년한국에서개최되게되었다. 원조에크게힘입어세계 13위의경제대국으로발전한한국에서원조효과성에관한최고위급회담이열리는것은큰의미가있다고하겠다. 원조효과성에관한논의와함께, 국제사회는이전의경제적접근만으로는빈곤문제를해결할수없다는데그인식을같이하고개발과민주주의와행정시스템의연계성에주목하기시

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1 OECD/DAC 거버넌스네트워크 (GOVNET) 논의동향과대응을위한정책과제 김은미, 김진경이화여자대학교국제대학원교수, 국제개발협력연구원 목차 Ⅰ. 서론 Ⅱ. 거버넌스의정의및개발과의연계성에관한논의동향 Ⅲ. 거버넌스네트워크 (GOVNET) 의개요 Ⅳ. GOVNET 의정책논의 Ⅴ. 한국의거버넌스지원 ODA 현황 Ⅵ. 한국거버넌스지원에대한평가및정책제언 I. 서론 세계제2차대전이후해외개발원조가본격적으로유럽과아프리카에대거투입되기시작하면서원조활동은국제사회의주요이슈가되어왔다. 그러나서유럽의성공적전후복구에반해, 원조의양적증대에도불구하고사하라이남아프리카를비롯한많은국가들의빈곤이사라지지않자공여국들은원조효과성문제를제기하기시작했다. 따라서과거원조의양적증가에만초점을맞추었던공여국들은점차원조효과성과원조의질적제고에대한활발한연구와논의를하기시작했다. 원조효과성에대한세계적논의의장으로 2002 년로마에서열린제 1차원조효과성을위한고위급회의가개최되었고그이후파리 (2005 년 ), 아크라 (2008) 를거쳐마지막 4차회의가 한국국제협력단

2 년한국에서개최되게되었다. 원조에크게힘입어세계 13위의경제대국으로발전한한국에서원조효과성에관한최고위급회담이열리는것은큰의미가있다고하겠다. 원조효과성에관한논의와함께, 국제사회는이전의경제적접근만으로는빈곤문제를해결할수없다는데그인식을같이하고개발과민주주의와행정시스템의연계성에주목하기시작하였다 (UNDP 2003; Grindle 2007). 특히 1989 년발표된 World Bank 의보고서를계기로지속적인경제개발및원조효과성향상을위해굿거버넌스 (Good Governance) 는필수적요소라는주장이개발협력분야에서주류로받아들여지기시작하였다. 학계에서도굿거버넌스가경제성장에미치 Ⅰ 개발협력이슈 는영향에대한연구를활발히진행해왔으며정부정책, 정부의효과성, 부정부패등이경제성장과밀접한관련이있다는것을보여주었다 (Burnside and Dollar 2000; Knack and Keefer 1995; Easterly et al 2004). 따라서 1990 년대후반부터굿거버넌스는젠더, 환경과함께개발협력분야의크로스커팅이슈로서빈곤감소및천년개발목표 (Millenium Development Goals, MDGs) 달성을위한전제조건이자주요전략으로간주되어왔다. 거버넌스는국가의주요정책들이결정되고정치, 경제, 행정권력이행사되는절차및제도를일컫는다 (World Bank 1989; UNDP 1997). 굿거버넌스에대한개념이기관마다조금씩차이가있기는하나대부분민주적인거버넌스로이해하고있으며, 정부의책임성, 투명성, 공정성, 효과성, 법의존중을주요특징으로제시한다 (World Bank 1989; UNDP 2003; OECD 1997; IMF 2005). 그러나이와같이정치 경제 사회전반에걸쳐서변화를일으켜야하는굿거버넌스는많은시간과비용이소요되고수원국의굿거버넌스구축이라는명목하에공여국이수원국에규제를가하거나굿거버넌스에대한공약을수원국에요구하는등외교적문제를야기할수있다는비판이제기되어왔다. 또한굿거버넌스는정치적요소의결합으로인해수원국의정치적자율성을침해한다는논란도제기되었다. 특히 World Bank 와 International Monetary Fund (IMF) 의경우수원국의거버넌스향상에대한공약및이행여부를원조제공을위한조건으로삼고있어조건부원조에대한비판적인논의역시진행되어왔다. 본원고는거버넌스와개발의연계성에관한국제적논의의동향을살펴보고이에대한대응으로마련된 OECD/DAC 산하거버넌스네트워크 (GOVNET) 의역사및주요활동그리고 OECD/DAC 의거버넌스관련권고사항을바탕으로한국의거버넌스지원현황을분석 평가하고자한다. 국제개발협력 11

3 II. 거버넌스의정의및개발과의연계성에관한논의동향 1. 거버넌스의정의및배경 거버넌스에대한논의는 1980 년대말신자유주의정책에대한비판과동시에개발도상국의공정한시장경제를위한제도적기반구축및투명성에대한요구와함께등장하였다. 특히 World Bank 는 1989 년보고서에서시장경제체제는굿거버넌스가충족되어야만가능하다고하였으며, 사하라이남아프리카국가들의빈곤의원인중하나로거버넌스의실패를꼽았다. 또한경제성장과민주주의의발전의연계성이확인되면서개발과굿거버넌스의상관관계에대한중요성이확산되었다 ( 김은미외 2010). 거버넌스의정의에대한국제적합의는아직이루어지지않았으나일반적으로정치, 경제, 행정등의분야에걸친국가와사회의관계를의미한다. World Bank 는 1989 년정치적권한및사회경제적개발을위해자원운영에대한권한행사를거버넌스라고칭하였으며, 굿거버넌스는효율적인행정시스템, 신뢰할수있는사법시스템, 책임있는정권으로정의하였다 (World Bank 1989). 또한 2009 년에는기존정의에권한을행사하는전통과기관이라는개념을더하였다. 이는정권이선정, 감시, 교체되는과정은물론정부가효율적으로건실한정책을마련하고이행하는역량및사회 경제적행위를통치하는정부기관에대한시민과정부의존중을포함한다. World Bank 는위정의에기반을두고참여와책임, 정치적안정과폭력의부재, 정부효과성, 규제의질, 법치주의그리고부패통제를 6개의주요거버넌스지표로선정했다 (World Bank 2009a). World Bank 가주로거버넌스의경제적인측면에초점을맞춘반면, UN 은거버넌스의민주 정치적인측면에초점을맞추고있다. 따라서 UN은굿거버넌스를통하여부정부패를줄이고, 의사결정과정에국민이적극적으로참여하며, 결정에대한책임성이보장되고, 이를통해시장경제가원활히운영될수있음을강조한다 (UN 2007). 다시말해 UN은민주적거버넌스를굿거버넌스로간주하며다음의 8가지요소를갖출것을권고하고있다 : 참여, 합의지향, 책임성, 투명성, 대응성, 공정성과포용성, 효과성및효율성, 그리고법치주의를포함한다. UN은굿거버넌스를통하여부정부패를줄이고, 의사결정과정에국민이적극적으로참여하며, 결정에대한책임성이보장되고, 이를통해시장경제가원활히운영될수있음을강조한다 (UN 2007). OECD 는굿거버넌스의개념을점차적으로확대시켜왔으며그에따라권고사항도수정 보완하였다. OECD 는거버넌스를국정운영에필요한정치적, 경제적, 행정적권한의집행으로정의하며, 12 한국국제협력단

4 정부의합법성, 투명성, 책임성과인권에대한존중을굿거버넌스의주요요소로고려한다 (OECD 1997) 년 OECD 는거버넌스를구성하는주요요소로서법치주의, 공공분야운영, 부정부패방지, 그리고과다한군사비지출감소등을꼽았다. 또한굿거버넌스의강화를위해사회적약자를위한법적지원과권리보호를위한시민사회지원, 사법시스템개발등법치주의강화, 여성및사회소수자의참여확대를통한차별철폐및평등도모를위해노력을기울여왔다 (OECD 1995) 년에는법치주의, 회계, 예산, 그리고공공지출운영의개선을통한공공분야운영, 그리고투명성및책임성강화와부정부패의척결을굿거버넌스의주요요소로정의하였다 (NIDA 2004). 또한민주적거버넌스를강조하며인권보호, 투명성, 책임성, 합법성, 참여, 평등을 Ⅰ 개발협력이슈 주요요건으로제시하였다 (OECD 2007) 년개발협력보고서에서 OECD 는공여국의지출항목가운데경제개발계획, 공공분야금융관리, 사법체계발전, 시민사회강화, 선거, 인권, 정보의자유로운흐름, 성평등기관지원등을거버넌스분야의주요항목으로꼽았다 (OECD 2010b). IMF 는거버넌스의경제적인면에주목하고굿거버넌스구축을위해수원국의공공자원관리, 투명하고안정적인경제및규제환경마련, 민간분야활동을위한지원등을강조한다 (Grindle 2007). IMF 는 World Bank 와마찬가지로수원국의굿거버넌스에대한의지와개선상황을원조제공결정의주요조건으로제시하고있다. 아래 < 표 1> 에서 UN, World Bank, OECD, IMF 의굿거버넌스목표, 정의, 평가지표, 거버넌스의활용을정리해보았다 (< 표 1> 참조 ). < 표 1> 에서보듯이국제기구들간에거버넌스에대하여상이한정의를사용하고있으며이에대한우려의목소리도있다. 영국의대표적인개발협력연구기관인 Overseas Development Institute (ODI) 는거버넌스가지나치게많은것을포함하려는 catch-all 개념이라는것에대해비판적인논평을하였다. World Bank 나 IMF 가원조를통해수원국의정치에개입을한다는비판을피하기위해거버넌스에대한나름대로의개념을사용하는것처럼공여국과국제기구들은거버넌스를각자의입맛에맞게해석하고있다는비판이제기되었다 (ODI 2006). 또한, 2002 년이후굿거버넌스의개념이지나치게선진국의관점에맞춘것으로서개발도상국가에게는실현불가능한이상향일뿐만아니라개발도상국가에과도한규제로작용한다는비판적시각이제기되었다. 따라서수원국의상황을고려하고수원국관점에서거버넌스향상을위한접근이필요하다는논의가등장하였다. 이러한비판적시각에맞추어 2002 년이후개발도상국들에게보다실현가능한 Good enough governance 라는개념이새롭게등장하였다. Good enough governance 는수원국의상황을고려하여현단계에서수원국의정치 경제개발을위해우선적으로필요한요건들을선택하고이를집중적으로발전시키는것으로수원국의거버넌스개혁에대한부담을덜어주며수원국의자율성을높이는효과를가져온다 (Grindle 2007). 국제개발협력 13

5 목표 정의 지표 활용 < 표 1> 주요국제기구의굿거버넌스 IMF OECD UN World Bank 경제적거버넌스 원조효과성향상을 경제적, 정치적 경제적거버넌스 경제및규제환경개선 위한거버넌스 거버넌스 경제발전을위한 민간분야활성화 수원국의민주적 민주주의달성 시스템마련 거버넌스 법치주의 공공분야의효율성과책임성 부정부패통제및척결 Worldwide Govemance Indicators(WGI) Conditionality : 수원국의거버넌스개혁과제도개선을원조제공시조건으로함 국민의참여 투명성 책임성 법치주의 효과성 평등성 Regulatory Quality Indicator Central Govemment Debt Citizen Relationship General Govemment Account Ethics Measures in Public Service Human Resource Management Survey 원조평가 공여국의전략지원 수원국의국가별상황분석 출처 : Grindle 2007; OECD 2007; UN 2007; World Bank 2009a. 국민의참여 합의지향 책임성 투명성 대응성 공정성과포용성 효과성과효율성 법치주의 Country Assessment in Accountability and Transparency (CONTACT) Democratic Govemance Assessments Urban Govemance Index 개발도상국의민주화분석 인간개발 책임성 효율적인행정시스템 사법시스템 Worldwide Govemance Indicators(WGI) Country Policy and Institutional Assessments(CPIA) Public Expenditure and Financial Accountability Selectivity : 수원국선정에굿거버넌스달성을위한수원국의지와거버넌스평가결과를활용 2. 개발과거버넌스의연계성 OECD/DAC의 빈곤감소지침 (The DAC Guidelines: Poverty Reduction) 에따르면빈곤은정치, 경제, 사회문화, 인간, 안보등다양한차원으로구성되어있다. 따라서 OECD/DAC 은빈곤이정치, 경제, 사회의여러요인들과서로밀접하게연결되어있기때문에개발과정에서이러한빈곤의다면성이고려되어야함을강조한다. 특히개발도상국의취약한거버넌스가빈곤의근본적인원인이자지속가능한개발을저해하고빈곤을지속시키는주요인으로인식되면서굿거버넌스구축을위한국제사회의관심이대두되기시작하였다 (OECD 2001). OECD/DAC 은 1995 년 참여적개발과굿거버넌스 (Participatory development and good governance) 를통해굿거버넌스의실현에중요한요소는곧개발의주요소라고지적하였다. 14 한국국제협력단

6 앞에서밝힌대로, OECD 는 1995 년이래로거버넌스의중요성을강조하고있다 년자체보고서를통해민주화와굿거버넌스를 21세기개발목표달성을위한필수요소로보고, 참여적, 효율적거버넌스만이지속가능한사회 경제적개발을가능하게한다고지적하였다. 또한이러한개발과거버넌스의통합은시민사회와민간부문이정치 경제시스템의개혁에대해목소리를낼수있을때가능하다는것을강조한다 (OECD 1997). UN 전사무총장코피아난역시 1998 년굿거버넌스를빈곤근절과개발을위한유일한수단으로지목하였으며, ODI 는국가간분석을통해거버넌스가사회 경제적개발에긍정적영향을미 Ⅰ 개발협력이슈 친다고주장하였다. ODI 연구에따르면굿거버넌스는투자와경제성장으로이어지는반면, 부정부패는개발에부정적인영향을미치는것으로나타났다 (ODI 2006). III. 거버넌스네트워크 (GOVNET) 의개요 1. 역사 거버넌스네트워크 (DAC Network on Governance, GOVNET) 는인권, 부패방지, 거버넌스에관련된업무를전담하는 OECD/DAC 산하기구중하나로서, 빈곤퇴치와지속가능한개발을위해굿거버넌스가필수불가결한요소라는공감대를바탕으로 2001 년 4월에설립되었다 1). GOVNET 은개발도상국의민주적거버넌스구축을위한공여국지원의효과성제고를목표로인권, 투명성, 책임성, 참여와평등, 반부패및민주적거버넌스를위한역량강화와함께개발도상국이국가형성시겪는어려움또는문제점을분석하고이에대한권고사항을 OECD/DAC 회원국과산하기구에제공한다. 또한회원국간경험과지식을공유하고정책및분석도구개발을논의할수있는토론의장을마련하는등거버넌스를통해서원조효과성을높이는방안을마련하기위해노력하고있다 (OECD 2007). 1) 2010년현재 OECD/DAC 은 2개의실무작업반과 6개의네트워크가있으며이는통계작업반 (Working Party on Statistics), 원조효과성작업반 (Working Party on Aid Effectiveness), 개발평가네트워크 (Network on Development Evaluation), 성평등네트워크 (Network on Gender Equality), 환경및개발협력네트워크 (Network on Environment and Development Co-operation), 빈곤퇴치네트워크 (Network on Poverty Reduction), 거버넌스네트워크 (network on Governance), 분쟁및취약국제네트워크 (International Network on Conflict and Fragility) 등이포함된다. 국제개발협력 15

7 2. 구성및주요활동 1) 구성 GOVNET 2) 은 OECD/DAC 회원국들의개발협력부처대표와개발도상국, 국제기구, 학계및 NGOs 의개발협력전문가들로구성된옵서버로구성되어있다. 새로운 OECD/DAC 회원국인한국은아직 GOVNET 의회원국이아니다. 의장단과사무국이 GOVNET 의전체업무를총괄하며, 9개월마다파리에서열리는총회를주최한다. 총회에서는거버넌스와관련된다양한논의가이루어질뿐만아니라거버넌스프로그램을기획하기도한다. 사무국은 2~4 개회원국으로구성되며회의에서논의되는프로그램을실행하고총회외에상시적으로열리는회의를통해공여국및공여기관간에활발한교류가이루어질수있도록장려한다. 또한 GOVNET 은 OECD/DAC 내의다른산하기관들과협력하여 OECD 가거버넌스이슈와관련하여일관성있는정책을수립하고이행하도록지원하고있다 (OECD 2010a). 다음은 GOVNET 의 2010 년조직도이다. < 그림 1> GOVNET 조직도출처 : OECD 2010a * 초청기구는옵서버의자격을얻어 GOVNET 회원이된다. 2) GOVNET 회원국은한국을제외한기존의 23개 OECD/DAC 회원국인호주, 오스트리아, 벨기에, 캐나다, 덴마크, 핀란드, 프랑스, 독일, 그리스, 아일랜드, 이탈리아, 일본, 룩셈부르크, 네덜란드, 뉴질랜드, 노르웨이, 포르투갈, 스페인, 스웨덴, 스위스, 영국, 미국, 그리고 EC (European Commission) 와영구옵서버인 IMF, UNDP, World Bank, 초청기구들로이루어져있다. 16 한국국제협력단

8 2) 주요활동 GOVNET 회원국및주요공여기관은좀더효율적으로민주적인거버넌스를지원하기위해원조와상호책임성, 인권, 부패방지, 거버넌스평가, 그리고조세등의사안을우선순위로정하고, 이와관련한업무를효과적으로추진하기위해각사안을담당할태스크팀을조성하였다 년현재, 6개의태스크팀이있으며여기에는원조와국내책임에관한운영위원회, 반부패태스크팀, 조세및책임태스크팀, 인권태스크팀, 인권과분쟁에관한공동작업반, 그리고거버넌스평가운영위원회가포함되어있다. 태스크팀의주요활동사안은아래 < 표 2> 와같다 (OECD 2010a). Ⅰ 개발협력이슈 < 표 2> GOVNET 주요업무및태스크팀 주요업무원조와국내책임성 (Aid and Domestic Accountability) 인권 (Human Rights) 반부패 (Anti-Corruption) 거버넌스평가 (Governance Assessments) 조세 (Taxation) 출처 : OECD 2010a. 2009~2010 태스크팀원조와국내책임에관한운영위원회 (Steering Group on Aid and Domestic Accountability) 인권태스크팀 (Task Team on Human Rights) 인권과분쟁에관한공동작업반 (Joint GOVNET/INCAF (International Network for Children and Families) Working group on Human Rights and Conflict) 반부패태스크팀 (Task Team on Anti-Corruption) 거버넌스평가운영위원회 (Steering Group on Governance Assessments) 조세및책임태스크팀 (Task Team on Taxation and Accountability) 원조와국내책임성 (Aid and Domestic Accountability): 수원국의취약한거버넌스가원조효과성및수원국발전을저해시킨다는논의가확산됨에따라굿거버넌스의중요성이강조되었으며책임있는정부구축은굿거버넌스의주요요인으로인식되기시작했다. 책임있는정부란시민이정부를감시하고, 정부가국민에게책임을지는정부를말한다. 따라서 GOVNET 은원조와국내책임에관한운영위원회를통해수원국과수원국시민간의신뢰를증진시키기위한방법을모색하고수원국에컨설팅을제공하며수원국의책임성을강화할수있는시스템구축에도노력을기울이고있다. 인권 (Human Rights): GOVNET 인권태스크팀은양자및다자원조기관사이의국제인권네트워크로서, 인권과개발을통합하여야하는당위성제공및공여국의이해와합의를증진시키고일관성있는전략마련을위해노력하고있다. 인권태스크팀은 2009~2010 업무프로그램을통해인권전문가와여러개발정책커뮤니티그리고원조관리자들간의네트워크형성및교류증진에중점을두고있다. 인권과분쟁에관한공동작업반역시인권태스크팀과함께인권향상을 국제개발협력 17

9 위해활동하고있다. 부패방지 (Anti-Corruption): GOVNET 의반부패태스크팀은공여국과수원국의정책입안자들의공동대응을통해공여국이수원국의부패문제에효과적으로대응할수있도록한다. 또한개발도상국이 반부패협약 (UNCAC, UN Convention Against Corruption) 을실행할수있도록지원하는동시에수원국의부패에대한적절한대응방법에대한연구를통하여공여국이효과적으로부패문제에대응할수있도록하는기본지침을수립하기위해노력하고있다. 거버넌스평가 (Government Assessments): 거버넌스와개발의연계성에대한논의가활발히진행되면서거버넌스평가의중요성또한주요이슈가되었다. 따라서거버넌스평가운영위원회는 2008 년공여국에대한연구를바탕으로평가도구의개발과활용에대한연구개발에착수하였다. 이를통해중복평가의위험을줄여거래비용을감소시켰으며무엇보다공여국들의경험및지식공유, 공여국정책의일관성향상을유도할수있게되었다. 조세와책임 (Taxation and Accountability): GOVNET 은 2007 년조세와책임태스크팀을조직하여공여국과전문가간의견교환을돕고있으며, 전문기술분야에도거버넌스관점을통합하는동시에국내자원조달과조세분야에대한공여국관련지침을제공하고있다. 이외에도 GOVNET 은민주적거버넌스의투명성제고에초점을두고국가, 시민사회그리고민간부문사이의신뢰향상및협력문제또한다루고있다. 그러나 GOVNET 은그주요회원국과업무가공여국에대한것이기때문에부패방지문제등을볼때공여국의입장에서수원국의문제를바라본다는한계가있다. 이렇기때문에수원국의입장에서볼때, 저개발의결과로인해공식적인법과제도가미비하여초래된부패의문제에둔감하고서구의일률적인잣대로평가한다는비판도일부있다. 간혹공여국의정책과제도가원치않게수원국의부패를조장하기도한다는비판도있다. 또한 GOVNET 이부패에어떻게잘대응할것인가에치중하다보니부패척결에는소홀할수도있다. 따라서 GOVNET 의향후과제는저개발의결과로불가피하게발생하는부패에대하여근원적인척결방법에대한연구, 국제적으로가장청렴한부정부패척결을위한단계적인접근방법도적극적으로개발해야할것이다. 가장중요한것은이런모든연구가수원국의사회 경제 정치적상황에대한심층적인연구분석에기초를두어야하며, 이때수원국정부, 학계, 민간과적극적으로협력하여서수원국의주인의식과책임성을그기본으로삼아야실효성있는연구와정책 제도의개발로이어질것이다. 18 한국국제협력단

10 IV. GOVNET 의정책논의 Ⅰ 1. 분석틀및핵심과제 GOVNET 은공여국중심의활동을전개하고있는반면, OECD/DAC 은수원국과의파트너십을강조하며수원국의굿거버넌스구축을위한권고사항을공여국과수원국모두에게제공하고있다. 다음은굿거버넌스분야에있어서 OECD/DAC 이권고하는가이드라인 3) 을종합적으로검토 분석 개발협력이슈 하여, 그결과를토대로도출한분석틀로서이는새로운 OECD/DAC 회원국으로서우리나라가준수해야할권고사항및원조의선진화에필요한주요지침이될것이다 ( 김은미외 2009). 이분석틀은 KOICA 연구과제 선진원조기관의 DAC 권고사항및평가지표적용현황과 KOICA 의대응방향 (2010) 의연구분석결과를기반으로하였다 ( 김은미외 2009). 첫째, OECD/DAC 은수원국이개발과정에적극적으로참여하는참여적개발을강조한다. 참여적개발은 1995 년 OECD/DAC 의 참여적개발과굿거버넌스 (Participatory Development and Good Governance) 에서수원국의시민사회와경제를강화시키고, 개발협력프로그램의효율성과효과성향상및지속적인발전을꾀할수있다는점에서그중요성이강조된바있다. 또한참여적개발에있어서 권한강화 는민주적접근을바탕으로한시민사회의역할강화를강조한다. GOVNET 의전신인참여적개발과굿거버넌스에관한특별조사위원회의 1997 년최종보고서 (Final Report of Ad Hoc Working Group on Participatory Development and Good Governance) 에따르면수원국의민주화는시민사회의다양성을강화하고여성의정치 경제참여를지원하며정보의접근성을향상시켜수원국의진정한참여적개발을꾀하며, 궁극적으로수원국의굿거버넌스구축과원조의효과성향상에영향을미친다. 이러한민주화의달성을위해서는수원국정부의정당성과의지, 리더십이필수적이며, 동시에공여국은모든사회분야의정책개발및정책대화에참여함으로써민주화를지원해야한다. 따라서 3) OECD (1997), Final Report of the Ad Hoc Working Group on Participatory Development and Good Governance, Part I & II, Paris: OECD; OECD (1995), Participatory Development and Good Governance, Paris: OECD; OECD (1997), The Design and Use of Capacity Development Indicators, Paris: OECD; OECD (2008), Governance, Taxation and Accountability: Issues and Practice, Paris: OECD; OECD (2006), Principles for Donor Action in Anti-Corruption, Paris: OECD; OECD (2003), Map-Making and Analysis of the Main International Initiatives on Developing Indicators on Democracy and Good Governance, Paris: OECD; OECD (2006), The Development Dimension: Integrating Human Rights into Development: Donor Approaches, Experiences and Challenges, Paris: OECD; OECD (2006), The Challenge of Capacity Development: Working Towards Good Practice, Paris: OECD; OECD (2007), Policy Paper and Principles on Anti-Corruption: Setting an Agenda for Collective Action, Paris: OECD. 국제개발협력 19

11 공여국은수원국내정당간협력및시민사회의의사결정과정에의참여를지원하고, 수원국이주인의식을바탕으로사회적합의를도출할수있도록민주적다원성의토대확립을지원해야한다. 또한민주적분권화를통해수원국의효과적인업무분담및시민의지역사회참여를장려하여국가역량및거버넌스강화에기여해야한다. 이와더불어수원국의시민사회는민주화에대한필요와지지를표명하고, 정치적과정에서소외되는집단을대표하여관련국가정책등에대해발언하고대중의참여를이끌어내며, 사회내다양한그룹들을연결하는역할을수행해야한다. 둘째, OECD/DAC 은수원국의인권보호와인권신장에기여하는개발협력을강조한다 년비엔나세계인권회의에서인권보호가빈곤감소와경제개발및안보에긍정적영향을끼침을확인한이래, 개발협력과원조집행에있어서인권의중요성이강조되었다. 최근에는대다수의공여국및공여기관이인권에관한정책을명시하고, 수원국의인권신장을위해재정적 기술적지원을하고있다. GOVNET 의연구에근거하여발표된 2006 년 OECD/DAC 의 개발에서의인권 : 공여국의관점, 경험과과제 (The Development Dimension: Integrating Human Rights into Development: Donor Approaches, Experiences and Challenges) 에따르면인권보호를위한구체적방안으로 OECD/DAC 은인권에기반을둔접근법 (Human Rights-based Approaches) 4), 인권주류화 (Human Rights Mainstreaming) 5), 그리고인권정책대화 (Human Rights Dialogue) 6) 를제시하고있다. 특히수원국의거버넌스개발지원시수원국의인권보호와신장에대한목표를개발에보다명확하게통합할것을권고하고있다. 셋째, OECD/DAC 은투명성및책임성제고를강조한다. 이를위해수원국의과도한군사비용을절감할것을권고하고있다. 이를위해서는수원국내효과적이고효율적인안보전략을개발하고, 군사예산에대한투명성과조정능력을확보해야한다. 또한행정절차의투명성및책임성강화는물론행정사무와회계에관한교육을통해수원국의공공분야관리역량을강화할것을권고하고있다 (OECD 1995, 1997). 이와관련하여조세제도정비및부정부패방지를통한거버넌스의강화를강조한다. 또한 GOVNET 은 2007 년 조세및책임성에대한태스크팀 (Tax and Accountability Task Team) 을조직하고조세지원과거버넌스의관계에대한연구를착수하여 2008 년 거버넌스, 조세및책임성 (Governance, Taxation and Accountability: Issues and Practices) 을발간하였다. 이연구 4) 인권보호를주요목표로삼아개발분야전반에걸쳐변화를주도해야한다는접근법. 5) 현행원조분야에인권을통합하기위한노력을기울여야한다는접근법. 6) 수원국과공여국간논의를통해인권보호를위한협력을증진하고, 인권침해가발생하는경우원조의방식과규모의변화에대한논의가이루어질수있다는접근법. 20 한국국제협력단

12 < 그림 2> OECD/DAC 의굿거버넌스에관한분석틀 Ⅰ 개발협력이슈 출처 : 김은미외 결과에따르면조세제도개선은공여국과의책임관계형성및수원국역량강화에기여하여수원국의굿거버넌스구축에영향을미치는것으로나타났다. 따라서수원국은세제개혁의핵심요소 7) 를바탕으로정부, 민간분야, 시민사회의재정협정등을통해조세제도개선에도힘써야한다. 공여국은수원국의역량강화지원및세제개혁을위해국제조세전문가와의대화채널을구축하는등수원국의세입증대를지원해야한다. 부정부패척결을위해 OECD/DAC 은 2006 년 부패방지를위한공여국의활동원칙 (Principles for Donor Action in Anti-Corruption) 을마련하였다. OECD/DAC 은부패방지를위해공여국간협력강화를강조하고수원국의부패방지대책마련에수원국내시민단체, 미디어, 민간기업등주요단체의참여를독려하며, 이를위해이들단체의역량개발지원과모니터링기능을강화할것을권고하였다. 7) 세제개혁의핵심요소는첫째, 무역세의의존도감소및소비세 ( 부가가치세, VAT) 부가, 둘째, 세제의간소화, 셋째, 세무행정제도의강화이다 (OECD 2008, p. 22). 국제개발협력 21

13 넷째, OECD/DAC 은수원국의법적환경조성과법률시스템강화를통해수원국에법치주의를확립할것을권고한다 년 OECD/DAC 의 참여적개발과굿거버넌스 (Participatory Development and Good Governance) 와 1997 년 참여적개발과굿거버넌스에관한실무작업반의최종보고서 (Final Report of the Ad Hoc Working Group on Participatory Development and Good Governance) 에따르면효율적이고합법적인법적체계의확립은수원국의굿거버넌스뿐만아니라민주화와인권보호달성을위해필수적인요소이다. 따라서공여국은수원국내독립적인사법체계구축을지원하고여성및소외계층의인권보호를보장하는법률마련을위해기술적지원을제공해야한다. 또한 OECD/DAC 은법률시스템개발등을통해수원국의전반적인법적환경개선을위해공여국이노력할것을제안하고있다. 2. 공여국전략 위의분석틀과핵심과제는 OECD/DAC 이공여국과수원국에제공하는주요가이드라인을바탕으로분석한것이다. 다음은가이드라인의권고사항중 OECD/DAC 이공여국에제안하는전략내용을분석한내용이다. OECD/DAC 은먼저수원국의굿거버넌스달성을위해공여국에게장기적이고전략적인프레임워크안에서개발협력을추구할것을권고하고있다. 이를위해 OECD/DAC 은공여국이굿거버넌스달성을위한수원국과의장기적인파트너십을구축하고이를통해수원국정부의투명성과신뢰성을향상시킬것을권고한다. 또한 OECD/DAC 은수원국의주인의식강화를위한지원을강조한다. 공여국은수원국의주인의식함양이개발협력의중점적인목표가되어야함을인식하고, 정책분석등을통해수원국의참여적개발과거버넌스개선을위한수원국의역량강화를지원해야한다. 이와더불어공여국은수원국내시민사회의역할과책임에대한인식제고를통해수원국시민사회의전략적역할을확대시켜야한다. 특히분쟁발생이후라면, 공여국은갈등세력간의합의도출과정에시민사회가적극참여할것을권고하며이를위해시민사회의역량강화지원을강조한다. 마지막으로 OECD/DAC 은공여국의인권에기반을둔접근법을강조하고공여국의원조목표및활동에인권문제를통합할것을권고한다. 인권중심의개발원조는갈등을유발할수있는종교적 문화적 정치적요인들을국가별상황에맞게분석하고이해하는것이핵심이므로, 공여국은수원국 22 한국국제협력단

14 상황에대한정확한이해를바탕으로수원국과파트너십을강화하고수원국내에서인권관련정책을효과적으로집행할수있도록지지기반을구축해야한다. 이와함께공여국은인권신장을위한국제적합의에부합하는개발협력정책을개발하고수원국의인권정책수립을지원해야한다. < 그림 3> 굿거버넌스를위한공여국의전략 Ⅰ 개발협력이슈 출처 : 김은미외 위의 OECD/DAC 이권고하는공여국전략과 GOVNET 의활동을비교해볼때, OECD/DAC 은수원국관점및상황에대한이해를바탕으로수원국의민주화를위한제도와환경조성을강조한다. 특히시민사회지원을통해참여적개발, 민주적다원화를촉진하고성숙한민주주의로발전할수있는기반을마련할것을권고하고있다. 책임성, 인권, 부패방지, 조세제도정비등의활동은 GOVNET 과 OECD/DAC 이공통적으로추구하는항목이다. V. 한국의거버넌스지원 ODA 현황 OECD 가제공하는통계자료 (International Development Statistics) 8) 에따르면한국의거버넌스분야지원은 2006 년 5,610 만불, 2007 년 8,640 만불 2008 년 6,310 만불로각각전체원조의약 14%, 16%, 11% 를거버넌스분야에지원해왔다. 거버넌스에대한한국의지원은대부분 KOICA 를중심으로기획재정부와행정안전부가함께집행해왔다. 1. KOICA 의굿거버넌스전략및지원활동 1991 년부터 2005 년까지거버넌스에대한 KOICA 의원조규모는전체무상원조의 19.8%, 유상원 8) OECD 가제공하는 International Development Statistics 는 2006 년이후의한국원조에관한통계를제공하고있다. 국제개발협력 23

15 조의 3.1% 를차지한다 (KOICA 2007) 9). 거버넌스는 KOICA 의 8개중점사업분야중하나로 2008 년 KOICA 는전체 ODA 총액의 14.3% 에달하는 3,930 만불을거버넌스분야에지원했다 (KOICA 2009). KOICA 는경제개발추진능력강화, 행정능력및혁신역량개발및강화, 법체제정비및사회안정지원, 민간경제활성화를거버넌스주요목표로세우고 ODA 사업을집행하고있다 (KOICA 2010). 다음은 KOICA 가실행하는거버넌스분야의 ODA 프로젝트이다. 1) 경제개발역량강화 : 중장기경제개발계획수립, 경제연구소설립및운영지원, 공기업민영화전략수립, 산업개발정책수립등의사업 2) 행정능력개선 : 공무원능력개발, 공기업경영기법전수, 공공기관구조개선, 공정한평가제도구축, 공공행정전산화, 정부혁신등을통해행정능력개선지원 3) 법률체계구축 : 법률체계구축, 범죄예방및국제사법공조체제구축, 법조인훈련, 사법제도개혁, 선거관리행정역량강화, 지역균형발전및지방행정강화등법률체계구축지원사업 4) 민간경제활성화 : 중소기업육성정책수립, 투자유치전략수립, 국제무역인력양성, 무역진흥기구설립, 수출진흥정책수립, 경제특구개발지원 KOICA 는 1991 년부터 2005 년까지연수생초청프로그램 (18.5%) 을통한경제정책및개발전략등한국의개발경험전수와행정분야업무시설여건개선을위한관련기자재제공등의물자지원사업 (70.7%) 을중심으로수원국의거버넌스지원프로그램을실행해왔다. 이러한지원은특정행정제도분야의체계적인역량발전프로그램이라기보다는행정및제도운영을위한개인역량개발로서, 인적자원개발을중점으로한프로그램이라고볼수있다 ( 한국개발전략연구소 2007). 경제개발중심의 KOICA 거버넌스지원프로그램은 UN 과 OECD 가제안하는정치적 민주적거버넌스와는달리 World Bank 의경제적거버넌스개념에초점을맞추고있다. 이는많은선진공여국들이수원국의정치적 경제적 행정적거버넌스향상을위해지원분야를확대하는것과는다른접근법이다. 또한 OECD/DAC 의가이드라인에비추어볼때, KOICA 의거버넌스지원활동은수원국의법적제도개선및역량강화에관한권고사항에는부합하나 OECD/DAC 이권고하는민주주의, 인권, 시민사회와의협력과관련한활동은거의이루어지고있지않으며수원국거버넌스의평가도이루어지고있지않다. 따라서, 향후에 KOICA 를비롯한한국의 ODA 가어떤목적성을가지고, 어떤프로그램을개발할지에대한연구와범정부적합의가필요하리라고본다. 특히과거실행했던프로그램에대한평가가주요결정요인이되어야할것이다. 이와더불어 KOICA 와타무상원조집행기관들의역량강화를위해서꾸준히노력하여야할것이다. 많은 EU국들이사용하 9) 제시된통계는 2007 년발표된 KOICA 자료로 2005 년까지의 KOICA 거버넌스분야원조만집계된것이다. 24 한국국제협력단

16 고있는 Program (Project) Cycle Management 를적극적으로도입 적용하는문제도고려하여야할것이다. 2. 기획재정부의거버넌스지원기획재정부는원조규모에관한통계를제공하고있지않기때문에거버넌스지원비중은알수없으나 2004 년부터 2009 년까지총 15개국에서경제발전경험공유사업 (Knowledge Sharing Program, KSP) 을시행해오고있다. KSP 는한국의경제발전경험을토대로한국개발연구원과같은전문개 Ⅰ 개발협력이슈 발기관의연구용역을통해개발도상국에정책컨설팅을제공하는사업이다. 이프로그램은정책운영및수립을위한역량개발, 주요이슈에대한해결책모색, 상호우호적인관계구축을목표로하고있다 년에는베트남에경제정책전반에걸쳐정책자문을제공하는 포괄적컨설팅 을실시하였으며점차아프리카 남미 중앙아시아등으로협력지역을확대해가고있다. 기획재정부의거버넌스지원사업은부처의특성상경제적관점에국한하여원조를집행하고있다. 따라서주요활동은경제개발관련역량개발및개발경험컨설팅제공에만한정되어있어서참여적개발, 인권신장, 정부의투명성 책임성 합법성제고와같은 OECD/DAC 가이드라인의주요권고사항을충족하지못한다. 또한 KOICA 는물론거버넌스를지원하는다른부처들과의협력을위한제도도마련되어있지않다. 따라서기획재정부가안고있는큰과제는 2009 년 11월에국회에서통과된 국제개발협력기본법 에따라서 KSP 와같은무상원조사업을진행할때어떻게외교통상부와조화로운조율과협력을통해서효과적인원조를할것이냐에있다. 그러면자연스럽게무상원조의전체적인틀안에서여러부처와집행기관간의원조목표와프로그램들이중복되지않으면서최상의시너지를구가할수있을것이다. 3. 행정안전부거버넌스지원사업 행정안전부는지방행정연수원을통해 2001 년부터지금까지약 200 여명을대상으로거버넌스지원을위한다양한프로그램을실시해왔다 ( 행정안전부 2010). 기획재정부와마찬가지로행정안전부가개발도상국에제공하는원조에대한통계자료는제공되지않고있다. 행정안전부는연수사업을통해한국지방정부의굿거버넌스, 재정체계및전자정부구축등한국국가발전및지방행정의경험을바탕으로몽골을포함한개발도상국에거버넌스를지원하고있다. 행정안전부의원조사업은최근강조되는전자정부구축을중심으로행정적거버넌스분야를집중 국제개발협력 25

17 적으로지원하고있으나 UN, World Bank, OECD 가규정하는정치적 경제적거버넌스에대한지원은이루어지고있지않다. 따라서 KOICA 와기획재정부와마찬가지로거버넌스의정치적 경제적 행정적인면을포괄하여지원할것을권고하는 OECD/DAC 가이드라인의권고사항은충족하지못한다. 또한수원국의행정역량강화에초점을두고연수사업의형태로만진행되고있어서거버넌스지원을위한다양한전략및접근법개발이필요하다. 이와더불어다른원조기관및관련정부부처와의협력도이루어지고있지않다. 따라서한국정부의전체적인원조목표아래일관성있게원조가이루어질수있도록위에서지적한바와같이기본법에따라서외교통상부와함께거버넌스사업들을조율하여원조규모는크지않더라도효과성은높은원조가이루어지도록노력해야할것이다. VI. 한국거버넌스지원에대한평가및정책제언 1. 한국거버넌스지원에대한평가 한국의거버넌스에대한지원은기본적으로한국의발전경험공유를중심으로이루어지고있다. KOICA 를비롯하여행정안전부와기획재정부의거버넌스관련원조프로그램은한국의개발경험공유및기술전수를바탕으로연수생초청프로그램을통한인적자원개발과역량강화지원및정책컨설팅제공이대부분이다. 한국의거버넌스분야지원은 OECD/DAC 이권고하는수원국의민주화와인권보호를위한프로그램이나정책은마련되어있지않은채연수사업과기자재제공에만의존하고있다. 또한 KOICA 를비롯하여기획재정부와행정안전부가거버넌스지원사업을벌이고있으나이들기관들간의협력을위한도구나제도또한마련되어있지않아기관간의정책및프로그램의일관성에대한의문도제기된다. 부처별전문성을살려원조를제공하는것은바람직하나협력의부재와평가및통계자료의부족은개선이시급하다. 특히 OECD/DAC 이원조의효과성제고를위해강조하는원조평가와통계자료구축에관한노력이우선시되어야한다. 원조프로그램및전략개발에있어서또하나의중요한과제는 OECD/DAC 의권고사항및공여국전략의도입과반영이다. 특히참여적개발, 인권보호및신장, 투명성및책임성, 파트너십구축, 수원국의주인의식강화를위한지원은거의이루어지고있지않은데, 이에대한논의, 검토와그에따른정책변화가필요하다. 또한앞서서권고한바와같이한국내각원조집행기관들의역량강화와범정부적시스템구축을 26 한국국제협력단

18 위하여 Program/Project Cycle Management (PCM) 의도입과실행도적극적으로검토해야할것이다. 2. 거버넌스 ODA 의선진화를위한정책제언거버넌스 ODA 의선진화를위한정책제언은크게국제적, 국가적, 국내기관차원에서생각해볼수있다 (< 표 3> 참조 ). Ⅰ 개발협력이슈 < 표 3> 국제적, 국가적, 국내기관차원의정책제언 정책제언 국제적 국가적 국내기관 거버넌스에대한목표와개념 정립 중점분야및예산분배결정 거버넌스지원분야및전략개발 수원국과의협력도모 OECD/DAC 내의기관및공여국들과의협력 집행기관간의협력체계마련 원조관리및평가실시 PCM 의도입과활용 ODA 전문기관과전문가의역량강화 첫째로, 국제무대에서한국이중추적인역할을하기위해서는 GOVNET 을포함한 OECD/DAC 내의기관및여러공여국들과의협력구축방안에대한논의가이루어져야한다. 한국은 OECD/ DAC 회원국으로서앞으로 GOVNET 을비롯하여 OECD/DAC 내여러네트워크에서활동하게될것이다. 따라서한국이리더십을발휘하면서중추적인활동을하고자하는네트워크를전략적으로선정해야할것이며, 그가운데한국이책임있게기여할수있는분야와역할을결정해야한다. 특히조세제도및공공경영체계구축을포함한한국의개발경험은개발도상국에보다실질적인정보제공및정책제언의기회가될수있을것이다. 한국은그동안의개발경험을바탕으로 GOVNET 을새로운전략과실천모색을위한기회의장으로활용한다면한국은세계 ODA 의장에서중요한리더십을발휘할수있을것이다. 두번째국가적차원에서한국은먼저거버넌스에대한목표와개념을정리할필요가있다. 거버넌스의개념은경제적거버넌스에서민주화와인권을포함한포괄적인것으로점차발전되어왔다. 그러나한국은거버넌스개념에대한심층적논의없이경제적거버넌스에초점을기울여왔다. 또한각부처들은부처별특성및전문성에국한하여연수와기자재제공중심의원조프로그램을운영해왔다. 따라서한국정부전체차원에서거버넌스의중요성 ( 집중지원분야지정여부 ), 규모, 프로그램및수원국선정에대한충분한검토와합의가필요하고, 이러한범정부적인접근에의거하여각부처가집행을위한적절한역할분담을해야할것이다. 국제개발협력 27

19 마지막으로국내원조집행기관차원에서생각해볼때, 한국은집행기관간의협력체계와인적역량강화를위한체제마련이시급하다. 현재부처별로산발적으로집행되고있는원조를관리하고평가할수있는조직및제도를마련하여원조집행의중복을방지하고효과적이고일관성있는원조집행이이루어질수있도록해야한다. 또한원조일관성 효과성제고를위해공여기관간의협력메커니즘을마련하고평가도구와평가결과의환류를위한방안을모색해야할때이다. 이를위해서 EU의여러회원국들을비롯한여러공여국들과국제기구에서사용하고있는 PCM 10) 의도입과활용을적극적으로검토해야할것이다. 이와함께한국내 ODA 거버넌스관련전문기관과인적자원개발을위한제도적 예산적지원이증대되어야할것이다. 정부와주요집행기관에필요한기구의설립, 인적자원의증가및이를위한예산책정이필수적이다. 또한원조에대한다양한접근법및프로그램개발을위해인적교류, 경험과정보공유, 인적개발기회를시민사회에게도적극적으로제공함으로써공여국으로써의전반적인역량개발에힘써야할것이다. 한국은 OECD/DAC 회원국이되면서세계사회에서원조공여국으로서의책임을다하고자이를세계에천명하였다. 따라서한국에대해많은선진원조공여국들과수원국들의관심이높아졌으며, 이러한높아진관심과더불어더엄중한잣대로한국의원조를평가하게될것이다. 한국은이러한세계의관심과집중조명에대해부끄럽지않고, 무엇보다도한국국민들이자랑스러워할수있도록적극적으로선진적이고수원국관점에서, 따뜻한마음으로부터우러나오는원조를집행하도록거버넌스원조분야를선진적으로구축하는것이우리의과제일것이다. 10) PCM은미국을중심으로활용되고있는 Logical Framework Approach (LFA) 와비교할때평가와그에따른환류 (Feedback) 를주요요소로추가하여원조집행을보다효과적으로관리하는기재로인정받고있다. 28 한국국제협력단

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