<A1DAC0CEBCE2BFEB29BFACB1B D313328BFECC7D8BAC02920C3D6C1BE20C0CEBCE2BFEB E322E313329C0CEBCE2C8AEC1A42E687770>

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1 연구보고서 인구변동의국제동향과중장기인구정책방향 우해봉 장인수

2 책임연구자 우해봉한국보건사회연구원연구위원 주요저서 인구추계방법론의현황과평가한국보건사회연구원, 2016( 공저 ) 공 사적연금체계의노후소득보장효과전망과발전방향한국보건사회연구원, 2015( 공저 ) 공동연구진 장인수한국보건사회연구원전문연구원 연구보고서 인구변동의국제동향과중장기인구정책방향 발행일저자발행인발행처주소 전화홈페이지등록인쇄처가격 2017 년 12 월우해봉김상호한국보건사회연구원 [30147] 세종특별자치시시청대로 370 세종국책연구단지사회정책동 (1~5 층 ) 대표전화 : 044) 년 7 월 1 일 ( 제 호 ) 현대아트컴 7,000 원 c 한국보건사회연구원 2017 ISBN

3 발간사 << 한국사회가지난수십년간경험한압축적인사회경제적변화만큼인구정책환경또한복잡한사회체계속에서다양한행위자들과관계되는선진국형으로빠르게전환되고있다. 이슈의외적인다양성에도불구하고, 과거인구정책의핵심목표는사망률과출산율을감소시키는것으로명료하게정의할수있다. 공중보건이나가족계획처럼인구정책목표를달성하기위한수단또한명확한특징을지니고있다. 반면선진국인구정책의경우, 최근한국사회가경험하고있듯이, 사회체계가복잡화되는동시에다양한행위자들의영향력이증가함으로인해인구학적변화에대한신속한대응이쉽지않다. 인구정책수단또한가족, 노동, 주거, 조세등다양한사회정책분야를통해간접적인방식으로작용하는관계로인구정책의효과성을높이기가쉽지않으며, 이에따라인구정책수단간정합성확보가중요한과제로등장한다. 인구정책에서장기적인안목에기초한적기대응이중요함에도불구하고, 현재까지우리나라인구정책은단기적시각에기초하는한편사후적대응방식으로이루어짐으로써인구학적변동에대한대응능력이부족한것으로평가되고있다. 전반적으로과거 50년의인구정책은당면한인구학적현안해결에초점을맞추어추진된반면인구변동의특징을감안한장기적인정책수립과집행으로이어지지는못하였다. 주지하다시피, 심각한저출산문제에직면하여다양한정책방안들을내놓고있지만, 현재까지도뚜렷한출산율상승징후는보이지않고있다. 또한현재의저출산및급격히진행되는인구고령화상황속에서향후인구정책을어떠한방향으로추진할것인가에관한뚜렷한장기비전

4 도찾기어렵다. 우리나라인구정책이가지고있는이러한문제들을고려할때국제인구변동의동향과특징, 인구정책의과거와현재그리고개발도상국과선진국인구정책분야에서새롭게등장하는주요이슈들을살펴봄으로써향후우리나라인구정책이나아가야할방향성을체계적으로검토할필요성이매우높은상황이라고할수있다. 본연구는한국보건사회연구원의우해봉연구위원의책임하에수행되었으며, 장인수전문연구원이공동연구자로참여하였다. 본연구를수행하는동안자문위원으로귀한조언을해주신 IOM이민정책연구원의이창원연구위원, 본연구원의황남희부연구위원께감사드린다. 또한본보고서의내용에대해유익한조언을해주신서울대학교박경숙교수, 강남대학교이성용교수, 고려대학교황명진교수, 김근태교수, KDI 국제정책대학원대학교최슬기교수, 국민대학교계봉오교수, 경희대학교김현식교수, 한국여성정책연구원김영란연구위원, 그리고익명의검독위원들께도감사의말씀을전하고자한다. 이와함께본연구의전반적인방향그리고세부적인사항들에대해서까지장시간귀중한토론을해주신본연구원의이상림부연구위원께연구책임자를대신하여감사의마음을표한다. 마지막으로본보고서에수록된모든내용은전적으로연구자개인의의견이며, 한국보건사회연구원의공식적인견해가아님을밝혀둔다 년 12 월 한국보건사회연구원원장 김상호

5 목차 Abstract 1 요약 3 제 1 장서론 5 제 1 절연구의배경및목적 7 제 2 절연구의내용및구성 10 제 2 장국제인구변동의동향과특징 13 제 1 절인구변동의동향 15 제 2 절인구변동의특징 27 제 3 장인구정책의기본구조와주요쟁점 33 제 1 절인구정책의기본구조 35 제 2 절인구정책의주요쟁점 41 제4장국제인구정책의역사적전개과정 61 제1절세계대전이전의인구정책 63 제2절세계대전이후의인구정책 67 제3절인구정책의최근동향 : MDGs & SDGs 76 제 5 장개발도상국과선진국의인구정책 : 현황과과제 87 제 1 절서론 89 제 2 절개발도상국의인구정책 90

6 제 3 절선진국의인구정책 101 제 4 절해외인구정책사례분석 115 제6장중장기인구정책방향 133 제1절한국의인구변동과인구정책 : 진단과평가 135 제2절인구정책의운영원칙과대응방식 159 제3절인구학적대응방향 165 제4절사회경제적대응방향 197 제5절인구정책과생명윤리 210 참고문헌 215

7 Korea Institute for Health and Social Affairs 표목차 표 2-1 세계및지역 ( 대륙 ) 별인구추정치와전망치 17 표 년기준인구규모상위 27개국가의인구전망치 18 표 2-3 세계및지역 ( 대륙 ) 별기대수명 ( ) 추정치와전망치 20 표 2-4 세계및지역 ( 대륙 ) 별 5세미만사망률추정치와전망치 21 표 2-5 세계및지역 ( 대륙 ) 별합계출산율 (TFR) 추정치와전망치 22 표 2-6 국제이민자규모및연간증감 : 1990~2015년 24 표 2-7 국제이민자의출신지와목적지 : 2015년 25 표 2-8 세계및지역 ( 대륙 ) 별노년부양비추정치와전망치 27 표 2-9 대륙 ( 지역 ) 별인구증가율 : 1950~2015년 31 < 표 6-1> 합계출산율수준별인구반가기간및대체출산율대비출생건수감소율 142 < 표 6-2> 인구관성 ( 모멘텀 ) 계수 (M) 의변화 : 1993~2015년 148 < 표 6-3> 출생건수변동의요인별분해 : 1994~2014년 150 < 표 6-4> 한국의인구정책구분 156 < 표 6-5> 제1 제3차저출산 고령사회기본계획상의정책목표 177

8 그림목차 그림 2-1 국가별합계출산율 (TFR) 분포 (2015~2020년; 중위전망치 ) 23 그림 3-1 인구변천과사회변동의도식화 51 그림 5-1 스웨덴의기간 (1891~2014년) 및코호트 (1876~1964년생) 합계출산율 118 그림 6-1 총인구및인구증가율 : 1965~2065년 136 그림 6-2 출생아수및사망자수 : 1985~2065년 137 그림 6-3 연령별인구규모및구성비 : 1965~2065년 138 그림 6-4 생산가능인구와부양비 : 1965~2065년 139 그림 6-5 인구피라미드 : 1965년, 2015년, 2035년, 2065년 ( 왼쪽위부터시계방향 ) 140

9 Abstract << Global Demographic Trends and Future Prospects for Population Policies 1)Project Head Woo, Haebong As much as the socio-economic changes that Korea has experienced over the past several decades, the population policy environment is also rapidly transforming into a form of developed countries in which various agents are involved in a complex social system. In this respect, by looking at the emerging trends and characteristics of global population fluctuations, the past and present of population policy, and emerging issues in the field of population development in developing and developed countries, it is necessary to comprehensively examine the future direction of population policy in Korea. Firstly, this study examines international trends of population change and examines key cases and issues of population policy in developing and developed countries and draws implications. Secondly, this study analyzes the basic direction of the population policy of the country that can cope with mid - to long - term population changes in a situation where the population policy environment is changing rapidly. Since the current low fertility problem is a demographic issue that has been developed for decades since the 1960s with Korea's growth-centered Co-Researcher: Chang, Insu

10 2 인구변동의국제동향과중장기인구정책방향 developmental approach, it is not possible to increase the fertility rate to a significant extent in the short term. So this study aims to focus on the review of the population policy direction that can fundamentally mitigate the current low fertility problem in the mid- and long-term, instead of short-term prescriptions. Especially, this study focuses on critically examining the population policy up to now and establishing the basic directions for future population policy in accordance with the transition of global population policy paradigm. In the case of population policy, the importance of timely response based on long-term perspective needs to be emphasized. As population phenomena and interests become more complex, a consistent and ongoing approach based on political and social consensus around population policy is needed. As population phenomena and interests become more complicated, a consistent and ongoing approach based on political and social consensus around population policy is required. Above all, it is necessary to adopt a democratic policy in accordance with democratic principles that respects human rights in line with the paradigm shift in global population policy.

11 요약 << 1. 연구의배경및목적 한국사회가지난수십년간경험한압축적인사회경제적변화만큼인구정책환경또한복잡한사회체계속에서다양한행위자들과관계되는선진국형으로급격히전환되고있다. 이러한측면에서국제인구변동의동향과특징, 인구정책의과거와현재그리고개발도상국과선진국인구정책분야에서새롭게등장하는주요이슈들을살펴봄으로써향후우리나라인구정책이나아가야할방향성을종합적으로검토할필요성이높아지고있다. 본연구는인구정책환경이급격히변화하고있는상황에서최근까지의인구변동을진단하는한편향후중장기인구정책방향을검토하고있다. 2. 주요연구결과 본연구는첫째, 인구변동의국제적동향을살펴봄과함께개발도상국과선진국인구정책의주요사례와이슈를검토하고시사점을도출하고있다. 둘째, 인구정책환경이급격히변화하고있는상황에서중장기인구변동에대응할수있는우리나라인구정책의기본방향을검토하고있다. 현재의저출산문제는 1960년대이후수십년동안한국사회가보여준성장중심의발전론적접근이인구학적차원에서표출시킨문제라고할수있기에현시점에서단기간에출산율을획기적으로상승시키는것은가능하지않다. 이러한측면에서본연구는, 단기적인처방대신, 중장

12 4 인구변동의국제동향과중장기인구정책방향 기적으로현재의저출산문제를근본적으로완화할수있는인구정책방향을제시하고있다. 특히, 본연구는현재까지의인구정책을비판적으로검토하는한편국제인구정책패러다임전환에맞춰향후우리나라인구정책이나아가야할기본원칙을정립하는데초점을맞추고있다. 3. 결론및시사점 인구정책의경우장기적안목에기초한적기대응의중요성이강조될필요가있다. 인구현상및이를둘러싼이해관계가복잡해짐에따라정치적, 사회적공감대에기초한일관되고도지속적인접근이필요하다. 무엇보다도, 국제인구정책패러다임전환에맞춰인권의가치를존중하는민주주의원리에조응하는방식의인구정책이필요하다. * 주요용어 : 인구변동, 인구정책, 출산력, 사망력, 이동력, 인권

13 제 1 장 서론 제 1 절연구의배경및목적 제 2 절연구의내용및구성

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15 1 서론 << 제 1 절연구의배경및목적 한국사회가지난수십년간경험한압축적인사회경제적변화만큼인구정책환경또한복잡한사회체계속에서다양한행위자들과관계되는선진국형으로급격히전환되고있다. 이슈의외적다양성에도불구하고, 과거인구정책의핵심목표는사망률과출산율을감소시키는것으로명료하게정의할수있다. 이는초기의고사망률-고출산율단계에서최종적으로저사망률-저출산율단계로이어지는인구변천 (demographic transition) 과정과도연관된다. 이들인구정책목표를달성하기위한수단또한명확한특징을지니고있다. 선진국들이사회경제적발전에기초하여인구변천을경험한반면, 과거우리나라가경험한것처럼, 개발도상국들의경우공중보건 (public health) 이나가족계획 (family planning) 과같은인구정책이인구변천과정에서중요한역할을담당하는모습을보였다. 반면선진국인구정책의경우, 최근한국사회가경험하고있듯이, 사회체계가복잡화되는동시에다양한행위자들의영향력이증가함으로인해인구학적변화에대한신속한대응이쉽지않다. 특히, 한국사회가지향하는것처럼, 독재나전체주의체제가아닌, 민주주의원리에기초한인구정책은인권 (human rights) 가치에대한존중을기초로하고있다는점에서다양한의견의존재는불가피하며, 이는후속적으로인구정책을둘러싼공감대혹은사회적합의를도출하기쉽지않은상황을초래한

16 8 인구변동의국제동향과중장기인구정책방향 다고할수있다. 인구정책수단또한전통적인공중보건이나가족계획프로그램을넘어가족, 노동시장, 주거, 조세등다양한사회정책분야를통해간접적인방식으로작용하는모습을보인다. 결과적으로인구정책의효과성을높이기위해서는인구정책수단간정합성확보가중요한과제로등장하게된다. 예컨대, 개발도상국들의주요인구정책이슈에해당하는고출산문제의경우피임실천이라는, 명확히정의되는한편효과성또한높은인구정책수단이존재하는반면현재상당수선진국들이직면한저출산문제의경우출산율상승과체계적으로연관된수단을찾기는쉽지않은상황이다. 선진국인구정책이다양한사회정책분야를통해간접적인방식으로이루어지는관계로인구정책을둘러싼이해관계의조정이쉽지않기에인구정책을둘러싼사회적공감대형성은선진국인구정책에서매우중요한문제에해당한다. 이는우리나라의경우또한예외는아니라고할수있을것이다. 인구정책에서장기적인안목에기초한적기대응이중요함에도불구하고, 현재까지우리나라인구정책은단기적시각에기초하는한편사후적대응방식으로이루어짐으로써인구학적변동에대한대응능력이부족한것으로평가되고있다. 과거 1960년대부터 1980년대기간동안의정책현안이출산율억제였던반면 2000년대중반이후부터는출산율상승에모든역량을모으고있는상황이다. 전반적으로과거 50년의인구정책은해당시점에서당면한인구학적현안해결에초점을맞추어인구정책을추진하였으며, 인구변동의특징을감안하여장기적인인구정책을수립하지못하는모습을보였다. 예컨대, 과거에는가족계획프로그램이핵심인구정책수단이었지만, 저출산문제가핵심적인이슈로등장한현상황에서는가족계획과관련된체계적인논의를찾기가쉽지않은상황이

17 제 1 장서론 9 다. 그러나저출산상황에서도가족계획은여전히중요한이슈일수있다. 또한출산에만초점을맞춰인구정책이추진된관계로출산외의다른인구정책관련이슈들은충분한주목을받지못하는상황이다. 주지하다시피, 심각한저출산문제에직면하여다양한정책방안들을내놓고있지만, 현재까지뚜렷한출산율상승징후는보이지않고있다. 또한현재의저출산및급격히진행되는인구고령화상황속에서향후인구정책을어떠한방향으로추진할것인가에관한뚜렷한장기비전도찾기어렵다. 이러한측면에서국제인구변동의동향과특징, 인구정책의과거와현재, 그리고개발도상국과선진국인구정책분야에서새롭게등장하는주요이슈들을살펴봄으로써향후우리나라인구정책이나아가야할방향성을종합적으로검토할필요성이높은상황이다. 본연구는첫째, 인구변동의국제적동향을살펴봄과함께개발도상국과선진국인구정책의주요사례와이슈를검토하고시사점을도출하고자한다. 둘째, 인구정책환경이급격히변화하고있는상황에서중장기인구변동에대응할수있는우리나라인구정책의기본방향을검토하고자한다. 무엇보다도, 본연구는향후몇년이내에출산율을높일수있는단기적인정책방안을검토하는연구가아님이지적될필요가있다. 단기간에출산율을획기적으로높일수있는정책방안이있으면좋겠지만, 현재의저출산문제는 1960년대이후수십년동안한국사회가보여준성장중심의발전론적접근이인구학적차원에서표출시킨문제라고할수있기에현시점에서단기간에출산율을획기적으로상승시키는것은가능하지않다. 우리나라인구정책또한과거출산억제정책에서출산장려정책으로정책의방향은바뀌었지만, 근본적인패러다임전환없이여전히인구통제 (population control) 측면을강조하고있다고보는것이본연구의기본시각이다. 이러한측면에서본연구는, 단기적인처

18 10 인구변동의국제동향과중장기인구정책방향 방대신, 중장기적으로현재의저출산문제를근본적으로완화할수있는인구정책방향검토에초점을맞추고자한다. 특히, 본연구는현재까지의인구정책을비판적으로검토하는한편국제인구정책패러다임전환에맞춰향후우리나라인구정책이나아가야할기본방향을정립하는데초점을맞추고자한다. 제 2 절연구의내용및구성 본연구는다음과같이구성된다. 제1장서론에이어제2장에는인구변동의국제동향과특징을살펴본다. 인구정책이인구변동에대한대응의성격을가지고있다는점에서제2장의분석은전반적인인구정책분석에대한기초자료의성격을띠고있다. 물론인구정책이인구변동에대한대응적성격을지닌동시에인구정책또한후속적으로인구변동에영향을미칠수있는상호적관계에있다. 제3장에서는인구정책의분석틀과주요쟁점을소개한다. 인구정책의개념그리고인구정책이최초로수립되고최종적으로평가되는과정을간략히소개한다. 또한과거부터인구정책의핵심쟁점이라고할수있는인구와사회변동 ( 사회발전 ) 간의관계그리고현대인구정책에서중요한이슈로등장하고있는인권 (human rights) 의문제를살펴본다. 제4장에서는국제인구정책의역사적전개과정을살펴본다. 특히, 제2차세계대전이후 1970~1990년대기간에걸쳐이루어진국제인구개발회의 (ICPD; International Conference on Population and Development) 의주요함의들을살펴보는한편최근의 MDGs(Millenium Development Goals) 와 SDGs(Sustainable Development Goals) 관련논의또한간

19 제 1 장서론 11 략히살펴보기로한다. 제5장에서는개발도상국과선진국인구정책의현황과주요과제를살펴본다. 개발도상국과선진국의인구정책이슈가구분되기도하지만밀접히연계된이슈도존재한다. 또한선진국은물론상당수개발도상국이직면하고있는저출산문제를중심으로외국의인구정책사례를살펴보고시사점을논의한다. 제6장에서는우리나라의인구변동을진단하고과거인구정책을평가하는한편인구변동에대응한향후중장기인구정책의기본방향및관련정책과제들을살펴본다. 마지막으로, 선행연구와비교한본연구의차별성을간략히언급하기로한다. 국내의경우에도인구정책과관련된연구들이여러차례진행된바있다. 인구정책과관련된국내연구들 ( 김용하등, 2011; 이삼식등, 2013; 인구정책50년사편찬위원회, 2016; 장영식, 김나연, 이성용, 진달래, 2010; 한국보건사회연구원, 1991) 은대체로 국내 인구정책의역사와주요내용소개에초점을맞추는경향이있다. 해외사례를소개한경우에도대체로저출산등현재한국사회가직면한주요이슈들에대한외국의대응사례에초점을맞춘모습을보인다. 결과적으로, 국내의경우저출산이나이민등특정인구정책이슈에초점을맞추는대신인구정책의과거와현재를포괄적으로검토한연구를찾아보기어려운상황이다. 물론외국의경우에도인구정책만을체계적으로검토한연구는상대적으로최근에등장하고있는데, May(2012) 의연구가대표적이다. 비록 May(2012) 의연구가세계인구정책의기원, 역사적전개과정, 개발도상국과선진국인구정책의주요이슈들을검토하고있지만, 연구범위가매우포괄적인관계로상대적으로개별이슈들에대한세부적인검토는부족한것으로판단된다. 기존국내연구들에비해본연구는국제인구정책의역사적전개과정

20 12 인구변동의국제동향과중장기인구정책방향 이라는맥락하에서우리나라인구정책을되돌아보는한편향후한국사회가지향해야할중장기인구정책의방향을검토한다. 특히, 현안중심의해외사례분석이나정책방안마련에초점을맞춘기존연구들과달리본연구는전통적으로국제인구정책분야에서중요한이슈였던주제들과함께환경등새롭게대두되는이슈들을포함하여인구정책에관한보다종합적인검토를진행하고자한다. 다만, 인구정책과관련된범위가매우광범위하다는점에서, 그리고선진국인구정책의주요이슈인인구고령화및인구감소현상을초래한가장중요한인구변동요인이출산력 (fertility) 이라는점에서본연구는출산력, 사망력, 이동력을아우르는인구변동요인중상대적으로출산력부분에초점을맞추기로한다. 상대적으로출산력부분을강조함에도불구하고본연구는현안중심의사례분석이나정책제언대신향후우리나라출산관련인구정책의중장기방향성을검토한다는점에서큰차이가있다. 선진국인구정책에서이동력 ( 국제인구이동 ; 이민 ) 의중요성이커지고있지만, 이민정책또한검토될이슈가매우다양하다는점에서본연구에서는세부적인검토를진행하지는않기로한다. 1) 사망력또한인구변동의핵심요인중의하나이기는하지만, 정책적 측면에서보면인구정책대신건강정책혹은보건의료정책측면에서중점적으로다루어지는경향이있다는점에서본연구에서는사망력분야에서정책적으로검토될필요가있는주요이슈들만을간략히검토하기로한다. 1) 우리나라및국제이민정책에관한보다세부적인논의로정기선 (2011) 및이규용등 (2015) 을참고할수있다.

21 제 2 장 국제인구변동의동향과특징 제 1 절인구변동의동향 제 2 절인구변동의특징

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23 2 국제인구변동의동향과특징 << 제 1 절인구변동의동향 본절에서는 UN(2015a) 의 2015년세계인구전망 (World Population Prospects: The 2015 Revision) 에기초하여지난 20세기후반부이후나타난개발도상국과선진국의인구변동과향후전망을살펴본다 년기준세계인구는 7,349백만명으로추정되는데, 대륙별로는아시아대륙의인구가 4,393백만명으로세계인구의대략 60% 를차지하며, 다음으로아프리카 16%, 유럽 10%, 남미 9%, 북미 5% 수준이다. < 표 2-1> 에서살펴볼수있듯이, 세계인구는지난 20세기중반부터다음과같은커다란변화를보였다. 첫째, 절대적규모측면에서세계인구는 1950년 2,525백만명에서 2015년 7,349백만명으로 4,824백만명증가하였다. 2010~2015년기간의세계인구 ( 연간 ) 증가율은 1.18% 였는데, 1965~1970년기간의연간인구증가율이 2.06% 로정점을기록한후현재까지감소추세를보이고있다. 2) 세계인구는향후 10년 (2015~2025년) 에걸쳐 793백만명증가하여 2025년에는 8,142백만명, 2050년에는 9,725백만명, 2100년에는 11,213백만명에도달할것으로전망되고있다. 둘째, 1950~2015년기간동안, 전체세계인구가 3배가까이증가함과함께, 선진국과개발도상국간절대인구규모에서의격차또한확대 2) 통상적으로연간증가율 2% 혹은그이상을급격한인구증가율의준거로본다. 연간증가율이 2% 수준에서일정하게유지될때인구는대략매 35년마다 2배로증가한다 (ln ln ).

24 16 인구변동의국제동향과중장기인구정책방향 되었다. 1950년선진국의 2.11배수준이었던개발도상국의인구는 2015년기준 4.87배수준까지확대되었다. 개발도상국중에서는최빈국 (2015년기준 48개국 ) 의인구증가폭이더욱크게나타남을살펴볼수있다. 3) UN에의해최빈국 (Least Developed Countries) 으로분류된 48개국가들중 27개국가가아프리카대륙에위치하고있다. UN(2015a, p. xxii) 에의하면이들 48개최빈국의인구는 2015년현재 954백만명이지만 2050년 1,897백만명, 그리고 2100년에는 3,167백만명에이를것으로전망된다. 이렇게향후인구증가현상이최빈국에집중됨으로인해이들국가들이기아 빈곤 불평등완화, 교육및보건의료시스템구축등과같은현안을해결하기쉽지않은상황이다. 셋째, 2015년현재대륙별로는아시아대륙이가장큰규모를차지하지만, 아프리카대륙의증가율이가장가파른모습을보인다. 2015~ 2050년기간동안세계인구는 2,376백만명증가할것으로전망되는데, 이중에서절반이상인 1,292백만명이아프리카대륙에서이루어질것으로전망되고있다. 참고로, UN(2015a) 의추정에의하면 2010~2015 년기간에걸친아프리카대륙의인구증가율은 2.55% 수준에이르고있다. 아프리카대륙과는달리유럽의경우 2021년부터인구가감소할것으로전망되며, 아시아와남미대륙의경우금세기후반에감소국면에진입할것으로전망되고있다. 비록다른대륙과마찬가지로아프리카대륙또한향후출산율이감소할것으로전망되고있지만, 현재까지도젊은연령층의비중이높은연령구조상의특징으로인해향후수십년간세 3) 본연구에서사용하는선진국 (More Developed Countries) 과개발도상국 (Less Developed Countries) 의구분은 UN 이통계적목적으로사용하는분류체계이다. UN 은또한개발도상국을최빈국 (Least Developed Countries) 과기타개발도상국 (Other Less Developed Countries) 으로구분하고있다. UN 은이러한구분외에 GNI( 국민총소득 : Gross National Income) 에기초하여국가를분류하기도한다. 보다자세한내용에대해서는 UN 자료 (United Nations, 2015a, p. vii) 를참고하기바란다.

25 제 2 장국제인구변동의동향과특징 17 계인구의규모와분포를결정하는데있어서핵심적인역할을할것으로 전망되고있다. 표 2-1 세계및지역 ( 대륙 ) 별인구추정치와전망치 ( 단위 : 백만명 ) 연도 구분 1950년 1975년 2000년 2015년 2025년 2050년 2075년 2100년 세계 2,525 4,061 6,127 7,349 8,142 9,725 10,702 11,213 선진국 813 1,047 1,189 1,251 1,277 1,286 1,274 1,277 개발도상국 1,712 3,014 4,938 6,098 6,864 8,439 9,428 9,936 최빈국 ,195 1,897 2,609 3,167 기타 1,516 2,667 4,273 5,144 5,670 6,542 6,819 6,769 아프리카 ,186 1,504 2,478 3,525 4,387 아시아 1,394 2,378 3,714 4,393 4,775 5,267 5,194 4,889 유럽 남미 북미 오세아니아 주 : 2015년이후값은 UN의 2015년 World Population Prospects 의중위전망치임. 자료 : United Nations. (2015a). World Population Prospects: The 2015 Revision, Volume I: Comprehensive Tables. 에서 인출. 2015년세계인구전망에서 UN(2015a) 이 2백개이상국가 ( 지역 ) 들에대한인구통계를작성하고있지만, 세계인구의국가 ( 지역 ) 별분포는매우불균등한모습을보인다. < 표 2-2> 에서볼수있듯이, 2015년을기준으로중국과인도의인구가세계인구의 3분의 1 이상이다 (36.56%). 중국과인도외에미국, 인도네시아, 브라질, 파키스탄을포함할때이들 6 개국의인구가세계인구의 50% 에근접하며, 우리나라를포함하여상위 27개국의인구가세계인구의 4분의 3 이상을차지한다 (75.83%). 결국나머지 206개국가 ( 지역 ) 에서세계인구의 4분의 1 미만이거주하는상황이다.

26 18 인구변동의국제동향과중장기인구정책방향 표 년기준인구규모상위 27 개국가의인구전망치 ( 단위 : 백만명, %) 구분 2015년 2025년 2050년 2075년 2100년규모비중규모비중규모비중규모비중규모비중 중국 1, , , , , 인도 1, , , , , 미국 인도네시아 브라질 파키스탄 나이지리아 방글라데시 러시아 멕시코 일본 필리핀 에티오피아 베트남 이집트 독일 이란 터키 콩고민주공화국 태국 영국 프랑스 이탈리아 남아프리카공화국 미얀마 탄자니아 대한민국 개국합계 5, , , , , 세계 7, , , , , 주 : UN의 2015년 World Population Prospects 의중위전망치임. 자료 : United Nations. (2015a). 에서 인출.

27 제 2 장국제인구변동의동향과특징 19 인구규모가큰상위 10개국을대륙별로살펴보면아시아 5개국 ( 중국, 인도, 인도네시아, 파키스탄, 방글라데시 ), 남미 2개국 ( 브라질, 멕시코 ), 아프리카 1개국 ( 나이지리아 ), 북미 1개국 ( 미국 ), 유럽 1개국 ( 러시아 ) 의분포를보인다. 향후세계인구증가또한소수의국가들에의해주도될것으로전망되고있다. 2015~2050년기간동안세계인구증가의절반은인도, 나이지리아, 파키스탄, 콩고민주공화국, 에티오피아, 탄자니아, 미국, 인도네시아, 우간다에서이루어질것으로전망되고있다. 2015년을기준으로일부국가들에세계인구의상당수가집중되고있지만, 향후국가 ( 지역 ) 별인구변동에서는큰변화가발생할것으로예상된다. 예컨대, 러시아나일본의사례처럼향후지속적으로인구감소현상이발생할것으로전망되는국가가있는반면나이지리아, 파키스탄등과같은국가들의인구는지속적으로증가할것으로전망되고있다. 지금까지세계인구의규모와분포를살펴보았는데, 아래에서는인구변동요인별추세를간략히살펴보기로한다. 우선, 세계전체및모든지역 ( 대륙 ) 에서기대수명은지속적으로상승하는모습을보인다. < 표 2-3> 에서살펴볼수있듯이, 1950~1955년기간세계전체를아우른기대수명이 46.81년이었던반면 2010~2015년기간의동수치는 70.48년으로 20년이상크게증가한모습을살펴볼수있다. UN(2015a) 의 2015년세계인구전망 ( 중위전망치 ) 에의하면기대수명은 2045~2050 년에 년, 그리고 2095~2100년에는 83.17년까지증가할것으로전망되고있다. 모든지역 ( 대륙 ) 에서기대수명이증가하는패턴을보였지만, 지역 ( 대륙 ) 별증가폭에서의차이또한관측된다. 1950~2015년기간동안선진국의기대수명이 13.63년증가하였음에비해개발도상국의기대수명은선진국의대략 2배인 27.24년증가하였다. 대륙별로는아시아, 남미, 아프리카순으로기대수명증가폭이큰것으로나타난다. 아프리카대륙의

28 20 인구변동의국제동향과중장기인구정책방향 경우상대적으로최근에기대수명이빠르게증가하는패턴을보여주고있지만, 2010~2015년의기대수명은대략 60년정도로다른대륙과는여전히큰격차를보여주고있다. 참고로, 아프리카대륙의낮은기대수명은일정부분 1980년대중반이후확대되었던 HIV/AIDS 전염병의영향을받았다고할수있다. 특히 HIV/AIDS 전염병의영향을크게받은남아프리카지역의기대수명은 1990~1995년 61.98년에서 2000~2005 년 52.17년으로급감한후현재까지도이전수준으로회복되지못한상황이다 (2010~2015년기준 57.13년 ). 표 2-3 세계및지역 ( 대륙 ) 별기대수명 ( ) 추정치와전망치 구분 1950 년 1955 년 1970 년 1975 년 1995 년 2000 년 연도 2010 년 2015 년 2045 년 2050 년 2095 년 2100 년 세계 선진국 개발도상국 최빈국 기타 아프리카 아시아 유럽 남미 북미 오세아니아 주 : 2010~2015년및이후값은 UN의 2015년 World Population Prospects의중위전망치임. 자료 : United Nations. (2015a). World Population Prospects: The 2015 Revision, Volume I: Comprehensive Tables. 에서 인출. 지난 20 세기후반부동안이루어진괄목할만한기대수명증가현상에 는생애초기단계 ( 영유아기 / 아동기 ) 의사망률감소가큰기여를하였다. 기대수명과함께 5 세미만사망률또한한사회의발전과복지를표상하

29 제 2 장국제인구변동의동향과특징 21 는대표적인지표인데, 5세미만사망률감소는 MDGs(Millennium Development Goals) 의일부로국제사회로부터많은주목을받은지표에해당한다 ( 보다자세한사항은제4장제3절참고 ). < 표 2-4> 에서살펴볼수있듯이, 5세미만사망률은 1950~1955년기간동안인구천명당 215명수준이었지만, 2010~2015년기간에는 50명수준으로크게떨어졌다. 선진국에비해개발도상국, 특히최빈국의 5세미만사망률이매우가파르게감소한패턴을살펴볼수있다. 표 2-4 세계및지역 ( 대륙 ) 별 5 세미만사망률추정치와전망치 구분 1950 년 1955 년 1970 년 1975 년 1995 년 2000 년 연도 2010 년 2015 년 ( 단위 : 인구 1000 명당 ) 2045 년 2050 년 2095 년 2100 년 세계 선진국 개발도상국 최빈국 기타 아프리카 아시아 유럽 남미 북미 오세아니아 주 : 2010~2015년및이후값은 UN의 2015년 World Population Prospects의중위전망치임. 자료 : United Nations. (2015a). World Population Prospects: The 2015 Revision, Volume I: Comprehensive Tables. 에서 인출. 과거선진국의인구변천과정에서출산율감소는 2단계의과정을거쳐진행되었다. 19세기에걸쳐점진적으로진행된첫번째단계의출산율감소는제2차세계대전후에나타난베이비붐현상에의해대략 20년정도지연되었으며, 후속적으로두번째단계의출산율감소과정을거쳐

30 22 인구변동의국제동향과중장기인구정책방향 현재의상황에이르고있다. 개발도상국의경우, 과거선진국들의경험처럼, 제2차베이비붐과같은현상을통해출산율감소가정체되거나오히려상승하는과정을거칠것인가가관심의대상일수있지만, 일반적으로그가능성은높지않을것으로전망되고있다. 무엇보다도효율적인피임기술이존재하는상황에서과거베이비붐현상과같은조건이반복될개연성이낮다는점이지적된다 (Reher, 2007, p. 198). 일단출산력변천이시작되면그변천이완료될때까지지속적으로출산율이감소되는경향이있음을고려할때, 과거선진국과달리, 개발도상국은베이비붐현상으로인한출산율감소추세에서의중단없이지속적인출산율감소현상이전개될개연성이높은것으로전망해볼수있다. 4) 표 2-5 세계및지역 ( 대륙 ) 별합계출산율 (TFR) 추정치와전망치 구분 1950 년 1955 년 1970 년 1975 년 1995 년 2000 년 연도 2010 년 2015 년 2045 년 2050 년 2095 년 2100 년 세계 선진국 개발도상국 최빈국 기타 아프리카 아시아 유럽 남미 북미 오세아니아 주 : 2010~2015년및이후값은 UN의 2015년 World Population Prospects의중위전망치임. 자료 : United Nations. (2015a). World Population Prospects: The 2015 Revision, Volume I: Comprehensive Tables. 에서 인출. 4) 물론이러한논의가, 아프리카국가들처럼, 현재까지도고출산패턴을보이는경우에도유효할것인가에대해서는지속적인모니터링이필요할것이다.

31 제 2 장국제인구변동의동향과특징 23 그림 2-1 국가별합계출산율 (TFR) 분포 (2015~2020 년 ; 중위전망치 ) 자료 : United Nations. (2017a). Total fertility, medium projection, 에서 인출. UN(2015a) 의 2015년세계인구전망 ( 중위 ) 에서합계출산율 (TFR) 은 2010~2015년 2.51에서 2045~2050년 2.25까지감소할것으로전망되고있다. 이미대체출산율 (replacement-level fertility) 이하로출산율이하락한선진국은물론개발도상국의경우에도출산율은가파르게하락할것으로전망되고있다. 최빈국의경우도 1950~1955년의 6.56에서 2010~2015년 4.27, 그리고 2045~2050년에는 2.91 수준까지하락할것으로전망되고있다. 물론 < 표 2-5> 에서제시된합계출산율은전망치 ( 중위 ) 로여기에는상당한수준의불확실성이개입되어있음은물론이다. 결과적으로 UN(2015a) 의전망과달리고출산율국가의출산율이감소하지않을경우, 앞에서살펴본것과달리, 더욱급격한인구증가현상이발생할개연성도배제할수없다. 현재대부분의국가에서출산율감소현상이관측되지만, 그림 2-1 에서살펴볼수있듯이, 대륙별및국가별출산율에서상당한수준의변이가존재하는것이현실이다. 특히, 2010~ 2015년기준으로합계출산율이 5를넘어서는대부분의고출산국가들은

32 24 인구변동의국제동향과중장기인구정책방향 대부분아프리카대륙에위치하고있는상황이다. 출산력및사망력과함께인구변동의마지막요소인인구이동의경우출생및사망에비해상대적으로인구변동에미치는영향력이작은요인으로인식된다. 그러나일부국가들의경우전체인구에서이민자의비중이상당히클정도로중요한인구변동요인에해당하기도한다. < 표 2-6> 에서살펴볼수있듯이, 전세계적으로이민자규모는저량 (stock) 기준으로 1990년 153백만명에서 2015년 244백만명으로 91백만명 (60%) 이상증가하였다. 2015년기준이민자의대략 3분의 2는유럽 (76백만명 ) 과아시아 (75백만명 ) 에거주하고있으며, 다음으로북미 (54백만명 ), 아프리카 (21백만명 ), 남미 (9백만명 ), 오세아니아 (8백만명 ) 의순서를보이고있다. 표 2-6 국제이민자규모및연간증감 : 1990~2015 년 구분 규모 ( 백만명 ) 연간증감 ( 평균, 백만명 ) 1990 년 2000 년 2010 년 2015 년 1990 년 2000 년 2000 년 2010 년 2010 년 2015 년 1990 년 2015 년 세계 선진국 개발도상국 아프리카 아시아 유럽 남미 북미 오세아니아 자료 : United Nations. (2015f). International Migration Report p 년기준전체국제이주자의 3 분의 2 이상 (67%) 이상위 20 개국 가에거주하고있다. 이민자가가장많이거주하는국가는미국 (47 백만 명 ) 으로전체이민자의대략 5 분의 1 수준이며 (19%), 독일과러시아가두

33 제 2 장국제인구변동의동향과특징 25 번째및세번째로이민자가많이거주하는국가이다 ( 각각 12백만명수준 ). 북미지역의경우 2000~2015년기간인구증가의 42% 가순유입에기인하고있다. 국제이민자의성별구성과관련하여 2015년기준여성이민자의비중은 48% 수준인데, 유럽과북미지역의경우여성이민자의규모가남성을초과하는반면아시아및아프리카지역의경우반대패턴을보이고있다. 2015년기준국제이민자의중위연령은 39세로 2000년의 38세에비해다소증가하였다. 2015년기준 20~64세인구가세계인구의 58% 임에비해이민자의경우 72% 가 20~64세생산가능인구에속한다. 비록국제인구이동이노년부양비증가속도를낮출수는있지만, 인구고령화추세를역전시키지는못할것으로분석된다 (United Nations, 2015e, 2015f). < 표 2-7> 은 2015년기준이민자의출신지와목적지를보여주고있는데, 출신지는아시아대륙, 목적지로는아시아와유럽을택한이민자의규모가상대적으로크게나타남을살펴볼수있다. 출신지와목적지를조합할경우아시아대륙내부에서이동한이민자가 59.4백만명으로그규모가가장큰모습을보인다. 표 2-7 국제이민자의출신지와목적지 : 2015년 ( 단위 : 백만명 ) 출신지 목적지 아프리카 아시아 유럽 남미 북미 오세아니아 기타 세계 아프리카 아시아 유럽 남미 북미 오세아니아 세계 자료 : United Nations(2015f), International Migration Report 2015, p. 2 부분인용.

34 26 인구변동의국제동향과중장기인구정책방향 인구변동요인들인출생, 사망, 이동의결과로인해인구구조가변화하는데, 출산율감소와기대수명증가에도불구하고일부지역의경우젊은연령층의비중이상당히높은상황이다. 예컨대, 2015년기준으로아프리카의경우 15세미만인구가전체인구의 41% 그리고 15~24세인구가 19% 에달한다. 남미와아시아대륙의경우출산율의급격한감소로인해, 아프리카대륙에비해서는낮지만, 15세미만인구의비중이각각 26%, 24%, 15~24세인구의비중이각각 17%, 16% 로전체인구에서젊은연령층의비중이여전히높은상황이다 (United Nations, 2015a, p. xxv). 아프리카, 아시아, 남미등의경우전체인구에서젊은연령층의비중이상대적으로높은상황이지만, 전세계적으로고령층의비중은가파르게증가하는상황이다. UN(2015a) 의 2015년세계인구전망에의하면 2015년기준으로 65세이상인구는 608백만명으로세계인구의 8.28% 를차지하고있는데, 유럽의 65세이상인구의비중이 17.58% 로가장높은상황이다. 출산율감소와기대여명증가에따라인구의연령구조또한고령화되고있다. 2015년현재노년부양비는 수준이지만, UN(2015a) 의세계인구전망에의하면 2050년에는 2015년보다 2배이상증가할것으로전망되고있다. 대륙별로는 2015년기준유럽의노년부양비가 26.36으로가장높은상황인데, 2050년에는 48.14까지증가할것으로전망되고있다. 현재까지인구고령화현상은선진국을중심으로주요사회적이슈로등장하고있지만, 개발도상국또한예외가아니다. 특히, 선진국에비해개발도상국의인구변천이더욱급격하게그리고심화된방식으로진행되고있다는점에서현재선진국을중심으로한인구고령화문제는향후가까운시일내에개발도상국에서도핵심적인사회적현안으로등장할것임을예상할수있다.

35 제 2 장국제인구변동의동향과특징 27 표 2-8 세계및지역 ( 대륙 ) 별노년부양비추정치와전망치 ( 단위 : 15~64 세인구 100 명당 ) 연도 구분 1950년 1975년 2000년 2015년 2025년 2050년 2075년 2100년 세계 선진국 개발도상국 최빈국 기타 아프리카 아시아 유럽 남미 북미 오세아니아 주 : 2015년및이후값은 UN의 2015년 World Population Prospects 의중위전망치임. 자료 : United Nations. (2015a). World Population Prospects: The 2015 Revision, Volume I: Comprehensive Tables. 에서 인출. 제 2 절인구변동의특징 지난 20세기후반기이후개발도상국과선진국에서진행된인구변동의특징은다음과같이정리해볼수있다. 첫째, 지난 20세기동안상당수국가들이인구변천 (demographic transition) 과정을마무리하였다. 아프리카대륙을포함하여인구변천이상대적으로늦게시작된경우도있지만, 기존인구학적논의에기초할때이들국가또한향후지속적인인구변천과정을거칠것으로전망해볼수있다. 개발도상국의인구변동이가족계획과같은인구정책의영향을받았지만, 지난 20세기후반부까지나타난인구변동은후속적으로인구정책에서의변화를초래하였다. < 표 2-9> 에서살펴볼수있듯이, 1970~1980년대까지상당수개발도

36 28 인구변동의국제동향과중장기인구정책방향 상국들의인구증가율이크게감소함으로써과거발전론적논거에기초하여추진된인구정책을대신하는새로운인구정책패러다임이등장하는중요한계기가되었다. 1994년카이로국제인구개발회의 (ICPD) 를정점으로한인구정책패러다임의변화는 < 표 2-9> 와같은인구변천및이로인한인구증가율감소를그배경으로하고있음에유의할필요가있다. < 표 2-9> 에서살펴볼수있듯이, 1990~1995년기간에걸쳐인구증가율이 2% 를초과하는모습은아프리카및일부아시아, 남미지역에국한됨을살펴볼수있다. 둘째, 인구학적이슈의다양화및복잡화현상이지적된다 (May, 2012, p. 4). 고출산, 인구증가문제와저출산, 인구고령화, 인구감소문제가혼재하는모습을보인다. 지난 20세기후반이후개발도상국의인구정책은고출산율상황에서사망률이감소함으로인해나타난급격한인구증가문제에대응하기위해출산율을낮추는데에초점을맞추었다. 비록최빈국을포함한개발도상국의출산율이감소추세를보여주고있지만, 향후출산율관련추세는여전히불확실한상황이다. 반면선진국의인구정책은저출산및이로인한인구고령화혹은인구감소에인구정책의초점이맞추어지는경향을보여준다. 물론이들개발도상국과선진국간인구학적이슈에서의구분이절대적인것은아니다. 앞에서이미언급했듯이, 저출산과이로인한인구고령화문제는선진국뿐만아니라개발도상국의경우에도향후가까운시일내에핵심적인사회이슈로등장할것으로전망되고있다. 다른한편으로, 인구학적이슈의복잡성이증가하는모습을살펴볼수있는데, 이민이나환경과같은이슈들의경우개발도상국과선진국이공통적으로직면한동시에단일국가차원에서해결책마련이쉽지않은인구학적이슈에해당한다. 결국, 이들이슈의경우문제해결을위해서는

37 제 2 장국제인구변동의동향과특징 29 개발도상국과선진국간긴밀한협력관계가요구되지만, 이들이슈에대한개발도상국과선진국간이해관계가상이하다는점에서그해결이쉽지않을수있다. 최근미국트럼프 (Trump) 행정부가파리기후협약에서의탈퇴를공식화한것이대표적인예라고할수있다. 셋째, 인구정책패러다임에서유의미한전환이이루어졌는데, 특히 1994년카이로에서열린국제인구개발회의 (ICPD) 는인구정책의초점을인구와발전패러다임대신개인들의건강과복지그리고인권을강조하는방향으로전환시킨중요한계기가된다. 이에따라인구와발전에초점을맞추어인구통제 (population control) 를강조한전통적인인구정책패러다임이도전을받게된다 (May, 2012, pp. 4-5). 물론국제인구정책패러다임에서커다란변화가나타났다고하여모든국가들의인구정책에서이에상응하는변화가나타났음을의미하는것은아니다. 국제인구정책의전반적인변화에도불구하고발전론적접근에기초한인구정책은최근까지도존재하는것이엄연한현실이다. 그럼에도불구하고 1994년카이로국제인구개발회의 (ICPD) 가발전론적접근에기초한인구정책을지양하고인권에기반을둔인구정책으로의전환과정에서중요한분기점이된것을부인하기는어렵다고할수있다. 넷째, 인구학적이슈의다양화와인구정책패러다임변화로인해인구정책의역할과정체성이모호해진점또한지적될수있다 (May, 2012, pp. 4-5). 전세계적차원에서다양한이슈들, 특히고출산과저출산, 인구증가와인구감소등상반된현상들이동시적으로출현함으로인해과거 1960~1980년대와달리국제인구정책을주도하는이슈가분산되었으며, 이는후속적으로인구정책의응집력및역할감소로이어진측면이있다. 특히, 선진국인구정책은대부분관련사회정책을통해간접적으로기능하는모습을보임으로써인구정책과타사회정책간의경계가불명

38 30 인구변동의국제동향과중장기인구정책방향 확하게됨으로써인구정책의정체성이모호해지는결과를초래하였다고볼수있다. 마지막으로, 세계화및국제관계의복잡성, 그리고인구정책에영향을미치는행위자의다양성으로인해전통적인국민국가 (nation-state) 중심의하향식 (top-down) 인구정책이한계에직면하게되었다는점을지적할수있다 (May, 2012, p. 4). 이민정책분야에서살펴볼수있듯이국제적맥락의중요성이커지고있는데, 이에따라이민이발생하는국제관계를고려함없이단순히개별국가의국경통제방식을통해이민과관련된문제를해결하기어려운상황이다. 선진국뿐만아니라상당수의개발도상국이직면하고있는저출산문제또한세계화와무관하지않다. 심화된경쟁속에서개발도상국은물론선진국의경우에도경쟁력강화차원에서임금인하압력에직면하고있으며, 상당수선진국들또한저성장과인구고령화에직면하여복지국가의역할을축소하고있다는점은이미잘알려진사실이다. 이에따라복지국가의역할축소속에서저출산문제에성공적으로대응하기위한적극적인정책을추진하기가쉽지않은것이현실이다. 다른한편복잡한사회체계속에서인구정책이수행되는선진국의경우인구정책과관련된행위자의다양성으로인해정책을둘러싼공감대형성이매우중요한과제로등장하는모습을보인다. 물론과거에도개인은물론다양한비정부기관 ( 조직 ) 등의행위자들이존재한것은사실이지만, 인구정책의설계와집행과정에서의영향력을고려할때현재의시민사회영향력은과거와는뚜렷이구분되는측면이있는것으로볼수있다.

39 제 2 장국제인구변동의동향과특징 31 표 2-9 대륙 ( 지역 ) 별인구증가율 : 1950~2015 년 구분 아프리카 동아프리카 중아프리카 북아프리카 남아프리카 서아프리카 아시아 동아시아 남중아시아 중아시아 남아시아 남동아시아 서아시아 유럽 동유럽 북유럽 남유럽 서유럽 라틴 / 카리브 카리브 중미 남미 북미 오세아니아 자료 : United Nations. (2017c). World Population Prospects: The 2017 Revision. 에서 인출.

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41 제 3 장 인구정책의기본구조와주요쟁점 제 1 절인구정책의기본구조 제 2 절인구정책의주요쟁점

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43 3 인구정책의기본구조와주요쟁점 << 제 1 절인구정책의기본구조 1. 인구정책의정의 인구문제가본질적으로개인의사적 (private) 삶의영역과밀접히연계되는관계로인구정책은다른어떤분야에비해서도조심스러운접근을필요로한다. 그러나인구문제는다른한편으로공적 (public) 이슈에해당하는관계로국가에의한적극적인개입을필요로하는영역이라고할수있다. 이렇게공적인개입의필요성을전제로하여인구학자들은인구정책을개념적으로정의하고있는데, 대표적으로 May(2012, pp. 1-2) 는인구정책을인구학적변화와사회적, 경제적, 정치적목표간불균형을방지, 지연, 혹은해결을하기위해정부가명시적으로혹은암묵적으로취하는공공정책으로정의하고있다. Demeny(2010, p. 295) 는인구정책을정부가직간접적으로인구학적변화에영향을미치기위해계획적으로조성한혹은수정한제도적환경 (institutional arrangements) 이나구체적인프로그램으로정의하고있다. May(2012) 의정의가사회적목표와인구학적변화간의불균형에초점을맞추는반면 Demeny(2010) 의정의는더욱포괄적인성격을지녔다는차이가있다. 그러나국가에의한정책적개입이기본적으로문제적 (problematic) 상황을전제한다는점을고려하면두정의간큰차이는없는것으로볼수있다.

44 36 인구변동의국제동향과중장기인구정책방향 인구변동의기본요소가출생, 사망, 인구이동이라는점에서통상적으로이들요소모두를인구정책의대상으로논의한다. 그러나사망의경우건강정책혹은보건의료정책의일환으로인식되고다루어지는경향이강하다는점에서출생과이동을인구정책의핵심목표변수로본다고할수있다 (Demeny, 2010, p. 295). 그러나출생과이동의경우에도인구정책과관련된국가의명시적인입장은명확하지않을수있는데, 특히출생과관련하여대부분의선진국들이이러한태도를취한다고할수있다. 반면개발도상국들의경우출생은인구정책적측면에서매우중요한목표변수로인식되는경향이있다. 출생과관련하여선진국과개발도상국이상이한태도를취하는반면인구이동 ( 이민 ) 의경우공통적으로정책적개입의대상이되어왔다고할수있다. 인구정책의핵심변수들에해당하는출생, 사망, 인구이동을둘러싼정책적개입의특징을고려할때어떤단일의기구 ( 부처 ) 가인구정책을총괄하는사례를찾기는쉽지않으며, 인구변동요인별로상이한기구 ( 부처 ) 가관련이슈를처리하는경향이있다. 이러한측면에서출생, 사망, 인구이동을아우른통합적인차원에서인구정책의정체성을정의하고실행하기는쉽지않은것이현실이다. 예컨대, 1970~1980년대의국제인구정책은가족계획과동의어로사용될정도로출생과밀접히연계되어정의되었다고할수있다. 우리나라의경우인구정책을협소하게인식하는경향은외국에비해더욱강한모습을보인다. 과거 1960~1970년대의인구정책이가족계획과동의어로사용될정도로인구정책은출산억제를중심으로인식되었다. 1980년대에들어출산율이대체출산율아래로하락하고 2000년대이후초저출산현상이장기간지속됨에따라인구정책은출산율상승에초점을맞추고있는상황이다. 결국, 인구정책이해당시점의인구학적

45 제 3 장인구정책의기본구조와주요쟁점 37 현안을중심으로논의되는경향이강함으로써다양한인구정책주제가종합적으로검토되지못하고있는상황이다. 예컨대, 최근들어기후변화등환경관련문제가중요한이슈로부각되고있지만, 이를인구정책과연관된주제로파악하는경우는거의없는상황이다. 2. 인구정책의구성요소 인구정책을설계하는데있어서주된과업중의하나는정책적개입에적합한대상 ( 목표 ) 을선정하는것이다. 인구정책의목표변수는크게인구학적변수와비인구학적변수로구분할수있다. 대체로인구학적변수는인구문제의원인을겨냥하는반면비인구학적변수는인구학적변화를주어진조건으로한사후적적응 (adaptation) 에초점을맞춘다고할수있다. 이러한점에서 Lutz(2007a) 는인구변동에대응한정책적개입을완화 (mitigation) 와적응 (adaptation) 으로구분하고있다. 그러나이러한구분이항상명확한것은아니다. 예컨대, 인구이동의경우인구변동에대한장기적차원의완화조치로서의성격을띨수도있지만, 순전히인구변동에대응한적응적조치의성격을가질수도있는것이다. 우선, 인구정책의목표변수로출생, 사망, 인구이동과같은인구학적변수가언급되지만, 대체로정책적개입은출생과인구이동에초점을맞춘다. 사망의경우도덕적및윤리적측면에서사망률증가를검토할수는없다. 다만, 앞에서언급했듯이, 인구변동요소중사망의경우건강정책차원에서다루어진다는점을고려할때, 전체생존기간중건강한상태에서보내는기간을의미하는건강기대여명 (healthy life expectancy) 은사망과건강을동시에포괄하는개념으로인구고령화에대한대응과관련하여주요관심사항에해당한다.

46 38 인구변동의국제동향과중장기인구정책방향 과거인구정책의목표로가장큰주목을받은변수는출산력이었다. 지난 20세기후반부동안가족계획프로그램은전세계적관심의대상이되었다. 그러나가족계획프로그램을통해출산율을조절할수있는가에대한논란이지속되었으며, 현재까지도가족계획의효과성은논란의대상이라고할수있다. 뒤에서살펴보듯이, 이는근본적으로출산과발전을둘러싼논쟁과도맥락을같이한다. 출산력에비해정책대상으로서의중요성은낮지만, 이동력또한지속적으로관심의대상이되었다. 특히, 출산력변천을완료한선진국을중심으로향후이동력의역할이커질것이라는전망이제기되고있다. 또한세계경제를통합하는세계화 (globalization) 현상또한향후이동력이더욱중요한정책변수가될것임을시사한다. 그러나인구이동의경우경기순환, 정치변동, 국가안전보장과밀접히연관된이슈라는점에서그역할과관련된불확실성은매우큰상황이다 (May, 2012, p. 57). 다음으로, 인구정책목표변수로비인구학적변수또한검토되기도하는데, 교육, 노동시장, 주택시장, 기타기반시설등이여기에해당한다. 지난 20세기후반부의급격한인구성장시기에많은관심을받은부분이교육이라고할수있는데, 이는교육과출산력간의긴밀한관계에기초하고있다. 물론교육은인구고령화및인구감소에직면한선진국인구정책에서도중요한대상변수로언급되기도한다 ( 예컨대, Lutz, 2014). 저출산현상을경험하고있는국가들의경우정책적개입을통한출산율상승이쉽지않다는점에서적응 (adaptation) 조치를강조하는모습또한관측되고있다. 인구정책의목표변수가설정되면이를달성하기위한적절한정책수단을선택해야한다. 인구정책의수단혹은기제는크게 1) 정보제공, 2) 법적및제도적규제, 3) 재정적유인제공, 4) 직간접투자로구분할수

47 제 3 장인구정책의기본구조와주요쟁점 39 있다 (May, 2012, p. 60). 주지하다시피, 지난 20세기후반부에이루어진출산율억제정책의경우정보및서비스 ( 예컨대, 가족계획 ) 제공 ( 직접투자 ) 이주된수단이었다고할수있다. 물론교육 ( 특히, 여성 ) 에대한투자및여성의노동시장참여촉진등과같은간접적개입또한중요한역할을하였다고할수있다. 그러나저출산및인구고령화와같은선진국인구문제에대한인구정책수단은대체로재정적유인 (incentive) 이나역유인 (disincentive) 과같은간접적인형식을취한다. 특히, 선진국의경우인구정책과사회정책간구분이모호한모습을보인다. 예컨대, 저출산현상을경험하고있는선진국들에서취해진다양한출산장려프로그램들은대체로사회복지프로그램의성격을강하게가지고있다는점에서그정체성을정의하기가쉽지않다. 더나아가 Caldwell, J. C., Caldwell, P. & McDonald(2002, pp ) 는기본적으로출산장려정책들을복지정책과구분할수없음을지적하며, 복지국가축소가출산율을떨어뜨릴개연성을지적하고있다. 또한출산장려정책들의경우상대적으로효과성이떨어질개연성이지적되는데, 출산장려정책이추진되더라도항상원하는결과를초래하지는않음에유의할필요가있다는것이다 (May, 2012, p. 230). 다른정책영역과마찬가지로인구정책또한정책의효과성에대한검토가필요하다. 최근들어정책수행과정에서효과성을강조하는경향이점점더강해지는한편증거에기초한정책수행에대한요구가증가하고있다. 정책목표 ( 예컨대, 사망률감소혹은출산율감소 ) 의달성과관련된인구정책의효과성을평가하기위해서는우선적으로정책수단이이러한정책목표추구와정합성을갖는가에대한검토가필요하다. 예컨대, 백신접종과같은면역캠페인과사망률감소간혹은가족계획과출산율감소간에는그러한정합성이있음을쉽게판단할수있다. 그러나인구

48 40 인구변동의국제동향과중장기인구정책방향 고령화나이민의경우관련된이슈의복잡성으로인해적절한정책수단을찾는것이쉽지않을수있다. 특히, 인구고령화나이민의경우정책수단이정책목표에미치는효과가제한적일개연성이높다는점에서타당한정책적개입의유형을선정하는것이중요한이슈라고할수있다 (May, 2012, p. 209). 다음으로, 인구정책의효과성을평가하기위해서는정책적개입의효과성을측정하는지표를선정할필요가있다. 예컨대, 통상적으로출산율감소 ( 정책목표 ) 를위해추진된가족계획프로그램의효과성을평가하기위한대표적인지표로피임실천율을사용한다. 양적지표뿐만아니라질적지표의사용또한가능하며, 양적및질적지표는상호보완적인역할을할수있다 (May, 2012, p. 210). 물론지표선정이이루어지더라도해당지표에대한정확한측정또한중요한이슈이다. 예컨대, 피임실천율을측정한다고할때단순히현시점에서의피임실천여부를측정할수있다. 그러나현시점에서의피임실천여부가아닌피임실천의지속성 (consistency) 이정책의효과성측면에서보다중요할수있다. 정책효과성을측정하는지표가선정된후특정정책적개입이가져오는편익과비용에대한추정이가능하며, 이에기초하여최적의결과를가져오는정책수단을선정하는한편주어진자원또한효율적으로사용할수있다. 다른정책분야와마찬가지로인구정책또한정책적개입과결과물간에는시간적간극 (time lag) 이존재한다. 정책수단에따라정책적개입과결과물간시간적간극이상이할수있는것이다. 예컨대, 출산율감소를목표로할경우가족계획에기초한피임실천율제고가여성의교육수준향상과같은수단에비해단기간에그효과를기대할수있다. 그러나정책효과가나타날때까지의기간을확정하기어려운정책수단의경우효과성평가가쉽지않을수있다 (May, 2012, p. 212). 물

49 제 3 장인구정책의기본구조와주요쟁점 41 론여성의교육수준향상처럼단기적성과를기대하기어려운조치가단순한출산율하락을넘어여성이보유한잠재력을극대화할수있다는점에서정책효과성평가는매우어려운영역으로남아있다. 또한현재까지인구정책과인구변동간의관계에관한인구학적지식이부족한관계로인구정책이인구변동으로이어지는구체적인기제를파악하기쉽지않은상황이다. 이에따라인구정책의효과성평가에관한최근의연구들 ( 예컨대, Grant, Hoorens, Sivadasan, van het Loo, DaVanzo, Hale et al., 2004, p. xiii) 은경제적, 사회적, 정치적맥락의효과로부터구체적인정책적개입의효과를분리하는것은현재까지도매우어려운과제로남아있음을지적하고있다. 제 2 절인구정책의주요쟁점 본절에서는인구정책의주요쟁점으로인구와사회변동그리고인구정책과인권문제를검토한다. 인구와사회변동은전통적으로인구와발전문제를중심으로이루어졌는데, 제4장에서검토하는국제인구개발회의 (ICPD) 에서잘나타나듯이, 급격한인구증가가사회경제적발전에걸림돌이된다는논의가있는 ( 인구변동 사회발전 ) 반면사회경제적발전이출산율을포함한인구변동의주된결정요인이라는 ( 사회발전 인구변동 ) 대립적인시각이존재한다. 인구와발전간의이러한논쟁을이해하기위해서는무엇보다도인구와사회변동간에존재하는관계를정확히이해하는작업이선행될필요가있다. 인구정책과인권 (human rights) 의문제는과거큰주목을받지못했지만, 제2차세계대전후, 특히 1994년카이로국제인구개발회의 (ICPD)

50 42 인구변동의국제동향과중장기인구정책방향 이후인구정책을둘러싼핵심적인이슈중의하나로자리잡고있다. 단순히공공의이익 (public good) 이라는추상적논거에기초하여인구를통제하는대신인구정책이인간의삶에관한문제라는점에서현대사회에서인구정책을설계하고구체적으로실행하는과정에서인권의문제를반드시고려할필요가있다는것이다. 예컨대, 최근한국사회에서저출산문제해결이공익차원에서해결해야할중대한사회적이슈로부각되고있지만, 기본적으로출산율상승을위해서는개인들 ( 특히, 여성 ) 의출산관련행위조정이반드시필요하다는점에서불가피하게인권문제와연결될수밖에없다. 특히, 인구정책은이념적으로다양한정치적지형이존재하는관계로정책의공감대를높이기위해서는인구정책이인권적측면에서어떠한함의를가지고있는가에대해서이해할필요가있다. 인구정책분야에서상대적으로새로운이슈라고할수있는생명윤리의문제또한기본적으로인권과직결되는문제라고할수있다. 1. 인구와사회변동 인구와사회변동은상호적인관계라고할수있지만, 본연구에서는인구변천의사회경제적파급효과측면에초점을맞추어검토를진행하고자한다. 지난 1970~1980년대가족계획을중심으로인구정책이황금기를구가한배경에는고출산이유지되는상황에서사망률감소가초래한급격한인구증가현상이사회경제적발전에중요한걸림돌이될수있다는점이자리잡고있다. 최근선진국이직면하고있는인구고령화혹은인구감소를둘러싼우려또한기본적으로인구변동이가져오는사회경제적파급효과를둘러싼논의라고할수있다.

51 제 3 장인구정책의기본구조와주요쟁점 43 인구학적변화가사회경제적변화로이어지는과정의매개변수로는연령구조, 인구이동, 재생산과정의효율성, 성인기건강및인적자본의질적측면등이지적된다 (Reher, 2007, pp ; Reher, 2011, pp ). 아래에서는 Reher(2011) 의논의를중심으로인구변동의사회경제적파급효과를살펴본다. 인구변천과사회변동간의관계에관한도식적표현은 그림 3-1 을참고할수있다. 우선, 인구의연령구조 (age structure) 는사회경제적으로광범위한파급효과를가져온다. 과거인구변천과정에서출산율감소는전체인구중유소년인구의비중을줄이는한편생산가능인구의비중을증가시킴으로써연령구조에서의변화를초래하였다. 첫째, 인구변천과정에서나타나는연령구조변화는인구배당 보너스 (demographic dividend or bonus) 효과로지칭되는과정을통해사회경제적발전, 특히개발도상국의경제적도약을위한중요한기회구조의역할을한것으로알려져있다. 기존연구들 (Bloom, Canning & Malaney, 2000; Bloom, Canning & Sevilla, 2003; Bloom & Williamson, 1998; Higgins & Williamson, 1997; Kelley & Schmidt, 1995; Lee, Mason & Miller, 1997; McNicoll, 2006) 은지난 20세기아시아, 특히우리나라를포함한동아시아국가들이보여준괄목할만한경제적성공이출산율감소에기인한인구의연령구조변화와밀접히연관되어있음을지적하고있다. 그러나인구배당효과가무한정지속될수없다는점에서경제적으로유리한연령구조를경제발전측면에서적기에효과적으로활용하는것이필요하다. 인구배당효과의크기는해당국가의경제가증가하는생산가능인구에게충분한일자리를제공하고이들을생산적으로활용할수있는능력에달려있음이지적된다 (Reher, 2011, p. 14). 인구배당효과는양면적인속성을지니고있는데, 인구변천과정을통한연령구조변

52 44 인구변동의국제동향과중장기인구정책방향 화가지닌초기의긍정적함의는장기적으로인구고령화현상이라는새로운도전으로되돌아온다. 즉, 출산율감소로인해단기적으로사회경제적으로긍정적함의를지녔던연령구조변화가장기적으로는인구고령화와같은부정적함의로이어지는데, 현재한국사회가이러한인구배당현상의양면적측면을잘보여주고있다. 둘째, 인구변천과정을통한연령구조변화가초래하는또다른사회적변동으로연금제도의확립을들수있다. 앞의인구배당현상이주로출산율감소와연관되는반면연금제도의등장은사망력감소, 혹은기대여명증가와밀접히연관되는현상으로이해할수있다. 인구변천과정에서나타난사망률감소로인한기대여명의급격한증가는연금제도도입의필요성을제기한다. 경제력향상과공중보건개선으로기대여명이크게높아진 19세기후반에서 20세기초반에이르러고령 (old-age) 이사회적위험으로본격적으로인식됨으로써독일등을선두로연금제도가본격적으로등장하게된다 (Verbon, 1988, pp. 8-15). 참고로, 앞에서언급한출산율감소가출생건수감소를통해연금제도등장에부정적인효과를미칠것으로생각해볼수있지만, 출산율감소에도불구하고정적 (+) 인구관성 ( 모멘텀 )(positive population momentum) 효과로인해인구가지속적으로피라미드형구조를유지함으로써연금제도를수월하게도입하는한편관대한급여지급을가능하게함으로써노후빈곤을획기적으로완화하는데있어서중요한역할을하였다. 5) 다른한편으로연금제도는과거노후소득보장에서자녀가제공했던부양자역할을대체함으로써후속적으로고출산에대한유인을감소시키는측면도있다 (Demeny, 2010). 소득보장과마찬가지로건강보장 5) 과거와달리한국사회는향후부적 (-) 인구관성효과의영향을받을것으로전망되는데, 이에대해서는제 6 장에서검토한다.

53 제 3 장인구정책의기본구조와주요쟁점 45 또한동일한측면에서이해할수있다. 인구학적변화가사회경제적변화로이어지는과정의또다른매개변수로인구이동 (migration) 이있다. 인구변천으로인한인구증가, 보다구체적으로고출산상황에서이루어지는사망률의감소는급격한인구증가현상을초래하는데, 이러한급격한인구증가현상은국제인구이동혹은농촌에서도시지역으로의국내인구이동을촉발시키는중요한요인으로기능할수있다. 인구이동으로인한사회경제적파급효과는유출국가 ( 지역 ) 와유입국가 ( 지역 ) 모두에서매우크다고할수있다. 지난 19 세기후반부와 1930년대사이에이루어진아메리카, 남아프리카, 호주등지로의인구이동은노동력과기술측면에서유입국가의경제성장에중요한역할을한것으로알려진다. 6) 유출국가의경우에도긍정적인기능을할수있다. 예컨대, 유출로인해활용가능한자원대비인구압력이감소함과함께잔류자의고용기회확대, 유출인구가보내는송금액 (remittances) 및유출인구의귀환시발생하는저축및인적자본증가가유출국가의경제성장에서큰기여를할수있다는것이다 (Reher, 2011, p. 16). 인구학적변화가사회경제적변화로이어지는과정에서의또다른매개변수로재생산과정의효율성 (reproductive efficiency) 증가를지적할수있다. 인구변천과정을통해적은출산횟수를통해원하는출생아수를얻는것이가능해진것이다. 영 ( 유 ) 아및아동사망률감소로인해 6) 19 세기후반에서 20 세기초반까지의국제인구이동 ( 유출 ) 은대부분아일랜드, 이탈리아, 스페인, 동유럽등산업화가상대적으로늦은유럽국가들에서나타났다 (Castles & Miller, 2003, p. 57). 참고로, 대규모이민자의유입이반드시이들유입지역에긍정적인효과를나타낸것만은아닌점도지적될필요가있다. 예컨대, 제 2 차세계대전이전에이루어진이들지역으로의국제인구이동은이들지역에거주하고있던토착민들의삶에매우심각한부정적인효과를초래한바있다 ( 특히, 아메리카및오세아니아지역 )(Castles & Miller, 2003, p. 51).

54 46 인구변동의국제동향과중장기인구정책방향 자녀에대한인적및물적투자의효율성이크게증가하는한편여성노동 ( 시간 ) 에대한보다효율적활용또한가능하게되었다 (Reher, 2011, pp ). Lee(2003, p. 167) 에의하면 1800년경여성들이생애의대략 70% 를출산과육아에보낸반면인구변천 ( 출산율감소, 기대여명증가 ) 과정을통해이비율은 14% 수준까지크게감소하였다. 출산율감소로인한자녀에대한인적및물적투자증가는후속적으로자녀세대의사회이동을촉발시키는역할을할수있다. 선진국의경우역으로자녀의사회이동에대한불안이저출산현상을심화시킬수있음이지적된다. 다른한편으로자녀에대한투자증가및높아진소비욕구충족을위한추가적인소득원의필요성은여성의노동시장참여증가로나타날수있다. 또한후속적인자녀세대의교육수준증가및가치관변화등의과정을통해저출산현상이지속되는제2차인구변천을촉발시키는요인의역할을하기도한다 (Reher, 2007, p. 195; Reher, 2011, pp ). 인구학적변화가사회경제적변화로이어지는과정의마지막매개변수로성인기건강향상및인적자본의질 (adult health and the quality of human capital) 을지적할수있다. 과거인구변천이이루어지는동안영아및아동사망률감소와함께성인의건강또한향상되는모습을보였다. 이러한성인의건강향상은후속적으로교육과같은인적투자와연계되어생산적인근로활동기간을증가시킴과함께경제발전에기여할개연성을높이는측면이있다 (Reher, 2011, p. 20). 앞에서는인구변천이사회변동으로이어지는과정을살펴보았는데, 이과정에서인구변천과사회변동간의관계가선순환인가아니면악순환인가가관심의대상이된다. 상대적으로이른시기에인구변천을경험한유럽및동아시아국가들의사례에서볼수있듯이인구변천은사회

55 제 3 장인구정책의기본구조와주요쟁점 47 적그리고경제적측면에서긍정적인효과를보였다. Reher(2011, p. 21) 에의하면인구변천이초래하는긍정적인효과의크기및그지속기간은다음과같이인구변천의속도, 초기사망률감소후의인구성장률, 인구안정화를위해활용가능한기제의존재여부등에의해영향을받는다. 첫째, 인구변천의속도인데, 최근의인구변천은과거에비해그속도가매우빠른특징을보인다. 선진국들이과거경험한인구변천에비해상대적으로최근개발도상국들이경험하는인구변천이상대적으로빠른배경에는인구변천과정에서피임기술, 항생제, 백신등과같은외생적요인들의영향이크게작용한것과관련이있다 (Reher, 2011, p. 22). 인구변천의속도가가파르게진행될경우후속적으로급격한인구증가현상이나타날개연성이증가한다. 결국인구변천으로인한사회경제적적응력을높이기위해서는가능하면인구변동이점진적으로진행되는것이바람직할것이다. 참고로, Reher(2011, p. 27) 는인구변천이사회경제적으로긍정적인효과를초래할수있는인구성장률임계점을 1.5~2% 수준으로논의하고있다. 둘째, 초기사망률감소후의인구성장률인데, 최근의인구변천과정은또한과거에비해인구증가율이높은모습을보인다. 선진국과개발도상국모두인구변천과정에서출산율에비해사망률감소가먼저시작됨으로써인구증가현상이나타나지만, 위에서언급했듯이, 개발도상국의경우항생제, 백신등과같은외생적요인들의영향으로사망률감소가보다빠르게진행됨으로써과거선진국에비해인구증가율이높은모습을보인다. 인구변천과정에서과거서구선진국들이경험한인구증가율이대체로연간 1% 미만이었지만, 상대적으로최근의인구변천과정에서는인구증가율이연간 2.5~3% 수준으로상당히높은모습을보였다

56 48 인구변동의국제동향과중장기인구정책방향 (Reher, 2011, p. 23). 마지막으로, 과거서구선진국들이경험한인구변천과정에서는결혼과출산에대한통제외에인구이동이주요한인구안정화수단으로기능한측면이있다. 무엇보다도, 과거인구이동은유입국가및유출국가모두에서권장된측면이있었다. 반면최근에이루어진인구변천과정에서는높은인구증가율로인해개발도상국들의인구유출에대한요구가훨씬커진반면선진국들을중심으로이민에반대하는정책이대두되는모습에서볼수있듯이최근들어국제인구이동환경은악화되고있다 (Reher, 2011, p. 24). 결국최근개발도상국들의경우도시화등국내인구이동과산업화과정을통해인구압력이내부적으로적절히해소되지못할경우인구변천과사회변동간의선순환을기대하기는쉽지않을수있다. 인구변천과사회발전간에선순환 ( 악순환 ) 관계가존재한다고할때이러한인구변천이초래하는긍정적인 ( 부정적인 ) 효과는얼마동안지속되는가또한관심의대상이될수있다. 최근선진국들이경험하는것과같이인구변천 ( 출산력변천 ) 은궁극적으로인구고령화현상으로이어짐으로써초기와달리장애요인으로기능한다. 급속한인구변천을경험한개발도상국들의경우선진국들에비해향후가파른인구고령화현상에직면할것이예상된다. 또한생산가능인구와가임인구의감소는노동시장과미래출생아수에도큰영향을미칠것이다. 결국과거에비해상대적으로최근에인구변천을경험하는국가들의경우인구변천이초래하는긍정적인효과는상대적으로단기간동안지속될개연성이높다고할수있다. 비록개략적인수준이기는하지만, 인구변천이초래하는긍정적인사회적그리고경제적효과가지속되는기간은출산율감소가시작되는시

57 제 3 장인구정책의기본구조와주요쟁점 49 점과출생아수가감소하는시점 ( 혹은출생아수감소후 30년 ) 간의기간으로측정해볼수있는데, 출생아수가감소하는시점이인구고령화현상이최초시작되는분기점의성격을지닌반면출생아수감소후 30 년에해당하는시점은출생아수감소가후속적으로가임기인구감소로이어지는시기라고할수있다 (Reher, 2011, p. 27). 7) 과거에비해최근개발도상국들에게주어진기간은상대적으로매우짧은데, 이에따라인구변천으로인한기회를효과적으로활용해야하는압박은더욱큰상황이다. 반면대부분의국가들에서인구변천이최종적으로초래하는인구고령화의속도를고려할때향후개발도상국들이직면할부담의수준은상대적으로더욱큰상황이다. 물론인구고령화속에서도추가적인경제성장의개연성은존재한다는주장또한제기된다. 전통적인인구배당현상에대응하여제2차인구배당 (second demographic dividend) 현상으로명명되는이러한주장은인구의연령구조와같은상대적수에초점을맞추는접근이불충분하며, 노동생산성 (productivity) 을고려하는것이보다중요할수있다는점을지적한다. 기본적인논리구조는출산과인적자본투자간에밀접한연관성이있으며, 저출산이인적자본투자증가로이어질경우인구고령화에도불구하고과거와같은생활 ( 소비 ) 수준을유지할수있다는것이다. 보다구체적으로, Mason & Lee(2006) 는제2의인구배당 (second demographic dividend) 효과를통해이러한부정적효과가완화될수있을것임을주장한다. 저출산과저사망상황에서생애저축증가는자본-노동비율 (capital-labor ratio) 을증가시켜노년부양부담증가를일정정도 7) UN(2015a) 에의하면우리나라의경우합계출산율은 1958 년에정점 (6.33) 을기록하였으며, 출생아수는 1971 년, 가임기여성인구는 2003 년에정점을이룬후감소하는패턴을보였다. Reher(2011) 의논의를우리나라에적용하면인구변천이긍정적인사회경제적효과를초래하는기회구조의기간은대략 45 년정도로 100 년을넘어서는서구선진국들에비해상당히짧은상황이다.

58 50 인구변동의국제동향과중장기인구정책방향 상쇄할수있다는것이다. 다만, 이들은제2의인구배당현상이존재한다고하더라도노년층으로의공 사적이전이과도하지않을조건하에서만이러한긍정적효과를기대할수있음을지적하고있다 (Lee & Mason, 2010). 종합적으로, 점진적인인구변천을경험함과함께인구변천으로인한긍정적인효과의지속기간이길었던선진국들의경우제2차인구배당효과, 경제활동참가율제고, 은퇴연기, 복지체계재편등의정책을통해연령구조변화및노동력부족문제를해결하는데있어서상대적으로유리한위치에있다. 반면우리나라를포함하여상대적으로최근에인구변천을경험한개발도상국들의경우인구변천과정으로인한불리한연령구조와노동력부족문제에적절히대응할수있을지는현재까지불투명한상황이라고할수있다. 다른개발도상국들에비해상대적으로인구배당효과를크게경험한우리나라의경우에도인구변천으로인한기회구조가상대적으로단기간에그치는동시에인구고령화패턴에서살펴볼수있듯이급격히진행된인구변천의부메랑효과를경험하고있는것이현재의상황이다.

59 제 3 장인구정책의기본구조와주요쟁점 51 그림 3-1 인구변천과사회변동의도식화 Social, economic, epidemiological, and cultural contexts of demographic change (mortality and fertility) Childhood mortality decline (first to occur) Delayed fertility reduction (conscious control) Positive fertility mortality synergies ever-faster declines in both variables Improvements in adult health / reductions in adult mortality (more gradual and later than for health during childhood) Changes in population age structure (gradual, medium-run change) Increasing population growth rates Reductions in wasted parental investments in children who die Increased reproductive efficiency (fewer births, fewer childhood deaths) Greater longevity, longer life Healthier, better-nourished, better-educated labor force Rural-tourban migration International migration Reduction in years spent bearing and rearing children Increasing costs of children; social mobility Familial and societal investments in education population of active ages (n, %); reduced dependency Increased urban growth, greater labor force mobility, greater wage differentials, social mobility contributions to host societies; remittances, decreasing population pressure, return migration with skills and investments; international convergence, migration of capital; social mobility Increased family living standards, possibility of savings Change in women s roles in society Decline of institution of marriage SOCIAL AND ECONOMIC CHANGE Longer, more productive working life Change in locus of strategies, attitudes toward life 자료 : Reher, D. (2011). Economic and social implications of the demographic transition. Population and Development Review, 37(supplement), p. 30.

60 52 인구변동의국제동향과중장기인구정책방향 2. 인구정책과인권 인권이현대사회의정치적, 사회적논의의장에서핵심적인원리라는것은재론의여지가없지만, 다른한편으로인권문제는현대인구정책의수립과실행과정에서도반드시염두에두어야하는핵심적인원리중의하나이다. 특히, 1994년카이로국제인구개발회의 (ICPD) 는인구정책에서인권을전면에부각시킨결정적인계기가되었다고볼수있다. 본소절에서는제2차세계대전후인권강화와관련된일련의조치들을살펴보는데, 특히인구정책측면에서인권이어떠한방식으로구현되는가에초점을맞추기로한다. 제2차세계대전종료후 1948년 12월 10일국제연합총회가선포한세계인권선언 (Universal Declaration of Human Rights) 은모든인류구성원이천부의존엄성과동등하고양도할수없는권리를가지고태어난존재임을선언한다 (United Nations, 2015c). 비록추상적인수준이기는하지만, 이러한세계인권선언중제16조의혼인및가족형성 ( 해체 ) 관련권리그리고제25조의인간다운삶과사회적보호그리고모성과아동에대한특별한보호와지원관련조항을인권적측면에서인구정책과일정정도연관된조항으로이해해볼수있다. 회원국들이이러한세계인권선언의내용을효과적으로준수하도록하기위하여 UN은일련의국제조약들을제정했는데, 대표적인규약 ( 협약 ) 으로는 1966년에채택된 시민적그리고정치적권리에관한국제규약 (International Covenant on Civil and Political Rights) 과 경제적, 사회적그리고문화적권리에관한국제규약 (International Covenant on Economic, Social, and Cultural Rights) 그리고 1979년채택된 여성에대한모든형태의차별철폐에관한협약 (Convention on the

61 제 3 장인구정책의기본구조와주요쟁점 53 Elimination of All Forms of Discrimination against Women) 이바로그것이다 ( 정인섭, 2000; United Nations, 2017b). 특히, 여성에대한모든형태의차별철폐에관한협약 제12조제1항은보건의료서비스분야에존재하는여성에대한차별을철폐할것을규정하고있으며, 여기에는가족계획이포함됨을명시적으로언급하고있다. 앞에서살펴본것처럼, 세계인권선언의실효성을높이고자한국제협약에서가족계획과같은내용이명시적으로언급되기는하지만, 세계인권선언에서생식권 (reproductive rights) 을구체적으로언급하고있지는않다. 8) 인간의생식권이국제법적관심의대상이된것은세계인권선언이선포된지 20년이된 1968년테헤란에서개최된세계인권회의 (international human rights conference) 였다 (Freedman & Isaacs, 1993, p. 20). 테헤란세계인권회의의최종의정서는 부부가자녀의수와터울을자유롭게그리고책임있게결정할기본인권과이와관련한적절한교육과정보에대한권리를가지고있다 (Couples have a basic human right to determine freely and responsibly the number and the spacing of their children and a right to adequate education and information in this respect)(united Nations, 1968, p. 16) 는점을선언하고있다. 9) 테헤란세계인권회의최종의정서에나타나는 자유롭게그리고책임있게 (freely and responsibly) 라는문구는후속적으로생식권과관련된 8) 다만, 세계인권선언이포괄적으로가족계획을포함하고있는것으로해석하기도한다. 예컨대, May(2012, p. 53) 는세계인권선언제 25 조에가족계획이포함될수있음을언급한다 (necessary social services). 9) 테헤란세계인권회의가상정하는권리는부모 (parents)[ 혹은부부 (couples)] 의권리이다 (United Nations, 1968, p. 4). 참고로, 테헤란세계인권회의최종의정서에는부모 (parents) 와부부 (couples) 개념이함께나타남을발견할수있다. 부모 ( 부부 ) 와함께생식권을 개인 의권리차원으로확대한것은 1974 년부카레스트국제인구개발회의 (ICPD) 에서이루어진다.

62 54 인구변동의국제동향과중장기인구정책방향 국제적논의에서지속적으로등장한다. 다만, 자녀의수와터울을자유롭게결정해야한다는의미는명확하지만, 책임있게 (responsibly) 권리를행사한다는것이구체적으로무엇을의미하는가와관련해서는지속적으로논란이된바있다. 10) 또다른측면에서테헤란세계인권회의는강압적인인구통제 (population control) 에대응하여개인들 ( 특히, 여성 ) 의인권을보호하기보다는인구증가가경제발전에걸림돌이된다는측면에서피임실천에적극적이지않은개발도상국들을압박하는성격이강했다는점또한인권고양측면에서한계가있었음이지적된다 (Freedman & Isaacs, 1993, pp ). 1970년대이후 10년단위로국제인구개발회의 (ICPD) 가인구정책측면에서큰역할을하게된다. 제4장에서보다자세히살펴보겠지만, 이기간은가족계획을중심으로인구정책이황금기를구가한시기에해당한다. 다만, 여기서는인구정책과인권측면에초점을맞춰국제인구개발회의 (ICPD) 를간략히살펴보기로한다. 앞에서지적했듯이, 테헤란세계인권회의가급격한인구증가가경제발전에심각한걸림돌이된다는선진국의관점에서추진된반면 1974년루마니아부카레스트국제인구개발회의 (ICPD) 에서는인구증가와경제발전간의관계와관련하여서구국가들과제3세계국가들간의견이첨예하게대립하는모습을보였다. 기본적으로 1974년국제인구개발회의 (ICPD) 는국제인구정책논쟁에서선진국과개발도상국간입장차이가핵심적인이슈중의하나임을잘보여준다 (Cassen, 1994, p. 2). 결국, 회의의파국을막기위해양쪽입장을조율하여, 인구증가가경제발전에영향을미치는중요한요소인동시에다른한편으로경제발전이인구증가율을낮추는데있어서역할을할수있다는수준에서타협점을찾게된다 (Gulhati & Bates, 1994, 10) 이와관련된보다자세한내용에대해서는 Freedman & Isaacs(1993) 를참고할수있다.

63 제 3 장인구정책의기본구조와주요쟁점 55 pp ). 그럼에도불구하고 1974년부카레스트에서열린국제인구개발회의 (ICPD) 는 1968년테헤란세계인권회의에서이루어진생식권을재확인한다. 동시에 1974년부카레스트국제인구개발회의 (ICPD) 는 1968년테헤란세계인권회의의생식권을재확인하되, 생식권의권리자범위를부모 ( 부부 ) 에서부부와개인으로확장하는한편생식권을주장하기위한교육과정보외에구체적인실천수단을가져야함을추가했다는점에서중요한의의가있다 (Freedman & Isaacs, 1993, pp ). 후속적으로이루어진 1984년멕시코시티국제인구개발회의 (ICPD) 에서는인구정책환경에서나타난또다른환경변화를반영하고있다. 대규모부채에기인한재정위기로인해개발도상국들의경우경제발전이정치사회적으로핵심현안으로등장하였으며, 이에따라많은개발도상국정부들이인구문제를심각한사안으로인식하기시작했다 (Gulhati & Bates, 1994, p. 54). 인구와발전을둘러싼미국레이건 (Reagan) 행정부의태도변화에도불구하고, 11) 1984년국제인구개발회의 (ICPD) 에서채택된기본권고는개발도상국정부들로하여금가족계획서비스를보편적으로활용할수있도록하는조치가시급히요청됨을지적하였다. 생식권의개념과관련해서도개인적권리로서의성격뿐만아니라그들의자녀그리고그들이속한지역과사회의균형적발전을동시에고려할필요가있으며, 이를위해여성이본인의신체, 성적취향, 재생산과관련된통제권을온전히행사하는것이핵심적인원리로등장하였다 (Freedman 11) 과거미국은급격한인구증가현상이개발도상국의경제발전을저해하는주요요인임을지적하며대규모가족계획프로그램에대한가장중요한후원자로서의역할을담당하였다. 그러나레이건행정부등장이후미국은인구학적상황에대한인식과정책적처방에있어서전혀다른방향으로입장을선회하는모습을보인다. 레이건행정부하에서미국은인구가경제발전을저해하는요인이아닌중립적인 (neutral) 요인이며, 과거 1960~1970 년대의가족계획프로그램이과도한인구학적개입임을지적하였다. 또한인구가아닌정부에의한과도한통제가문제의원인이며시장원리에기초한접근이바람직한경제정책이라는입장을견지하였다 (Gulhati & Bates, 1994, pp ).

64 56 인구변동의국제동향과중장기인구정책방향 & Isaacs, 1993, pp ). 세계인권선언의제정과후속의국제규약과협약채택과같은일련의과정을통해인구정책분야에서인권이핵심적인이슈로등장한것이 1994년카이로국제인구개발회의 (ICPD) 와후속적으로 1995년베이징에서개최된제4차세계여성회의 (World Conference on Women) 이다. 1994년 9월 5일에서 13일까지개최된카이로국제인구개발회의 (ICPD) 는인구와발전에관하여개최된가장큰국제회의였다. 카이로국제인구개발회의 (ICPD) 에서인구정책은인구의양적통제대신인간의구체적인삶으로초점을옮기는한편생식권혹은생식건강이인권에해당함을확인하였다. 또한여성의지위향상이기본적인인권보장측면에서도중요한동시에발전과관련해서도매우중요한이슈임을지적하며여성의역량강화 (empowerment) 가핵심이슈로등장하였다. 또한이를위해영아, 아동, 모성사망률감소, 보편적교육기회제공 ( 특히, 여아 ), 가족계획을포함한생식건강서비스에대한보편적접근성확보등 2015년까지향후 20년에걸쳐추진될목표에동의하였다 (United Nations, 1995). 12) 1994년카이로국제인구개발회의 (ICPD) 이후개최된제4차세계여성회의또한사회경제적발전에서여성이핵심적인역할을함을인식하는한편원하지않는임신, 출산없이온전한생식권 (reproductive rights) 과생식건강 (reproductive health) 을도모할수있는조치의필요성을강조하였다 (UN Women, 1995). 13) 12) 1994 년카이로국제인구개발회의 (ICPD) 에서채택된행동계획 (Programme of Action) 을이행하기위해회원국들이추진한법과정책사항들에대해서는 UNFPA(2013) 를참고할수있다. 13) 생식권은외부의간섭없이개인들이생식관련권리를행사할수있어야한다는소극적측면과함께정부가생식과관련하여개인들이권리를온전히행사할수있도록관련정보와서비스에대한접근성을보장해야한다는적극적측면도포함하고있다 (May, 2012, pp ).

65 제 3 장인구정책의기본구조와주요쟁점 57 참고로, 1994 년카이로국제인구개발회의 (ICPD) 그리고베이징세계 여성회의에서채택된생식권 (reproductive rights) 및생식건강 (reproductive health) 개념은다음과같다. [R]eproductive rights embrace certain human rights that are already recognized in national laws, international human rights documents and other consensus documents. These rights rest on the recognition of the basic right of all couples and individuals to decide freely and responsibly the number, spacing and timing of their children and to have the information and means to do so, and the right to attain the highest standard of sexual and reproductive health. It also includes their right to make decisions concerning reproduction free of discrimination, coercion and violence, as expressed in human rights documents (United Nations, 1995, p. 40; UN Women, 1995, p. 36). Reproductive health is a state of complete physical, mental and social well-being and not merely the absence of disease or infirmity, in all matters relating to the reproductive system and to its functions and processes. Reproductive health therefore implies that people are able to have a satisfying and safe sex life and that they have the capability to reproduce and the freedom to decide if, when and how often to do so. Implicit in this last condition are the right of

66 58 인구변동의국제동향과중장기인구정책방향 men and women to be informed and to have access to safe, effective, affordable and acceptable methods of family planning of their choice, as well as other methods of their choice for regulation of fertility which are not against the law, and the right of access to appropriate health-care services that will enable women to go safely through pregnancy and childbirth and provide couples with the best chance of having a healthy infant (United Nations, 1995, p. 40; UN Women, 1995, p. 35) 카이로국제인구개발회의 (ICPD) 이후과거거시적이슈에초점을둔인구정책패러다임에서탈피하여개인의권리, 건강, 복지를강조하는접근으로급격히전환되었으며, 이에따라인구문제에대한정책적개입의논거와실행방식에서도중요한변화가나타났다 (May, 2012, pp ). 이에따라인구문제를교정하기위한정책적개입이필요하다고하더라도인구정책은인권존중에기초하여수립되고실행될필요가있음이강조되고있다. 특히, 선진국인구정책의경우인구정책의효과성을담보하기위해서는인구정책을둘러싼사회적공감대형성이매우중요한데인권의가치에대한존중없이정책공감대를형성하는것은가능하지않은상황이라고할수있다. 인구정책에서인권의문제는최근들어도덕적, 윤리적차원에서도진전을보고있는데, 초기인구정책에서의윤리문제는가족계획분야를중심으로제기되었다. 그러나인구정책에서의도덕적, 윤리적이슈와관련된문제는가족계획등출산억제에만한정된문제는아니며, 출산장려분야에서도중요한이슈 ( 예컨대, 생식보조술 ) 로등장하고있다. 이동력

67 제 3 장인구정책의기본구조와주요쟁점 59 ( 예컨대, 정주권등이민자인권 ) 이나사망력 [ 예컨대, 존엄사와같은웰다잉 (well-dying) 및사망에대한정의 ] 의경우에도공통적으로제기되는문제라고할수있다. 14) 인구정책에서생명윤리와관련된이슈들에대해서는제6장에서보다자세히살펴보기로한다. 14) 본연구에서는출산을중심으로인권관련인구정책을살펴보았지만, 이동력측면에서이주노동자및난민의인권보호와관련된다양한국제협약들이존재한다. 이와관련된보다자세한사항에대해서는정인섭 (2000) 을참고할수있다. 예컨대, 이주노동자의인권과관련된대표적인국제협약으로 모든이주노동자와그가족의권리보호에관한국제협약 (International Convention on the Protection of the Rights of All Migrant Workers and Members of Their Families) 이있다.

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69 제 4 장 국제인구정책의역사적전개과정 제 1 절세계대전이전의인구정책 제 2 절세계대전이후의인구정책 제 3 절인구정책의최근동향 : MDGs & SDGs

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71 4 국제인구정책의역사적전개과정 << 제 1 절세계대전이전의인구정책 1. 전통사회에서의인구정책 인구의절대적크기가국가혹은지배자의권력을상징하였다는점에서인구정책은매우오래된역사를가지고있다. 그러나전통사회에서출산력에대한국가의직접적인영향력은제한적이었다. 기본적으로전통사회에서재생산패턴을규정하는주된영향력은국가가아닌공동체속에서이루어지는비공식적인상호작용과이에기초한사회적규범이나종교적신념이었다고할수있다 (Demeny, 2010, pp ; Demeny, 2011, p. 250). 인구정책에서보다근본적인변화가나타난것은근대국가의등장이후이다. 특히, 16~18세기의중상주의와시민혁명과정을거친후 19세기에전성기를거치게되는고전적자유주의시대동안인구정책분야에서커다란변화가나타난다. 앞에서언급했듯이, 고전적자유주의의전성기에해당하는 19세기는인구학적측면에서는서구선진국들을중심으로인구변천 (demographic transition) 이본격적으로시작된시기에해당한다. 기본적으로고전적자유주의시대의인구정책은맬서스의인구이론에기초한다 (Myrdal, 1940, p. 14). 산업혁명과이에따른기술 ( 농업생산성 ) 진보그리고생활수준의향상은사망률감소를통해급격한인구증

72 64 인구변동의국제동향과중장기인구정책방향 가현상을초래하였다. 잘알려져있듯이, 1798년에초판이발간된맬서스의 인구론 또한이러한시대적배경에기초하고있다. 잘알려져있듯이, Malthus(2016, pp ) 는인간의강력한생식본능으로인한인구의기하급수적증가와식량의산술급수적증가간의차이로인해강력한억제요인이작용하지않는한빈곤과같은사회적문제를피할수없음을지적하고있다. 맬서스에게있어서빈곤과같은문제는사회제도의결함이아닌하나의자연법칙에해당한다고할수있다. 이러한점에서맬서스의인구론은사회개혁에효과적으로저항하는보수주의의이론적기초의역할을하였다고할수있다. 자유방임주의원칙에기초한고전적자유주의가맬서스의인구론을받아들인것은이러한것과관련이있다 (Myrdal, 1940, pp ). 맬서스는급격한인구증가의통제및이를통한물질적부 (wealth) 의향상을가능하게하기위해서는개인들이자녀의출산과양육에따른비용과혜택을계산하여재생산행위를스스로조정하는것이필요하고이를뒷받침하기위해서는시민적및정치적자유가근본적이라고보고있다 (Demeny, 2010, pp ). 19세기에서 20세기초반의기간동안이러한원칙에상응하는제도적및법적틀이구축되기시작했다. 산업혁명에따른경제적, 문화적변화와맞물려개인들로하여금자녀출산과양육의비용-편익계산의중요성을인식하게하는환경이조성된것이다. 물론산업화및도시화로인한노동수요증가와임금상승그리고오랫동안지속된문화와종교의영향으로인해자유방임주의원칙과는상반되게피임정보와수단에대한규제그리고인공임신중절금지등의조치는출산율을높이는요인으로작용하였다. 그러나다른한편으로생활수준향상, 상향적사회이동기회의

73 제 4 장국제인구정책의역사적전개과정 65 증가, 그리고국가의공공교육책임을강화하는한편아동노동을제한하는조치를취함으로써자녀의출산과양육에따른비용이증가하고이는후속적으로출산을억제하는유인을제공하였다. 이에따라서구국가들의경우 19세기후반에출산율은가파르게감소하였으며, 많은국가들에서사망률감소에도불구하고인구증가율또한감소하는모습을보였다. 또한국제인구이동이규제되지않은상황에서미국, 캐나다, 호주등으로의인구유출현상또한인구증가율감소에영향을미쳤다. 결국자유주의시대의서구사회의경우사망률과출산율감소, 자유로운국제인구이동에의해인구학적균형을유지하는한편경제성장과물질적부의축적을지속적으로추구하는것이가능했다고할수있다 (Demeny, 2010, pp. 299; Demeny, 2011, p. 255). 2. 세계대전시기의인구정책 제1차세계대전과후속적인인플루엔자유행병으로인한대규모인명손실과세계대전기간중의급격한출생아수의감소는세계대전이전부터서구사회에서지속적으로이루어진출산율과사망률감소추세를잠정적으로교란하는역할을하였다. 제1차세계대전이후에도인구의자연증가현상이지속되었음에도불구하고 1920년대후반부에이미인구학자들은장기적으로인구의자연감소현상이나타나는수준까지출산율이감소할수도있을것임을인식하였다 (Demeny, 2010, pp ; Demeny, 2011, p. 256). 과거와달리세계대전기간중에는과도히낮은출산율문제에대응하기위한공공정책의필요성이제기되었는데, 피임도구나인공임신중절을금지하는조치가강화되었지만유의미한성과를거두지는못하였다.

74 66 인구변동의국제동향과중장기인구정책방향 이에대한대안으로사회적으로바람직한인구학적행위를보상하기위해국가가소득을재분배하는조치가가장전도유망한인구정책인것으로인식되기시작했다. 1930년대에이르러이러한출산장려정책들이여러국가에서시행되었는데, 스웨덴과프랑스와같은국가들이자녀가있는가족에게재정적보상과서비스를제공한선구적인국가들에해당한다. 특히, 스웨덴의경우피임에대한자유로운접근도허용하는현대적의미에가까운출산장려정책을추진하였다 (Demeny, 2010, p. 300; Demeny, 2011, p. 256). 참고로, 스웨덴의인구정책을입안한 Myrdal(1940, pp ) 은전통적인논의와달리피임이맬서스의인구론에기초한고전적자유주의자들혹은보수주의자들의주장을깨뜨릴수있는논거로그중요성을강조한다. 스웨덴과프랑스에서이루어진조치들과유사한정책들이전체주의국가였던이탈리아, 독일, 일본에서도취해졌다. 그러나이들국가들에서취해진출산장려정책은전체주의정책의일환으로추진되었다는점에서민주주의체제를기본이념으로하는스웨덴과프랑스의출산장려정책과는구분된다. 15) 이러한전체주의인구정책에대한경험으로인해제 2차세계대전후이탈리아와독일은출산과관련된인구정책을추진하는데주저한반면스웨덴과프랑스는제2차세계대전이후에도지속적으로출산장려정책을추진하는차이를보이게된다 (Kramer, 2014, p. 5). 물론일본또한전체주의경험을가지고있지만, 독일이나이탈리아와달리최근까지도국가주도적인형식의출산장려정책들을명시적으로추진하고있다는점에서또다른차이를보여주고있다. 15) 물론민주주의체제를기본정치원리로선택하더라도이들국가들간에도생식권과같은인권가치에대한인식에서큰차이가존재하였다는점또한사실이다.

75 제 4 장국제인구정책의역사적전개과정 67 제 2 절세계대전이후의인구정책 1. 초기가족계획정책 개발도상국의경우대체로 20세기중반까지인구정책이슈는큰주목을받지못했다. 그러나제2차세계대전후고출산율상황에서가파르게진행된사망률감소로인해인구가급격히증가함에따라인구정책이본격적으로주목을받게된다. 특히, 급격한인구증가현상이사회경제적발전을저해할수있다는우려가제기되는한편선진국과개발도상국간경제적격차확대가국제관계에서불안정을초래할수있다는점에서 1950년대에이르러개발도상국의출산율을감소시키는정책과관련된논의가본격적으로진행되었다 (Demeny, 2010, pp ; Demeny, 2011, p. 258). 상대적으로이른시기에인구변천을경험한서구사회의경우출산율감소의근본동인은수요 (demand) 측면에있었다고할수있다. 비록출산통제수단 ( 피임 ) 이중요하지않은것은아니었지만, 수요적측면에비해서는이차적인요인으로인식된다. 만일출산감소에대한선호 ( 수요 ) 가클경우출산통제기술 ( 수단 ) 이효과적이지않더라도출산율은낮게유지될것이라는것이다. 출산력변천은개인들의선호에서의변화를전제로하며, 이러한선호체계에서의변화는시장에서나타나는변화에대한반응이기에정책적개입은개인들에게저출산으로선호체계를변화시킬수있는신호를제공하는방식을취해야한다는것이었다 (Demeny, 2010, p. 300; Demeny, 2011, p. 259). 그러나선진국과달리개발도상국의경우경제발전을촉진하는과정에서정부의역할이시장에기초하는대신시장기능을대체하는것으로

76 68 인구변동의국제동향과중장기인구정책방향 나타났다. 선진국과달리개발도상국의경우제2차세계대전이후에이루어진출산통제기술에서의진보는정책적개입을통해출산율을감소시킬수있는중요한수단으로인식되었다. 시장이출산을원하지않는개인들에게그러한기술을효과적으로전달하지못하기때문에시장대신정부가출산통제정보와수단을제공해야한다는것이다. 개발도상국에서이루어진표본조사또한가족계획 (family planning) 에대한욕구, 이른바 충족되지않은욕구 (unmet need) 가존재함을보여주었다. 16) 가족계획이성공적으로추진될경우서비스를이용한개인들이관련정보를다른잠재적수요자들에게전달함으로써피임실천율이확대되고최종적으로출산율이감소할것이라는것이그논거였다. 1960년대중반경에이르러서는출산율결정에서수요측면과공급측면의상대적중요성과관련하여공급측면을강조하는논의가주도하는모습을보였다. 이에따라 1970~1980년대기간동안기본적으로개발도상국인구정책은가족계획프로그램과동의어로사용될정도로가족계획이인구정책을주도하는모습을보이게된다 (Demeny, 2010, p. 302; Demeny, 2011, p. 260). 17) 대규모가족계획프로그램은 1951년최초로인도에서추진되었으며, 이후 1975년까지대략 74개개발도상국으로확대되었다. 개발도상국전역으로가족계획프로그램이확대되었지만, 지역 ( 대륙 ) 별로가족계획프로그램이운영되는방식에서일정정도차이가존재함에주목할필요가있다. 아시아, 특히동아시아및일부남아시아국가들에서추진된가족 16) 가족계획 (family planning) 은통상적으로피임정보및임신, 출산과관련된서비스를제공하는프로그램을지칭한다. 일반적으로가족계획에는인공임신중절을포함하지않는다. 그러나인공임신중절이합법인일부국가들의경우피임및생식건강관련정보및서비스와함께제공되기도한다 (Kohler, 2013, p. 510). 17) 또한개발도상국들이직면한재정적그리고전달체계상의문제를해결하기위해가족계획프로그램을도입하고추진하는과정에서국제기구 ( 단체 ) 의개입이대규모로이루어졌다.

77 제 4 장국제인구정책의역사적전개과정 69 계획프로그램의경우피임제공이나출산제한등과같은명시적인정책을통해인구증가를억제하는데초점을맞추었다. 반면남미대륙국가들의경우, 출산율감소를통한인구증가억제목표대신, 아동과모성건강증진이라는목적하에서가족계획프로그램이추진되었다. 마지막으로, 아프리카지역의가족계획프로그램은명확한인구정책목표없이, 국제기구 ( 기관 ) 가개발도상국정부와의체계적인협력체계를구축함없이혹은국제기구 ( 기관 ) 상호간의체계적인연계없이소규모의가족계획프로그램을분절적으로운영하는형식으로추진되는모습을보였다 (Joshi, 2011, pp. 3-5). 2. 국제인구개발회의 (ICPD) 와인구정책 1950~1960년대의초기적단계를넘어 1970년대이후인구정책은국제인구개발회의 (International Conference on Population and Development; ICPD) 의형식을통해국제적인맥락에서추진되었다. 아래에서보다구체적으로살펴보겠지만, 1974년부카레스트회의와 1984년멕시코시티회의는기본적으로가족계획 ( 출산억제 ) 을중심으로한인구정책이주도한회의라고할수있다. 반면 1994년카이로회의는전통적인발전론적인구통제적접근에서벗어나개인의인권, 건강, 복지중심인구정책으로전환되는한편인구학적이슈의다양성및인구정책의모호성이증가하는계기가되었다고할수있다. 앞의제3장인구정책과인권부분에서간략히언급했지만, 1974년부카레스트국제인구개발회의 (ICPD) 에서는인구증가와경제발전간의관계와관련하여서구국가들과제3세계국가들간의견이첨예하게대립하는모습을보였다. 서구선진국들의경우개발도상국들이급격한인

78 70 인구변동의국제동향과중장기인구정책방향 구증가가초래하는문제를이해하는한편인구증가를억제하는정책에적극적으로동참할것을기대하였다. 반면개발도상국들은서구선진국들이출산율통제에과도히초점을맞추는반면출산율변동의근본원인인사회경제적요인들에대해서는충분한관심을두지않고있음을비판하였다. 개발도상국들은인구증가가저발전의 원인 이아니라 결과 라는점을강조함으로써종합적인사회경제적발전전략의부분으로인구문제가검토될필요가있음을지적하였다. 이러한접근은 발전이최고의피임 (development is the best contraceptive) 이라는슬로건으로잘요약된다. 18) 또한개발도상국들은신국제경제질서 (New International Economic Order; NIEO) 원칙을요구하며, 개발도상국에서의사회경제적발전의중요성을강조하고선진국과개발도상국간의경제적자원의재분배를요구하였다 (Gulhati & Bates, 1994, p. 50). 이에따라부카레스트국제인구개발회의 (ICPD) 행동강령은가족계획과기타사회경제적발전분야에대한투자를동시에지향하는선에서의견을절충하는모습을보였다. 그럼에도불구하고부카레스트국제인구개발회의 (ICPD) 에참석한상당수국가들은자발적가족계획프로그램중심의인구정책을추진하는모습을보였다 (Sinding, 2007, p. 7). 선진국과개발도상국간의첨예한이해관계대립에도불구하고 1974 년의첫번째국제인구개발회의 (ICPD) 이후상당수개발도상국들이인구문제에대해관심을가지게되었다. 또한그들이진행하고있는가족계획프로그램에대한선진국들의지원에도관심을가지게되었다. 개발도상국정부는여전히 NIEO 원칙을진척시키는데관심이있었지만, 점차인구증가가경제발전에걸림돌이됨을인식하기시작했으며, 이에 18) 발전이최고의피임 (development is the best contraceptive) 이라는슬로건은 1974 년부카레스트국제인구개발회의 (ICPD) 에서인도대표단대표가한주장이다 (Gulhati & Bates, 1994, p. 53).

79 제 4 장국제인구정책의역사적전개과정 71 따라가족계획및출산억제관련조치들을확대해가는정책들을추진하였다. 동시에국제기구와민간조직들은 1970년대후반에서 1980년대초반에걸쳐인구관련프로그램들을탈중앙화하는한편개발도상국들이요구했던인구와발전문제를통합적으로지향하는측면에서교육, 이민, 사망과같은발전관련제반분야에대해서도일련의조치를취하였다. 이에따라이전부카레스트회의에서인구관련논의를무색하게만든정치적이슈의중요성은멕시코시티회의에서는상대적으로거의없었다고할수있다. 오히려 1984년멕시코시티국제인구개발회의 (ICPD) 에서의새로운변수는미국의정책기조가변화되었다는점이다. 레이건 (Reagan) 행정부하에서미국은과거와달리발전과관련하여인구는중립적인요인이라는입장을견지하였다. 오히려미국은인구증가보다는정부의과도한시장개입이경제발전측면에서문제를초래하고있다는입장을개진하였다. 또한미국은인공임신중절관련정보나서비스를지원하는민간조직 ( 예컨대, IPPF) 에대한재정적지원을제한하는조치를취하였다 (Cassen, 1994, pp ). 19) 미국의이러한태도변화에도불구하고제2차멕시코시티국제인구개발회의 (ICPD) 의기조는기본적으로이전부카레스트회의에서논의된사안들을강화하고확대할필요가있다는것이었다. 또한출산율감소가경제발전에있어서중요한이슈이며, 가족계획은, 경제발전과관계없이, 출산율하락에있어서중요한역할을함을지적하였다. 이에따라개발도상국들이경험하고있는급격한인구증가를억제하기위한가족계획서비스의보편적활용이시급히요청됨을강조하였다. 결국 1984년멕시코시티회의는국제인구정책역사에서가족계획프로그램이가장 19) 이후가족계획프로그램에대한지원을둘러싼미국의정책은최근의오바마 (Obama) 행정부를포함하여정권교체에따라지속적으로변화를경험하였다.

80 72 인구변동의국제동향과중장기인구정책방향 큰영향력을행사했던시기라고할수있다. 그러나현재까지도출산율감소에있어서가족계획의효과성은지속적인논란거리로남아있다. 가족계획에관한국제적인가이드라인에의하면가족계획프로그램에대한참여는엄격히개인들의자발성에기초해야한다. 그러나가족계획이성공적으로이루어진일부국가들의경우강압적인방식으로설득이이루어지거나중국의사례처럼법적제재에기초하여추진되기도하였다. 가족계획프로그램이적극적으로추진되는국가들에서출산율이감소할경우프로그램이성공적인것으로간주되지만, 가족계획프로그램이없었을경우출산율이어떠한변화를보였을것인가에대한논의는거의이루어지지않았다. 일부개발도상국의경우정부가주도하는가족계획프로그램이없었음에도불구하고사회적그리고경제적발전으로인해출산율이급격히감소한사례도존재한다 ( 예컨대, 브라질 ). 또한가족계획프로그램이출산율감소에미미한수준의성공을거둔것으로추정될경우, 가족계획프로그램의본질적결함이아니라, 재정, 조직, 관리측면에서부적절하게지원된결과이며충분한지원이있었다면더좋은결과로이어졌을것이라는증거로사용되기도하였다. 가족계획프로그램의경우건강프로그램과밀접히연관되어있지만, 국제기구의재정지원과정에서 ( 경제발전과관계된 ) 가족계획프로그램에부여되는우선순위로인해가족계획이별개의독립적인프로그램으로운영되거나보다넓은건강프로그램내에서운영되더라도가족계획프로그램이행정적으로독립성을유지하는모습을보였다 (Demeny, 2010, p. 303; Demeny, 2011, pp ). 기존의부카레스트및멕시코시티회의에비해, 카이로국제인구개발회의 (ICPD) 는인구학적고려대신생식권과생식건강을우선하는방식으로인구정책을새롭게정의하였다 (McIntosh & Finkle, 1995, p. 223).

81 제 4 장국제인구정책의역사적전개과정 73 이론적인측면에서볼때, 1994년카이로국제인구개발회의 (ICPD) 는다음과같이페미니즘과신맬서스주의간의이해관계를조정한, 이른바페미니즘인구정책 (feminist population policy) 에기초하고있다. 첫째, 비록강제적개입의논거가될수는없음에도불구하고, 인구안정화 (population stabilization) 가바람직하고도궁극적인목표로제시되었다. 둘째, 가족계획과같은피임에대한접근성을제고하는프로그램은, 발전론적논거대신, 개인의인권측면에서정당화되었다. 셋째, 여성의역량강화 (empowerment) 가인구안정화를위해필요한출산율감소의전제조건으로제시되었다 (Hodgson & Watkins, 1997, pp ). 1994년국제인구개발회의 (ICPD) 이후시간이경과함에따라가족계획프로그램을둘러싼발전론적논거는점차비교우위를상실하게된다. 1994년카이로국제인구개발회의 (ICPD) 가개최되기전에인구와발전간의관계에관한경험적증거를검토한전문가회의는, 성공적인사회경제적발전에서출산율감소가매우중요한이슈이지만, 관련증거는고출산으로인한인구증가가연간 2% 이상으로급격할경우에사회경제적발전목표에부정적일수있다는결론에도달하였다. 회의가이루어진당시기준으로아프리카와서아시아지역만이이러한인구성장률조건을충족하였다. 이에따라, 1994년카이로국제인구개발회의 (ICPD) 이후발전론적논거는점차적으로정당성을상실하는한편개인들의생식건강프로그램을중심으로가족계획프로그램이재정의되었다. 또한영아및모성사망률을낮추는한편여성의교육, 노동시장, 정치참여기회증진등여성지위향상의필요성을새롭게강조하였다. 여성의역량강화가출산감소욕구를촉진하여최종적으로출산율감소를초래할수있다는점에서카이로국제인구개발회의 (ICPD) 는출산율감소와관련하여 수요적 측면을지향하는모습을보인다고할수있다 (Cassen, 1994, pp.

82 74 인구변동의국제동향과중장기인구정책방향 13-14; Demeny, 2010, pp ; Demeny, 2011, pp ). 다만, 1994년카이로국제인구개발회의 (ICPD) 를통해인구정책이특정수준의인구규모, 출산율, 인구증가율, 연령구조와같은양적차원의인구학적목표대신인권, 양성평등, 생식건강으로그초점이전환될필요가있다는점에대해서는공감대가이루어졌지만, 기존의양적차원의인구정책목표를대신할수있는집계적수준의의미있는목표를설정하지못하고있다는비판도제기된다 (Lutz, 2014, p. 542). 카이로회의이후개인의욕구를충족하는한편사회경제적발전에기여하는프로그램으로서가족계획의위치는상당히불확실한상황이다. 피임실천과관련된집합적관심을이끌어냄없이건강프로그램혹은수많은복지프로그램중의하나로기능할경우가족계획프로그램에우선순위가부여될것인가는상당히불확실하다. 카이로회의이후가족계획프로그램에대한국제적지원또한감소했는데, 이러한배경에는고출산이국제기구의지원활동에서특별히우선순위를갖는문제는아니라는인식이자리잡고있다. 그럼에도불구하고급격한인구증가와사회경제적발전간에존재할수있는부정적인관계를경시해서는안된다는의견또한지속적으로제기된다. 2000년대초반에연령구조와경제발전간의관계에관한인구배당효과와관련된논의가하나의사례가될수있다. 또한 21세기에도지속되고있는개발도상국의급격한인구증가현상이개발도상국뿐만아니라선진국그리고국제관계에어떠한파급효과를미칠것인가를예단하기어렵다는점에서가족계획은여전히중요한이슈일수있다는것이다 (Demeny, 2010, pp ; Demeny, 2011, pp ). 다만, 전통적인가족계획프로그램을통해카이로국제인구개발회의 (ICPD) 에서이루어진공감대를충분히실현시키기어려울수있다는점에서개인들의인적자본강화와같은노력과병행하여

83 제 4 장국제인구정책의역사적전개과정 75 추진될필요가있다는논의도제기된다. 20) 종합적으로, 지난 20세기동안전세계는출산율과사망률감소측면에서커다란성공을거둔것으로평가가능하다. 그럼에도불구하고인구변천은여전히미완의과정이라고할수있다. 고출산과급격한인구증가현상은여전히많은최빈국들의주요현안으로남아있다. 특히, 아프리카대륙최빈국들의경우출산제한욕구에도불구하고피임을실천하지못하는여성들의비중이높은동시에가족계획프로그램에대한낮은제도적지원으로인해인구변천과정이정체되는모습을보이는측면이있다. 이에따라변화된상황속에서도가족계획프로그램에대한지속적이고도새로운관심이필요하다는지적이제기된다. 그러나최근의논의는출산율과인구증가율감소의잠재적편익을강조하기위해, 본질적으로인구증가그자체를문제로삼는것이아니라, 인구증가가삶의질향상을성취하는데있어서문제가됨을지적한다. 급격한인구증가가잠재적으로초래할수있는부정적효과로는여성과어린이의건강문제, 원하는자녀수및시기조정의어려움, 보편적교육기회의제한, 낮은경제성장률과빈곤, 학교와병원의과밀현상, 기반시설과부담, 환경자원고갈, 높은실업률과성불평등, 정치 사회적불안등이지적된다 (Cleland, Bernstein, Ezeh, Faundes, Glasier, & Innis, 2006, pp ; Kohler, 2013, pp ). 이렇게급격한인구증가및이와연관된사회경제적발전을둘러싼이슈들의재등장에도불구하고가족계획프로그램에대한재정지원은감소하고있다. 가족계획프로그램에대한재정지원의감소는급격한인구증가문제에대한때이른조기종결선언과이에따른 HIV/AIDS 등새 20) 대표적인연구자로교육과건강과같은인적자본의역할을강조하는 Lutz(2014) 를들수있다.

84 76 인구변동의국제동향과중장기인구정책방향 로운이슈로의재정지원조정이큰영향을미친것으로지적되고있다. 이에따라고출산국가들에서인구증가를감소시키는동시에 MDGs (Millennium Development Goals) 의달성을위해가족계획프로그램에대한투자그리고정책적우선순위재부여의필요성이지적된다. 그러나가족계획프로그램에대한새로운관심에도불구하고가족계획프로그램의효과성에대한비판적시각들은가족계획프로그램에대한재정적그리고비재정적지원증가측면에서걸림돌이되고있다. 예컨대, 가족계획프로그램이비용-효과적으로출산율을감소시키지못한다든가, 출산율감소와경제발전간의관계가약하다는논의가여기에해당한다. 결국출산율감소에있어서가족계획프로그램의효과성, 그리고인구증가와경제발전간의연계성문제가가족계획프로그램의향후진로와관련하여핵심적인역할을할것으로지적되고있다 (Kohler, 2013, pp ). 제 3 절인구정책의최근동향 : MDGs & SDGs 본절에서는인구정책의최근동향으로 MDGs와 SDGs를검토한다. 다만이들주제의경우상대적으로최근의논의라는점에서그공과를평가하기쉽지않은상황이다. 특히, SDGs의경우 2016년부터추진되고있는사항들이라는점에서현시점에서 SDGs가인구정책적측면에서어떠한역할을할것인가를전망하는것은매우어려운상황이다. 이에따라본절에서는 MDGs와 SDGs의주요내용을정리하는한편현재까지보고된사항들을중심으로 MDGs와 SDGs가인구정책적측면에서어떠한함의를가질수있는가를중심으로간략히검토하기로한다.

85 제 4 장국제인구정책의역사적전개과정 MDGs(Millennium Development Goals) 1974년부카레스트회의부터 10년주기로개최된국제인구개발회의 (ICPD) 는미국의재정지원중단으로인해 1994년카이로회의이후추가적인국제인구개발회의로이어지지못했다. 대신 1998년 UN 주도하에밀레니엄포럼 (Millennium Forum) 이조직되어세계 100개국이상에서천여개조직의대표들이참가하여 2년여간의논의끝에세계의빈곤퇴치, 환경보호, 인권보호등의이슈에관한의견을수렴하였으며, 이보고서에담긴밀레니엄발전목표들을정리하여코피아난 (Kofi Annan) 사무총장이 2000년 UN 정상회의에서밀레니엄선언의형식으로발표하였다. 이와별도로경제협력개발기구 (OECD), 세계은행 (World Bank), 국제통화기금 (IMF) 이 IDGs(International Development Goals) 를발표하였으며, 후속적으로 World Bank 주관으로개최된 2001년회의에서밀레니엄선언의내용과 IDGs를합쳐최종적으로 MDGs(Millennium Development Goals) 가마련되었다 ( 박성현, 2014, pp ). MDGs에서는 2015년까지달성하고자하는 8개의목표와이를실천하기위한 21개지표들을설정하고있는데, 8개의목표와 21개지표들은다음과같다 (United Nations, 2015b, 2017d). 목표 1: 극심한빈곤과기아퇴치 1) 하루에 1.25달러이하로생활하는인구의비율을절반으로축소 2) 여성과청년을포함하여대상자에게전일제의괜찮은일자리제공 3) 1990~2015년까지기아로고통받는인구의비율을절반으로축소

86 78 인구변동의국제동향과중장기인구정책방향 목표 2: 보편적인초등교육제공 4) 2015 년까지모든어린이에게초등교육제공 목표 3: 양성평등제고및여성권익향상 5) 2005 년까지초등및중등교육, 2015 년까지모든교육단계에서성 불평등해소 목표 4: 아동사망률감소 6) 1990~2015 년기간동안 5 세이하사망률 3 분의 2 수준으로감소 목표 5: 모성건강향상 7) 모성사망률 4 분의 3 수준으로감소 8) 여성의생식건강에대한보편적접근기회제공 목표 6: HIV/AIDS, 말라리아, 기타주요질병퇴치 9) 2015년까지 HIV/AIDS 확산방지및퇴치기반마련 10) 2010년까지 HIV/AIDS 치료제공 11) 2015년까지말라리아등주요질병확산방지및퇴치기반마련 목표 7: 환경의지속가능성보장 12) 국가정책에지속가능한발전원칙도입및환경자원고갈방지 13) 2010년까지생태계의다양성손실축소 14) 2015년까지안전한식수원과위생시설에대한접근이어려운인구의비중을절반으로축소 15) 2020년까지 1억명이상이거주하는빈민지역의생활수준개선

87 제 4 장국제인구정책의역사적전개과정 79 목표 8: 발전에관한전세계적협력증진 16) 개방적이고예측가능하며, 원칙과공정성에기초한무역과경제시스템발전 17) 최빈국의특별한욕구에대한배려 18) 작은섬이나육지로둘러싸인개발도상국의특별한욕구에대한배려 19) 개발도상국의부채문제에대한종합적대응 20) 제약회사와의협력에기초하여개발도상국의필수의약품에대한접근성제고 21) 사적부문과의협력에기초하여신기술, 특히정보통신기술혜택제공 UN이지향하는다른목표들에비해 MDGs는장기간에걸쳐높은수준의공적지원과인지도를가지고있는것으로평가되는데, 이는, 첫째, MDGs가 8개의간명하고도이해하기쉬운목표로구성되어있다는점이다. 둘째, MDGs가법적구속력이아닌도덕적, 실천적선언의성격을띠고있는관계로 MDGs와관련된합의도출이상대적으로용이하다는점이지적된다. 마지막으로, MDGs가구체적이고실용적성격이강하다는점에서정부, 기업, 시민사회가실천하기수월한특징을지닌다. 반면 MDGs가지닌한계로, 첫째, 15년의기간에걸쳐추진되는장기적성격의목표이기에목표와결과간환류효과를극대화하기위한단계별목표점검이필요하다는점이지적된다. 둘째, MDGs를효과적으로달성하기위해서는적기에제공되는정확하고신뢰할만한자료의제공이필요한데, 특히개발도상국들을중심으로한계를보이는것으로지적된다. 셋째, MDGs를효과적으로달성하기위해서는초기단계부터민간부문의

88 80 인구변동의국제동향과중장기인구정책방향 적극적인협력이필요하지만, MDGs가민간기업의이해관계와상충할수있다는점에대한고려가필요하다는점이지적된다. 마지막으로, MDGs를달성하기위한재원조성은자발적인방식에기초하고있는데, 공적개발원조 (ODA) 사업에국내총생산 (GDP) 의 0.7% 를지원하는국가는소수에불과한상황이다 (Sachs, 2012, pp ). MDGs 설정이후절대빈곤이크게줄어들고초등교육의보편성제고등에서큰성과가있었지만, 국가 ( 지역 ) 별성과에서의편차가크게존재하는한편여성의역량강화등에서는목표를충분히달성하지못했다는지적이제기된다. 또한 MDGs의경우기본적으로개발도상국들이지향해야할목표이며, 선진국들은재정과기술지원을통한연대적측면에서의역할이강조된다. MDGs가개발도상국들이지향해야할목표에초점을맞추고있다는점에서후속의 SDGs와는큰차이를보인다 (Sachs, 2012, p. 2206; United Nations, 2017d). 인구정책적측면에서볼때 MDGs와관련하여문제가제기되는부분은가족계획과국제인구이동부분이라고할수있다. 우선, MDGs와가족계획간의관계인데, 아동 모성의건강이슈는 MDGs 목표 4와 5에포함되어있는사항이다. 그러나이들목표는대체로목표 6(HIV/AIDS, 말라리아, 기타주요질병퇴치 ) 에가려져큰주목을받지못한측면이있었다. 특히, 모성과아동건강을아우르는생식건강 (reproductive health) 관련이슈는 2000년최초 MDGs의출범과정에서포함되지못한문제가있었다. 2000년의 MDGs 초안은최빈국들에서지속되고있는급격한인구성장이초래하는문제를인식하지못하는한편가족계획을포함하여생식건강에대한보편적접근을보장하고자카이로국제인구개발회의 (ICPD) 에서채택한목표를받아들이지않음으로써인구성장및가족계획과관련된이슈가주변화되는문제가발생하였다 (Cleland et al.,

89 제 4 장국제인구정책의역사적전개과정 , p. 1811). 그러나생식건강에대한보편적인접근없이 MDGs를달성하기어렵다는공감대가확산되었으며, 이에따라가족계획이생식건강의핵심적인요소라는점에서 2007년에 MDG 5의목표달성측정에피임실천율, 가족계획욕구충족수준 (unmet need for family planning), 청소년출산율등을고려하는조치가이루어졌다. 생식권혹은생식건강과같은국제인구개발회의 (ICPD) 의주요주제들이 MDGs를달성하는데있어서매우중요한역할을함에도불구하고목표설정과정에서그역할을명시적으로인식하지못하였다는점이 MDGs의중요한한계중의하나로지적되고있다 (May, 2012, pp ). 다음으로, 1974년부카레스트국제인구개발회의 (ICPD), 1984년멕시코시티국제인구개발회의 (ICPD), 1994년카이로국제인구개발회의 (ICPD) 에서는국제인구이동과경제발전, 이민자의인권보호, 미등록이민자 (undocumented immigrants) 등인구이동과관련된다양한측면을검토하였다. 그러나국제인구이동과관련하여과거수십년에걸쳐이루어진공감대에도불구하고, MDGs의경우국제인구이동의역할을검토하지못한한계를보였다. 이에따라 2006년이후국제사회는발전관련의제에서국제인구이동을통합하고자하는일련의중요한계기를마련하게된다. 2006년의국제인구이동과발전에관한고위급회담 (High-Level Dialogue on International Migration and Development) 이국제인구이동에초점을맞춘최초의 UN 정상회담에해당한다. 그러나이회담에서공식적인합의를이끌어내지는못하였다. 2013년 10월에소집된두번째고위급회담은차기발전목표수립에인구이동문제를통합시키기위한초석을다지는역할을하게된다. 보다구체적으로, 두번째고위급회담에서는 MDGs를실현하는데있어서인구이동의중요성을인지하는한편 2030 지속가능발전의제 (2030 Agenda for

90 82 인구변동의국제동향과중장기인구정책방향 Sustainable Development) 수립과정에서인구이동이지속가능한발전을위한핵심요인임을인식한다는선언문을유엔총회합의로채택하게된다. 뒤에서논의할 SDGs 17개목표중국제인구이동에초점을둔목표 (10.7; facilitate orderly, safe, regular and responsible migration and mobility of people, including through the implementation of planned and well-managed migration policies) 를포함하여 169개목표중최소 10개목표들이국제인구이동이나이민자등과직접적으로연계된것으로파악되고있다 (United Nations, 2015g). 2. SDGs(Sustainable Development Goals) SDGs는 MDGs가종료되는 2015년이후의발전의제를선정하기위해 UN이 2012년브라질에서개최한 Rio+20 정상회의에서처음소개되었다. 이후 2015년 UN 총회에서채택되었으며 17개의목표와 169개의세부목표를수립하였다. SDGs 의제가급속히주목을받게된배경에는전세계적으로지속가능한발전이시급한사안이라는것과관련이있다. 비록지속가능한발전의구체적정의가지역및국가에따라상이하지만, 경제발전, 환경의지속가능성, 사회통합 (social inclusion) 이그핵심을구성하는것으로인식된다. SDGs가지향하는경제, 환경, 사회부문목표가상호밀접히연계되어있다는점에서각목표를달성하기위해서는전체목표를달성하기위한전세계적차원의긴밀한노력이필요한것으로지적되고있다 (Sachs, 2012, p. 2206, p. 2208). SDGs에서는지속가능한발전의경제적, 사회적, 환경적차원을가로질러다음과같이 2030년까지달성하고자하는 17개의목표와 169개의

91 제 4 장국제인구정책의역사적전개과정 83 세부목표를제시하고있다 (SDSN, 2015). 목표 1: 모든국가 ( 지역 ) 에서모든형태의빈곤종식목표 2: 기아종식, 식량안전및영양상태개선, 지속가능한농업강화목표 3: 모든개인에게건강한삶보장및복지증진목표 4: 모든개인에게포용적이고공정한양질의교육보장및평생교육기회증진목표 5: 양성평등달성및여성의역량강화목표 6: 모두개인에게식수와위생시설에대한접근성보장및지속가능한관리체계구축목표 7: 적정가격하에신뢰할수있고지속가능한현대적에너지에대한접근성보장목표 8: 지속적, 포용적, 지속가능한경제성장촉진및생산적인고용과양질의일자리제공목표 9: 기반시설의적응력제고, 포용적이고지속가능한산업화추진및혁신장려목표 10: 국가내및국가간불평등완화목표 11: 포용적이고, 안전하고, 회복력있는, 지속가능한도시와거주지조성목표 12: 지속가능한소비및생산패턴강화목표 13: 기후변화와그영향에대응한긴급조치시행목표 14: 지속가능한발전을위한대양, 바다, 해양자원보존및지속가능한사용목표 15: 육상생태계보호와복구및지속가능한방식으로의사용증진, 산림의지속가능성제고를위한관리, 사막화및토지황

92 84 인구변동의국제동향과중장기인구정책방향 폐화중단과회복, 생물다양성손실중단목표 16: 지속가능한발전을위한평화적이고포용적인사회구축, 모든개인에게사법제도에대한접근성보장, 효과적이고책무성있는포용적인제도구축목표 17: 지속가능한발전으로의이행수단강화및글로벌협력체계활성화 전반적으로, 과거 MDGs가개발도상국중심의개발의제를선정한반면 SDGs는기후변화, 인권, 양성평등, 환경의지속가능성, 평화와안보등선진국을포함하여모든국가들에적용되는의제로외연을확대한특징을보인다. 앞에서언급했듯이, 이민이나환경등과같은새롭게등장하는인구학적이슈들의경우개별국가차원에서해결하기어려운동시에개발도상국뿐만아니라선진국의역할또한매우중요하다는점을고려할때 MDGs에비해 SDGs의접근이보다타당하다고할수있을것이다. 또한과거 MDGs에비해가족계획등생식건강과같은인구학적이슈들을명시적인목표로설정하고있다는점에대해서도긍정적인평가가가능하다. SDGs에서인구학적지표들을포함하는목표로는목표 1( 모든국가 ( 지역 ) 에서모든형태의빈곤종식 ), 목표 3( 모든개인에게건강한삶보장및복지증진 ), 목표 5( 양성평등달성및여성의역량강화 ) 등이있다. 특히, 목표 3과목표 5가인구정책관련논의에서핵심적인이슈들이라고할수있다. 또한목표 13~15의경우상대적으로최근의인구정책이슈라고할수있는기후온난화 (global warming) 등과같은환경관련사항들을포함하고있다. 비록 SDGs가경제, 통합, 환경부문을아우르는한편개발도상국과선진국을동시적으로지향함에도불구하고, 과거의 MDGs와마찬가지로

93 제 4 장국제인구정책의역사적전개과정 85 SDGs의경우에도이들목표를어떠한방식으로달성할것인가는여전히불투명한것이현실이다. 예컨대, MDGs에비해 SDGs가인구학적이슈들을명시적인목표로설정하고있지만, 이들목표를효과적으로달성하기위해서는타당한인구학적지표를선정하고이를지속적으로모니터링할필요가있다 (Helleringer, 2015). 또한 2000년대들어전반적인인구정책의정체성이모호해진것과마찬가지로 MDGs, SDGs와인구정책간관계는불명확한상황이다. 예컨대, 우리나라의경우 SDGs가환경부문에서는큰이슈로부각되고있는반면인구정책적으로어떠한함의를가지고있는가에대한논의를현재까지찾아보기는쉽지않다.

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95 제 5 장 개발도상국과선진국의인구정책 : 현황과과제 제 1 절서론 제 2 절개발도상국의인구정책 제 3 절선진국의인구정책 제 4 절해외인구정책사례분석

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97 5 개발도상국과선진국의인구정책 : 현황과과제 << 제 1 절서론 제4장에서는국제인구정책의역사적전개과정을살펴보았는데, 본장에서는개발도상국과선진국의인구정책을둘러싼주요이슈를살펴보기로한다. 제2장에서살펴본것처럼본연구에서개발도상국과선진국의구분은 UN(2015a) 이통계적목적으로사용하고있는분류체계에기초하고있다. 여기에서선진국 (more developed countries, territories, and areas) 은유럽의모든지역과북미, 오세아니아대륙의호주와뉴질랜드, 그리고아시아대륙의일본을지칭한다. 이러한점에서볼때선진국의경우, 국가별차이에도불구하고, 전반적으로유사한정책이슈 ( 예컨대, 저출산, 인구고령화 ) 에직면하고있다고할수있다. 반면개발도상국들의경우매우다양한국가들을포함하고있는관계로인구정책환경또한상당히상이한측면이있다. 다만, 48개최빈국들의경우나머지개발도상국들과는구분되는인구정책환경 ( 예컨대, 고출산 ) 에직면하고있다고볼수있다. 우리나라를포함하여상당수국가들의인구정책환경은개발도상국에서선진국으로진행중인것으로볼수있다. 예컨대, 우리나라의경우현재까지고출산율상황에서급격한인구증가현상을경험하고있는최빈국들과달리급격한출산율감소와도시화등을이미경험한상황이다. 선진국들과마찬가지로저출산과인구고령화문제는이미상당수개발도상국들의경우에도중요한사회적현안으로등장하고있다. 또한인구정책이슈들중에는, 비록이해관계는다

98 90 인구변동의국제동향과중장기인구정책방향 르지만, 이민이나기후변화등개발도상국과선진국을아울러공통적으로직면한문제도있다. 이들이슈들을해결하기위해서는국제적협력이매우중요한영역이라고할수있다. 본연구에서검토하는개발도상국의인구정책이슈들은현개발도상국들이직면한인구정책이슈들이기도하지만, 현재선진국들 ( 예컨대, 일본 ) 이과거경제발전과정에서경험한인구정책이슈들에도해당한다. 물론개발도상국에서선진국으로진입한국가들이과거에경험한인구정책환경과현개발도상국들이직면하고있는인구정책환경간에는상당한정도의차이또한있는것이현실이다. 예컨대, 1970~1980년대의경우인구정책이기본적으로가족계획을의미한것에서살펴볼수있듯이인구정책이출산력과사망력중심으로설계된반면최근개발도상국들의인구정책은환경등관련이슈측면에서보다다양한이슈들이등장하는차이가있다. 제 2 절개발도상국의인구정책 한국사회가선진국으로진입하는과정에있다는점, 그리고선진국과마찬가지로저출산, 인구고령화, 더나아가인구감소가주요정책적이슈로등장하고있다는점에서현재혹은과거개발도상국의인구정책은관심의대상이아닐수있다고판단할수도있다. 그러나세계화 (globalization) 라는개념으로표상되듯이개발도상국과선진국은경제적으로밀접히연관되어있다. 예컨대, 선진국과개발도상국간의경제적관계, 특히불평등한무역관계는개발도상국에서선진국으로의인구이동압력을증가시키는요인으로작용할수있다 (Kohnert, 2007, pp.

99 제 5 장개발도상국과선진국의인구정책 : 현황과과제 ). 또한현재까지도지속되고있는개발도상국의급격한인구증가는경제발전에도부정적인영향을미침과함께개발도상국의정치불안정문제를심화시킴으로써개발도상국의안전은물론선진국의안전에도부정적인현상을촉발시키고있는상황이다 (May, 2012, pp ). 한국사회의경우현재까지큰이슈로부각되지는못하고있지만, 언론에서자주접하듯이, 유럽의경우인구이동은국가의안전보장과밀접히연계되고있다. 단순히국경통제를통해이민그리고이로인한안전보장과관련된문제를효과적으로해결하기매우어렵다는점에서개발도상국의인구정책환경은선진국인구정책측면에서도중요한변수로인식되고있으며, 인식될필요가있다. 앞의국제인구정책의최근동향에서살펴본 MDGs와 SDGs도이러한측면을일정정도반영하는것으로해석해볼수있다. 최근들어그중요성이더욱커지고있는환경문제또한인구정책이개별국가를넘어선진국과개발도상국을아우를필요가있음을명확히보여준다. 우리나라의경우현재까지중국발미세먼지문제가이러한측면을보여주는것으로해석할수있다. 그러나환경문제는미세먼지문제를넘어최근까지지속되고있는기후변화과정을통해우리사회의경우에도큰영향을미치고있다. 이러한측면에서개발도상국의인구문제또한우리나라와밀접히연관되고있으며환경문제를해결하기위해서는그연계성을반드시이해할필요가있다. 예컨대, 최근까지온실가스배출이선진국에의해주도되었다고한다면향후개발도상국의역할이더욱커질것으로전망되고있다. 1997년채택되고 2005년발효된교토의정서가선진국의온실가스감축의무를부여하고있지만, 기후온난화문제에대한근본적인해결측면에서는개발도상국의협조가반드시필요함에는의문이없으며, 2020년만료되는교토의정서를대체할예정

100 92 인구변동의국제동향과중장기인구정책방향 인파리기후협약이선진국은물론개발도상국의참여를유도하는방식으로전환하는것도이러한것과맥락을같이한다. 앞에서도언급했듯이, 과거에비해개발도상국의인구정책스펙트럼은매우넓어진특징이있다. 개발도상국의인구정책은제2차세계대전후급격한인구증가문제에대응하기위해가족계획프로그램이 1970~ 1980년대에걸쳐주요현안으로등장했지만, 1994년카이로국제인구개발회의 (ICPD) 이후인구정책이슈는생식권등카이로의제와관련된이슈로이동하는모습을보였다. 보다구체적으로, 과거사망력과출산력중심으로추진되던개발도상국인구정책은카이로국제인구개발회의 (ICPD) 이후보다다양한이슈들을지향하는방향으로전개되었는데, 여성의교육수준향상이나양성평등처럼보다구조적인이슈들을지향하는한편도시화, 국내혹은국제인구이동또한인구정책이슈로등장하게된다. 선진국과마찬가지로개발도상국의경우에도인구증가가환경에미치는영향또한새로운이슈로등장하고있다. 1980년대중반이후등장한 HIV/AIDS 또한개발도상국인구정책관련하여중요한이슈로등장하였음은잘알려져있다. 본절에서논의하지는않지만, 선진국과마찬가지로인구고령화문제는개발도상국의경우에도향후가까운시일내에직면할문제라고할수있다. 아래에서는개발도상국의주요인구정책이슈들로 1) 가족계획과생식권, 생식건강, 2) 양성평등, 3) 도시화및국내인구이동, 4) 국제인구이동, 5) 환경과지속가능한발전의문제를간략히살펴보기로한다. 첫째, 과거는물론현재까지도개발도상국에서가족계획과생식권 / 생식건강은주요인구정책이슈에해당한다. 1974년부카레스트국제인구개발회의 (ICPD) 에서선진국과개발도상국이가족계획을둘러싸고상이한시각을표출했음에도불구하고국제인구개발회의 (ICPD) 에참여했던

101 제 5 장개발도상국과선진국의인구정책 : 현황과과제 93 상당수국가들이후속적으로가족계획을중심으로한인구정책을추진함으로써 1970~1980년대는가족계획이전성기를누리는시기에해당한다 (Sinding, 2007, p. 7). 이에따라 1960년세계여성 (15~49세) 의 10% 만이전통적혹은현대적피임방법을사용했지만 (May, 2012, p. 131), 2015년에는유배우 (married or in-union) 여성의 64% 가피임을실천하는것으로파악되고있다 (United Nations, 2015d). 21) 이러한피임실천율의급격한증가에따라지난 20세기후반이후개발도상국들의출산율은크게감소하는모습을보였다. 물론개발도상국들이보여준가족계획프로그램의성공은또한재생산과관련된가치지향에서의변화, 사회경제적발전, 도시화, 교육, 여성의지위향상과같은요인들과도관련이있음에도유의할필요가있다. IPPF(International Planned Parenthood Federation), USAID(US Agency for International Development), World Bank와같은국제기구또한가족계획프로그램의확대과정에서중요한역할을담당하였다 (May, 2012, p. 131). 가족계획프로그램이채택된모델은지역 ( 대륙 ) 마다상이한모습을보였는데, 예컨대, 아시아국가들의경우가족계획프로그램에대한정부의강력한지원에기초한반면남미국가들의경우전문화된비정부기구 (NGO) 를중심으로사적부문이큰역할을담당하는모습을보였다 (May, 2012, p. 132). 앞에서살펴보았듯이, 이러한가족계획모델에서의차이는이들지역에서추진된가족계획의목표 ( 예컨대, 출산율감소혹은모성건강증진 ) 와연관되는것으로해석할수있다. 물론가족계획프로그램에서개발도상국들이보여주었던괄목할만한 21) 그러나피임실천에있어서지역 ( 대륙 ) 간격차는여전히매우큰것으로나타나고있다. 최빈국 (40%) 및아프리카대륙 (33%) 의피임실천율이매우낮은반면동아시아의경우피임실천율 (82%) 이가장높은것으로나타나고있다 ( 중국 84%)(United Nations, 2015d, p. 7).

102 94 인구변동의국제동향과중장기인구정책방향 성과에도불구하고지역 ( 대륙 ) 별변이또한작지않다. 최빈국들의경우피임실천율이상대적으로낮음으로인해출산율감소가지체되는모습을보였는데, 특히사하라남쪽아프리카지역의경우 2015년현재까지피임실천율은 28% 수준으로충분한성과를나타내지못하고있는상황이다 (United Nations, 2015d, p. 8). 앞에서살펴보았듯이, 1994년카이로국제인구개발회의 (ICPD) 를기점으로인구정책패러다임은가족계획에서인권, 보다구체적으로생식권과생식건강을강조하는방향으로전환되었다. 1994년카이로국제인구개발회의 (ICPD) 는행동강령에서 2015년까지보다포괄적인생식권개념의일부로가족계획서비스에대한보편적접근이가능해야함을지적하며, 이러한목표를달성하기위해필요한재정소요액을산출하였다 (United Nations, 1995). 그러나 1994년카이로국제인구개발회의 (ICPD) 의이러한목표는재원조달상의어려움으로인해체계적이고종합적인생식건강서비스에대한투자로이어지지못하였으며, 카이로회의이후인구정책프로그램들이개인이나부부의욕구충족을강조한반면전세계적동향과대규모인구에게필요서비스를제공하기위해필요한기반을확보하지못하는문제에직면하였다. 또한 1994년카이로국제인구개발회의 (ICPD) 가목표로하는효과적인생식건강프로그램을제공하기위해서는가족계획, 모성건강, 아동건강, HIV/AIDS 예방, STI (sexually transmitted infection), 여성에대한폭력등을포괄적으로지향해야하지만, 대부분의생식건강프로그램들이포괄적인접근대신특정이슈에초점을맞춤으로써생식건강프로그램의효과를극대화하지못하는한계를보였다 (May, 2012, pp ). 2015년현재 758백만명의여성이피임을실천하고있으며, 이숫자는 2030년까지 778백만명까지증가할것으로전망되고있다. 그러나

103 제 5 장개발도상국과선진국의인구정책 : 현황과과제 년현재전세계적으로 142백만명의여성들이가족계획에대한욕구에도불구하고서비스에대한접근이가능하지않은것으로파악되고있다. 특히, 사하라사막이남아프리카지역의경우가임기여성의규모가증가하는한편이들의가족계획프로그램에대한욕구또한증가할것으로전망됨으로써향후에도가족계획서비스에대한욕구를충족하지못하는여성들의규모가상당한수준으로남아있을것으로전망되고있다 (United Nations, 2015d). 인공임신중절 (induced abortion) 또한개발도상국의가족계획, 생식권, 생식건강측면에서중요한의미를가질수있다. 인공임신중절과관련된국가별규제는변이가매우큰것이현실이다. 그러나인공임신중절이출산율에미치는영향을파악하는것은매우어려운데, 특히인공임신중절에대한법적혹은규범적규제가강한국가의경우에더욱그러하다. 인공임신중절은일부국가들의경우에출산율감소에도일정한영향을미친것으로알려지는데 ( 예컨대, 베트남 ), 특히, 출산감소욕구에비해피임활용에제약이따르는상황에서인공임신중절이중요한역할을하는것으로알려져있다 (May, 2012, p. 139). 최근들어인공임신중절을허용하는국가들이늘어나고있지만, 선진국에비해개발도상국에서상대적으로규제가더욱강한것으로알려져있다. 인공임신중절에대한규제가강한국가들의출산율 (2013년기준평균 TFR 3.22) 이허용적인국가들의출산율 ( 평균 TFR 1.97) 에비해상당히높은것으로조사된다. 다른한편으로인공임신중절을강하게규제하는국가들의경우안전하지못한인공임신중절 ( 필요한수준의기술이결여된의료인력혹은최소한의의료적표준에부합하지않는의료환경에서이루어지는원하지않는임신종결수술 ) 이빈번하게발생하는동시에모성사망률또한높게나타나고있다 (United Nations, 2014a, pp ). 22)

104 96 인구변동의국제동향과중장기인구정책방향 둘째, 개발도상국인구정책에서양성평등또한주요이슈중의하나이다. 1994년카이로국제인구개발회의 (ICPD) 가인구정책의패러다임을인구통제에서생식권과생식건강으로전환시켰는데, 이와관련된권리를온전히행사하기위해서는여성의역량강화 (empowerment), 교육및건강서비스에대한접근성보장등이선결조건으로등장한다. 현재까지사하라사막이남지역에서빈번히관측되는높은수준의모성사망률은이들지역에서여성들이본인의출산과생식권을온전히통제하지못하는문제적상황을잘보여준다. 앞에서언급했듯이, 1994년카이로국제인구개발회의 (ICPD) 는여성의지위향상이인구와발전에서핵심적인이슈임을확인한바있다 (United Nations, 1995, p. 18). 비록여성의지위향상그리고양성평등이현대인구정책에서핵심적인이슈로자리매김하고있지만이러한목표의성취는다른어떤분야에비해서도달성하기어려운목표에해당한다. 상대적으로최근의 MDGs에서도다른목표들에비해뚜렷한성과를확인하기는쉽지않으며, SDGs의경우에도양성평등은가장해결하기어려운문제중의하나로추정해볼수있다. 개발도상국의경우양성평등문제가더욱심각한문제인것은분명하지만, 선진국의경우에도여전히인구정책적측면에서중요한이슈에해당함은의문이없다. 셋째, 도시화및국내인구이동또한개발도상국인구정책에서중요한이슈이다. 1950년세계인구의 30%(746백만명 ) 가도시지역에거주한 22) 2011 년기준으로인공임신중절규제가강한국가들의경우안전하지못한인공임신중절률 ( 평균 ) 은 15~44 세여성 1,000 명당 26.7 명으로인공임신중절에대해허용적인입장을취하는국가들 (15~44 세여성 1,000 명당 6.1 명 ) 에비해매우높다 년기준으로인공임신중절규제가강한국가들의경우출생아 100,000 명당 223 명이사망한것으로나타나는데, 이는인공임신중절에대해허용적인정책을취하는국가들의모성사망률 ( 출생아 100,000 명당 77 명 ) 에비해매우높은수치이다 (United Nations, 2014a, pp ).

105 제 5 장개발도상국과선진국의인구정책 : 현황과과제 97 반면 2014년현재도시거주인구의비중은 54%(39억명 ) 에이르고있으며, 2050년에는세계인구의 66% 가도시지역에거주할것으로전망되고있다 (United Nations, 2014b). 개발도상국의경우도시화혹은도시로의인구이동과경제발전간의관계와관련해서는다양한의견이제시된다. 경제발전과기술진보그리고농업생산성향상은농촌지역의잉여노동을발생시킴으로써도시로의인구이동을위한배출압력으로작용한다. 다른한편으로도시로의인구집중은노동력의효과적활용과투자의효율성을증대시켜도시지역에서의경제발전을가능하게한다. 그러나도시로의인구이동은다른한편으로부정적효과를초래하기도하는데, 도시와농촌간의불평등이대표적인문제에해당한다. 또한도시로의인구집중이반드시생활수준이나삶의질상승을의미하는것은아니다. 도시로의인구집중으로인해도시빈민층의탄생, 건강관련위험증가, 환경파괴및오염과같은추가적인문제가발생할수있다. 이에따라도시화및이와관련된국내인구이동또한개발도상국에서주요인구정책의대상이된다. 특히, 개발도상국의경우대도시로의인구집중을완화하는조치가정책적으로많은주목을받은바있다 (May, 2012, pp ). 넷째, 국제인구이동또한개발도상국인구정책의주요이슈이다. 20 세기초반까지대부분의국제인구이동은유럽에서발생하였다. 그러나제2차세계대전후개발도상국에서선진국으로의이동이주된흐름으로등장하게된다. 물론개발도상국간의국제인구이동규모또한작지않은데, 계절적혹은임시적노동수요에기초한지역 ( 대륙 ) 내에서의순환적이동이대표적인예에해당한다. 선진국의경우국제인구이동이중심적인현안이지만, 현재까지개발도상국의경우급격한도시화로인한국내인구이동이주요현안으로인식되는경향이있다. 기존연구들 ( 예컨

106 98 인구변동의국제동향과중장기인구정책방향 대, Inter-American Dialogue, 2004; Kanaiaupuni & Donato, 1999; Lopez, Escala-Rabadan, & Hinojosa-Ojeda, 2001) 은개발도상국의경우국제인구이동은송금 (remittances) 을통해가족의소득원을넘어지역및국가경제발전에긍정적인기능을하고있음을지적하고있다. 다른한편으로고급인력의유출 (brain drain) 과같은현상 (Carrington & Detragiache, 1998) 은이민자유출국의경제발전에부정적인함의를초래할수있다. 23) 현재까지상당수의개발도상국들의경우저출산현상에도불구하고노동력부족사태를경험하고있지는않다. 결과적으로이들국가들로부터노동력부족을경험하고있는선진국으로의인구이동이초래하는갈등적상황은현저하지않다. 그러나향후 20~30년기간에걸쳐개발도상국들도노동력부족사태를경험할개연성이상당히높다. 물론개발도상국이노동력부족사태를경험한다고하여개발도상국에서선진국으로의인구이동이발생하지않는다는것은아닐것이다. 선진국과개발도상국간에존재하는임금및생활수준격차를고려할때향후에개발도상국에서선진국으로의노동력이동은지속될개연성이높은것이다. 그러나인구유출을경험하는개발도상국이본격적으로노동력부족사태를경험할경우인구이동을둘러싼개발도상국과선진국간의관계가현재와같은두뇌유출 (brain drain) 현상수준을넘어더욱갈등적인관계가될개연성이높다 (Reher, 2007, p. 201). 마지막으로, 개발도상국의인구정책에서환경과지속가능한발전또한중요한이슈로등장하고있다. 맬서스의인구론처럼인구와환경 ( 자연자원 ) 간의관계에대한관심은오랜역사를가지고있지만, 현재까지환 23) 물론고급인력의유출이일면적으로부정적인효과를초래하는것은아니다. 고급인력의귀국은이민유출국의경제발전에긍정적인기능을할수도있음이지적된다 (brain gain)(olesen, 2002).

107 제 5 장개발도상국과선진국의인구정책 : 현황과과제 99 경문제에있어서인구의역할은명시적으로드러나지않는다. 전통적으로인구와발전간의관계에비해인구와환경간의관계에대한관심은크지않았다. Pebley(1998, p. 377) 에의하면인구와환경간의관계에관한연구는다음과같은 3 단계를거쳐진행되고있다. 첫번째시기는 1940년대후반에서 1950년대초반에해당하는시기인데, 인구가증가하는상황에서토지, 수자원, 에너지와같은자연자원이경제발전과식량생산차원에서지속가능한가에연구의초점이맞추어진시기이다. 이는기본적으로맬서스의초기적관심과유사하다고할수있다. 두번째시기는 1960 년대후반에서 1970년대초반의시기로공기나수질오염과같은현대과학기술의부산물을환경이흡수할수있는가에초점이맞추어진시기이다. 마지막으로, 1980년대후반에서 1990년대시기는산성비, 지구온난화, 오존파괴등전세계적차원에서진행되는환경변화에관심이모아진시기이다. 그러나인구와생식권및생식건강을둘러싼인구정책패러다임의변화, 국가적이해관계의상충 ( 특히, 미국 ), 시급성을요하는새로운환경이슈 ( 예컨대, 생물다양성이나기후변화 ) 의등장으로인해인구와환경간의관계는큰주목을받지못했다 (Speidel, Weiss, Ethelston, & Gilbert, 2009, p. 3049). 인구규모, 1인당소비량, 소비재를생산하는과학기술이환경에미치는영향등인구와환경간의관계가복잡함에도불구하고, 대체로기존의인구학적논의와증거는급격한인구증가가생태계, 자연자원, 그리고환경의지속가능성측면에서부정적인함의를가지고있음을지적하고있다 (Pebley, 1998, pp ; Speidel et al., 2009, pp ). 인구와환경이각각독자적인분야로서최근까지수많은연구들이축적되었지만, 상대적으로두이슈간연관성은큰주목을받지

108 100 인구변동의국제동향과중장기인구정책방향 못했다. 이에따라 2000년대들어인구와환경간의연관성에초점을맞춘연구들이등장하기시작하고있다 ( 예컨대, Lutz, Prskawetz, & Sanderson, 2002). 환경분야에서최근까지의논의는인구압력이환경훼손의직접적원인이지만, 그효과는빈곤이나시장실패등다른요인들을통해매개됨을지적하고있다. 고출산은모성건강은물론건강및교육을포함하는아동 ( 특히, 여성 ) 의인적자본형성및복지 ( 빈곤 ) 와연관됨으로써궁극적으로환경파괴를야기할개연성을높이는것으로지적된다 (O Neill, MacKellar, & Lutz, 2001, pp ). 개발도상국들에서인구가환경에미치는부정적영향이최근까지지속적으로증가하는원인과관련하여, 첫째, 인구증가율이높은국가들의경우인구압력에직면하여토지와같은환경자원을집약적으로활용해야할필요성이증가하는데, 이로인해환경에대한부담이증가한다는것이다. 둘째, 인구의규모뿐만아니라인구의분포도중요한의미를지니는데, 지리적으로균등한분포대신개발도상국에세계인구가집중적으로분포함으로써환경자원을집약적으로활용해야할필요성은가중되는상황이다. 셋째, 인간에게있어서환경이지닌가치를계량적으로평가하기어려운동시에환경변화가가시화되기까지장기간이소요된다는점이지적된다. 결과적으로환경의지속가능성을높이고자하는정책적개입의결과가가시화되기까지는여러세대를가로지른지속적인노력이필요한과제에해당한다. 마지막으로, 환경변화의영향이개별국가내에국한되는것이아니기에국제적공조가필요하지만, 국가간, 특히선진국과개발도상국간이해관계가상이하다는점에서협력적관계의구축이쉽지않은상황이다 (Chu & Yu, 2002, pp ). 환경이가지는이러한특성은최근까지도문제의심각성이지속적으로증가하는

109 제 5 장개발도상국과선진국의인구정책 : 현황과과제 101 동시에뚜렷한해결책을찾지못하는원인이된다고볼수있다. 그럼에도불구하고인구와환경간의관계가개별국가를넘어전세계적인함의를지니고있다는점에서국가간협상및역할분담을어떻게할것인가의문제가핵심이라고할수있다. 개발도상국의인구증가율을낮추고농업을현대화하는것이생물다양성보존을포함하여환경의지속가능성을높이는데있어서매우중요한이슈이지만, 개발도상국에있어서우선순위는환경이아닌경제발전이라는점에서문제가있다. 결국단일국가차원에서문제를해결하기어려운환경문제의경우개발도상국의환경보존이해당국가만의문제가아닌전지구적문제라는인식에서의전환이필요하다. 무엇보다도, 개발도상국의경우급격한인구증가가환경측면에서심각한리스크요인이된다고하더라도이를해결할수단이나조직혹은재원이대체로선진국의통제하에있다는점에서선진국의역할분담이반드시필요한상황이다 (Chu & Yu, 2002, p. 139). 그러나최근미국트럼프 (Trump) 행정부의파리기후협약탈퇴선언은환경문제에있어서국제협력의어려움을잘보여주고있다. 제 3 절선진국의인구정책 선진국의인구정책환경은사회체계의복잡성, 다양한행위자, 인구정책과사회정책간밀접한연계등으로특징지어지며, 이로인해인구정책을둘러싼공감대형성이인구정책의효과성을결정하는데있어서중요한역할을하게된다. 국가별차이에도불구하고, 현재선진국인구정책환경과관련하여핵심적인이슈들은저출산, 이민, 인구고령화혹은인구감소라고할수있다 ( 예컨대, May, 2012). 물론선진국들이당면한이

110 102 인구변동의국제동향과중장기인구정책방향 들문제의경우개발도상국의경우에도중요한정책적이슈로등장하고있다는점은지적될필요가있다. 아래에서는선진국인구정책의주요이슈들로저출산, 이민, 인구고령화 ( 인구감소 ) 이슈들을간략히살펴보기로한다. 우선, 최근들어저출산문제는대부분의선진국들에서가장중요한인구학적현안중의하나이다. 제2차세계대전이후인구정책에서의주된이슈는급격한인구증가였다. 그러나선진국을중심으로지난 20세기후반부에새로운인구학적이슈가등장하였는데, 저출산문제가바로그것이다. 경제학적측면에서볼때고출산문제와마찬가지로저출산문제또한개인들의재생산관련의사결정과집합적이해관계 ( 공공의이익 ) 간불일치현상으로이해할수있다. 역사적으로볼때저출산문제가최근에야비로소새롭게등장한현상은아니며, 이미지난 1920~1930년대프랑스등의국가에서경험한현상이다. 그러나제2차세계대전후베이비붐현상으로인해저출산문제는더이상관심의대상이되지않았다고할수있다 (Demeny, 2010, p. 305). 물론뒤에서논하겠지만, 과거와달리현재선진국들이경험하고있는저출산현상은인구고령화현상과동시에진행되는특징이있다는점에서과거의저출산현상과는구분될필요가있다. 전후베이비붐현상은출산율의지속적인감소추세에서나타난일시적인교란현상으로이해할수있다. 현재미국등을제외한대부분의선진국들의순재생산율 (NRR) 은 1 이하수준이며, 일부국가들에서는전례가없는수준까지출산율이감소하고있다. 이러한저출산현상이지속될경우급격한인구고령화는물론인구감소현상을초래할것으로전망되고있다. 이에따라인구고령화와인구감소현상의영향을강하게받을것으로전망되는국가들의경우저출산문제는사회적으로중요한이슈

111 제 5 장개발도상국과선진국의인구정책 : 현황과과제 103 로부각되는동시에이를해결하기위한정책적개입을필요로하는상황으로인식되고있다 (Demeny, 2010, pp ). 그러나저출산현상이점점사회적으로중요한이슈로부각되고있음에도불구하고저출산국가들에서의정책적반응은다소불명확하다. Demeny(2010, pp ; 2011, pp ) 는다음과같은이슈들을그배경으로지적한다. 첫째, 정책의논리적정합성문제가있다. 제2차세계대전이후인구정책분야를주도한이슈는급격한인구증가문제였으며, 개발도상국들의경우현재저출산문제에직면한선진국들로부터출산율을낮추기위한다양한재정적, 비재정적지원을받았다. 물론개발도상국들의급격한인구증가문제가완전히해결된것은아니며, 21세기에도상당한수준의인구증가가예상되고있다는점에서출산율감소의필요성은여전히상존하는문제이다. 다른한편으로저출산문제를경험하고있는선진국들은내부적으로출산율을높여야할필요성이제기되지만, 이는개발도상국들에대한입장과는상반된다는점에서출산장려정책을명시적으로추진하기쉽지않은측면이있다. 둘째, 현재까지도상당수선진국들은, 저출산현상에도불구하고, 인구의자연증가현상이지속되고있는데, 이는과거의출산율과사망률로인해형성된연령구조와밀접히연관된다. 인구관성 (population inertia or momentum) 효과의존재로인해장기적으로인구고령화와인구감소현상이불가피함에도불구하고일반대중들에있어서이문제는명확하게인지되지못하고있는상황이며, 정책당국입장에서도적극적인대응방안을수립하지않는원인이되고있다. 셋째, 저출산으로인한장기적인인구변동이예상됨에도불구하고문제해결을위한프레임설정이효과적이지못한상황이다. 최근의환경

112 104 인구변동의국제동향과중장기인구정책방향 문제에대한증가하는관심에서볼수있듯이인구감소가반드시부정적이지만은않다는인식이존재한다. 또한저출산으로인한문제가제도적조정을통해효과적으로해결될수있다는인식도존재한다. 이민이저출산문제에대한효과적인해결책이될수있다는인식이대표적인예라고할수있다. 인적자본에대한투자와생산성증가를통해인구고령화및인구감소에대응할수있다는논리도이러한측면에서해석될수있을것이다. 넷째, 인구감소문제를해결하기위한항상성기제가존재한다는막연한인식또한적극적인정책적개입을저해하는요인으로지적된다. 저출산이사회적으로문제가된다면과거의베이비붐현상은아니더라도최소한대체출산율수준으로반등할것이라는기대가존재한다는것이다. 마지막으로, 저출산현상이문제가되더라도효과적이며, 실현가능한출산장려도구가부족하다는점이지적된다. 현실적으로활용가능한대표적인수단으로는개인들로하여금출산을하도록하는물질적유인을제공하는것을들수있다. 이러한조치들은과거세계대전기간중에도추진되었으며, 제2차세계대전후에도복지국가등장속에서지속적으로확대되었다. 그러나이들정책들은더이상출산장려정책으로간주되는대신가족정책혹은더나아가복지정책의일환으로인식되는경향이있다. 출산율상승에긍정적인역할을할수있음에도불구하고, 복지국가가직면한재정적제약을고려할때복지정책의강화는쉽지않은문제라고할수있다. 저출산문제에직면한국가들의경우정책적개입을통해출산율을충분히높일수있을것인가의문제가주요이슈로등장한다. 정책적개입을통해출산율을성공적으로높인대표적인사례가북유럽국가들이다. 남유럽혹은동유럽국가들에비해북유럽국가들의출산율은상당히높은수준이지만, 막대한재정적투입에도불구하고전반적으

113 제 5 장개발도상국과선진국의인구정책 : 현황과과제 105 로북유럽국가들의출산율또한대체출산율 (replacement-level fertility) 보다낮은상황이다. 이러한점에서 Reher(2007, p. 202) 는출산장려정책만을통해출산율을성공적으로높이기는쉽지않음을지적하고있다. 선진국인구정책에서또다른핵심적인이슈가이민이다. 급격한인구증가로인한인구유출 (emigration) 압력, 저출산에따른인구고령화와이로인한인구유입 (immigration) 의역할에대한언급에도불구하고, 전통적으로 ( 제1차 ) 인구변천 ( 예컨대, Lee, 2003) 혹은가치관변화및이로인한혼인율감소에따른추가적인출산율감소와관련된제2차인구변천 ( 예컨대, Van de Kaa, 1987) 에관한논의에서도인구이동의역할은명시적으로고려되지않고있다. 그러나최근들어저출산과 ( 이로인한 ) 국제인구이동증가현상의결합은국가의인적구성을변화시키는한편문화와국민들의정체성형성측면에서도심대한영향을미칠수있다는점에서인구이동의함의가점점더커지고있는상황이다 (Coleman, 2006, p. 402). 인구이동 ( 이민 ) 을통해저출산으로인한인구구조변화를해결하는것은현실적으로불가능하다. 우선, 초기의높은출산율에도불구하고이민자의출산패턴은이민수용국에서의체류기간이길어짐에따라이민수용국의출산패턴으로급격히동화되는경향이있음이지적된다. 또한현재의이민유출국의상당수가향후 20~30년에걸쳐노동력부족현상을경험할개연성이높다는점또한지적될필요가있다 (Reher, 2007, p. 201). 이민을통해인구구조변화 ( 인구고령화 ) 를역전시키기어렵다는점은 UN(2001) 의대체이민 (replacement migration) 프로젝트가잘보여주고있다. 인구고령화에비해, 통상적으로인구감소를방지하기위해필요한이민자규모가작을수있지만국가에따라서는자연감소

114 106 인구변동의국제동향과중장기인구정책방향 ( 사망 출생 ) 의변동폭이상당히클수있다. 인구규모가동일하게유지되더라도인구의연령구조가변동될수있다는점도고려될필요가있다. 특히, 저출산국가가인구규모를일정한수준으로고정시킬목적으로이민을활용할경우장기적으로이민자가전체인구의대부분을구성할수있다는점에서이민을통해인구감소를방지하는것또한현실적으로매우어려운해결책이다. 또한이민자의규모가커짐에따라이민수용국의문화를받아들이지않고도적응할수있는개연성이높아짐에따라이민자의사회통합문제는이민자의규모가작을때와는전혀상이한양상을보일수있음에유의할필요가있다. 현재까지안정인구 (stable population) 이론에기초하여이민이인구의구조와규모에어떠한영향을미칠것인가에대한논의가이루어진반면 ( 예컨대, Coale, 1987; Espenshade, Bouvier, & Arthur, 1982), 24) 이민이인구의구성에미치는영향과관련된논의는상대적으로많지않았다. 특히, 이민이수용국의인종, 민족 (race, ethnicity) 구성에어떠한파급효과를가지고있는가에대한연구는제한적인수준이었다. 비록제한적이기는하지만이민이이민수용국의인적구성에미치는파급효과와관련하여 Coleman(2006, p. 401) 은저출산과고이민현상이지속되어이민수용국의인종, 민족구성이급격히그리고영구적으로변동하는, 이른바제3차인구변천 (third demographic transition) 의가능성을논의하고있다. 이민은사회통합측면에서도중요한문제를제기한다. Coleman (2006) 이지적하는것처럼이민은이민수용국의인종, 민족구성을변화시켜국가혹은민족정체성과관련된문제를초래할수있다. 다른한편 24) 예컨대, Espenshade 등 (1982) 의연구는대체출산율보다낮은출산율그리고고정된출산율과사망률스케줄하에서규모와연령분포가일정한이민자의유입이정지인구로이어짐을보여주고있다.

115 제 5 장개발도상국과선진국의인구정책 : 현황과과제 107 으로 Kohnert(2007, p. 19) 는유럽연합 (EU) 지역에서진행되는이민의비용과편익이 EU 회원국들간그리고각회원국내에서사회계급간비대칭적으로분포함으로써폭력적충돌과극우세력의등장위험을악화시킬수있음을경고하고있다. 최근까지이민유출국의경우이민유출에도불구하고노동력을확보하는데있어서문제가없었다. 이민자를수용하는선진국또한이민자의적응이나사회통합과관련된문제에도불구하고이민은선진국의노동력부족을해소하는데있어서일정한역할을담당하였다. 그러나이러한추세는저출산현상을경험하는이민유출국의경우장기적으로지속되기는어려운상황이다. 물론앞에서언급했듯이향후에도선진국노동시장의높은임금이나삶의질향상측면에서개발도상국에서선진국으로인구이동이지속될개연성은충분히있다. 그러나과거와달리장기적으로이민유출국또한노동력부족을경험하는상황에서이민유출현상이발생한다는점에서현재와달리인구이동이선진국과개발도상국간갈등의원인으로등장할개연성이있다 (Reher, 2007, p. 201). 최근까지도우리나라를포함하여대부분의국가에서이민정책은노동력부족등과같은단기적인목적에기초하여추진되었으며, 이렇게단기적인목적하에추진된이민이장기적으로어떠한파급효과를가지고있는가에대해서는본격적인검토가진행되지못한상황이다. 25) 저출산문제에대한해결방안으로이민을검토하기쉽지않은또다른이유가여기에있다. 선진국인구정책에서인구고령화및인구감소가매우중요한이슈라 25) 이민을규제하는정책의효과성과관련된이견의존재에도불구하고, 이민이제지불가능한과정은아니다. 국가는이민과관련된정책을통해이민을방지하거나그수준을축소시킬수있으며, 비록쉽지않음에도불구하고이민송출국으로의송환또한하나의가능성으로남아있다고할수있다 (Castles & Miller, 2003, p. 8).

116 108 인구변동의국제동향과중장기인구정책방향 는점은이미잘알려져있다. 기본적으로인구고령화및인구감소는인구변동요인들에서나타난변화로인해초래되는인구의규모와구조상의현상이다. 인구고령화가과거수십년간지속된저출산혹은기대여명증가의결과로해석되지만, 대부분의국가들이지속적으로기대여명증가현상을경험하였다는점에서인구고령화에서관측되는국가간차이는대체로출산율에의해영향을받는다고볼수있다. 저출산현상이장기간지속될경우에나타날수있는또다른현상이인구감소라고할수있다. 인구감소현상이과거에도존재했지만, 현대적의미의인구감소현상은인구고령화를수반하고있다는점에서는전개방식은새로운형태를취하고있다. 인구고령화와인구감소가공통적으로저출산에기초하고있지만, 인구고령화와인구감소간에인과적관계가있는것은아니다. 출산율감소가인구고령화현상을초래하지만, 인구이동의효과를제외할경우, 인구감소는출산율 ( 출생건수 ) 이사망률 ( 사망건수 ) 보다낮을경우에발생한다. 예컨대, 선진국의사례처럼청년층이주도하는인구이동 ( 이민 ) 이, 최소한중단기적으로, 인구고령화와인구감소를동시적으로억제하는반면고령층의사망률감소는인구감소를억제할수있지만인구고령화현상을가속화하는측면이있다 (Coleman & Rowthorn, 2011, pp ). 또한질병이나전쟁에기인하여일시적으로인구가감소한과거와달리현대적의미의인구감소는개인들의선택에기초하여전국가적차원에서진행된다는점에서중요한차이가있다 (Kramer, 2014, p. 1). 인구고령화및인구감소는향후다양한영역에서광범위한파급효과를가질것으로전망되고있다. 본연구에서는사회보장제도, 경제 ( 산업 ) 및노동시장, 지역사회재구조화, 국제관계, 환경측면에서의파급효과를간략히살펴보기로한다. 우선, 사회보장제도의경우, 인구감소대신,

117 제 5 장개발도상국과선진국의인구정책 : 현황과과제 109 인구고령화와밀접히연관된영역이라고할수있다. 아래에서논의되는다른영역에비해인구고령화의영향력이가장크게그리고가장확실하게나타나는부문이사회보장제도이다. 인구고령화의파급효과와관련하여소득보장부문은우리나라의경우에도많은논의가이루어지고있다. 26) 인구고령화는건강보험및장기요양보험부문의경우에도유사한영향을미칠것으로전망되고있다. 그러나일반적으로인구고령화의영향은건강보장에비해소득보장의경우에더욱크게나타나는것으로논의되는데, 이는연금수급자들도건강보장을위한기여금을내는동시에, 은퇴 ( 연금수급연령도달 ) 후연금지출이지속적으로발생하는소득보장과달리, 은퇴 ( 연금수급 ) 후의잔여생존기간이 ( 건강보장지출을요하는 ) 유병기간과동일하지는않은것과관련이있다 (Bujard, 2015, p. 147). 건강기대여명상승이이와관련된대표적인논의라고할수있다. 다른한편소득보장 ( 연금 ) 이노인층을주된대상으로하는반면건강보장은전체연령층을대상으로한다는점과도관련이있다. 그러나소득보장에비해건강보장의경우의료서비스에대한수요및공급이인구학적요인외에도의학기술발전등과같은다른요인들에크게의존한다는점에서지출수준을전망하기는더욱어렵다고할수있다. 인구고령화및인구감소가경제 ( 산업 ) 및노동시장에도광범위한영향을미칠것으로전망되지만, 앞에서살펴본사회보장제도에비해그파급효과는불확실하다고할수있다. 산업 ( 경제 ) 측면에서는노동력감소로인해생산이감소하는한편인구감소로재화, 용역에대한수요가감소하고이에따라후속적으로투자또한축소될수있다는것이일반적인수준의논의라고할수있다. 그러나다른한편으로자본투입량증가혹 26) 물론인구고령화가사회보장지출수준을단순히결정하는것은아닐것이다. 예컨대, Castles(2004, pp ) 는인구고령화 ( 연령구조변화 ) 가아닌사회보장제도의관대성이복지지출을결정하는핵심적인요인임을지적한다.

118 110 인구변동의국제동향과중장기인구정책방향 은기술진보를통해인구고령화및인구감소의부정적효과를상쇄할수도있다는상반된논의도존재한다. 앞에서살펴본제2의인구배당효과와관련된논의가여기에해당한다고할수있다. 다른한편국가전체 GDP와 1인당 GDP를구분하여논의할필요성또한제기되는데, 인구감소로인해국가전체의 GDP가감소할수있지만, 1인당 GDP는지속적으로증가할수있다는것이다. GDP 총량대신 1인당 GDP가개인들의복지와삶의질측면에서보다중요한지표라고할수있는데, 인구와 1인당 GDP, 혹은인구증가율과 1인당 GDP 증가율간에뚜렷한정적 (+) 연관성이존재하지않음이지적된다 (Bujard, 2015, p. 152; Coleman & Rowthorn, 2011, pp ). 노동시장측면에서인구고령화가혁신감소로이어질수도있지만, 인적자본투자강화를통해고령근로자의혁신능력을제고하거나고령근로자의경험을통해혁신능력감소문제에대응할수있다는논의도가능한논리이다. 현재까지인구고령화가생산성에부정적함의를가질것이라는논의는예측하기매우어려운문제이다. 이에따라인구고령화의경제적파급효과에관한연구들은, 생산성측면대신, 생애에걸친저축과자본형성에초점을맞추는경향이있다 (O Neill, MacKellar, & Lutz, 2001, pp ). 인구의연령분포, 연령별소득분포, 코호트효과와같은구성효과 (compositional effects) 를포함하여, 인구고령화가공 사적저축에미치는영향을검토한경험적연구들은일반적으로인구고령화가미래경제성장에중요한영향을미칠수있는저축률에부적 (-) 영향을미칠개연성을지적하고있다 ( 예컨대, Roseveare, Leibfritz, Fore, & Wurzel, 1996; Turner, Giorno, de Serres, Vourc h, & Richardson, 1998). 27) 필요 ( 적정 ) 수요 ( 투자 ) 의감소혹은 27) OECD 20 개국가들을대상으로인구고령화가저축 ( 민간 + 정부 ) 에미치는영향 ( 현정책

119 제 5 장개발도상국과선진국의인구정책 : 현황과과제 111 민간 ( 개인 ) 의저축감소에대응한사회보장제도및노동시장개혁과같은정부의역할이공급 ( 저축 ) 감소의부정적효과를일정부분상쇄시킬것으로논의되지만그효과성은불확실하다 (O Neill, MacKellar, & Lutz, 2001, pp ). 28) 특히, 인구고령화에대응한정책적개입과제도개혁이중요한역할을할잠재력을지니고있지만, 정책적조정의효과성을제고하기위해서는사회보장제도 ( 연금, 건강등 ) 나노동시장관련개혁조치들이반드시통합적으로그리고적기에추진될필요가있음이지적된다 (Turner et al., 1998). 이러한논의는, 앞에서살펴보았듯이, 저출산으로인한인적자본투자증가에기초한제2의인구배당 (second demographic dividend) 효과를통해인구고령화로인해야기되는부담을일정정도줄일수있지만, 이또한노년층으로의공 사적이전이적정한수준일필요가있음을주장하는 Lee & Mason(2010) 의논의와도일맥상통한다고할수있다. 사회보장제도와경제 ( 산업 ) 및노동시장외에인구고령화및인구감소가정치, 사회, 문화부문에서도커다란변화를초래할것으로전망되지만, 이들분야에서중장기적파급효과를전망하기는매우어려운측면이있다. 그럼에도불구하고인구고령화및인구감소는고용 ( 취업 ) 과관련된지역간인구이동등의과정을통해중소도시및농어촌지역에구조적인변화를초래할개연성이높다. 예컨대, 지역을가로질러차별적으로진행되는인구고령화및인구감소현상은학교나병원과같은기반 고정가정 ) 을검토한 Roseveare 등 (1996) 의연구는인구고령화가저축감소에유의한영향, 특히정부저축의유의한감소를초래할개연성을지적한다. 인구고령화의국내및국제거시경제적효과를동시적으로분석하고있는 OECD 의후속연구 (Turner et al., 1998) 도노동시장성과향상이나정책적조정이없을경우인구고령화가경제성장과생활수준 (1 인당 GNP) 에부정적영향을미칠개연성이높음을지적하고있다. 28) 인구고령화의경제적파급효과와관련된선행연구들에대한보다세부적인검토와관련해서는 O Neill 등 (2001) 을참고할수있다.

120 112 인구변동의국제동향과중장기인구정책방향 시설의분포및서비스접근성에있어서중대한문제를제기할것으로전망되고있다 (Bujard, 2015, p. 152). 우리나라의경우농어촌지역을중심으로한공동화현상이주목을받지만, 지역사회공동화현상이농어촌지역에만국한되는것은아니며도시지역또한동일한현상을경험할수있다. 국가차원과비교하여지역차원에서진행되는인구감소현상은해당지역의출산율감소나사망률증가와도연계될수있지만, 인구이동과더욱밀접하게연관되는측면이있다. 특히, 국내인구이동은국제인구이동과달리노동과자본이동상의제약이크지않다는점에서지역차원의인구고령화와인구감소에큰영향을미칠수있다. 지역차원의인구고령화및인구감소가상당부분국내인구이동에의해영향을받기는하지만이러한인구이동이지역외적인요인인동시에비인구학적요인들의영향을크게받는다는점에서지역적차원에서진행되는인구고령화및인구감소는출산율감소가주도하는국가차원의인구고령화및인구감소와는구분되는측면이있다. 또한지역적차원의인구감소가노동과자본의효율적이동에따른결과적성격도지니고있다는점에서부정적인현상으로만인식되어서는안될것이다. 지역적차원에서진행되는인구고령화및인구감소가특히문제되는것은, 첫째, 인구감소가진행되는지역의경우기반시설 (infrastructure) 이지역인구에비해과대한관계로효율적으로활용되지못한다는점이다. 인구감소에도불구하고기존에구축된사회기반시설 ( 예컨대, 학교, 병원 ) 을인구감소에상응하여축소조정하기는쉽지않다는것이다. 둘째, 지역차원의인구감소는세수 (tax revenue) 감소를통해학교나병원등과같은공공서비스의 1인당비용을증가시켜조세를포함하여각

121 제 5 장개발도상국과선진국의인구정책 : 현황과과제 113 종부담금이인상되는문제를초래할수있다. 마지막으로지역적차원의인구감소가선별성 (selectivity) 을강하게지닐때해당지역에미치는부정적파급효과는더욱커질수있다. 특히, 청년층, 여성, 고학력층등개인적성향이나경제적측면에서대도시에거주할유인이강한계층이선별적으로유출될경우해당지역은이주할여력이낮은고령자나사회경제적지위가낮은개인들이잔류함으로써지역사회가직면하는인구고령화및인구감소현상의파급효과는더욱커질수있음이지적된다 (Syssner, 2016, pp ). 공적서비스축소를막기위한지역사회차원의다양한대응조치들이검토될수있다는점에서인구고령화와인구감소가일면적으로공적서비스축소로이어지지는않는다. 그러나지역사회차원의대응전략또한개별지역사회가지닌인적및투자자원에따라제약을받는경향이있다. 기본적으로지역차원의인구감소와 ( 선별적인구유출로인한 ) 연령구조변화는지역주민들의사회연결망을축소하고삶의질을저하시킬개연성을높인다. 인구유출에따른수요감소에도불구하고남아있는주민들이지속적으로해당공공서비스를필요로하지만, 수요감소로인해과거처럼효율적으로서비스를제공하기어려운문제가발생할수있다. 특히, 건강상의문제혹은자동차등이동수단을보유하지못한고령층의경우지역복지서비스의축소는개인적연결망의축소와함께지역사회기반시설에대한접근성을제약함으로써사회적배제문제를초래할개연성도제기된다. 결국, 적절한정책적대응이이루어지지못할경우, 인구감소에대응한공공서비스축소및지역거점중심공공서비스로의재편은기존의사회적불평등이지역적차원으로확대되는계기가될수도있다. 비록거점지역의경우그역할이강화될수도있지만거점이외지역의경우그기능과역할은축소될개연성이지적된다

122 114 인구변동의국제동향과중장기인구정책방향 (Steinfuhrer, Kupper, & Tautz, 2014, pp ). 29) 국제관계의경우, 인구고령화대신, 대체로인구감소와관련하여논의되며, 인구감소로인해국제사회에서군사적, 정치적영향력이감소할것이라는것이일반적인논의이다 (Bujard, 2015, pp ). 다음절에서살펴보겠지만, 프랑스의인구정책이국가의안전보장과밀접히연관된이슈임을보여주는대표적인사례라고할수있다. 그러나국제관계의불안정성과다른비교대상국가들이경험하는인구변동을동시적으로고려해야한다는점에서국제관계에서나타나는인구감소의파급효과를둘러싼불확실성은매우높다고할수있다. 국제관계와마찬가지로, 환경부문또한, 인구고령화대신, 인구감소와관련하여주로논의된다. 인구와환경간의연관성에관한연구들또한대체로인구규모나인구증가율이환경에미치는영향에초점을맞출뿐인구고령화와같은인구구조에주목한연구를찾기는쉽지않은상황이다 (O Neill, MacKellar, & Lutz, 2001, p. 103). 환경부문의경우, 다른조건이동일할경우, 인구감소가자원에대한소비와환경오염을감소시킨다는점에서긍정적인효과가있을것으로전망되고있다 (Coleman & Rowthorn, 2011, p. 240). 환경측면에서초래하는긍정적인효과는개별국가대신세계적차원에서보다큰효과를기대할수있는데, 이는경제적으로발전된국가들의자원소비수준이상대적으로매우높다는것과관련이있다. 다만, 환경부문에서의효과를장기적으로기대할수있는한편자원소비가인구밀집도가높은개발도상국들을중심으로크게증가하고있다는점에서 29) Steinfuhrer 등 (2014, pp ) 은지역사회공공서비스를제공하거나조직하는데개입하는의사결정자가취하는대응 (adaption) 전략 ( 예컨대, entrenchment, repositioning, reorganization) 과공공서비스수요자가취하는대응 (coping) 전략 (exit, voice, royalty) 을개념적으로구분하고있다.

123 제 5 장개발도상국과선진국의인구정책 : 현황과과제 115 현시점에서환경에대한인구감소의효과를가늠하기는쉽지않은상황이다 (Bujard, 2015, p. 153). 종합적으로, 인구고령화및인구감소가초래하는혹은초래할수있는다양한효과들이거론되고있지만, 영역에따라이러한효과들을긍정적인혹은부정적인것으로범주화하는것이쉽지않음에유의할필요가있다. 물론소득보장이나건강보장과같은사회보장제도의경우인구고령화는모수적혹은구조적개혁과관계없이부정적인효과를미칠것으로전망할수있다. 인구고령화및인구감소가초래할수있는부정적효과들이과도히크지않을수있는동시에긍정적효과를나타낼개연성도존재하지만, 우리나라의경우인구고령화및인구감소속도가상당히급속히진행될개연성이높다는점에서점진적인인구고령화및인구감소를경험하는국가들과는구분되어검토될필요가있을것이다. 제 4 절해외인구정책사례분석 선진국인구정책의주요이슈로저출산, 이민, 인구고령화문제가빈번히언급되지만 ( 예컨대, May, 2012), 이들중보다근본적인이슈는저출산문제라고할수있다. 이에따라현재까지저출산문제에대응하여다양한정책적대응을시도하는국가들이증가하고있다. 그러나스웨덴과프랑스등소수의국가들만이저출산대응측면에서성공적인사례로언급되는상황이다. 본절에서는저출산문제에초점을맞추어해외인구정책사례를간략히살펴보되, 관련해외사례 ( 스웨덴, 프랑스, 이탈리아, 일본, 싱가포르 ) 를심층적으로검토하고있는 Kramer(2014) 의논의를중심으로살펴보기로한다.

124 116 인구변동의국제동향과중장기인구정책방향 우리나라에서도이미잘알려져있듯이, 스웨덴이상대적으로높은출산율을유지하는배경에는출산과관련된정책과페미니즘이체계적으로결합된점이지적되고있다. 스웨덴또한인구변천과정을통해출산율이지속적으로감소했으며, 특히 1930년대대공황과맞물려급격히감소하였다. 30) 대공황기의스웨덴경제정책과인구정책을설계한군나르뮈르달 (Gunnar Myrdal) 은과거보수주의진영의전유물이었던출산장려정책을사민당의핵심정책으로끌어들이는한편사민당의경제및사회정책과유기적으로연계하여인구정책을추진함으로써시너지효과를극대화하는방식으로정책을추진하였다. 31) 보다구체적으로, 스웨덴인구정책은전통적으로, 남성부양자모델대신, 노동시장에서여성의역할이강했던스웨덴에서여성에게일과가족의삶이양립가능하도록하는한편자녀가경제적부담으로작용하는상황에서출산율을높이기위해서는자녀를양육하는가족이부담하는비용을전체사회가분담하는체계를구축하는데정책의초점을맞추었다. 전반적으로 1930년대부터시작된스웨덴의출산장려정책은인구문제가사회전반의문제와밀접히연계되어있으며, 인구정책이복지체계의구축과맥락을같이하는모습을보인다. 또한스웨덴인구정책의핵심에는양성평등원칙이자리잡고있는데, 스웨덴의출산장려정책은사실상양성평등정책이라고할수있다 (Kramer, 2014, pp ). 구체적인인구정책 ( 가족정책 ) 프로그램으로이미 1931년에부분적인모성휴가제도가도입되었으며, 1938년에는미혼모에대한지원이이루어졌다. 1939년에는결혼과임신을이유로한해고가금지되었으며, 1948년에는 30) 스웨덴의출산율 (TFR) 은 1891 년 에서지속적으로감소하여 1934 년과 1935 년에 까지떨어진후반등하여 1942 년에는대체출산율이상으로상승하였다 (Human Fertility Database, 에서 인출 ). 31) 스웨덴인구정책 ( 출산 ) 과관련하여뮈르달 (Myrdal) 이제시한주장의압축적인설명으로는 Kramer(2014, pp ) 를참고할수있다.

125 제 5 장개발도상국과선진국의인구정책 : 현황과과제 117 보편적아동수당, 그리고 1955년에는보편적인모성휴가제도가확립되었다 (Hoem & Hoem, 1996, p. 21). 스웨덴은또한다양한형태의가족을포용하는정책을적극적으로추진하였다. 스웨덴에서는전통적인방식의남녀간혼인에기초한가족이법적지위를가지지않는다. 이에따라스웨덴의경우혼인외출산의비중이매우높은데, 전체출산의대략 60% 그리고첫째출산의 3분의 2가비혼인동거관계에서이루어지는것으로보고되고있다 (Olah & Bernhardt, 2008, p. 1114). 스웨덴의가족정책에대한강조는재정지출측면에서도뚜렷이나타난다. 15세이하에대한현금과서비스지출은 1인당 GDP의 22.9%, 20세이하를대상으로한교육에대한지출은 1인당 GDP의 31.2% 에달한다. 또한아동과노인에대한지출이상당히균형적인모습을보인다 (Isaacs, 2009, p. 13). 일반적으로스웨덴은가족정책의효과가잘나타나는사례로논의된다. Hoem & Hoem(1996) 이스웨덴출산율패턴을설명하기위해사용하는표현 (roller-coaster fertility) 처럼스웨덴의출산율은상당히기복이심한모습을보인다 ( 그림 5-1 참고 ). 그러나출산율에서나타나는이러한패턴은노동시장소득과가족급여가밀접히연계된스웨덴에서가족정책변화에따른반응으로나타나는것으로분석되고있다 (Hoem, 2005, p. 570). 그림 5-1 에서살펴볼수있듯이, 기간합계출산율 (Period TFR) 에서관측되는기복에도불구하고코호트합계출산율 (Cohort TFR) 은대체로 2 수준에서안정된모습을보여주고있다. 스웨덴출산율에서나타나는이러한패턴은뒤에서살펴보는프랑스와는구분되는현상이다. 종합적으로, 저출산문제에대응하는스웨덴정책의핵심은양성평등확립에있으며, 이를뒷받침하기위해여성의일-가족양립에서의걸림돌

126 118 인구변동의국제동향과중장기인구정책방향 을제거하는한편돌봄에서남성의적극적인역할을강조하고있다 ( 양성평등 ). 기본적으로스웨덴모형의성공이건실한경제적, 재정적지속가능성, 높은수준의사회적부담, 양성평등과다양한가족에대한포용등에기초하고있다는점에서 Kramer(2014, p. 41) 는스웨덴모형이다른저출산국가들에있어서성공적으로적용되기쉽지않음을지적한다. 물론상이한복지시스템을구축한국가의경우에스웨덴과같은막대한재정지출을기대하기는쉽지않다. 그러나정도에서의차이에도불구하고심각한저출산문제에직면한국가의경우스웨덴의사례를고려할필요성또한충분히있다고판단된다. 예컨대, 스웨덴에서볼수있는여성의지위향상과양성평등은한국사회의경우에도반드시고려될필요가있는사안이라는점에서는의문이없다. 그림 5-1 스웨덴의기간 (1891~2014 년 ) 및코호트 (1876~1964 년생 ) 합계출산율 자료 : Human Fertility Database( 에서 인출 ) 기초작성.

127 제 5 장개발도상국과선진국의인구정책 : 현황과과제 119 프랑스의경우인구문제가국가의안전과직결되는것으로인식되는대표적인사례라고할수있다. 1870~1871년의프로이센-프랑스전쟁 (Franco-Prussian War; 보불전쟁 ) 과 1940년의프랑스전쟁 (Battle of France/Fall of France) 에서의패배로인해프랑스에서의인구문제는정치적으로중요한이슈로자리매김하였다. 32) 그러나프로이센-프랑스전쟁이후등장한제3공화국의경우에도출산장려를위한유의미한조치를취하지못하다가 1939년달라디에 (Daladier) 정부에서, 피임및인공임신중절에대한징벌적조치와함께, 다자녀 (3인이상 ) 가족에대한재정적지원을제공하기시작하였다 (Family Code; 1939년 7월 29일 ). 이는 1940년 5월독일의프랑스침공으로제3공화국이붕괴된후세워진비시 (Vichy) 정부하에서도지속되었다. 전통적가치를지향하는등기존제3공화국과정치적지향에서큰차이를보였음에도불구하고기존출산장려와관련된정책 (Family Code) 은지속적으로추진되는모습을보였다 (Kramer, 2014, p. 52). 프랑스는가족정책을통해높은수준의출산율을유지하는대표적인사례로언급된다. 프랑스의높은출산율이이민자의높은출산율에기인하는것은아님에유의할필요가있다 (Toulemon, Pailhe, & Rossier, 2008, p. 522). 일반적으로프랑스의경우이민자와프랑스출생자간출산율에서차이가없다는점에서높은출산율을가족정책에서찾고있다. 앞에서살펴보았듯이, 스웨덴은양성평등정책차원에서여성의경제활동과일-가족양립그리고육아에서의남성의적극적인역할을강조하는모형에기초하고있다. 반면최근일-가족양립정책이중요한이슈로 32) 프로이센 - 프랑스전쟁에서의패배로프랑스는 50 억프랑의배상금을지불함과함께알자스 - 로렌지역을프로이센에할양하게된다 (Wikipedia Contributors, 2017a). 프랑스전쟁또한 1940 년 5 월 10 일에시작된후 6 월 25 일휴전협정체결까지 46 일만에프랑스 ( 벨기에, 네덜란드, 룩셈부르크등의연합국 ) 의패배로마무리되었다 (Wikipedia Contributors, 2017b).

128 120 인구변동의국제동향과중장기인구정책방향 등장하지만, 기본적으로프랑스는경제활동인구와같은특정인구집단대신다양한가족을포괄하여광범위하고보편적인급여를지급하는특징을보인다 (Thevenon, 2016). 제2차세계대전후프랑스정부는출산율의정체혹은감소문제를해결하기위해출산장려적요소들을대거포함한국가주도적방식의복지체계를지향하였으며, 이후 30년동안지속된경제성장과베이비붐현상을경험하였다. 특히, 제2차세계대전후드골임시정부기간중인구정책의기본구조와인구정책을추진하는주요제도 ( 기관 ) 들을완성하였는데, 인구정책과사회및경제정책간의연계성이강조되었다. 스웨덴의사례와마찬가지로프랑스의경우또한출산장려정책들이복지체계의주요요소로설계되었는데, 이로인해정책의안정성과예측가능성이크게높아진것으로알려진다. 제2차세계대전후가족정책을둘러싼정치적공감대에기초하여 1960년대에는가족개념의확대, 양성평등, 여성의일- 가족양립제고등의영역으로공감대가확대되었다. 1960년대베이비붐현상의종결, 여성의노동시장참여증대, 페미니즘의등장, 1980년대중반이후복지재정추가지출상의문제로인해일-가족양립에보다큰강조점이주어지기시작하였다 (Kramer, 2014, pp ). 가족이법적지위를가지지않는스웨덴에비교할때프랑스의정책은여전히국가와개인사이의사회제도로가족의존재를인식하며, 개인대신가족이공공정책의추진과정에서준거점의역할을한다. 그러나프랑스의가족주의는전통적가족대신확대된가족개념에기초하고있다는점에서그리고종교적지향성을보이지않는다는점에서뒤에서살펴보는이탈리아의가족주의와는구분된다 (Kramer, 2014, p. 63). 프랑스의경우혼인외출생건수가 1970년대말부터증가하기시작했는데, 2000 년대중반에이미혼인내출생과혼인외출생건수가유사한수준에도

129 제 5 장개발도상국과선진국의인구정책 : 현황과과제 121 달하였다. 혼인여부와관계없이아동의권리가동등하게보장된다는점에서혼인율감소가출산율에큰영향을미치지못하는것으로평가된다 (Toulemon, Pailhe, & Rossier, 2008, p. 525). 덴마크, 스웨덴등북유럽국가들과비교할때프랑스의여성노동시장참여패턴에서나타나는특징으로어린자녀가있는여성이전일제근로를하는경향이강하다는점이지적된다. 북유럽국가들과달리프랑스의경우고용안정성이보장되지않는일자리를중심으로시간제일자리가증가하는모습을보인다 (Toulemon, Pailhe, & Rossier, 2008, p. 533). 이러한점에서프랑스의경우시간제일자리가일-가족양립목적으로기능하기는상대적으로어렵다고할수있다. 프랑스의경우가족정책급여의보편성과선별성을둘러싸고다양한의견이존재하는상황이다. 최근까지일-가족양립제고의중요성이강조되고있지만, 앞에서살펴본스웨덴의사례에비해가족정책이여성의노동시장참여를강조하는정도는상대적으로크지않다고할수있다. Kramer(2014, p. 69) 는프랑스가다양한종류의지원책을다양한형태의가족에게지원하는방식을취하고있다는점에서여성의노동시장참여에초점을맞춘스웨덴의사례에비해다른저출산국가들에게보다적절할수있는모형임을지적한다. 그러나프랑스의경우또한가족정책분야에막대한재정지출을하고있다는점에서재정적제약에직면한저출산국가들이수용하기는쉽지않은모델이라고할수있다. 또한프랑스의사례는여성의노동시장참여에초점을맞추지는않지만, 사회인구학적추세변화에따라현재의정책을유지할지아니면스웨덴과마찬가지로일-가족양립지원에초점을맞출것인지와관련하여정책방향이상대적으로명확하지않은모습을보여주고있다. 이탈리아는이른바초저출산 (lowest-low fertility) 현상을가장먼저

130 122 인구변동의국제동향과중장기인구정책방향 경험한국가들중대표적인사례로언급되는국가에해당한다. 이탈리아의출산율은 1990년대중반에 1.19 수준까지떨어졌다. 2000년대이후출산율이다소상승하는패턴을보였지만, 2009년글로벌금융위기이후이러한상승세는정체되고 1.4 수준에머물고있다 (Tanturri, 2016, p. 223). 33) 현재이탈리아가경험하고있는장기저출산문제는어떤단일요인이아닌다양한요인들이복합적으로작용한결과로파악되고있다. Tanturri(2016) 는전통적가족주의적가치관의지속, 청년층의노동시장진입지체와구조화된이중노동시장, 주택시장, 일-가족양립의어려움과경직된노동시장, 아동 (3세미만 ) 보육시설등부족한공공사회서비스, 성불평등및가족내에서의부부간불평등한역할분담, 국가대신가족의역할을강조하는복지정책및정책의비일관성등이복합적으로작용하고있음을지적한다. 스웨덴이나프랑스에비해이탈리아는가족을지원하는정책들이극히제한적인동시에분절화된특징을보인다. 이탈리아의경우노인과아동에대한지출에있어서현격한격차가존재하는특징을보인다. 이탈리아의저출산현상은최근까지사회복지측면에서가족이지속적으로중요한역할을담당하는반면국가의경우그역할이부재혹은부족한점이지적된다 (Kramer, 2014, p. 73). 저출산현상에대응하여국가차원에서효과적인정책적대응을마련하지못한배경에는과거파시즘정권하에서추진된출산장려정책에대한반발또한자리잡고있다. 파시즘정권하에서추진되었던출장장려정책들은제2차세계대전후폐지되거나축소되었다. 그러나다른한편으로출산율이대체출산율아래로하락하는상황에서도국가가자녀가있는가족을지원하지못하는상황에대한 33) 3 명이상의다자녀비중이감소하는한편무자녀의비중또한급격히증가하는모습을보인다. 더욱이무자녀여성의비중증가는특정집단대신모든사회계층을가로질러확대되는패턴을보이는것으로지적된다 (Tanturri, 2016, pp ).

131 제 5 장개발도상국과선진국의인구정책 : 현황과과제 123 정당화의논거로기능하였음이지적된다 (Kramer, 2014, p. 78, p. 80). 이탈리아의경우제2차세계대전후 30년동안출산율이높게나타남으로써특별한인구정책이추진되지않았다. 앞에서언급한과거파시즘정권의출산장려정책에대한반발그리고가족계획프로그램에호의적이지않은가톨릭교회의강한영향력또한인구정책이공식적인논의의대상으로등장하지않은원인으로작용하였다. 그러나 1970년대후반에출산율이대체출산율수준이하로떨어짐으로써인구문제가사회적이슈로등장하였다. 34) 다만, 이시기동안저출산문제가일시적인현상이아니라장기간지속될수있는문제라는점은인식되지못하였다. 또한인구문제에대해국가가적극적으로개입하지않으려하는동시에가톨릭교회의반발로인해인구정책에서의패러다임전환은문제에직면하였다 (Kramer, 2014, pp ). 구체적인이탈리아가족정책프로그램과관련하여유급모성휴가 (5개월, 급여율 80%) 및부모육아휴직 (8살이하, 급여율 30%) 이있다. 그러나모성휴가는비정규직근로자에게적용되지않는데, 상당수의여성들이이러한근로형태를취하는관계로수혜대상에서제외되는것으로알려졌다. 파시즘정권하에서등장한가족수당이있으나현재저소득층을대상으로자산조사에기초하여운영되고있다 (Kramer, 2014, p. 72). 또한공공사회서비스가적절히제공되지않는문제도지적된다. 예컨대, 3~5세아동의경우다른유럽국가들처럼대부분보육시설에다니지만, 0~2세아동의일부만 (8%, 1998년 ) 이공공보육시설을이용할정도로공공사회서비스기반이부족한것으로평가된다. 2000년 7월에서 34) 1970 년대중반까지출산율이대체출산율을상회하였지만, 1977 년합계출산율은 로떨어졌다. 후속적으로 1984 년에는출산율이 1.484, 그리고 1995 년에는 까지하락한후 2012 년현재 수준에머물고있다 (Human Fertility Database, 에서 인출 ).

132 124 인구변동의국제동향과중장기인구정책방향 2001년 6월사이에출산을한여성중 2002년기준으로경제활동을하는여성의 56% 가근로시간동안아동의조부모가돌봄을담당하는것에서살펴볼수있듯이, 이탈리아의경우어린자녀를보육시설에보내는것에대해부정적으로인식하는문화가강한데, 이는다른한편으로공공서비스에대한수요부족의원인이되고있음이지적된다 (De Rose, Racioppi, & Zanatta, 2008, pp ). 이탈리아의정치적지형또한전통적으로파편화된동시에군소정당이난립한관계로효과적인가족정책을추진하기위한정치적공감대를형성하지못하였음이지적된다. 더욱이 2008~2009년글로벌금융위기이후가족정책프로그램을위해필요한재원조달과관련된어려움은더욱가중되었다 (Kramer, 2014, pp ). 적극적인가족정책프로그램을추진하지못하는이탈리아의경우노동력부족을해결하기위한방안으로이민이활용되는모습이관측된다. OECD(2009, 2017a) 에의하면전체인구대비이민자의비율은 2000년 2.4% 에서 2013년 8.1% 로크게증가하였다. 그러나이민정책이단기적인노동력부족에대응하여추진되는관계로장기적인파급효과를전망하기는매우어려운상황이라고할수있다. 제2차세계대전이후일본의출산율은가파르게감소하였는데, 합계출산율은 1947년 4.5에서 1957년 2.0 수준까지하락하였다. 이후일본의출산율은대체출산율수준을유지했지만, 1970년대중반대체출산율수준이하로감소하는패턴이나타난다. 일본또한 1990년대중반이후합계출산율이 1.3~1.4 수준을유지함으로써앞에서언급한이탈리아와마찬가지로초저출산국가로분류될수있다 (Tsuya, 2015, p. 88). 35) 35) 1970 년대이전에도대체출산율아래로출산율이감소하기는했지만, 일본에서출산율이지속적인하향추세를보인것은 1970 년대중반이후이다 년합계출산율이 2.04 로대체출산율아래로떨어진후 2005 년 까지떨어진후현재까지 1.5 수준을회복하

133 제 5 장개발도상국과선진국의인구정책 : 현황과과제 년대중반이후일본의출산율감소에있어서만혼과비혼증가가큰영향을미친것으로분석된다 (Retherford, Ogawa, & Matsukura, 2001, p. 65). 상대적으로안정적이었던 20~30대미혼자의비중은 1970년대중반이후가파르게증가하는모습을보였다. 예컨대, 25~29 세여성중미혼자의비중은 1975년 18% 에서 2010년 60% 로증가하였다. 같은기간동안 30~34세여성의미혼자비중은 8% 에서 35% 로, 35~39세여성중미혼자의비중은 5% 에서 23% 로증가하였다. 50세까지미혼으로남아있는여성의비중또한 1995년 5% 에서 2010년 11% 까지증가하는모습을보였다 (Tsuya, 2015, p. 89). 만혼및비혼증가와함께유배우출산율또한감소하였다. 일본의경우혼인외출산의비중이매우낮은상황이기에최근까지의혼인내출산율감소또한만혼이나비혼인구의증가못지않게일본의출산율감소에큰영향을미친것으로분석되고있다. 일본의경우혼인내출산율이감소한주된원인으로는여성이경제활동과가족생활을동시에병행하기가쉽지않다는점과자녀양육비용이매우높다는점이지적된다 (Kramer, 2014, pp ). 36) 1970년대중반이후나타난만혼및비혼증가그리고유배우출산율의감소현상은교육과노동시장에서의변화와맞물린현상으로파악되고있다. 1970년이후여성의교육기회는급격히증가하였는데, 25~29 세여성중고등교육기관 ( 전문대, 4년제 ) 에재학중이거나졸업한여성의비중은 1960년 4%, 1980년 26%, 그리고 2010년 52% 로증가하였다 (Tsuya, 2015, p. 91). 고등교육기관졸업자들이안정적인일자리를획 지못하고있는상황이다 (Human Fertility Database, 에서 인출 ). 36) 1970 년대중반이후부터 2010 년까지출생자녀수가감소했지만, 일반적으로의도하는만큼의자녀를출산한것으로추정되고있다. 그러나실제출산한자녀와이상자녀수간에간극이크게존재하는것으로보고된다 (Tsuya, 2015, p. 90).

134 126 인구변동의국제동향과중장기인구정책방향 득할가능성은 1980년대말까지는증가하였지만, 1990년대일본의버블경제붕괴로인해성별및교육수준을가로질러안정적인일자리를획득할기회가크게축소되고기간제혹은파견제등비정규직의비중이크게증가하였다. 그럼에도불구하고가임연령대여성을포함하여전반적으로여성의경제활동참가율은지속적으로증가하였으며, 과거와달리, 혼인을하더라도지속적으로경제활동을하는패턴또한강화되었다. 그러나여성의경제활동증가에도불구하고일본사회에서가족내의성역할규범은지속되고있다 (Tsuya, 2015, pp ). 결국교육과노동시장에서의변화그리고최근까지도큰변화없이지속적으로존재하는가족내에서의성불평등은여성들로하여금혼인을하지않거나혼인하더라도추가적으로자녀를출산하지않을유인을강화하는상황이라고할수있다. 일본의합계출산율이 1970년대중반이후대체출산율아래로떨어졌지만, 저출산문제가사회적으로주목을받게된것은 1980년대후반의일이다 ( 이른바, 1989년 1.57 쇼크 ). 1989년합계출산율이 1.6 아래로떨어진후 2000년대중반까지지속적인하향추세를보이게된것이다. 이탈리아의사례와달리일본의경우정책부재의문제를경험하지는않은중요한차이는있다. 그러나출산장려를위한일련의정책적노력에도불구하고지난 20여년동안출산율상승의뚜렷한패턴은관측되지않고있다. 일본의경우가족수당등을통해출산율을높이는한편양성평등과일 -가족양립을제고할수있는다양한프로그램들을추진하고있다. 그러나현재까지일본정부의이러한노력을성공적인것으로평가하기는쉽지않은것이사실이다. 형식적틀을갖추었음에도불구하고, 일본정부의정책은기본적으로경제성장을우선시하는관계로양성평등이나일-

135 제 5 장개발도상국과선진국의인구정책 : 현황과과제 127 가족양립정책은뚜렷한성과를보이지못하는것으로평가된다. 예컨대, 이들정책과제를위해충분한재정을투입하지못하는것은물론민간부문의자발적참여에기초한방식으로정책을추진하는한계를가지고있다. 일본의경우급격하게진행되는인구고령화는추가적으로가족정책에대한재정투자를제약하는요인으로등장하고있다. 또한의회, 기업, 행정영역에서여성의이해관계를충실히대변하는목소리가존재하지않는점또한여성의시각에서일-가족양립을가능하게하는사회정책이지속적으로그리고강한동력을갖고추진되지못하는원인으로작용하고있다 (Kramer, 2014, pp ; Tsuya, 2015, pp ). 싱가포르는아시아국가중에서 1980년대중반부터저출산대응정책을선도적으로추진한국가에해당한다. 싱가포르는 1963년말레이시아연방의일원으로영국으로부터독립하고후속적으로 1965년말레이시아로부터독립한이후인민행동당 (People s Action Party) 이여당으로장기집권하고있다. 인민행동당은경제성장에초점을맞춘발전전략을성공적으로추진해왔는데, 싱가포르의경우경제가국가전략의중심을차지하고있다고할수있다. 상당히압축적인변화를경험한싱가포르는 1970년대중반에인구변천을완료하였다. 1947년합계출산율이 6.55 수준이었지만, 말레이시아연방으로부터독립한 1965년 4.62로감소했으며, 1975년에대체출산율수준인 2.08까지감소한후 1977년이후대체출산율아래에머물고있다 (Sun, 2012, p. 11). 싱가포르의경우말레이시아연방으로부터독립한후고출산문제에대응하기위한일련의출산억제정책들을추진하였다. 비록싱가포르가 1970년대중반에대체출산율수준에도달했지만, 가족계획프로그램과같은출산억제정책은 1983년까지추진되었다 (Jones & Hamid, 2015,

136 128 인구변동의국제동향과중장기인구정책방향 p. 37). 싱가포르의경우출산억제정책을추진하는과정에서특히교육수준이낮은개인들의출산을억제하고자한우생학적고려가명시적으로등장하는모습을보인다 (Kramer, 2014, pp ). 현재싱가포르의인구정책과관련된핵심이슈는출산율제고와이민문제이다. 2016년현재중국계가 76.1%, 말레이계 15.0%, 인도계 7.4%, 기타민족이 1.5% 를구성하고있다. 싱가포르의합계출산율은 2015년현재 1.24로초저출산현상을경험하고있다 (NPTD, 2016). 비록출산율장려가중요한인구정책현안이지만, 싱가포르의경우현재의민족구성을유지하는조건하에서출산장려정책을추진하는모습을보인다 (Kramer, 2014, p. 115). 그러나전체인구를구성하는민족별로출산율에서큰차이가존재한다는점에서이러한전제조건을충족하기는쉽지않은상황이다. 예컨대, 2015년의경우전체출산율이 1.24이지만, 중국계가 1.10인반면말레이계는 1.79로큰차이를보여주고있다 (NPTD, 2016). 싱가포르또한대부분혼인내에서출산이이루어진다는점에서, 일본이나이탈리아와마찬가지로, 출산율감소는만혼과비혼증가그리고혼인내출산율감소에의해설명될수있다. 싱가포르가경험하고있는저출산의원인에대한분석또한일본과유사한것으로파악된다. 대부분의여성들이결혼하고싶지만, 다양한요인들로인해이러한개인적욕구가실현되지못하고있다는것이다. 또한고등교육의팽창과직업적 경제적성공에대한열망상승, 고용불안정증가, 주거문제등이만혼혹은비혼의원인으로지적되며, 높은수준의자녀교육비, 자녀양육과가사노동에서남성의역할부족및여성의일-가족양립문제등이혼인내출산율감소의원인으로지적된다 (Jones, 2012, pp. 320, 322). 과거고출산상황과마찬가지로싱가포르의경우저출산문제해결측

137 제 5 장개발도상국과선진국의인구정책 : 현황과과제 129 면에서도우생학적논의가작용하는모습을보인다. 예컨대, 교육수준이높은여성의경우 Graduate Mother 프로그램을통해출산을장려한반면교육수준이낮은여성에게는불임수술에대한유인을제공하는모습을보였다. 일반적으로교육수준이높은여성이중국계인이며, 중국계고학력여성의출산율이다른민족에비해상대적으로낮은점을고려하면이러한조치는싱가포르내의민족구성과관련해서도일정한함의를지니는것으로볼수있다. 그러나이러한접근이대중으로부터외면을받음에따라 1985년에폐지되고 1987년부터보다포괄적인성격의출산장려정책이추진되고있다. 2000년에는출산수당과아동발달계좌가도입되는한편 1987년셋째자녀, 1989년셋째및넷째자녀에지급되던세제혜택이둘째자녀까지확대되었다. 2004년의부분적인제도확대에이어 2013년에는자녀가있는부부에게공공주택분양에대한우선권을주는한편생식보조술 (ART) 지원조치가추가되었다. 또한 2004년과 2008년유급모성휴가기간을확대하는한편 2013년부성휴가 (1주) 를도입한바있다 (Jones & Hamid, 2015, pp ). 그러나자유주의시장경제및소비주의에대한강조, 부족한재정적지원수준, 공공사회서비스에대한미흡한투자, 일-가족양립의어려움, 전통적가족주의적가치관등으로인해현재까지출산장려정책은큰성과를거두지못한것으로파악되고있다. 특히, 우생학적고려에기초한출산장려정책은사회적공감대를얻지못하는동시에정치적으로집권여당에불리한결과를초래하였다. 그럼에도불구하고싱가포르출산장려정책에서나타나는우생학적접근은사라지지않고비명시적인방식으로추진되는모습을보인다 (Kramer, 2014, pp ). 37) 37) Kramer(2014) 는싱가포르출상장려정책이실패한원인중의하나로이러한우생학적접근을지적한다.

138 130 인구변동의국제동향과중장기인구정책방향 2000년과 2004년에출산장려를위한개혁조치들이이루어졌지만, 자녀양육에필요한비용을상쇄하기에는여전히한계가있다. 다른한편으로저출산문제가심화됨에따라이민 ( 특히, 중국 ) 이대안으로등장하고있다. 1970년싱가포르전체인구의 2.9%(60,944명 ) 에불과하던이민자의규모는 1980년 5.5%(131,820명 ), 1990년 10.3%(311,264명 ), 2000 년 18.7%(754,524명 ), 그리고 2010년센서스에는 25.7%(1,305,011명 ) 까지증가하였다 (Yeoh & Lin, 2012). 그러나이민증가가싱가포르시민들의경제적안녕에부정적인요인으로인식됨에따라 2011년선거에서야당이전례없는승리를거두는현상으로이어졌다. 이에따라싱가포르에서이민정책은매우민감한정치적이슈로등장하고있는상황이다 (Kramer, 2014, p. 127). 앞에서는출산과관련하여 5개국가의사례를살펴보았는데, Kramer (2014, p. 135) 는현재저출산을경험하고있는국가들이스웨덴이나프랑스의인구정책을성공적으로따르지못하게하는다음과같은일련의원인들을지적하고있다. 첫째, 저출산대응정책이이루어진시점의문제인데, 스웨덴과프랑스의경우제2차세계대전이후부터 1970년대이전의기간동안복지국가를완성하였다. 복지국가를구현함없이저출산문제에효과적으로대응하기는쉽지않다. 이미복지국가가축소되기시작한시점이후에저출산문제가나타날경우저출산문제에대응하여대규모재정지원프로그램을추진하기가매우어려운것이현실이다. 둘째, 저출산문제에대한효과적인대응을어렵게하는또다른요인으로가치관및이데올로기의문제가있다. 전통적가족을옹호하는반면자녀를둔여성의경제활동을지원하는사회서비스에반대하는종교조직의영향, 일-가족영역에서양성평등을저해하는강한가족주의가치관, 공공사회서비스의필요성을받아들이지않는자유주의시장경제에경도

139 제 5 장개발도상국과선진국의인구정책 : 현황과과제 131 된이념적지향, 삶에있어서자녀가제공하는의미를경시하는소비주의적가치관이여기에해당할수있다. 마지막으로, 정치적그리고경제적요인들의영향을지적할수있다. 가족정책을수립하고실행하지못하는정치시스템과새롭고상당한수준의재원이필요한프로그램의도입을검토하기어려운장단기재정문제, 그리고청년층의고용불안정과하향이동에대한불안감등이여기에해당한다. 이러한점에기초하여 Kramer(2014, p. 131) 는현재의저출산국가들이스웨덴이나프랑스처럼성공적으로대응할것인가는, 복지국가의축소에도불구하고, 충분한재원이저출산문제해결에지출될수있는지, 그리고양성평등이슈가정치지도자와일반국민들에게수용될수있는지에달려있음을지적하고있다. 해외사례분석을통해살펴볼수있는또다른사항으로출산율장려측면에서미래에대한자신감 (self-confidence) 의중요성을지적할수있다. 단순히객관적인환경이아니라개인들이미래를계획하고이를실행에옮길수있도록하는자신감또한매우중요한요인임이지적될필요가있다. 저출산문제를완화하는데있어서자신감의중요성은상대적으로최근 Gauthier(2013) 나 McDonald(2006) 와같은연구자들에의해서도강조되고있는사항이다. 스웨덴과프랑스는공통적으로출산과관련된가족정책의역사가오래되고정책을둘러싼사회적공감대가확고하다고할수있다. 이에따라개인들은자녀를출산하고양육하는과정에서국가의지원에대해안정적으로기대할수있으며, 이는이들이결혼과출산을포함하여미래를설계하는데있어서자신감의원천이된다고볼수있다. 후속적으로정책의안정성과예측가능성은정책의효과성제고로이어질개연성을높이는상승작용을할수있다. 38) 38) 참고로, Kramer(2014) 는제한된가족정책에도불구하고미국의출산율이상대적으로

140 132 인구변동의국제동향과중장기인구정책방향 해외사례에기초하여한국의상황을평가해보면, 첫째, 우리나라또한복지국가구축이전에저출산문제에직면함으로써그대응이쉽지않을것임을시사한다. 저출산문제를해결하기위해서는충분한재정적투입이필요한상황이지만, 저성장과급격히진행되는인구고령화및이로인한재정불안정문제의등장은재정투입을제약하는중대한원인이되고있음은주지의사실이다. 현시점에서스웨덴과프랑스와같은사례를그대로따를수없다는점에서우리나름의해결책에대한고민이필요한시점이다. 둘째, 스웨덴과프랑스의혼인외출산의비중이과반을넘어서는상황에비해우리나라의경우여전히전통적인가족주의적가치관의영향력이남아있는한편양성평등측면에서도이들국가들과는큰차이를보이는것이현실이다. 마지막으로, 우리나라의경우이탈리아와달리그리고일본과유사하게저출산문제해결과관련된정치적혹은이념적분절성의정도는크지않은상황이다. 그럼에도불구하고한국의출산장려정책이기본적으로인권을강조하는대신인구통제적성격이강하다는점은한계로지적될필요가있을것이다. 높은배경에대부분의국민들이미래에대해상당히낙관적인전망을가지고있다는점을지적하고있다.

141 제 6 장 중장기인구정책방향 제 1 절한국의인구변동과인구정책 : 진단과평가 제 2 절인구정책의운영원칙과대응방식 제 3 절인구학적대응방향 제 4 절사회경제적대응방향 제 5 절인구정책과생명윤리

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143 6 중장기인구정책방향 << 제 1 절한국의인구변동과인구정책 : 진단과평가 1. 한국의인구변동진단 본소절에서는통계청 (2016) 의장래인구추계자료를중심으로하여 1960년대이후부터최근까지의인구변동과향후전망을살펴보는한편다양한인구학적지표들을통해한국사회가경험하고있는인구변동상황을진단하기로한다. 우선, 통계청 (2016) 의 2016년장래인구추계 ( 중위시나리오 ) 에의하면우리나라총인구는 2015년현재 5,101만명에서증가하여 2031년 5,296만명으로정점에도달한후감소하기시작하여 2065년에는 4,302만명까지감소할것으로전망되고있다. 장래인구추계시나리오별변이와관련하여 2065년기준고위시나리오에의하면 4,998만명, 저위시나리오에의하면 3,666만명까지감소할것으로전망되고있다. 그림 6-1 에서살펴볼수있듯이우리나라인구증가율 ( 연간 ) 은 1960 년대까지 2% 를넘어섰지만 1980년대중반이후 1% 수준을유지하였다. 이후인구증가율은 1990년대중반이후 1% 아래로떨어졌으며, 2000년대중반부터현재까지 0.5% 수준에서등락하는패턴을보여주고있다. 2015년현재인구증가율은 0.53% 인데, 통계청 (2016) 에의하면인구증가율은향후지속적으로감소하여 2032년부터인구가감소하는시기로전환되는한편 2065년에는 1.03% 수준까지떨어질것으로전망되고있

144 136 인구변동의국제동향과중장기인구정책방향 는상황이다. 출생건수는 1970년대초반백만명이상이었지만, 대체출산율아래로출산율이떨어진 1980년대전반부에 80만명미만으로출생건수가감소하였다. 초저출산현상에직면한 2000년대에들어출생건수는 50만명아래로떨어졌다. 그림 6-2 에서살펴볼수있듯이 2015년현재출생건수가 43만명, 사망건수가 28만명으로자연증가현상이지속되고있지만, 2029년부터사망건수가출생건수보다많아지는자연감소현상이시작될것으로전망되고있다. 출생건수는 2015년의 43만명에서 2065년 26만명으로 40% 정도감소할것으로전망되는반면사망건수는 2015년 28만명에서 2065년 74만명으로 2.6배이상증가할것으로전망되고있다. 그림 6-1 총인구및인구증가율 : 1965~2065 년 자료 : 통계청. (2016). 장래인구추계 : 2015~2065 년 ( 보도자료 ). p. 2.

145 제 6 장중장기인구정책방향 137 그림 6-2 출생아수및사망자수 : 1985~2065 년 자료 : 통계청. (2016). 장래인구추계 : 2015~2065 년 ( 보도자료 ). p. 2. 그림 6-3 에서나타나듯이, 2015년과 2065년의연령별인구구성비변화를살펴보면 0~14세유소년인구 (13.8% 9.6%) 및 15~64세생산가능인구 (73.4% 47.9%) 의비중이감소하는반면, 65세이상노인인구의비중은지속적으로증가할것으로전망되고있다 (12.8% 42.5%). 생산가능인구는 2016년 3,763만명을정점으로감소하기시작하여 2065 년에는 2,062만명수준에도달할것으로전망되는데이는 2015년생산가능인구의대략 55% 수준에해당한다. 베이비붐세대가노인층으로진입하는 2020년대에는연평균 34만명, 2030년대는연평균 44만명씩생산가능인구가감소할것으로전망되고있다. 반면노인인구는 2015년 654만명에서지속적으로증가하여 2025년에는 1,000만명을넘어서고, 2065년에는 1,827만명까지증가할것으

146 138 인구변동의국제동향과중장기인구정책방향 로전망되고있다. 노인인구의구성비를살펴보면, 2015년 12.8% 에서급격히증가하여 2026년 20%, 2037년 30%, 2058년에는 40% 를넘어설것으로전망된다. 85세이상초고령인구도 2015년 51만명에서 2024년에 100만명을넘어설것으로전망되며, 2065년에는 505만명으로 2015년대비 10배수준까지증가할것으로전망된다. 전체인구대비 85세이상초고령인구의구성비또한 2015년 1% 수준에서 2065년 11.7% 까지크게증가할것으로전망된다. 39) 그림 6-3 연령별인구규모및구성비 : 1965~2065 년 자료 : 통계청. (2016). 장래인구추계 : 2015~2065 년 ( 보도자료 ). p ) 참고로, 중위연령은 2015 년 40.9 세에서 2033 년 50 세를넘어서며, 2061 년 59.0 세까지상승한후 2065 년에는 58.7 세에도달함으로써전체인구의 50% 가 58 세이상인구가될것으로전망되고있다. 주요중위연령에도달하는시점을보면 20 세 1976 년, 30 세 1997 년, 40 세 2014 년, 50 세 2033 년이다 ( 통계청, 2016).

147 제 6 장중장기인구정책방향 139 그림 6-4 에서살펴볼수있듯이총부양비는 2015년 36.2명에서 2065년 108.7명까지지속적으로상승할것으로전망된다. 노년부양비는고령인구의급속한증가로인해 2015년 17.5명에서 2036년 50명을넘어서는한편 2065년에는 88.6명수준으로 2015년대비 5배이상증가할것으로전망되고있다. 앞에서살펴본인구의규모와구조상의변화는인구피라미드에서집약적으로표출되는데, 그림 6-5 에서살펴볼수있는것처럼, 1960년대의피라미드형인구구조에서점차고령층이두터운모습을보이는역피라미드형 (inverted pyramid) 으로전환될것임을살펴볼수있다. 그림 6-4 생산가능인구와부양비 : 1965~2065 년 자료 : 통계청. (2016). 장래인구추계 : 2015~2065 년 ( 보도자료 ). pp. 2, 19. 개발도상국을포함하여인구고령화현상이상당수국가들에서공통적 으로진행되고있는 ( 혹은가까운미래에진행될 ) 상황이지만, 모든국가

148 140 인구변동의국제동향과중장기인구정책방향 들이동일한인구고령화문제에직면하고있는것은아님에유의할필요가있다. Reher(2015) 가지적하듯이인구고령화에대응한정책도인구고령화의특징을고려할필요가있는것이다. 대부분의선진국들이저출산문제를경험하고있지만, 한국의저출산현상은매우가파르고도지속적으로진행된특징을보인다. 한국의저출산패턴이보인이러한특징은결과적으로인구고령화측면에서본다면인구고령화가단순히 ( 절대적 ) 노인인구의증가에기초하고있는것이아니라 ( 노인인구에대비한 ) 생산가능인구의급격한감소를동반하는특징을보인다. 한국사회가경험하는이러한인구고령화의패턴은출생코호트를가로질러인구규모의감소폭이상대적으로크지않은국가들에비해정책적대응이쉽지않을것임을시사하고있다. 그림 6-5 인구피라미드 : 1965 년, 2015 년, 2035 년, 2065 년 ( 왼쪽위부터시계방향 ) 자료 : 통계청. (2016). 장래인구추계 : 2015~2065 년 ( 보도자료 ). p. 3.