자가개입되어공사의하자로인한안정성에문제가발생한다. 일정한마진율을챙긴후다시하도급을주는관행으로인하여공사비누수현상이발생하며, 최종단계하청업체소속근로자들의열악한근무환경으로인한산재사고증가및임금체불등의문제가발생하고있다. 이러한불법다단계하도급으로인한저가낙찰, 공사비누수현상은저가수주로인한마진율회복을위해저가품질의자재사용과같은

34 불법행위등으로이어져궁극적으로부실공사로이어지게된다. 전국건설산업노동조합연맹은다단계하도급을건설산업에있어서철폐되어야할만악의근원으로보고있다. 이러한불법하도급은건산법상의 2단계하도급만을허용한규정을위반한행위이다. 건설하도급의현실은 2단계이상의다단계하도급을원칙적으로금지하고있지만광범위한예외규정과위반에대한경미한제재로인해건설업현장에서다단계하도급이관행적으로이루어지고있다. 국토교통부는건산법의주무부처로위불공정거래행위에대해감독할권한과책임이있음에도형식적인조사에그쳐불법적인다단계하도급이관행적으로이루어지고있다. 건산법시행령제19조제1항및시행규칙제27조의 3 등에따르면일정규모이상의공사를발주할경우, 입찰에참가하는자는하도급부분, 하도급금액, 하수급인등개괄적인하도급사항을기재한하도급계획서를제출하도록하고있지만형식적인심사에그치고있다. 그러나다단계하도급을규제하기위해독일은직접시공제도를채택하고있고, 미국은연방조달규칙에의해조달계약상의일정요건에해당하는경우하도급계약을체결하기위해서는계약담당관의허가를얻어야할뿐만아니라하도급계획서를제출하도록하여하도급계획이행여부에대해철저한사후심사를받도록하고있다. 우리나라의경우도하도급을할경우원칙적으로 2단계까지만허용하고, 그이상의하도급을할경우하도급담당관제도를두어허가를얻도록하고, 입찰을참가할때에도자세한내용을기재한하도급계약서 ( 구체적인하도급공정, 직영과하도급공사의비율, 적정한하도급가액 ) 를제출하도록한다음계획의이행여부에대해사후철저한심사를통해위반이발각되는경우정부가발주하는입찰참가배제, 위반으로얻은이익의 3배상당의징벌배상제도를채택해야할것이다. 정부의불법다단계하도급의방치로인한저가수주는현장근로자들의임금체불과공사부실로이어지는만큼국토교통부장관과공정거래위원회는해당사안및

35 관련사안들에대해실태파악과적절한행정조치를조속히실시해야할것이다. 4. 추가공사비용및위험부담의전가 가. 현황 원사업자는시공과정에서발생할수있는모든위험부담 ( 민원처리비, 야간 돌관 작업비, 산재처리비등 ) 을일방적으로수급사업자에게전가하고있다. 이러한전가행위의대표적인유형들은다음과같다. 1 선행공정업체의부담부분을해당공정을담당하지않은수급사업자에게부담시키는경우 2 작업과정에서미리예측할수없었던반드시필요한추가공사에대한모든추가공사비를수급사업자에게부담시키는경우 3 원사업자가부담해야할작업내지공사비용을수급사업자에게부담시키는경우 4 벌점부과를피하기위해산업재해사고가발생한경우이를정식으로노동청에보고하지않고은폐한후수급사업자에게처리를강요하는경우 5 공사에관한민원발생시이를원사업자가나서서해결하지않고수급사업자에게처리를강요하는경우 나. 실제사례

36 < 사례1> ㅇ발주자 : SH공사ㅇ원사업자 : H건설ㅇ수급사업자 ( 하도급사 ) : J건설ㅇ공사명 : 마곡지구 1, 2, 3단지아파트건설공사중철근콘크리트공사ㅇ공사기간 : ~ ㅇ하도급금액 : 251억원 (3건. 각 59.4억원, 105.8억원, 86.1억원 ) ㅇ하도급계약해지 ( 공사타절 ) : 계약보증금청구 (2,514 백만원 ) ㅇ불공정행위 - 벌점부과를피하기위해산업재해발생을정식으로노동청에보고하지않고은밀하게수급사업자에게처리하도록강요한후공상합의금 2억원을수급사업자에게전가 - 아파트설계미흡으로층간간격이낮아짐으로인하여천정배관이바닥슬라브를관통함에따라부득이슬라브를보에매립하였고이로인해보의안전성에문제가있어보강작업을실시하였으나추가비용미지급. (5억원 ) - H건설이부담하여야할공사비를전가함 ( 크레인사용료 60백만원, 마이크로파일항타 11백만원, 동절기공사비 229백만원, 합계 3억원 ) < 사례2> ㅇ발주자 : 한국도로공사ㅇ원사업자 : S건설ㅇ수급사업자 ( 하도급사 ) : J건설 ( 폐업 ) ㅇ공사명 : 고속국도제65호울산 ~ 포항간건설공사 11공구중터널공사 (Ⅲ) ㅇ공사기간 : ~ ㅇ하도급금액 : 162.5억원ㅇ하도급계약해지 ( 공사타절 ) : 계약보증금청구 (1,425 백만원 ) ㅇ불공정행위 : - 산재사고를은폐하고공상처리비및민원처리비를수급사업자에게전가함 (1.6억원?) 이동식공기압축기산재사고 ( 재해자강연중 ) : 10백만원 ( 재해발생 ) 전기용접시용접불티로산재사고 ( 재해자성동원, 공영안, 장군 ) : 188백만원 ( 재해발생 ) 굴삭기버켓으로산재사고 ( 재해자박수성 ) : 13백만원 ( 재해

37 발생 ) 소음 분진으로인한민원처리비 (2건) : 10백만원 - S건설이타업체에지시하여직영처리한공사부분을하도급사인 J건설기성에포함시켜대금지급강요 - 갈평2터널종점부 S건설직영시공분을하도급계약내역에포함시켜계약하게한후, S건설이동직영공사를시공후초과투입비용을하도급사에전가시킴 2010년갈평2터널종점부토공및구조물공사를 S건설이직영시공에소요되는금액책정을위해하도급사 (J건설) 로부터견적 (3.5억) 을받음 S건설은직영시행후총투입비 (5.94억원 ) 가견적금액을초과하자초과비용 (1.44억원 ) 을 J건설에부담시킴 - 현장여건변동등으로인한추가공사비미지급 (34.4 억원 ) 터널굴착시용수과다유출등에따른추가공사비 (21.6 억원 ) 계약내역외추가공사비 (7.8 억원 ) 등 < 사례 3> ㅇ발주처 : SH공사ㅇ원사업자 : P건설ㅇ수급사업자 ( 하도급사 ) : H개발ㅇ공사명 : 내곡지구 1단지아파트건설공사 ( 시공 ) 철근콘크리트공사ㅇ하도급금액 : 약 142억원ㅇ계약기간 : ~ (26개월) ㅇ계약해지 : ( 공정율 30%) ㅇ불공정행위 - 벌점부과를피하기위해산업재해발생을정식으로노동청에보고하지않고은폐하고수급사업자에게처리하도록강요한후공상합의금등소요비용 1.4억원을수급사업자에게전가 H개발 12건처리 (1.4억원 ) / P건설 1건처리 (0.1억원 ) - 돌관공사등무리한현장운영강요하고, 선행공사지연등으로인한공기지연사유를하도급사책임으로돌리며추가공사비지급약속을어기고계약해지. 계약해지후돌관작업지시부인및돌관작업비불인정

38 < 사례 4> ㅇ원사업자 : H공영ㅇ수급사업자 ( 하도급사 ) : J토건ㅇ하도급금액 : 257억원 ( 동명부개 ), 262억원 ( 전주논산 ), 273억원 ( 자유로 ) ㅇ불공정행위 - 산업재해발생에따른공상처리비부담전가 (1.4억원 ) - 용지미보상상태에서공사지시, 민원발생으로공사중단되어발생한추가공사비미지급 (3억원 ) - 터널시공여건변경 ( 양방향굴착 -> 단방향굴착 ) 불인정 (819백만원 ) - 용지보상비하도급사에게부담시킴 (40백만원 ) - 설계변경미반영 (29억원 억원 ) < 사례 5> ㅇ원사업자 : D건설ㅇ수급사업자 ( 하도급사 ) : J토건ㅇ하도급금액 : 151억원, 121억원ㅇ불공정행위 - 차기공사 (327억원 ) 계약을조건으로설계변경, E/S 추가금액묵살 (8.7억원 ) 다. 문제점및대책 이러한불공정행위의결과원사업자는부담하여야할비용내지위험을모두수급사업자에게부담하도록하여부당한이득을취하고, 수급사업자들은정당한대가를받지못함은물론자금부족등으로공사를제대로시행하지못하거나부도위기에처하게된다. 수급사업자입장에서는설령그것이부당한특약임을알면서도원사업자로부터일정기간공사를수주하지못할경우협력업체목록에서탈락할염려가있어이를거절할수도없다. 국토교통부와공정거래위원회는각각건산법및하도급법의주무부처로위불공

39 정거래행위에대해감독할권한과책임이있음에도이에대해아무런조치를취 하지않고있다. 국토교통부장관과공정거래위원회는해당사안및관련사안들 에대해실태파악과적절한행정조치를조속히실시해야할것이다. 아울러관 련법률에서추가작업등에대한서면작성을의무화하여, 추가작업과관련한분 쟁발생시수급사업자의입증곤란을해소할필요가있다. 5. 현금지급의무위반 가. 현황 원사업자가발주자등으로부터현금을지급받은후, 수급사업자에게는어음금을지급함으로써, 수급사업자는공사대금부족및현금흐름에적지않은어려움을겪는사례가빈번하게발생하고있다. 한편, 원사업자가수급사업자에게어음을지급하고도발주자등에게는현금을지급한것처럼허위로보고하는사례도발생하고있는실정이다. 나. 사례 < 사례1> ㅇ발주자 : 한국도로공사ㅇ원도급업체 : K산업ㅇ하도급업체 : J건설ㅇ불공정행위발주자로부터현금수령후하도급업사에게어음을지급 ( 은행에서할인안되는외담대 ) 한후, 발주처에현금지급한것으로서류를꾸며허위보고 < 사례 2>

40 ㅇ발주자 : 한국토지주택공사ㅇ공사명 : 군포당동 2 B-1BL 공사및충북혁신도시 B1블록아파트건설공사 1공구공사ㅇ원도급업체 : D건설ㅇ하도급업체 : A 주식회사ㅇ불공정행위발주자로부터현금수령후하도급업사에게어음을지급. 다. 문제점및대책 이러한어음지급행위는건산법제34조제1항, 하도급법제13조제4항및하도급거래공정화지침 [12. 현금비율적용기준 가 ] 에정면으로위반되는행위이다. 현금미지급으로인해수급사업자는적시에공사자재및공사인원충당등정상적인공사진행에어려움을겪을수밖에없으며이는다시부실공사및근로자들의임금체불등으로이어지게된다. 현행법은법위반시과징금을규정하고있으며 ( 하도급법제25조의 3), 하도금대금의 2배에상당하는벌금에처하도록규정하고있다 ( 하도급법제30조 ). 또한시정명령 ( 건산법제81조 ) 및영업정지 ( 건산법제82조 ), 과태료 ( 건산법제99조 ) 등의 처벌규정도존재한다. 그러나실제과징금부과등의사례는발생한사안에비 해많지않은만큼, 이에대한국토교통부와공정거래위원회의실질적인단속및 대응강화가필요하다. 6. 부당한위탁취소 가. 현황 원사업자들은수급사업자에게특정한업체에서자재나물품을구매할것을강요

41 하거나추가공사비등의부담강요등불공정한거래행위를관행적으로해오고있다. 그결과물품대금증가및자금부족등으로수급사업자가공사를제대로시행하지못하는경우가대부분이다. 이로인한갈등이심화될경우원사업자는공기불준수등을이유로위탁계약을취소 ( 이른바공사타절 ) 하고, 계약이행보증금을청구하여수급사업자가다른공사를수주하지못하도록압박하는불공정거래행위가관행화되어있다. 나. 사례 < 사례 1> ㅇ발주자 : SH공사ㅇ원사업자 : H건설ㅇ수급사업자 ( 하도급사 ) : J건설ㅇ공사명 : 마곡지구 1, 2, 3단지아파트건설공사중철근콘크리트공사ㅇ공사기간 : ~ ㅇ하도급금액 : 251억원 (3건. 각 59.4억원, 105.8억원, 86.1억원 ) ㅇ하도급계약해지 ( 공사타절 ) : 계약보증금청구 (2,514 백만원 ) ㅇ불공정행위 - H건설이제공하기로한철근등지급자재공급지연으로현장소요비용증가. 아파트 14개동평균 150일간인건비과다발생등총 46억원손실발생. - 보강작업비등 H건설이부담하여야할각종 ( 추가 ) 공사비미지급 ( 구체적사례는 6. 시공과정상위험부담의일방적전가참고 ). - 공기미준수등을이유로 부당한위탁취소및계약보증금청구 (2,514백만원 ) < 사례2> ㅇ발주자 : 한국도로공사ㅇ원사업자 : S건설ㅇ수급사업자 ( 하도급사 ) : J건설 ( 폐업 ) ㅇ공사명 : 고속국도제65호울산 ~ 포항간건설공사 11공구중터널공사 (Ⅲ) ㅇ공사기간 : ~

42 ㅇ하도급금액 : 162.5억원ㅇ하도급계약해지 ( 공사타절 ) : 계약보증금청구 (1,425 백만원 ) ㅇ불공정행위 - S건설은오폐수처리업체를일방적으로선정한후금액까지도확정 (1.63억원 ) 하여계약하게한후책정된내용도모른체공사비지급하도록강요. J건설이타업체로부터견적받은금액은 110백만원 (53백만원손실 ) S건설이선정한업체는무자격업체여서포항시로부터 J건설이과태로 (1.6백만원 ) 처분까지받음. - 각종 ( 추가 ) 공사비미지급 ( 구체적사례는 6. 시공과정상위험부담의일방적전가참고 ). - 공기미준수등을이유로 부당한위탁취소후계약보증금청구 (1,425 백만원 ) 다. 문제점및대책 부당한위탁취소의경우, 위탁취소후원사업자가계약이행보증금청구를하게되면, 수급사업자는이후모든보증서발급이중단되고, 그결과신규공사수주가불가능해져사실상폐업위기에빠지게된다. 국토교통부와공정거래위원회는각각건설산업기본법및하도급거래공정화에관한법률의주무부처로위불공정거래행위에대해감독할권한과책임이있음에도이에대해아무런조치를취하지않고있다. 대부분의불공정거래행위는부당한위탁취소로귀결되는만큼불공정거래행위및그에따른부당한위탁취소는건설하도급에서시급히해결되어야할핵심과제이다. 이러한행정적조치와함께, 건산법및하도급법을개정하여부당한위탁취소의경우에는계약이행보증금을청구할수없도록규정하여수급사업자들을불공정거래행위로부터보호할필요가있다. 7. 하자담보책임

43 가. 현황 하도급계약체결은원도급종합건설업체가작성 배부한계약관련서류에하수급인은서명 날인 ( 전자서명포함 ) 할권한만있고, 불합리한계약내용이있더라도공사수주를앞두고이의제기를할수없는실정이다. 이에따라법령에는전문공종별하자담보책임기간이정해져있음에도불구하고하도급공사의하자담보책임기간은종합건설업체 ( 원도급자 ) 의일방적인의사에의해결정되고있어, 자신이부담해야할하자책임을하수급인에게전가하는불공정행위가빈번하게발생하고있다. 나. 사례 ㅇ법령으로정해진기간을초과하여장기간으로설정ㅇ하도급공사완료일이아닌원도급전체공사준공일로부터하자담보책임을개시토록특약설정ㅇ하수급인의시공상잘못이아닌경우에도종합업체가일방적으로하자로단정하고하자이행을강요 다. 문제점및대책 발주자와수급인간의하자담보책임기간은건설관련법령에따르도록규정되어있다. 그러나하수급인의수급인에대한하자담보책임기간에대해서는법령에명시적으로규정되어있지아니하고건산법제28조제3항규정에의해당사자간협의를통해정한다는규정에따라수급인이일방적으로계약서에명시한대로적용을받고있다. 이에따라, 하수급인은하자보증서발급시할증된수수료를부담하게되고, 늘어난하자기간동안무거운하자책임을져야한다. 또한보증한도잠식으로신규보증서를발급받기위해추가담보를제공하거나출자금을늘려야

44 하는등금융부담이가중된다. 또한, 하수급인은법정하자담보책임기간을훨씬초과하는기간에대하여하자보수이행과그에따른보증서발급 ( 수수료증가 ) 부담을지게된다. 따라서하도급인의하자담보책임기간을원사업자가발주자와정한기간의한도내로제한하는규정을둘필요가있다. 8. 결론 우리나라는 1960년이후재벌위주의대기업편향적인경제성장정책을추구해왔다. 중소기업은고용인원의면에서 90% 에달하는등한국경제의압도적비중을차지하면서도임금등에서대기업과격차가확대되고있어기업의양극화현상이심화되고있다. 중소기업중다른기업의주문을받아생산하는수급기업비율은 2005년 59%, 2007년 46.6% 로낮아지다가 2009년 43.2% 에서 2010, 45.5% 등으로다시상승하고있다. 대기업이하도급생산방식을선호하는것은경기변동에따른불안정한수요와이에대비한대규모생산을위한장비의보유와관리, 상시적인인력의보유와각종행정및관리비용의증가, 정규직근로자고용으로인한비용증가등을회피하기위한것이다. 36) 건설업의경우는선주문후생산공급이라는방식에기인한공종별하도급이이루어지고있다. 건설산업에서불법다단계하도급구조가관행화된이유에관한실태조사에의하면, 정부의관리감독의지미약이 32.2%, 경미한처벌이 25.5%, 발주자의묵인이 15.8, 원수급자의묵인이 13.8% 를차지하고있어정부의관리감독미흡이가장큰원인으로보인다. 37) 대기업은우월적지위에기하여정부발주의공사를수주한후염가로하청업체 위평량 하도급거래에있어서불공정한지위남용에관한실증연구 건설산업 경제개혁연구소 면 심규범 건설현장의다단계하도급구조실태및제도개선방안 한국건설산업연구원 건설산업다단계하도급실태와건설노동자권리보호를위한정책토론회 면

45 에게하도급을주어상시적인인력보유에따른손해를회피하면서이득을취득하는것이다. 더구나대기업은수직적다각화전략에따라하청업체로서계열사를설립하여계열사에물량을몰아주고있다. 이러한하도급제도는개별기업입장에서는효율적으로보일수있지만대기업의하청업체의이익착취, 하청업체간과당경쟁으로인한저가수주로인한부실시공및산재사고의증가, 임금체불증가, 하청업체소속근로자의열악한근무환경및낮은임금, 대기업과중소기업간양극화현상의고착화등여러문제를발생시키고있다. 건전한중소기업제도형성에발목을잡고있는것이다. 불공정하도급거래는시급히시정되어야할시대적과제이다

46 토론 1 발주처의원도급자감독책임강화방안 박승국 / 대한건설정책연구원연구위원 1. 서론 대 중소기업간의수익성양극화심화는경제전체에부정적영향 대 중소기업간양극화가심해질수록기술혁신에의해증가하는총요소생산 성에부정적영향으로중소기업의발전저해 < 건설업체의부도업체수 > 년도업종종합건설업체전문건설업체 2009 년 2010 년 2011 년 2012 년 2013 년 (4 월 ) 대 중소기업간협상력격차에따른불공정거래존재 불공정거래 수익성양극화 고용및기술개발양극화심화 수익 성양극화심화 정부의지속적인불공정거래방지에도불구하고불공정거래의존재

47 하도급거래의특성상원사업자와수급사업자의거래상지위에현격한차이가존재 하수급인이장기적인하도급거래유지를위하여불공정하도급거래신고를기피하는경향에의해불공정거래관행을개선하고자하는규정들이있더라도실효성이부족 불공정하도급거래방지를위한정부의개입은정당성을지님 정부가수급인의불공정한거래강요나일방적인가격결정행위를방지하는것은하수급인의사유재산권보호측면에서정당성을가짐 수급인과하수급인의지위불균형이불공정한시장경쟁하에서도래되었다는측면에서시장실패가원인이므로공정한거래를위한정부의개입은시장실패의교정의미를지님 공정거래는대 중소기업공생발전및경제성장을위한필수요건임 공정거래 상생협력 동반성장 공생발전 경제성장 공정한하도급거래문화확립을위해다음과같은측면에서논의하고자함 2. 공정한하도급입찰및계약문화확립 2.1 하도급입찰및계약단계에서의대표적불공정행위 부당하게낮은하도급대금결정행위 -재입찰을통한가격하락유도 -타업체의입찰가격유출을통한저가투찰유도 부당특약설정및이중계약행위 -하도급계약시부당특약의비율 : 34.0%(2013 년 ) 2.2 저가하도급공사의문제점 수급인이저가로낙찰받은공사의해소방안으로주로저가하도급업체이용 저가시공이가능한하도급업체이용비율 : 22.2%(1위 ) 인력시공을기계시공으로변경하여노무비절감 : 15.6%(2위 )

48 수급인은저가로공사를수주하더라도저가시공의하도급업체를선정함으로 서수급인의영업이익률은유지되나저가로수주한하수급인의영업이익률은 현저하게낮아지거나적자로전환됨 < 수급인의저가수주가하수급인에게전가될가능성 ( 가상예 ) ( 단위 : 억원, %) 구분수급인 (A, B 건설 ) 하수급인 가상공사명 OO 공사 5 공구 (S 건설 ) 공사예정가 (A ) 낙찰가 (B) 낙찰률 (C) 하도급예정금액 (D ) 가상이익 (E) 가상이익률 (F) 낙찰가 (G) OO공사 11공구 (M건설 ) 원도급금액기준 (H) 82 ( 하도급심사비대상 ) 87 ( 하도급심사비대상 ) 하도급낙찰률 공사예정가기준 (I) 62 ( 하도급심사비대상 ) 60 ( 하도급심사비대상 ) 가상이익 (J) 가상이익률 (K ) 주1: 원도급항목계산식 : C=B/A, D=B 0.60, E= 낙찰가의 4% 가정, 수급인의하도급예정금액은낙찰가의 60% 로가정주2: 하도급항목계산식 : H=G/B, I=C H, J, K= 원도급낙찰률 75% 시의가상이윤율 3.25% 를기준으로산정 2.3 하도급입찰및계약단계에서의공정성확보방안 투명하고공정한하도급공사입찰및계약시스템구축필요 시스템내에서수급인의불공정한재입찰행위감독및방지가능 시스템내에하도급계약내용이확보되므로계약내용공개가용이 하도급공사입찰종료후수급인의예정가격과하도급최저입찰가격공개도입 입찰자료의공개에따라부당하게낮은하도급금액결정에관한감독및방지가능 입찰자료의공개는제3자에의한공익적감시활동기능을강화시켜계약당사자들 ( 발주자 수급인 하수급인 ) 간의구조적부패 ( 알선 청탁등 ) 방지가능 하도급계약자료공개항목확대 현행계약자료공개항목에하도급대금지급보증서교부여부 ( 미교부사유기재 ), 표준하도급계약서사용유무, 그밖에하도급계약과관련하여공개가필요하다고판단되는사항등의추가필요

49 하급계약금액적정성심사제도개선 최소한대상공종의직접공사비는하도급공사에전액반영되도록금액평가기준개선 수급인의이익을부당하게침해하거나제한하는계약조건인부당특약에의하여수급인에게손해가발생시손해액의 3배상당의징벌적손해배상제적용고려 발주자는하도급입찰의공정성, 하도급금액의적정성, 부당특약의유무등의면밀한관리 감독필요 3. 하도급대금지급의투명성확보 3.1 하도급대금지급관련대표적불공정행위 하도급대금지급보증서미교부 : 공공공사교부율 40.5%, 민간공사교부율 26.9%, 2012년 ) 하도급대금의대물변제 : 대물변제비율 6.8%(2012 년 ) 어음지급으로인한하수급인의금융비용증가 : 어음할인료지연이자미지급률 56.7%(2012 년 ) 외상매출채권담보대출만기미결제 : 미결제비율 15.5%(2012 년 ) 3.2 하도급대금지급의투명성및공정성확보방안 발주자의하도급대금지급관리감독강화 하도급대금지급확인제도 와행정안전부지방자치단체입찰및계약집행기준중선금및대가의지급요령상의하도급대금지급확인제도의내실있는운영이필요함 서울시 하도급대금지급실시간확인시스템 의확대시행및하도급대금지급관리시스템인조달청의 하도급지킴이 ( 현재이용실적 0.25%) 시스템의이용률제고필요 발주자의입찰공고문에 하도급대금직접지급합의서 제출의무화규정을명문화하여하도급대금이직접지급되도록유도

50 발주자는하도급대금의지급의공정성에대하여세심한관리 감독필요 4. 공정한하자담보책임제도확립 4.1 하도급공사하자보수이행단계에서의불공정행위 하자발생의원인규명없이하수급인에게하자담보책임을요구 시공상하자발생의원인이하수급에게귀책하지아니함에도수급인의강요에따른하자보수이행 하수급인의시공상잘못여부와관련없이하자보수를전적으로이행하도록하는부당특약설정 부당특약유형 : 을은하자담보책임기간중을이시공한부분에서발생한모든하자에대하여신속하게보수를하여야하며,... 법원의판단 : 계약특수조건에서피고가시공한부분에서발생한모든하자에대한하자보수책임이있다고약정하고있으므로, 피고에게귀책사유가있는경우에만하자담보책임을묻는것으로보기는어렵고,... 이에대한하자담보책임을진다고보아야함 법령으로정해진기간을초과한장기간의하자담보책임기간설정 원도급전체공사준공일로부터하자담보책임기간이개시되도록설정 4.2 수급인과하수급인간의하자담보책임범위 국내하자관련판례동향 국내법원에서는하자보수에대하여무과실책임원칙을기본적으로적용하고있으나하수급인에게특별한사정이있는경우에는공평의원칙또는신의성실의원칙 38) 에입각하여하자보수와관련된하수급인의손해배상의범위를제한하고있음 FIDIC의하자관련규정 38) 민법제 2 조 ( 신의성실 ) 1 권리의행사와의무의이행은신의에쫓아성실히하여야한다. 2 권리는남용하지못한다 건설산업기본법제 22 조 ( 건설공사에관한도급계약의원칙 ) 1 건설공사에관한도급계약 ( 하도급계약을포함한다. 이하같다 ) 의당사자는대등한입장에서합의에따라공정하게계약을체결하고신의를지켜성실하게계약을이행하여야한다. < 표준하도급계약서 > 제 1 조 ( 기본원칙 ) 1 원사업자ㅇㅇㅇ주식회사 ( 이하 갑 이라한다 ) 와수급사업자ㅇㅇㅇ주식회사 ( 이하 을 이라한다 ) 는대등한입장에서서로협력하여신의에따라성실히계약을이행한다

51 하자에대한원인조사지시, 시공자작업범위지시및필요시시공자의보상금액결정 - 감리자가하자발생시원인조사, 처리비용까지결정하여보다객관적으로하자발생처리가가능함 4.3 개선방안 하자보수와관련된부당특약을무효화시키는것을내용으로하는관련법령의개정 표준하도급계약서에하자발생의원인을규명하는절차규정도입 하자의발생시갑과을은을의귀책사유로하자가발생하였는지에대하여대등한지위에서공동으로조사 하자발생의원인에대한판정기준마련및판정기관설립 하자심사 분쟁조정위원회에서수급인과하수급인간의책임범위판정 표준하도급계약서에하자발생의주요요인인수급인의공사에관한잘못된구두지시를서면화할수있는규정도입 하자담보책임면책규정을구체화되도록보완 발주자는하자담보책임기간의적정성, 하자와관련된부당특약의유무등에대하여면밀한관리 감독필요 5. 결론 하도급관계또는하도급거래에대한공법적규제가촘촘하게만들어진것을두고법체계가후진적이라는비판을하는견해도없지않지만이는정확한비판이아님 근본적으로는계약적우위를이용하여힘을남용하고초과이윤을취하고자하는일부후진적수급인의관행이문제임 수급인과하수급인간의공정하고대등한거래문화를정착시키기위해서는하도급거래전반에관한발주자의관리감독강화및제도보완이필요하며, 이를통하여체제정비와지속적인협력문화를조성할필요가있음 아울러공정한하도급거래를통하여상생협력하는건전한수급인과하수급인의관계가기업의이익에도움이된다는인식의전환과확산이중요함

52 토론 2 건설하도급분야의불공정행위근절을위한 법률개정안검토 이동우변호사 / 민주사회를위한변호사모임하도급 TF 팀장 Ⅰ. 개정안의특징 건설하도급분야의불공정행위를바로잡기위해이번정기국회에발의될개정안은건설산업기본법, 하도급거래공정화에관한법률, 국가를당사자로하는계약에관한법률, 지방자치단체를당사자로하는계약에관한법률의총 4개이며, 앞선발제문에서언급된 6대불공정행위유형에따른문제점을해결하는데주안점을둔것이특징이다. 또하나의특징은위법률들이상호보완작용을통해 6대불공정행위해결을위해기여한다는점이다. 이는건설하도급의불공정행위가건설과공정거래라는상이한두분야가중첩되어있다는구조적특징에기인하는데, 국토교통부나공정거래위원회어느한쪽의노력만으로는문제의해결에한계가있기때문이다. Ⅱ. 개정안의주요내용 1. 건설산업기본법

53 건설산업기본법은 6 대불공정행위유형전반에대한대책방안을담으면서도 특히계약이행단계및계약종료단계의문제해결에주안점을둔것이특징이다. 1) 계약체결단계의문제점에대한방안 먼저, 계약체결단계의문제해결을위해서탈법행위금지를법률에명시하고위반시 3년이하의징역또는 3천만이하의벌금에처하도록했으며 ( 안제90조의2, 제82조제1항제10호및제96조제7호 ), 하도급계약허위통보행위에대해서도 1년이하의징역또는 1천만원이하의벌금에처하도록하였다. 2) 계약이행단계의문제점에대한방안 계약이행단계와관련해서는수급인이일방적으로하도급계약을해제 해지한경우이행보증금청구를제한하고 ( 안제34조의 2), 추가공사에대한감리등의서면확인의무및위반시제재를규정하였다 ( 안제36조의 2, 제81조, 제82조, 제97 조 ), 아울러추가작업등에대한서면발급및대금지급또한의무화하였다 ( 안제 36조의2, 제81조, 제82조, 제97조 ). 이러한내용은건설현장에서가장큰문제인이른바 추가공사대금미지급 문제를해결하기위한것이다. 추가공사는건설현장에서빈번하게일어나지만정작법이정한계약서를작성하는경우는드물기때문에가장많은분쟁이일어나는지점이다. 그리고이러한분쟁이본격화되면원사업자는계약종료단계에서살피는것과같이하수급사업자에대하여공기지연등을이유로부당한계약해지를하고, 계약이행보증금 을청구해하수급사업자의신규공사수주를막아

54 사실상고사시키는것이분쟁의전형적인모습이된지오래다. 개정안은이러한문제의해결을위해추가공사에대한감리의서면확인및 원사업자의서면작성의무를명시하고, 위반시제재를 1 년이하의징역또는 1 천만원이하의벌금에처하도록하여실효성을높였다. 3) 계약종료단계의문제점에대한방안 계약종료단계에서는부당한계약해지등의경우에는원사업자들이전가의보도같이사용하는 계약이행보증금청구 를할수없도록규정하였다 ( 안제34조의2). 또한협의를통해건설공사의하자담보책임기간을따로정할수있도록한규정을삭제하고법령에서정한바에따르도록하였다 ( 안제28조제3항 ). 계약이행단계에서언급된탈법행위금지및위반시제재규정또한계약종료시발생하는불공정행위에대한제재규정으로작동한다. 2. 하도급거래의공정화에관한법률 하도급거래의공정화에관한법률 ( 이하 하도급법 ) 은건설하도급의불공정 행위를근절할핵심적인법안으로주로계약체결단계와계약이행단계의불공정행 위근절방안을담고있다. 계약단계별로살펴보면다음과같다. 1) 계약체결단계의문제점에대한방안 부당한하도급대금의결정금지유형에재입찰행위및직접공사비미만계 약체결행위 ( 안제 4 조제 6 호및제 7 호 ), 원사업자가도급내역서상의항목이나물

55 량과다르게수정 변경한내역서를토대로하도급대금을낮게결정하는행위를 추가하고 ( 안제 4 조제 9 호 ), 입찰종료후하도급입찰결과공개제도를도입하도 록했다 ( 안제 4 조의 2). 2) 계약이행단계의문제점에대한방안 추가공사등에대한서면발급및대금지급을의무화하고 ( 안제3조의 5), 징벌적손해배상제의범위에부당특약으로인한피해를추가하였다 ( 안제35조제 2항 ). 또한법률을위반한행위의효력은무효로규정하여 ( 안제36조 ) 하도급법위반행위근절에대한실효성을높였다. 특히개정안은추가공사발생시서면을작성 교부하지않을경우, 해당공사의비용을원사업자가부담하는것으로추정하여서면부존재에따른분쟁의발생을원천적으로차단할수있도록하였다. 앞서건설산업기본법에서살핀바와같이추가공사와관련된분쟁이건설하도급분쟁의대부분인만큼동규정은건설하도급불공정행위근절을위한핵심적인사안이라고볼수있다. 3) 계약종료단계의문제점에대한방안 계약종료단계와관련해서는부당한위탁취소행위에대해서계약이행보증 금을청구할수없도록함과동시에이를위반할경우손해배상책임을부담하도 록하였다 ( 안제 13 조의 2 제 7 항및제 35 조제 2 항 ). 원사업자들은분쟁이발생하면여러가지핑계로계약을해지하고 계약이 행보증금 을청구해수급사업자의신규수주를막는방법으로계약이행보증금을

56 악용해왔는데, 이번개정안을통해이러한부당한계약해지행위의경우수급사 업자가신규수주를하지못해발생한손해도배상하도록해부당한계약해지를 빌미로계약이행보증금제도를악용하지못하도록하였다. 3. 국가를당사자로하는계약에관한법률및지방자치단체를당사자로하는계약에관 한법률 국가를당사자로하는계약에관한법률 ( 이하 국가계약법 ) 및지방자치단체를당사자로하는계약에관한법률 ( 이하 지방계약법 ) 은주로계약체결단계에서의불공정행위를근절하기위해충실한하도급계획서작성을의무화하고 ( 국가계약법안제 11조제1항제7호, 지방계약법안제14조제1항 ), 하도급이포함된계약에대한감독의무및감독조서작성도의무화하였다 ( 국가계약법안제13조제2항, 제3항및지방계약법안제16조제6항, 제7항 ). 또한하도급계약누락또는계약불이행사업자에대한 2년간의정부사업입찰참가자격제한을명시해정부사업에참가하는사업자들로하여금하도급계획서작성및이행에있어서실질적인노력을기울이도록하였다 ( 국가계약법안제27조제2항, 지방계약법안제31조제5 항 ). Ⅲ. 결론 이번개정안의핵심은건설현장에서문제되는대표적인사안들을유형화하고, 그에따른해결방안을법률안에담은점이다. 이는건설하도급전반에대해계약의처음부터끝까지를주의깊게살펴각단계별핵심적인문제를찾아내해결하고자하는방식으로특정한분야에국한되었던그동안의개정안과는그접근법이상이하다. 실제현장에서는각단계별로다양한불공정행위가발생하는만큼이번개정안을통해건설현장의관계자들이불공정행위근절의효과를피부로느낄수있기를기대한다

57 토론 3 건설하도급불공정행위근절을위한서울시의 노력 최의수 / 서울시도시안전실건설공정개선반하도급관리팀장 추진개요 하도급관리시스템구축

58 추진실적

59 향후추진과제

60 토론 4 김정희 / 국토교통부건설정책국건설경제과장

61 토론 5 박재규 / 공정거래위원회기업거래정책국기업거래정책과장