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재환 천
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1 정보통신정책연구제17 권제 4 호 ( ) pp 지자체자가망의사회적비용분석 An Analysis on the Social Costs of Municipal Wireline Broadband Network Investments 안형택 (Hyungtaik Ahn)* 이태희 (Taehee Lee)** 국문초록 지자체자가망사업은서비스의수혜자인지자체주민의소비자효용을증가시키는사회적편익을제공하는반면, 사회적으로최적수준이상으로광대역망관련투자가이루어고있는상황에서는중복투자비용및공정경쟁비용등과같은사회적비용을발생시킨다. 본연구에서는자가망사업의사회적비용을모형화한후, 동탄신도시의실제구축비용자료등을사용하여구체적으로사회적비용항목들을계량적으로추정하였다. 구체적으로사회적비용을 (1) 자가망중복투자의비효율,(2) 자가망수요의시장수요대체에따른사회후생의감소분,(3) 자가망의여유용량임대에따른사회후생의감소분으로구분한후해당항목들을계량적으로추정하였다. 광대역망관련투자가이미최적이상의수준에서이루어지고있는상황이라면자가망사업의사회적비용은중복투자비용이상일것으로추정되는데그이유는수요대체로인해소비자잉여가추가적으로감소하기때문이다. 또한이와같은추정의결과가적극적으로추진되고있는자가망사업현황과일치하지않는이유는지자체가체감하는요금원가가기부체납등의이유로인해독립적인신규사업자가시장진입을할때부담하는요금원가( 독립원가) 보다상당히낮기때문이다. 주제어 : 자가망, 임대망, 중복투자, 사회적비용 1) 논문접수일 : , 수정일: , 게재확정일: 두번째저자는 2009 년도국민대학교교내연구비를지원받아본연구를수행하였습니다. * 동국대학교서울경제학과, 교수, htahn@dongguk.edu ** 국민대학교경영대학, 교수, thlee@kookmin.ac.kr 47

2 정보통신정책연구제 17 권제 4 호 ( ) ABSTRACT While municipal investments on wireline networks provide social benefits to the municipal residents, it also incurs significant social costs with respect to recurrent investments and a possible hampering of market competition. Therefore, measuring the actual benefits and costs of municipal wireline networks is paramount in determining whether these investments are socially desirable. In such context, this study attempts to measure quantitatively the social costs of municipal investments on wireline networks using actual data of the Dongtan U-City Plan, where the overlap between the municipal and the private service providers' wireline network facilities appears considerable. It is shown that the actual costs that municipalities bear is far less than that of any efficient entrant willing to enter the market. This outcome is not surprising because the municipalities are donated with substantial amount of expensive network facilities. Eventually the full expenses of constructing municipal wireline networks are to be paid by some other members of the society, and hence should be counted in the social costs. More precisely, the expenses of municipal investments overlapping with the private investments should be included in the social costs. For Dongtan U-City, the cost of the overlaid network, in net present value, is estimated about 2.86B. On the top of this estimate, two additional sources of social cost should be accounted for: The first one is the cost of distortion in the existing public sector due to the service provided by the overlaid network, which is estimated about 0.9B. The other one is the cost of distortion in the private market triggered by the overlaid network, which is about 9.72B. Thus the total social cost of overlaid network is far more reaching than the cost faced by the local government of Dongtan. These cost estimates are obtained assuming that price elasticity of demand is 0.5. The social costs based on other elasticity values are also obtained. Key words: Municipal network, Leased network, Recurrent investments, Social costs 48

3 지자체자가망의사회적비용분석 Ⅰ. 서언 정부는 2005년 10월부터유비쿼터스도시추진계획을수립한이후 2006년 12 월 유비쿼터스도시의계획및건설등의지원에관한법률 ( 이하 u시티건설지원법 ) 초안을작성하고 2007년 9 월에이를입법예고한바있다. 그러나이해당사자들의상충되는이해관계로인하여아직입법화시키지못하고있다. 특히 u 시티건설지원법 제 조등에광범위하게언급되고있는자가망관련조항들은 u 시티건설지원법 을표류하게만드는근본이슈이다. 이제까지지자체들은교통정보, 시설물관리, 방범, 소방, 민원서비스등지역주민을위한다양한공공서비스들을제공하는데필요한제반통신설비를통신사업자로부터임차하여사용해왔다. 임차의방식은대부분정부의 전자정부통신망사업 을통해이루어져왔는데통신사업자는자신의설비를이용하여공공기관의필요에따라맞춤서비스를제공하고정부와협의한이용료를징구해왔다. 그러나첨단의통신기술을이용하여도시의제반기능을혁신시키는것을목표로하는 u-city사업이추진되면서지자체들을중심으로사업자의설비를임차하지않고자체적으로통신설비를구축하려는움직임이확산되고있으며, 이로인하여지자체와통신사업자간의이해가첨예하게대립되는상황이벌어지고있다. 참고로국토해양부 (2009) 의제1차유비쿼터스도시종합계획에의하면 2013년까지투입될예산이총 7,066 억원으로지자체자가망으로인한사회 경제적영향은앞으로도계속될것으로예상된다. 보다구체적으로자가망에대한지자체와통시사업자간견해의차이는자가망의비용과편익을서로상이하게추정하고있는것에서비롯되며, 다음과같이정리될수있다. 먼저지자체는자가망을포설하면초기투자비용이들지만임대망과달리통신료를지급하지않아도되기때문에짧은기간내에초기투자비용을회수할수있을것이라주장한다. 이에반해, 통신사업자는자가망에대한투자가사회적으로중복투자일뿐만아니라통신시장의경쟁을왜곡시킬수있다고주장한다. 즉, 지자체가자가망의여유설비를임대하여수익사업을할수있도록허용할경우, 지자체가통신사업자보다효율적이고공정경쟁이이루어진다면지자체의임대사업이사업자간경쟁을촉진시켜회선임대료의인하라 49

4 정보통신정책연구제 17 권제 4 호 ( ) 는사회적편익을가져올수있겠으나, 현실적으로지자체가부담하는자가망구축비용이기부체납등에힘입어사회적비용보다불합리하게낮은수준으로책정되므로자가망사업이전용회선시장의경쟁을왜곡시킬수있다는것이다. 지자체자가망사업의사회적효율성여부에대한논쟁은미국사례를중심으로이루어져왔다. FTC(2006) 는지자체자가망사업의편익과비용에대해열거하고사회적효율성은사업의특성에따라차별적으로나타난다고주장하였다. 특히, 지자체자가망사업지역이광역도시(metropolitan area) 냐또는도서지역(rural area) 이냐에따라사회적효율성이달라질수있음을강조하였다. Gillet et al. (2003) 은미국지자체전력사업자의통신사업진출사례들을분석하였는데통신사업진출사례들이주로중소도시를중심으로발생하고있음을보고하였다. Ford (2005) 은플로리다주의통신사업에진출한지자체전력사업자들의표본을분석한후지자체자가망사업이민간투자를구축(crowding-out) 하기보다는촉진한다고주장하였다. 이밖에도 McGarty & Bhagavan (2002), Bast (2002, 2004), Lenard (2004), Rizzutto & Wirth (1998) 등과같은연구들이미국의지자체자가망사업의공과에대해서로다른평가를하고있지만일관된평가는자가망사업의편익은주로중소도시를중심으로찾을수있다는것이다. 미국의경우에비해지자체자가망사업의사회적편익및비용에관한국내연구는일천한편이다. 안형택 이태희 (2008) 는자가망사업의사회적편익으로주민의편익이, 사회적비용으로는중복투자비용과공정경쟁비용등이있음을보고하였다. 본연구는이에대한후속작업으로사회적편익과비용중중복투자와관련된사회적비용들을계량적모형을이용하여추정하는것을목표로한다. 구체적으로선행연구및실무계에서주로논쟁의대상이되어왔던자가망의경제성을포함하여자가망으로인한수요대체가초래하는사회적비용및여유용량판매로인한사회적비용을추정하였다. 따라서본논문의제2장에서는자가망사업의사회적비용모형을제시한후, 제3장에서모형을이용하여구체적인비용들을추정하였다. 마지막으로제4장에서는본논문의결론을요약하였다. 50

5 지자체자가망의사회적비용분석 Ⅱ. 사회적비용모형 자가망의사회적비용은 (1) 자가망중복투자의비효율, (2) 자가망수요의시장수요대체에따른사회후생의감소, (3) 자가망의여유용량임대에따른사회후생의감소,(4) 기타망의신뢰성및안정성저하, 하류서비스시장의왜곡등으로구분할수있다. 과거자가망의경제성분석에대한논의가 (1) 항을중심으로이루어졌다면본연구에서는 (1) 항을포함하여 (2) 항과 (3) 항에대한분석을수행하였다. 1) 특히,(2) 항을분석함에있어자가망수요가시장수요를대체함으로써나타나는효과를요금인상이나타나는경우와나타나지않는경우로구분하여분석하였다 (< 그림 1> 참조). < 그림 1> 지자체자가망의사회적비용 분석의범위 요금인상이없는경우 (P0 P0) 소비자효용증가 자가망의비효율 F-P 0 Q * 생산자 지자체잉여이전 P 0 Q * 중복투자 (F) 여유용량 기타비용 망안정성 하류서비스시장왜곡등 요금이인상되는경우 (P 0 P 1 ) 공공부문소비자잉여감소 자가망의비효율 F-P 0 Q * 비자가망공공부문소비자잉여감소 P 1 P 0 hg 민간부문소비자잉여감소 P 1 P 0 bc 여유용량 기타비용 망안정성 하류서비스시장왜곡등 1) (4) 항의기타망의신뢰성및안정성저하등의비용은 (1)~(3) 항의비용들보다계량적으로추정하기가어렵다고판단하여분석에서제외하였다. 51

6 정보통신정책연구제 17 권제 4 호 ( ) 1. 지자체자가망구축의중복투자로인한비효율 민간부문에서의광대역망투자가시장실패등의이유로사회적으로바람직한수준이하에서이루어지고있다면자가망에대한투자가사회적후생을증가시킬수있다. 그러나광대역망투자가이미사회적으로최적이상의수준에서이루어지고있다면자가망에대한투자는민간설비를대체(crowding out) 하게되어사회적으로비효율적인중복투자를유발시킨다. 국내외자료들을살펴보면우리나라의유선광대역망관련투자는이미충분한수준에도달해있음을쉽게알수있다. 특히, OECD(2009) 는우리나라의 DSL 커버리지가 2004년에이미 100% 수준에도달하였다고보고하였으며, 정보통신정책연구원 (2007) 은 KT 이외에도 SO의 CATV망커버리지가 100%, LG파워콤과 SKB네트워크의커버리지가각각 97.9% 와 88.8% 에달하는등사업자간설비기반경쟁이광대역망과관련하여충분하게이루어지고있음을제시하고있다. 자가망중복투자의비효율은지자체가민간사업자의설비를활용하여공공서비스를제공할수있음에도불구하고사업자설비와중복되는망을구축하고운영하는데따른사회적비용을의미한다. 따라서자가망총비용중에서사업자설비와중복되는설비의구축비용과운영비용의합을 로표시하고, 중복투자 를하지않았다면사업자로부터임대했을가격과회선수를각각 와 로표시하면, 중복투자의비효율을식(1) 과같이나타낼수있다. 중복투자의비효율 (1) 위의식에서 는자가망을구축 유지하는데발생되는모든사회적비용을포함하는것이다. 예컨대지자체가신도시건설시무상으로받는기부체납액은지자체의입장에서자가망의비용에포함되지않을수있지만, 이금액은사회구성원누군가가부담해야하는비용이므로 에포함된다. 2) 2) 이논문의뒷부분에서도다시설명되지만지자체가당면하는비용이사회적비용과다르다는현실은자가망관련논의에서핵심사안이다. 52

7 지자체자가망의사회적비용분석 2. 자가망수요의시장수요대체에따른사회후생의감소 지자체의유선자가망과가장밀접하게연관되어있는통신시장은시내전용회선서비스시장이라할수있다. 3) 시내전용회선서비스에대한수요는민간부문의기업체에서 80% 내외로발생하며, 나머지가공공부문에서발생한다. 4) 한편서비스의공급은 KT와 LG 데이콤, LG 파워콤, SK브로드밴드등 10개사업자에의해제공되고있다. 자가망구축이전에는자가망수요를사업자가충족시켰을것이므로자가망활용은시장수요의축소를의미한다. < 그림 2> 에서시장수요는민간부문수요 ( ) 와공공부문수요 ( ) 를합한 와같다. 자가망의구축으로인해 공공부문수요의일부인 가대체되면시장수요는 로감소한 다. 자가망구축이전의균형가격과균형수량이각각 와 라 한다면, 자가망구축이후에는수요곡선이 에서 로이동 하게되므로 의가격에서수요가 로감소하게된다. 그런데만일해 당시장이통신시장과같이규모의경제효과가나타나는시장이라면평균비용곡선 는우하향하는모습을갖게되고, 그림에서와같이수요량의감소폭이상당할수록 가되어사업자는손실을보게된다. 5) 물론단기적으로는 사업자들이손실에도불구하고매출증대를위해치열한경쟁을벌일가능성이있으나, 중장기적으로사업자들은손실을계속감수할수없으므로, 한계사업자가퇴출되거나균형가격이인상되는결과가나타날것이다. 6) 자가망수요의시장수요대체에따른사회후생의변화는자가망구축이전과이후의사회후생을계량적으로비교함으로써추정할수있다. 따라서이하의세 3) 이외에도초고속인터넷과인터넷전용회선등이자가망과직접연관된시장이라할수있지만, 거의대부분은시내전용회선과관련되어있으므로본연구에서는시내전용회선시장에국한하여비용을추정한다. 4) 이비중은 2008 년도의매출액기준으로본것이다. 5) 고정비용으로인해사업자의평균비용함수가우하향할경우수요의감소는사업자의원가보상률악화를의미한다. 6) 해당시장의균형가격이인상되지않는다하여도주주들의이익극대화요구를충족해야하는사업자는다른서비스의가격조정을통해서라도이익률을유지시키려 할것이며, 이는궁극적으로소비자잉여의감소로나타나게될것이다. 53

8 정보통신정책연구제 17 권제 4 호 ( ) 부절에서는자가망구축이전과이후의사회후생을 < 그림 1> 에서표시한바대로 (1) 민간부문의소비자잉여,(2) 자가망구축이발생하지않은공공부문의소비자잉여,(3) 자가망구축이발생한공공부문의소비자잉여,(4) 생산자잉여로구분하여모형화하였다. 또한단기적균형과중장기적균형을모두나타내기위해자가망구축이후의사회후생을 (1) 가격인상이없는경우와 (2) 가격이인상되는경우로나누어모형화하였다. < 그림 2> 자가망구축에따른수요감소와시장균형의변화 1) 자가망구축이전의사회후생 민간부문의소비자는 < 그림 2> 의 (A) 에서와같이 의수요곡선하에서 의가격에 를소비한다. 이때소비자가얻는편익을 라표시 하면, 소비자가지불하는비용이 이므로민간부문의소비자잉여는 가된다. 이는< 그림2> 의(A) 에서 에해당한다. 자가망을구축하지않는공공부문의수요함수는 < 그림 2> 의 (B) 에서와같 이 로표시될수있으며, 의가격에서의수요량은 과같 다. 이때소비자편익을 라표시하면, 소비자잉여는비용 만큼을차감한 가된다. 이는 < 그림 2> (B) 의 에해당한다. 54

9 지자체자가망의사회적비용분석 한편자가망을구축하는공공부문에서도자가망구축이전에는 의가격에 를소비하여 의편익을얻고 의비용을지불하므로소비자잉 여는 이며이는 < 그림 2-B> 의 에해당한다. 7) 사회전체의소비자잉여는민간부문과두공공부문의소비자잉여를합한 와같으며이는 < 그림 2> 의 (C) 에서 와동일하다. 또 한세소비자부문의총편익을 와같이정의하면, (2) 임을알수있다. 생산자잉여는사업자의매출액 에서비용 를차감한값이며, 사회후 생은소비자잉여와생산자잉여를합한 와같다. 아래의< 표1> 은 이상의소비자잉여와생산자잉여를정리한것이다. 2) 자가망구축이후의사회후생 ( 가격이 수준을유지하는경우 ) 자가망이구축되어시장수요가축소됨으로써사업자간의경쟁이더욱치열해지게되면비용구조가높은한계사업자는손해를보게되고결국시장에서퇴출되는결과가나타날것이다. 한계사업자의퇴출은나머지사업자들에게자가망구축이전과동일한가격 에서손해를보지않고서비스를제공할수있 는기회를제공할수있다. 8) 만일자가망구축이후에도한계사업자퇴출등의이유로이전의균형가격 가유지될수있다면, 민간부문과자가망을구축하지않은공공부문의수요 량은변하지않을것이고두부문의소비자잉여에도변함이없을것이다. 이에 7) 여기에서는자가망을구축하는공공부문과자가망을구축하지않는공공부문의편익을동일한함수형태인 로표시하였다. 그렇지만이는표현의간결함을위한목적일뿐이며두부문의편익이다른함수형태라도상관없다. 8) 물론잔류사업자의시장지배력이강화되어가격이인상될수도있지만, 여기에서는일단가격이불변인상황을전제로자가망에따른사회후생의변화를분석한다. 55

10 정보통신정책연구제 17 권제 4 호 ( ) 반해자가망을구축한공공부문의경우에는 만큼의회선을 의비용으로구 축 운영하는것이므로소비자잉여는 로변하게된다. 9) 결과적으로자가망구축이전과이후의소비자후생차이는자가망구축이발생한공공부문의소비자후생변화분인 이며, 이값이 (+) 의값을가 지면자가망이비효율적임을나타내며, 반대로 ( ) 의값을가지면효율적임을 나타낸다. 한편사업자의매출은자가망구축이발생한공공부문에서 만큼감 소하여 가되고비용은 로동일하므로생산자잉여는 가되고생산자잉여의감소분은 가된다. 10) < 표 1> 에나타난바와같이자가망구축전후를비교하면자가망구축으로인해소비자잉여가 만큼변화하고, 생산자잉여가 만큼감소하 여자가망의사회적비용은정확히지자체의중복투자비용 와같아짐을알수있다. < 표 1> 자가망구축에따른사회후생의변화 ( 가격이변하지않는경우) 구분자가망구축이전자가망구축이후 사회후생의변화 소비자잉여 민간부문 0 공공부문 비자가망 0 자가망 합계 생산자잉여 사회후생 F 9) 엄밀히말하면자가망구축공공부문은더이상통신시장에서의소비자가아니므로소비자잉여라는표현이적합하지않을수있다. 10) 사업자비용의대부분이고정비용이므로편의상 C 가변하지않는다고가정하였다. 56

11 지자체자가망의사회적비용분석 3) 자가망구축이후의사회후생 ( 가격이 에서 으로인상되는경우 ) 자가망으로축소된시장수요에직면하여모든사업자들이자가망구축이전과동일한정도의원가보상률을유지하고자한다면시장가격이인상될수밖에없다. 11) 자가망구축이전과동일한정도의원가보상률을보장하는새로운균형가격 은 의조건을만족하는값이다. 현실적으 로자가망이구축됨으로써균형가격이 으로인상될가능성은크지않을수 있다. 그럼에도불구하고 으로의가격인상의효과를분석하는것은비교를 위한하나의벤치마크로활용될수있기때문이다. 민간부문소비자잉여는가격이 으로인상됨에따라 로자가망구축 이전의 에비해 만큼감소하게된다. 12) 이와유사하게자가망을 구축하지않는공공부문의소비자잉여는 에서 로변하여 만큼감소할것이다. 시장수요는민간부문과비자가망공공부문의수요를합한것과같으며, < 그림 2> 의 (C) 에서 의가격에해당되는시장수요는 이다. 표현의일관성을유지하기위해두부문의편익을 와같이표시한다. 한편, 자가망을구축한공공부문의경우에는자가망구축이전의소비자잉여 가 로변화하였으므로소비자잉여의감소분은 가된다. 결과적으로 < 표 2> 에나타난바와같이자가망에따른소비 자잉여의감소분은 이다. 가격 은생산자잉 여를변하지않도록하는값이므로소비자잉여의감소분은사회후생의감소분과동일하다. 11) 앞부분의논의에서와같이한계사업자가퇴출된상황에서잔류사업자들의시장지배력이강화되어가격이자가망구축이전보다더인상되는경우도이와유사한맥락에서생각해볼수있다. 12) 의면적은수요함수를직선으로근사시켜 의식으로계산할수있다. 57

12 정보통신정책연구제 17 권제 4 호 ( ) < 표 2> 자가망구축에따른사회후생의변화 ( 가격이인상되는경우) 구분자가망구축이전자가망구축이후사회후생의변화 소비자잉여 민간부문 비자가공공망부문 자가망 합계 + + 생산자잉여 0 사회후생 자가망의여유용량임대에따른사회후생의감소 지자체자가망사업은자가소비를목적으로하지만국내외선행사례들을고려할때여유용량을판매하여추가소득을올릴가능성은매우높다. 시장참여가허용되는미국의경우, 디지털소외자또는지역에대한배려를근거로사업자가허가를받아사업을시작함에도불구하고시간이경과하면민간부문에대한서비스제공을개시하는것이대부분이다. 13) 국내의경우에도파워콤, GNG네트웍스등과같이자가소비를목적으로시작한사업도궁극적으로시장참여를하였으며, 지자체자가망사업의경우에도이미 U-city 운영비용조달을위해수익모델개발의필요성이대두되고있다 ( 김복환외, 2009). 매년막대한예산이투입되는 u-city사업을추진하고있는지자체에게는여유설비임대사업은운영비용조달을위한매우매력적인투자안일수밖에없다. 그러나규제기관의입장에서는지자체의여유설비임대사업은전용회선시장에서공공부문이민간부문과경쟁을하게됨을의미한다. 만일민간부문에서의경 13) 예를들어미국 Tacoma 시에서는전력 수도 폐기물처리사업자인 Bristol Virginia Utilities가 1999년에 OptiNet 이라는자회사를설립하여학교, 행정부서등에국한하여음성, CATV, 초고속인터넷서비스를제공하였으나, 2001년부터는해당서비스를개인및기업가입자에게확대하여제공하기시작했다 (Lenard, 2004). 58

13 지자체자가망의사회적비용분석 쟁이충분하게일어나지않고있으며지자체가효율적이라면지자체의임대사업은사업자간경쟁을촉진시켜회선임대료의인하라는사회적편익을가져올수있다. 그러나이미민간부문의투자가충분하게이루어졌거나지자체의임대사업에엄격한회계분리를적용하기가쉽지않을때에는경쟁부문인여유설비임대사업의원가가비경쟁부문의원가로이전되어전용회선시장의경쟁이왜곡될가능성이높다. 또한지자체가기부체납의형식으로설비를제공받아자가망을소유하고여유설비를임대하는상황에서는비효율과경쟁왜곡의문제는더욱심각해질수있다. 14) < 그림 2> 에서지자체가 수준으로민간부문에공급을한다면 2.1. 자가망 구축이후의사회후생( 가격이 수준을유지하는경우) 와비교하여사회적 후생의감소분은같으나, 사업자매출은더욱감소하게될것이고생산자잉여가추가적으로자가망을구축한지자체로이전되는결과가초래될것이다. Ⅲ. 동탄신도시의사회적비용추정 이하에서는앞에서설명한모형에기초하여동탄신도시자가망의사회적비용을추정한다. 동탄신도시의경우, U-city사업이처음으로출범하여운영이되고있으며, 자가망의 78% 가사업자망과중복되므로활용가능한데이터가상대적으로많아자가망의사회적비용을추정하기에적합한사례라할수있다. 비용의추정을위해본연구에서사용하는가정은통상적인비용분석에서적용하는가정보다더보수적인것이다. 이는공공부문이가장효율적으로통신망을구축하고운영하는상황에서의비용을추정하는것과같다. 이에따라본연구에서도출된비용의추정치는실제의비용보다더낮을가능성이크다. 결론적으로 7년간의투자기간을전제로하고사회적비용을현재가치로계산하였을때구축비용과운영비용을포함한중복투자비용 ( ) 은 76.7억원으로추정되었다. 15) 요금인상이없을경우, 76.7억원의중복투자비용은자가망의비효율 14) 지자체의여유설비임대에관한보다상세한논의는안형택 이태희 (2008) 를참조하라. 15) 임대망대비자가망의경제성을분석한선행연구( 한국전자통신연구원, 2007) 에서설비대개체기간과내용연수를모두 8 년으로가정하였으므로, 이보다보수적인수치인 7년을사용하였다. 59

14 정보통신정책연구제 17 권제 4 호 ( ) 비용 ( ) 28.6억원과생산자잉여의지자체로의이전 ( ) 48.1억원으로구분할수있다. 자가망구축이전과동일한수준으로사업자의원가보상률을유지하고자할경우요금이인상되어야하며그로인하여소비자잉여가추가적으로감소하게된다. 이때요금의인상폭은전용회선서비스시장의수요의가격탄력성에의존한다. 가격탄력성이 0과 0.75 의범위에있다고한다면, 비자가망공공부문의소비자잉여는 0.43~ 2.34 억원감소하고, 민간부문의소비자잉여는 47.67~ 억원이감소하는것으로추정되었다. 아래의 < 그림 3> 은가격탄력성을 0.5 로가정했을때의추정내용을기술한것이다. < 그림 3> 가격탄력성이 0.5일경우지자체자가망의사회적비용추정결과 분석의범위 요금인상이없는경우 (P0 P0) 소비자효용증가 자가망의비효율 F-P 0 Q * =28.6 억원 생산자 지자체잉여이전 P 0 Q * =48.1 억원 중복투자 (F) =76.7 억원 여유용량 기타비용 망안정성 하류서비스시장왜곡등 요금이인상되는경우 (P 0 P 1 ) 공공부문소비자잉여감소 =29.5 억원 자가망의비효율 F-P 0 Q * =28.6 억원 비자가망공공부문소비자잉여감소 P 1 P 0 hg =0.9 억원 민간부문소비자잉여감소 P 1 P 0 bc =97.2억원 여유용량 기타비용 망안정성 하류서비스시장왜곡등 1. 지자체자가망구축의중복투자로인한비효율추정 지자체자가망구축의중복투자로인한비효율은식,, 세항목에대한추정이필요하다. (1) 에의해추정하므로 60

15 지자체자가망의사회적비용분석 중복투자비용 는통신망구축비 와운영비용 의현재가치로계산하였 다. 는동탄신도시 U-city 실제건설비 439억원의 14% 인 62억원으로추산하였 으며, 자가망구축은 1차년도에 50%, 2차년도이후부터는 100% 완료된다고가정하였다. 16) ETRI (2007) 의경우, 동탄신도시자가망의경제성분석시 7% 의운 영비용율 ( =0.07) 과 5.81% 의할인율 ( ) 을적용하였으므로, 본분석에서도선행연구와의일관성을위해동일한수치를사용하였다. 17) 억원,, (3) 임대망의가격 은동탄신도시지자체에적용되는 KT의유비쿼터스요금 (5 년약정, 7% 할인) 을사용하였다. < 표 3> 에서유비쿼터스연간요금(883 백만원) 을총회선수(539 회선) 로나누어 =1.64 백만원을계산하였는데, 이는가격 가속도 / 규격이아닌개별서비스의가격을가중치로사용한가중평균가격임을의미한다. 자가망회선수는 =539회선이나임대망비용인 도현재가 치로계산해야하므로식 (4) 를이용하여 48.1 억원으로추정하였다 억원 (4) 28.6 억원 (5) 따라서자가망의중복투자로인한비효율은식 (5) 에의해 28.6억원으로추정된다. 18) 이는적용된가정하에서 7년의기간을기준으로자가망의임대망대비투자효율성이 62.7%( ) 임을의미한다. 16) 김복환외 (2009) 에서는동탄신도시의단위면적당건설비용인 km 2 당 6백만원에근거하여 U-city 건설비용중통신망구축비용이차지하는비중을 18% 로추정하였으나, 본연구에서는이보다보수적추정치인 14% 를적용하였다. 17) ETRI (2007) 에서 은국고채수익률 4.71% 에가산율 1.1% 를더하여구한수치이다. 할인율과중복투자의비효율 ( ) 은正의상관관계를가진다. 18) 자가망구축이 1차년도에 50% 만이루어지는것을고려하여임대망도 1차년도에 270회선만사용하는것으로가정하였다. 61

16 정보통신정책연구제 17 권제 4 호 ( ) 자가망구축의중복투자로인한경제성평가는가격또는요금원가로도파악할수있다. 자가망이경제성을가지려면요금원가가임대망가격인 =1.64백 만원보다낮아야한다. 지자체가독립적으로자가망사업을수행할때발생하는요금원가는독립원가(Stand Alone Cost) 이므로자가망의독립원가를계산하여임대망가격과비교하면 < 표 4> 와같다. 19) < 표 3> 동탄신도시구축비용및유비쿼터스요금 U시티 서비스명 시설물명 속도 회선수 구축비 ( 백만원) 공공정보통신망 연간요금요금제( 원) ( 백만원) 무약정 5년무약정 5년이상무할인 7% 할인무할인 7% 할인 0 0 BBS 10G 3 동사무소 1G 공공지역방범방범용CCTV CCTV용 , , 실시간신호제어 신호제어기 VDS 교통 CCTV U-미디어 LED전광판 256K , , CCTV용 , , CCTV용 , , 교통정보제공 VMS 256K , , ,200 상수도누수관리압력계/ 유량계 256K , , 불법주정차단속 CCTV CCTV용 , , 환경오염정보 LED전광판측정 256K 4 172, , 차량번호인식 CCTV CCTV용 9 129, , 대중교통정보 BIT CCTV용 , , U-Parking 주차장 256K 2 172, , 외부연계도로 VDS/VMS 256K , , 합계 , , 연간요금/ 회선 출처: KT 발표자료( 지자체자가통신설비구축확산및규제완화에대한검토의견, 2009) 19) 독립원가는범위의경제효과를보지않고하나의서비스만을제공하기위해발생하는원가를의미한다 (Intven, et al. 2000). 62

17 지자체자가망의사회적비용분석 자가망의경우, 동탄신도시실제구축비 62억원중관로 / 선로와전송설비의투자비비중을각각 80% 와 20% 로가정하고, 전기통신사업회계분리기준에따라관로 / 선로와전송설비의내용연수인 30년과 6년을적용하여연간감가상각비를계산하였다. 20) 유지보수비용은투자비의 6%~ 8% 로추정하는것이일반적이나본연구에서는보수적으로 2.7 억원을적용하였으며, 운전자본비용도지자체의 ( 투자보수를포함한) 금융비용이통신사업자의금융비용보다낮을것이라는점을고려하여연 5% 를적용하였다. 판매영업비용은 2008년시점에서시내전용회선시장의한계사업자라고판단되는 ( 주) 드림라인의영업비용대비판매영업비율 16.7% 를적용하였다. < 표 4> 자가망독립원가와지자체원가의비교 원가구분 총원가 ( 억원) 독립원가 (SAC) 회선당원가 ( 백만원) 총원가 ( 억원) 지자체원가 회선당원가 ( 백만원) 관로/ 선로투자비 전송설비투자비 총투자비 관로/ 선로감상비(30 년) 전송설비감상비(6 년) 유지보수비용 운전자본비용 도매 SAC 판매영업비용 소매 SAC ) 관로 / 선로와전송설비의투자비비중을 70% 와 30% 로가정하는경우에는전송설비의 감가상각비가증가하여요금원가가 < 표 4> 의결과보다더증가한다. 63

정보통신정책연구제 17 권제 4 호 (2010. 12) < 그림 4> 회선당요금원가비교 < 그림 4> 에서도매SAC요금 1.77백만원은사업자가독립적으로통탄신도시에서자가망수요를충족시키기위해투자를한후, 이를회수하기위해서설정하는가격을의미한다. 마찬가지로소매SAC요금 2.12백만원은동탄신도시에서소매활동을하는경우투자비용을회수하기위해설정하는가격을의미한다.

18 정보통신정책연구제 17 권제 4 호 ( ) < 그림 4> 회선당요금원가비교 < 그림 4> 에서도매SAC요금 1.77백만원은사업자가독립적으로통탄신도시에서자가망수요를충족시키기위해투자를한후, 이를회수하기위해서설정하는가격을의미한다. 마찬가지로소매SAC요금 2.12백만원은동탄신도시에서소매활동을하는경우투자비용을회수하기위해설정하는가격을의미한다. 동탄신도시의경우, 도매SAC요금이임대망의무할인요금과는유사한수준이고 보 다는높다는것을알수있다. 만일임대망가격이독립원가보다크다면 ( ) 복수의서비스제공을 통해범위의경제를추구하는사업자의가격보다지자체가독립된설비를이용하여자가망수요를충족시키는것이더효율적이므로중복투자의문제에도불구하고자가망구축논리가힘을얻을수있다. 그러나이와반대로임대망가격 이독립원가보다작다면 ( ) 시장경쟁에의해효율성이달성되고있음을 의미하므로지자체의자가망은정당성을갖기어렵다. 21)22) 21) 물론 1.64백만원이완전경쟁가격이아니고지자체가그이하의원가로서비스를제공할수있다면지자체의시장진입이타당성을가질수있겠으나, 지자체가사업자보다범위의경제를통한원가경쟁력을가진다고보기어려우므로 SAC가지자체의요금원가라고간주하는것이바람직하다. 22) Baumol et al. (1983) 은진입과퇴출이자유로운경합시장(Contestable Market) 에서는규 64

19 지자체자가망의사회적비용분석 그러나지자체가실제로체감하는요금원가는 요금보다훨씬낮은1.00 백만이다. 그이유는지자체가한국토지공사로부터자가망을기부체납형식으로제공받아자체예산없이자가망을소유하게되므로전송설비에대한감가상각비와유지보수비용만을요금원가로인식하기때문이다. 따라서임대망요금이경쟁적인수준이라하더라도지자체가인지하는요금원가가이보다훨씬낮은수준이기때문에지자체의자가망구축이이루어지는것이며, 임대망요금이경쟁적인수준일수록지자체자가망으로인한사회후생감소가더욱커짐을알수있다. 23) 2. 자가망수요의시장수요대체에따른사회후생의감소추정 지자체자가망구축의중복투자로인한비효율 ( ) 이외에도지자체의 자가망사업수행으로인해시장수요가대체되면사회후생이감소한다. 본절에서는 Ⅱ절에서와같이자가망의시장수요대체로인해 (1) 요금인상이없는경우와 (2) 요금이인상되는경우로구분하여설명하였다. 1) 자가망구축이후의사회후생감소추정 ( 가격이 수준을유지하는경우 ) 자가망구축이후에도가격이 수준을유지한다면 < 표 1> 에서설명한바와 같이 이외에도생산자잉여가 =48.1억원감소하므로총사회후 생의감소는 76.7 억원이다. 2) 자가망구축이후의사회후생감소추정 ( 가격이 에서 으로인상되는 경우 ) 모및범위의경제로인해자연독점적사업자가나타난다하여도독점가격이증분원가와독립원가사이에있다면자연독점요금이효율적이라고주장하였다. 23) 임대망과자가망의경제성을비교하기위해순현재가치(NPV) 분석을수행하였다. 에임대망을사용하는경우와비교하여 SAC요금원가로측정한자가망은사업개시후 16 년차에경제성을갖게되나, 지자체부담원가로만측정한자가망은사업개시후 3년차만에경제성을갖는것으로나타났다. 이와같은차이가지자체가적극적으로자가망사업을추진하는경제적유인임을알수있다. 65

20 정보통신정책연구제 17 권제 4 호 ( ) 가격이 에서 으로인상되는경우에는 이외에도 와 만큼의소비자잉여감소가발생한다. 이때생산자잉여는변동이없으 므로소비자잉여의감소가총사회후생의감소로나타난다 (< 표 2> 참조). 의면적을계산하기위해서는 < 그림 2-C> 의수요곡선을추정해야한 다. 이를위해서는 ( ) 를알아야하는데 1.64백만원일때 =3,014회 선은식 (6) 을이용하여계산하였다. 24) 동탄시시장전체매출액 3,014 (6) 동탄시지자체매출액 1.64백만원이지자체의자가망사업이전에사업자의원가보상율을 100% 로만드는가격이라면수익분기점을달성하는사업자의총비용 ( ) 는 4,938 백만원이된다. 25) 만일자가망수요가 만큼감소하면시 장수요는 로감소하므로사업자는장기적으로총비용 를보전 하기위해수요곡선상에서가격을 으로인상할것이다. 이하에서는편의상 가격탄력성을 0.5 로가정하고사회후생의변화분추정과정을설명하기로한다. 동탄신도시의공공부문잔여수요가없다고가정했으므로 가되어 ( )=(2.43 백만원, 2,033 회선) 을식 (7) 에따라계산할수있다. 26) (7) 자가망수요의감소로인해민간부문의요금이 에서 으로인상됨에따 24) 식 (6) 의두번째항은동탄시시장전체매출액과지자체매출액에서의 KT시장점유율이국내전용회선시장에서의 KT 시장점유율과동일하다고가정하여계산하였다. 25) 규모를갖춘기간통신사업자의경우고정공통비용이총비용의대부분이고 가보수적으로추정한 보다낮은수준이므로경쟁가격이라할수있다. 26) 식 (7) 은수요함수를가장보편적으로사용되는로그선형모형으로가정하고있다. 이식에서 는수요탄력성을나타낸다. 66

21 지자체자가망의사회적비용분석 라발생하는소비자잉여의감소분인 는식 (8) 과같이계산할수있으 며, 소비자잉여의감소가 7 년간발생할것이므로식 (9) 에따라누적현재가치는 97.2 억원으로계산된다. (8) (9) 비자가망공공부문의소비자잉여감소를나타내는 는분석의편의 상동탄신도시의공공부문수요가모두자가망에의해충족된다고가정하였다. =1.64백만원일때 270회선이었던수요량이자가망사 업첫해에자가망구축이 50% 만이루어짐으로써 ( ) 은 (2.43 백만원, 216 회선) 이되므로 의현재가치는식 (10) 에의해 92 백만원이된다. 따라 서 < 그림 3> 에나타난것처럼가격이 에서 으로인상되는경우, 시장수요 대체에따른사회후생의감소분 의현재가치는 된다. 98.1억원이 (10) 이상에서살펴본바와같이수요대체로인한소비자잉여감소는수요의가격탄력성값에의존한다. 그렇지만불행히도국내시내전용회선의수요의가격탄력성을추정한연구는없으며, 탄력성을추정하는것은본논문의범위를벗어난다. 이에따라본논문에서는 < 표5> 에서와같이여러가능한수요의가격탄력성값에대해사회후생이어느정도나감소하는지를계산하였다. 67

22 정보통신정책연구제 17 권제 4 호 ( ) < 표 5> 수요탄력성에따른사회후생감소분의변화분 수요탄력성 수요대체로인한소비자잉여감소 자가망비효율 합계 사회후생감소분 ( 단위: 억원) 투자대비비율 (%) < 표 5> 를살펴보면수요의가격탄력성이완전비탄력적이면 ( ), 가격이 변화함에도불구하고수요량이변하지않으므로사회후생의감소분은중복투자금액 ( ) 과동일하지만수요의가격탄력성이증가할수록중복투자대비사회후생감소분비율 ( ) 은점점증가하여수요의가격 탄력성이 0.75일때 320.1% 까지증가함을알수있다. 3. 자가망의여유용량임대에따른사회후생의감소분추정 자가소비를목적으로사업을시작한공기업들이여유용량을민간부문에판매한사례들이이미있었듯이지자체가여유용량을시장에판매한다면이로인해사회후생도변화한다.< 그림 4> 에서나타난바와같이 지자체 소매 인사업환경하에서지자체가여유용량을 1.35백만원에제공한다면시장의경쟁가격은단기적으로 1.35 에서결정된다. 시장가격이 1.35백만원에서설정된다면소비자효용은 50.65억원증가하고생산자이익은 23.27억원감소하여사회후생은 25.38억원증가하나이는한계사업자의이익률을 -10% 만드는가격이므로장기적으로한계사업자의퇴출없이는이루어질수없는가격임을알수있다 (< 표 6> 참조). 따라서지자체의여유설비임대사업이경쟁을심화시켜소비자효용이증가한다는사회적편익이있으나이는이미경쟁적인시장의한계사업자의퇴출을전제하는것이므로지자체가민간사업자보다더효율적이라고전제하기전에는장기적으로지속가능한균형이아님을나타낸다. 68

23 지자체자가망의사회적비용분석 < 표 6> 여유용량의판매에따른한계사업자이익률 사업연도 P 1지자체-소매 Q 지자체-소매 3,316 3,316 3,316 3,316 3,316 3,316 3,316 3,316 ( 단위: 백만원) 누적현가 소비자효용 ,065 R 4,488 4,488 4,488 4,488 4,488 4,488 4,488 4,488 C 4,938 4,938 4,938 4,938 4,938 4,938 4,938 4,938 생산자이익 ,527 이익률 -10% -10% -10% -10% -10% -10% -10% -10% Ⅳ. 결언 지자체자가망사업은서비스의수혜자인지자체주민의소비자효용을증가시키는사회적편익을제공하는반면, 사회적으로최적수준이상으로광대역망관련투자가이루어고있는상황에서는중복투자비용및공정경쟁비용등과같은사회적비용을발생시킨다. 본연구에서는자가망사업의사회적비용을모형화한후, 동탄신도시의실제구축비용자료등을사용하여구체적으로사회적비용항목들을계량적으로추정하였다. 구체적으로사회적비용을 (1) 자가망중복투자의비효율, (2) 자가망수요의시장수요대체에따른사회후생의감소분, (3) 자가망의여유용량임대에따른사회후생의감소분으로구분한후해당항목들을계량적으로추정하였다. 27) 구체적인추정결과는다음과같이요약될수있다. 자가망사업개시이후에도자가망으로대체되는전용회선서비스의요금이변하지않는다고가정할경우, 자가망의사회적비용은중복투자로인한것으로 27) 이론적으로자가망수요의시장수요대체에따른사회후생의감소분은다시공공부문의감소분과민간부문의감소분으로구분할수있으나동탄시의경우에는비자가망공공부문이없으며자가망이사업개시 1차년도에 50% 구축, 2차년도에 100% 구축이완료된다고가정하였으므로공공부문의감소분은상대적으로낮게추정되었다. 69

24 정보통신정책연구제 17 권제 4 호 ( ) 그비용을현재가치로추정하면 76.7 억원과같다. 이비용은자가망의비효율비용 28.6억원(37.3%) 과생산자잉여의지자체이전분 48.1억원(62.7%) 으로구성된다. 광대역망관련투자가이미최적이상의수준에서이루어지고있는상황이라면자가망사업개시이전의전용회선서비스요금이중장기적으로지속될수없을것이다. 만일자가망사업에따른시장수요의감소가요금인상을초래한다면사회적비용은요금인상이없는경우보다더크며, 그증가분은전용회선수요의가격탄력성에의존한다. 만일가격탄력성이 0.5 라한다면, 사회적비용은 억원으로추정되는데, 이는요금인상이없는경우와비교하여 50억원 (65.2%) 의사회적비용이증가하는것이다. 이와같은본논문의분석결과는자가망의비효율비용을위주로임대망과자가망의경제성을비교하여정책방향을결정하는것이결코바람직하지않을수있다는것을의미한다. 즉, 자가망사업이주요통신서비스시장의수요와공급에미치는영향과그로인하여발생되는추가적인사회적비용을정책결정과정에서고려해야한다는것이다. 본논문의추정결과가초기투자비용에도불구하고짧은기간내에투자비용을회수할수있다는주장과일치하지않는이유는지자체가체감하는요금원가가기부체납등의이유로인해독립적인신규사업자가시장진입을할때부담하는요금원가( 독립원가) 보다상당히낮기때문이다. 즉, 임대망요금이경쟁적인수준이라하더라도지자체가인지하는요금원가가이보다훨씬낮은수준이기때문에지자체의시장진입을촉진하게되며, 이로인해임대망요금이경쟁적일수록지자체진입으로인한사회후생의감소분이더커진다는것을의미한다. 참고문헌 ETRI 통신경제연구팀 (2007). 선진국의자가망사업추진분석, ETRI. KT (2009). 지자체자가통신설비구축확산및규제완화에대한검토의견. 국토해양부 (2007). 유비쿼터스도시의계획및건설등의지원에관한법률. (2009). 제1 차유비쿼터스도시종합계획( 안). 김복환 구지희 곽인영 (2009). 지속가능한 U-City 운영을위한선순환 U-City모델의개발방향연구. 한국공간정보시스템학회, 11(1),

25 지자체자가망의사회적비용분석 안형택 이태희 (2008). 지자체자가망의경제적효과분석. 정보통신정책연구, 11(2), 정보통신부 (2005). 전기통신사업회계분리기준. (2005). 전기통신사업회계정리및보고에관한규칙. 정보통신정책연구원 (2007). 통신시장경쟁상황평가. 한국전자통신연구원 (2007). 행복도시공공정보통신망자가망/ 임대망경제성분석. Baumol, W., Panzar, J. & Willig, R. (1983). Contestable Market and the Theory of Industry Structure. Journal of Economic Literature, 21(3), Bast, J. L. (2002). Municipally Owned Broadband Networks: A Critical Evaluation. working paper, The Hartland Institute. (2004). Municipally Owned Broadband Networks: A Critical Evaluation. working paper, The Hartland Institute. FTC (2006). Municipal provision of wireless Internet. FTC staff report. Ford, G. S. (2005). Does Municipal Supply of Communications Crowd-Out Private Communications Investments?. Applied Economic Studies, February. Gillet, S., Lehr, W. & Osorio, C. (2003). Local Government Broadband Initiative. MIT Program on Internet and Telecoms Convergence, Massachusetts Institute of Technology. Intven, H., Oliver, J. & Supulveda E. (2000). Telecommunication Regulation Handbook, The World Bank. Kahn, A. E. (1988). The Economics of Regulation. MIT Press, Cambridge. Lenard, T. M. (2004). Government Entry into the Telecom Business: Are the Benefits Commensurate with the Costs?. Periodic Commentaries on the Policy Debate, The Progress & Freedom Foundation. McGarty, T.& Bhagavan, R. (2002). Municipal Broadband Networks: A Revised Paradigm of Ownership. working paper prepared for the MIT Internet and Telephony Consortium Group. OECD (2009). OECD Communications Outlook Rizzutto, R & Wirth M. (1998). Costs, Benefits, and Long-Term Sustainability of Municipal Cable Television Overbuilds. Denver, CO: GSA Press. 71

에너지경제연구제 16 권제 1 호 Korean Energy Economic Review Volume 16, Number 1, March 2017 : pp. 95~118 학술 탄소은행제의가정용전력수요절감효과 분석 1) 2) 3) * * 95

에너지경제연구제 16 권제 1 호 Korean Energy Economic Review Volume 16, Number 1, March 2017 : pp. 95~118 학술 탄소은행제의가정용전력수요절감효과 분석 1) 2) 3) * ** *** 95 Intended Nationally Determined Contributions 96 97 98 99 100 101