<BFACB1B8BAB8B0EDBCAD28BCF6BDC3295F D303928C0AFB1D9C3E1295FBBE7C8B8B4EBC5B8C7F9C0BB20C0A7C7D120BBE7C8B8C7F9BEE02E687770>

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1 연구보고서 ( 수시 ) 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 - 사회협약창출능력을중심으로 유근춘 최연혁 정병기 김종법 이호근 국중호 김선희

2 책임연구자 유근춘한국보건사회연구원연구위원 주요저서 사회보장재원조달에서의세대간형평성제고방안연구한국보건사회연구원, 2013( 공저 ) 사회정책목표의실질적달성을위한중장기복지재정운용방향한국보건사회연구원, 2012( 공저 ) 공동연구진 최연혁쇠데르턴대학정치학과교수정병기영남대학교정치외교학과교수김종법대전대학교글로벌융합창의학부교수이호근전북대학교법학전문대학원교수국중호요코하마시립대학교국제종합과학부교수김선희한국보건사회연구원연구원 연구보고서 ( 수시 ) 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 - 사회협약창출능력을중심으로 발행일저자발행인발행처주소 전화홈페이지등록인쇄처가격 2014 년 12 월 31 일유근춘최병호한국보건사회연구원 ( ) 세종특별자치시시청대로 370 세종국책연구단지사회정책동 1F~5F 대표전화 : 044) 년 7 월 1 일 ( 제 호 ) 대명기획 10,000 원 c 한국보건사회연구원 2014 ISBN

3 발간사 << 우리나라는현재많은갈등을겪고있다. 정치분야에서시급한많은사안들이정당들간의이해관계에의해제때에제대로결정되지못하는것으로비판되고있고, 국민들도결정된사안에대해이해가상반되는경우극한의대립을불사하는경우가있어국가전체적으로깊은갈등과많은자원의낭비를초래하고있는것이관찰된다. 보건복지분야에서도우리나라가앞으로나아가야할방향에대해여러가지의견이팽팽하게맞서고있다. 기존복지선진국의모형중고부담 고복지로나가야하는지, 아니면저부담 저복지로가야하는지, 아니면우리나름대로의독자적인길이있는것인지를두고깊은고민이이루어지고있다. 이러한문제에대한한가지대안제시가보건복지의방향에대한우리사회의대타협이필요하다는것이다. 그예로스웨덴, 네덜란드등의성공한사례가제시되기도한다. 이에대해본보고서는한발자국더나아가야한다고주장하고자한다. 즉이제사회대타협자체보다는사회대타협을창출하는능력에눈길을돌려야할때라는것이다. 부가아무리많아도계속해서사용되어없어지는부를재생할능력이없으면언젠가는부가없어지는곤란한상황에부딪히는것을막지못한다. 즉부자체와부를생산하는생산력을구분하여야하고, 부자체보다부를생산하는생산력이더중요하다는것이다. 마찬가지로현재어떻게사회대타협이이루어졌어도변화하는상황에의해새로운대타협이필요해지는경우사회대타협창출능력이없으면

4 곧갈등으로인한문제를겪게된다. 즉사회대타협창출능력이있는사회는갈등이계속밀려와도이에대해계속적인대처를하면서살아남을수있다. 반면사회대타협창출능력이없는사회는운좋게갈등을해결하는사회대타협에성공할수는있어도계속밀려오는갈등에제대로된대처를계속하기가어려워궁극적으로는쇠퇴의길을걷게된다. 본보고서는이러한사회대타협에서사회대타협창출능력으로의관심의전환이라는주제를가지고있다. 먼저사회대타협창출능력에대한일반적인이론적고찰을한뒤이에대한국제사례를살펴보았다. 국제사례로는성공적인사례로많이언급되고있는스웨덴과네덜란드를살펴보고, 다음으로남유럽국가에속하는이탈리아를살펴본다. 마지막으로우리나라에많은시사점을줄수있는독일과일본을살펴본다. 본보고서는유근춘연구위원의책임하에외부연구진스웨덴쇠데르턴대학최연혁교수, 영남대학교정병기교수, 대전대학교김종법교수, 전북대학교이호근교수, 일본요코하마시립대학교국중호교수의참여와김선희연구원에의해이루어졌다. 본연구진은바쁘신중에도본보고서를읽고조언을주신본원의여유진연구위원, 김태완연구위원과노동연구원이병희연구위원, 연세대학교동서문제연구원김인춘박사에게감사의뜻을전한다. 끝으로본보고서에수록된모든내용은저자들의의견이며본연구원의공식견해가아님을밝혀둔다 년 6 월 한국보건사회연구원장 최병호

5 목차 Abstract 1 요약 3 제 1 장서론 19 제 1 절연구의배경및목적 21 제 2 절연구의내용및방법 22 제2장사회대타협창출능력 25 제1절서론 27 제2절사회에서의인간의행위와자유 2 9 제3절자유를사용할수있는방법과순간 32 제4절사회대타협창출능력의실현조건 37 제5절소결 43 제3장스웨덴의사회협약전통과사회협약창출능력 49 제1절서론 51 제2절스웨덴사회협약방식의특징 53 제3절스웨덴정치문화의형성과발전과정 57 제4절조합주의적타협방식과주체세력 72 제5절토론 80 제6절소결 89

6 제4장네덜란드의사회협약창출능력사례연구 93 제1절서론 95 제2절주요개념 : 코포라티즘과사회협약 97 제3절네덜란드사회협약의역사적변천 102 제4절사회코포라티즘적사회협약정치창출의조건과배경 108 제5절네덜란드사회협약정치의전환및운영과성과 117 제6절소결 133 제5장이탈리아 : 사회협약모델의제도와환경 137 제1절서론 : 이탈리아사회협약모델의기반과배경 139 제2절이탈리아의사회적협약의이론적배경과정치적의미 164 제3절이탈리아사회협약모델의한국적함의와가능성 181 제6장독일의사회협약창출능력사례연구 201 제1절독일의사회협약체제의발전과현황 203 제2절독일의사회협약창출능력의주요요소 207 제3절경제위기시독일사회협약체제의협약창출능력 227 제4절비스마르크형 배제적복지국가 (Exclusive welfare state) 모델의도전과과제 246 제5절소결 251

7 Korea Institute for Health and Social Affairs 제7장일본의사회협약창출능력사례연구 257 제1절서론 259 제2절노동조합과노동시장의 2중구조 262 제3절임금결정사회협약 277 제4절정노사 ( 政勞使 ) 회의에서의각계의발언 291 제5절정노사 ( 政勞使 ) 회의와사회협약창출과정 307 제6절정책관점의평가와시사점 319 제 8 장요약및결론과우리나라에의시사점 331 제 1 절요약및결론 333 제 2 절우리나라에의시사점 345 참고문헌 349 부록 371

8 표목차 표 년대이후체결된정치적타협과협약내용 71 표 3-2 조합적정치합의제도 79 표 3-3 경제분야에서이루어진타협과협약, 그리고이니셔티브 80 표 3-4 스웨덴복지제도의구축과정 85 < 표 4-1 수요조절코포라티즘과공급조절코포라티즘 102 < 표 4-2> 네덜란드하원선거결과 113 < 표 4-3> 네덜란드내각구성 114 < 표 4-4> 유럽주요국의노조조직률추이 121 < 표 4-5> 네덜란드주요사회경제지표 (1964~1996) 123 < 표 4-6> 네덜란드주요사회경제지표 129 < 표 4-7> 구조적요인과사회협약정치의변화 135 < 표 4-8> 정당정치적요인과사회협약정치의변화 136 < 표 5-1> 빈곤층실질소득변동표 ( ) 152 < 표 5-2> 지역별빈곤가족수와인구수 ( 단위천 / 비율 %) 154 < 표 5-3> 이탈리아제2공화국하원의주요정당득표율추이 (%) 161 < 표 5-4> 이탈리아의국가-노동관계유형 165 < 표 6-1> 독일 2003년이전과 2013년행정체제와실업자지원조처 206 < 표 6-2> 독일사회지출예산급여와기금 ( ) 214 < 표 6-3> 독일노동조합총연맹 (DGB) 산하노동조합 217 < 표 6-4> 년독일노총산하노동조합조합원수 218 < 표 6-5> 2010년동서독지역소재기업과노동자의단체협약적용률 220 < 표 6-6> 산업부문별직장평의회 2010년기업과노동자비율 226 표 6-7 경기침체기미국과독일의생산물과노동시장에서의변화 244 < 표 3-8> 독일가족정책의 GDP의비중및분배 249 < 표 3-9> 1990년이래독일모델의주요변화와결과 250 표 년 3월주요대기업의춘계단체임금교섭 ( 春闘 ) 내용및회답내용 284

9 Korea Institute for Health and Social Affairs 부표목차 부표 1 스웨덴의역대총선결과 371 그림목차 [ 그림 2-1] 의미, 접속그리고기대 31 [ 그림 2-2] 인간의행위와제도및규범과가치 / 혹은이익의관계와인간의사회적자유 33 [ 그림 2-3] 정신적자본의축적과자본주의 42 [ 그림 3-1] 스웨덴협의모델구축과정의역사적궤적 82 [ 그림 3-2] 스웨덴모델의특징 87 [ 그림 3-3] 협의체제의공고화및제도화 88 [ 그림 3-4] 협의체제구축의메커니즘 90 [ 그림 5-1] 이탈리아복지수준의경감추이 ( 베버리지곡선추이 ) 152 [ 그림 5-2] 연도별빈곤층의지역별분포도 153 [ 그림 5-3] 이탈리아제 2공화국의주요정당이데올로기위치 (1994~2006) 160 [ 그림 6-1] 년임금및실질소득추이 222 [ 그림 6-2] 년독일피고용인의연중시간에대한다른요소의기여 231 [ 그림 6-3] 피고용인당근로시간하락으로인한전체노동량하락몫 245 [ 그림 7-1] 노동시장 2중구조의형성 (Ⅰ) 271 [ 그림 7-2] 노동시장 2중구조의형성 (Ⅱ): 노동조합이노동수요에도영향을미치는경우272 [ 그림 7-3] 깔대기형사회와화분형사회 323 [ 그림 7-4] 사회후생함수접근법에의한정책관점평가 327

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11 Abstract << Implications of International Social Pacts Cases for Korean Social Consensus Building Capacity The main subject of this study is that the social consensus building capacity is more important than the social consensus itself. If a society does not have a social consensus building capacity, it cannot succeed in responding the continuous demand for new social consensus, although it has now a social consensus. On the contrary if a society has a consensus building capacity, it can respond to the continuous demand for new social consensus, which is needed for the changed new social environment. To promote social consensus building capacity a society must respect following conditions. Firstly, the democracy makes the conscious engagement possible. Secondly, a society must be sensitive to a formative moment, which an external great crisis creates. Thirdly, there must be a good social process for social leader selection in order to make a right decision in a formative moment. Fourthly, there must be a collective and open institutions in public world in which man can discuss politics. This makes the

12 2 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 resonable action possible, which is neither narrow self-interest nor altruism. Fifthly, the conditions for promoting contingent consent must be satisfied. Sixthly, the traditional mental capital that can promote social consensus building capacity must be found, inherited and creatively developed. Key words: social consensus building capacity, conditions for social consensus building capacity

13 요약 << 1. 연구의배경및목적 우리나라는현재많은갈등을겪고있고이로인해많은자원의낭비를초래하고있는것이관찰됨 보건복지분야에서도우리나라가앞으로나아가야할방향에대해여러가지의견이팽팽하게맞서고있음 기존복지선진국의모형중고부담 고복지로나가야하는지, 아니면저부담 저복지로가야하는지, 아니면우리나름대로의독자적인길이있는것인지를두고깊은고민이이루어지고있음 이러한문제에대한한가지대안제시가보건복지의방향에대한우리사회의대타협이필요하다는것임 사회대타협자체보다는한발자국더나아가사회대타협을창출하는능력에눈길을돌려야할때임 현재어떻게사회대타협이이루어졌어도변화하는상황에의해새로운대타협이필요해지는경우사회대타협창출능력이없으면곧갈등으로인한문제를겪게됨 즉, 사회대타협창출능력이있는사회는갈등이계속밀려와도이에대해계속적인대처를하면서살아남을수있음 반면사회대타협창출능력이없는사회는운좋게갈등을해결하

14 4 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 는사회대타협에성공할수는있어도계속밀려오는갈등에제대로된대처를계속하기가어려워궁극적으로는쇠퇴의길을걷게됨 따라서본연구는이러한사회대타협에서사회대타협창출능력으로의관심의전환이라는주제에대해이론적배경을제공하고, 대표적인국제사례를제시함으로써우리나라에서사회대타협창출능력에대한관심을높이고, 그형성과발전에기여함을목적으로함 2. 주요연구결과 가. 사회대타협창출능력 ( 유근춘 ) 사회대타협에서사회대타협창출능력으로초점의전환필요 의식적이고능동적인집단행위를통한사회대타협창출능력이가 능함 사회대타협창출능력의배양조건 의식적참여가능하게하는제도조직조건형성노력 ( 민주사회 ) 커다란강요된위기에의해새로운합의질서를창출할수있는조건이이루어진형성적순간을인식하는민감성제고노력 형성적순간에서올바른방향을취할수있는가능성향상노력 - 공적영역에서경쟁을통해집단기억을결정하고정신적지도를형성시키는사회적지도자의자질향상노력 - 사회적지도자가선택되는과정을결정하는조직적조건의개선노력

15 요약 5 비이타적이면서개인이익보다공공이익을앞세울수있는합당한행위의가능성을높이는노력 ( 비이기적규범과가치중비이타적 : 현실성 ) - 의사결정상황 ( 공적영역에서다른사람의식하는토론과정 ) 조건부동의에서공적이익추구우세하기위한노력 - 실체적정의 ( 공익추구 ), 절차적정의 ( 정부신뢰 ), 진정한참여 ( 예 : 비용분담 ) 의제고 ( 동료시민신뢰 ) 전통적정신적자본에서사용할수있는것발견해서진흥 - 전체와부분이익의갈등 : 先公後私 ( 조건부동의에서공적이익추구우세 ) - 장기와최적이익의갈등 : 어떤전통적정신자본이해당하는지찾는노력 (ex. 敎育은百年大計 ) 나. 스웨덴의사회협약전통과사회협약창출능력 ( 최연혁 ) 내용적으로가장선진적인스웨덴의경우에서시사점을얻을수있음 스웨덴의경우노사간의 2원적타협접점이역사적으로 50년대와 70년대사이에노조의사회적책임과기업의사회적책임성이발휘되어찾아지고이후지금까지지속적으로유지 스웨덴의노사정모델은정치주도형이었고약간느슨한형태로갈수록사회적갈등이심화됨 사회갈등, 지역갈등등의해결은정부의노력만으로힘들고정치

16 6 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 적세력간의합의, 노사간의합의, 국민의참여가필요하다는인식이필요 이러한조건은스웨덴의정치참여수준, 관용, 신뢰수준이세계적수준인데서충족되는데, 이는국민계몽운동과사회운동, 평생교육, 학교에서의민주주의교육과교육제도개혁등으로가능 결국노 사 정 민의 4원적정치모델의구축이필수적이고, 이는정치개혁과행정개혁이기초적으로이루어질때가능하며법치 (the rule of law) 와효율 (efficiency), 민주주의적통치의틀 ( 대의민주주의의설득, 합의 ) 은필수적임 스웨덴의사회타협의생산능력은쌍방주도형임 우선정당주도형은연립정권창출, 노사간의합의유도, 위기시여야대타협등에동참하는협의적모델을제도화하고있음 두번째로민간주도형은다양한시민운동 ( 절제운동, 여성운동, 노동운동, 시민교육운동, 평생교육운동, 국민스포츠운동 ) 등을통해국민의정치의식과참여가높아사회적타협과관용의중요한자원이된다는점에주목할필요가있음 1940년대와 1950년대에진행된사회적대타협의모델은제도의중요한토대를깔아주었고, 그토대위에서정당, 노사, 그리고국민의 3자참여모델이완성될수있었음 다. 네덜란드의사회협약창출능력사례연구 ( 정병기 ) 다음의조건이충족됨으로써네덜란드의사회코포라티즘적사회협

17 요약 7 약이제도화되었음 파편화되고복합적인사회균열의상황에서도전통적인양보와타협의문화를배경으로제2차대전종전후비례대표제에근간을둔합의민주주의체제를구축 노동과자본은비록복수조직이었지만포괄적정상조직들을갖추었고초기의협력관계를거쳐점차일반사용자단체와일반노총들이각자통합되어감 노사의자율적인협의를통해상호역동적인힘의균형을이루어왔음 정부는강력한개입주의정책을사용할정도로상대적자율성이보장되었음 비록연립정부의형태였지만친근로자국민정당의집권이이루어짐 네덜란드사회협약정치에서정부는외부에존재하는 제3자 가아니라다양한형태의사회적파트너십안에있는 제3의행위자 혹은 제3의파트너 로기능해왔음 정부의개입이노사의자율적교섭을억제할때에는노사가방어적양자협의를체결하기도했다는점에서특징적임 하지만제도적이든비제도적이든정부의개입없이는사회경제적으로중대한노사협약은이루어지지않았음 또한연립정치라는정치적조건에서사회협약정치는종종연립정당들의정책들이복합적으로작용한결과로나타나곤했음. 따

18 8 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 라서네덜란드사회협약정치의가장큰특징은국가개입의성격과연립정치의영향임 정부는 유도국가 (enabling state) 로서노사의교섭을적극적으로촉발하고지원하는역할을수행했으며, 정부정책은연립정당들의주장에따라복합적으로결정되어왔음 라. 이탈리아 : 사회협약모델의제도와환경 ( 김종법 ) 이탈리아사회협약모델의지속성과안정화의제도적기반 이탈리아사회협약모델의경우글로벌경제위기이후두가지의서로다른견해가표명됨 하나는이탈리아재정적자와재정부채의주범으로꼽히는과다한사회보장비용으로인해더이상의사회협약시스템은작동하지않는다는주장임 다른상반된주장은경제위기상황에도여전히작동하고있는사회협약시스템의안정성과제도화를이야기하고있는주장임 전혀상반된평가와주장의근거에는각각합리적인주장의근거가존재 지역협약과노동조합 이탈리아산업구조나노동운동의구조속에서가장중요한특징은산별협약의제도화와네오코포라티즘이라불리는새로운노사정협력시스템이라할수있음 그러나최근산별협약만큼이나우리의관심을끄는제도의하나

19 요약 9 가바로지역협약임. 지역협약의시행근거는전국차원의협약기준에의함 매년 4년마다전국차원의협약내용이확정되면각지역에서는산업과부문별로노조들은이를근거로하여지역의사용자단체들과협약의수준과구체적내용들을결정 이탈리아사회적경제와사회적기업 이탈리아의경우사회적기업의주요부문은사회적협동조합으로지칭되는제3부문에서주로담당 특히 1990년대에는지방과지역을기반으로새로운문화재단이나단체및자원활동조직들이결합되면서이탈리아전역에수만개의단체들이활동을강화하는모습을보임 실제로이와같은내용은노인과장애인보호시설이나사회적서비스를직접제공하는영역에서공공부문 (19% 와 15.4%) 보다제 3부문 (81% 와 84.6%) 의비율이훨씬높다는점에서도확연하게드러남 이는지방정부가이전에중앙정부가담당하던사회공공서비스부문과복지전반에걸친권한을이양받았으며, 고용서비스들도최근에는지방으로이전되었기때문 이탈리아연합정치 이탈리아의총선에서정당선택의기준이항상변하게되는불안정한유권자투표행태를보이게되는것은노동과복지및제도의복잡성때문

20 10 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 실제로제 2공화국이시작된 1992년이후의총선에서드러난결과는연합정부의연임이 2012년까지한번도없었다는점 따라서이러한연합정부의지속적인교체는이데올로기가아닌정책적인요인이더크다고볼수있는근거 우파와좌파대연정의성립은이탈리아사회협약시스템의지속성을제도적으로보장하기위한노력이며, 이는외부적요인에의해서도유지하고자하는제도적기반으로해석할수있는것임 이탈리아사회협약모델이주는한국적인함의 노동과복지의결합을통한노동운동의결집과노조의역할전환 - 이는노동자기금 ( 가칭 ) 이나지역활성화기금등을통하여지역중심의노조로재편하는방법 대기업노조의해체를통한산업별혹은분야별노동조직의새출발 노조의정치적투쟁성을강화하고, 생활정치에대한정책과방향에대한노선전환필요 마. 독일의사회협약창출능력사례연구 ( 이호근 ) 독일은조정된시장경제 (coordinated market economy) 로서자 본주의다양성 (Varieties of Capitalism) 모델의대표적인국가로 분류

21 요약 11 독일의조정시장경제모델의특징 - 후발산업화과정을경험한나라로서 2차세계대전을전후하여전체주의의정치적극단과그결과패전과이후민주주의학습과정등을공유하며발전해온독자적인역사적경험에근거하고있음 - 산업조직과생산능력에기반한사회경제발전의수준 - 연방제와분권화기리고비례대표제, 의회민주주의등정치체제 - 핵심경제주체의조직화와동원능력등사회적세력관계 - 정책주체에의해전략적으로선택된정책의결과등복합적요인에기인 독일사회협약체제의성공과한계및도전요인은지극히경로의존적 (Path-dependent) 인것이고다음에기인함 독일모델의경로의존성 - 사회적시장경제 (social market economy) - 사회국가 (Sozialstaat) 원리 - 높은수준의법제화 (Verrechtlichung) - 이중구조 (dual structure) 의노사관계 - 독립적인연방중앙은행 (Bundesbank) 제도 - 포괄절인적용과높은자치를누리는단체협약제도 (Tarifautonomie) 참여와협력그리고책임의원리에입각한사업장수준에서의 직장

22 12 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 평의회 (Betriebsrat) 기업경영에의참여를보장하고있는 공동결정권 (Mitbestimmung) 제도 2008/9년최근의경제위기시상기한독일사회협약창출능력의주요요소들의작동 지난 2008/9년경제위기시에독일은산업생산의축소와경제성장의둔화로인한고용의위기를독자적인제도적기반위에사회적주체들의능동적대응을통하여극복 독일의사회협약체제는정리해고를하는자유시장경제의구조조정과달리 1차적으로노사간 근로시간단축 (Arbeitszeitverkuerzung, working time reduction) 을통하여고용안정을하고, 2차적으로근로자의절반이상이참여하고있는 근로시간계좌 (Arbeitszeitkonto, working time account) 1) 를통하여개별적으로근로시간단축에따른소득감소를상쇄하고, 마지막으로높은수준의제도화로사회법에법제화되어있는 조업단축지원금제도 (Kurzarbeitergeld, short working time fund) 를순차적이고전면적으로활용하는방식으로체계적으로고용의위기에대응하였음 특히, 독일의사회협약창출능력은이러한경제위기시에법률로 6 개월한시적으로제도화되어있는조업단축지원금을경제주체들의사회적대화를통하여최대 24개월까지연장하며위기에효과적으로공동대응하는사회협약창출능력을새롭게보여주었음 이런점은오늘날독일이거시적인경제조정정책을지향하던 70년대의사회협약체제와는다르다하더라도여전히 ( 비 ) 상설로이루어 1) 휴가, 질병, 또는초과근로등근로자가실제일한시간을개인구좌별로감하거나저축해놓고근로계약상이나단체협약에의해이것을실근로시간으로정산하는제도.

23 요약 13 지는사회적대화체제의구축과가동을통하여사회 / 경제정책의조율능력을보이고있다는점임 이러한, 독일모델은역사적경험에근거하여농축된제도화의결과가표출된것이라평가할수있으며그것이우리에게다음과같은시사점을주고있음 첫째, 사회협약창출능력은지속적인제도적기본틀에대한 사회적투자 의결과라는점임 둘째, 사회협약창출능력은경제주체들간의사회적대화에대한지속적인학습과민주적토론의결과라는점임 셋째, 사회협약창출능력은국민경제규모의크기나대외경제체제에의존하는정도와반드시비례하는것은아니며오히려사회나름의 사회적선택 (social choice) 이중요함 결론적으로오늘독일모델의성공이나사회협약창출능력은바로이러한역사적경험과법 제도기본틀의구축그리고학습과토론을통한사회적대화의구축능력과타협의결과라할수있음 이는경제적위기만이아니라평상시에상시적으로기능하는, 예방적인정책적토대가됨 또한, 그간의성공에도불구하고오늘날독일모델역시내부적으로심화되는소득분배의악화, 저임금노동자의증가등노동시장양극화, 사회보장안전망의지속가능성등많은과제를안고있음 독일모델이향후그간구축된사회협약창출능력에기반하여이러한새로운도전에대하여또다시어떻게대응해나갈것인지가지속적인관심사항이되고있음

24 14 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 바. 일본의사회협약창출능력사례연구 ( 국중호 ) 일본의일반적의사소통상황과과제 일본은조직간의의사소통에서만이아니라조직내의부국 ( 部局 ) 간횡적의사소통도취하기어려운분위기 횡적의사소통의결여가일본에서사회통합의심화를어렵게하는요인 일본으로서심각한문제는사회가나아가야하는횡적유대라는답을알면서도그답을실현할동력이제대로작동되지못하고있다는데있음 경제주체를노동자, 사용자, 정부라보는경우노사정 ( 勞使政 ) 의합의점찾기는 ' 사회대타협창출 ' 을가져오는중요한조건이고, 일본에서도이를통한 ' 사회통합 ' 시도가계속됨 일본은정규직노동자와비정규직노동자간의이중구조로되어있고양자간의경직성이강하게나타나지만, 보호받는산업의정규직노조에의한기득권유지경향이강하여보호받지못하는비정규직노동시장쪽에서보호받는쪽으로의이동이자유롭지못함 기득권노조의양보를통해사회대타협을위한노력을하고있으나, 실제로는크게진전되고있다고평가하기어려움 1990년대초거품경제의붕괴로인해유출된제조업정규직노동자의상당수가서비스업등의비정규직노동자로대거유입되어노동시장 2중구조가더욱심해짐 노동시장 2중구조문제에더하여정규직에대한유연성확보를활발하게못하고있다는문제도안고있음 고도성장시성공적이었던사회협약창출과정이거품경제붕괴

25 요약 15 후잘작동하지않음 일본의경우 1973년석유위기이전까지는고도경제성장경험하였고이때는사회협약창출능력도높았으나, 1990년대초거품경제가붕괴한이후사회협약창출능력이현저하게떨어졌음 노동시장과의관계에서보면정규직이든비정규직이든같은노동이면같은임금이지급되면서같은처우를받아야하는 동일노동동일임금 이어야할것이나, 현실에서실시되는협약내용은비정규직이정규직에비해크게불리한상태가지속되고있음 일본의노동조합은경영자 ( 사용자 ) 와노동자간의상충관계에서완충역할을함 노동조합은노동자의권익보호에중요한역할을하지만, 정규직노동자의노동조합은노동시장 2중구조를낳는기제로작용하기도함 노동조합이라함은, 노동자와사용자가대등한입장에서노동조건의유지개선등스스로의이익을지켜나갈목적으로결성되는자주적인조직을의미하는데, 일본의경우노동조합의활동도자생적으로형성되었다기보다는노사간의대등성을위한법적조치마련차원에서본격화되었음 일본에서는일단법률이마련되면그에따라야한다는의식이강하기때문에극단적인노사간의대립은좀처럼나타나지않음 3. 결론및시사점 이상각국의사례를보면사회타협은한번으로완성되는것이아니고상황변화에따라계속적으로이루어져야하는것이므로사회타협자체보다계속적인사회타협을이루어낼수있는사회타협창출능력이더중요함

26 16 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 이러한사회타협창출능력은각국의경험과환경에따라다른모습을보이고있음 이는어떤사회에대한성공적인사회타협창출능력이해답으로서이미존재하고있어발견되어야하는것이아니라그사회의구성원간의합의에의해발명되어야하는성격의것임을나타냄 각국마다나름대로의발명을하여야하나각국의사례를보면발명시에참고할공통의성공조건을찾아볼수있음 의식적참여가능하게하는제도조직조건형성노력 ( 민주사회 ) 커다란강요된위기에의한역사적조건을형성적순간으로인식하는민감성제고노력 형성적순간에올바른방향을취할수있는가능성향상노력 - 공적영역에서경쟁을통해집단기억을결정하고정신적지도를형성시키는사회적지도자의자질향상노력 - 사회적지도자가선택되는과정을결정하는조직적조건의개선노력 비이타적이면서개인이익보다공공이익을앞세울수있는합당한행위의가능성을높이는노력 ( 비이기적규범과가치중비이타적 : 현실성 ) - 의사결정상황 ( 공적영역에서다른사람의식하는토론과정 ) 조건부동의에서공적이익추구우세하기위한노력 - 실체적정의 ( 공익추구 ), 절차적정의 ( 정부신뢰 ), 진정한참여 ( 예 : 비용분담 ) 의제고 ( 동료시민신뢰 ) 전통적정신적자본에서사용할수있는것발견해서진흥

27 요약 17 - 전체와부분이익의갈등 : 先公後私 ( 조건부동의에서공적이익추구우세 ) - 장기와최적이익의갈등 : 어떤전통적정신자본이해당하는지찾는노력 (ex. 敎育은百年大計 ) 각국의사례에서유도되는사회적대타협창출능력형성과유지및발전의시사점은결국성공하는국가는역사에서오랜시간을거쳐성공할수있는조건을형성하였고, 이를위해서는형성적순간의선용이필수적임 우리나라도이미존재하고있는전통적정신적자본중에서사회타협창출능력을제고시킬수있는부분을적극발굴하여창조적으로계승발전시킨다면사회타협창출능력의형성과유지및발전에성공할수있음 전통적정신적자본중중요한것은대립에대한사고방식에관련된것임 - 모든행위는사고방식에의해결정되기때문임 - 갈등해소와국민통합창출능력과관련된사고방식으로서대립을보는사고방식이기본적임 - 대립이있는상황에서자신의가치를스스로증명하지못하고, 상대방을악으로만듦으로써만자신의존재가치를제시하는적대적이분법의사고방식과그렇지않은사고방식을나눌수있음 - 적대적이분법은무조건상대방을악으로만들기만하면되기때문에너무나쉬운방법임

28 18 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 - 그러나한사회의다른부분인구성원을악으로몰아세워작은싸움에서이길수는있지만그결과는전체사회적으로보면사회의갈등이치솟고, 통합이깨지고, 사회의생명력이없어진다는점에서치명적임. 따라서적대적이분법은자살적이라고말할수있음 - 따라서이러한자살적인적대적이분법을피하고아무리극단적으로대립하는사회의상대방이라도소통하고이해하여크게하나가되는사고방식의강조와실행이가장근본적인관건이라생각됨 * 주요용어 : 갈등, 사회대타협산출능력, 사회대타협산출능력의조건

29 제 1 장 서론 제 1 절연구의배경및목적 제 2 절연구의내용및방법

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31 1 서론 << 제 1 절연구의배경및목적 1. 연구의배경 우리나라는현재많은갈등을겪고있다. 정치분야에서시급한많은사안들이정당들간의이해관계에의해제때에제대로결정되지못하는것으로비판되고있고, 국민들도결정된사안에대해이해가상반되는경우극한의대립을불사하는경우가있어국가전체적으로깊은갈등과많은자원의낭비를초래하고있는것이관찰된다. 보건복지분야에서도우리나라가앞으로나아가야할방향에대해여러가지의견이팽팽하게맞서고있다. 기존복지선진국의모형중고부담 / 고복지로나가야하는지, 아니면저부담 / 저복지로가야하는지, 또아니면우리나름대로의독자적인길이있는것인지를두고깊은고민이이루어지고있다. 이러한문제에대한한가지대안제시가보건복지의방향에대한우리사회의대타협이필요하다는것이다. 그예로스웨덴, 네덜란드등의성공한사례가제시되기도한다. 이에대해본연구는한발자국더나아가야한다고주장하고자한다. 즉이제사회대타협자체보다는사회대타협을창출하는능력에눈길을돌려야할때라는것이다. 부가아무리많아도계속해서사용되어없어지는부를재생할능력이없으면언젠가는부가없어지는곤란한상황에부딪히는것을막지못한

32 22 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 다. 즉, 부자체와부를생산하는생산력을구분하여야하고, 부자체보다부를생산하는생산력이더중요하다는것이다. 마찬가지로현재어떻게사회대타협이이루어졌어도변화하는상황에의해새로운대타협이필요해지는경우사회대타협창출능력이없으면곧갈등으로인한문제를겪게된다. 즉사회대타협창출능력이있는사회는갈등이계속밀려와도이에대해계속적인대처를하면서살아남을수있다. 반면사회대타협창출능력이없는사회는운좋게갈등을해결하는사회대타협에성공할수는있어도계속밀려오는갈등에제대로된대처를계속하기가어려워궁극적으로는쇠퇴의길을걷게된다. 2. 연구의목적 따라서본연구는이러한사회대타협에서사회대타협창출능력에로의관심의전환이라는주제에대해이론적배경을제공하고, 대표적인국제사례를제시함으로써우리나라에서사회대타협창출능력에대한관심을높이고, 그형성과발전에기여함을목적으로한다. 제 2 절연구의내용및방법 1. 연구의내용 본연구의주제는사회대타협자체보다사회대타협창출능력이더중요하며, 따라서사회대타협에서사회대타협창출능력에로의관심의전환이필요하다는것이다. 이러한관심의전환과그일반적인인식틀을제공하기위해먼저사회

33 제 1 장서론 23 대타협창출능력에대한일반적인이론적고찰을한다. 이론적고찰에서는사회에서인간의행위 ( 사회적행위 ) 가일반적으로는수동적이고비자각적인상태에머무르는데사회대타협창출능력을위해서는이러한수동적비자각적상태를벗어난능동적이고자각적인행위가필요함을보이고이러한인간행위자유의가능성을제시한다. 이러한사회적행위의자유의가능성을집단행위에서찾고, 이의형식적조건과내용적조건을제시함으로써사회대타협창출능력의일반적조건을제시한다. 다음으로각국의사례를제시한다. 각국의사례는복지국가모형과사회타협의모델을고려하여선정하였다. 사회타협모델로는사회적합의주의모델 ( 스웨덴등스칸디나비아 3국, 오스트리아, 네덜란드 ), 사회협약모델 ( 호주, 멕시코, 스페인, 이탈리아 ) 그리고비공식간담회모델 ( 독일, 일본 ) 의구분을사용하였다 ( 김수봉외, 2006, p.14-15). 먼저사회대타협과관련하여성공적이라많이언급되는사회적합의주의모델의스웨덴과네덜란드를다룬다. 이들국가는각각고부담 고복지의북구유형과대륙형의복지국가모형에속한다. 다음으로사회협약모델의이탈리아를다룬다. 이탈리아는복지국가모형중남유럽형에속하며최근실패사례로언급되고있다. 마지막으로비공식간담회모델의독일과일본을다룬다. 복지국가모형중독일은고부담 고복지의대륙형에속하고, 일본은저부담 저복지국가로서점차고부담 고복지의대륙형으로이행하고있는것으로보인다 ( 유근춘외, 2012, p.45-51, p.79-81). 최근독일은성공적인사례로평가되고있고, 일본은실패사례로평가되고있다. 마지막으로결론과우리나라에의시사점을제시한다.

34 24 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 2. 연구방법 국제사례를연구하는사례연구방법을사용하였으며, 각국전문가의참 여를통한협동연구의방법을사용하였다. 각각의연구에서는문헌연구 와이론연구의방법이사용되었다.

35 제 2 장 사회대타협창출능력 제1절서론제2절사회에서의인간의행위와자유제3절자유를사용할수있는방법과순간제4절사회대타협창출능력의실현조건제5절소결

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37 2 사회의대타협창출능력 << 제 1 절서론 본고의핵심주제는사회대타협이라는결과물도중요하지만더중요한것은사회대타협을창출할수있는능력자체라는것이다. 이러한사고전환의계기는독일경제학자리스트 (F. List) 가부 ( 富, wealth) 자체와부를생산하는생산력 (productive power) 을구분한것이다. 2) 리스트에따르면부를창출하는능력은부자체보다말할수없이중요하다. 그이유는그능력이소유와획득의증가뿐만아니라상실된것의대체를보증하기때문이다. 예를들면이차대전후의독일과일본은패전으로인하여부를거의상실하였다. 그러나그러한없어진부를창출하는능력인생산력이살아있었기때문에얼마지나지않아이전의부를회복할수있었다. 이러한관계가각각부와생산력에비유할수있는사회대타협자체와사회대타협창출능력에도해당된다. 즉, 예를들어현재의사회대타협이환경의변화로무용지물이된경우에도사회대타협창출능력이살아있으면한사회는새로운사회대타협을창출하여새로운환경에서도사회적안정과번영을계속해서이어갈수있는것이다. 선진국과후진국을구별하는여러가지기준중에이러한사회대타협창출능력이있는가없 2) Friedrich List (1841) Das nationale System der politischen Oekonomie( 정치경제학의국민적체계 ), Basel: Kyklos-Verlag, 1959, Gun-Chun Ryu (2003) Ueber die Wurzeln der Kostenexplosion im sozialen System der Krankenversicherung, Lohmar-Koeln: Josef Eul Verlag, 16-30(List 에관해서는 24-28).

38 28 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 는가도중요한역할을한다고생각된다. 우리나라에는현재많은사회적갈등이존재하고, 그문제의해결을위해사회대타협이필요하다는주장이제기되고있다. 예를들어보건복지에있어서우리나라는선진국의모형중고부담 / 고복지로갈것인지, 아니면저부담 / 저복지로갈것인지, 아니면더나아가우리나라에더잘맞는다른길이있는것인지에관해많은논의가있다. 이러한논의중에하나가각각의방향은모두성공과실패의가능성을모두가지고있으므로어느방향인가보다는사회대타협을통하여성공적인조건을함께구현하는것이더중요하다는것이다. 3) 이러한성공적인사회대타협의창출을위해서는이를실행할수있게하는사회대타협창출능력에대한지식이필요하다. 본고에서는먼저 사회에서의인간의행위와자유 에서는사회대타협이우연히이루어지는경우보다는사회적자각에의해창출되는경우를상정하기때문에사회에서어떻게인간의행위가이루어지며, 그과정에서인간의자유로운행위가어떻게가능할수있는지를살펴본다. 다음으로 자유를사용할수있는순간 : 경로의존성과형성적순간 에서는사회에서인간이자각적으로자유를행사할수있는가능성이위기등으로기인한형성적순간에가장높다는점을제시한다. 이어 사회대타협을가져올수있는조건 : 사회대타협창출능력 에서는사적이익을추구하는데서발생하는사회적딜레마를탈피해사회적으로바람직한선택을할수있게하는조건들을제시하고, 마지막으로결론을내린다. 3) 유근춘 국중호 김태은 (2012) 사회정책목표의실질적달성을위한중장기복지재정운용방향, 한국보건사회연구원.

39 제 2 장사회의대타협창출능력 29 제 2 절사회에서의인간의행위와자유 1. 사회적행위와의미 : 의미에의해이끌어지는행위 사회에서의인간의행위와자유에대한논의를사회적행위에대한규정으로부터시작하고자한다. 4) 본고에서는인간의행위와행동을구분한다 (Luhmann, 1988, p.272; Ryu, 2003, p.111 주339). 인간의동작을관찰함에있어의도된의미 ( 意味, meaning, Sinn) 를고려하여야하는경우를행위 ( 行爲, action, Handlung) 라하고, 그렇지않은경우를행동 ( 行動, behavior, Verhalten) 이라한다. 이러한구분에의하면행위는의미에의해이끌어지는동작이다. 즉, 행위는의도된의미에의해결정이된다. 그리고사회적이란말은의도된의미가다른사람의행위에관계하여형성되고, 진행과정중에그것을지향하는경우를말한다. 따라서이렇게형성된의도된의미를갖는행위를사회적행위라한다. 5) 논의의전개에있어기본출발점이되는개념은의미이다. 즉행위가중요한데행위는항상의도된의미를전제로하여이루어지고또관찰될수있기때문이다. 여기서강조하고자하는것은본논의에서출발점으로삼는의미는인간의의식에고유하다고생각되는종래의통상적인의미가아니라자연물처럼인간의의식과는독립적으로존재하는의미라는것이다. 6) 4) 유근춘 (2008, p.61-63) 의논의를그대로사용하였다. 5) "Soziales" Handeln aber soll ein solches Handeln heißen, welches seinem von dem oder den Handelnden gemeinten Sinn nach auf das Verhalten and erer bezogen wird und daran in seinem Ablauf orientiert ist."(weber, 1922, 1 쪽 ). Ryu, 2003, p.121 주 373 참조. 6) 이에관해서는 Luhmann, 1984, 쪽을참조. 즉 "natural theory of

40 30 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 인간의의식과독립적인의미는현상학적으로특정한형태 (form) 로규정이된다. 즉의미는양쪽 (two sides) 을구분하는형태에의해규정되는데이때양쪽은현실성과가능성 (Wirklicheit und Möglichkeit) 혹은동적인작동과정의지향을강조한다면발현태와잠재태 (Aktualität und Potentialität) 로규정될수있다 (Luhmann, 1997, p.142; Ryu, 2003, p.91). 이에따르면의미의현실화는다른모든가능성을가능태화시킨다. 즉, 특정한어떤것이경험이되면이러한특정화를통해다른것들은가능성으로서지시가된다. 이러한다른가능성들은다음의단계에서현실화되거나여전히가능태로남거나한다. 이때현실화된특정현실태에서다른가능한가능태로이어지는과정을접속 (Anschlußfähigkeit, connectivity) 이라한다. 이접속이일어나는과정에서지시구조가응축되어좁혀지지않으면다음으로접속을함에있어선택의부담이너무크게된다 (Luhmann, 1984, p.140; Ryu, 2003, p.102). 이렇게의미의지시구조가응축되어좁혀진것을기대 (Erwartung, expectation) 라한다 (Luhmann, 1984, p.139; Ryu, 2003, p.102). 즉, 기대는인간의심리적인내부과정이아니라위에서말한인간의의식과독립적으로존재하는의미의한형태이다. 이러한과정을그림으로그리면다음의 그림 2-1 과같다. meaning"(luhmann, 1995, 512).

41 제 2 장사회의대타협창출능력 31 [ 그림 2-1] 의미, 접속그리고기대 위의그림에서의미의기대범위는한사회의행위를결정하는의미구조즉기대구조가된다. 따라서한사회에서기대되는기대구조는그사회의행위를제한하므로또한사회구조가되게된다 (Luhmann, 1984, p.135, p.139, p.383, p.392, p ; Ryu, 2003, p ). 2. 사회적행위와인간의자유 상기논의에따르면어떤의미에다른의미가이어질수있는가능성이기대라는의미구조에의해제약되고, 이는의미에수반되는행위의가능성을제약한다. 기대가다른사람의행위에관계하여형성되는사회적인경우개인의기대와독립적인의미의접속을가지고있고, 또한그접속은보통상황에서는무의식적으로이루어진다. 이러한두가지근거로사

42 32 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 회에서의인간의행위는개인의입장에서보면자신의외부상황에의해주어진의미접속을무의식적으로따른다는의미에서자유로운것이아니다. 이러한논의는사회적행위는어떤사회적상황에서의인간의행위라는당연한사실을분석해봄으로써확인해볼있다. 이사실을받아들인다면사회적행위를설명하는근거로서두가지가능성이있다. 하나는인간자신이고다른하나는인간이처한상황이다. 이에대한대답은선험적으로결정되지는않는다. 어떤경우에는인간에게귀속되는요인으로설명이되고, 어떤경우에는상황에속한요인으로설명될수있다. 즉경험적인문제라고할수있다 (Luhmann, 1991, xliii; Ryu, 2003, p.49). 심리학의경험적연구들에따르면관찰자는개인에대한지식보다는상황에대한지식을근거로인간의행위를더욱잘예견할수있다고한다.(Luhmann, 1984, p.229) 따라서인간의사회적행위는대개는외부적상황에의해무의식적으로이루어지고, 아닌경우가예외가된다고할수있다. 본고의목적이사회적대타협산출능력을우리나라에서어떻게실현시킬수있을까를밝히는것이라면어떤경우에예외적인인간행위의자유가가능하고, 어떤조건이있는경우그자유로운행위가사회적대타협을이루어내는방향으로갈수있을까를밝혀야한다. 제 3 절자유를사용할수있는방법과순간 1. 사회적행위의부자유 : 인간의행위와제도및규범과가치 / 혹은이익의관계 먼저인간의사회적행위가외부적상황에좌우되고, 무의식적으로이 루어진다는면에서자유롭지못하다는일반적내용을본고의목적을달

43 제 2 장사회의대타협창출능력 33 성할수있도록구체화시킬필요가있다. 이를제도 7) 와규범과가치혹은이익사이에존재하는관계를통해제시하고자한다. 상황에해당하는내용을제도로구체화시키고, 행위를결정짓는의미 ( 구체적으로기대의미구조 ) 의내용을규범과가치혹은이익의두가지로대별하고자한다. 제도에따라개인의사회적행위가어떠한특정의규범과가치를따를지아니면자신의이익을따를지가결정되며, 반대로특정한규범과가치를따르는행위나혹은어떠한이익을추구하는행위가우세한가에따라기존제도를강화하기도하고약화시키기도한다. 일단이러한순환적인과정에들어가면인간의사회적자유는상기한의미로제한된다 ( 그림 2-2 참조 ). [ 그림 2-2] 인간의행위와제도및규범과가치 / 혹은이익의관계와인간의사회적자유 7) 제도는다음과같은의미로사용한다. 제도는일련의공식적혹은비공식적규칙으로서규칙을강화하는장치들도포함하며, 그목적은개인의행위를특정한방향으로유도하는것이다 (An institution... a set of formal or informal rules, including their enforcement arrangements..., whose objective it is to steer individual behavior in a particular direction.). (Furubotn & Richter, 2005, p.560)

44 34 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 2. 인간이사회적행위에서자유를행사할수있는방법 인간이사회적행위에서자유를행사할수있는방법을구체화시키기위해서사회적행위 (social action) 와집단행위 (collective action) 를구별하고자한다 (Ryu, 2003, p.31). 사회적행위는상기한논의에의해서한사회의통상적의미기대구조에의해기대되는행위를말한다. 반면집단행위는어떤행위가한상황의참가자들에대해집단적으로구속적인경우를말한다 (Luhmann, 1984, p.272, p.274). 따라서집단행위는일종의사회적행위로서사회적으로기대될뿐만아니라더해서집단적으로구속적인성격을가진다. 이는보이지않는손 (invisible hand) 과보이는손 (visible hand) 의구분에상응한다. 8) 이러한구분에의하면인간의사회적행위에서자유를이야기할수있는경우는보이는손에해당하는집단행위를통해서사회적행위를결정하는통상적의미기대구조를의식적으로변경할수있는경우이다. 제도는이러한집단행위를통해성립할수있다. 따라서제도가어떠한특정한규범과가치 / 혹은이익에따라인간의사회적행위가일어나는것을결정한다는점을고려하면정치를중심으로한공공의영역에서의식적인집단행위에의해제도가선택될가능성이있으며사회적행위의자유가확보될가능성이있게된다 ( 그림 2-2 참조 ). 이러한자유로운의식적선택에의해한사회를긍정적인방향으로이끌수있는집단행위의능력을가진사회는특히여러가지측면에서이익을가지며, 특히환경과의관계에있어긍정적이익을누릴수있다 (Ryu, 2003, p.61-63). 이러한능력은또다시이를뒷받침하는제도적 8) 이는또한 North(1990, p.36-53) 의비공식적제약조건 (informal constraints) 과공식적제약조건 (formal constraints) 의구분과도상응한다고생각된다.

45 제 2 장사회의대타협창출능력 35 조직적조건을필요로한다 (Ryu, 2003, p.63-64). 3. 경로의존성과형성적순간그리고집단기억 다음으로이러한정치를중심으로한공공영역에서의성공적인집단행위의성립이어떤조건하에서가능할수있는지를살펴보겠다. 우선현실사회와경제가잘기능하지도않고, 인간의존엄에상응하는결과를가져오지도못하는상황이라고가정하자. 그럼에도불구하고통상은이러한사회와경제의제도가특별한상황이없는한유지가된다. 이를설명할수있는것이경로의존성 (path dependency) 이다. 경로의존성은어떤시스템의역사적진행이이어지는선택을제한하는제약조건을발생시키는효과가있을때존재한다 (Furubotn & Richter, 2005, p ). 9) 즉, 어떤사회의이전의사건에의해제도와사회의지배적의미기대구조 ( 특정한규범과가치 / 혹은이익 ) 사이의순환적관계가성립되었다는것이다. 이러한상태에서는인간의사회적행위가역사적으로결정된기대구조에의해무의식적으로결정되기때문에제도의성과에문제가있어도별다른문제없이유지가되는경향이있다. 이러한경로의존성을깨뜨리기위해서는어떠한조건이있어야한다. 이러한조건에는여러가지가있을수있다. 첫째로경로의존성을깨뜨릴수있기위해서는집단행위를가능하게하는조직적조건이중요한기준이다. 이기준에따르면조직적조건이개인의의식적참가를가능하게하는지여부와가능한경우어느정도인가가중요하다 (Ryu, 2003, p.63-64). 9) North(1990, p.100) 참조, 경로의존성은역사가중요하다는것을의미한다. 현재의선택은... 제도의점진적인진화를추적해보지않고서는이해될수없다.

46 36 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 그러나그러한조건중가장중요한것은두번째로드는커다란위기의존재이다. 즉, 기존의경로의존성을깨뜨리고새로운경로를갈수있도록새로운제도와사회적의미기대구조를성립시킬수있는집단행위를가능하게하는대표적조건은커다란강요된위기이다. 이는집단행위가한사회에존재하는대다수의개인의식에의해동시에인지되고이들의진정한참여를이끌어낼수있을때가능한데그러한경우가커다란강요된위기라는것이다 (Ryu, 2003, p.60-61). 이렇게기존의제한적인제도를벗어나의식적인집단행위를통해새로운제도와의미기대구조를선택할수있는역사적순간이있는데이를형성적순간 (formative moment) 이라한다 (Rothstein, 1998, p.29, p.135, p.138, p.222). 이러한형성적순간은대개커다란강요된위기에의해대부분가능하다고할수있다. 그러나조직적조건과그사회에존재하는기존의사회적자본에의해서도영향을받을수있다. 이는뒤에상술한다. 셋째로경로의존성을깨뜨리고올바른방향으로나아가기위해서는다른조건이더필요하다. 이는형성적순간이인지되었다고해도이에방향성을줄수있는사회적지도자가있어야한다는것이다. 이는집단기억 (collective memory) 이론 10) 에의해설명될수있다. 이이론은이데올로기, 문화그리고역사의영향을설명함에있어다른접근법과는달리아이디어와사회적규범의창조를전략적인정치과정으로서보는장점을가진다. 이에따르면한사회나그룹의집단적기억은상이한행위자들이과거에대한자신들의특정한해석을그사회나그룹의공식적으로인정되는집단기억으로확립하기위하여경쟁하는이념의영역이다. 이러한경쟁은공적세계 (public world) 혹은정치적세계 (political world) 라고 10) 집단기억이론은 Maurice Halbwachs(1950) 에의해대표된다.

47 제 2 장사회의대타협창출능력 37 불리는공적영역에서사회의지도자들사이에발생한다고볼수있다. 그러한측면에서한사회의형성적순간에서올바른집단행위가발생하여제대로된새로운경로로갈수있는지의여부를결정하는데는그사회의집단기억을결정하기위해경쟁하는사회의지도자들의자질과그경쟁을결정하는조직적조건이중요하다고볼수있다. 어떤집단기억이확립되는가에따라그사회의 정신적지도 (mental map) 가달라진다. 정신적지도는그사회에서일반적으로다른사람들을어떻게생각하며, 다른사람들이일반적으로무엇을할것인지를예상하는데채택되는생각이다 (Rothstein, 1998, p.127, p.137). 어떤사회의한개인이협동할것인지아닌지는어떤사회의정신적지도가그사회의다른사람들을협동하리라신뢰하고, 정부가하기로한일을할것으로신뢰하도록만들고있는지의여부에달려있다. 이는과거의기억에의해결정적으로결정된다. 제 4 절사회대타협창출능력의실현조건 이상에서자유를행사할수있는방법으로서집단행위를가능하게하는조직적조건, 역사적조건, 집단기억을결정하기위해경쟁하는공적영역의지도자의조건에대해살펴보았다. 이곳에서는이러한형식적조건을채우는내용적조건에대해구체적으로살펴보겠다. 이를위해사회적딜레마의논의를출발점으로삼겠다. 즉상기한집단행위가성공하지못하는일반적인구조를사회적딜레마로상정하고어떤조건이구비될때이러한사회적딜레마를극복하는집단행위가가능한지를내용적으로보이고자한다. 이러한조건이본고의사회적대타협창출능력의조건의내용이된다고볼수있다.

48 38 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 1. 사회적딜레마의해결을위한사회의의미기대구조 : 합당한행위의가능성 사회적딜레마는개인적으로합리적이지만사회적으로바람직하지않은선택은단기적으로개인에게이익을주지만장기적으로모든구성원이그러한선택을하게되면결국에는전체적협력이붕괴되어사회전체적으로나쁜성과가나오고결국개인에게도손해가돌아가는현상을말한다 (Zeng and Chen, 2003, p.587, p.589). 이러한사회적딜레마와관련해사회의의미기대구조혹은행위의종류를이타적행위와비이타적행위로나눌수있다. 이타적행위의경우에는원리상사회적딜레마가발생하지않지만이를일반적으로전제할수없으므로일단논의의대상에서제외한다. 그런데기존의논의는비이타적행위중자신의이익 (self-interest) 을추구하는합리적인 (rational) 행위는일반적으로사회적딜레마에빠진다는결과를보여주고있다 (Rothstein, 2000, 484). 따라서사회적집단행위 ( 공공선택 ) 가사회적딜레마를해결하고현실에서실현되기위해서는비이타적행위로서사회적딜레마에빠지지않는다른유형의행위근거가필요하다. 이러한다른유형의행위근거가실증적결과와실험연구의결과로서제시되고있다 (Bothstein, 1998, p ). 공공소유에대한실제집단의사결정과정의사례를연구한결과에따르면의사결정의상황이어떻게설계되어있는가에따라개인이자신의이익을어떻게이해하는가가결정적으로변하며, 이에따라행위도변화를한다고한다. 이때의사결정상황이라는것은공적세계 (public world) 혹은정치적세계 (political world) 라할수있는것으로서 (Bothstein, 1998, p.121, p.123) 다른사람들 (others) 을의식하면서다른사람들과토론하는과정에서행위가

49 제 2 장사회의대타협창출능력 39 집단적으로결정되는상황이다. 이런상황하에서행위하는개인들은자신들의이익을추구한다는점에서는변함이없지만, 시장과같이익명성이지배하는상황과는다르게자신의이익을다시정의하여집단적이익과조화하려는동기를가지게된다. 이는개인의이익추구가지배적인익명적시장상황과는다르게다른사람들을의식하면서토론에의해집단적의사결정을하는상황에서는사회적규범 (social norms) 이결정적이게된다는것을의미한다. 그결과는사회적딜레마를가져오는개인적이익추구의합리적행위의경우와는다른여러가지집단적이면서연대적인의사결정의성립이다. 실험적으로도제도적장치가의사소통을가능하게하는경우각행위자의협동적이면서연대적인행위의가능성이월등하게증가한다는것이관찰되었다. 이러한정치적혹은공적상황에서집단적의사결정이사회적딜레마에빠지지않고성립하도록만들수있는행위의조건을합리적행위와구분하여 합당한 (reasonable) 행위라한다 (Rawls, 1993, p.49; Rothstein, 1998, p.121 재인용 ). 이에따르면행위하는개인이동등한구성원들사이에서협동의공정한조건으로서의원칙과기준을제시할용의가있고또한이원칙과기준들을다른사람들도똑같이준수할의향이있다는것을확신하는경우자신도기꺼이준수할준비가되어있다면, 이행위자는합당하다고말할수있다. 자신의이익만을추구하는합리적행위자는이러한개인과다른사람들과사이에존재하는도덕적감수성이결여되어있다. 결론적으로남들과상관없이자신의이익만을추구하는경제적합리성도아니고, 동시에이타적동기에의한행위가아닌, 공적혹은정치적상황에서의합당한행위가사회적딜레마를해결하여집단적인문제에관한공동의해답을찾아낼수있다고말할수있겠다.

50 40 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 이렇게동등한다른사람들과의관계속에형성되는공적혹은정치적상황은우리나라와다른민주주의국가에서제도적으로존재하고있으며, 이제도는경제학적정치이론이전제하는바와같이단순한기존선호의합계를위한장치가아니며, 오히려숙려와공동선을발견해가는공동의장이다. 2. 합당한행위에해당하는구체적모델 : 조건부동의 이러한사회적딜레마를해결하는가능성으로서의합당한행위의구체적모델이될수있는것이 조건부동의 (contingent consent)' 이다 (Rothstein, 2001, p ). 이생각은집단행위 ( 공공선택 ) 에참여하는사회구성원들이공적영역 ( 대표적으로정부 ) 의집단적행위에대해특정한조건이충족되면자신의이익을추구함에도불구하고동의할것이라는것이다. 그출발점은사회구성원들이집단적행위가추구하는공공선에기여하는규범에따라행위하려는소망과자신의합리적인개인이익을조화시키려고노력한다는것이다. 즉, 효용함수가경제적합리성의경우에서처럼개인이익의극대화하나만이아니라, 도덕적으로좋다고생각하는집단적정책에기여하면서도동시에가능하면자신의이익도충족시키려는두가지의효용함수를동시에가진다는것이다. 이경우에사회적딜레마가해결되고공공선에기여하는집단적정책이성립하기위해서는딜레마를해결할수있는조건이필요하다. 3. 사회적대타협창출의조건 : 조건부동의의성립조건 조건부동의라는것은이기적사회의구성원도특정한조건하에서는

51 제 2 장사회의대타협창출능력 41 공공선을추구하는공적영역 ( 대표적으로정부 ) 의집단적행위에동의한다는것이다. 그출발점은사회구성원은공공선에기여하여야한다는규범에따라행동하려는바람과합리적인개인이익추구사이에균형을잡으려한다는전제이다. 이는현실을대표하는전제로볼수있다고생각한다. 사회구성원들이집단적정책에의해추구되는목적에긍정적인도덕적가치를주는경우에도무임승차자의문제가해결되어사회적대타협을통해그집단적정책이실제로성립이되기위해서는최소한다음의세가지조건이제도적으로충족될필요가있다 (Rothstein(2001, p ). 1) 사회구성원이집단적행위에의해생산되는결과자체를가치있게보아야한다 ( 실체적정의 ). 2) 사회구성원은상기한가치를실행하기위해필요한행정적과정이절차적정의를충족시키도록조직되기를원한다. 즉집단행위의주체 ( 대표적으로정부 ) 는제공하기로약속한것을공정하고비편파적인방식으로제공하여야한다 ( 정부와의관계에서의신뢰상황 ). 3) 사회구성원은다른사회구성원들도연대성의원칙에따라집단행위의형성에비용의분담을통해동참할것을믿는다 ( 다른사회구성원에대한신뢰상황 ). 4. 사회적대타협창출의거시적조건 한사회가현실의문제점을인식하고, 그를해결할수있는수단 - 목적 상의합리적인방법을알고있다고해도그사회가이를구성원들사이의

52 42 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 이해관계를초월한사회적대타협을통해선택하여실현시킬수있는가는다른문제이다. 어떤사회는이를선택실현하고다른사회는이를선택실현하지못한다. 그차이가선진사회와후진사회의차이이다. 이러한차이의거시적조건을설명하는지식이필요하다. 한가지가능한설명은다음과같다. 임원택 (1988, 1992) 은선진사회와후진사회의구분을정신적자본의축적정도와경제와정치에작용하는정도로구분한다. 이는정신적자본의두가지측면에근거한다. 이를임원택은지력과윤리력으로요약을했다. 즉정신적자본의충분한축적은지력을통해과학기술력과사회운영지식의우수성을가지고왔고윤리력은전체최적과부분최적그리고장기최적과단기최적사이의갈등을충분히해결하여생산에있어계급간의마찰을줄이고정치의부정부패를줄임으로써경제의안정과발전에기여한다는것이다 ( 임원택, 1988, p , p.496). [ 그림 2-3] 정신적자본의축적과자본주의 자료 : 임원택 (1992), p.667, < 도 2-3>, (2) 참조. 사회적대타협의관건은사회적딜레마의극복이었는데이는그사회 의윤리력 (moral power) 에의해가능하고, 사회적딜레마의극복과관

53 제 2 장사회의대타협창출능력 43 련된윤리력은그사회의축적된문화즉정신적자본에서나온다. 그핵심은각사회구성원이행위를결정할때자기개인이나집단의이해보다전체의이해를앞세우고 ( 전체와부분의상충관계해결 ), 단기의이익보다장기의이익을위해현재의충족을뒤로미룰수있는능력 ( 장기와단기의상충관계해결 ) 이충분한가이다. 이는앞의조건부동의에서공공영역의가치를자신의이익과비교할때좀더공공영역의가치를강조하게함으로써사회적대타협을더좋게그리고쉽게창출할수있는거시적조건이된다. 이러한가능성을우리나라에서찾는다면 先公後私 라는문구에결집된문화적축적이사회에서개인의행위를결정하는유효한가치가될수있는가가사회적딜레마의극복과관련된핵심관건이라생각된다. 즉, 사회적딜레마의극복은해답으로서주어져있는것이아니라 ( 즉, 자연질서처럼인간이변화를느낄수없는긴시간동안불변실재하여발견되는것이아니라 ) 현실에기반을두고 ( 즉, 단순한구성이아닌 ) 노력에의해창조되고구성되어야하는과제이다 ( 즉, 발명되어야하는것이다 ). 이는자연질서와사회질서의근본적인차이에근거한다. 즉질서라는측면에서는불변적인요소가있지만사회질서의불변적요소는거의영구적으로불변하는자연질서와달리인간이그변화를관찰할수있는상대적인시간안에서의불변성이다 ( 예, 신분사회질서에서비신분사회질서에로의변화 ). 제 5 절소결 독일경제학자리스트 (F. List) 에의해부자체보다부를생산해낼수

54 44 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 있는생산력이중요하다는것이주장되고있다. 이는이차대전후패전국으로서거의모든부를상실한독일과일본이생산력이살아있었기때문에패전의폐허를딛고일어선역사적사실을보면이러한관심의전환의의미를알수있다. 이러한사고의전환이사회의갈등문제를해결하기위한사회대타협에도적용되어야한다. 우리사회는현재많은부분에있어갈등을겪고있다. 보건복지분야에서도우리나라가앞으로취해야할방향에대해여러가지의견이팽팽하게맞서고있다. 기존복지선진국의모형중고부담 고복지로나가야하는지, 아니면저부담 저복지로가야하는지, 또아니면우리나름대로의독자적인길이있는것인지를두고고민을하고있다. 이러한문제에대한한가지대안제시가보건복지의방향에대한우리사회의대타협이필요하다는것이다. 예로스웨덴, 네덜란드등의성공한사례가제시되기도한다. 이에대해한발자국더나아가야한다는것이본고의주제이다. 즉이제사회대타협자체보다는사회대타협을창출하는능력에눈길을돌려야할때라는것이다. 즉사회대타협창출능력이있는사회는갈등이계속밀려와도이에대해계속적인대처를하면서살아남을수있다. 반면사회대타협창출능력이없는사회는운좋게갈등을해결하는사회대타협에성공할수는있어도계속밀려오는갈등에제대로된대처를계속하기가어려워궁극적으로는쇠퇴의길을걷게된다는것이다. 문제는이러한사회대타협창출능력을한국이어떻게실현시킬수있는가이다. 이를위해서그조건을살펴보았다. 일반적인조건으로서사회에서인간이습관적이고무의식적인기존의사회적행위를벗어나자유를행사할수있는방법으로서의식적인집단행위를가능하게하는조건을제시한다.

55 제 2 장사회의대타협창출능력 45 이의형식적조건으로조직적조건, 역사적조건, 집단기억을결정하기위해경쟁하는공적영역의지도자의조건이있다. 첫째, 조직적조건은한사회의조직이개인의의식적참가를가능하게하는지여부와가능한경우어느정도인가에의해결정된다. 개인참여의가능성이높을수록사회적대타협창출능력에우호적이다. 둘째, 집단행위가한사회에존재하는대다수의개인의식에의해동시에인지되고이들의진정한참여를이끌어낼수있을때가능한데그러한경우는커다란강요된위기라는것이다. 즉커다란강요된위기일수록사회적대타협창출능력이발휘될수있는조건이된다. 셋째, 그사회의집단기억을결정하기위해경쟁하는사회의지도자들의자질과그경쟁을결정하는조직적조건이중요하다. 어떤집단기억이확립되는가에따라그사회의 정신적지도 (mental map) 가달라진다. 정신적지도는그사회에서일반적으로다른사람들을어떻게생각하며, 다른사람들이일반적으로무엇을할것인지를예상하는데채택되는생각이다. 어떤사회의한개인이협동할것인지아닌지는어떤사회의정신적지도가그사회의다른사람들을협동하리라신뢰하고, 정부가하기로한일을할것으로신뢰하도록만들고있는지의여부에달려있다. 이는과거의기억에의해결정적으로결정된다. 내용적조건으로서사회적대타협은이기적개인의동기에따른행위의결과결국에는모든개인에게불리한결과를가져오는사회적딜레마를극복하는내용이다. 이는사회적딜레마를해결하지만일반적이지않은이타적동기가아니면서, 이기적동기의문제를해결할수있는행위의유형이다. 이를합당한 (reasonable) 행위라한다. 이러한합당한행위는다른사람들 (others) 을의식하면서다른사람들과토론하는과정에서행위가집단적으로결정되는상황에서존재하기쉽다. 이런상황하에서행위하는개인들은자신들의이익을추구한다는점에서는변함이없지

56 46 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 만, 시장과같이익명성이지배하는상황과는다르게자신의이익을다시정의하여집단적이익과조화하려는동기를가지게된다. 이경우행위하는개인은동등한구성원들사이에서협동의공정한조건으로서의원칙과기준을제시할용의가있고또한이원칙과기준들을다른사람들도똑같이준수할의향이있다는것을확신하는경우자신도기꺼이준수할준비가되어있다. 이러한조건은일반적인개인이개인적이익을추구하지만조건이맞으면공적인이익도가능하면추구한다는조건부동의 (contingent consent) 모델의사실과도부합한다. 이러한조건부동의에따르면국민들이집단적정책에의해추구되는목적에긍정적인도덕적가치를주는경우에도무임승차자의문제가해결되어그집단적정책이실제로성립이되는사회적대타협을실현하기위해서는최소한다음의세가지조건이제도적으로충족될필요가있다. 1) 사회구성원이집단적행위에의해생산되는결과자체를가치있게보아야한다 ( 실체적정의 ). 2) 사회구성원은상기한가치를실행하기위해필요한행정적과정이절차적정의를충족시키도록조직되기를원한다. 즉, 집단행위의주체 ( 대표적으로정부 ) 는제공하기로약속한것을공정하고비편파적인방식으로제공하여야한다 ( 정부와의관계에서의신뢰상황 ). 3) 사회구성원은다른사회구성원들도연대성의원칙에따라집단행위의형성에비용의분담을통해동참할것을믿는다 ( 다른사회구성원에대한신뢰상황 ). 사회적대타협창출능력의거시적조건은선진사회와후진사회의구분 을정신적자본의축적정도와경제와정치에작용하는정도로구분한임

57 제 2 장사회의대타협창출능력 47 원택 (1988, 1992) 에서찾아볼수있다. 이는정신적자본의두가지측면에근거한다. 이를임원택은지력과윤리력으로요약을했다. 즉정신적자본의충분한축적은지력을통해과학기술력과사회운영지식의우수성을가지고왔고윤리력은전체최적과부분최적그리고장기최적과단기최적사이의갈등을충분히해결하여생산에있어계급간의마찰을줄이고정치의부정부패를줄임으로써경제의안정과발전에기여한다는것이다. 사회적대타협의관건은사회적딜레마의극복이었는데이는그사회의윤리력 (moral power) 에의해가능하고, 사회적딜레마의극복과관련된윤리력은그사회의축적된문화즉정신적자본에서나온다. 이러한가능성을우리나라에서찾는다면 先公後私 라는문구에결집된문화적축적이사회에서개인의행위를결정하는유효한가치가될수있는가가사회적딜레마의극복과관련된핵심관건이라생각된다. 즉, 사회적딜레마의극복은해답으로서주어져있는것이아니라 ( 즉, 자연질서처럼인간이변화를느낄수없는긴시간동안불변실재하여발견되는것이아니라 ) 현실에기반을두고 ( 즉, 단순한구성이아닌 ) 노력에의해창조되고구성되어야하는과제이다 ( 즉, 발명되어야하는것이다 ). 이러한과제의인식은사회대타협자체보다사회대타협창출능력의중요성을인식하고그조건을실현시키고자하는과정에서달성될수있다.

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59 제3장스웨덴 : 북구유렵국가사회복지제도의정치 사회적함의 제1절서론제2절스웨덴사회협약방식의특징제3절스웨덴정치문화의형성과발전과정제4절조합주의적타협방식과주체세력제5절토론제6절소결

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61 3 스웨덴 : 북구유럽국가사회복지제도의정치 사회적함의 << 제 1 절서론 사회복지와함께스웨덴의특징을잘담고있는표현으로협의와신뢰를꼽는다. 이같은협의와신뢰적사회의특징은종종 3C로표현되기도한다. 스웨덴과유럽각국의사회현상을연구한레인 (Jan-Erik Lane) 교수는유럽의비교사회연구에서다른유럽국가들과본질적차이를보이는스웨덴만의특징중타협 (Compromise), 합의 (Consensus), 그리고협동 (Cooperation) 은이같은특징을가장잘반영하고있다. 다양한행위자간의타협중에서가장두드러진점으로정당간의정치적타협과시장주체세력간의노사타협을들수있다. 합의는타협을바탕으로한구체적결과물로인식되며, 협동은이를통틀어모든사회의현상이작동되는체제의의미를담는다. 이를통틀어레인은스웨덴의모델의특징을 3C 를기초로사회공학 (Social engineering) 모델이라고보았다. 11) 사회공학적복지모델과유사한개념으로협의적형태 (Deliberative style) 는북유럽에서발견될수있는독특한정치사회현상이라고보는학자도있다. 12) 베리크비스트 (Christina Bergqvist) 는양성평등적민주주의의를스웨덴을포함한북유럽국가들의가장독특한형태의협의정 11) Lane(1991), p ) Bergqvist, et al.(1999).

62 52 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 치형태로파악하고있다. 스웨덴모델은이같은 3C모델과협의적정치를바탕으로한국민들의폭넓은신뢰와참여를공통적특징으로하고있다. 국민의제도에대한신뢰와폭넓은시민의참여는민주주의의체제유지와강화에매우긴요한요소로간주된다. 13) 정당과의회, 그리고정치인에대한신뢰의정치는다시시민들의투표등을통한정치참여를통해견제되고통제된다는점에서스웨덴의정치가복지제도와같은국민복리의사회통합정치를구축하는데중요한역할을할수있었다. 그렇다면스웨덴의 3C 정치와협의적정치형태, 그리고협의창출능력과신뢰의정치그리고참여의정치는과연어디에서기인하고있는것일까? 이글에서는스웨덴의사회협약창출과정과제도화과정을검토해보면서한국가의사회협약의안정화와지속화를가능하게하는것이과연그나라의특정한정치문화적, 그리고사회경제적요소가작용하는지그리고어떤경로를통해사회협약의전통이뿌리를내리게되는지논해보고자한다. 스웨덴의사회보장정책구축과정은정치적논쟁과사회적합의과정을거처어떻게실현될수있었고, 어떻게제도화를진행할수있었는지를이론적논의를통해검토해보고, 이어한국에서시급하게요청되고있는사회대타협창출과이같은체제의안정적유지와지속가능성에요구되는정치경제및사회경제적요소는무엇인지몇가지통찰을시도해보고자한다. 과연스웨덴의사회협약창출능력과제도화과정은어떤궤적을거쳤는지이글에서검토해보고자한다. 이연구는스웨덴의사회대타협구축의역사 사회적배경과과정, 그리고노사간의협약과의연계성을살펴보기위해다양한연구결과물을활용한서술적, 분석적방법을통해분석해보기로한다. 제도의변화는스웨덴의법규정, 정부정책연구물인 SOU(Statens Offentliga 13) Keefer and Knack(2005), Rothstein(2011), p.217, Choe(2010, 2011).

63 제 3 장스웨덴 : 북유럽국가사회복지제도의정치 사회적함의 53 Utredning) 를중심으로살펴보고, 스웨덴의복지의근간인사회보장제 도, 그리고복지제도의발전과정은역사학자들이정리한현대정치사및 정부간행물과연구결과물을중심으로논의해보고자한다. 제 2 절스웨덴사회협약방식의특징 스웨덴이 1970년대복지황금기 (the Golden Age of Welfare) 를경험한지 40년이지난 2010년대에이르기까지도스웨덴모델이건재한이유가무엇일까? 이같은의문을연구한 왜스웨덴은잘나가는것일까? 라는책에서저자들은스웨덴모델이다른 OECD 국가들과견주어도가장잘세계재정위기를방어하고복지제도가건재한이유는무엇인지에대한답을구하고있다. 이글의공동저자인베리와헨렉손 (Bergh & Henrekson) 은높은세금에도불구하고경제적효율성과높은경제성장률을뒷받침하고있는원동력은 1991년스웨덴의재정위기이후공적자금을통한금융기관의안정화를꾀했고, 이와함께복지재정의축소를위해복지제도의다양한문제점인비대화된복지기관의슬림화를통해효율적인복제제도를만들어낼수있었기때문에가능했다고진단하고있다. 14) 이와더불어 2006년부터들어서우익정부의다양한사회개혁과복지제도접근성의강화를통해스웨덴경제에부담을줄였기때문이라는점도지적하고있다. 이같은제도의변화는법질서의존중과신뢰를바탕으로각주체간, 특히노사간의타협과상호존중을통한대타협이안정적으로작동될수있었기때문에스웨덴경제의중요한경쟁력이되었다는지적이다. 14) Bergh & Henrekson(2012), p.110.

64 54 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 스웨덴모델을가장잘정의하고있는학자로할바손 (Halvarsson), 룬드마르크 (Lundmark) 그리고스타베리 (Staberg) 등은첫째, 1938년살트쉐바덴조약과노사간의평화체제를바탕으로한노동시장의평화, 둘째, 저인플레, 고성장, 균등배분, 적극적노동시장정책을바탕으로한완전고용, 셋째, 하르프순드민주주의 (Harpsund Democracy) 로대표되는정치적타협과사회적협의과정을바탕으로한정책결정방법 15), 넷째, 기초및광역지방자치체의역할확대와공공서비스역할을통한보편적복지, 다섯째, 2원적, 3원적조합주의적의사결정 16), 여섯째, 여성의실질적생산및권력에의참여등을들고있다. 스웨덴모델의특징중에서가장중요한요소로 1938년살트쉐바덴협약을바탕으로한노사간의화합과노동시장에서의평화는전후지속적경제성장, 산업발전, 그리고산업경쟁력의원동력이되었고, 안정적경제발전과성장은하르프순드민주주의와같은합의적정치문화의기폭제가되었다는점을강조하고있다. 평생스칸디나비아정치와사회를연구한영국학자아터 (David Arter) 교수도할바손등과마찬가지로 7가지특징을중심으로북유럽모델을설명하고있다. 첫째, 강력한노조의정치적협조를바탕으로한사민당의장기집권, 둘째, 다당체제하에서의좌우정당공조체제, 셋째, 대립적정책보다는협의적정책결정양식, 넷째, 포괄적이며정기적으로이루어지는이익집단과의정책협의, 다섯째, 중앙통제식집단거래체제, 여섯째, 국가주도형 ( 국가경영형 ) 시장경제및사회보장체제, 일곱째, 정치엘리트의상호교환적이며실용적인정치행태등을들고있다. 17) 아터 15) 이에대해서는 Arter(1999), p.162, Lewin(1988), p.187 참조. 16) 여기서 2 원적의뜻은노동시장의주체인노동및자본간의임금및고용조건에있어서의의사결정방식을의미하고, 3 원적이라는의미는노동, 자본그리고정부를포함한 3 자간의정치적타협과협의정치를의미한다. 17) Arter(1999), p

65 제 3 장스웨덴 : 북유럽국가사회복지제도의정치 사회적함의 55 교수가지적하고있는일곱가지의특징중에서가장두드러진것으로사민당이주도한두번에걸친연정과노동시장의평화협약은스웨덴의경제안정과정치적합의체제를구축하는열쇠로인식되고있다. 즉, 흔히북유럽국가들의공통된모델을사회민주주의모델이라고명명하고있는것과궤를같이하고있는셈이다. 18) 사민당이없었다면사회적합의와평화적노사관계를이끌어내는데한계가있을것이라는지적이다. 이같은특징을레이파트 (Arend Lijphart) 는스웨덴의동질적정치문화 (homogenous political culture) 와정치엘리트들의협조적정치행태 (cooperative elite behaviour) 가있어가능했다고보고있다. 19) 북유럽 5개국이모두북게르만족의후예로이질적문화가아닌거의동일한문화적배경을가지고있다. 바이킹의후예들인이들이공히중세와근세에이르기까지동질적인문화를유지하고있다. 그중에서도 1500년대의종교개혁이후루터교를국교로받아들이며동일한종교적영향권에있어커다란이질적요소가발견되고있지못하다. 하지만여기에서도의문은생긴다. 우리나라와같이동질적문화를바탕으로유지해온역사에서도제대로된합의문화를이끌어내지못하고있는점을고려해볼때동질적정치문화라는측면은단지간접적요소로밖에이해될수없는부분이라고할수있다. 묄러 (Tommy Möller) 교수도이같은점을잘이해하고있다. 즉, 스웨덴의경우사회문화의동질성에서도합의적문화구축에중요한요소이지만적극적사회변화의노력으로이루어진국민의집사상을기초로한사회복지제도구축은스웨덴의정치문화를결정적으로변화시키는데중요한열쇠의구실을했다는주장을하고있다. 묄러 18) 사민당은노르웨이만제외하고모두북유럽 4 개국에존재한다. 하지만노르웨이는노동당 (Arbeiderpartiet, the Labour Pary) 이라는명칭을사용하고있지만여타북유럽 4 개국의사회민주당 (Socialdemokratiska partiet, the Social Democratic Party) 와정강정책과당노선이거의유사하다. 19) Lijphart(1969), p.3-44.

66 56 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 는스웨덴의평등적사회구조, 참여와책임의상호구조, 그리고복지가촘촘히구축되어있는사회안정망을포함하는정치사회문화는스웨덴모델의중요한핵심을이룬다고보았다. 20) 즉, 동질적정치문화도중요하지만 1950년대이후사회민주당의통치하에서이루어진좌우연정, 노사간의책임타협, 사회복지개혁프로그램이국민의삶의질을높여주고경제적안정성을제공해주면서국민저변의공감대를형성할수있었기때문에스웨덴식의정치문화가뿌리내릴수있다는시각에서본다면사회적타협은결국정치적이해관계자들의책임적행위가그단서가될수있다는점을잘지적해준다고하겠다. 스웨덴정치적특징과경제사회모델을연구한다양한학자의연구결과를종합해보면스웨덴모델의특징적요소를사회적대타협, 정치적합의구조, 그리고협조적국가실용주의로요약할수있다. 이같은정치양태가스웨덴의정치문화로자리를잡았기때문에아직도다양한협의정치가작동되고있다고보는견해가강하다. 하지만묄러교수도지적하고있는스웨덴모델의특징을단지역사사회적인특징인정치문화로만정의하기에는인과적모델로서의타협모델이어떻게뿌리를내릴수있었는지이해하는데설명력이부족하다. 다시말해그러한정치문화가어떤경로를거쳐뿌리를내릴수있었는지에대한이해없이단지정치문화로속단하기에는너무무책임하고단순한설명논리일수밖에없다. 또한가지 1938년의살트쉐바덴조약을통해사회대타협의첫단추를꾀었다면어떻게이러한현상이지속적으로스웨덴사회를관통하는전통으로자리를잡을수있었는지궁금해지는대목이다. 이같은인과적사회모델로서의스웨덴모델을설명하기위해역사 사회적관점에서검토해볼필요가있다. 20) Möller(2004), p.11.

67 제 3 장스웨덴 : 북유럽국가사회복지제도의정치 사회적함의 57 제 3 절스웨덴정치문화의형성과발전과정 국제적으로스웨덴식국가통치모델에주목하기시작한것은 2차세계대전이전이었다. 그중에서도경제모델이가장먼저스웨덴적인모델로주목을받았다. 1930년대세계대공황을거치면서사민당이등장하면서독특한경제모델을선보였다. 지금까지보이지않는손에의한시장경제와소련식의계획경제가양대시장경제를주도하고있다. 스웨덴사민당은자본주의적시장경제의폐해인시장실패에대한대응책으로국가의개입을통한실업정책과공공부문의일자리창출등적극적이었다. 미국일간지신문기자였던차일즈 (Marquis Childs) 가스웨덴의이같은경제체제의탁월한노동시장효과와빠른경제회복에주목했다. 당시미국중심의자유시장경제와소련식계획경제의중간정도인시장주의적계획경제형태를갖추고있었던스웨덴의경제모형을 Sweden: The Middle Way(1936) 에서소개하고있다. 스웨덴식혼합경제모델은미국자본주주의의대량실업을경험하지않을수있었던원동력이무엇이었는지에대한고민과해결책을제시하고있다. 스웨덴에직접방문하여시민과의인터뷰, 스웨덴경제인과정부관계자를만나내린그의결론은, 스웨덴사민당정부는수요와공급의논리에따른보이지않는손에만맞기지않고국가가적극적으로일자리를창출을위해개입해실업자를구제하는적극적정부역할에미국경제모델과중요한차이가있음을간파했다. 케인즈의유효수요이론을소개한고용, 이자, 화폐에대한일반이론 (The General Theory of Employment, Interest and Money, 1936) 이세계에알려지지않은상황에서스웨덴의사민당정부가국가의적극적개입을통한공적해결방식을찾고있었던점에주목하고있다. 차일즈는이를두고미국식의자본주의와소련식의계획경제의중간적경제모델이

68 58 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 라고보았다. 21) 그렇다면케인즈모델이세상에알려지기도전에스웨덴사민당이시작한국가개입을통한실업자문제의해결은어떻게가능했을까? 차일즈는스웨덴식의혼합경제모델이가능할수있었던데에는다음의 3가지를지적한다. 첫째, 소비자협동조합의힘 (the strength of consumer cooperatism) 이다. 22) 스웨덴의소비자노동운동은 1899년전국의 41개협동조합이모여만든 KF(Kooperativa Förbundet, Cooperative Association) 을중심으로전국으로확산되기시작했다. 전국노동자협회인 LO 노동자조합회원및일반저소득층을중심으로빠르게확산된협동조합운동은자본가가생산자의역할을독점하고있는일반자본주의시장과는달리농민들이함께만든협동조합이직접도시노동자와저소득층까지판매를할수체제를갖추었기때문에스웨덴경제에제 3의행위자가활동할수있는공간을만들어놓은셈이다. 결국협동조합운동은노동자들과저소득층의세력을키우는결정적영향을미쳤으며사민당은협동조합운동의지원을바탕으로더욱안정적인정당세력을 1920년대에확장할수있었다. 노동조합운동과함께협동조합운동은스웨덴의자본가들의견제세력으로자리를잡는결과로이어져자본주의시장의특성자체가독특한양상으로발전되는계기가되었다. 혼합경제를특징짓는두번째요소로서국가의적극적역할과개입을들고있다. 23) 사민당정부는 1932년단독정권을수립하고실업대책으로국가지원임시고용직제를만들어기업체에서적극적으로실업자를구 21) Childs(1980), p ) Arter(1999), p ) 실업문제, 아동의영양실조에따른건강악화등과같은사회적문제해결을위한국가의적극적개입을주장한알바뮈르달 (Alva Myrdal) 과군나르뮈르달 (Gunnar Myrdal) 부부의인구문제에대한보고서 (Kris i befolkningsfrågan, Crisis in the Population Issue, 1934) 3 장을참조.

69 제 3 장스웨덴 : 북유럽국가사회복지제도의정치 사회적함의 59 제할수있는방안을강구했다. 이같은단기대책이효과를보자국가개입을통한실업자구제정책은더욱탄력을받아 1930년대초적극적노동시장정책을통한경제성장을도모하고자했다. 1930년대스웨덴경제가다른유럽국가들에비해빠른경제회복을할수있었던배경도알고보면국가의적극적노동시장정책이어느정도영향을미쳤음을짐작할수있다. 이와함께 1912년에시작된기초연금제도의보완, 그리고저소득층국가탁아소의운영, 저소득층지원등의사회부조사업등을통해소외가정을돌보는사회정책의도입으로시작된사회복지정책또한국가의개입이빠르게확산되는계기가되었다. 차일즈가지적한세번째요소로강력한노동운동의존재 (the existence of an all-powerful trade union movement) 를들수있다. 스웨덴이혼합경제를적용할수있었던가장중요한요소로전국사업체에서노조활동을하고있는결집된노동자의힘과역할이라고지적하고있다. 노동자들의결집된힘은협동조합운동과도연결되었고사민당의적극적노동시장개입의보이지않는압력으로작용할수있었다는주장이다. 24) 결국스웨덴의중간경제모델은위의 3가지를바탕으로독특한정치경제모델은안정적인경제발전의기초를이루고있다고보았다. 차일즈의접근은세계에어느나라에서도발견되지않는독특한경제모델이안정적인경제발전을이끄는원동력이라고보았다는점에서그의의를찾을수있을뿐아니라 1920년대부터뿌리내린협동조합운동, 적극적국가개입을통한경제체제운영, 강력한노동운동과참여라는구조적조합이있었기에가능했다고본점은차일즈기자의사회과학적통찰력의결실이기도하다. 그러나차일즈기자가한가지간과한사실은 24) Pierson, Christopher and Francis G. Castles. eds.(2006), The Welfare State Reader. Cambridge: Polity Press.

70 60 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 정치적타협능력과정당의역할, 그리고노사간의타협을이끌어낼수있었던정치능력이었다는점이다. 즉, 스웨덴의사회경제모델이협동조합, 국가, 노조라는차원에서의접근의한계는이것을적극적으로법제도로뿌리를내리게할수있는정책협의능력, 그리고정치력을간과해서는이해가불가능하기때문이다. 즉, 협동조합이잘활동하기위해서는협동조합법을통해사회운동의지속적성장을가능하게했을것이라는측면에서볼때설득력이있다. 따라서정부의정책능력, 정당들의협상력, 그리고정치인들의협의적정치행태등도매우중요하리라본다. 이에대해서는아래에서시대적상황을대비해가면서상세히다루어보고자한다 년대스웨덴의적녹연정체제와노사대타협 스웨덴의정치사회적특징을 3C로이해한학자들은한결같이다양한정치사회행위자들이가진힘을바탕으로갈등을합의적행태로잘담아내고있다는점을지적하고있다. 하지만인과적모델구축의관점에서볼때최근스웨덴의합의적정치문화가과연어떻게구축될수있었는지, 그리고지속적으로유지될수있었던요소들은무엇인지에대한의문은그래도남는다. 이같은인과론적접근에서간과하는부분이바로중요한정치경제행위자들의가치정향과정치적양태의질과내용이다. 어떻게정당정치인, 노조, 기업가등이당시의즐비한문제들을해결하기위해어떠한노력을기울였는지, 그들의다양한사회경제적난제들에대한시각과접근방법은어떠했는지에대한깊이있는관찰과연구가필요하다. 1930대중반까지스웨덴의정치는좌우정당및노사간의대립과갈등

71 제 3 장스웨덴 : 북유럽국가사회복지제도의정치 사회적함의 61 이상존하고있었다. 1910년대사민당이노동운동과함께빠르게팽창하던시기에우익계열의자유당과함께정부에잠시 2년정도참여했던시기를제외하고는스웨덴에서좌우의정책공조는아직국민의폭넓은지지를받지못하고있었다. 다시말하면정당간의좌우공조는당시국왕과국민들로부터지지를받지못했던데에도원인이있지만좌우정당간의뿌리깊은불신과갈등은좌우정당들간의협조체제를기대할수없는상황이었다. 좌우정당간의대립을치유하기위한첫시도는사민당에의해이루어졌다. 1932년집권에성공한한손 (Per-Albin Hansson) 총리는강력한노조의주도로전국파업이잦아지자국가특별위원회를임명해조사토록했다. 만약노조가끝까지전국파업을주도적으로수행하고, 이때기업들이직장폐쇄를통해노조를견제하고자한다면두시장주체간에갈등의골은깊어질수밖에없었고, 노동시장이불안하면수출경제가막대한피해를입어장기간에걸친경제위축은대량실업으로치달을수있을것이라는우려가팽배했다. 1935년나온특별위원회보고서는이러한우려를담고있다. 특별위원회는보고서에서노동시장의두주체가타협을보지못할경우정부가강력하게법제화하여강제화하는것이바람직할것이라는권고사항도포함시켰다. 이같은보고서의권고사항에따라지속적으로양자에게압력을가했지만특별한변화를보이지않자, 같은해사민당정권은법제화를위해의회에파업금지와직장폐쇄금지법안을제출했으나 45.1% 의소수단독내각의한계에부딪혀의회에서통과를위한충분한정족수를확보하지못했다. 이때사민당은소수단독내각의상황에서는정책을관철하기쉽지않을것이라는판단에이르러우익정당들과의정책협조, 나아가연립정권을위한교두보확보를위해총력을기울였다.

72 62 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 사민당의이같은노력은 1936년에결실을보게되었다. 당시보수우익정당에속한농민당에손을내밀었다. 농민당의경우자유무역을통해유럽에서저렴한가격을무기로한농산물이밀려들어오면서농민들의생계가위협받고, 장기적으로농촌경제가피폐해져주요지지세력인농민들의몰락이현실화되어가는상황에서농민들을위한농산물보호정책을주장하고있었던상황이었다. 사민당의설득은주효했다. 결국농민당이참여하고사민당이주도하는적녹연정 (Red-Green Coalition) 이현실화되면서노동시장주체들은위기감이현실화됨을느낄수있었다. 25) 사민당단독으로추진하던파업금지법과직장폐쇠금지법의법제화를통한압력이현실화될수있었기때문이었다. 즉, 과반수이상을획득한정부가밀어붙일경우노사의손과발을묶는법안으로노동시장에서힘을쓰지못하는최악의상황으로치달을수있는상황이었다. 이를무기로사민당과농민당연립정부에서는노사에지속적으로법안관철의지를전달하면서압박하기시작했다. 1936년노조와경총의대표자들이노사협정을위한협상이처음시작된이후만 2 년에만에합의를볼수있었다. 스웨덴의역사적대타협의첫발을내디딘셈이다. 1931년오달렌 (Ådalen) 총파업시동원된진압군의발포로 5명이사망하는대참사를경험한이후파국으로치닫던스웨덴의노동시장에평화를가져다준혁명적순간이었다. 26) 이로써노동시장쟁의상황에서국가의개입을배제한양자간의평화적해결에대한첫발을내딛게되었고, 정치에이어시장에서도타협과합의의문화가뿌리를내릴수있었다는점에뜻깊은역사적사건이라할수있다. 25) Schön, Lennar(2007), En modern svensk ekonomisk historia: tillväxt och omvandling under två sekel(2nd edition). Stockholm: SNS Förlag. 26) Hadenius(2003), p

73 제 3 장스웨덴 : 북유럽국가사회복지제도의정치 사회적함의 년대적녹연정체제와정치적대타협 1930년대적녹연정체제인스웨덴의좌우연정은 2차대전이후에도이어졌다. 2차대전이후갑작스럽게서거한한손 (Per-Albin Hansson) 총리의뒤를이은에를란데르 (Tage Erlander) 는젊어서부터극좌의기치로노동자와서민들을위한강력한사회정책과높은세금을통한사회개혁을주장한급진개혁가로활동했다. 2차대전당시에는한손내각에서교육부장관직을수행하며교육정책을통한국민의식개혁을주도하면서국가사회개조를시도했다. 하지만과거급진적노동운동과좌익학생운동전력으로인해우파정당들의경계인물로떠올랐고좌우대립은 1948년에를란데르가총리로서처음치르는총선에서절정을이루었다. 우익정당들은에를란데르정권이한번더집권할경우스웨덴은소련식계획경제와공포정치로떨어질것이라는선거전략으로집요하게좌우흑백논리로중도유권자를위협했다. 하지만에를란데르총리는 2차대전의소용돌이에서중립정책을통해평화를잘지켜냄과동시에전시체제하에서도꾸준한경제성장을이끌어낸사민당정부의정치안정과경제운용능력을강조하면서지속적복지제도의확대를통한사회안정과빈부격차의해소를위한정당에한표를달라는메시지로맞섰다. 선거의결과는사민당이 46.1% 의지지로과반수는확보하지못했지만우익정당들이연정을구성할수있는의원정족수를확보하지못해단독소수내각을구성할수있었다. 하지만소수내각하에서는정국이불안정하고정부가법안하나제대로통과시킬수없는상황이었음을간파했다. 결국에를란데르수상하의사민당정부는국제정세의변화와경제적난제를해결하기위해두번째로농민당에게연립정권을수립할것을제안하였다.

74 64 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 1948년선거후 1950년한국전쟁이발발하기까지전후경제의고용확대와물가상승으로인해경제가뜨겁게달아오르기시작했다. 하지만 1950년한국전쟁의여파로국제경제가불안정한상태로지속되면서물가폭등과화폐시장이불안정적으로움직였다. 사민당정부는시장안정과경제성장을위한강력한정부가필요했다. 농산물시장의자유화를통해국내농산물경쟁력이약화되었고, 싼농산물의유입으로농촌경제가위협받게되자농민당은농민보호를위한농산물지원정책이시급한상황이었다. 사민당은강력한정부의필요성, 그리고농민당의경우농민과어민의보호를위한정책의필요성으로두정당은다시손을잡기로약속했다 년에걸친 3년간의경험에이어 2번째로연정을이끌어냈다. 1930년대때와마찬가지로양정당의필요에의해서다시연정을하기로한것이다. 농민당의경우, 다른우익정당들인자유국민당과보수당이함께정책협조로야당의역할을하자고권유했으나농민당은가장잘농민을보호할수있는정책을펼수있는파트너로여당인사민당을선택한셈이다. 전략적계산에기반을둔두번째적녹연정이었으나이기간동안다양한사회보장정책을도입해복지제도의틀을갖추는데중요한역할을담당했다. 그예로 1951년 3주휴가제를전면실시하여여가활용을통한삶의질의확장과노동시간의단축을통해가족중심의삶이더욱확대될수있었다. 1953년에는국민연금의확대를통해연금생활자에게지급하는연금수준을물가와연동해안정적인노년을누릴수있도록획기적으로변화를꾀했다. 또한 1955년에는농민당과의정책공조를통해전국민을대상으로적용되는의료보험제도를관철해시행했다. 이와함께 1957년들어서는교육의질과아동의학습능력을증진시키기위한일환으로전국초등및중고등학생에게교육보조금을지급하는등노동, 가족, 복지, 교

75 제 3 장스웨덴 : 북유럽국가사회복지제도의정치 사회적함의 65 육등과반수를확보하지못했던사민당단독으로는절대실현할수없었던다양한정책을농민당과함께관철시킬수있었다는점에이기간의연정은스웨덴복지제도구축에매우중요한초석을깔아주었다. 1936년과 39년사이저소득층아동수당지급을실시하고 (1937), 선별적가족복지정책으로여성의출산, 육아에대한보조금지급 (1939) 등의실시도적녹연정시기에이루어낸좌우공조의결과물로서협의정치의중요한기초를깔아주는결과를맺었다 년대이후의좌우정책공조 1950년대이후좌우간의정책공조는소강상태에들어가기시작했다. 1957년치러진추가국민연금제도 (Allmän Tjänstepension, ATP) 는사민당과농민당간의 7년에걸친연정에종지부를찍게했다. 사민당은기업간및직종간연금의차이로연금생활자들의삶의질이직장생활당시의임금수준에영향을받아계급사회의고착화를우려하기시작했다. 연금수준이산업별로큰차이가있었기때문에수출기업중심의대기업근로자들은여타중소기업근로자들과비해상대적으로높았고, 국가가개입해연금수준의차이를줄이는것은불가능하다고판단했다. 하지만농민당의경우국가가연금을관리하기보다기업별로능력이되는만큼지급하는당시현행연금제도를그대로유지하고자했다. 연금개혁의시각차이로인해결국사민당과농민당이함께유지해오던연립정권은결국깨지게되었다. 사민당은국가의역할을확대하려고했고, 농민당은현행대로고용주가전권을쥐고있는상황을선호했다. 결국정부여당이었던두정당은합의를보지못하고 1957년초농민당이사민당과의공조를파기하면서국민투표를요구했다. 사민당은 1957

76 66 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 년 10월에치른국민연금개혁국민투표에서 45.8% 로다수표를확보하기는했으나과반수를획득하지못해의회의투표에서우익정당중하나였던자유국민당의원한명이기권을함으로써간신히 1표의차이로국가가관리하는연금제도를시행할수있었다. 결국사민당주도의연금개혁국민투표는지금까지이루어진좌우간의공조체제에종지부를찍게하는아픔도있었다. 이후농민당은사민당과의두번에걸친좌우연정에종지부를찍고자유국민당과보수당과함께 3개정당이앞으로우익정권을구성하기위한공동투쟁을함께추진해나가기로합의를보았다. 하지만 1970년대이후들어좌우연정까지는이르지못하더라도좌우정당간의정책공조는지속적으로이루어졌다. 다시두드러진좌우간협조체제로 1973년과 1976년사이사민당과자유국민당간의정책공조라할수있다. 이기간동안사민당단독소수내각상태에서우익정당들의도움없이는안정적인정국을이끌어갈수가없었기때문에정책공조를이끌어내기위해노력했다. 결국자유국민당이사민당의도움을받아들여이기간동안조세개혁과사회정책의변화를이끌어냈다. 사민당이국민당을택한이유로, 우선연금개혁을놓고중앙당과의앙금이남아있어선뜻연정이나정책공조를이끌어낼수있는상황이아니었고, 사상적으로가장거리가먼보수당과의정책공조는고려의대상이아니었다. 사민당과노선이비슷하지만소련공산당과밀접한관계를유지하고있었던스웨덴공산당과는애초부터정책공조나연정의대상에서제외되었다. 결국사민당이선택할수있는정당은자유국민당밖에없는상황이된것이다. 27) 45% 내외의사민당소수단독내각상황은 11% 의정도의정당지분을갖고있었던 27) Hermansson(2010), p.30 참조.

77 제 3 장스웨덴 : 북유럽국가사회복지제도의정치 사회적함의 67 국민당과의정책공조는과반수를넘는의회지분으로인해 1970년초정국운영에매우중요한역할을담당했다. 하지만여기에서간과해서는안되는부분은사민당과자유국민당은연립내각이아닌정책공조차원이었다는점이다. 즉사민당과손잡고정권에들어가책임정당으로장관직을공유하는것이아니라의회투표시함께정책공조를통해과반수를확보하는형태로정치합의가이루어졌다는점에서불안정한정국운영인셈이었다. 1973년이후는국민당과의정책공조도위기에봉착하게되었다. 1973년부터시작된조세개혁이지속적으로이루어지면서자영업자들의지지를주로받는자유국민당에게부담으로다가오자정책공조를파기하는상황에이르렀다. 1973년부터 1976년사이의정부운영은사민당에게는큰시련을안겨주었다. 43.1% 의의회지분밖에확보하지못한사민당은점차세력을확대하고있던 3개우익정당들의견제와우익3당간의정권교체를위한협력관계의구축으로좌우대립구도는더욱견고해지는결과를맺었다. 1973년과 1976년기간동안에는전후사민당의세력이가장약화된시기였다. 우익 3개정당이모두합한의회지분이 50% 를가까스로넘지못하는상황에서사민당이다시내각을구성할수는있었지만, 강력한정책을펼칠수있는상황은못되었다. 사민당의 44년간에걸친지배도 1976년선거에서우익 3개정당의연립정권수립으로막을내리게되었다. 국가정보원의공산주의자들의비밀내사가밝혀지면서사민당정권의큰부담을준 1973년선거는 1976 년선거에서도도덕성에대한부담으로작용을했고, 더욱이점점거세지는조세저항이강화되면서국민들의정권교체에대한열망을막아내지는못했다. 중앙당 ( 전신농민당, 1957년당명개명 ) 이우익3당내최대정당으로성장하면서정권을가져온이후 1982년까지 6년동안우익정권이

78 68 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 사민당을대신을정국을이끌어나갔다. 이기간동안좌우의블록정치 (Party-block politics) 는공고화되었고, 우익 3개정당의공조체제가원자력발전소문제를놓고연립정권에서탈퇴하는등의위기를겪으면서사민당의도움을요청하지않는상태에서소수내각으로운영하면서정권을매우불안한 3당연립체제로유지되고있었다 년대이후의협의체제 1982년사민당이다시정권을찾아오면서 1976년이전상황으로회귀되었다. 부표 1 에서보여주듯이사민당이 45.6% 의소수단독내각을구성하는데성공을했지만 3개우익정당들과정책격차가워낙커 5.6% 를확보한공산당의정책공조를받아의회를운영할수있었다. 사민당이소수단독내각으로정국을주도한시기는 1991년경제위기를겪기전까지유지되었다. 이기간은사민당이좌익당의도움을받아불안하지만과반수를넘는정국운영을이끌어나온시기로스웨덴의복지가완성된시기라할수있다. 즉, 사민당이공산당의도움으로좌파적정책을이끌어온시기라할수있었지만동시에 1985년자본자유화를통해불어닥친부동산버블과금융시장의불안은스웨덴사회를본질적으로변화시킨계기가되었다. 스웨덴의정당제도가 1980년대까지 5개정당중심의다당제하에서사민당이소수내각의상황에서도안정적으로정국을운영할수있었던원동력은정책을중심으로한공조체제의유지에있었다. 스웨덴의정당간사상적지향점이매우극명하게나누어지는복지, 사회보장, 조세, 국방, 교육분야에까지도위기상황속에서는거국내각에준하는좌우공조체제를사민당중심으로이끌어낼수있었다는점은스웨덴정치의정치

79 제 3 장스웨덴 : 북유럽국가사회복지제도의정치 사회적함의 69 적협상능력이매우돋보이는점이다. 1952년과 1972년두차례에걸쳐진행되었던행정및조세개혁때에는모든정당이참여하는의회협의체를가동해모든정당이함께참여하는의회개혁을이끌어낼수있었다. 사민당이여당이었던 1988년시작된연금개혁위원회는 1991년보수당중심의 4개우익정권시기에도위원장만바꾸고그대로연금개혁위원회위원은그대로유지해개혁논의를지속적으로이끌어갔고, 다시사민당이승리한 1994년이후에도사민당위원이위원장으로자리바꿈을하면서도개혁논의는끝까지끌고나가는저력을발휘했다. 3번의위원장이바뀌는진통을겪기는했으나참가위원들은그대로유지하는체제로결국 1995년합의를이끌어내 1999년까지유예기간을거쳐 2000년새연금개혁법안을공동으로통과시켜 2001년부터시행할수있게한정치력은스웨덴정치의저력을여실해보여주고있다. 좌우정당간의합의정치는 1991년경제위기때유감없이발휘되었다. 1988년시작된연금개혁위원회가가동되고있는시기에 1991년자본유동성과재정위기가찾아오자당시 4개정당중심의우익정권은사민당에게위기극복의회협의체를만들자고권유해함께참여함으로써국제사회에긍정적메시지를던져줌으로써경제위기를빠르게극복할수있었던선례를남기고있다. 경제위기극복을위한의회협의체는적자금융기관의공적자금투입, 화폐가치절하, 재정정책, 임금동결및복지혜택축소등의혁명적인정책변화를이끌어냈고이같은정책공조는국제신인도회복에매우긍정적으로작용해경제적안정을이끌어내는촉매제가되었다는점에서매우의미가크다. 이렇듯스웨덴의정치는좌우사상적거리를중심으로한블록정치가뿌리를내리고있지만국가적위기상황이나, 사회적이슈가첨예하게대립하는상황에서는국민투표를통해해결을시도하거나, 국민투표로도

80 70 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 해결을하지못할경우의회협의체를통해해결을시도하는모습은대결과대치의국면을회피해합의를이끌어내고자하는정당들이있어가능했던상황으로해석할수있다. 사상적차이를극복해타협을이르고자하는책임정당의역할이있어가능했다고볼수있다. 이상에서살펴본사상적가치를달리하는좌우정당간의정책연합형태는좌우정당들함께정부에참여하는좌우연정형태, 여당과야당 1개정당씩이참여하는좌우정책공조형태, 그리고모든좌우정당들이참여하는거국정책공조등다양한형태로이루어진다. 스웨덴의정치적협의와합의, 그리고협조체제를구축하는중요한요소로결국책임정당의존재를들수있다. 하지만책임정당의역할만으로도정책협조의배경을모두설명할수는없다. 정당의역할뿐아니라, 시장주체들과정치인의역할까지도검토해볼필요가있다. 다음절에서는사회적합의를가능하게하는조합주의적요소인노사정협의가어떻게구성되어작동하는지살펴보기로한다.

81 제 3 장스웨덴 : 북유럽국가사회복지제도의정치 사회적함의 71 표 년대이후체결된정치적타협과협약내용 연도정치적합의, 정책적합의내용 좌우연정 하가회의 (Haga Conference); 하가성이있는곳으로사회적대타협의중요한장소가됨 로센바드회의 (Rosenbad Conference); 로센바드는수상집무실이있는곳으로정치타협의장이됨 행정개혁및조세개혁 연금제도개혁을둘러싼대타협 사민당주도의최초좌우연정으로 1930 년대대량실업, 잦은노동쟁의등불안정한노동시장과정치적불안정을해소한정치동맹 년살트쉐바덴노사협약의기초를놓음 년대한국전쟁으로인한세계경제위축으로수출위주의스웨덴경제가타격을받자, 정치적안정과국가차원의능동적대응을위해좌우연정을제안. 이기간동안중요한사회복지정책이입안되고시행됨. SAP-Liberal agreement ( 여당사민당과야당자유국민당간의좌우공조 년기간동안로센바드회의와함께사회단체와의회의를진행함 1994 년이후사민당이개혁을통한복지축소를진행할때사회직능대표들과대회의진행함 1991 년경제버블, 화폐가치하락등의유동성위기가업습했을때여당 4 개당과야당인사민당이재정위기에대처하기위해대타협을이끌어냄. 전국의기초지방자치 (Kommun) 수를 2200 개에서 816 개로줄임. 지방세의지방귀속을통한재정자립도확충에큰기여. 복지제도의근간이됨. 스웨덴의복지서비스의주체를기초지방자치단체에귀속시킴. 전국의기초지방자치단체의수를 816 개에서 300 개로줄임. 여야간두번에걸친정권교체기간동안에도 5 개정당간에지속적으로협상을거쳐 1995 년합의문을이끌어냄 년의회의의결을거쳐새로운연금법이탄생.

82 72 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 제 4 절조합주의적타협방식과주체세력 지금까지스웨덴의타협정치와협의적정치형태가자리잡을수있었던배경을정당중심의정치, 그리고차일즈가주장한것처럼협동조합운동과노동운동, 그리고시장주체세력간의협조체제등을중심으로파악할수있었다. 이절에서는스웨덴대타협방식에있어서매우독특한 2자간타협방식, 혹은 3자간타협방식등의조합주의적전통 (Corporative tradition) 을중심으로파악해보고자한다. 1. 하르프순드민주주의와 3 자간타협방식 1946년집권한에를란데르 (Tage Erlander) 총리는한손 (Per-Albin Hansson) 총리가제시한국민의집 (The Peoples Home) 사상을한층더발전시킨 강한사회론 (The stronge society) 을실현하고자했다. 국민의집사상은 1930년대와 40년대사민당의복지국가의비전과목표를담고있으며정권초기사민주의적사상적기초를국민에게심어놓은중요한의미를지닌다. 국민의집이복지국가의이상을의미했다면 1950년대들어국민의집을더욱발전시킨강한사회론은사회구성원인국민개개인이사회적지위와경제적부의정도에관계없이모두가인간답게살수있는의식주를구체적으로실현할수있도록복지와사회적인프라를구축하는데주력을하고있다. 1950년대스웨덴국민들의삶이온수가없는좁은아파트에서대가족이함께사는주택상황으로인해삶의질은매우열악했다. 자연스럽게삶의질을높이기위해서는현대적주택건설에초점을맞췄다. 1960년말까지 100만호를건설해모든국민들에게따듯한방과온

83 제 3 장스웨덴 : 북유럽국가사회복지제도의정치 사회적함의 73 수가나오는현대적시설의주택을공급해주겠다는약속이다. 이를통해자녀들까지도독방을제공해주고가장들에게는승용차를소유할수있는경제력, 그리고가족의여가생활을제공할수있도록 4주휴가를도입하고자했다. 1960년대의따듯한아파트, 볼보자동차, 4주휴가는복지국가의이상이자목표였다. 에를란데르총리는이를구체적으로실천하기위해 1952년기업인비칸데르 (Carl August Wicander) 가국가에기증한총리여름별장을대화와합의의장소로활용하고자했다. 기증자였던비칸데르대기업회장이유언으로남긴개인여름별장을수백명이참가할수있는회의장으로개조해정치적토론과파티, 그리고식사를함께할수있는대규모하르프순드별장정치를구상하기시작했다. 에를란데르식대화의정치는 1956 년부터본격적으로시작되었고, 1960대까지지속적으로진행되었고 1969년팔메 (Olof Palme) 에게총리자리를넘겨주기전까지꾸준히진행해나갔다. 1950년대중반부터 1969년까지 15년동안펼친대화의정치를통해그장소인하르프순드별장을다녀오지않은이익단체장, 특히노조, 기업인, 정당대표등이없을정도로인기를끌었다. 그만큼하르프순드여름별장은스웨덴의정치공론장이었고, 열린대화와타협정치의상징이되었다. 즉, 하르프순드별장은스웨덴민주주의의상징적성지가되어역사가는이를두고하르프순드민주주의라부른다. 28) 하르프순드민주주의는정부, 재계, 그리고노조대표들이한자리에모여국가경제사안에대해폭넓게논의하고필요할경우타협을이끌어냈던정치적대화의공간이었다. 하르프순드민주주의적결정약식은 3원주의적조합주의에속한다. 하르프순드협의방식과함께산업부장관이의장이되고, 경제인대표, 노조대표가모여저녁식사와함께진행하던비 28) Östberg & Andersson(2012), p

84 74 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 공식적산업진흥회의로발전되었다. 두모임은 1950년대스웨덴경제의견인차역할을한기업인대표, 그리고노동자대표들이모여수출경제확대와산업생산성, 임금정책, 고용안정, 재취업교육등의다양한경제현안에대한논의를이끌어평화적노사관계를이끄는중요한역할을수행한목요클럽 (Thursday Club) 도 3원주의적조합주의의특징을갖추고있다. 29) 3원주의적조합주의의두형태, 즉하르프순드민주주의와목요클럽은에를란데르총리의집권기간동안유지되었던타협방식으로자리잡았고, 앞에서논의한 1950년대의좌우연정과함께중요한정치적합의방식을이루고있다 원적타협방식과조합주의 2원적타협방식은시장의양대세력인노조와기업간의협의방식을의미한다. 양자간의평화적노사관계구축과정은스웨덴의전후경제성장과산업평화안정에중대한영향을미쳤다. 스웨덴의노사협의체제인살트쉐바덴협약은 1938년체결되었다. 앞에서도논의한바와같이사민당과농민당의협조로이루어진적녹연정시기였던 1936년과 1939년사이에노사간의노력으로이루어지기는했으나, 정부의압력이개입했던것은사실이다. 노사간의관계는 1909년총파업, 1922년총파업, 1931년총파업과오달렌 (Ådalen) 사건으로이어지면서불신과대립이일상화되었다. 1930년대까지도스웨덴의파업노동손실일수는전세계에서가장높은수준을기록할정도로노동자의파업과기업의직장폐쇄는극단의노사관계를잘반영하고있다. 하지만사민당의적극적중재와압력을피할 29) Helldahl(2008), p.27.

85 제 3 장스웨덴 : 북유럽국가사회복지제도의정치 사회적함의 75 수없었던중앙노총인 LO와기업인연맹인 SAF는파업금지법과직장폐쇄금지법의법제화압력에떠밀려노사협상을시작했다. 1938년당시노사간의합의에노조원들은적극적으로반대의사를표명했다. 당시운수노조 (Transport union) 을중심으로반대의사를명확히한과반수이상의노조원들은노사간의협약자체가기업의전략에노조가패배를인정하는것이라할만큼매우부정적이었다. 그이유로사측과맺은협약은착취구조의고착화를통해약자인노조원이영원한약자로전락하는악마같은협약 (Evil agreement) 이라고지적한데에서도쉽게발견될수있다. 30) 하지만노조지도부의강력한의지와사민당의지원을바탕으로진행될수있었고, 기업인협의회측에서도산업평화를통한기업활동의보장과노동시장을안정을목적으로적극적으로협상에임했다. 1938년노사간의협약은처음에는정부만빼고아무도긍정적으로임하지않았으나, 체결이후평가에서는완전히다른양상을보여준다. 조약체결이 10년지난 1948년노조원의여론조사에따르면 70퍼센트이상의노조원이살트쉐바덴협약체결은매우유익한것이었다고말할만큼매우긍정적평가가지배적이었다. 처음에는최악의선택이라고비난하던노조가유익한조약이라고할만큼완전히평가가뒤바뀐상황이된이유는무엇일까? 그이유로 1940년대의안정된노사관계, 산업평화를바탕으로세계에서가장높은경제성장과복지제도를이룬원동력이었다는점을들수있다. 노사간의투쟁적임금교섭이없어져중앙교섭단체로대체되었고, 평화적임금협상을통해실질적임금소득이획기적으로개선되어노동자들의삶의질이빠르게향상될수있었던것또한빼놓을수없는긍정적요소이다. 이와함께기업의고용안정, 노동환경의개선등도양자간의신 30) Östberg & Andersson(2012), Håkansson(2007).

86 76 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 뢰관계를구축하는데중요한역할을수행할수있었다. 노사간의신뢰구조에기초를놓은것이살트쉐바덴조약이었다고하는데동의를한다고해도높은신뢰를지속적으로유지하게하는데는한계가있었을것이다. 스웨덴의노사관계뿐아니라국민의신뢰까지이끌어낼수있었던이유로노조와기업의사회적책임성을빼놓을수없다. 스웨덴에서노동자운동이국민들의지지를받게된배경을이해하기위해서는 1951년이후 50년대와 70년대기간동안전개된연대임금제 (Salidarity wage) 운동의이해를필요로한다. 이연대임금제의도입을주장한학자는노총의수석경제연구원이었던렌 (Gösta Rehn) 과마이드너 (Rudolf Meidner) 였다. 두사람은노동자간에현격하게존재하고있는임금격차가평등을기치로하는사민주의와노동자세상에부합되지못한다고지적했다. 노조간에나타나는임금격차와연금격차는노총이추구하는노동자의평등과고른삶의질과매우거리가있음을발견했다. 상존하는임금격차는기업간, 그리고산업별간차등임금제가주원인이라고보고대기업과중소기업, 그리고정규직과비정규직, 직종간, 그리고성별간의임금격차를줄이고자했다. 이를구체적으로실현하기위해노사간의중앙임금교섭단체에서대기업의노동자들의임금인상을억제하되중소기업및저임금기업의임금을상대적으로인상할것을요구하는전국노총회의의제안은 1951년동일노동동일임금을바탕으로한연대임금제운동의확산을권고하고있다. 1955년에를란데르총리는처음으로동일노동동일임금제도를노동시장에적용할것을천명했다. 31) 육체노동자노조인 LO가주장한이연대임금제는하르프순드민주주의와함께스웨덴의정치와시장의중요한변화를이끌어냈다는데에그의의가있다. 이연대임금제는노동자간의 31) Erixon(2003), p.15.

87 제 3 장스웨덴 : 북유럽국가사회복지제도의정치 사회적함의 77 화합과이해를바탕으로한임금평등정책의일환이다. 고소득노동자와저소득노동자간의임금격차를해소하는것이 1차적목표였다. 하지만그효과는매우다르게나타났다. 스웨덴의대표대기업인볼보, 사브, 에릭손등에소속되어있는대기업노조가동의해서임금인상을억제하자수출호조로충분한자금력이있었던대기업들은노동자복지향상, 연구투자 (R&D) 와인수합병 (M&A) 등을통해기업의경쟁력을확보할수있었다. 그래도남아도는여유자금으로공장증설, 기계설비투자, 그리고고용확대등으로눈을돌렸다. 이를통해대기업의수출경쟁력은단기간에빠르게확보될수있었다. 이와정반대로경쟁력이낮았던한계중소기업들의경우 LO와 SAF의중앙임금교섭단체의권고로노동자들의임금인상을기업의능력보다높게책정해야했다. 기업경쟁력이낮은한계기업들은과다한임금인상으로도산이속출했고, 반대로임금인상을감당해내기위해효율적생산시설을설비하고, 정리해고를통해경쟁력을확충하고자했다. 노동자들의노동생산성을높이고투자대비이윤도높일수있어야생존할수있는구조인셈이었다. 중앙임금교섭단체의요구대로임금을인상한이후에도생존할수있었던중소기업들은생산성의향상과이익의증대로중견기업으로성장할수있는계기가되었던반면, 높은임금인상으로인해생존할수없었던중소기업들은줄줄이도산하는현상도발생했다. 중소기업체에서해고당한노동자들은자금여력이있는대기업과경쟁력이있는중소기업체에재고용되어임금이인상되는효과를볼수있었다. 32) 연대임금제가원래의도에있어서는동일노동, 동일임금을기치로임금격차를해소하기위한정책이었지만, 결과적으로대기업에게매우유리하게작용했다. 33) 위에서언급한대로풍부한자금의여력으로인재확 32) Helldahl(2008), p

88 78 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 보와설비투자, 인수합병등을할수있어산업경쟁력을확고하게확보할수있었고, 산업계의전반적체질이개선되는효과를보았다. 이를통해스웨덴의 50년대이후경제가빠르게성장하면서고용안정과복지제도의구축에도매우긍정적으로작용했다. 동일노동, 동일임금제인연대임금제는결국노동자간의임금격차해소를위해시작한노동운동의일환이었지만, 결과적으로스웨덴의경제적체질개선과경제성장, 복지의확대및삶의질의개선을이루는데매우중요한역할을수행했다는점에서스웨덴국민의노조에대한전폭적지지와신뢰를받을수있는계기가되었다. 1970년들어새로등장한팔메 (Olof Palem) 총리하에서진행된법인세인상, 고용세 (Pay-roll Tax) 를통한복지분담금신설등과같은기업의사회적책임성 (Corporate Social Responsibility) 요구는 1950년대이후지속적으로유지되어온연대임금제의결과큰저항없이받아들여질수있는받아들여지게되었다는점에서도매우의의가크다. 1950년부터 1970년이후전개된노동의사회적책임성 (Labor Social Responsiblity) 와기업의사회적책임성은스웨덴국민의노조와기업에대한신뢰의구축에매우긍정적으로작용했다. 33) Helldahl(2008), p.42. Erixon(2003), p

89 제 3 장스웨덴 : 북유럽국가사회복지제도의정치 사회적함의 79 표 3-2 조합적정치합의제도 시기조합주의적양식특징 1938 년이후현재까지 원적조합주의적결정양식 (Corporatism) 하르프순드민주주의 (Harpsumnd Democracy); 3 원적조합주의 스웨덴의조합주의적결정양식은 1938년살트쉐바덴조약이후지속적으로확대되어왔음. LO, SAF, TCO, SACO 등다양한노사이익단체들이중앙교섭을중심으로시장의안정을이루며, 동시에정치적참여의창구를확보함. 이것이하르프순드민주주의를거치면서 3원적조합주의로발전함. 총리여름별장인하르프순드에서총리주재로수시로기업경영가, 직능별노조위원장등다양한사회계층의지도자들과연석회의를진행하는등스웨덴대화정치, 타협정치, 협의정치의온실역할을함. 스웨덴의비공식정치협의체역할을함. 조합주의적비공식창구였던셈 목요클럽 (Thursday Club); 3 원적조합주의 매주목요일산업부장관주재로열린수출증진회의. 경제인연합회의대표들이참가 년대이후 경제정보위원회 (Economic Information Committee); 2 원적조합주의 하르프순드민주주의의전통계승 매주경제인연합회 (SAF), 육체노동자노조 (LO), 사무노조 (TCO) 대표들이모여안정적고용, 수출증진, 생산성향상을위한대책회의. 노사정대표들의중요한국사를논하던하르프순드는총리의휴식과여름마다각료회의가주재되는휴식공간으로탈바꿈됨. 하르프민주주의적정신은그대로계승됨. 이상에서살펴본노사중심의 2원적조합주의적전통은최근에이르기까지폭넓게중앙교섭단체의형태로유지되고있으며연대임금제의원칙도산업별및직장노조의수준에서폭넓게존중되고있다. 또한위에서논의한 3원적조합주의적협의형태또한 1990년대연금개혁, 경제위기타협등최근에까지도그대로유지되고있다. 노사간의 2원적합의체제는정부가중간자적입장을견지하면서불간섭의원칙을적용하고있으며, 노사간의평화적중앙임금교섭의원칙으로사용되고있다.

90 80 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 년기간동안에는제2 살트쉐바덴조약체결을위한공동노력을기울이고있으며현재까지도물밑에서협상을진행중이다. 34) 종합해볼때 2원적조합주의적공조체제와 3원적공조체제는큰틀에서스웨덴사회에서협의정치의중요한역할을수행하고있는셈이다. 표 3-3 경제분야에서이루어진타협과협약, 그리고이니셔티브 연도 정치적합의, 정책적합의 평가 1938 살트쉐바덴협약 4개조항에합의. 노동시장을초월한국가의근간을바꾼중대한사회적합의의모태가됨. 살트쉐바덴정신 (The Spirit of Saltsjöbaden) 으로널리사용되고있음 1951 연대임금제 스웨덴중앙노조인 LO에서주도적으로시작한경제운동으로노동자간차이를줄이지않고사회적평등을성취할수없다고한운동. 스웨덴경제체질의근본적변화를일으킨범노동조직의운동 SN( 전신 SAF, 경영자총연맹 ), LO( 육체노동자노조 ), PTK( 사무직노조 ) 등이 2007년부터조약체결 70주년을맞아제2의살트쉐바덴조약을체결하고 제2의살트쉐바덴협약자노력했으나, SN이고용보호법 (LAS) 의폐지가 2009 전제되지않고는새로운돌파구를찾기어렵다고 보고협상중단을발표함으로써실패함. 그러나물 밑에서는지금도대화채널이가동되고있음. 1) 주 : 1) 2013년 7월 1일, LO의수석연구원 Dan Andersson과의인터뷰. 제 5 절토론 이상에서살펴본스웨덴협의모델의구축과공고화과정의특징을정리해보자. 역사의분석기법에있어서 4가지요소가사용될수있다. 첫째, 중요한역사적분기점이되는중대기로 (Critical Juncture) 는정치사회적변화에매우중요한의미를띤다. 예를들어프랑스대혁명과같은중대기로가있어서아래로부터의혁명이라는민주주의적발전과정이가 34) Lund (2009) 참조.

91 제 3 장스웨덴 : 북유럽국가사회복지제도의정치 사회적함의 81 능했다는보는시각이다. 프랑스대혁명이없었다면구체제는그대로유지될수있었을것이라는가정을가능하게하기때문에중대기로는큰역사적사건을중심으로해석된다. 두번째로경로의존성 (Path-Dependency) 을들수있다. 정치사회및경제체제의발전은하나의궤도를따라움직이는것과같이현재의정치현상, 혹은제도를이해하기위해서는역사적으로어떤제도적발전을거쳐이루어졌는지파악해보는방법이다. 인간의행태와가치정향등은제도적법과규율등에따라형성된다는신제도주의적접근도이와유사한형태의방법론적입장을취한다. 세번째로연속성 (Sequencing) 을들수있다. 역사적발전과정에서하나의현상이발현된이후연속적으로다른현상이영향을받아표출되는접근방식이다. 이방법론의이해에서는두현상이순서가바뀌었다면, 혹은하나의현상이중간단계를넘어바로제3의현상으로넘어갈수있는지에대한방법론적사유를포함하고있다. 산업화시대로접어들면서도시화가이루어지고, 교육의발전과경제적부가축적되어중산층이확대되는과정을거쳐민주화가이루어진다는발전이론가들의접근에서산업화가도시화라는단계를생략하고민주화가이루어질수있을까, 혹은도시화가먼저이루어지는과정을거쳐산업화로진행되는것은아닐까하는방법론적고민을담고있다. 마지막으로, 단기간으로보면변화가이루어지는것같지않지만, 긴안목으로역사를보면민주화와개인화라는인권중심의정치사회가이루고지고있었다는시각이다. 따라서단기적시각보다는장기적으로어떤변화의요소들이영향을미치고있는지파악해보는방법론이다. 스웨덴의협의체제구축을설명하는 4가지분석기법에서사용될수있는양식은우선중대기로라는해석방식을도입할수있다. 스웨덴의 1938년이전에는노사간의타협작동방식도대립과투쟁그리고파업과

92 82 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 직장폐쇄등의극단적방식이사용되었지만 1938년이후에는일시에협의와합의, 그리고협동적양식으로발전되었다. 1938년이라는중대기로의시기가없었다면, 혹은그런중대기로를가능하게하는정치사회적변화의틀을만들지못했다면스웨덴의독창적타협모델은빛을보지못했을것이라는해석이가능하다. [ 그림 3-1] 스웨덴협의모델구축과정의역사적궤적 하지만이것만으로도설명력은떨어진다. 스웨덴의협의체제구축에는무엇보다도사민당의통치하에있었던 44년동안의기간, 즉 1932년부터 1976년까지구축한복지황금기 (The Golden Age of Welfare State) 기간동안어떤사회적변화가있었는지파악하지못하면 1938년도의노사간중대기로였던살트쉐바덴조약도무의미하기때문이다. 사민당의지배하에서이루어진사회복지변화의틀을보면어떤경로를거쳐스웨덴이협의체제로접어들게했는지, 그리고어떻게해서안정적협의적틀이유지될수있었는지이해할수있게해준다. 표 3-4 는 1930년대초부터 1976년사민당이 44년만에정권을잃

93 제 3 장스웨덴 : 북유럽국가사회복지제도의정치 사회적함의 83 는기간동안사회보장제도에어떤변화가있었는지보여준다. 1933년도입된의료제도의도입을거쳐, 1934년실업자지원혜택, 1937년임산부보호정책, 1938년 2주휴가제도입등을거쳐, 1940년대전국아동의고른영양섭취와기초적양육을가능하게하는아동수당지급등은 2차세계대전이전에이루어진사회개혁프로그램의일환으로사민당이지속적으로선거에서승리할수있는기반이되었다는점에서의미를가진다. 1928년의당시사민당당수의 국민의집 연설의실천적복지구축은정치적구호로서만이아닌스웨덴국민의삶의질을획기적으로향상시키는데기여할수있었다. 사민당의사회복지정책에대한국민적평가가낮았다면, 1930년대와 40년대의전폭적지지는설명될수없는부분이다. 2차대전이후 1950년대와 1960년대, 그리고 1970년대의사회복지정책은스웨덴의사회복지제도를황금기에들게했고이를바탕으로사민당은 44년이라는장기집권을유지할수있었다는점에서매우연관성이높다. 이를구체적으로살펴보면 1951년에도입한 3주휴가제는 2 차대전이후국민의높아지는휴가에대한욕구를충족시켜주는기폭제가되었고, 가족의여가와삶의질을획기적으로높여주는결정적계기가되었다는점에서의미가크다. 1950년대도입된복지제도로국민연금제의확대실시 (1953), 국민의료보험실시 (1955), 교육보조금지급 (1957), 그리고추가국민연금제 (1959, ATP) 등을들수있다. 1960년대도들어서는다시 9년만에 4주휴가제로확대되었고, 1966 년학교의무교육기간을 9년으로확대해교육을통한기회의평등을실현하고자했다. 구체적인가족정책으로 1960년도입된가족상담원제는경제적으로고통을받거나사회적으로고립되어있는가족들의경제사회적실패에능동적으로대처하게해다시재기할수있는기회를제공해주고자했고, 탁아소설치의확대와방과후어린이놀이방지원제도를

94 84 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 통해일하는여성들의부담을덜어주고자했다. 또한아동이있는가족의사회경제적어려움의일부를국가가부담하기위한떠안도록하는아동가정주택보조비지급도실시도 1968년시행되는등중요한가족정책이 1960년대기초를닦았다. 1970년대는주당 40시간제도와주5일근무제의도입을통한국민의여가생활의확대는 1973년의 5주휴가제와함께스웨덴국민들의삶의질을획기적으로향상시키는효과를가져다주었다. 스웨덴복지제도의황금기혹은완성기라할수있을정도로주택의현대화, 사회보험, 가족복지그리고의료보험등이포괄적으로확대되었으며구체적으로국민치과보험제 (1973), 부모보험실시 (1974) 를통해 180일을유급출산휴가로책정하여병가수당지급율을 90퍼센트로책정해시행했다. 또한노동자보호법확대를통해일방적해고금지를규정하고 3년이상비정규직근무자를의무적으로정규직으로전환하는법시행해고용안정을꾀하고자했다. 1976년에는장애자보험제도재정비를통해장애아를가진가정의경제적부담과부모의부양의무를국가가분담하도록해실질적으로아동, 장애인, 노인, 임산부, 저소득층등의사회적약자에대한배려를통한사회복지제도의완성을이룰수있었다.

95 제 3 장스웨덴 : 북유럽국가사회복지제도의정치 사회적함의 85 표 3-4 스웨덴복지제도의구축과정 사회보장제도와연관된변화 1933: 국가재정으로병가수당기금조성으로당시 45만명이가입함 1934: 실업보험지원정책 1930년대 1937: 임산부보호정책 1938: 2주유급휴가제 1940년대 1948년 : 전체아동에게아동수당지급 1950 년대 1960 년대 1970 년대 3주휴가제 (1951) 국민연금제의확대실시 (1953) 국민의료보험실시 (1955) 교육보조금지급 (1957) 추가국민연금제 (1959, ATP 가족상담원제실시 (1960) 4주휴가제 (1963) 탁아소, 어린이놀이방지원제도 (1964) 9년의무교육제 (1966) 아동가정주택보조비지급실시 (1968) : 100만호주택건설주당40시간-주5일근무제 (1971) 출산유급휴가제 (1972) 국민치과보험제 (1973) 5주휴가제 (1973) 부모보험실시 (1974). 180일을유급출산휴가로책정. 병가보험지급률 90 퍼센트로책정하고소득세부과. 노동자보호법확대. 일방적해고금지. 3년이상비정규직근무자, 의무적으로정규직으로전환하는법시행. 1976: 장애자보험제도재정비및보험금액인상. 210일로부모보험유급출산휴가일수를늘림. 1977: 노동자경영참여권을위한공동결정권을위한법 (MBL) 을제정 1978: 5주휴가제도입. 노동환경법발효와함께노동환경개선을위해노력함 이상에서논한스웨덴모델을특징을도식화보면그림 3-2에서보여지는것과같은세가지요소의결합으로이루어진타협의모델을도출해낼수있다. 우선타협모델의구축과정에서위로부터의변화모색을지적할수있다. 정치및경제주체등이적극적으로변화를모색하는단계로정부중심의정치주도형, 그리고노사중심의시장주도형은위로부터개혁의중심적역할을담당한다. 1930년대이후 1970년대까지지속적으로

96 86 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 이루어진사민당아래서의정부개혁은좌우연정과좌우정책공조의형태로타협구조가틀을갖출수있었고, 이런형태의정책공조는 1990년대경제위기및복지개혁기간동안중요한국가위기극복의수단으로사용되었다. 시장주도형모델은 1938년체결된살트쉐바덴조약이후중앙임금교섭등을통한 2원적노사합의체제가구축될수있었다. 이런체제의유지를위한노사간의노력으로노조측에서는연대임금제를통한노동자들의임금인상억제노력과단결등으로형성된노동의사회적책임성 (Labor Social Responsibility), 그리고사측에서는 1970년대이후기업의사회적책임성 (CSR, Corporate Social Responsility) 에대한국가의요구에부응하기위해동참한복지세제도와복지부담금확대등을예로들수있다. 하지만스웨덴모델에서간과할수없는부분은사회적책임성이다. 즉국민들의다양한사회활동, 봉사및참여등은스웨덴사회의끊임없는견제와균형 (Check and balance) 를가능하게하는동력이되었다. 사회적측면에서지속적으로추진되었던절제운동, 여성해방운동, 협동조합운동, 노동운동, 국민생활스포츠운동, 평생교육운동등의사회운동은국민의사회적참여를이끌어내는동력으로선거참여및정치참여등의민주주의의식, 용인과배려등의시민의식등을구축하는데중요한요소가되었다는점에서의미가크다.

97 제 3 장스웨덴 : 북유럽국가사회복지제도의정치 사회적함의 87 [ 그림 3-2] 스웨덴모델의특징 이같은모델을간략하게정리하면위로부터의타협압력, 아래로부터의타협압력의결과이루어진 2원적 ( 노사관계 ), 3원적 ( 노사정협력관계 ), 4원적 ( 노사민정 ) 협의형태는 2차대전이후 2000년대까지스웨덴의정치적안정, 경제성장, 복지제도의구축을통한국민삶의질의획기적개선을이루는성과를이루어스웨덴사회의타협정치가일시적현상이아닌지속적정치형태로뿌리를내릴수있는계기가되었다. 만약정치적대타협구조가성장, 복지, 안정, 균형발전, 분배라는긍정적발전양태를띠지못하고경제적불평등구조, 사회적갈등, 노사균열, 사회적약자의고립등으로점철되었다면 1970년대와 1990년대의사회경제적위기시에와해될수있었던여지가있었다. 하지만위기를극복할수있는원동력은도리어 2원적, 3원적, 그리고 4원적타협구조를통해더욱사회적결속력과정치적안정, 그리고경제적재성장의기회를빨리포착할수있는구조로거듭나는과정을보면그만큼사회적효용성의효과적획득

98 88 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 이라는측면에서얼마나더효력을나타내는지를알수있게해준다. 즉, 윈윈구조의고착화가협의체제의공고화와제도화를정착시키는중요한 촉매역할을했을것이라는가설은매우설득력을얻는다고할수있다. [ 그림 3-3] 협의체제의공고화및제도화

99 제 3 장스웨덴 : 북유럽국가사회복지제도의정치 사회적함의 89 제 6 절소결 지금까지스웨덴협의의정치가어떤경로를거쳐구축될수있었는지살펴보았다. 스웨덴의정치및경제발전과정에서볼때 1930년대까지를갈등과반목이점철되었던시기라고본다면 1940년대이후상호공존, 복지와삶의질, 그리고협력과협상의국가모델로완전히다른모습으로거듭나는시기인 1970년대까지 40년이소요되었다. 이기간동안스웨덴의 3C 정치가뿌리를깊게내리는계기가마련되었다. 그변화의과정에는정당, 정부, 노조, 기업등각분야의주체들이각자의역할을능동적으로수행해주었다. 스웨덴식협의정치는상대를인정하고존중하면서극대화를이루어낼수있었다. 스웨덴의대립에서협의체제로, 갈등에서협조관계로변화하는과정을통해한국의가능성도찾아볼수있다. 1932년집권한사민당이국민의집사상을실천해국민의기본권인생존, 자유, 평등, 번영을위해 1930 년대를이끌었다면, 2차대전이후부터는에르란데르총리의강한사회라는목표를하르프순드민주주의와목요클럽과같은대화의정치로복지, 성장, 노동, 삶의질, 산업경쟁력등을이룰수있는계기를마련했다. 지금까지논의를정리해보면, 스웨덴정치문화의특징인 3C의타협, 협조, 그리고합의의역사 사회적배경과형성과정은책임정당의적극적역할과조합주의적협의형태가중요한역할을해왔음을알수있다. 국가의위기와교착상태에처할때마다이어져온정당간의정책협의, 두번에걸친사민당과농민당의좌우연정은스웨덴정치의합의정치의맥을최근까지도이어오고있다. 정부와기업, 그리고노조가참여하는 3원적조합주의를바탕으로전사회적인협의문화도그대로존속해왔다.

100 90 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 [ 그림 3-4] 협의체제구축의메커니즘 스웨덴의모델의합의창출능력은종합적으로정리해보면정당들의책임성, 정부의경제성장, 사회보장, 복지정책을통한삶의질의확대와노동시장의안정이라는국가통치능력과도연관이되어있음을알수있다. 시장의양대세력인노조와기업의협력적관계도 2원적노사타협의유도와 3원적노사정의협상능력도결국정부의의지와노력, 그리고능력이뒤바침되어야가능하다는점을간과해서는안된다. 하지만이같은시각도분명한계를지닌다. 국민의높은정치의식과참여그리고비판과감시가없이는결국엘리트정치에머물수있다는우려때문이다. 스웨덴의복지제도는국민들의높은세금에대한동의와복지서비스에대한신뢰, 그리고자원봉사등의자발적참여를통한민주주의학습이없었다면불가능했을것으로보인다. 퍼트남 (Robert Putnam) 교수의사회적자본에그뿌리를두고있는이같은접근은스

101 제 3 장스웨덴 : 북유럽국가사회복지제도의정치 사회적함의 91 웨덴뿐아니라한국사회에서도중요한의미를지닌다. 부표 1 에서보여지고있는바와같이스웨덴유권자들의높은정치참여와정당제도하에서의성숙되고책임있는정당들의타협과협의창출능력은책임성있는정치지도자들의출현만큼중요한의미를가진다. 사회적신뢰와적극적참여가필수조건이라면정당과지도자들의능력과책임, 그리고복지와성장이라는결과를창출할수있는효율적정부는충분조건인셈이다. 35) 35) Robert Putnam, et al(1993).

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103 제 4 장 네덜란드의사회협약 창출능력사례연구 제1절서론제2절주요개념 : 코포라티즘과사회협약제3절네덜란드사회협약의역사적변천제4절사회코포라티즘적사회협약정치창출의조건과배경제5절네덜란드사회협약정치의전환및운영과성과제6절소결

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105 4 네덜란드의사회협약창출능력사례연구 << 제 1 절서론 네덜란드는사회협약정치혹은코포라티즘적노사관계로잘알려진나라다. 대부분의학자들이네덜란드를강성코포라티즘국가로서 OECD 전체에서오스트리아, 노르웨이, 스웨덴등을잇는상위 4~7위로꼽는다. 36) 하지만네덜란드사회협약정치의성격은다른나라들과사뭇 36) Lijphart, Arend and Markus L. Crepaz(1991), Corporatism and Consensus Democracy in Eighteen Countries: Conceptual and Empirical Linkages, British Journal of Political Science, vol.21, no.2, p.235~246; Lehner, Franz(1987), Interest Mediation, Institutional Structures and Public Policy, Hans Keman, Heikki Paloheimo and Paul F. Whiteley(eds.), Coping with the Economic Crisis: Alternative Responses to Economic Recession in Advanced Industrial Societies(London: Sage Publications), p.54~82; Schmidt, Manfred G(1982), Does Corporatism Matter?: Economic Crisis, Politics and Rates of Unemployment in Capitalist Democracies in the 1970s, Gerhard Lehmbruch and Philippe C. Schmitter(eds.), Patterns of Corporatist Policy-making (London: Sage Publications), p.237~258; Lehmbruch, Gerhard(1984), Concertation and the Structure of Corporatist Networks, John H. Goldthorpe(ed.), Order and Conflict in Contemporary Capitalism(Oxford: Clarendon Press), p.60~80; Cameron, David R.(1984), Social Democracy, Corporatism, Labour Quiescence and the Representation of Economic Interest in Advanced Capitalist Society, John H. Goldthorpe(ed.), Order and Conflict in Contemporary Capitalism(Oxford: Clarendon Press), p.143~178; Schmitter, Philippe C.(1981), Interest Intermediation and Regime Governability in Contemporary Western Europe and North America, Susanne Berger(ed.), Organizing Interests in Western Europe(Cambridge, UK: Cambridge University Press), p.285~327; Crouch, Colin(1985), Conditions for Trade-Union Wage Restraint, Leon N. Lindberg and Charles S. Maier(eds.), The Politics of Inflation and Economic Stagnation: Theoretical Approaches and International Case Studies(Washington DC: The Brookings Institution), p.105~139; Keman, Hans(1988), The Development toward Surplus Welfare: Social Democratic Politics and Policies in Advanced Capitalist Democracies(1965~1984) (Amsterdam: CT-Press); Vergunst, Noël(2010), The Institutional Dynamics of

106 96 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 다른특징을갖는다. 내륙유럽국가들을흔히중북부게르만국가군과남부라틴국가군으로분류한다. 중북부게르만국가들에서는노사정 3자협약과사회적동반자관계에기초한강성코포라티즘이발전한반면, 남부라틴국가들에서는노사양자협약을중심으로갈등적동반자관계가형성되었다. 그리고코포라티즘과관련해중북부유럽은다시스칸디나비아반도와중부유럽으로나뉘어강성코포라지즘인스칸디나비아국가들과중성코포라티즘인중부유럽국가들로구분되며 ( 오스트리아는예외적으로강성코포라티즘으로분류됨 ), 남부라틴국가들은코포라티즘에서배제되기도하지만, 대개는약한형태의코포라티즘으로분류된다. 네덜란드는지리적으로도스칸디나비아반도와중부유럽의중간에위치해코포라티즘적성격이때로는강하지만, 다른한편으로는강력한국가개입적성격에도불구하고노사양자협약도강력하게추진되는복합적성격을띤다. 이것은스칸디나비아반도와라틴유럽의성격이중첩된중부유럽의성격에스칸디나비아반도의성격이조금더강하게반영된것으로보인다. 게다가네덜란드사회협약정치는신자유주의와세계화의흐름속에서기존의사회코포라티즘인수요조절 (demand-side) 코포라티즘에서공급조절 (supply-side) 코포라티즘으로전환해간대표적사례에해당한다. 또한이변화는이른바 네덜란드병 (Dutch disease) 이라고불릴정도의심각한경제위기에서 네덜란드기적 (Dutch miracle) 이라고불리는놀라운재생력을보인주요요인으로지적된다. 그러나이 네덜란드 Consensus and Conflict: Consensus Democracy, Corporatism and Socio-economic Policy-making and Performance in Twenty Developed Democracies(1965~1998) (Saarbrücken: Lambert Academic Publishing), p.62~63.

107 제 4 장네덜란드의사회협약창출능력사례연구 97 기적 은다시그실질적성과를두고긍정적입장과부정적입장으로나뉘는열띤논쟁을낳기도했다. 수요조절코포라티즘이초기에는성공적으로평가되지만후기에가서는경제위기의한요인으로지적되는반면, 공급조절코포라티즘은그자체를두고평가가엇갈리고있는형국이다. 이글은이와같은네덜란드사회협약정치의전환과성과를살펴보고그원인및창출역량을분석한다. 우선코포라티즘으로불리는만큼네덜란드사회협약정치를코포라티즘의시각에서고찰하고그주요개념들을정의하면서시작한다. 이어네덜란드사회협약정치를수요조절코포라티즘과공급조절코포라티즘으로나누어그성과를살펴본후그에대한구조적 환경적요소와행위자적 과정적요소를분석한다. 제 2 절주요개념 : 코포라티즘과사회협약 이글에서사회협약은기본적으로노사정 3자간에체결되는협약을의미하지만, 그방식은비단직접적인 3자협약에한정하지않는다. 형식적으로는노사간양자협약일지라도정부가이협약을추동하고조정하는역할을수행하거나협약체결이후이를법적 제도적으로보장하는조치가시행되는간접적 3자합의까지포함한다. 이러한개념확장은간접적협약으로종종나타나는네덜란드사례를설명하는데유용하다. 코포라티즘의개념도마찬가지로확장한다. 이글에서말하는사회협약은원칙적으로코포라티즘을의미하는것으로본다. 하지만이른바생산성협약과같은정부개입과무관한양자협약은제외하며, 사회경제적사안에대한협의과정에한정한다. 중세의직능집단들 (corporations) 에기원을둔것으로알려진 37) 코포 37) Manoilescu, Mihail(1941), El siglio del corporatismo (El Chileno: Santiago de

108 98 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 라티즘은전간기 ( 戰間期 ) 전체주의정치에이용된경험으로인해 1950/60년대에는논의가이루어지지못하다가 1970~80년대에와서다시사회과학의주요논쟁대상이되었다. 그후오늘날까지도코포라티즘은지속적논의주제가되어왔으며여전히모호하고도논쟁적인개념으로남아있는것이사실이다. 독일나치즘과이탈리아파시즘이사용한코포라티즘은 전통적, 권위주의적 혹은 구 ( 舊 ) 라는수식어를붙여사용하거나국가코포라티즘으로부르는반면, 제2차대전종전이후민주주의사회에서새로등장한코포라티즘은 자유주의적, 민주적 혹은 신 ( 新, neo) 이라는수식어를붙이거나사회코포라티즘으로부른다. 이글에서는사회적의미와차이를잘드러내는것으로보이는국가코포라티즘과사회코포라티즘이라는용어를사용한다. 곧, 국가코포라티즘은전간기의나치즘과파시즘등독재정치의사회통제메커니즘으로규정하고, 사회코포라티즘은안정된의회민주주의적부르주아지배체제에서피억압계급을체제에통합시키는방식으로서사회갈등을평화적방법으로해소하려는기제로규정한다. 그리고국가코포라티즘과사회코포라티즘의공통적인성격을추출해코포라티즘을다음과같이정의한다 : 독점적 기능적사회단체들이자본주의질서의유지에합의하고이해관계대표 ( 정책형성 ) 와공공정책집행에참여하는노 사 정 3자간정치적협상과교환이사회갈등해결의핵심수단으로제도화되거나적어도장기적으로기능하는사회 정치적운영원리와과정. 38) Chile); Schmitter, Philippe C.(1979), Still the Century of Corporatism, Philippe C. Schmitter and Gerhard Lehmbruch(eds.) Trends towards Corporatist Intermediation(London: Sage Publications), p ) 정병기 (2004a), 서유럽코포라티즘의성격과전환 : 통치전략성과정치체제성, 한국정치학회보 제 38 집 5 호 ( 한국정치학회, 2004), p.328; 정병기 (2012), 노르웨이코포라티

109 제 4 장네덜란드의사회협약창출능력사례연구 99 이어 1980년대이래신자유주의정치가대두하고세계화가진척됨에따라현상한코포라티즘의전환과관련해서는수요조절코포라티즘과공급조절코포라티즘이라는개념을사용한다. 이개념들은 1990년대중반트랙슬러 (Traxler) 가오스트리아연구를통해수요측면코포라티즘 (demand-side corporatism) 과공급측면코포라티즘 (supply-side corporatism) 이라는개념을정식화하면서주목을받았다. 39) 반면, 슐텐 (Schulten) 과빌링 (Bieling) 이유럽차원의코포라티즘을분석하면서새로운사회코포라티즘을 경쟁적코포라티즘 (competitive corporatism) 으로개념화하고구춘권과임운택이이개념에우리나라에소개했다. 40) 그러나수요측면코포라티즘이나공급측면코포라티즘혹은경쟁적코포라티즘이라는용어는개념의실질적의미를담고있지못한것으로보인다. 이두코포라티즘은기본적으로사회코포라티즘이분화된것으로서전자가케인스주의적총수요조절정책에입각한전통적사회코포 즘 : 정당정치적요인과구조적요인에따른성격변화, 국가전략 제 18 권 3 호 ( 세종연구소 ), p ) Traxler, Franz(1995), From Demand-side to Supply-side Corporatism? Austria s Labor Relations and Public Policy, Colin Crouch and Franz Traxler(eds.), Organized Industrial Relations in Europe: What Future(Aldershot, et al.: Avebury), p.3~20. 40) Schulten, Thorsten(2000), Zwischen nationalen Wettbewerbskorporatismus und symbolischem Euro-Korporatismus: Zur Einbindung der Gewerkschaften in die neoliberale Restrukturierung Europas, Hans-Jürgen Bieling und Jochen Steinhilber, Die Konfiguration Europas. Dimensionen einer kritischen Integrationstheorie(Münster: Westfällisches Dampfboot Verlag), S.222~242; Bieling, Hans-Jürgen and Thorsten Schulten(2001), Competitive Restructuring and Industrial Relations within the European Union: Corporatist Involvement and Beyond?, WSI Discussion Paper no.99, Wirtschafts- und Sozialwissenschaftliches Institut in der Hans-Böckler-Stiftung; 구춘권 (2006), 코포라티즘의전환과노동관계의유럽화, 국제정치논총 제 46 집 4 호 ( 한국국제정치학회 ), p.241~265; 임운택 (2005), 유럽통합과정에서노사관계의구조조정 : 경쟁적코포라티즘에대한비판적고찰, 산업노동연구 제 11 권 1 호 ( 한국산업노동학회 ), p.87~123.

110 100 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 라티즘을의미하는반면, 후자는기업의생산성향상을위해공급을조절해나가는신자유주의적코포라티즘을의미하기때문이다. 따라서그개입의성격을명확히드러내기위해서는 조절 의의미를살려수요조절코포라티즘과공급조절코포라티즘이라는용어를사용하는것이더적절하다고본다. 다시말해, 수요조절코포라티즘과공급조절코포라티즘은각각수요조절사회코포라티즘과공급조절사회코포라티즘을뜻한다. 수요조절코포라티즘은경제성장과물가안정, 완전고용정책과인금인상자제가제도적보장과사회적힘의균형을통해합의되고달성되는사회협약정치다. 이사회협약정치는제2차대전이후정착해 1970년대까지지배적흐름을형성했으나 1980년대이후세계화와그에따른사회경제적구조변화 ( 제조업약화와서비스업증대, 기업별단협증가, 노동자계급의분화, 특히사무직노동자층의증가로사무직노조와각종자율노조분리, 린생산방식과외주등의생산합리화, 국제적상호의존증대 ) 에의해약화혹은와해되기시작했다. 반면, 공급조절코포라티즘은노동시장유연성확보, 생산성증대그리고사회복지지출통제를통해국제경쟁력을강조하는것으로신자유주의적구조조정과양립가능한것으로이야기된다. 또한노동시장의열패자에대한보호및재취업기회제공, 불공정해고제한그리고경제성장과실에대한공정한분배등의이슈를주요내용으로한다. 41) 표 4-1 에서보는바와같이수요조절코포라티즘이케인스주의경제정책에입각한친근로자국민정당 42) 의선택이라면, 공급조절코포라티즘 41) 김용철 (2000), 신자유주의와코포라티즘의관리기제 : 네덜란드의경험과한국의노사정협의체제, 한국정치학회연례학술회의발표논문, p.5 참조. 42) 노동자계급정당 (classparty) 은자본주의를극복하고자하므로대개코포라티즘적합의체계를거부한다. 반면국민정당 (Volkspartei) 은 1 당원과지지자의사회구조적성격이사회전체의계층구조와상당할정도로일치하고, 2 수평적ㆍ수직적당조직구조에서사회의이해관계다원성이실질적으로보장되며이해관계의균형과갈등해소가민주적

111 제 4 장네덜란드의사회협약창출능력사례연구 101 은이친근로자국민정당이이른바 제3의길 과같은방식으로신자유주의적경제정책을수용한현대적경제정당, 즉슘페터주의국민정당으로변화한이후, 혹은코포라티즘이제도화된국가의부르주아국민정당 ( 보수주의정당이나자유주의정당 ) 의선택이다. 따라서수요조절코포라티즘은노동과자본이모두중앙집중화된조직을통해재정팽창, 공공고용확대, 국유화, 사회보장망확대를두고전국차원의거시적협의를하며이해관계를교환해가는형태라고할수있다. 반면, 공급조절코포라티즘은노동과자본의조직이소산별이나기업수준으로까지분산화된조직을통해직업교육, 재교육, 고용증대, 소득보전및노동시장유연화를두고산별혹은부문별로중위적협의를하며이해관계를상호교환해가는형태다. 이때제3의행위자인국가의역할은수요조절코포라티즘에서는케인스주의국가처럼개입의범위가넓고집행면에서강력한효과성을갖춘반면, 공급조절코포라티즘에서는신자유주의국가처럼개입의범위가축소되지만집행면에서는여전히강력한효과성을갖추고있다. 으로규정되고운영되며, 3 당의정책은국민일반의공동선을실현하는것을목적으로한다고표방하는정당이다. 다시말해국민정당은계급화해와국민통합에기여하는정당으로서자본주의질서를부정하지않는다. 따라서국민정당으로전환한사민주의정당은친근로자적이라고하더라도이미계급정당성을탈각했으므로, 자본측도이정당의중재및조정역할을수용한다고할수있다. Mintzel, Alf, 1984, Die Volkspartei: Typus und Wirklichkeit. Ein Lehrbuch (Opladen: Westdeutscher Verlag), S.24 참조.

112 102 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 < 표 4-1 수요조절코포라티즘과공급조절코포라티즘 수요조절코포라티즘 공급조절코포라티즘 주도정당의성격친근로자국민정당 현대적경제정당 노동시장조직 중앙집중화 조직화된분산화 협의의수준 거시적중위적 ( 중앙수준 ) ( 산별 / 부문별수준 ) 협의의내용 재정팽창, 공공고용확대, 국유화, 직업교육, 재교육, 고용증대, 소득사회보장망확대보전, 노동시장유연화 국가의역할 크고강력한개입국가 작으나강력한국가 자료 : 정병기 (2004a), p.332. 제 3 절네덜란드사회협약의역사적변천 43) 1. 노사관계전통과사회협약체제의형성 네덜란드의정치경제는 합의민주주의 와 협의경제 로잘알려져있다. 노자간갈등외에도신ㆍ구교간종교갈등속에서정치적합의와경제적타협의모델을도출하여문제를해결해왔다. 그에따라항시적연립정치와비례대표제라는정치적여건을형성하는한편, 신ㆍ구교도와무신론자층들까지사회의모든계층과집단을아우르는포괄적협의주의 (consociationalism) 를형성하게되었다. 44) 그리고이러한협의주의가경제적으로는협의경제로현상했다. 43) 정병기 (2004b), 세계화시기코포라티즘의신자유주의적변형 : 독일과네덜란드의예, 국제정치논총 제 44 집 3 호 ( 한국국제정치학회 ), p ; 정병기 (2004c), 세계화시기코포라티즘정치의전환 : 스웨덴과네덜란드의예를통해본통치전략적성격과정치체제적성격, 한국정치연구 제 13 집 1 호 ( 서울대학교한국정치연구소 ), p 을재구성. 44) Crouch, Colin and Anand Menon(1997), Organized Interests and the State, Martin Rhodes, Paul Heywood and Vincent Wright (eds.), Developments in West European Politics (Houndmills et al.: Macmillan), p.154; 진영재 (1999), 네덜란드ㆍ덴마크의정당정치와 제 3 의길 에대한함의, 한국정치학회연례학술회의발표논문, p.5.

113 제 4 장네덜란드의사회협약창출능력사례연구 103 국가중심적협의경제 (etatist concertation economy) 로도불리는네덜란드의경제체계는국가주도적이고중앙집중적인사회협약정치의성격을띠었다. 이러한협의모델은해안간척지를형성하기위한국민들의협동에역사적기원을두고있다고알려져있다. 그렇지만좀더구체적인기원은나치독일의점령기간에노동과자본의대표가비밀회동을통해전후경제재건을위한사회동반자관계를형성하기로합의한데있다. 45) 그직접적인결실로나타난것이 2차대전이후네덜란드사회협약모델의양대핵심기제의하나로작동해온양자협의기구인 노동재단 (StAR: Stichting van de Arbeid) 의설립 (1945년) 이다. 46) 그리고이와같이자발적합의에기초한경제적협의가 1950년에는정부의본격적인개입과지원으로확대되어 3자협의체적산업관계로제도화되기시작했다. 그법제적표현이네덜란드사회협약정치의핵심기제인 사회경제평의회 (SER: Sociaal-Economische Raad) 다. 이사회경제평의회를통해국가는완전고용과사회복지의확장정책을대가로강력한임금가이드정책에의한임금자제를요구했고, 노동재단도이를지지해왔다. 구체적으로보면, 국가조정평의회 (CvR: College van Rijksbemiddelaars) 가경제전망치와임금권고안을제시하면사회경제평의회가검토하여노동재단과노동부에사회경제평의회권고안형태로임금인상안을다시제안한다. 정부는이자료를바탕으로노동재단과정부의정례간담회를통한임금관련협의를거친후최종 45) Van Ruyssevelt, Joris and Jelle Visser(1996), Weak Corporatisms Going Different Ways? Industrial Relations in the Netherlands and Belgium, Joris Van Ruyssevelt and Jelle Visser(eds.), Industrial Relations in Europe: Traditions and Transitions(London et al.: Sage Publications), p.211~ ) 노동재단과사회경제평의회에대해서는 Visser, Jelle and Anton Hemerijck(1997), A Dutch Miracle : Job Growth Welfare Reform and Corporatism in the Netherland(Amsterdam: Amsterdam University Press) 를참조.

114 104 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 가이드라인을공표해왔다. 47) 1950년대이전시기가양자협상체계에서 3자합의의사회협약체계로이전하는시기라면, 노동당이집권한후한두해가지난후인 1950년대는노사정 3자의사회협약이제도화된시기였다. 2. 사회협약체제의정착과수요조절코포라티즘의위기 적어도십여년을넘는기간동안사회보장과완전고용을대가로임금자제정책은유지되어왔다. 그러나 1960년대초가되자완전고용을토대로한노동조합의영향력증대와노동자들의임금상승욕구는당시유럽에서가장낮은수준에머물렀던임금수준을더이상수용하려하지않았다. 그에따라실제 1960년대는임금폭등의시기로기록되었다. 이시기를거친후정부는 1970년에 임금협상법 을제정해임금을동결혹은제한할수있는권한을다시장악함으로써이후 1982년까지다섯차례에걸쳐임금결정과정에개입할수있었다. 48) 그러나정부의시도는강력한파업에부딪혀번번이실패하였다. 이시기는유럽전역에서자발적파업투쟁이달아오르던시기였고, 네덜란드의 1970년대에도다른유럽국가들과마찬가지로노동조합의투쟁이고조되었다. 그러나다른한편으로이시기는두차례의유가파동에따른충격을직접적계기로하여자본주의의축적위기가시작된시기이기도했다. 자본측은신자유주의적구조조정을준비하고있었고, 노동진영은새로운도전에대해효과적인대책을강구하지못한채직종과지위에따른분열의조짐을보이기시작했다. 47) Van Ruyssevelt and Visser(1996), p.212~ ) 김용철 (2000), p.7.

115 제 4 장네덜란드의사회협약창출능력사례연구 105 그에따라노동시장의탈규제화와유연화가급속히진행되는가운데노동조합은급격한조직률하락과힘의약화를막지못했다. 더욱이오랜복지국가적전통에서 1970/80년대의경제위기는국가재정의파탄을경고하고있었다. 결국자본의신자유주의적구조조정공세와정부의재정위기해소및노동조합의영향력회복이라는각자의요구로인해기존의코포라티즘은위기를맞게되었다. 정치적으로도노동당은 1958년실각한후 1973~77년 ( 연정주도 ) 및 1981~82년 ( 연정비주도 ) 의 4~5년간연정에참여했을뿐 1994년까지야당으로머물렀다. 법제화된사회협약체계라할지라도노동측의입장에서는중립적인조정자를기대하기어려운상황이었다. 3. 사회협약체제의전환과공급조절코포라티즘의등장과위기 성공적인수요조절코포라티즘을구가했던네덜란드사회협약체제는 1980년대에위기에처한후기존성격을탈피하기시작해 1994년노동당의재집권후공급조절코포라티즘으로완전히전환했으며 2000년대에다시위기에처했다. 1982년노동당이다시실각한후출범한루버스 (Lubbers) 보수-자유주의연립정부는 1980년대내내집권하는동안급속한세계화전략을구사하면서건전재정회복, 기업의채산성향상, 일자리공유 (work-sharing) 를통한고용안정등산업전반에걸친정부주도구조조정의필요성을강조하기시작했다. 그결과는경제불황타개를위해기존의사회협약체제를탈피하는것이었다. 이러한정부의정책은노사간자율교섭의영역을더욱좁힌다는의미에서노동과자본에게모두충격적인것이었다. 실업률증가와조직률하락에직면한노동조합은자신의노동시간단축제안과자본이요구하는

116 106 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 임금자제를교환하고실업률을최소화하여조직률의회복을꾀하였고, 자본측도기업의인사관리및영업전략에직접영향을미칠수있는정부의물가및임금동결에부정적이어서노동과의자율적협상을선택하였다. 새정부의정책에대해재빨리대응한노동과자본은같은해 11월 24일노동재단의결정을통해이른바 바쎄나르협약 (Wassenar Accord) 을체결하였다. 이것이이른바 네덜란드병 을치유한새로운 네덜란드모델 의시작을알리는첫협약이었다. 그리고 1993년에이를내용적으로구체화한 신노선협약 (Een Nieuwe Koers Accord) 이체결되어임금자제와단체교섭의분권화를촉진함으로써사회협약체제의본격적전환의전조를알렸다. 바쎄나르협약의핵심내용은다음세가지로집약된다. 49) 첫째, 노동자대표는물가연동임금제의폐지등임금인상억제에협력하는대신, 사용자대표는정규직의주당노동시간단축과고용확보를약속함으로써고용을창출하고경제를회생시킨다. 둘째, 정부는임금억제와노동시간단축에대응하여기업에게각종세금과사회적부담을줄여주고보조금을지급함으로써생산과고용의확대를유도한다. 셋째, 기존의중앙수준노사교섭을산별혹은부문별차원의교섭으로전환시킨다. 신노선협약 은기본적으로 1982년바쎄나르협약을계승한것으로서, 노조의노동시간단축과파트타임노동자보호를수용하되공급조절측면을더욱강화시켜유연화를확대한것이다. 곧, 노조는추가적인노동시간단축에기초한고용확보를통해유연화에대처하였고, 사용자는직업훈련제도의확충을통해노동자의고용가능성을높이는데주안점을두었으며, 정부는파트타임노동자들의사회보장제도의정비와확충으로이들의합의를보완했다. 일례로정부는임금과휴가및연금에대 49) 김용철 (2000).

117 제 4 장네덜란드의사회협약창출능력사례연구 107 해파트타임노동과풀타임노동간의격차를해소하기위해노력했다. 50) 1994년노동당재집권이후에도네덜란드사회협약체계는수요조절코포라티즘으로회귀하는것이아니라공급조절코포라티즘을완성하는경로를밟았다. 노동당연립정부는변화된환경에서사회협약체계를포기하기보다새로운형태로지속시키고자한것이다. 그에따라 1996년노동시장의유연성을강화함과동시에파트타임노동자등비정규직노동자의사회보장체계의강화를가져온 유연화와보장에관한협약 (Flexibiliteit en Zekerheid Accord) 및그후일련의 유연안정성 (flexicurity) 에관한협약과법령들은이협약의맥락에서이루어진것으로전형적인공급조절코포라티즘의성격을띤다. 51) 1996년이후일련의조치들은 1999년발효된 유연성과안정성에관한법 (Wet Flexibiliteit en Zekerheid) 과 2000년발효된노동시장조정법 (Wet Aanpaasing Arbeidsduur: 파트타임노동보호법 ) 으로대표된다. 52) 이러한일련의조치는노동시장의유연화진전에대해파트타임노동자들의사회안전망을확충하는것이었다. 유연안정성 에관한이협약과조치들은이미전단계에시작되고강화된노동비용감축과유연화및그결과를기정사실로인정하는가운데그부작용들을흡수하는형태였다. 53) 그러나 2002년보수-자유주의정부의재출범으로네덜란드코포라티즘은다시위기를맞고있다. 유연안정화정책에서안정화조치들은퇴색되고정부는노사협약을법제도화로뒷받침하지않음으로써코포라티즘 50) 전창환 (2003), 네덜란드사회경제모델과네덜란드연금제도, 경제학연구 제 51 집 2 호 ( 한국경제학회 ), p ) Ton Wilthagen(1998), Flexicurity: A New Paradigm for Labour Market Policy Reform?, WZB Discussion Paper FS I p 참조. 52) 전창환 (2003) 참조. 53) Wilthagen(1998).

118 108 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 적사회협약을위협하고있기때문이다. 제 4 절사회코포라티즘적사회협약정치창출의조건과배경 1. 사회코포라티즘의형성조건 국가코포라티즘과달리의회민주주의국가에서작동하는사회코포라티즘은국가의동원과통제에기반하는것이아니라실질적이고자율적인노사의교섭과교환을토대로한다. 정부는이자율적사회행위들을조정하고중재하는역할을수행하는한편, 정권의유지라는측면에서집권정당의정치전략에따라행위한다. 따라서사회코포라티즘이성립하려면, 강력하나전체주의적이지않은국가가존재하고, 수와기능이한정되고구조화되어국가의일부로서기능하지만총체적으로통제되지도않고완전히자유롭지도않은이해관계집단, 즉노동과자본의대표조직들이존재해야한다. 54) 이를좀더구체적으로보면, 사회코포라티즘의주요당사자인노동과자본간에타협을통해상호교환이이루어지기위해서는다음과같은조건들이필요하다 55) : 1) 양보와타협의문화가정착한합의민주주의가발전해있어야한다. 2) 단위노조와기업및노동과자본을통제할수있을만큼노사양측에권위있고중앙집권화된포괄적정상조직이존재해야한다. 3) 협상이가능할수있을만큼노동의정상조직과자본의정상조직 54) Wiarda, Howard J.(1997), Corporatism and Comparative Politics: The Other Great Ism (Armonk: M. E. Sharpe), p.7 참조. 55) 김인춘 (2002), 세계화시대북유럽조합주의의변화와혁신 : 스웨덴, 덴마크, 노르웨이비교분석, 경제와사회 제 53 권 ( 봄 ), p.175~176 참조.

119 제 4 장네덜란드의사회협약창출능력사례연구 109 간일정한힘의균형이이루어져야한다. 4) 양자의협약을중립적인입장에서조정하고협약준수를보장하며협약에따르는단기적희생을복지및사회안전망등사회정책을통해보상해줄수있는국가의상대적자율성이보장되어야한다. 5) 그러한구체적국가행위가이루어지기위한조건으로친근로자국민정당이집권해야한다. 이때교섭을통해이루어지는교환은 정치적교환 (political exchange) 으로정의할수있다. 이글에서 정치적교환 개념은피초르노 (Pizzorno), 불 (Bull), 레지니 (Regini) 의개념을원용하되 56), 크라일레 (Kreile) 57) 가이탈리아사회협약분석에사용한 동시적교환 (Simultaner Tausch) 과 일반적교환 (Genereller Tausch) 이라는두개념으로보완해사용한다. 일반적교환은사민주의적사회동반자관계 (social partnership) 와같이노동과자본의거대조직들간힘의균형을통한동반자관계와그에대한정부의강력한개입과중재가언제나가능한상태에서이루어지 56) Pizzorno, Allessandro(1978), Political Exchange and Collective Identity in Industrial Conflict, Colin Crouch and Allessandro Pizzorno (eds.), The Resurgence of Class Conflict in Western Europe since 1968, vol.2 (London and Delhi etc: Macmillan), p.277~298; Bull, Martin, 1992, The Corporatist Ideal-Type and Political Exchange, Political Studies, vol.40, no.2, p.255~272; Regini, Mario, 1984, The Conditions for Political Exchange: How Concertation Emerged and Collapsed in Italy and Great Britain, John H. Goldthorpe (ed.), Order and Conflict in Contemporary Capitalism (Oxford: Clarendon), p.124~142; 김학노 (2011), 서유럽사회적협의체제의변천 : 민주적코포라티즘의쇠퇴와부활, 구춘권ㆍ김영순ㆍ김인춘ㆍ김학노ㆍ서명호ㆍ진영재ㆍ최진우, 서유럽의변화와탈근대화 ( 서울 : 나남 ), p.175~176; 정병기 (2012), p.136 참조. 57) Kreile, Michael(1985), Gewerkschaften und Arbeitsbeziehungen in Italien(1968~1982) (Frankfurt a. M. und New York: Campus Verlag); Kreile, Michael(1987), Gewerkschaftseinheit und Parteienwettbewerb, Zeitschrift für Parlamentsfragen, Jg.18, H.4, S.555~572.

120 110 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 는것으로서전형적인강성사회코포라티즘정치에해당한다. 노조가임금및근로조건같은노동시장의단기적이익을포기하는대신자본이투자를증대하여경제를성장시키는한편안정적인강력한정부가그성과들을사회정책을통해장기적으로노동자들에게환원시킬것이라는정치시장이익에대한장기적전망이존재할때항상적교환과양보의관계인 일반적교환 이가능하다. 반면이러한장기적전망이불투명한상태에서는상호이익이동시에달성되는조건에서일시적으로 동시적교환 이이루어진다. 하지만동시적교환일지라도어떤방식으로든정부의개입이이루어진다면, 그것은 3자협의로서코포라티즘적사회협약정치에포함한다. 2. 네덜란드사회코포라티즘형성의배경 네덜란드의사회코포라티즘적사회협약이제도화된것은 1945년노동재단이설립되고 1950년사회경제평의회가설치된종전직후시기다. 58) 그러나양보와타협의문화라는첫째조건을고려하면, 사회코포라티즘의사회문화적조건은네덜란드가프랑스지배로부터독립한후 1917년에평화헌법 (Pacificatie) 을제정한시기에서부터형성되기시작했다. 이헌법에따라네덜란드는비례대표선거제, 보통선거, 유권자의투표의무를주요골자로하는국가체계를확립해이른바합의민주주의의성격들을갖추게되었기때문이다. 다시말해, 사회적힘관계를의회에반영시키고모든사회집단들을정책결정과정에참여시킴으로써이질적하위정치공동체 (pillar) 들이타협과협상을통해정책적합의를이끌 58) 김용철 (2002), 네덜란드의정치문화와코포라티즘, 시민과세계 제 2 호 ( 참여연대 ), p.367 참조.

121 제 4 장네덜란드의사회협약창출능력사례연구 111 어낼수있게하고, 또이를통해사회적균열로인한정치적갈등을해소하는제도와관행을만들어가기시작했다. 이러한협의와수용이라는정치적전통은이른바 3C, 즉협의 (consultation), 타협 (compromise), 합의 (consensus) 로대표되는정치문화로이어져왔다고평가된다. 59) 또한이러한정치문화는네덜란드현실정치에서연합정치로현상하는합의제정당정치로이어졌다. 앤드베그 (Andeweg) 같은학자는그특성을이견의존재에동의하고 (agreement to disagree), 특정협의와합의에따른의사결정방식을존중하며, 이해관계의충돌로인해발생하는갈등적이슈에대한실용주의적접근으로파악한다. 60) 그러나나치독일의점령기간동안노사대표조직의자율성이보장되지못해사회코포라티즘은형성될수없었다. 당시네덜란드경제는국가중심적협의경제로불리는중앙집중적성격을띠어굳이코포라티즘을적용한다면국가코포라티즘에가까웠다. 61) 하지만나치의점령이전 59) Hendriks, Frank and Theo A. J. Toonen(2001), Introduction: Towards an Institutional Analysis of Dutch Consensualism, Frank Hendriks and Theo A. J. Toonen (eds.), Polder Politics: The Reinvention of Consensus Democracy in the Netherlands (Aldershot: Ashgate), p.4~7. 60) Andeweg, Rudy B.(1999), Parties, Pillars and the Politics of Accommodation: Weak or Weakening Linkages? The Case of Dutch Consociationalism, Kris Deschouwer and Kurt Richard Luther (eds.), Party Elites in Divided Societies: Political Parties in Consociational Democracy (London: Routledge), p.132. 네덜란드는사회적으로매우분절된성격을띠지만오히려이러한분절을조정할필요성이강하게대두됨으로써정치적합의문화가형성될수있었다고도볼수있다. 선학태도이러한맥락에서네덜란드정치에대해다음과같이설명하고있다 : 첫째, 네덜란드정치는이데올로기스펙트럼상중도적성향을보인거대정당에의해지배되는구심적정치를전개함으로써일반시민들의과도한정치적동력화와정치적주도를방지하는탈분극화의길을걸었다. 둘째, 프로테스탄트세력이가톨릭과사민주의간의분극화를방지하고정치적이슈들에대한 과학적 해법을모색했다. 셋째, 가톨릭과프로테스탄트의균열은각각노동계급, 중산계급, 상층계급등여러사회계급출신사람들을포함해계급ㆍ계층균열의돌출이심하지않았다. 넷째, 정책결정의일부를이해관계집단들에맡기는사회동반자관계에기초한탈정치화를통해정치적갈등을조정했다. 선학태 (2011), 사회적합의제와합의제정치 ( 광주 : 전남대학교출판부 ), p.204~205 참조.

122 112 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 에이미형성되어있던네덜란드의노사단체들은비밀회동을통해활동하고전후경제재건을위한사회적동반자관계를형성하여상호협력하기로합의하였다. 62) 그리고이합의가실제전후노동재단설립으로이어졌고, 종전을통해자유민주국가가건설됨으로써노동과자본진영에모두포괄적정상조직이설립되어일정한힘의균형이가능해진것이다. 이때노자간힘의균형은마치시소의작동처럼어느한쪽이일방적으로강하거나완전평형상태에서좌우가고정된상태를의미하는것이아니다. 시소와같은힘의균형은좌우어느한쪽으로완전히기울지않고평형을중심으로아래위로움직이는상태를의미한다. 그런데자본주의사회는본질적으로노동에비해자본의힘이더강하기때문에, 힘관계가언제나자본쪽에치우쳐있다. 이러한상황에서코포라티즘적교환이처음이루어지려면친근로자적정당이집권하여노동에힘을실어줌으로써노자 ( 혹은노사 ) 간균형상태를만들어주어야한다. 자유민주국가로서네덜란드가다시건설되었을때, 둘째와셋째조건인포괄적정상조직들의존재와노사간힘의균형은노동재단수립에서본것처럼충분한정도로이루어졌다. 그리고마지막조건인친근로자국민정당의집권이라는정치적조건도비록연정의형태지만갖추어져점차강화되기시작했다. 곧, 1946년첫총선에서가톨릭국민당 (KVP, 32 석 ) 에이어노동당 (PvdA, 29석 ) 이근소한차이로제2당을차지해대연정을이룬후, 다음선거인 1948년선거에서주도정당으로성장했기때문이다 ( 표 4-2, 표 4-3 참조 ). 61) 김용철 (2001), 신자유주의적구조조정과조합주의적관리 : 네덜란드의경험과정책적함의, 국가전략 제 7 권 2 호 ( 세종연구소 ), p.109~135; 김용철 (2000), p.6 참조. 62) Van Ruyssevelt and Visser(1996), p.211~212.

123 제 4 장네덜란드의사회협약창출능력사례연구 113 < 표 4-2> 네덜란드하원선거결과 정당 RPF/ CDA* PvdA PVV VVD D66 GL GPV/ SP 기타 연도 SGP 주 : CDA( 기독민주당 [1972 년까지 KVP( 가톨릭국민당 ), ARP( 반혁명당 ), CHU( 기독역사당 )]), D66 ( 민주주의 66), GL( 녹색좌파당 ), GPV( 개혁정치연합 ( 캘빈주의 )), PvdA( 노동당 ), RPF( 개혁정치연합 ( 캘빈주의 )), SGP( 정치개혁당 ( 캘빈주의 )), SP( 사회당 ), VVD( 자유민주국민당 ( 자유주의 )) 자료 : 검색일 : )

124 114 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 < 표 4-3> 네덜란드내각구성 연도 수상 ( 집권당 ) 연립정당 Wim Schermerhorn(VDB) VDB, SDAP, KVP, ARP Louis Beel(KVP) KVP, PvdA Willem Drees(PvdA) PvdA, KVP, CHU, (VVD), (ARP) Willem Drees(PvdA) PvdA, KVP, ARP, CHU Willem Drees(PvdA) PvdA, KVP, ARP, CHU Louis Beel(KVP) KVP, ARP, CHU Jan de Quay(KVP) KVP, ARP, CHU, VVD Victor Marijnen(KVP) KVP, ARP, CHU, VVD Jo Cals(KVP) KVP, ARP, PvdA Jelle Zijlstra(ARP) ARP, KVP Piet de Jong(KVP) KVP, ARP, CHU, VVD Barend Biesheuvel(ARP) ARP, KVP, CHU, VVD, (D70) Joop den Uyl(PvdA) PvdA, KVP, ARP, D66, PPR Dries van Agt(CDA) CDA, VVD Dries van Agt(CDA) CDA, D66, (PvdA) Ruud Lubbers(CDA) CDA, VVD Ruud Lubbers(CDA) CDA, VVD Ruud Lubbers(CDA) CDA, PvdA Wim Kok(PvdA) PvdA, VVD, D Wim Kok(PvdA) PvdA, VVD, D Jan Peter Balkenende(CDA) CDA, LPF, VVD Jan Peter Balkenende(CDA) CDA, VVD, (D66) Jan Peter Balkenende(CDA) CDA, PvdA, CU Mark Rutte(VVD) VVD, CDA Mark Rutte(VVD) VVD, PvdA 주 : CDA( 기독민주당 [1972 년까지 KVP( 가톨릭국민당 ), ARP( 반혁명당 ), CHU( 기독역사당 )]), CU ( 기독연합 ), D66( 민주주의 66), GL( 녹색좌파당 ), GPV( 개혁정치연합 ( 캘빈주의 )), LPF( Pim Fortuyn 명부 ), PPR( 급진당 ), PvdA( 노동당 ), RPF( 개혁정치연합 ( 캘빈주의 )), SDAP( 사민주의노동당 ), SGP( 정치개혁당 ( 캘빈주의 )), SP( 사회당 ), VVD( 자유민주국민당 ( 자유주의 )) 자료 : ( 검색일 : )

125 제 4 장네덜란드의사회협약창출능력사례연구 115 물론제2차대전직후네덜란드정부는신속한경제재건을위해정부의광범위한개입을감행하는등자본에대한국가의상대적자율성을충분히확보했다. 네덜란드정부는사회경제적문제에대한개입의강도가상대적으로강한전통을가지고있어, 사회코포라티즘의형성은오히려노자가자율적교섭과참여를주장해정부로부터인정받는경로를취하는특이한성격을띠었다. 실제종전직후네덜란드정부는 노동관계에대한특별명령 을발효하였고이에따라임금형성과정은완전히국가에의해통제되고주도되었다. 하지만이것은사회코포라티즘이라기보다정부가국가재건의명분을가지고상대적으로자본에더힘을실어주는국가코포라티즘의잔여적성격을유지한것으로볼수있다. 이러한경제적여건이사회협약정치의변화에충분할정도로개선된것은 1940년대후반을지나서였다. 그에따라노동당이주도하는연정이출범할수있었고, 노동당주도연정은국가의엄격한임금가이드정책을받아들이는것을전제하고모든사회경제적이슈들에대한전국적노동조직들에게정책참여권리를부여했다. 이를통해사회동반자들간의협력을목적으로하는법적기구를생성시켜산업관계의안정과평화를꾀하고자했는데, 이기구가바로 1950년에출범한사회경제평의회다. 네덜란드사회협약정치의핵심기구는노동재단과사회경제평의회인데, 전자는노사대표로구성되는반면후자는노사정대표로구성된다는점에서핵심적인차이가있다. 63) 노동재단은노사와그들조직간의협의를증진하고, 노동자와사용자의조직에대한자문과상담의기능을수행하며, 사회경제문제와관련된법규에대해영향력을행사하고, 정부와교섭하는역할을수행한다. 63) Quené, Th.(1994), 노사관계와거시경제정책에대한국민적합의도출을위한제도적조치, 국민경제사회협의회ㆍ한국노동연구원 ( 편 ), 사회적합의와노사관계, 서울 : 국민경제사회협의회, p.81~94 참조.

126 116 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 노사양자협력기구인노동재단은노사동수 ( 각자 10명이내 ) 로구성되는이사회를통해운영된다. 64) 이사회는 3개노조 ( 사회주의노조 NVV, 가톨릭노조 NKV, 개신교노조 CNV) 65) 와 3개사용자단체 ( 일반경총 VNO-NCW, 중소기업경총 MKB-Netherland, 농림업경총 LTO-Netherland) 66) 로구성되며, 의장은노동단체대표 1명과사용자단체대표 1명이공동으로맡는다. 반면, 사회경제평의회는정부에대해자문하고, 농업, 식품업, 소매업처럼공법의규제를받는경제분야의산업기관을감독하며, 경제의새로운발전을고무하는일, 특히생산과정과기업내노동자기능에대한연구사업을수행한다. 그밖에도사회경제평의회는기업설치법과경영협의회법과같은일련의법률집행에서정부에협력하기도한다. 각장관들은사회경제평의회에의무적으로자문을구해야하며, 사회경제평의회는자체적으로자문을제출할권한도갖는다. 자문사항은유럽공동시장, 개발협력, 공공지출, 산업정책, 에너지, 환경, 사회보장, 노동조합과협동조합관련법, 노동시장과교육, 경영협의회, 대중교통, 주택정책등을망라해매우광범위하다. 이러한역할을수행하기위해사회경제평의회에는 7개의사용자조직과 3개의노조조직과정부대표들이참여하는데, 노조, 사용자, 정부는각각위원의 1/3을지명한다. 67) 구체적으로노사대표가각각 11명이며 64) 양동안 (2005), 민주적코포라티즘 : 한국에필요한국가운영체제 ( 서울 : 현음사 ), p.269~270 참조. 65) 1976 년에 NVV 와 NKV 는네덜란드노조연합 (FNV) 으로통합했다. 66) VNW 와 CSW 가 1968 년통합해일반사용자단체연합인 VNO(Verbond van Nederlandse Ondernemingen) 가결성되었으며, VNO 는다시기독사용자단체연합인 NCW(Nederlands Christelijk Werkgeversverbond) 와 1996 년에 VNO-NCW 로통합했다. 이 ( 두 ) 조직은약 80% 의민간부문사용자들을포괄해왔다. VNO-NCW, MKB-Nederland 와 LTO-Netherland 는 RCO(Raad van Centrale Ondernemingsorganisaties, 사용자중앙협의회 ) 에서서로협력한다. 67) 선학태 (2011), p.209 참조.

127 제 4 장네덜란드의사회협약창출능력사례연구 117 왕립위원도 11명 ( 주로경제학혹은법학교수등전문가와중앙은행총재, 중앙기획청장 ) 으로구성되며, 위원장은독립적인전문가역할을수행하며, 노사양측은각각한명의부위원장을맡는다. 사회경제평의회는협의주의의비례성원칙과기술관료주의 (technocracy) 라는서로다른두개의원칙을구현한기구다. 68) 따라서경제전문가들이사회파트너들로하여금자신들의요구사항을정당화하기위해 과학적담론 에참여하기를강제할수있어정책결정과정에대한경제전문가의영향력이대단히크다. 경제전문가의활용은타협과합의를촉진하기위해경제이슈들을탈정치화하는전형적인협의주의적전략으로간주된다. 제 5 절네덜란드사회협약정치의전환및운영과성과 1. 수요조절코포라티즘의운영과성과 초기네덜란드노사관계제도화는 1927년단체협약법과 1937년단협확장법 (Mandatory Extension) 에토대를두었다. 69) 전자는특정노조에게한정되지는않지만노조원들에게만적용되는규정이었고, 후자는단협체결이당해산업의 상당다수 (substantial majority) 를포괄한다면사회부장관이노사중한쪽의요구에따라당해산업전체에그효력을확장할수있게하는제도다. 노사관계에대한정치적개입의강도가높은것을짐작할수있게하는규정이다. 68) 선학태 (2011), p.209 참조. 69) Hartog, Joop(1999), Wither Dutch Corporatism? Two Decades of Employment Politics and Welfare Reforms, Scottish Journal of Political Economy, vol.46, no.4, p.461~462.

128 118 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 또한이것은네덜란드가톨릭에의해서도강화되었다. 70) 즉, 보충성 (subsidiarity) 의원칙과사회유기체설에따라, 부분들로구성된유기체가하나의전체가되듯이부분들은자율적이면서통합된전체에부응해야하며, 이때국가는단체들 (corporations) 의전체유기체의통합체여야한다고보는한편, 국가는자율적부분들이자신들의임무를완수하는데실패할때에만개입할수있다고보았다. 네덜란드가톨릭은이와같이국가코포라티즘과유사한가톨릭코포라티즘이념을가지고있었다. 이러한이념이전후대연정에서코포라티즘의성립에중요하게작용했음은물론이다. 그러나사회코포라티즘의성격을띤민주적사회협약정치는 1950년 3자기구인사회경제평의회설치로완결되었다. 사회경제평의회는가톨릭과사회주의사상의종합에이념적토대를두었으므로가톨릭의유기적코포라티즘이념과경제계획에대한사회주의이념에근거한다고볼수있으며, 71) 바로여기에서국가개입의강도가높은특수성을이해할수있다. 하지만이러한국가개입은합의민주주의의전통과제도에의해다시완화된다. 정당명부식비례대표제를채택한네덜란드에서는사회균열구조를반영하는다당제를하부구조로하여좌파, 중도, 우파라는세정당블록으로이루어진정당체제가형성되었다. 72) 네덜란드정당정치에서배 70) Kickert, Walter J. M.(2003), Beneath Consensual Corporatism: Traditions of Governance in the Netherlands, Public Administration, vol.81, no.1, p ) Hemerijck, Anton(2003), 역사적시각에서본네덜란드 : 네덜란드정책협의의흥망, Stefan Berger ㆍ Hugh Compston, 유럽의사회협의제도, 조재희ㆍ김성훈ㆍ강명세ㆍ박동ㆍ오병훈역 ( 서울 : 한국노동연구원 ), p ) 좌파는공산당 (CPN), 급진당 (PPR), 노동당 (PvdA), 민주주의 66(D66, 사회적자유주의 ), 녹색연합 (GL) 을포괄하고, 우파는보수자유당 (VVD), 개혁정치연합 (RPF, GPV) 등을포함하며, 중도파는기민당 (CDA) 등을의미한다. 선학태 (2012), 네덜란드민주주의동학 : 합의제정당정치와조합주의정치의연계, 한국정치연구 제 21 집 3 호 ( 서울대학교한국정치연구소 ), p.373~374.

129 제 4 장네덜란드의사회협약창출능력사례연구 119 타적ㆍ독점적권한을행사하는패권정당은존재하지않는데, 이러한다당제는정치의탈분극화 (de-polarization) 와갈등조정의틀을형성하도록유도해연합정치와합의민주주의를결과했다. 73) 앞에서언급했듯이네덜란드사회협약정치는나치독일의점령기간에시작되었는데, 그제도화된기구가국가조정평의회 (CvR) 였다. 74) 집단합의를승인하거나거부할권한을보유했던이기구는 1970년폐지될때까지전후네덜란드에서도존속했다. 그러나 1945년제정된산업관계특별법 (BBA: Buitengewoon Besluit Arbeidsverhoudingen) 에따라임금정책목표를수립하고노동재단에게자문을해야하는기구로격하되었고, 1963년에는또다른산업관계특별법을통해임금정책목표수립권한도박탈되어순수한노동재단자문기능에한정되었다. 이로써네덜란드사회협약기구는노동재단을통해지원되는사회경제평의회에의해대표되게되었다. 이렇게확립된수요조절코포라티즘은 1980년대초에이를때까지전성기를이루었다 ( 물론 1970년대는노사의대립국면이강화되었지만이것이코포라티즘을무력화하는정도까지나아간것은아니었다 ). 75) 그중에서도사회경제평의회를통한수요조절코포라티즘의대표적성과는 1969년법정최저임금제와물가연동임금제를도입하는등상품시장에서소비자의역할을수행하는노동자들의소득을증대하는정책으로나타났다. 최저임금제를통해 2인자녀와 1인소득가정을기준으로가정소득이상승했으며, 그에따라모든사회보장혜택도독신자의경우최저임금의 70% 에맞추고가정의경우 100% 에맞추게되었다. 76) 또한물가연동임금제를통해최저임금과공공부문임금이 73) Koole, Ruud and Hans Daalder(2002), The Consociational Democracy Model and Netherlands: Ambivalent Allies?, Acta Politica, vol.37. no.2, p ) Van Ruysseveldt and Visser(1996), p.212~ ) Kickert(2003), p.121.

130 120 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 민간부문평균임금과연동되고사회복지급부가최저임금과연동되는등물가인상에따른노동자들의소득감소와임금차별이방지혹은완화되었다. 이와같은노동정책은전통적으로이어져온강력한정부개입정책의결과이자제도화된사회협약정치의결과였다. 그러나 1958년부터 1973 년까지중도-우파 ( 보수-자유주의 ) 정부의오랜집권은비록제도화된기제를해체할수는없었지만이기제의작동을약화시키기에는충분했다. 1958년가톨릭국민당과노동당의대연정이와해되면서약화되기시작해 1963년에임금정책에대한정부개입이폐지되기도했다. 77) 이에대해노동계는임금인상을요구하는파업을강력하게전개하는등자본과정부에대항해갈등적국면을형성하기시작했다. 게다가정부는 1970년에는새로운임금협상법을제정해국가조정평의회를해체하고자율교섭의제도화를확고히했다. 하지만이러한갈등들도제도화된사회협약정치의틀을벗어나지는않았고 1959년에천연가스가발견되어급격히호전된경제와정부수입에의해해결될수있었다. 그러나네덜란드도 1973년이후오일쇼크등세계경제위기를피해가지는못해실업률과재정적자가증가하고경제가침체하기시작했다. 이러한상황에서물가연동임금제는임금인상과물가상승의악순환고리로지목되었고, 물가-임금-실업률-복지비의동반급등으로경제사정이악화된 네덜란드병 이라불리는경제위기가초래되었다. 78) 그에따라정부의주요목표는경제회복, 실업률감축, 재정적자감축으로바뀌고, 복지국가가후퇴하기시작했다. 이와함께 1970년대중반부터는노조의힘도점차약화되어 (40% 를넘었던노조조직률이 1960년대에 40% 이하 76) Visser and Hemerijck(1997), p ) 양동안 (2005), p.278~ ) 양동안 (2005), p.284.

131 제 4 장네덜란드의사회협약창출능력사례연구 121 로떨어진후점차감소하여 1980년대중반에는 30% 이하로떨어짐. < 표 4-4> 참조 ) 전국협상이종종실패하고기업별협상이증가하는등코포라티즘의제도적ㆍ공식적기제가약화되기시작했다. 79) 하지만이후에도코포라티즘의비공식적규칙과기제는사라지지않았으며공식적ㆍ비공식적자문과사회협약은유지되었다. < 표 4-4> 유럽주요국의노조조직률추이 프랑스 이탈리아 스위스 핀란드 OECD 평균 독일 영국 벨기에 네덜란드 에이레 덴마크 노르웨이오스트리아 스웨덴 자료 : Trade Union Density, ( 검색일 : ) 79) Vergunst(2010), p.135.

132 122 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 2. 코포라티즘의위기와사회협약정치의전환 < 표 4-5> 에서보다시피보수당과자유당이집권한 1980년대초반에는가장심각한경제위기 (GDP 성장률 0.3%, 노동생산성증가율 1.5%, 취업자증가율 1.3%) 였다. 그런데이것은노동당이다시집권한 1973 년이후에이미시작된것으로서 1974~79년간주요사회경제지표를보면 GDP 성장률과노동생산성증가율이 1964~73년에비해약 1/4~1/3인 1.5% 나 2.5% 로줄어들었고취업자증가율도절반으로감소한 0.3% 였다. 그에따라노동자들의임금상승률도감소추세를보였음은물론이다. 특히 1970년대와 1980년대초는임금투쟁등노사대립이심각하게나타나비써등 (Visser and Hemerijck) 은이시기를코포라티즘이거의작동하지못한 ( immobile corporatism ) 시기로규정하기도한다. 80) 그러나그들도이러한시기에서조차이미제도화된코포라티즘기제가폐지되지는않음으로써비록합의를도출하지는못했지만협의시도는이루어진다는의미에서 합의없는협주 (concertation without consensus) 로보기도한다. 80) Visser and Hemerijck(1997), p.74; Visser, Jelle(1998), Two Cheers for Corporatism, One for the Market: Industrial Relations, Wage Moderation and Job Growth in the Netherlands, British Journal of Industrial Relations, vol.36, no.2, p.269~292.

133 제 4 장네덜란드의사회협약창출능력사례연구 123 < 표 4-5> 네덜란드주요사회경제지표 (1964~1996) GDP 성장률 노동생산성증가율 물가상승률 취업자증가율 명목임금상승률 실질임금상승률 자료 : Visser and Hemerijck(1997), p.99. 수요조절코포라티즘에대한공격은적어도노동당집권기에는일어나지않았고, 이것은짧은기간을거쳐노동당이주도정당은아니었지만여전히정부에참여했던 1981~82년까지도발생하지않았다. 그러나 1982년보수-자유주의정당들이집권한후부터는상황이달라졌다. 이데올로기스펙트럼상중도에위치한기독민주주의정당도 1977년자유주의정당들과합당해 (KVP, ARP, CHU의통합 ) CDA로재창당됨으로써우편향을노정했고, 이 CDA가이데올로기스펙트럼에서더오른쪽에위치한 VVD와 1982년에연정을구성한것이었다. 1982년에출범한루버스 (Lubbers) 내각은신자유주의정책을추구하면서사용자단체와노동자단체에게정부정책에부합하는코포라티즘의조정을요구하기시작했다. 그리고이러한요구가수용되지않을경우의회중심으로국정을운영할것이며, 임금문제에대한노사합의를도출하지못하면임금동결조치를취하겠다고위협했다. 81) 이것은이미제도화된코포라티즘적사회협약정치를폐지할수는없지만최소한노사양자교섭을중심으로하는체계로변화시키려는시도였다. 실제그해 11 월정부는노동재단및사회경제평의회의자문및협의를생략하고일방적으로긴축프로그램을추진하기시작했다. 82) 81) 양동안 (2005), p.288.

134 124 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 그에대한노사의대응으로나타난것이 1982년바쎄나르협약이었다. 83) 이협약은 1950년대와 60년대스웨덴노사관계를규정지은 1938 년살트셰바덴 (Saltsjöbaden) 협약과비견될정도로이후네덜란드노사관계를규정지음으로써 모든협약의어머니 (the mother of all accords) 84) 로불린다. 비록권고의형태를띠었지만커다란조직적ㆍ규범적권위를가진이협약은고용증대를위해임금인상을자제하고, 집중화되었음에도허약한 (faltering) 단협체계를탈집중적협력체계로전환하고자한데서중요한전환의계기로작용했다. 85) 바쎄나르협약은노사양자간에체결된것으로서, 정부가공식적으로참가하지는않았지만협약체결에앞서준강제적으로협의를종용하고체결과정에서도행정적ㆍ재정적으로적극지원했다. 따라서비록양자협약의형태를띠기는했지만이협약과이협약에영향을받아이후체결된네덜란드사회협약들은코포라티즘의재등장혹은재강화로보기에충분하다. 다만노사정 3자간의일반적교환의형태라기보다노사양자간의동시적교환이이루어지면서정부가이를유도하고지원하는형태로이루어졌다는점에서특수할뿐이다. 82) 선학태 (2011), p ) Wassenaar 는당시사용자단체대표였던 Chris van Veen 이살고있는헤이그시한지역의명칭으로, 이곳에서 1982 년 11 월 24 일 van Veen 과노조지도자 Wim Kok 이협약을체결하였다. Visser and Hemerijck(1997), p.81~82 참조. 84) 1991~1996 년간사용자단체의장이자협상대표였던 Alexander Rinnooy Kan 이네덜란드산업관계협회 (Dutch Industrial Relations Association) 제 25 주년기념사에서한말, Rinnooy Kan, Alexander, 1993, De Nederlandse overlegeconomie en de jaren negentig: een kritische balans, N. A. Hofstra and P. W. M. Nobelen (eds), Toekomst van de Overlegeconomie (Assen: Van Gorcum), p.38~52, Visser and Hemerijck(1997), p.82 에서재인용. 85) 더구체적으로보면, 임금동결, 물가연동임금제의 2 년간중단 (1983~84 년실질임금 9% 감소효과 ), 고용주의사회보장세부담감소 ( 노동자부담증가 ), 근무시간단축 (5% 단축, 노동비용이확대되지않는근무시간단축 ), 고용확대노력, 사회보장제도의기본골격유지등이다. 자본측이요구한앞 3 개항과노동측이요구한뒤 3 개항의교환이이루어진것이었다. 양동안 (2005), p.288~289 참조.

135 제 4 장네덜란드의사회협약창출능력사례연구 125 바쎄나르협약이후케인스주의적수요조절정책은점차사라져가사회협약의내용도변하기시작했다. 1985년까지기업의국제경쟁력제고를위해물가연동임금제는사실상거의폐지되었고임금수준은낮아졌으며국가재정부담도축소되었다. 86) 1980년대초 6~8% 에이르던임금인상률은 1980년대중반 2% 미만으로하락했고, 실질임금은 9% 하락했다. 1982년에기업들의순익에서 89% 를차지하던노동비용은 1985년에 83.5% 로떨어졌다. 이러한상황에서 1980년대말유럽경제의호황으로부터도힘입어네덜란드경제는개선되었다. 그에따라노동자들의임금인상자제는철회되어다시대립국면으로전환되어 1989년조기총선을통해대연정이출범했다. 비록호전되기는했지만만족할정도로개선되지못한상황에서노동당의정부참여를반긴노동계는다시임금인상자제로태도를변경했다. 사회협약정치와관련해 1992년사회경제평의회는임금책정은노사가맡고재정과통화정책은정부가맡으며노동시장정책은정부와노사가공동으로책임지는새로운구상을건의했고, 이후이방향으로코포라티즘정치가전환하기시작했다. 87) 그에따라네덜란드노동시장의변화는일시해고에필요한행정절차를간소화하고초과시간근무, 해고, 단기고용계약및그갱신의고용계약절차를완화해임시직과비상근직의확대로현상하였다. 1990년대중반총고용에대한임시직및비상근직비중과 1983년이후 10여년간의그증가율은 OECD 국가들전체에서가장높게나타났으며 (OECD 국가연평균증가율 1.1% 에비해네덜란드는 1.8%), 일정하게유지된유럽연합평균과달리두배가까이증가하거나가장높은수치를보였다 ( 임 86) 양동안 (2005), p.291~292 참조. 87) 양동안 (2005), p.293 참조.

136 126 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 시직비율은 5.8% 에서 10.9% 로증가하고, 비상근직비율은약 15% 이상증가해 36.4% 를기록 ). 88) 사회복지혜택의감소도적지않아, 질병, 고령및실업에대한사회복지혜택이다른국가들에비해서는높은수준으로유지되기는했지만 10%p 가량감소하여 70% 로축소되었다. 89) 그러나코포라티즘체계는제한된형태로유지되었다. 예를들어 1970 년제정된임금협상법이 1987년에개정되어임금제한조치를국가경제가심각한위기에처할때에만사용할수있도록제한했지만, 임금동결혹은삭감을명령할수있는권한을장관이보유하는등정부의노동정책개입의권한은일정한영역에서는더강화되기도하는등일견모순적인개입주의성격을띠기도했다. 90) 이시기사회협약정치의대표적인조치는 1990년 6월고용서비스법 (Arbeidsvoorzieningswet) 을제정해새로운 3자관리방식을도입한것이었다. 91) 그에따라중앙고용서비스위원회 (Centraal Bestuur Arbeidsvoorziening: CBA) 를정점으로그아래에 28개의지역고용서비스위원회 (Regionaal Bestuur Arbeidsvoorziening: RBA) 가구성되었다. CBA는사용자단체와노동조합이각각 3개의석을가지며, 지방정부와중앙정부가각각 1개와 3개 ( 교육부, 경제부, 사회고용부 ) 의의석을가졌으며, RBA는사용자, 노동조합, 지방정부를대표하는각각 3명의위원과관련지역정부들을대표하는 1명의참관인으로구성되었다. 장기정책프로그램에대한수정이나추가와같이중요한문제들은각집단마 88) OECD Employment Outlook(1996), p.3, p.8, p.192; 이장규 (2000), 네덜란드모델의노동시장정책, 재정포럼 제 50 권 ( 한국조세연구원 ), p ) Becker, Uwe(1999), The Dutch Miracle: Employment Growth in Retrenched But Still Generous Welfare System, SPRC Discussion Paper, No. 99, p ) Van Ruysseveldt and Visser(1996), p.214 참조. 91) 국민경제사회협의회ㆍ한국노동연구원 ( 편 ), 사회적합의와노사관계 ( 서울 : 국민경제사회협의회 ), p.96~97 참조.

137 제 4 장네덜란드의사회협약창출능력사례연구 127 다 2/3 이상의동의를얻어야하므로각집단들은모두효과적으로거부권을행사할수있었다. 이위원회는공공고용서비스의운영, 고용문제에서가장중요한사항들의규정, 규정된고용문제들가운데서우선순위의부여, 가용자원의평가, 자금배분, 직업훈련촉진, 노동시장정보의수집과확산등고용과관련된제반업무들을수행했다. 대연정의통치아래바쎄나르협약은 1993년 신노선협약 으로이어졌다. 새협약은바쎄나르협약의연장선상에서소득보다고용을우선하는전략 (jobsbefore-incomes) 에기초한노조의임금자제, 노동없는복지 (welfare without work) 라는악순환을단절하기위한복지제도개혁, 노동시간단축을통한 일자리나누기, 파트타임근로장려등을포함한다. 92) 곧, 바쎄나르협약에서시작된분산적협약, 특히중위적ㆍ미시적협약 (meso-micro pacts) 을더욱가속화시킨촉매로작용했다. 93) 신노선협약은경기후퇴, 일자리상실을배경으로체결되어광공업과수출분야에집중해정부의위협과유도및지원을받아체결되었다는점에서바쎄나르협약과동일하다. 반면일자리창출의조건으로이윤축적을강조하고실업증가를막기위해일자리재분배를강조한바쎄나르협약과달리, 일자리창출과일자리재분배가주요목표로남았지만노동비용억제가내수확대지원과결합되고이억제가낮은인플레이션, 무역흑자, 강한자국통화에의해가능하게되었으며공공재정을개선하려했다. 94) 신노선협약 은자본측이주장하는임금자제와노동계가주장하는 92) Visser, Jelle(1995). The Netherlands: the Return of Responsive Corporatism. Anthony Ferner and Richard Hyman (eds.), Changing Industrial Relations in Europe (Oxford, Uk: Blackwell), p.287~293; Visser(1998), p.279~ ) 선학태 (2012), p.379~ ) Visser(1998), p.282.

138 128 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 노동시간단축및일자리창출이교환된정치적교환이다. 물론일차적으로는노사간양자협약이라는점에서동시적교환이다. 하지만실질적으로제도적보장이필요한내용을포함하고있고이내용들이정부에의해뒷받침되어이후 3자합의로발전되었다는점에서일반적교환이라고할수있다. 3. 공급조절코포라티즘의운영과성과및새로운위기 1990년대네덜란드는이른바폴더모델 (Polder Model) 로상징된다. 해면보다낮은간척지라는네덜란드의지리적조건을따라지칭된폴더모델은네덜란드가국민의단합된힘으로바닷물을막았듯이 1990년대이후사회적파트너십으로일궈낸네덜란드기적 (Dutch miracle) 을상징한다. 앞의 < 표 4-5> 에서보았듯이 1980년대중후반회복세를보이던경제가 1990년대초반에다시침체했다. 하지만 < 표 4-6> 에처럼네덜란드경제는 1990년대중후반에다시회복세를보여 GDP 성장률이 3.0% 를넘어가기시작했다. 실업률도지속적으로낮아져 1995년 7.0% 에서 2001 년에는 2.5% 까지떨어졌다. 물가지수도 5년동안 8% 인상에그쳐평년보다높지않았다.

139 제 4 장네덜란드의사회협약창출능력사례연구 129 < 표 4-6> 네덜란드주요사회경제지표 파트타임근로자비중 (%) 파트타임근로자중여성비율 (%) 실업률 (%) 노동손실일수 (1,000 일 ) 국내총생산 (GDP) 성장율 (%) 물가지수 (1995/200 0/2005= 100) , 자료 : 통계청 (2001, 2003, 2005, 2010, 2013), 국제통계연감 참조. 무엇보다신노선협약이가장중점을두었던실업해소가큰성공을거두었다는점에서 네덜란드기적 은주목을받았다. 물론이것은 1982년바쎄나르협약에서부터시작된정책의결실이었다. 그것은분권화된협약과노동유연화 95) 에기초했으며, 정부의역할이간접적ㆍ유도적으로작 95) 노동유연화정책은크게시간유연화와계약유연화로이루어졌다. 전자는해고ㆍ고용의수단보다회사내부에서노동시간유연화, 파트타임활용, 임시실업등의방법을먼저모색하는것으로기업내부의유연성을주로도모하는것이며, 후자는고용계약자체를유연하게변형해정규직은물론파트타임이나임시직과같은비정규직을보다쉽게채용하고해고할수있도록하는방식으로기업외부의노동 시장 의유연성을주로추구하는전략을말한다. 김학노 (2004), 네덜란드모델 의성과와한계, 한국정치학회보 제 38 집 3 호 ( 한국정치학회 ), p.427.

140 130 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 용했다. 처음에는반대했던노조들도점차이를수용하면서코포라티즘정치가되살아났지만, 그것은기존의수요조절코포라티즘의전환을야기하는과도기를의미했다. 수요조절코포라티즘이공급조절코포라티즘으로완전히전환한것은 1996년유연안정성협약 (Flexicurity Accord) 이라고할수있다. 그러나이협약의시작은 1994년노동당재집권을통해노동당주도연정이수립된때였다. 1994년총선후전 FNV 의장빔콕 (Wim Kok) 을수상으로하여수립된자줏빛 (purple) 연정 (PvdA, VVD, D66) 은근 100년이래기독민주주의정당이참여하지않은최초의정부였으며 1998년재집권을거쳐 2002년까지유지되었다. 96) 두자유주의정당 (VVD, D66) 은노동당이나기민당에비해하위문화뿌리가약했으며사회경제평의회에대표된조직과강력한연계를갖지않았다. 새로운연립정부에서특히우파자유주의정당인 VVD는모든주요사회경제법안관련사회경제평의회에자문을구하는정부의의무를없앨기회라고믿었다. 그러나자줏빛연정은노동당이제1당을차지한정부로서두자유주의정당의요구를수렴하면서도노동당의요구가관철되는정책을실현했다. 자줏빛연정의개혁은두방향으로추진되었다. 첫째, 효율성을높이고도덕적해이를방지하기위해재정적인센티브와제한된경쟁체제를도입하고, 둘째, 네덜란드복지국가의실행과관리에관여하는다양한정책행위자들의역할과책임을재조직하는것이었다. 97) 이를위해자줏빛연정은이전정부에비해더욱주도적인노력을경주했는데, 그방식은 더많은시장과더작은정부 임과동시에 더많은정부주도와더적은 96) 자줏빛연정에대해서는 Slomp, Hans(2003), 1990 년대의네덜란드 : 폴더모델의 유연한사회합의주의 를향하여, Stefan Berger ㆍ Hugh Compston, 유럽의사회협의제도, 조재희ㆍ김성훈ㆍ강명세ㆍ박동ㆍ오병훈역 ( 서울 : 한국노동연구원 ), p.329 참조. 97) Visser and Hemerijck(1997), p.146.

141 제 4 장네덜란드의사회협약창출능력사례연구 131 정책협의 라는일견모순된성격을띠었다. 자유주의정당들의주장에따라 1995년에사회경제평의회의특권이폐지되었으며, 그에따라 1996 년부터는정부가사회경제평의회에자문을구하는것이더이상의무적이지않게되었다. 98) 이것은바쎄나르협약이후진행된코포라티즘의위기와전환이폐지로진행될조짐으로비치기도했다. 그러나노동당과노동계의대응에의해연정은유연화에안정화를결합하는것을내용으로새로운코포라티즘적조정기제로전환하는것을최종선택했다. 1994년노동시간에근거한차별이불법화되었고, 비례원칙을도입함으로써전체노동시간에비례하여총임금의차이는있을지라도시간당임금은동일하게하였다. 99) 이어정규직이가지고있는안정성과비정규직이가지고있는유연성을조정해풀타임직에는보다많은유연성을추구하는한편임시직과파트타임직에는법적보호수준을강화했다. 이러한정책은 1996년노사간합의를거쳐 1998년 유연성과안정성에관한법 으로제도화되었다 (1999년 1월부터발효 ). 100) 이법은정규 98) Vergunst(2010), p ) 유연안정화정책의내용에대해서는김학노 (2004), p.427~428 을참조. 100) 유연안정법에따라사용자는노동시장의유연성을획득하고노동자는가능한한안정된근로조건을제도적으로보장받게되었다. 예컨대, 노동자가사용자의해고결정에반대하지않고이의제기를포기할경우, 지역고용청장의허가절차를 1 주이내에종료하게함으로써해고의기간과과정이단축되고간편하게되었다. 회전문구조 ( 기간제근로와파견근로를교묘하게결합해, 기간제고용이종료된후동일한근로자를파견회사에서파견된근로자로형식적지위를변경하는방식 ) 에대한유연한규제조치로서, 파견업체와노동자사이에고용관계가수립되어있다고간주하고, 전체적으로 3 년을넘지않는범위에서 3 회에한해임시계약의연쇄체결이허용되었다. 연속해서 3 개월간매주근로하거나 1 개월간매주 20 시간이상근로한경우, 해당노무제공자는고용계약에기초해서근로하고있다고간주됨으로써유사자영업자의유연노동에대한보호가강화되었다. 이러한유연안정화는노동자와사용자사이뿐만아니라안정된직업을가진노동자와불안정한직업을가진노동자사이의타협을의미하기도한다. Hemerijck, Anton and Jelle Visser(2000), Change and Immobility: Three Decades of Policy Adjustment in the Netherlands and Belgium, West European Politics, vol.23, no.2, p.242~243.

142 132 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 직노동의보호완화 ( 비정규직전환조건완화등 ), 비정규직노동의보호 ( 사회보험, 법정최저임금제, 유급휴가, 시간당임금차별금지등 ), 사회안전망강화 ( 장기실업감축, 빈곤층대책 ) 등을세가지핵심축으로한것으로서노동시장유연성강화와비정규직의권리강화가일반적인정치적교환으로이루어진것이었다. 101) 또한 2000년노동시장조정법에서는노동자에대해노동시간조정을요구할수있도록했으며, 사용자는엄격한기업경영상이유에서만이를거부할수있게했다. 102) 폴더모델은실업률의해소와비정규직에대한고려및경제회복을이룬성공적모델로평가되었으며, 실제새로운네덜란드모델의효과가가리키는지표가적어도 1990년대말과 2000년대벽두까지는긍정적인것으로나타났다. 103) 그러나공급조절코포라티즘에해당하는이모델의근본적한계는신자유주의적탈규제공세에대한적극적대응이아니라그결과를인정하는가운데선택된수세적대응이라는데에있다. 물론 1980년대와 1990년대초반에양산된비정규직과특히여성비정규직에대한보호장치가마련되었고, 특히 1999년유연안정법의발효로 2000년대후반이후여성파트타임근로자의비중이줄어드는등긍정적인성과를거두고있다. 그러나여성파트타임근로자비중을제외한다른사회경제지표들은 2000년대에다시악화되고있다. 30.4% 로떨어졌던파트타임근로자비중은 2012년 37.8% 에이르기까지꾸준히증가했으며실업률도 2002년이후다시 3% 를넘어 2012년 5.3% 까지상 101) Hemerijck and Visser(2000), p ) 전창환 (2003), p ) Van Ours, Jan C.(2003), 네덜란드최근노동시장현황, 국제노동브리프 제 1 권 4 호 ( 한국노동연구원 ), p.92~96. 특히실업률감소는대단한성공적지표로평가될수있다. 네덜란드의실업률은 1983 년에 13.7%, 1993 년에 6.5% 였으며, 1994 년에 7.6% 로상승하였으나다시하락하여 2000 년도에는 2.4% 를기록하였다 ( 집계주체가달라 < 표 6> 과는다소차이가있음 ). OECD Employment Outlook(1984), p.15; OECD Employment Outlook(1996), p.6; OECD Employment Outlook(2001), p.14.

143 제 4 장네덜란드의사회협약창출능력사례연구 133 승했다. GDP 성장률도 2009년과 2012년마이너스를기록하는등점차낮아졌고물가지수도평년보다높아졌으며, 노사갈등도심화되어다시노동손실일수가증가했다. 이것은공급조절코포라티즘의법제화에도불구하고 1980년대처럼 2002년이후노동당이다시실각하고보수-자유주의정부가들어선데따른것이었다. 2002년총선에서승리한기민당주도연정은노조와대립하면서임금동결, 사회보장지출삭감, 조기퇴직등강력한조치를단행했다. 104) 이후네덜란드사회협약정치는더이상정부가노사합의를입법화시켜주는방식으로작동하지않게되었다. 비록입법화로연결되지는않지만 3자협의형태로존재하는사회협약정치는유연안정화전략에서다시유연화전략으로전환하는, 일면 1980 년대와유사한코포라티즘의위기및전환에들어섰다고할수있다. 1980년대가수요조절코포라티즘의위기및전환의시기였다면 2002년이후는공급조절코포라티즘의위기및전환의시기라고할수있다. 그대표적사례가 2004년 11월노동재단과사회경제평의회가체결한 박물관광장협약 (Museum Square Pact) 이다. 이협약은임금동결, 사회보장지출 ( 장애급여, 실업급여 ) 삭감, 조기퇴직, 생애저축제신설등을골자로했으며, 법제화같은후속조치가취해지지않았기때문이다. 105) 제 6 절소결 네덜란드의사회코포라티즘적사회협약이제도화된것은사회코포라 티즘의다섯가지조건이충족됨으로써가능했다. 첫째, 파편화되고복합 104) 선학태 (2011), p ) 선학태 (2012), p.381.

144 134 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 적인사회균열의상황에서도전통적인양보와타협의문화를배경으로제2차대전종전후비례대표제에근간을둔합의민주주의체제를구축했다. 둘째, 노동과자본은비록복수조직이었지만포괄적정상조직들을갖추었고초기의협력관계를거쳐점차일반사용자단체와일반노총들이각자통합되어갔다. 셋째, 노사의자율적인협의를통해상호역동적인힘의균형을이루어왔다. 넷째, 정부는강력한개입주의정책을사용할정도로상대적자율성이보장되었다. 다섯째, 비록연립정부의형태였지만친근로자국민정당의집권이이루어졌다. 다만네덜란드는전통적으로유기체적인가톨릭코포라티즘을지지하는가톨릭정당들의강세로정부의개입이강력하게유지되어왔으며, 이개입이노사의자율적교섭을억제할때에는노사가방어적양자협의를체결하기도했다는점에서특징적이다. 또한연립정치라는정치적조건에서사회협약정치는종종연립정당들의정책들이복합적으로작용한결과로나타나곤했다. 네덜란드사회협약정치의제도적장치는양자협약기구인노동재단에의해보완되는 3자협의기구인사회경제평의회다. 그러나상술했듯이사회경제평의회의권한과기능은정치적조건에따라법규상점차약화되는과정을밟는가운데실질적으로는연정의성격에따라달리기능해왔다. 때로정부는사회경제평의회의자문없이직접노사관계에개입하는비제도적사회협약정치를구사하기도했다. 곧네덜란드코포라티즘에서정부는외부에존재하는 제3자 가아니라다양한형태의사회적파트너십안에있는 제3의행위자 혹은 제3의파트너 로기능해왔다. 106) 제도적이든비제도적이든정부의개입없이는사회경제적으로중대한노사협약은이루어지지않았다. 106) Slomp(2003), p.334~335.

145 제 4 장네덜란드의사회협약창출능력사례연구 135 이와같은네덜란드사회협약정치의변화는구조적요인과정당정치적요인으로나누어정리할수있다. 우선 < 표 7> 에서보듯이네덜란드는강력한통합노조가존재하지만노조의조직률이점차하락하는가운데세계화의흐름속에서자본의강화를맞았다. 복합적사회균열구조와합의민주주의체제에서형성된코포라티즘적사회협약정치는이러한역학관계에서점차노동측에불리한공급조절코포라티즘의성격으로변해갔다. 그리고정당정치적으로는 < 표 8> 에기술했듯이 1970년대와 1980년대초반에보수-자유주의정부의개입공세에대해노사가방어적양자협의구도를유지하다가다시금코포라티즘기제를강화시켰다. 그러나재강화된코포라티즘은더이상수요조절방식의부활이아니라방어적코포라티즘으로서새로운성격으로전환할조짐을보였다. 게다가 1994 년이후다시집권한노동당이보랏빛연정이라는조건에서신자유주의정책을수용하는정체성변화를겪어적극적코포라티즘을부활시켰는데, 그것은유연안정성을내용으로하는공급조절코포라티즘이었다. < 표 4-7> 구조적요인과사회협약정치의변화 계급간역관계권력작동방식코포라티즘의노조합의민주주의의노사관계의특징변화조직율특징 ㆍ사민주의-가톨릭통합노조ㆍ1960년대까지 : 40% 이상 (FNV) 와개신교정파노조ㆍ1970년대 : 30% 대 (CNV): FNV 주도ㆍ1980/90년대 : 20% 대ㆍ세계화이후자본강화, 노ㆍ2010년이후 : 20% 이하조양보 자료 : 정병기 (2004a), p.337 을보완. ㆍ비례대표제강성수요조절ㆍ범정당합의코포라티즘 ㆍ복합적사회공급조절코포균열라티즘

146 136 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 < 표 4-8> 정당정치적요인과사회협약정치의변화 주도정당성격 노동당 (PvdA): 1950 년대, 1970 년대중반, 1994 년이후주도정당 ( 단독정부경험없음 ) ㆍ연정주도 : , , ㆍ대연정 : (3 개정당 ), 1989~94 ㆍ비집권기 : , , , , 자료 : 정병기 (2004a), p.334 을보완. 주도정당의정체성변화 ㆍ사회적균열의심화로인해자신의정체성을통합의역할로인식하여, 노사관계에개입하고자적극시도. ㆍ1994년이후 제3 의길 선택 주요코포라티즘변화 ㆍ 1958 년이전 ( 특히 1950 년대 ): 수요조절코포라티즘형성ㆍ : 수요조절코포라티즘의정착ㆍ : 수요조절코포라티즘의위기와전환ㆍ : 공급조절코포라티즘의정착ㆍ 2002 년이후 : 공급조절코포라티즘의위기와새로운전환 네덜란드사회협약정치의가장큰특징은국가개입의성격과연립정치의영향에서찾을수있다. 네덜란드정부는 유도국가 (enabling state) 107) 로서노사의교섭을적극적으로촉발하고지원하는역할을수행했으며, 정부정책은연립정당들의주장에따라복합적으로결정되어왔기때문이다. 그에따라네덜란드사회협약정치는정부코포라티즘적개입과노사간양자협상이경쟁적으로결합하는형태를띠었으며, 108) 내용적으로는수요조절에서공급조절로변했다. 하지만네덜란드의공급조절코포라티즘은유연화전략에머물지않고안정성을함께추구하는유연안정화전략으로현상했다. 다만 2002년이후유연안정화전략이다시유연화전략으로변질해가는조짐을보임으로써사회협약정치의전망을흐리게하고있다. 107) Streeck, Wolfgang and Philippe C. Schmitter(1985), Community, Market, State and Associations?, European Sociological Review, vol.1, p.119~138; Visser and Hemerijck(1997), p ) Woldendorp, Jaap and Hans Keman(2007), The Polder Model Reviewed: Dutch Corporatism(1965~2000), Economic and Industrial Democracy, vol.28, no.3, p.317~347.

147 제 5 장 이탈리아 : 사회협약모델의 제도와환경 제1절서론 : 이탈리아사회협약모델의기반과배경제2절이탈리아의사회적협약의이론적배경과정치적의미제3절이탈리아사회협약모델의한국적함의와가능성

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149 5 이탈리아의사회협약창출능력사례연구 << 제 1 절서론 : 이탈리아사회협약모델의기반과배경 1. 개요 2008년말부터시작된글로벌금융위기는미국뿐만아니라대서양너머의유럽에도커다란타격을입혔고, 그중에서도그리스를필두로스페인과포르투갈을포함하여거의전지중해연안국가들까지그영향을미쳤다. 그중에서도이탈리아는 EU의주축국가임에도불구하고끊임없는국가부도의위기를거론하고있다. 그러한위기의주요인은과도한재정부채와재정적자의폭이갈수록커지고있다고설명하고있다. 이에덧붙여재정적자의원인을과도한복지비용과정부행정의비효율성을들고있다. 그러나많은학자들이지적하듯이이탈리아의재정적자는단순히한두가지이유만으로설명할수없는복잡성을띠고있다. 이에본보고서는그러한경제위기상황에서도이탈리아의사회협약시스템이어떻게작동하고있는지, 그리고여전히제도적으로안정적인기반과운영을할수있는이유와요인에대하여분석하여서술하고자한다. 그러나이탈리아사회협약시스템을이해하기위해서는그러한제도적전제이자중심내용이라고할수있는노동과복지그리고정당정치라는세가지요소에대한설명이선결요건이라는점에서이에대한간략한개요와요점을서술하고자한다. 이러한기준과내용을반영하여본연구는다음과같이세개의장으로

150 140 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 구성되었다. 첫째장은서론으로이탈리아사회적협약시스템의기반과역사적배경등에대한설명을통해이탈리아노사관계, 복지및정당정치의구조에대한설명으로구성될것이다. 둘째장은본론으로이탈리아사회협약시스템을움직이는작동기제에대한일반적인설명을통해이탈리아사회적협약시스템을간략하게기술할것이다. 이와더불어현재의글로벌경제위기에도어느정도그틀을바꾸지않고작동하고있는사회적협약시스템에대한간략한설명을덧붙이고자한다. 셋째장은결론에해당하는장으로그러한이탈리아사회적협약시스템중에서한국사회에적용가능한정책과대안모델을제안하고자한다. 2008년말부터시작된경제위기는신자유주의세계화체제의연속성에의문을갖게하고있으며, 세계곳곳에서이에대한새로운대안을논의하고있다. 한국역시사회적양극화와경제불평등의심화가더욱가속화되고있다는점에서새로운해결과대안에주목하지않을수없다. 이탈리아라는국가가갖는한국의다양한측면의유사성은이와같은대안제시의가장적절한선진국가의하나라는점에서이탈리아사회협약시스템의다양한측면과내용에대한소개는한국사회의현안과문제점을해결하고새로운미래를위한초석을제시할수있을것이다. 또한, 단순히제도의문제나시스템의문제만을의미하는것이아닌정치 경제 사회 문화의모든영역의속성과요인들이복합적으로작용하여야만가능한사회협약시스템이라는사실을분명히이해하고, 향후다가올통일한국에서도필요한시스템의하나로이해함으로써보다발전적이고적용가능한하나의제도와정책으로인식될수있는계기가되길바라면서본격적인논의의장을전개하겠다.

151 제 5 장이탈리아의사회협약창출능력사례연구 이탈리아노사관계의일반적특징과최근의변화 아마도사회협약시스템에서가장중요한영역이있다면노사관계와산별협약의작동기제일것이다. 실제로많은유럽국가들이사회적협약모델유형을분류할경우에는사회협약을어떻게제도화하거나입법화하는가에따라분류를하고있다. 따라서이탈리아사회적협약모델역시노사관계를중심으로산별협약의작동기제가사회협약모델의중심적인제도라고할수있다. 특히다른유럽국가들과는달리 1990년대에새로운코포라티즘기제가만들어졌다는점에서독특한구조와내용을갖고있다. 이탈리아의코포라티즘 (Corporatism) 은노사관계의가장중요한협약으로산별협약을기반으로작동하고있다. 서구의그어떤국가보다도노동조합의이념적스펙트럼이다양하고, 그개체수가다양한대표적국가인이탈리아의노사구조는독특하게도 1970년대이미폐기한서구많은국가들의코포라티즘을 1990년대초반에부활하여비교적성공적인조짐과결과들을보여주었고, 우리나라에서도도입하고자했던산별협약제도의주요한모범사례로제시되었다는점에서한국의입장에서시사하는바가크다고할것이다. 더군다나역사적이고정치적배경에서유사성을보이고있는두나라의정치경제적비교연구라는점은미천한양국가간비교연구의지평을확장할수있을것으로기대된다. 이를위해여기서는이탈리아노사관계와코포라티즘의구조및산별협약의내용을중점적으로다루면서, 복수노조의창구단일화가갖는코포라티즘의정치적 사회적의미를한국적상황에적용하여기술하고, 바람직한한국적코포라티즘의형태에대하여간단하게평가해보고자한다.

152 142 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 가장먼저이야기할수있는것은이탈리아노사관계의특징이다. 이탈리아의노사관계는다음의몇가지요소를기본적인특징으로상정할수있다. 첫째는정당과노조간의긴밀한관계이다. 25% 의비례대표제와 75% 의단순다수대표제를채택하고있는이탈리아정치체제아래에는수많은소수정당들이존재하고있으며, 이들정당들의노선이나강령등은관련노조에게그대로전달되어마치노조가정당의하부조직과같은시스템을가진다. 따라서정당의수만큼다양한스펙트럼을지닌노조들이존재하고있는데, 극좌성향의노조에서부터황색노조그리고신파시스트성향의노조에이르기까지산업이나기업및지역에따라다양하게존재하고있다. 특히주요 3개노조-Cgil, Cisl, Uil-뿐만이아니라산별로조직되어있는수많은노동조합은이탈리아의주요정당들과연계되어있기때문에각정당의유력한정치가들이대개노동운동조직을이끌던인물인경우가많다. 실제로좌파민주당 (PDS) 의경우 1994년총선에의해선출된새로운인물중에노동운동의경력을가진이들이모두 44.6% 에달할정도였다. 109) 또한 90년대이후국가의제도안에서새롭게정착하게된네오코포라티즘Neo-corporativismo 110) 의한축이며, 동시에취약한이탈리아시민단체를대신하는역할을하는등현재이탈리아정치사회의주요구성요소이다. 둘째는대기업보다는중소기업의비율이 80% 가넘는경제구조이다. 이는노조의조직율이나노동운동의흐름이다른나라들과는다소다를수밖에없는이유가되며, 수많은분파와당파성이존재하게되는원인이 109) Ginsborg Paolo, 1998, L'Italia del tempo presente-famiglia, società civile, Stato , Einaudi. Torino, p ) 이에대하여보다자세한내용은정병기, 이탈리아노동운동사, 현장에서미래를, 2000., 김종법, 이탈리아노동운동의이해 ( 서울 ; 노동사회연구소, 2004) 를참조하시오.

153 제 5 장이탈리아의사회협약창출능력사례연구 143 었다. 이와같은복잡성은불투명하고부패한행정시스템, 국외로부터의불법노동자이주문제, 유럽통합문제등이겹치면서이탈리아노동운동과노조의성격을더욱복잡한양상을띠도록하고있는것이다. 이탈리아노조는업종이나산업별로다양한스펙트럼을가진노조들이존재하며, 그런양상이극우파시즘적색채의노조에서부터황색노조라고할수있는어용노조들까지존재하고있는원인이되었고, 이러한양상은공공부문의노조에까지영향을미쳤으며, 공공부문노조가다양하고조합원수가많은이유중하나이다. 또한그에상응하는만큼의사용자단체들도많은데, 총 9개의사용자단체가조직되어있다. 다양한노조와사용자단체들이라는역동성과현장성이살아있는이탈리아노동운동도몇가지점에서문제가존재하고있다. 하나는노조조직내에서의연금생활자들이수적으로나조직율편중이지나치다는점이다. 이는노조의다양성을운동내에서보다확실히담보할수없는이유이며, 노조의고령화와노쇠를앞당기는점이다. 또한노조의정치적성향이강한만큼조합적이기주의논리역시그에못지않게강한편이다. 정치적이슈나사회적연대가강하기는하지만, 자신들의경제적이익에는상당히민감한편이다. 이는바람직한산별구조를갖고있음에도대기업과일반노동자들역시기업별협상을선호하는이유가된다. 이와같은기본적특징을통해이탈리아산별협상은발전해왔다. 수많은노조와의창구단일화가필요했던시기에국가에서제도적으로장치를마련한것이바로 1993년 7월협정이었다. 꼰핀두스뜨리아 Confindustria가기업별협상을인정하면서공식적으로노사관계가제도화된것이다. 외형적인측면에서이탈리아산별협상은 3가지수준에서구성되어운영되고있다. 첫번째수준에서는노사정간최상위조직

154 144 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 들사이에정기적으로개최되어주요현안과방향등을결정하는수준이있고, 둘째는산별협상의기준이자구체적방침이라할수있는전국단체협상 (CCNL) 이체결되며, 마지막으로기업차원이나소규모영세사업장단위별로지구내에서이루어지는협상이존재한다. 임금협상의경우 1차단협에의한협상의범주와내용등이결정되며, 2차단협에의해구체적인내용과사항들이결정된다. 단협기간은산별전국협약의경우일반협약은 4년단위로이루어지며, 임금협약의경우는 2년마다갱신된다. 기업별협약역시 4년기본에임금협약의경우 2년마다갱신되고, 기업의재조직이나노동조건, 고용기준과채용조건의변화, 기타노동자들의동등한권리구조의변화, 및기업내부조직이나위상의변화에대하여는언제든지협상이가능하다. 중앙차원의소득관련노사정 3자협상은 1년에보통 2번의정기적모임이있다. 5월과 6월사이에첫모임을갖으며, 내용은주로공공투자의문제, 인플레이션의결정, 총생산증가율의결정, 고용정책전반에걸친목표와내용등을설정하며, 회의에앞서정부는노사양측에 연간고용상태보고서 를제출하게되어있다. 두번째회의가열리는 9월협상에서는 1차협상에서결정된목표와내용실현을위한구체적방법등이결정된다. 노사정모두가모여합의한사항들은다소추상적이고구체적이지못한경우가대부분이기때문에전국단체협약 (CCNL) 의실질적효력이가장중요하다고볼수있다. 전국단체협약이체결되면이것이협약의유효기간내에는하나의민법적효력을가진개별법으로의구속력을갖는다. 따라서외적으로는각각의전국단체협약은절대적구속력을갖지만, 기업이나지역으로내려가적용할경우에는기업이나업종및지역의상황과사정등을감안하여내용을다소유동적으로변경할수있다. 그럼에

155 제 5 장이탈리아의사회협약창출능력사례연구 145 도불구하고이러한전국단체협약은해당기업과지역에적용할때하나의최저기준이라는규범적성격을지니고있다고판단하면된다. 최근의추세는교섭구조자체의특별한변화라기보다는업종에따른기업별또는지역별협약이더욱중요성이증대하고있다. 노동자들역시산별협약보다는자신이몸담고있는기업에서의협약내용에더욱관심을갖고있으며, 경제적이익과관련된내용을협상의주된내용으로삼고있다. 그러나최근정부와경제계가전반적으로신자유주의적정책기조에따른구조조정과비정규직채용을허용하는비아지법안을적용하면서이를철폐하는투쟁과연대를교섭의주요한내용이자목표로설정하고있다. 비아지법안이란베를루스꼬니정부의노동정책을총괄하던책임자로노동자문역을맡고있었던비아지교수가발의하고제안한것을입법화한노동관련법률의명칭이다. 그러나 2002년 10월 8일자신의저택앞에서비아지교수는살해되었다. 이사건으로수세에몰려있던베를루스꼬니정부는공세로전환할수있는계기를마련하였고, 노동계뿐만이아니라테러에대한국민적주의를환기시켰던사건이었다. 당시비아지교수를피살한단체로지목된것은 붉은여단 (Brigate Rosse) 로 70년대테러리즘시대에활동했던단체였는데, 이단체는당시수상이던알도모로 (Aldomoro) 납치하여피살한사건의주역으로알려졌다. 붉은여단 의즉각적인부정에도불구하고수세에몰렸던베를루스꼬니정부는분위기를반전시킬수있었고, 이후로는사회적합의라는조건을달기는했지만, 이와같은정부의노동정책은변함없이추진될수있었다. 결국정부의입장은노동단체, 특히 3대노조를중심으로하는이탈리아노조들의반대에도불구하고합법적인절차를통해개정의도를관철시켰다. 국민투표까지거친이법안은드디어 2003년 2월에하원을통과

156 146 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 했고, 이탈리아노동시장은새로운전환기를맞이하였다. 문제는이법안이갖고있는내용이었다. 그러면먼저이법안이등장하게된배경부터간략하게살펴보기로하겠다. 1980년대중반부터등장하기시작한 세계화 라는개념은신자유주의의또다른구호이자얼굴이었다. 특히 1990년대에들어서면서미국중심으로세계질서가개편되자새로운경제질서의필요성을공감하고있던앵글로색슨계경제와정치학자들은세계화를세계경제의지향점으로제시하였다. 그러나이는유럽의경제구조나노동정책의지향점과는다소거리가있는지향점이자구호였다. 유럽식복지주의정책과노동정책은경쟁이나자유주의만을지향하는세계화와는어울리기힘든성격을갖고있었기때문이었다. 따라서선택은두가지중의하나였다. 그구조를바꾸느냐아니면신자유주의물결에대항하여싸우느냐였다. 유감스럽게도유럽은보다쉬운길을선택하고유럽식의경제구조를바꾸려는시도를하게되었다. 이탈리아역시이러한흐름에역행하기힘든정치적이고경제적구조를갖고있었다. 2차세계대전이후지속되어온미국과의밀착관계는보다쉽게미국의의도를추종할수있게하였으며, 신자유주의기업의대표자였던베를루스꼬니는그적임자였다. 2003년 2월의 30호법률은그러한신자유주의경제체제와베를루스꼬니의의도를가장정확하게드러낸법안이었다. 우파연정이 50년이넘게집권했다고하지만, 이탈리아에는강력한좌파정당과이를뒷받침하는노동자들이존재하였기때문에비교적노사간상생의정치와경제구조를지향해왔다. 그러나베를루스꼬니의입장과기업적이해는기존의구조와공존하기힘든성격을갖고있었다. 잘알다시피베를루스꼬니는정경유착을통한신흥재벌로특히방송과금융등의서비스산업에기반하고있다, 이는피아트나올리베띠등의기계산업과섬유산업등으로

157 제 5 장이탈리아의사회협약창출능력사례연구 147 대표될수있는이탈리아의경제적이해와는다소상충적인요소를갖는것이었다. 결국베를루스꼬니는자신이경영하고있는기업의이해를통해국가의경쟁력을강화하겠다는의도를갖게되었고, 이를실행에옮길새로운법안들이필요했다. 하나는메를로니Merloni 법안으로명명된사회간접자본투자와그재원마련에대한법안이고, 두번째는바로노동시장의유연화와기업경쟁력강화를위한법안이며, 세번째는정부의가장커다란부담을안고있던연금제도의개정을다루고있는법안이다. 메를로니법안은 2002년집권하자마자준비하여발효시킨것으로서침체된국내경기의활성화를위해사회간접자본에대한투자와활성화를촉진하는법안이다. 물론표면적인의도는국내경기의활성화이지만, 실제로이법안의혜택을누릴수있는기업들은건설과금융분야에집중되어있음을알수있다. 이는베를루스꼬니주력기업이건설과금융이라는사실을고려하면이법안이돌아올혜택의수혜자가누가될수있을것인지는명약관화한일이었다. 이는피아트사태로분명히증명되고있는데, 이탈리아제조업과기계산업의중추라고할수있는피아트사가경영난에빠져어려운위기상황임에도정부는거의방임하고있다는점은국내산업에서피아트의산업적지위나중요성을고려할때이해할수없는부분인것이다. 물론유럽연합차원이나국제무역기구에서국가의개입을불공정거래나특혜로해석할수도있지만, 정부차원의간접적인지원이나보호수단이나정책이불가능한것은아니었다. 두번째는비교적노동시장의경직도가높은이탈리아노동시장을유연화시키고, 약 13% 에달하는실업률을고양하기위한대책으로내놓은법안이다. 그러나실제로는정권의지지기반인 3차산업중심의신흥기업들과북부의자영업자들에게노동시장의유연화를통한혜택을주기

158 148 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 위함이라는것이정설이다. 이탈리아역시노동시장의경직성문제가커다란사회문제가되고있지만, 역으로생각하면그만큼노동자의권리와노동복지가잘유지되고있다는것을반증하고있는것이다. 세번째의연금제도는사회적문제일뿐만아니라노동조직조합원의대부분을차지하고있는연금생활자들에직접적으로연결되는문제이기때문에쉽사리처리할수있는성격의문제는아니었다. 더군다나베를루스꼬니의 1994년실각의직접적원인이바로이연금법개정에대한국민적저항이었음을고려한다면, 상당한주의가요망되었다. 그러나정부의입장에서유럽연합의회원국으로서준수해야할 유럽연합의성장과안정조약 의규정인예산적자폭이 GDP의 3% 이내라는점이나국가예산에서연금부문이차지하고있는비율 14% 는결코무시할수없는것이었기에이를개정하지않을수없었다. 결국 2004년 2월 19일에다소완화된연금법개정안 111) 을제출하기에이르렀다. 이와같은법안들의공통적목적은이탈리아경제의근본적인구조개혁을통해현재의신자유주의경제속으로편입시키려는것이다. 그러나생각보다이문제가쉽지않을전망이며, 노동자와기업가의상생구조가깨지면서이탈리아사회를새로운갈등구조로몰아넣을수있다는점을우려하게되는것이다. 3. 이탈리아의복지제도 선진자본주의복지국가들중에서도이탈리아는재정위기와자원분배 의형평성뿐아니라노동없는복지의위기를첨예하게겪고있다. 이미 111) 개정안의주요내용은 2008 년부터 35 년의연금납입기간을준수하여연금의수령가능연령을남성과여성모두 60 세로한다는것이다.

159 제 5 장이탈리아의사회협약창출능력사례연구 년대이후여러국가들이복지개혁을시도했고, 특히 1990년대이후유럽대륙모델의여러국가들이 노동없는복지 의위기를벗어나기위해복지모델을재정의하고있다. 이탈리아도 1990년대중반이후구조적인연금개혁을비롯해서복지모델의변화를시도하고있다. 그러나이탈리아복지제도는교육과의료부문등을제외하고는그다지효율적이지도않고, 노동과연계하기힘든구조속에서새로운경제 사회적변화와요구에적절히대응하지못하고있다. 재정위기, 형평성과효율성제고에초점을두어이루어진 1990년대복지개혁은매우급진적이고혁신적인수단들을도입했음에도불구하고그효과는아직구체적으로나타나지않고있으며이탈리아에서복지위기논쟁은여전히치열하다. 이탈리아복지국가가직면한이러한문제점과위기는매우파편화되고차별화된사회보장체제, 왜곡된자원분배구조의제도화, 미로식구조의 연금제도 가제도화된이탈리아식복지모델에그원인이있다고할수있다. 기존연구들은이탈리아의복지모델을유럽대륙복지모델혹은남유럽복지모델로분류하고있으나양복지모델의특성을일정부분공유하고있는다소변형된모델로보는것이더욱타당할것이다. 112) 이탈리아의복지제도는유럽대륙복지모델처럼가톨릭주의와가족주의에기반하고있으며북유럽의보편주의적복지모델이나영미형자유주의적복지모델에비해관대한사회보험이발달한반면, 복지서비스의수준은매우낮다. 사회보장은직업범주에따라분류되어있으며복지혜택은사회적지 112) 이탈리아복지모델에대해자세하게소개하고있는자료로유용한것은다음의저서들이다. 먼저유럽대륙형복지모델로분류하고있는책은에스핑 - 앤더슨의저서이며, 이와는다르게남유럽모델로분류하고있는저서는페레라의저서이다. Gøsta Esping-Andersen, The Three Worlds of Welfare Capitalism (Cambridge: Polity Press, 1990): Maurizio Ferrera, "Il modello sud-europeo di welfare state," Rivsita Italiana in Scienza Politica 1(1996), p

160 150 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 위와소득수준과밀접히연관되어있다. 113) 그러나무엇보다이탈리아복지제도의두드러진특징은연금제도의과다와복지예산에서연금과함께의료부문이차지하는비중이너무크다는점이다. 이탈리아의경우사회복지분야에서사용되는예산은주로연금 (60% 이상 ), 의료 (24%), 생계지원및보조 (8.1%) 등으로구성되는데, 그비율에서알수있듯이연금부문이지나치게과도하고복잡한다층적인구조를가지고있다는점이다. 연금에집중되어있는복지예산이나의료부문의비중등을보면이탈리아복지구조가향후고령화사회의도래가필연적인사회적분위기를고려할때, 시급하게해결해야하는문제로대두되고있다. 이탈리아현재의인구구성과인구증가율및기타인구구성비등을고려할때향후예산비중이더욱높아질것으로전망되는분야는의료및노령층에대한사회보조사업이될것이다. 2045년 65세인구구성은총인구의 30% 를초과할것이며, 80세이상의고령인구도 12% 를넘을것으로예상하고있다. 2009년현재인구의 25% 이상이각종질병을비롯한의료서비스를받고있는데, 이비율은총의료예산중약 70% 에해당하는비율이다. 따라서이탈리아복지정책과예산상시급히해결해야할문제는연금제도의합리적이고건전한재조정이며, 사회적복지예산의재구조화라고할수있다. 그러나 2008년재집권에성공한베를루스코니의등장이후이탈리아복지제도는여러측면에서새로운국면에진입하고있다. 가장최근의주요한변화는교육부장관인젤미니 (Gelmini) 의이름을따서제정하여시행하고있는 젤미니법 ( 교육제도개혁법 ) 이다. 이법안의주요내용은주 113) Gøsta Esping-Andersen, "Il welfare state senza lavoro. L ascesa del familismo nelle politiche sociali dell Europa continentale," Stato e Mercato 45(1995), p

161 제 5 장이탈리아의사회협약창출능력사례연구 151 로국립대학시스템의개편과초등학교교사수의축소등을골자로하고있다. 특히국립대학지원금중 300억유로를 3년에걸쳐삭감하면서, 국립대학의사립대학전환여부를경쟁력강화라는미명아래진행하고있다. 또한초등학교단일교사제를변경하여원래 3명이었던교사수를단일교사로축소함과동시에교사 1인근무시간을주당 24시간에서일반노동자들의수준인 35~40시간으로연장하려고하는법안이다. 이법안으로인해교육의질적저하와함께가장기본적인사회안전망과교육평등권의침해를초래할지도모르는사회복지개악으로평가를받고있다. 서구유럽국가들중에서교육부문에서비교적가장훌륭한제도적정비가되어있다고평가를받고있는교육제도에대한개편은이탈리아사회의사회안전망자체의균열과해체를가속화시키며, 고등교육을통한사회적격차의감소를기대할수없게한다는점에서비판을받고있다. 이러한일련의사회복지제도의변화는지역과계층간의차이를더욱심화시켜사회계층간차이와지역간차이를존속시키고구조적으로고착화하는부정적효과를내고있다. 특히 2008년말부터시작된경제위기는실업률증가와실질소득감소문제등을초래하면서눈에띠게사회적양극화의불안정성과구조적고착화를가져왔다. 이문제는연금중심의이탈리아사회복지제도의비합리적이고취약점을노출시키면서사회적으로절대빈곤층이증가하는현상을초래하게되었다. 실제로최근몇년간의추이를보면사회적양극화의수준이나복지예산의감소가두드러지게나타나고있다. 빈곤층의실질소득은 2007년과 2008년을대비해보았을때, 상당히감소한것으로 < 표 5-1> 은제시하고있다. 이러한원인에는무엇보다물가상승률이소득증가분을상화하는수준이라는점과현물공여의성격이강한국가의복지예산이감소하고있는것이가장크다고볼수있다. 복지예산

162 152 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 의축소와규모의감소는유럽연합에서사용하고있는복지수준을나타내는베버리지곡선을통해서도분명하게드러난다. 특히 2005년이후이탈리아복지수준은이전과비교해서상당히축소되거나규모자체가감소했다는점을알수있다. < 표 5-1> 빈곤층실질소득변동표 ( ) 자료 : istat [ 그림 5-1] 이탈리아복지수준의경감추이 ( 베버리지곡선추이 )

163 제 5 장이탈리아의사회협약창출능력사례연구 153 자료 : 유럽위원회 더군다나이탈리아의경우에는지역에따른편중과격차등에의해발생하는지역간복지수준과비용의차별성역시구조적인측면에서의조정과정책적배려가필요한부분이다. 주로남부에집중되어있는빈곤층에대한정책적배려와지역에따른복지정책의차별화등도현재이탈리아복지정책에서개선이필요한부분이다. 실제로북부와남부간지역격차는사회보조 ( 생계나최저의사회안전비용등을포함하는보조적인사회보장정책을위한비용 ) 비용에서도큰격차를보이고있다. 북부의경우에는주민 1명당 146 유로의복지비용을사용하는반면, 남부는 1인당불과 40 유로에지나지않는편차를보임으로써남부인들에게할당되어사용되어지는복지예산이북부인에비해상당히적다는사실을알수있다. 이는남부에더많은빈곤층이존재하고있으며, 절대빈곤층의가구수역시남부에집중되었다는사실을이야기한다.( 그림 5-2 와 < 표 5-2> 참조 ) [ 그림 5-2] 연도별빈곤층의지역별분포도 자료 : istat

164 154 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 < 표 5-2> 지역별빈곤가족수와인구수 ( 단위천 / 비율 %) 자료 : istat 이와같은특징을갖고있는이탈리아복지모델은전체적으로국가가주도하면서비정치적요소들이결합된변형모델로분류할수있을것이다. 연금중심의비효율적구조속에서도이탈리아복지정책은노동이나광범위하게사회적안전망을공고하게구축해왔던특징을나타내고있다. 그러나최근의이탈리아복지모델은베를루스코니라고하는언론재벌출신의총리가집권하면서신자유주의세계화의틀속에서복지모델이변화되어가는과정에있다. 그러나여전히이탈리아사회복지는사회적안전망구축을국가가주도하면서, 노조의일자리나눔과보호정책노선, 지역을중심으로하는노사정지역협약시스템의존재, 전통적으로가톨릭중심의선교와구휼사업등에익숙한사회적전통등과유럽연합의각종구조기금사업의활성화등을통하여비교적광범위하게복지네트워크가구축되어있다고평가할수있다.

165 제 5 장이탈리아의사회협약창출능력사례연구 이탈리아정당정치의조건과환경 이탈리아의정치상황을구성하는변수와요소들중에서한국의정치상황과유사한사항들은 10여가지로구분할수있다. 1) 이탈리아의경우내각책임제라고는하지만대통령의존재와제 1당을중심으로항상연정을해왔다는점등이다른국가들과차이가있다. 2) 이탈리아의정치문화와그것을결정하는요소는정치제도만큼이나복잡화고다양하다. 이러한복잡함과다중성은역사적인배경에의해결정된것이많다. 3) 종전이곧해방을의미하나패전국이라는상황에서자유롭지못한복잡한정치적상황을초래했다는점이다. 남부를먼저해방시킨미국이주도하는연합군세력과북부의파시즘괴뢰정부살로공화국을무너뜨린지하운동세력이주축이된사회주의세력간의갈등과대립은이탈리아의정체 (polity) 를상당히복잡한구조로만들었다. 특히미국이지원하고파시즘과가톨릭세력들이결합하여만들어진기민당과공산주의정당의양자구도는서구사회에서가장강력한공산주의야당을갖게하는원인이되었다. 4) 파시즘이란전체주의체제를경험했으며, 패전국이라는이탈리아의입장에서과거에대한청산이이루어지지않은상태에서이탈리아의정체를결정하는국민투표는결국공화국이탈리아의승리로끝났고, 이과정에서개입된외부의힘과내부적모순은향후이탈리아정치의복잡함과어려움을예상할수있는것이었다. 이는가톨릭과군정을통한미국의개입을낳게하였고, 기민당은그런정치세력의중심이었으며, 이는새롭게출발하고자했던이탈리아의정

166 156 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 체성을뒤로과거로돌려놓는계기가되었다. 114) 5) 불완전한양당체제는이탈리아특유의정치적불안정성과함께흔히 남부문제 115) 라고불리는사회문제를심화시켰다. 6) 정치적후견인주의와남부문제의접목은남부에기반을둔기민당지도자들의강력한지지기반으로변형되었다. 이는 50년대부터 80 년대까지기민당주도하의정권에서표방하던주요정책적방향으로표출되었다. 7) 남부문제 라는남부에기반한지역문제가북부에근거한새로운지역문제로서 북부문제 116) 라는지리적대립구조로발전하면서북부에서는분리주의를표방하는정당 ( 레가노르드Lega Nord: 북부동맹 ) 이주요한정치세력으로등장하였다. 8) 서구현대정치에서공산당이중심이되는강력한좌파정당의존재, 이를뒷받침하는노동조합역시이탈리아정치환경에주요한변수이다. 특히주요 3개노조-Cgil, Cisl, Uil-뿐만이아니라산별로조직되어있는수많은노동조합은이탈리아의주요정당들과연계되어있기때문에각정당의유력한정치가들은대개노동운동조직을이끌던인물들이많다. 실제로좌파민주당 (PDS) 의경우 1994년총선에의해선출된새로운인물중에노동운동의경력을가진이들은모두 44.6% 에달할정도였다. 117) 114) 이에대하여는아래의책을참고하시오. Salvatorelli, Luigi(1969), Sommario della storia d'italia(torino; Einaudi), p ) 강옥초 (1997), 초기그람쉬의사상과이탈리아남부주의, 서양사론 제 55 호, 서양사학회. 김시홍 (2003), 이탈리아지역주의의사회적기원, 유럽연구, 제 17 권 ( 여름 ), 한국유럽학회, p 김종법 (2004), 이탈리아남부문제에대한정치사상적연구 - 카부르에서그람쉬까지남부문제의형성과역사 -, 전환기의유럽과유럽통합, 2004 한국유럽학회춘계학술회의, 한국유럽학회, p 김종법 (2003), 이탈리아남부문제와그람쉬, 인문과학연구 제 4 집, 대구가톨릭대학교인문과학연구소, p ) 김시홍 (2003) 참조. 117) Ginsborg Paolo(1998), L'Italia del tempo presente-famiglia, società civile,

167 제 5 장이탈리아의사회협약창출능력사례연구 157 9) 이와같은정치적주체들외에도강력하고제도화된사회조직이되어버린마피아Mafia 118) 의존재는지방 ( 주로남부나시칠리아와같은섬지방 ) 의입후보자나득표까지도통제할수있을정도의막강한지방권력을가지고있다. 119) 10) 가톨릭의영향력이일상생활에서차지하는비중이크며, 비효율과부패한사회구조역시이탈리아정치사회에대한이해에서필수불가결한요소이다. 11) 외부적요인으로가장여파가컸던사건은 1989년 베를린장벽 해체로상징되는사회주의국가의몰락과소련체제의해체였다. 지금까지다소길게살펴본이탈리아의복지와노동시장과정책적인변화는어째서이탈리아의연합정치를논의해야하고, 사례로삼을수있는가를이해하는전제조건이라할수있다. 더군다나서구나유럽의여러국가들중에서한국의연합정치를거론할때, 비교적가장쉽고유사한정치적지형과요인을가진이탈리아는현재의한국정치를이해하는데에도중요한모범사례를제시하고있다. 이탈리아와한국의정치지형과역사적배경은여러모로유사한측면이많다. 남부문제 라고불리는지역문제의고착화, 파시즘의잔재와청산되지못한역사, 정치적비효율성과부패한정치구조, 전통적으로보수적인가톨릭의존재와생활과윤리 Stato( ) (Torino; Einaudi), p ) 이에대한논의는상당히많다. 이탈리아마피아가현실정치에끼치는영향관계를비교적잘나타내고있는자료로는다음과같은것들이있다. Catanzaro Raimondo(1995), La mafia, in La politica italiana (Roma-Bari; Laterza), p Catanzaro, R.(1991), Il delitto come impresa. Storia sociale della mafia,(milano; Rizzoli). Arlacchi, P.(1983), La mafia imprenditrice(bologna; Il Mulino). Lupo, S.(1993), Storia della mafia dalle origini ai giorni nostri(roma; Donzelli). etc. 119) Catanzaro, P.(1995), p.420.

168 158 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 규범으로서종교의역할이존재하고있는점등은정치문화적측면에서유사성이많다는사실을확인시켜준다. 120) 그러나무엇보다이탈리아정치에서두드러진특징의하나는 1992년이후지속적으로변화하고있는선거법개정이다 ( 김종법 2006; 2009; 2012). 주지하다시피 1993년선거법에서는 100% 비례대표제의폐해를줄이기위하여단순다수소선거구제 (75%) 와비례대표제 (25%) 를혼합하고있는정치권력구조로변경하였다. 그러나 2001년총선에서재집권한베를루스코니는재임중해외선거구의개설과선거법개정을동시에추진하면서 2006년총선에서다시 100% 비례대표제로바꾸는선거법을적용하였다. 그러나기대와는달리 2006년총선에서연임에실패하고프로디의중도우파정부가다시탄생하였다. 2008년이후기존선거법은 2012년다시한번개정에대한논의를전반적으로이끌어내게되었는데, 2012년 12월갑자기사퇴한몬티내각에서추진했던선거법개정이그의사퇴와함께중단되었지만, 121) 이후선거법개정은진행될것으로 120) 이탈리아의하부정치문화요소에대한것은아래의논문을참조하시오. 김종법 (2004). 하부정치문화요소를통해본베를루스코니정부의성격. 한국정치학회보 ( 제 38 집 4 호 ), 한국정치학회. 121) 이탈리아에서선거법개정이다시논의되기시작한것은 2012 년이었다. 새해벽두부터본격적으로논의된배경에는다가올총선에서지금의선거법이가지고있는위헌요소들과문제들을해결하고보다올바른비례대표제도의정착과안정화를추구하기위함이었다. 특히이전선거법에서규정하고있는봉쇄조항비율과내용, 다수당프리미엄제도, 동트식의석배분방식등에대하여지속적으로문제가제기되었다. 선거법의가장커다란쟁점은세가지였다. 첫째는의석수조정문제였다. 특히기존상하양원의석수의축소는새정치를바라는이탈리아국민들의여망을반영한것이었다.( 하원의석수 630 석에서 520 석으로, 상원 315 석에서 260 석으로각각축소하기로여당과야당모두합의하였다.) 두번째는봉쇄조항비율의조정이었다. 하원과상원에서다르게적용되는현재의봉쇄조항비율은 2005 년에개정된선거법에의거한것인데, 2013 년총선에서도몬티내각의사퇴와함께그대로적용하게되었다. 주요내용은하원에서는단일정당의경우 4%( 전국규모의최저득표율 ) 과선거연합정당에게는 10% 이상획득한경우소속정당의득표율이전국 2% 이상을획득해야하며, 상원에서는단일정당에게 8% 와 20% 이상득표한선거연합정당의경우소속정당이 3% 의전국득표율을가질경우의석을배분하였다. 또한안정적인정국운영을위해최대득표를한단일정당혹은선거연합에게 55% 에해당하는 340 석을먼저할당하고, 나머지 277 석을기타정당에게배분하는다수

169 제 5 장이탈리아의사회협약창출능력사례연구 159 예상할수있다. 그러나중요한점은이러한선거법과제도의변화속에서도좌우정당모두정치적승리를위한최상의선택으로서연합과단결의정치를펼치고있다. 이후제도적인측면에서이탈리아의정당연합정치는지역의선거에서나지방자치단체장후보추대방식에서동일하게연합정치를추구하고있다. 특히베를루스코니가주축이되고있는우파연합은북부분리주의자극우정치세력인 북부연맹 (Lega Nord) 과남부에기반하고있는신파시스트정당의성격을갖는 민족동맹 (Alleanza Nazionale) 이며, 프로디를중심으로하는중도좌파연합은진보적중도정당성향의 마르게리타 (Margherita) 와 가치이탈리아당 (Italia dei Valori), 중도좌파정당이라할수있는 민주당 (Partito Democratico), 순수좌파정당이라할수있는 공산주의재건당 (Rifondazione Communista) 등이연합정치의중심으로작동하고있는정당들이다. 이들정당들의이데올로기에대하여많은전문가들은조금씩다른의견차이를보이기는하지만본논문에서는마르게리타와전진이탈리아는중도정당중에서좌우에위치하고있으며, 좌파정당에는좌파민주당과재건공산당그리고우파정당에는북부동맹과민족동맹을위치시켰다. 122) 그러나무엇보다중요한것은이들정당들이제 2공화국에내내 당프리미엄제도를적용했다. 세번째의선거법개정논의의쟁점은강력한양당제를통한연방제와대통령직선제의가능성여부였다. 현재의간선제인대통령선거제를국민들이직접선출하는직선제로바꾸고불완전한양당제시스템을좌우선거연합을통한양당제를지향하려는정치적목적을가지고선거법개정과헌법개정문제를논의하였다. 출처 : elezioni/2013_01_08_dlsg_ _n235_tu_incandidabilita.html 122) 정병기의경우우파정당중에서북부동맹을전진이탈리아보다중도적인정당으로보고있지만, 이는정책이나강령에서나타나는차이를어떻게해석하느냐의문제이다. 그러나필자가보기에는북부동맹의지향점이지역주의에대한분리주의운동을지향하고, 이지점에서다소인종주의의적인색채와정책을적극적으로표방하고있다는점에서베를루스코니가지향하고있는자유시장주의보다오른쪽에위치한다고판단한다. 저자주.

170 160 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 단일정당에의한집권이아니라연정을통한집권을추구하고성공할수있었던것은이들정당들이갖는정책적인연계와합의를통하여연합정치의요소를충족시키는상황과정책을전면에내걸었다는점이다. 실제로지난 1994년부터등장했던베를루스코니의전진이탈리아와보시 (Bossi) 가이끄는북부동맹 (Lega Nord) 이연정을구성하였지만, 연금법개정을두고이견을노출하면서결국 8개월만에베를루스코니가실각하는상황이벌어지기도하였다. [ 그림 5-3] 이탈리아제 2 공화국의주요정당이데올로기위치 (1994~2006) 이러한점은 1994년이후등장했던주요정당들의당명개정과이데올로기적인연속성등을통하여확인할수있다. 아래의 < 표 2> 는 1994년이후주요정당들이이데올로기적위치가다소상이함에도불구하고연정안에서어떤방식으로결합하고연결되어있는가를보여주고있다. 특히우리가알고있는기존정당의당명이나명칭과는다른이데올로기적인위치에있는정당들이총선에서거둔득표율이나연정의성격을보면더욱확연하게드러난다고볼수있다. 예를들면 1992년마니뿔리떼이후몰락한기민당이마르게리타나중도기민연합그리고 2013년에는

171 제 5 장이탈리아의사회협약창출능력사례연구 161 몬티리스트 (Lista di Monti) 정당까지이어지고득표율의부침을보여주 는것이나, 민족동맹이나북부동맹의득표율추이등은흥미로운상황과 조건이라고볼수있다. < 표 5-3> 이탈리아제 2 공화국하원의주요정당득표율추이 (%) 정당 연도전진좌파재건민족북부국민당사회당이탈민주당공산당동맹동맹녹색당자유당투표참여율리아 월계수연맹자유의집 좌파중도 2008 기민연민주당자유무지개 - 국민 연합 몬티 2013 리스트민주당시민삼색생태오성당 - 혁명 21.6 횃불당 4.1 좌파 여기서중요한사실은몇몇정당들은득표율을명기하지않았지만, 소수정당들중에는좌우연정에결합하는기준을주축정당의이데올로기보다는정책을그기준으로삼기때문에이탈리아에서의연합정치성공여부는연합의결속도와그결속도를유지하고있는정책중심성이라는점이다. 물론이데올로기적인요소나정책정당의중심이누구이냐에따른차이는존재하지만, 이보다더욱중요한사실은노동과복지정책에대한국민들의선택과밀접하게연결되어있다는점이다. 이러한사실은 1994년베를루스코니정부의탄생이후지속적으로관찰할수있는요인이다. 1994년언론재벌에서화려하게변신한베를루스코니의실각과정이나 2008년의총선과 2013년총선에서민족동맹이나재건공산당과같은정

172 162 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 당들이원내진입에실패했던것도이들정당이갖는이데올로기적인측면보다는정책적인요소가연정을구성하는기준에서중요했기때문이었다. 특히베를루스코니가이탈리아정치에중요한변화를초래했던 2002 년이후의상황은이탈리아노사관계와복지정책의틀이흔들리고시스템자체의변화가불가피했던시기였다. 특히 2005년이후베를루스코니정부에대한노조의입장은상당히강경한방향으로선회하였다. 이는정부가강조하는경쟁력강화와생산성향상이전제될때에만상호발전과상생의가능성을들고나왔기때문이다. 특히정부는콘핀두스트리아의입장을적극적으로옹호하면서이탈리아노사관계전체에균열을초래하였다. 특히콘핀두스트리아의제안중에서 계약관계의유연성, 노동시간의유연성, 소득의유연성, 계약자로서의유연성 등을국가가보장할것을내용으로담고있다. 결국이러한일방적인지지와편향성은그동안노동을포섭한형태의국가중심코포라티즘의전통에서도멀어지는계기가되었고, 전체적인노동정책의기조가후퇴하면서노동자신분과지위보장문제까지도위협받는상황에직면하였다. 이탈리아노동상황을악화시킨결정적계기는 2002년에개정약속한노동법으로베를스코니정부의노동자문관이었던비아지의이름을명명한새로운노동법이었다. 2003년 2월의 30호법률로도불리는이법안에서베를루스코니가의도했던것은신자유주의경제체제에적합한새로운노사관계와기업에유리한노동시장구조의재조정이었다. 기민당이주축이되어우파연정이이탈리아를 50여년간지배했지만, 이탈리아에존재하고있는강력한좌파정당이나다양한이념과이해관계가있던노동조합은사회적협약의틀속에서운영되어왔다. 그러나베를루스꼬니가지향하는노사관계에대한입장이나기업적인이해는전통적인이탈

173 제 5 장이탈리아의사회협약창출능력사례연구 163 리아의기존구조나관계와는다소차이가있는성격을갖고있었다. 주지하듯이베를루스꼬니는정경유착을통한언론과건축부문의신흥재벌로서비스업에기반한산업적토대에기반하고있는기업인이다. 이러한점은피아트나올리베띠등으로대표되는전통적인제조업중심의이탈리아산업구조와는상충적일수도있는구조였다. 이러한요인들로인해베를루스꼬니가 2001년부터시작된자신의재임기간중에추진했던주요법안과개정의내용은 3가지영역으로정리할수있다. 첫째는사회간접자본에대한투자와그재원마련을담고있는메를로니 (Merloni) 법안이었고, 둘째는노동시장유연화와기업의경쟁력강화라는목적으로제안되고실행된개정된노동법이며, 셋째는 1994년에도추구했으며, 정부재정적자의가장커다란부분을차지하고있는연금제도의개정과변화를주기위한법안이었다. 특히세번째의연금제도는유럽연합회원국의입장에서준수해야할 유럽연합의성장과안정조약 의규정에서가장중요한예산적자폭비율이 GDP의 3% 이내여야한다는조항을맞추기위해서라도국가예산의 14% 나차지하고있는연금제도의개정은불가피했다. 결국오랜논쟁끝에 2004년 2월 19 일에이전보다완화된연금법개정안 123) 이의회에제출되었다. 이러한상황은이후지속되었던 2006년의프로디정부나 2008년베를루스코니재집권상황에서도달라지지않았으며, 2008년말세계경제위기이후에는더더욱경제위기에대한대응정책과후속조치집행을위한연합정치가더욱공고히해지는양상을띠게되었다. 특히 2006년프로디중도좌파연정이무너지게된계기나 2012년베를루스코니가수상직을사임하게된요인모두정책에대한연대와결속이붕괴되면서재선 123) 개정안의주요내용은 2008 년부터 35 년의연금납입기간을준수하여연금의수령가능연령을남성과여성모두 60 세로한다는것이다.

174 164 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 거혹은정치권력의교체라는현상이발생했다는사실은제 2공화국에서연합정치의기준이이데올로기보다는정책이라는요소가연정이나연합정치의결정적인요인이라는사실을거듭확인시켜주고있다. 2013년총선이후의정치적인상황역시이와같은정책연대가결정적일수있다는점을각인시켜주었고, 이탈리아정치사에서보기드문좌우대연정이펼쳐진이유가될것이다. 제 2 절이탈리아의사회적협약의이론적배경과정치적의미 1. 이탈리아코포라티즘의이론적배경 코포라티즘의어원은중세이탈리아의수도원에서유래한것이다. 서로마제국의멸망이후로마시대의발전된농업기술과학문을보호했던수도원에서수도사들이노동을분담하는시스템을제도화하는과정에서먼저등장한이용어는조합주의적노동경영방식을의미하는조합주의혹은협동노동조합주의등으로해석하기도하지만, 의미의현대적변천이나정확한의미전달이어려운점등을고려한다면원어그대로코포라티즘으로사용하는것이가장바람직할것이다. 중세적기원을갖는이용어가하나의정치적실체와제도로서구체화된것은무솔리니의파시즘체제였다. 22개의조합 (Corporazione) 124) 124) 1934 년 2 월 5 일의법률로파시스트체제는협동조합을조직했다. 이는 " 이익의대표성 " 의원칙에착안한것으로, 비록노동자가고용자와동등한권리는갖지못했을지라도모든부문에서고용자와노동자대표를통합하고있었다. 이법률 ( 이후 5 월과 6 월정부수반의포고령에기초하여 ) 에따라노동조합은농업부문 8 개, 산업과상업부문 8 개, 서비스업부문 6 개, 총 22 개로구성되었다. 농업부문은곡물 야채 과수농업, 포도나무 포도주농업, 올리브유, 사탕무 설탕, 동물축양 어업, 목재 직조생산업이있었고, 산업및상업부문은금속제련과기계, 화학, 섬유, 제지와인쇄, 건축, 수도, 가스와전기, 채굴, 유리와세라믹이있었다. 서비스부문에는보험과신용, 전문직및예술, 선박및항공, 통신업

175 제 5 장이탈리아의사회협약창출능력사례연구 165 을통해 " 이익의대표성 " 원칙을국가정책에적용시키고자했다. 비록그실효성과내용면에서부족한부분이있었다할지라도국가가주도하는코포라티즘의실현이라는측면에서충분히의미있는제도였다. 이후노동배제의시기, 불안정한코포라티즘시기, 안정된코포라티즘시기, 불안정한코포라티즘시기등을거쳐현재에이르고있다. 125) 이를연도별로구분해보면다음의표로정리할수있다. < 표 5-4> 이탈리아의국가 - 노동관계유형 시기 50 년대 ~ 60 년대중반 60 년대후반 ~ 70 년대초반 70 년대중반 ~ 80 년대후반 90 년대초반 ~ 2001 년 2001 년 ~ 2003 년 국가 - 노동관계유형 노동배제 갈등 - 교섭 불안정한코포라티즘 안정된코포라티즘 불안정한코포라티즘 자료 : 정승국 (2003), p.35 이후베를루스코니제 2기정권 ( ) 에서노동법파동을겪으면서, 불안정한코포라티즘시기에있었지만 2006년수립된제 2기프로디가이끄는중도좌파정부에서는보다안정적인국가-노동의협력체제가예상되고있다. 국가와노동간의협력체계의제도화는이미여러학자들에의해연구되었는데, 그중에서도이탈리아의코포라티즘에대한레지니 (Regini) 의분류나로크 (Locke) 는중요한의미를갖는다. 126) 레 종, 공연, 숙박업이있었다. F. Fiorani, F. Taschi, Storia illustrata del Fascismo(Firenze-Milano; Giunti, 85) 125) 정승국, " 이탈리아코포라티즘의발전과위기 ", 김종법 / 정승국공저, 이탈리아좌파노조의노선전환과최근노사관계의동향 ( 서울 ; 한국노총중앙연구원, 2003, p 참조 ). 126) M. Regini, "Political Bargaining in Western Europe during the Economic Crisis of the 1980s", edit. by Otto Jacobi, Bob Jessop, Hans Kastendiek and Mario Regini. Trade Union and the State(Croom Helm, 1986): M. Regini, Uncertain Boundaries: The Social and Political Construction of European Economies(Cambridge; Cambridge University Press, 1995): R. M. Locke, Remaking The Italian Economy(Cornell University Press, 1995) 등등.

176 166 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 지니등에의하면국가와노동간의관계는세가지이념형적인모델로분류할수있다. 첫째는합의모델유형으로노동조합이경제정책형성과결정과정에직접참여하는유형으로보통임금교섭을중점적으로다루고있는모델로스웨덴, 오스트리아, 네덜란드, 독일, 스위스등이채택하고있다. 둘째는노동운동의정치적고립유형으로정책결정과정에서노동조합이배제되거나효율적인합의제도의부재등으로특징되는모델이다. 세번째는다원주의적파편화모델로정책결정에대한영향력행사는주로노조를통해이루어지는유형으로노동시장에서노조의영향력이막강한유형으로미국이나영국의모델이라볼수있다. 이탈리아의경우이러한일반적유형화분류는어려운점이있지만, < 표 5-4> 에서보듯이시기별로노동과국가간의관계가변하고있으며, 지속적인변화과정을겪고있다는것을알수있다. 따라서이탈리아국가와노동간의관계를유형화하기는다소어려운측면이있지만, 사회적협약의틀안에서이들제도가갖는사회통합적기능에역점을두어설명하면서, 복수노조시대를앞두고있는한국의상황을고려하여산별협약이나공공부문노조의의미등을정치적으로해석하고자한다. 따라서이탈리아코포라티즘을정치적인측면에서몇가지수준에서정리함으로써한국적상황과비교할수있는준거를제공하고자한다. 이를정리하면노사정협의회로일컬어지는국가가주도하고노사가참여하는협의체방식의사회협약방식과내용이다. 2. 노사정협의회와사회협약의방식 사회협약의제도화를이야기하자면아마도노사정협의회라고하는국 가에의해주도되고있는위원회이다. 이는두가지측면에서이야기할

177 제 5 장이탈리아의사회협약창출능력사례연구 167 수있다. 하나는사회적협의의틀에서제도적으로정립된국가주도의사회협약 ( 코포라티즘 ) 차원에서이야기할수있으며, 둘째는기업과노조간의단체협약과정에서산업별노동자대표와산업별사용자대표사이에이루어지는단일화수준이다. 이탈리아의경우노조의수나종류가너무나다양하기때문에 1970년대와 1980년대는제도적으로이러한노조의입장을단일화하는것차체가어려운일이었다. 따라서노사나국가모두이를하나의제도로확립하는것이시급한문제였고, 그러한흐름은네오-코포라티즘Neo-Corporativismo이라는이름으로가시화되었다. 1970년대중반까지갈등과대립이라는국가와노동사이의관계는노동운동의침체와동반하여새로운협력관계를구축하게되었고, 비록불안정하기는했지만, 국가의정책과정에서이를반영하는징표들이등장하였다. 흔히코포라티즘이라고일컬어지는노사정 3자의협동과협력을토대를하는이원칙은북유럽, 특히스웨덴에서 1970년대까지번성했던모델이었다. 이탈리아의경우제반여건들이북부유럽과는다른역사적상황에서이러한코포라티즘의시도자체가무의미한것으로평가받았다. 그러나 1970년대후반부터경제위기타개와 역사적합의 선언이후수립된연립정부에대한기대등이어울려새로운협의체제를위한상황적요건은무르익게되었다. 1976년통일연합은전국적인차원에서산별교섭을준비하는과정에서고용문제의해결을위한임금문제의전향적검토가가능하다는입장을공식적으로밝혔다. 이듬해다시경제인연합회 (Confindustria) 와노동비용협정 127) 을체결하였으며, 1978년에는정부의노동정책에협력하 127) 이협정의주요내용으로는다음과같다 : 임금연동제에따른해직보상의동결 ; 자동급여인상수정 ; 7 개항의유급휴가의삭제 ; 노사협의하의연장근로허용 ; 노동시장의유연성확대적용등등. CGIL, Rapporto annuale 1979, CGIL 또리노지부문서보관소, p 참조.

178 168 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 는내용을담은새로운노선을채택하였다. 2월로마에서열린회담을통하여발표된주요내용은임금정책에대한수정, 임금정책의기준이었던임금연동제 (Scala mobile) 의축소, 정부의반 ( 反 ) 인플레이션정책지지등이었다. 이는노조의근본적전략수정에해당하는것으로사용자와정부에대한협력의지를공개적으로표명하고실현하겠다는의지를나타낸것이었다. 정부역시노조를협상파트너로인정하고국가전반의노동정책과경제정책에노조의입장이나의견을조율하여국가정책의구성요소로참여시키겠다는의지를천명한것이었다. 이와같은상황은 1983년스꼬띠협약으로재확인되었고, 이듬해제정된성발렌띠노법령으로고조되었다. 128) 사회적합의에대한노조와정부의분위기만큼기업의입장도변화가있었다. 정치적노조운동이약화되면서전국차원의노조가중심이된임금협상의틀이기업이나지역중심으로이동하였다. 이과정에서기업역시내부적인정보접근이나경영참여등의형식을통하여노동자와노조의기업참여를허용하였다. 구체적으로시작된영역은공공부문이었고, 특히국영기업이었던이탈리아산업재건공사 (IRI) 에서는노사가합의하여 통합협의위원회 (Comitato consultivo unito) 를설치하였다. 위원회구성시노사양측이동수로구성된다는점에서당시상당한반향을불러일으켰다. 기능과구성에서상당히혁신적이었음에도불구하고이모델은공공부문에한정되었다. 민간부문에서는경영자측의반대가심하여구성과시행자체가무산되었고, 1987년에서야금속부문을중심으로정보근접과공유에대한협약이체결되는수준에머물렀다. 기업별협약의증가와함께지역별협약역시꾸준히증가하였는데, 이는지역이나지방에서활성화되었던자율혹은독립노조의증가에힘입은것이었다. 128) 김종법, 2004, 이탈리아노동운동의이해, p

179 제 5 장이탈리아의사회협약창출능력사례연구 169 이와같은노사정협의를주요내용으로하는 1980년대의이탈리아코포라티즘은상황이나경우에따라일시적으로작용하기는했지만, 제도를통한안정적구조로정착되지는못했다. 특히기존노조들이대표성과정체성의문제를들고나오면서거시적인차원에서의사회적합의는점점어려워졌고, 기업이나지역단위의미시적차원에서의합의는갈등속에서도유지되었다. 따라서보다안정적인코포라티즘은 1990년대를기다려야만했다. 1980년대말은전반적으로민간부문의노조활동이위축되고, 세력판도역시노 정갈등과대립에서노조에비해정부와사용자측의상대적우위로기울어진시기였다. 이시기노동운동에서가장두드러진특징의하나는민간부문보다공공부문의조직과활동이우월했다는점이다. 이는공공부문의노동운동이국가의법률에의해보호될수있는근거를통해서였다. 그러나 1983년의법안을기초로하여 3년마다적용되는임금협상재개가정부의연기방침으로 2년간유예되면서공공부문노동자들과의사와교사및공무원등의불만은커져만갔다. 이들은특히기존노동조합조직에대한불신을표출하면서새로운노동조합조직을결성하게되는데, 가장대표적인것이 Cobas( 하층위원회 ;Comitati di base) 이다. 1987년초에결성된이조직은공공부문의노동자와전문기술직그리고숙련노동자들의입장을대변하고자설립되었다. 보통 8개부문 ( 공무원, 학교, 국립병원, 지방자치단체, 사회보장기구, 대학, 연구소, 공사 ) 의하위조직을가지고있다. 공공부문에대한기존노총들의전술을비판하며등장한이들은정부와의 1987년협상과정에서강력한투쟁방침을유지하였다. 이는기존노동조직의입장에서보면세력축소와대표성훼손이라는부정적효과를, 또한정부의입장에서도이들의요구가지나친

180 170 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 재정적자와인플레의위험을야기할수있는것이었기에받아들일수없는것이었다. 그럼에도불구하고 Cobas의입지는 1987년협상기간에많은공공부문노동자들의지지를획득하였다. 그러나보다근본적으로이탈리아공공부문은해결하기어려운구조적문제를안고있었다. 오랜역사적배경과함께근대에만연되었던후견인주의나파벌주의의유산으로중앙이나지방할것없이지나치게비대하고중복되는기능과제도를가지고있었다. 이는비효율성과함께국가재정에커다란부담으로작용하였고, 공공부문의개혁은단지임금협상이나노동권획득차원에서이해될수있는것이아니었다. 이에이탈리아정부는자유주의적요소를받아들이지못하고점진적인방식으로공공부문문제해결에접근하게되었다. 이러한배경에서등장한법률적근거가 1990년제정된공공부문의파업규제법안이다. 공공부문중에서필수공익분야에서의파업을제한하고, 파업시전제되어야할규정등에관한법률로서이후이탈리아공공부문의기본적방향을결정하게되었다. 정부와사용자주도로흐르던노사정관계는 1991년에이르러새로운국면에진입한다. 1983년스꼬띠협약이후중단되었던노사정삼자협상의재개는 1990년대노동운동이국가정책과제도로편입되는서막을알리는것이었고, 불안정하던코포라티즘이북유럽모델과는다른이탈리아만의형태로전개됨을알리는신호탄이었다. 1991년의삼자협상전에도-비록형식적일지라도-1990년초반에제도화된 경제사회협의회 라는기구가만들어져노동과산업정책에대한국가자문역할을하고있었으며, 이를지방자치정부산하의산하기구로발전시키려는시도도있었다. 그러나이는형식적인협력관계였으며, 실질적으로그리고본격적으로전개되는노사정삼자협상이제도화되는것은 1993년무렵이었다. 동시에이시기를전후하여이탈리아노동운동과정치적상황은또다시새로

181 제 5 장이탈리아의사회협약창출능력사례연구 171 운전기를맞게된다. 90년대를넘어서면서이탈리아노동운동은새로운전환기를맞이한다. 1991년부터재개된노사정삼자협약은북유럽에서 80년대에일찌감치폐기한코포라티즘의이탈리아모델이본격적으로시작하는서막이었으며, 노동운동은국가정책의기조변화와맞물리면서발전하게되었다. 또한노동운동이제도적으로국가정책의일부분으로전환되는계기가되었던것도이시기였고, 사용자우위의노사관계가 90 년대중반까지지배적이되는출발점이기도했다. 이에반해노동자측과사용자측이직접협상의주체로서테이블에앉게되는경우는전국차원에서전개되는산별협약과기업별협약을통해서이다. 이탈리아에서단체협상체계는두가지수준에서진행되고있다. 하나는전국차원에서노조들과사용자단체가직접만나는경우이며, 두번째는개별기업의고용주들과해당기업의노동자대표가만나거나, 지역이나지역단위초산별차원에서지역별노조단체와해당사용자단체가만나서협상하는경우이다. 각각의경우협상의내용이나주체들이다소다르다는점이있고, 참여하는주체역시범위나지역에따라차이가있다는특징이있다. 전국차원에서노조의총연합과사용자단체전국연합의협상은쌍방의협의기구설치를중심으로산업관계일반과각종보험의문제및환경과새로운일자리창출과같은비교적거시적내용들을다루고있다. 또한산별협약의틀안에서산별노조총연합과산별사용자단체총연합이최저임금, 승진, 휴가, 노동시간, 노조권한관련협의사항, 채용이후교육관련사항등에대하여논의한다. 이에반해기업차원의산별협약은해당기업의사용자와노동자가만나지만, 노동자가일반노조총연합이아닌 RSU라고하는통합노조대표가노동자를대표하여사용자와협상을벌이게된다. 산별협약에서결정

182 172 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 된내용을토대로보다구체적인사항들을확정하며, 임금과관련하여서는당해연도의인플레이율이나기업의사정에맞추어미리협의하여임금수준과복지및수당등을결정한다. 전국차원에서진행되는산별협약의경우 4년마다개최되며, 임금의경우에는 2년마다만나서협의하여결정한다. 기업차원에서의협약의경우에도유사하다. 그러나주요사안들이발생할경우에는수시로만나서협의할수있다. 이와같은기본적특징을통해이탈리아산별협상은발전해왔다. 수많은노조와의창구단일화가필요했던시기에국가에서제도적으로장치를마련한것이바로 1993년 7월협정이었다. 꼰핀두스뜨리아 Confindustria가기업별협상을인정하면서공식적으로노사관계가제도화된것이다. 외형적인측면에서이탈리아산별협상은 3가지수준에서구성되어운영되고있다. 첫번째수준에서는노사정간최상위조직들사이에정기적으로개최되어주요현안과방향등을결정하는수준이있고, 둘째는산별협상의기준이자구체적방침이라할수있는전국단체협상 (CCNL) 이체결되며, 마지막으로기업차원이나소규모영세사업장단위별로지구내에서이루어지는협상이존재한다. 임금협상의경우 1차단협에의한협상의범주와내용등이결정되며, 2차단협에의해구체적인내용과사항들이결정된다. 단협기간은산별전국협약의경우일반협약은 4년단위로이루어지며, 임금협약의경우는 2년마다갱신된다. 기업별협약역시 4년기본에임금협약의경우 2년마다갱신되고, 기업의재조직이나노동조건, 고용기준과채용조건의변화, 기타노동자들의동등한권리구조의변화, 및기업내부조직이나위상의변화에대하여는언제든지협상이가능하다. 중앙차원의소득관련노사정 3자협상은 1년에보통 2번의정기적모임이있다. 5월과 6월사이에첫모임을갖으며, 내용은주로공공투자의

183 제 5 장이탈리아의사회협약창출능력사례연구 173 문제, 인플레이션의결정, 총생산증가율의결정, 고용정책전반에걸친목표와내용등을설정하며, 회의에앞서정부는노사양측에 연간고용상태보고서 를제출하게되어있다. 두번째회의가열리는 9월협상에서는 1차협상에서결정된목표와내용실현을위한구체적방법등이결정된다. 노사정모두가모여합의한사항들은다소추상적이고구체적이지못한경우가대부분이기때문에전국단체협약 (CCNL) 의실질적효력이가장중요하다고볼수있다. 전국단체협약이체결되면이것이협약의유효기간내에는하나의민법적효력을가진개별법으로의구속력을갖는다. 따라서외적으로는각각의전국단체협약은절대적구속력을갖지만, 기업이나지역으로내려가적용할경우에는기업이나업종및지역의상황과사정등을감안하여내용을다소유동적으로변경할수있다. 그럼에도불구하고이러한전국단체협약은해당기업과지역에적용할때하나의최저기준이라는규범적성격을지니고있다고판단하면된다. 최근의추세는교섭구조자체의특별한변화라기보다는업종에따른기업별또는지역별협약이더욱중요성이증대하고있다. 노동자들역시산별협약보다는자신이몸담고있는기업에서의협약내용에더욱관심을갖고있으며, 경제적이익과관련된내용을협상의주된내용으로삼고있다. 그러나최근정부와경제계가전반적으로신자유주의적정책기조에따른구조조정과비정규직채용을허용하는비아지법안을적용하면서이를철폐하는투쟁과연대를교섭의주요한내용이자목표로설정하고있다.

184 174 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 3. 교섭대표의법률상지위와권한 국가의경제적위기극복과노사정 3자모두에이익이될수있는제도운영을위해가장먼저정비된것은노동자대표성부분이었다. 1993년 7월노사정삼자협정으로인해 RSU(Rappresentanza Sindaclae Unitaria) 라는새로운기업별노조통합대표단이구성되는근거를마련하였고, 임금연동제폐지에따른임금보상의방법을어느정도명문화시킴으로써노동운동의통합과일반노동자들의동의를이끌어내고이를국가제도로서정착시키는일련의성과들을얻었다고평가받을수있다. 여기서이야기하는 RSU라는제도가전혀새롭게출발된것은물론아니었다. 1943년부터노조가결성되어있는각사업장에는내부위원회 (Commissione Interna) 가존재하였다. 이현장조직은단체교섭권과파업권이없이단체협약의실행을사업자와논의하던노동자조직이었고, 1970년이후 RSA라는기업별노조대표가존재하여교섭권과파업권을소유하면서사용자와협상을벌이던노동자조직이었다. 그러나이조직들은기업내부의사정이나현장노동자들의이해를대변했다기보다는중앙조직으로서기존의 3대노총의기업대표자격을가졌다는편이정확할것이다. 그러나실효성있는역할을하지못하면서 80년대에는노조대표기업별평의회 (Consiglio Aziendale di Rappresentanza Sindacale) 가등장하기도하지만, 원활한기능을수행하지못하였다. 이와같은한계를타파하고현장중심의노동자이해를대변하는조직으로바꾼것이바로 RSU인것이다. 각노조의입장을모두통합하여사업장의노동자이해를대변한다는점에서기존의제도들보다는훨씬바람직한것으로평가받는이제도는결국기존노조들의통합과변화된환경하에서노동자들의요구와이해를직접반영한다는목적을가지고탄

185 제 5 장이탈리아의사회협약창출능력사례연구 175 생하여운용되었다. 이들 RSU의대표성은단협의성격이전국적이냐기업적수준이냐에따라차이가있다. 전국적수준에서진행되는협약에서는주요 3개노조가중심이되기때문에 RSU의경우개입의여지가별로없다. 다만현장의소리를대변한다는측면에서현장에서정기적으로또는부정기적으로논의되고있는쟁점사항들이나일반노조원들의의견을지도부에반영할수는있다. 이에반해기업차원의단체협약에서는이들 RSU의법적지위는절대적인것으로볼수있다. 이들이협상의내용이나과정을주도하고다수결원칙에따른승인과정을거친다. 그러나한가지이들 RUS의조직률이산별에따라다르기도하며, 민간부문인경우 RSUI자체가존재하지않는경우도있기때문에 RSU가있는기업이나사업장또는지역에서는이들이분명한대표성을갖지만, 그렇지않은경우이를어떻게인정하고승인하느냐는사정에따라다르다고볼수있다. 참고로금속부문의경우민간부분약 40% 의기업이나지역에서 RSU가조직되어있다. 이러한사정이산별구조의성격과구조를더욱복잡하게하는것이다. 일반적으로공공부문의경우 RUS의조직률은거의 100%( 몇몇부문을제외하는데, 이는한국에서공공이라고인정하는부문과이탈리아에서공공으로인정되는부분이다르고, 부문에따라수익성이나경제성의정도에따라차이가나기때문이다.) 에가깝기때문에실제적인노동자들의현장성을직접적으로그리고완전하게반영하고있는부문은공공부문이라볼수있다. 산별협약의경우노동자들의입장을반영하는협의안을작성하고승인하는과정은다음과같다. 산별협약에참여하는각노조대표들이협의를해서요구안의기본개요를만들고, 그것을각노조지도부에서승인을

186 176 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 하게되면그것을다시전조합원에게알려서투표하러오게하고대의원 50% 이상의참석, 참석대의원 50% 이상의찬성으로결정하게된다. 그리고이후기업측과교섭한결과도똑같은방식으로승인을받게된다. 만약합의사항에문제가생길경우, 즉어느하나의노조라도불만족스러운경우에는모든노조가참여하는전체노동자의투표를요구할수있고, 여기서최종결정이이루어진다. 이에대한절차는각기업이나산별노조의정관이나규범에세세하게규정되어있다. 4. 단체협약 단체협약은이미앞에서설명한바와같이두가지차원에서진행되고있다. 그런데여기서한가지유념해야할것은, 전세계노동운동의일반적조류라고할수도있지만, 민간부문보다는공공부문의협약체계가훨씬잘조직되어있다는점이다. 이탈리아산업구조의일반적특징의하나인중소기업의편중과절대적비율등을고려한다면국가가직접적인당사자이자사용자인공공부문이단체교섭역시가장명확하고예측가능한구조를가질수밖에없는것이다. 민간부문의경우에도전통적으로강세를보이고있는금속, 기계, 섬유, 화학, 조선등에서는비교적단체협약의체계가잘구성되어있다고볼수있다. 먼저민간부문인금속산업분야의산별협약의내용은다음과같다. 산별협약은 4년과 2년 ( 임금교섭 ) 의유효기간을가지고있지만, 기업에서는사정에따라협약유효기간이 1년이될수도있고 2년이될수도있고 3년이될수도있다. 산별협약의중요한내용은최저임금이나주40시간제와같은최저근로조건이다. 4년마다의기준은인플레이션율과실제생활비의소요에서오는격차를기준으로한다. 산별협약의경우정규시간

187 제 5 장이탈리아의사회협약창출능력사례연구 177 외의초과수당이나노동조건에대해, 산재시의조건, 휴가문제등에대해서도기본적인사항은다루고있다. 기업별협약에서는최저조건을기준으로해서수당등을결정하고기업체의수익성에따라그외의수당등을결정할수있다. 그리고기업별협약에서는좀더구체적인것을교섭하는데즉, 승진을위한교육훈련이나기업활동에필요한사항들에대하여기업에따라교섭할수있다. 기업단위의교섭은사용자대표와 RSU( 통합노조대표단 ) 가교섭을하며, 기업차원의수당이나임금의인상폭등은각기업의사정에따라하는것이기때문에그차이를명확하게밝히는것이어렵다. 업종 지역 규모별교섭은없으며, 전국단위산별교섭이있고지회별교섭이있다. 그리고지회 ( 현또는시단위 ) 별교섭은사업장차원 ( 기업별 ) 의협약내용과상응하는부분을주내용으로한다. 15명이상사업장에서는법적으로 RSU가대표성을가지기때문에교섭을할수있지만, 5-6명정도의사업장은법적으로 RSU의대표성이보장되지않고있기때문에상황과사정에따라결정된다. RSU의선출은일반적으로다음과같다. FIOM이나 FIM 등의산별노조에서요청을하면해당노조가 15인이상사업장에선거요구를통보하고, 이후기업차원에서선거위원회가조직되어 15일간공고를거친뒤, 후보자등록 15일, 8일간선거운동을거쳐 23일째투표소집을한다. 조합원이아니라도전체노동자를모아서투표를하며, 임기는 3년이고중간에사임한경우같은방식으로다시선출한다. 이렇게종업원 200 명당 3명의 RSU가만들어지고, 3명의임금은기업에서지불한다. 이들의활동시간은종업원수의 1.5배만큼주게된다. 즉, 200명의사업장에서는 300시간이주어진다. RSU조직사업장은전체의 40% 정도이다. 그중 FIOM은 70% 정도 ( 그러나확인이불가능하고다른노조에서이야기하

188 178 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 는수치와차이가난다 ) 에진출하고있다. 이와같이도출된협약의내용은산하사업장이나해당기업에서기본적인강제적규범의성격을갖는다. 특히주 40시간의기준이나최저임금등의핵심내용에대한산별협약은 15인이하사업장에서도지켜지고있다고볼수있지만, 그외의사항은해당사업장의사정에따라유동적이기때문에확인이불가능하다. 다만영세사업장에서최저기준을지키지않을경우법에호소할수있는법적인효력을갖기때문에정규직노동자의경우영세사업장이라하더라도상위산별협약의강제성은어느정도준수되고있다고볼수있다. 일반적으로조직률이높은피아트등은산별협약의내용보다높은임금인상률을적용하는데, 큰기업들역시 1차협약에서대개근로조건이결정된다. 그러나여전히약 35% 정도의노동자들은 2차협약에의하여근로조건이결정되며, 이들의임금수준은다소떨어진다고볼수있다. 지난 10년간추세를보면실질임금은 90~95% 로오히려떨어졌다. 더욱이 2001년이후베를르스코니정권은인플레이션율을일방적으로매우낮게책정함으로써이에따라임금인상률을낮게산정하였기에낮은임금인상을초래하고이는노동자들의실질소득저하로이어졌다. 사용자는산별협약과기업별협약을하나로통일할것을요구하고있는데이는산별과기업별협약의이중성에대해기업이통합을요구하고있기때문이다. 그러나노동자들의입장에서산별협약은개별기업들의입장이나사정을반영할수없는구조이기때문에이를수용하지않고있으며, 노조간에도입장차이가존재하여새로운시스템을모색하고있지만실현될수있을지는회의적인시각이많다. 이에대한 CGIL의기본입장은산별협약의효력이전국에걸쳐광범하고강력하게미치도록하는것인데, 즉모든사업장에산별협약적용될수있는보다강력한제도적장

189 제 5 장이탈리아의사회협약창출능력사례연구 179 치를만들자는것이다. 이에반해 CISL의입장은현행의산별과기업별협약의이중구조를유지하자는입장이다. 이탈리아에서는산별협약에서명한기업에만효력이미친다. 예를들어피아트는 전경련 ( 콘핀두인더스트리아 ) 에가입되어있기때문에노조가입여부와상관없이모든노동자에적용되는것이원칙이다. 산별교섭에참여하는사용자단체는총 9개로, 콘핀두인두스뜨리아, 코파피 ( 중소기업협회 ), 3개의각기다른자영업자연합회, 6인미만의수공업자연합회 4개이다. 이들사용자단체에속해있는노동자는전체노동자의약 90% 정도이지만, 이들이모두산별협약을준수하는것은아니다. 특히베를루스꼬니정부가들어선 2001년이후에는정부에대한불신이팽배하면서사회적협약의기본구조가금이가기시작했다. 이에반해국가가사용자인공공부문의단체협약구조는비교적잘운용되고있다고볼수있다. 1993년 ARAN과주요 3개노조가합의한원칙에의해공공부문을 8개영역으로나누고이를다시각영역별로일반직과관리직을분리하여교섭을진행시키는것으로되어있다. 공무원의영역에속하는중앙부처와지방자치단체공무원에이를적용하면 1년에모두 4차례의영역별및직종별교섭이진행된다는것을알수있다. 이에대한구체적관련주요규정사항은다음과같다. 첫째, 규정에대한협약의유효기간은 4년이며임금과관련된것은 2년이다. 둘째, 협약유효기간 4개월전에는파업이불가능하다. 셋째, 새로운협약을위한합의가사정으로 3개월이상지속될경우에는수당을지급한다. 그러나이들합의안이정부승인과정에서지체되면서계속적으로지체사태가발생하자정부는 1997년에이르러잠정합의안에대한최종승인기간이 40일을초과하지못하도록규정하였다. 이에반해단위별과지역별교섭은전국협약이미리정해놓은범위안

190 180 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 에서이루어지기때문에비교적상위교섭인전국협약에구속적이다. 하위개념인단위별교섭은주로작업환경과관련한사항과업무관련교육및생산성향상방안에대한사항들을논의하게된다. 90년대이후하부단위의교섭중대성이증가하고있는데, 특히재정적자율성확충과함께하부단위교섭의중요성이증대하고있다. 이와같은교섭의구체적절차는다음과같다 : 1) 교섭개시전에정부는예산법에의해단체협상에소요되는재원을영역별로규정한다. 2) 협약에대비하여 ARAN과영역대표위원회는절차와일정등을논의하며, 교섭과관련한필요사항들을정부에보고하고정부는 10일이내에이를검토하여 ARAN에통보한다. 3) ARAN은해당노동조합에이를통보하여교섭모임을소집한다. 4) 교섭을통해얻어진잠정협의안에대하여 ARAN과관계기관의검토가이루어진다. 5) 최종안작성한다. 6) ARAN 은 5일이내에영역대표위원회로부터최종안에소요되는직 간접재정규모에대한승인여부를통보받는다. 7) 만약긍정적답변을받으면회계청으로부터 15일안에비용지출에대한가부여부를확인받는다. 8) 지출여부의확인으로협의안이체결되고동시에효력이발생한다. 9) 만약잠정안이거부되면예산조정의과정을거치게되며, 이역시불가능할경우에는교섭이처음부터다시시작된다. 10) 단체협상의초안이최종확인과정을거치는데소요되는시간이 40일을초과해서는안된다. 이와같은과정을통하여공무원과공공부문노동자들의단체교섭이이루어지며, 이탈리아공무원역시노동자로서단체교섭과행동권등을법적으로보장받고있는것이다.

191 제 5 장이탈리아의사회협약창출능력사례연구 181 제 3 절이탈리아사회협약모델의한국적함의와가능성 1. 이탈리아사회협약모델의지속성과안정화의제도적기반 이탈리아사회협약모델의경우글로벌경제위기이후두가지의서로다른견해가표명되고있다. 하나는이탈리아재정적자와재정부채의주범으로꼽히는과다한사회보장비용으로인해더이상의사회협약시스템은작동하지않는다는주장이다. 다른상반된주장은경제위기상황에도여전히작동하고있는사회협약시스템의안정성과제도화를이야기하고있는주장이다. 전혀상반된평가와주장의근거에는각각합리적인주장의근거가존재한다. 먼저이탈리아의재정적자와재정부채는실제로이탈리아복지제도가갖는미로형구조와불투명한사회구조및과도한행정비용등이적자와부채증가의가장큰요인으로지적되고있다. 이는이탈리아정부구조와사회의부정부패와불투명성을고려한다면충분히일리있는지적이다. 후자의분석역시일정부분합리적이고논리적인근거를제시하고있는데, 그것은불투명한사회구조와행정의비효율성그리고신자유주의체제로의전환과정에도불구하고이미이탈리아사회가갖는노동과복지중심의구조적인측면으로인해그방법론적인변화는가능하겠지만근본적인사회협약시스템의변화는불가능하다는주장이다. 두가지의상반된주장모두나름대로분명한근거와합리적인이유를갖고있지만, 이탈리아사회협약모델의붕괴나전환을이야기하기에는여전히제도적인안정성과기반을갖고있다. 따라서이번항에서는좀더긍정적인시각에서여전히지속되고있는이탈리아사회협약시스템의지속성과제도적기반에대해서술하고자한다. 특히제도적인측면에

192 182 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 서이러한기반의중심성에초점을맞추고한국적인상황에서정책적인적용가능성이높다고생각되는세가지제도를정리하면다음과같다. 첫째는지역협약으로산별협약의하위범주에속하는제도이며, 둘째는지방정치가중심이되는사회적기업이고, 셋째는그러한제도를입법화하여뒷받침할수있는정당간연합정치이다. 이에세가지의제도적기제를통해제도적이고정책적인함의가능성을서술하면서한국의사회협약시스템에어떠한함의와구체적인정책실현가능성이있을것인가에대하여간략하게기술하고자한다. 2. 지역협약과노동조합 가. 개요 이탈리아산업구조나노동운동의구조속에서가장중요한특징은산별협약의제도화와네오코포라티즘이라불리는새로운노사정협력시스템이라할수있다. 그러나최근산별협약만큼이나우리의관심을끄는제도의하나가바로지역협약이다. 지역협약의시행근거는전국차원의협약기준에의한다. 앞서이야기한대로매년 4년마다전국차원의협약내용이확정되면각지역에서는산업과부문별로노조들은이를근거로하여지역의사용자단체들과협약의수준과구체적내용들을결정하게된다. 이에여기서는지역협약의사례를통해지역협약이갖는노동운동의의미와경제적위기상황에서노조차원의대응에대해살펴볼계기를살펴볼것이다. 다음의내용은 2005년토리노지역의지역별협약의주요내용을담은것이다.

193 제 5 장이탈리아의사회협약창출능력사례연구 183 나. 지역별단체협약의정의와범위 : 토리노사례연구 통합적인지역별단체협약은지역차원그리고보통단일기업차원에서이루어진다. 지역협약의목적은보다완성도높은노동조합관계를창출해내면서, 효율적이고보다기능적인조합구조와노동자개개인의사적영역에대한보호를실현함과동시에노동조합과노동정책의운영에서발생하는여러문제들에대해더욱유효적절한해결책을모색한다는최종적인목적을갖는다. 이는전국협약에서제시하고있거나다른계약내용에서규정하고있는사항들을벗어나거나연관성이없는새로운사항들을제시할수없다는것을의미한다. 현지역협약은전국협약에명시된계약조항의세부적내용과산별협약에보다구체적으로결정되어명시된내용에근거하여구성된다. 다. 지역협약의주체와이해당사자들의결정가능사항들 1) CCNL( 전국협약 ) 의적용이잘이행되고있는가에대한통제 ( 이행검사 ) 와진행사항에대한모니터링. 2) 보건관련업무를규정하고있는사회보장보험에포함되지않는예외적인수단이나방식과관련하여기업에따른개별교섭이행을위한방향설정과노선의확정. 3) 다음 47조의 3항에예시된것과같은최근의기준에따른방침의확정. 또한노사양측에서이와같은절차를통해합의된사항은현재확정된 CCNL의최종서명이발효된날로부터 90일이내에확정되어야한다. 4) 현재의 CCNL에따라명시된사항이아닌것중에서, 직군분류등

194 184 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 과같이전형적으로확정할수없는기업수준과지역에따른직업별형태에대한임금적용과노동조건적용을위한임시배치및직종분류와관련된판례적용과확정권한이있다. 여기에는새로운직종분류모델과비교하여적절하고합당한배치및분류확인을포함한다. 5) E.C.M( 금속분야에대한해당기술의지속적재교육 ) 의프로모션, 활성화, 발전, 그리고지역단위에서협의되고확정된특징적인기술적필요성여부등에대한심사를제안하고강화할수있다. 6) 제 70조에서다루고있는사회적, 문화적, 그리고오락적활동의활성화를지역차원에서도강화한다. 7) 항상주 ( 州 ) 차원에서나혹은주 ( 州 ) 차원이존재하지않을경우의프로빈치아 (provincia) 차원에서각주체와이해당사자는공공법인체와지방법인체를포함하여지역이나지부에노동자를파견하는과정과그에따른업무상보상절차, 그리고공석이된직무분야별노동조합의재조직화의과정을논의하기위한모임을수시로가질수있으며, 요구할수도있다. 라. 기업과지역의노조차원에서해당노조와이해당사자는다음을포함하여기업별 ( 혹은지역별 ) 협약내용을확정한다. 1) 1983년 7월 23일자사회여러부문 ( 사용자단체와노조연합들을의미 ) 과정부간발효된협정 ( 스코티협정을의미 ) 원칙에따라지역협약은후속하여발생할결과와관련된추가적경제부담분에대한해결책을제시하고예상해야한다. 이과정에서관련된각이해당사자사이에는미리합의된기준을따라노동조직의혁신, 생산량증

195 제 5 장이탈리아의사회협약창출능력사례연구 185 가, 질적개선그리고업무와관련된다른인센티브관련내용이포함되어야한다는계약내용을참조한다. 이는 1996년 11월 25일자노사정간합의에의거한것으로, 다양한인센티브모델을적용한분류구조에대해서는실질적으로존재하는후속의관련합의사항들을참조한다. 1997년 5월 24일자제 135호법률과후속하여발효된법률사항에따라서이들기업 ( 혹은지역 ) 협약은합의하여서명한뒤 30일이내에프로빈치아주재노동사무국에보내져야한다. 2) 제 47조에명시된바에따라주차원에서결정된노선에의거하면산업분야별범주내에서지역내기업간수평적발전을위해적용가능한방법들은지역협약의내용을통해확정한다. 주차원에서다루고있는지역협약에나탄부족한내용들이나생략된부분들은제 47조 1항과 2항에서규정된바와같은내용에의거하여적용및실행할것이다. 3) 기업의노동환경에서규정된안전관련사항들에대한실제실행여부에대한통제내용과제 44조에규정된협약내용으로부터도출된사항을확정한다. 4) 예외적으로인정된계약내용과관련하여, 관련내용이노동에관한전국협약차원에서존중되고있는가의유무를확인하고, 이를보장하고인정하는조항들의명시와함께보험법, 사회보장법, 보건법및노동보호법으로부터유래하는의무규정의삽입여부에대한것도확인한다. 5) 노조를비롯한관련노동조직의효율성을제고하고, 이들조직의서비스수준향상을목적으로하는계획을제안한다. 6) 기타다음과같은명시된내용들에대해확정한다. 1 직업의범주와등급, 부분별조합원개인과관련한업무상기준과

196 186 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 방법들, 제 5조에규정된파업의경우최소한의필수불가결한서비스의보장을위해필요한부분별조합원개인들에대한명확한지정의기준과방법들. 2 제 18조에서다루고있는각부문별당사자들의노동시간. 3 제 20조에서다루고있는시간의은행에관련된규정. 4 제 21조에서다루고있는파트타임근무관련유형과기준. 5 제 27조에서다루고있는부서배치와작업장이전과관련한제도에대한규정. 6 제 30조에서다루고있는개인휴무순번과기간, 시기의계획. 7 제 34조와제 35조에서다루고있는직업훈련, 자격취득, 재취득, 연수와 ECM에대한다년간의연간계획. 8 제 36조에서다루고있는연구를위한권리 ( 안식년과유사한제도로사료 ) 의사용방법. 9 제 59조에서다루고있는특별근무, 추가근무활용기준과한계초과의기준. 10 제 60조에서다루고있는휴가제도활용방법에대한확인. 11 장애를가진노동자의노동활동을용이하게할수있는필요조치의시행을포함한일반적노동환경의개선과보장을위한기준과방침을확정한다. 7) 협약의내용속에명시되거나공지된다른모든내용에대한것도확인한다. * 전국적인차원에서결정된전국협약과마찬가지로지역별개별협약역시후속하는협약서에서명할때까지유효하다.

197 제 5 장이탈리아의사회협약창출능력사례연구 187 마. 토리노지역협약개선을위한조직과기구들 129) 1) INCA( 잉카 : 보호지원전국연합회 ): CGIL의하부구조중에서가장큰규모를자랑하는기구이다. 가장중요한역할은노동자를비롯한조합원개개인의권리를보호하고보장하는데도움을주는것이다. 특히노조에가입할수없는노동자 ( 이민자등을포함하여 ) 라할지라도사회보장과관련한개별상황을해결하는데상당한수준의조직적능력을보이고있다. 모든업종에종사하는노동자들에게유효한조직이며, 노동행위중에발생하는모든사건과문제를해결하는조직이다. 상해, 질병, 장애, 퇴직, 연금수령, 노사분규에따른임금문제, 노동계약조건의이행여부에대한감시등등의노동관련대부분의업무를총괄하고있는조직이다. 전국에 600여개가넘는지역사무실이있을정도로 CGIL내부에서가장잘조직화된하부기구이다. 토리노지역역시금속부문을비롯하여섬유, 가구, 식품등의관련산업노동자들의권익보호와사회복지수준을높이기위해지역차원의많은활동을하고있다. 2) CAAF( 카프 : 세무지원센터 ): 이조직은노동자들과연금생활자들의세무관련업무를보조하거나도움을주는일을한다. 소득신고, 부동산세, 양도세, 소득확인, 연금수령액의정확성여부, 모기지론등에있어서의재무상담등의재무관련수많은업무를수행하고있는기구이다. 3) UVL( 법률자문소 ): 이기구는역할과기능에서한정적이지만, 가장실질적이고도중요한법적대응과조치를취하는조직이라할수있 129) 이들조직들과기구들은 CGIL 산하의토리노지부에설치되어있는조직과기구를중심으로서술하고있다. UIL 과 CISL 역시유사한하부조직과기구들을갖고있지만 CGIL 만큼잘조직화되거나기능하지는않고있다고볼수있다.

198 188 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 다. CGIL 조합원들의법률상담과자문및실질적소송이나대응을담당하고있는조직으로조직원들인 CGIL 조합원들의각종의생활법률과노동계약관련소송등을수행하고있는기구이다. 4) SOL( 업무적응지원창구 ): 이조직은 CGIL과연계된노동사무소에부설된기구로, 주로노동자들의업무수행능력을배가시킴과동시에실직상태의노동자들에게취업혹은재취업을위한직업교육등을담당하는조직이다. 또한일을하면서도교육을받을수있는적절한교육기관의선택이나장학금수혜등을조직화하거나, 원하는이들을위해해외에서의학업지속가능성등을모색하거나도움을주는기구이다. 뿐만아니라취업과관련한포괄적인기능을수행하고있는데, 취업정보제공이나공공기관의취업공고를취합하여적절한대상자와연결시키기도하며, 취업시면접이나관련기술에대한정보까지도세세하고상세하게특화하여해당노동자들이나실업자들에게제공하고있다. 5) SUNIA( 수니아 : 주거대책통합노조 ) APU( 아푸 : 주택소유자및세입자위원회 ): 이조직은노동자들뿐만이아니라해당도시에거주하고있는일반시민들을포함하여주택문제의해결과거주관련다양한문제에적절하게대응하고적합한조치를구하기위해도움을주는조직이다. 6) AUSER( 아우저 : 세입자보호협회 ): 이조직은 5) 항에서언급한 SUNIA APU가주도하고 ANCAP, LEGACOOP, ASSOCOND가공동으로협력하여설립한기구이다. 주택소유자나세입자및계약조건에따라거주하는다양한세입자들의권리를보호하기위한조직이다. 7) FEDERCONSUMATORI( 페데르콘수마토리 : 소비자연합 ): 이익단

199 제 5 장이탈리아의사회협약창출능력사례연구 189 체화되어있는소비자연합기구를갖고있는우리나라와달리노동조합내부에조직화된생활정치운동과지역노동운동의핵심적역할을하고있는조직의하나이다. 8) ALPA( 알파 : 농업생산노동자협회 ): 농업생산자들과농업식품들을생산하는농민들과농촌경제를보호하기위해조직된기구이다. 특히농업을통해지역특산물이나농업제품들을생산하는농민들의기술적이고경제적자립을모색하면서아울러보다경제적인측면에서의생산성과수익창출을위한친환경적생산기반을조성하고농촌지역개발을위한정책조언과수립까지도제안하는조직이다. 9) InfoService( 인포서비스 : 온라인서비스창구 ): 앞서언급한기구와조직들이오프라인상에서활동하고조직된것들이라면, 이조직은온라인상의정보제공과유무형의신속한문제를인터넷을통해해결하는기구이다. 다양한문제를인터넷을통해실시간으로자문과상담등을해주는기구로최근에점점중요성이더해가고있다. 이상의조직들은중앙차원에서조직된기구들이지만, 주요거점지역과해당지역에도지부나지역사무소를개설하고있다. 특히토리노지역은이들지역사무소들이모두존재하고있을정도로지역노동의활성화를통해지역주민과제 3섹터등을연결하여원활하고조직화된지역협약을수행해나가고있다. 특히노조에가입하지않은일반국민들까지를대상으로하는조직구성의다양성이나기능의세분화를통해생활속의노동운동을실천하고있다. 보다확장되고일반화된방향성을선택함으로써노동운동과지역협약시스템이노조에속한조합원에국한되거나해당노동자들만의독점적권익보호를위한것이아니라는인식의공유역시이들조직과기구들의갖는긍정적역할이라할것이다.

200 190 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 3. 이탈리아사회적경제와사회적기업 가. 이탈리아사회적기업과사회적경제의기원과역사 이탈리아의경우이와같은사회적기업의주요부문은사회적협동조합으로지칭되는제 3부문에서주로담당하고있다. 특히 1990년대에는지방과지역을기반으로새로운문화재단이나단체및자원활동조직들이결합되면서이탈리아전역에수만개의단체들이활동을강화하는모습을보이고있다. 실제로이와같은내용은노인과장애인보호시설이나사회적서비스를직접제공하는영역에서공공부문 (19% 와 15.4%) 보다제 3부문 (81% 와 84.6%) 의비율이훨씬높다는점에서도확연하게드러난다. 이는지방정부가이전에중앙정부가담당하던사회공공서비스부문과복지전반에걸친권한을이양받았으며, 고용서비스들도최근에는지방으로이전되었기때문이었다. 130) 이탈리아에서사회적경제와사회적기업이활성화되기에는입법적인수준에서상당한제도화와정비가뒷받침되었다. 사회적으로유용한일자리 라는명칭으로노동과복지가연계되는개념을등장시킨이래지역을기반으로다양한정책과법안들이제도화되었다. 지역사회서비스노동, 직업훈련사업의향상을위한사회적으로유용한일자리정책, 사회보장급여수여자들의사회적으로유용한활동의실행등을포함하는 1997년법률 196/97호와법령 468/97이그것이다. 또한 1997년에이탈리아라보로 (Italia Lavoro) 라는주식회사를설립하기도했는데, 이는사회적으로유용한일자리를지속적인고용상태로전환하려는목적을가지고설립된것이었다. 1998년까지이탈리아라보로는 28개의회사들 130) 장원봉 (2006), 사회적경제의이론과실제. 나눔의집, p

201 제 5 장이탈리아의사회협약창출능력사례연구 191 과 35개의협동조합을설립하였으며 2,800명이상을고용하고있다. 131) 또한 1991년에제정된 사회적협동조합에관한법제 381호 역시이탈리아에서사회적기업과사회적경제를활성화하는데많은영향을주었다. 이법에서규정한 A와 B 유형의두가지협동조합은보건과복지를하나의유형으로묶고노동시장을새로이규정함으로써포괄적보장에서보다노동지향적인사회적기업의활동을보장하는근거를마련했다. 또한협동조합의사적이익배분을금지하지않음으로써자유시장경제체제안에서의공공성을경제이익으로환원할수있는근거를마련하였다. 이외에도 1991년의 자원활동조직에관한법 이나 2000년제정된 사회적보호개혁법 과 1990년대중반설립된 제 3부문포럼 의설립등은사회적기업과사회적경제의활성화를위한결과물들이었다. 또한최근에는전국노동경제위원회 (CNEL) 의위원에제 3부문포럼조직에속해있는 10명의위원이포함되었다는것은이탈리아에서의제 3부문의중요성과노동시장지형의변화를의미하는것이다. 결국이와같은변화의흐름은국가가주도하는노동정책이지방정부가주도하는형태로점차이전되고있다는것을의미하며, 이는지역단위노동조직과노동운동이점차중요성을획득해가는것으로이해할수있는것이다. 2000년이후이탈리아정치사회의변화속에서노동시장의변화가불가피한상황속에서이러한변화는최소한지역단위노동운동의새로운방향성을정립하는데도움이주는것으로볼수있다. 비록전체적인면에서지역노조가지역단위노동시장과노동정책에서주도권을잡고활동하고있지는못하고있지만, 주요한주체로서지역단위경제영역에서 131) Kazepov, Y., S. Sabatinelli(2002). Integrated Approaches to Active Welfare and Employment Policies: Italy. European Foundation for the Improvement of Living and Working Condition.

202 192 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 주요한역할을수행하고있다. 결국사회적기업이라는범주를확대해보면노조역시지역단위에서는주요한사회적역할과기능을수행하고있다는점과사회적기업영역에서차지하는비중 ( 약 50% 에달하는사회적기업의구성원비율 ) 은지역협약의주체로서주요한역할과위상을부여할수있다. 나 유럽사회기금 132) 의활용과정책내용 이탈리아의경우 기간동안유럽연합에서수혜를받은주 (Regione) 는모두 6개 (Campania. Basilicata, Puglia, Calabria, Sardegna, Sicilia) 로이탈리아내에서도오랫동안지역문제등의구조적인문제로경제적으로나사회적으로낙후된지역에국한하여혜택을받았다. 이탈리아의경우지역적편차가심하고, 특히남과북의경제적격차의문제가오랜사회문제화되었기때문에유럽사회기금의편성과정책역시이러한실상을반영하여집행되었다. 다른유럽국가들과마찬가지로이탈리아역시 2000년이후부터경제적쇠퇴의현상이진행되고있었고, 특히 2001년부터는심각한수준의경제적정체가심화되었다. 이러한상황에의해복지와노동의불안정성이야기되었고, 신자유주의적정책도입으로인한사회복지와노동정책의변화는불가피한것이었다. 결국이와같은추이속에서실업율의감소는피할수없는사실이었고, 지속가능한성장과삶의질보장은정부의시급한국정과제가되었다. 이에이탈리아정부는유럽연합으로부터수혜받은유럽사회기금의활 132) 프로그램수립과실시의근거는다음과같은법령에의거했다. il Regolamento (CE) n.1784 del 12/7/1999.

203 제 5 장이탈리아의사회협약창출능력사례연구 193 용과정책을통해지역차원의프로그램을 기간동안수립하여실시하였고, 도출된결과를통해제 2기에해당되는 기간의프로그램을수립하여실시하고있다. 지난 기간중에실시되었던프로그램중에두드러진것은지역차원에서고령의노동자들이나여성들에대한재취업교육프로그램을집중적으로수립하여실시하거나외국으로부터이주한노동자들에대한적극적인교육등을통하여이탈리아의국민으로서살아가는데유용한도움과실질적인정책들을실행하였다. 4. 이탈리아연합정치 이탈리아연합정치는학자들에따라그기원을다르게주장한다. 정병기 (2000) 와같은이는 1992년이전의제 1공화국에서제도적으로연합정부구성미비에대한분석과변화를체계적으로전개하고있으며, 어떻게 1992년이후연합정치가진행될수있는가에대하여제도와이데올로기등을통하여이탈리아연합정치의요인들을잘설명하고있다. 133) 그러나이탈리아의경우연합정치의조건이단순히어떤특정한요소에의해서만결정되지는않는다. 정병기의주장처럼이데올로기에의한중도와양극의구분은어느정도유용성을갖지만, 그렇다고정확하게이탈리아연합정치를설명하고있지는않다. 이데올로기라는요소외에도이탈리아의정당간연합을가능하게하는요인으로서정책간연합에따른이탈리아의연합정치는여전히유효 133) 정병기의주장에의하면 1994 년선거를앞두고이탈리아역사상처음으로총리후보를미리내세운네개의선거연합이형성되었고, 1996 년부터 10 년간양대선거연합으로재편되었으며, 단순다수대표제도입직후인 1994 년총선에서구성된선거연합은넓은이데올로기스펙트럼을반영해중도와양극으로나뉘었다고주장하였다.( 정병기, 2000, p.94~95)

204 194 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 하다. 특히다양한정책중에서도글로벌경제위기이후두드러지게드러나고있는노동과복지분야의정당간연합의내용과기준등을주목할필요가있다. 그것은이탈리아의경우자본가계급출신의기업가이자언론재벌에의한순환적인지배와집권이 1992년이후 제 2공화국 에들어서진행되고있기때문이다. 이는노동과복지의연계적인위기와사회적협약시스템의기반이흔들리는상황이초래되었기때문일것이다. 실제로이탈리아는재정위기에따른자원분배의형평성뿐아니라노동없는복지의위기를첨예하게겪고있다. 특히 1994년베를루스코니라는기업가출신의총리가등장하면서끊임없이연금법을비롯한복지와노동관련법률과제도들이변화하면서노동에기반한전통적인이탈리아식의복지모델이변하고있다. 불투명한사회구조만큼이나복지행정체계의불완정한미로식구조를가진이탈리아가제도적개혁이나법을바꾼다고해서복지제도자체가개혁적이고개선된방향으로구조조정이가능한것인가는또다른문제일것이다. 그렇지만교육과의료등의제한영역과부문을제외하고는이탈리아복지체계가그다지효율적이지도않을뿐만아니라, 노동의연계성역시점점감소하고있다. 이러한원인에대하여많은전문가들은이탈리아복지모델의복잡함과비효율적인구조, 그리고신자유주의세계화시대와는그다지어울리지않는독특한복지모델의특성에기인한다고평가한다. 흔히이야기하는남유럽모델로볼수있을것인가는몇가지쟁점과논란의여지를남기고있다. 134) 이탈리아의복지제도는유럽대륙복지모델처럼가톨릭주의와 134) 이탈리아복지모델에대해자세하게소개하고있는자료로유용한것은다음의저서들이다. 먼저유럽대륙형복지모델로분류하고있는책은에스핑 - 앤더슨의저서이며, 이와는다르게남유럽모델로분류하고있는저서는페레라의저서이다. Gøsta Esping-Andersen, The Three Worlds of Welfare Capitalism (Cambridge: Polity Press, 1990): Maurizio Ferrera, "Il modello sud-europeo di welfare state," Rivsita Italiana in Scienza Politica 1(1996), p

205 제 5 장이탈리아의사회협약창출능력사례연구 195 가족주의에기반하고있으며북유럽의보편주의적복지모델이나영미형자유주의적복지모델에비해관대한사회보험이발달한반면, 복지서비스의수준은매우낮다. 사회보장은직업범주에따라분류되어있으며복지혜택은사회적지위와소득수준과밀접히연관되어있다 (Gøsta Esping-Andersen 1995, pp ). 그러나무엇보다이탈리아복지제도의두드러진특징은연금제도의과다와복지예산에서연금과함께의료부문이차지하는비중이너무크다는점이다. 135) 이탈리아의경우사회복지분야에서사용되는예산은주로연금 (60% 이상 ), 의료 (24%), 생계지원및보조 (8.1%) 등으로구성되는데, 그비율에서알수있듯이연금부문이지나치게과도하고복잡한다층적인구조를가지고있다는점이다. 연금에집중되어있는복지예산이나의료부문의비중등을보면이탈리아복지구조가향후고령화사회의도래가필연적인사회적분위기를고려할때, 시급하게해결해야하는문제로대두되고있다. 이탈리아현재의인구구성과인구증가율및기타인구구성비등을고려할때향후예산비중이더욱높아질것으로전망되는분야는의료및노령층에대한사회보조사업이될것이다. 2045년 65세인구구성은총인구의 30% 를초과할것이며, 80세이상의고령인구도 12% 를넘을것으로예상하고있다. 2009년현재인구의 25% 이상이각종질병을비롯한의료서비스를받고있는데, 이비율은총의료예산중약 70% 에해당하는비율이다. 따라서이탈리아복지정책과예산상시급히해결해야할문제는연금제도의합리적이고건전한재조정이며, 사회적복지예산의재구조화라고할수있다. 135) 이하의이탈리아복지제도에대한부분은다음의논문을참조하시오. 김종법 (2011). 세계경제위기와남유럽복지모델의상관성 : 이탈리아와스페인의복지정책을중심으로, 유럽연구 ( 제 29 권 3 호 ), 한국유럽학회.

206 196 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 이러한요인들은이탈리아의총선에서정당선택의기준이항상변하게되는불안정한유권자투표행태를보이게되는원인으로볼수있다. 실제로제 2공화국이시작된 1992년이후의총선에서드러난결과는연합정부의연임이 2012년까지한번도없었다는점이다. 1994년베를루스코니의우파연정이, 1996년프로디의중도좌파연정이, 2001년다시베를루스코니중심의중도우파연정이, 2006년치러진총선에서는프로디가이끄는중도좌파연정이다시승리했고, 2008년에는베를루스코니가세번째총리가될수있었던중도우파연정이승리하였으며, 2012년에는연정구성에난항을겪기는했지만, 결국민주당중심의좌우연정이이루어졌고, 2014년현재는민주당의 46세총리레타정부가구성되었다. 따라서이러한연합정부의지속적인교체는이데올로기가아닌정책적인요인이더크다고볼수있는근거이며, 우파와좌파대연정의성립은이탈리아사회협약시스템의지속성을제도적으로보장하기위한노력이며, 이는외부적요인에의해서도유지하고자하는제도적기반으로해석할수있는것이다. 5. 이탈리아사회협약모델이주는한국적인함의 2008년총선에서승리함으로써 94년과 2001년에이어 3번째수상직에오른베를루스코니는 80년대이후본격적으로성장한신흥산업자본가의면모를보여준지난재임기간과마찬가지로여전히신자유주의적경제정책의기조를유지하겠다고발표했다. 노동분야에서국가가더욱정책의흐름과방향을결정하는입장을강화함과동시에사회보장과노동운동이구조적으로결합되어있는사회복지분야의예산삭감과함께

207 제 5 장이탈리아의사회협약창출능력사례연구 197 공교육시스템의전반적인수정을선언하였다. 136) 노동정책의변화는즉각적인반발과노동자조직의저항을받게되었으며, 2008년전반기주요 3개노조의집단행동으로표출되었다. 노동자들의즉각적인저항에부닥친베를루스코니정부는이에대한타개책이자새로운분야에서의변화를추진하게되었는데, 그것이바로교육제도의개혁이다. 공교육중심의이탈리아에사교육시스템의도입과예산삭감은이탈리아사회전반의공공성을크게약화시키는것이다. 그럼에도불구하고이탈리아경제시스템이나사회보장부문의급격한변화는초래하지않을것이라는것이전문가들의일반적인의견이다. 그렇다면정권교체에성공했음에도불구하고새로운시스템의전반적인구조적변화로까지이어지지않는이유는어디에서찾아야할것인가? 한국역시노무현정부에서이명박정부로교체되면서신자유주의적정책기조가더욱거세어지고있으며, 실제로많은부문에서그정책과구체적결과들이나타나고있다고볼때이탈리아사례는의미있는시사점을던져주고있다. 유럽에서가장비타협적이고비탄력적인자본시장구조나중소기업과각종협회와비영리단체등에의해움직이는경제영역이상당한수준에이르고있다는사실은역설적이게도오늘의지구적금융위기에서생존가능성이가장높은국가로지목되고있는것이다. 이와같은상황은이탈리아노동운동의구조나사회적경제의내용이다른국가들과는다소다르며, 아울러지역단위자생경제의구조와조직이오래전부터이어져온전통에기인한다. 지역단위의공제조합이나신용협동조합및소비자협동조합이노동운동의시스템안으로편입하여지역을중심으로한협약시스템이안정적으로운영되고있다는점에서한 136) 2008 년총선에서베를루스코니의공약에대한것은아래의사이트를참조하시오,

208 198 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 국사회의대안경제와새로운노동운동의활로를구할수있는모티브가될수있을것이다. 특히지난 10월 18일부터 30일까지유럽에서진행되었던사회적기업모델연구를위한관련기관방문은한국사회에서경시되고있던사회적경제의패러다임을정립할수있는가능성을발견하였다. 정책적으로나제도적인실현가능성에대한논의는좀더구체적인상황과정치적변화를고려해야겠지만, 한국의노동운동수준에서제안가능한정책과내용은다음과같다. 첫째, 노동과복지의결합을통한노동운동의결집과노조의역할전환이다. 이는노동자기금 ( 가칭 ) 이나지역활성화기금등을통하여 ( 국가와노조가함께참여하거나, 노동조합의독자적인재정조달능력이가능하다면독자적인기금조성이바람직할것이다 ) 지역중심의노조로재편하는방법이다. 한국의경우기업별로노동조합이존재하고, 지역단위로중소기업을묶는노동조합조직의재구성을한다면새로운노동운동의출발가능성은충분히존재한다고판단된다. 둘째, 대기업노조의해체를통한산업별혹은분야별노동조직의새출발이다. 현실적으로이방식이가능할지에대하여는여러논의와문제점들이존재하겠지만, 현재의구조나대기업중심의노동운동은산별협약자체에대한근본적회의를제기한다. 셋째, 노조의정치적투쟁성을강화하고, 생활정치에대한정책과방향에대한노선전환의필요성이다. 노조이기주의를탈피하여국민들과대다수의민중들의삶속에서노동운동을새롭게시작해야할것이며, 민족주의라는틀속에서경제위기를바라보기보다는국제적인차원에서의국제적연대와공조를강화함과동시에민주주의라는보편성을확보하고확장해야할것이다. 노동조합이지역에서할수있는사업이나프로그램이별로존재하기힘든우리나라의현실에서유럽각국, 특히이탈리아의사회적기업에기

209 제 5 장이탈리아의사회협약창출능력사례연구 199 반한사회적경제모델은많은시사점을던져준다. 여전히국가가주도하는경제적틀에끌려가거나 ( 혹은전적으로배제될수밖에없는상황에도불구하고 ) 수동적으로마지못해참여하고있는우리시대의노동운동의수준에서사회적기업은너무나비현실적인구상이될수있을지도모른다. 그러나한국사회구조안에서노동운동의입지나지형이현재보다나아질수없다는사실을전제로기층단위로부터의새로운노동운동의방향정립은이시기우리가돌아보아야할새로운전환점이자출발점이아닌가한다. 여전히노동권의기본조차보장되고있지않은상태에서, 더군다나산별협약제도의내용이나진정한의미에서복수노조시대에도돌입하지못하고있는우리의현실에서지역단위협약이나사회적기업의주체로서노동조합의역할증대에많은의미를부여할수없을지도모른다. 그러나노동조합이조합이기주의를떨쳐내고지역단위의생활노동운동의발전을향해노력한다면노동조합의사회적역할과지역협약의주체가될수있는길이그리험난하지만은않으리라생각한다.

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211 제6장독일의사회협약창출능력사례연구 - 법제도를중심으로 제1절독일의사회협약체제의발전과현황제2절독일의사회협약창출능력의주요요소제3절경제위기시독일사회협약체제의성과와지속가능성제4절독일사회협약체제의과제 : 비스마르크형 배제적복지국가 (Exclusive welfare state)

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213 6 독일의사회협약창출능력사례연구 - 법제도를중심으로 << 제 1 절독일의사회협약체제의발전과현황 최근들어독일의복지국가및노사관계즉 독일모델 (Model Germany) 에대한국내외의관심이높아지고있다. 24년전 1990년독일통일이후, 90년대독일은정치경제적으로어려운시기를지냈다. 통일특수가끝나고유로화도입일정을앞두고약세통화에대한외환시장에서의투매위기로촉발된불황의여파속에독일은통일로인한재정적 경제적압박과, 심화된고용의위기, 둔화된경제성장과복지국가및노동시장재편에따른대내외적인도전에처하게되었다. 137) 이런상황속에서독일은기민 / 기사당 / 자민당연정의콜수상정권하에 1995년 일자리를위한연대 (Buendnis fuer Arbeit) 를선언하고위기극복을모색하게된다. 그러나, 지속되는경제사회적위기상황속에콜정부는 16년만에 1997년사민당과녹색당연정에정권을내주게된다. 이어등장한사민당 / 녹색당연정의슈뢰더정권은적 녹연정의초기프로그램으로서그간비공식적인 3자정책협의를부활시키며 1998년 일자리, 훈련및경쟁력 (Buendnis fuer Arbeit, Ausbildung und 137) 독일통일직후일시적인 ' 통일특수 '(Boom) 가지나가고유럽공동체 (EC) 지역에서 1992/1993 년경기침체와함께도래한유럽화도입과관련외환위기및당시의유럽공동체통합의위기에대해서는다음논문을참조 Ho-Geun Lee, Regulationstheoretische Ueberlegungen zur Krise der EG, FEG-Arbeitspapier No.11, 1994, Marburg. 참조

214 204 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 Wettbewerbsfaehigkeit) 에관한사회협약을선언하고 70년대중반이래중단된사회협약체제 138) 를다시가동시키고자하였다. 물론, 이러한 1998년의사회협약은고용과적극적노동시장정책의강화를중심으로하는전형적인 신중도 (Neue Mitte) 를표방하며추진된것으로 70년대중반까지의케인즈주의에입각한전통적사회협약체제와는내용적으로비교되는것이었다. 그럼에도, 독일은통일이후 90년대를거치며 2000 년대들어 500만명이넘는연 10% 의실업률등안팎의도전속에 2차세계대전이후정착된독일모델에관한신화가종식되고 독일병 (German Disease) 이운위되는어려운시기를맞았다. 성장은둔화되고, 재정위기는커지고, 고용은 1년이상실업이지속되고있는만성적장기실업자가다수인 10% 이상의고실업이지속되고, 각종사회보장제도는지출억제와보장성재조정등다양한제도개혁에대한압박이지속되고있었다. 1998년총선에서당시현직총리인기민연의헬무트콜총리에대하여승리하여집권한게르하르트슈뢰더 (Gerhard Schroeder) 정권은 ) 전후독일의가장 전통적 형태의사회협약은 년기간에있었다. 이기간경제각료를지낸칼쉴러 (Karl Schiller) 는초기 1967 년기민연 / 사민당대연정하에서 협조행동 (Konzertierte Aktion) 이라는제도화된노사정정책협의체를설립하고당시전후처음으로닥친경제위기를극복하고자하였다. 노동은임금인상을자제하고자본은고용창출을위해기업활동을활성화하며정부는적극적인노동시장정책과소득보장정책을추진하였다. 이정책협의체에는연방정부의경제장관, 재무장관, 자본의정상조직 (BDI, BDA) 회장, 노동의정상조직 (DGB, 금속노조 ) 위원장그리고연방중앙은행총재등이참여하는원탁토론과상호협의를통해공동의경제목표달성에적절한경제행동을한다는것을의미하였다. 쉴러주도하의이대연정에서는그직전정통질서자유주의자인에르하르트수상의사회적시장경제보다더거시경제정책적극적인경기조절정책에바탕을둔케인즈주의적정책을구사하였다. 그러나, 초기에협조행동은임금조정이라는단기적목표를성취하고, 이후공동결정법제정과건강보험규정의개혁등의나름의성과를보였으나 1969 년이후공동결정제의강화에대한노사간갈등으로공식적으로와해되기까지효율적으로작동하지못하였다. 이제도는이것을거시경제정책협의체로발전시키려는노조측의계획에정부와사측이수동적으로반응하며결국좌초하고말았다. 선학태, 독일 중간 길의정치경제, in: 사회협약정치의역동성, 한울아카데미, 2006, pp 참조.

215 제 6 장독일의사회협약창출능력사례연구 205 년대들어 Agenda ) 을추진하며광범위한경제사회적인현대화전략을추진하였다. 이것은 1970년대빌리브란트 (Willy Brandt) 가추진했던 동방정책 (Ostpolitik) 에대한논쟁만큼이나치열한논쟁을불러일으키며결국전당대회에서근소한차이로채택되어추진되었다. 조세개혁과복지국가개혁그리고 하르쯔 (Hartz) 개혁 으로명명된노동시장개혁등포괄적인사회경제개혁프로그램인이것은중기적관점의추진일정과실천강령을갖춘이른바독일모델의광범위한현대화전략이었다. 이는대내적으로 2000년대초고실업과낮아진경제성장률등장기적인독일의사회경제적침체를극복하는한편, 대외적으로유럽통합과세계화로증가된경쟁압력에전략적으로대응하고자하는것이었다. 이프로그램은사민당이신중도를표방하며수많은논란속에전통적인지지계층인노동자와노동조합을넘어광범위한신중산층을포괄하고자하는정책으로추진된 140) 중도우파적 현대화전략 이었다. 그러나, 사민당의현대화전략은중도에난관에부딪치며슈뢰더정권의적 녹연정이중도하차하며 2005년새롭게집권한기민 기사 / 자민당연정이이것을이어받게되었다. 그이후구성된기민 기사 / 사민당대연정하에앙겔라메르 139) Agenda 2010 은독일적 녹연정의슈뢰더수상이 독일연방의회 (Bundestag) 에서성명을발표한것으로유럽연합의 Lisbon Strategy 2010 맞춘독일의국가행동프로그램이었다. 요지는기본소득세율을 25% 삭감하고, 건강보험요양비와연금급여및실업급여의삭감등이주요내용이었다. 노동시장및복지제도와관련 2003 년기간제와파견근로의완화, 고령자취업지원그리고실업자임시고용인력알선대행사 (PSA) 도입등의조처를취한이른바 Hartz 개혁 I 을착수하였고, 2005 년에는장기실업자실업급여의축소와실업부조와사회부조를통합한실업급여 II 를지급한 Hartz IV 가착수되었다. 이결과 520 만에달하던통계적인실업이 100 만명이상대폭축소되었으나경제적불평등의증가, 빈곤률이증가하는등사회적양극화가심화되어적녹정권은조기총선을실시하고수상의불신임안이받아들여지면서 2005 년정권은기민연 / 자민연정으로넘어가게되었다. 그러나, 현재독일모델의경제적성과는상당부분사회적양극화를희생으로얻어진슈뢰더의 Agenda 2010 개혁의결과로평가되고있다는점에서아이러니라할수있다. 140) 신중도 (Neue Mitte) 노선은영국토니블레어수상이 제 3 의길 (The Third way) 을내걸고추진한 신노동당 (New Labour) 과더불어사민당 / 노동당의대표적중도우파 현대화프로그램 이었다.

216 206 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 켈 (Angela Merkel) 정권은이사회경제개혁프로그램을더욱시장친화 적으로추진하며현재에이르고있다. < 표 6-1> 독일 2003 년이전과 2013 년행정체제와실업자지원조처 2003 년이전 2013 년 행정체계 연방고용청 소극적조처 실업급여 ( 직전순소득의 63-68%) 실업부조 ( 직전순소득의 53-58%, 자산조사 ) 지방정부사회복지부사회부조 ( 자산조사 ) 연방고용공단 유일한행정책임을지는지방정부 실업급여 I ( 직전순소득의 63-68%) 실업급여 II ( 사회부조, 자산조사 ) 지원조처 적극적조처 모든등록실업자에대한적극적조처 특별지원조처 ( 약물상담과아울러어떤경우에고용조처포함 ) 실업급여 I에관한실업자를위한적극적조처실업급여 II에관한실업자를위한적극적조처 자료 : Bosch, p. 141 이런독일모델은특히 2008/9년세계금융위기와이후 2010년이래유럽재정위기에도불구하고유럽에서가장 강한경제 로부각되며새롭게조망되고있다. 특히, 독일모델은 2008/9년글로벌금융위기시에노동시장과사회안전망의결합으로경제위기를인상적으로극복하며 독일노동시장의기적 (German Labour Market Miracle) 141) 으로불리우며주목되기도하였고, 이후유럽재정위기에도불구하고유럽통합과정의최대의수혜자로서유럽경제의 1/3이상을차지하고안정적인성장을유지하며독일모델은많은관심을불러일으켰다. 141) Michael C. Burda, Jennifer Hunt, What Explains the German Labor Market Miracle in the Great Recession?, The Evolution of Inflation Dynamics and the Great Recession, in: Brookings Papers on Economic Activity, Spring 2011 참조.

217 제 6 장독일의사회협약창출능력사례연구 207 본고에서는이러한독일의사회협약창출능력을분석하는동시에독일모델의강점과함께변화하는대내외적인환경속에독일모델이어떤도전에직면하고있는지를아울러살펴보고자한다. 특히, 후반부에독일사회협약모델창출능력의구체적인사례로 2008/9년독일노동시장고용위기극복의과정에동원된여러법제도와정책적수단을체계적으로제시함으로써전반부의독일의사회협약창출능력이구체적으로이시기에어떻게작동하였는지를살펴보고우리에게주는시사점을얻고자한다. 제 2 절독일의사회협약창출능력의주요요소 1. 사회적시장경제 (Soziale Marktwirtschaft) 먼저, 독일의사회협약능력을보여주는가장대표적인특징은 사회적시장경제 (Soziale Marktwirtschaft) 체제라할수있다. 자유시장경제 (LME, liberal market economy)) 체제에비하여이른바 조정시장경제 (CME, coordinated market economy) 라불리우는이사회적시장경제체제는 2차세계대전직후콘라드아데나우어 (Konrad Adenauer) 수상의집권기이래자유주의자인알프레드뮐러-아르막 (Alfred Mueller-Armak) 과루드비히에르하르트 (Ludwig Erhard) 에의해주도되고확립되어전후경제부흥의제도적바탕이된독일의정치 경제 사회체제를뜻한다. 이것은정통자유방임주의적경제적자유주의 (laissez-faire economic liberalism) 와사회민주주의적혼합경제 (social democratic mixed economy) 사이의제3의길이라할수있다. 그기원은전간기

218 208 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 (interwar) 에프라이부르그학파발터오이켄 (Walter Eucken) 의경제사상인질서자유주의 (Ordo-liberalism) 에뿌리를두고있으며, 카톨릭사회교리 또는 기독교윤리 의전통에의해강하게영향을받았다. 142) 그특징으로사회적시장경제체제는정치경제적으로개인의자유를최대한보장하면서, 사회정의, 사회보장의실현을목표로하는체제이다. 사회적시장경제는빈부격차, 도시근로자의빈곤문제, 독점재벌의등장등고전적자유주의에대해서반대하며, 동시에국가주도의경제적결정체제로서전체주의에도반대하는그대안적시도라할수있다. 사회적시장경제의주요요소로는다음을들수있다. 첫째, 자유시장경제의중심적요소로서사적소유, 자유로운대외무역, 상품의교환그리고자유로운가격의형성등이그것이다. 둘째, 자유시장경제상황에대하여국가가수동적이지않고, 오히려적극적으로규제정책을수행한다는점이다. 연금보험, 보편적의료보험, 및실업보험과같은요소들은사회보장제도의핵심이며이러한사회보장제도는근로자, 사용자그리고국가에의한보조로이루어지며, 사회정책은고용, 주거, 그리고교육정책과사회정책적인소득분배와자유시장경제를제한하는규정들도포함하고있다. 즉, 여기에는자유로운경쟁을제한하는독과점을금하는경쟁제한법및시장권력남용제한등이포함된다. 이러한조처들이자유시장경제에서발생하는많은문제들을감소시킬수있다고본다. 이러한사회적시장경제체제는독일의오랜사회적그리고사회정책적 142) 전후 Adenauer 수상시절에경제장관을지내고이후 년에수상을지낸 Erhard 는그의박사학위논문의지도교수였던 Franz Oppenheim 과 경제적인본주의 (Economic Humanism) 를내세웠던 Wilhelm Roepke 의경제이론에영향을받았는데, 그는자유시장경제는 사회적 일필요가없으며그기원자체가 사회적 인것이라고믿었다. Erhard 는이러한신념을이론가가아닌행정가 Mueller-Armack 과공유하며전후사회적시장경제의이론을실천해나갔다. Mueller-Armack 은 1946 년 12 월그의저술에서사회적시장경제란조어를처음으로사용하며경제조건을향상시킬 국가의책임 과동시에 사회적균형 을강조하였다.

219 제 6 장독일의사회협약창출능력사례연구 209 위기에대한역사적경험의산물이라고할수있다. 즉, 독일사회가안고있는 19세기후반이래의사회문제, 1930년대촉발된자유자본주의의실패, 나치의제3제국및동유럽의사회주의등전체주의와집산주의에반대하며 사회보장의국가적개입 과 개인의경제적자유 의결합을지향하는것이다. 발터오이켄, 프린츠뵘 (Franz Boehm) 그리고콘스탄틴디체 (Constantin von Dietze) 등은국가가경제를위한 적절한법적인환경 을창출하여야한다고보고시장원리를따르는건강한경쟁의수준을유지하는것이중요하다고보았다. 오이켄은경제를향상시킬수있는최상의수단이제도적틀또는 질서 (Ordo) 를향상시키는것이라고본다. 2. 높은수준의 법제화 (Verrechtlichung) 독일의사회적시장경제는전후순차적인입법과정을거쳐정착되었다. 무엇보다도그특징은우선높은수준의법제화 (Verrechtlichung) 로나타나게되었다. 즉, 2차대전전후독일의단체교섭법 (1949) 과직장평의회법 (1952) 의제정그리고, 50년대독일사회국가의발전에큰사회적파장을나았던연금개혁법 (1957) 의제정등이중요한역사적사건이었다. 아울러, 사회적시장경제체제의또다른주요특징이라할수있는경제의운용방식을위해정치적영향으로부터중립적인독일연방은행법 (1957) 과독점금지와공정거래를확립하기위한경쟁제한법 (1957) 제정등높은제도화의과정을밟았다. 그외에도 1954년아동수당법제정, 1961년의연방사회부조법제정, 1969년의법정병가보상법제정, 1969년고용증진법과 1949년, 1955년그리고 1969년의재정균등화법제 개정등이이루어졌

220 210 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 다. 아울러, 랄프다렌도르프 (Ralf Dahrendorf) 가계급투쟁의제도화라부르는사회적대화와합의를통해발전해온복지국가모델등법제화가지속적으로확대되어왔다. 노사관계측면에서도직장평의회의선출 구성관련규정과함께직장평의회의파업권불허규정, 반면에 노동법원 (Arbeitsgericht) 과 사회법원 (Sozialgericht) 제도를통해지방 지역 전국수준에서의노사분규이슈와사회보장관련다양한개별적분쟁을법적절차를통하여해결하고있다는점이주목된다. 아울러, 노동조합에는 파업권 (Streik) 을인정함과동시에, 사용자에게는 직장폐쇄권 (Aussperrung) 을인정하는등노사간힘의균형을추구하고있으나파업권과직장폐쇄권의요건을엄격하게법으로제한하고있다. 법위반시에는 법치주의 에입각하여처벌규정을엄격히하는등, 작업장노사관계와기타노사분규관련주요내용을법적으로규율하여처리하고있다. 개인은파업권이없고노동조합만이단체협약체결이목표인경우에만파업이가능하며분쟁이발생하면법원이이를해결한다. 대량해고와직장폐쇄가불러올결과에대항하는파업은허용되지만사측이취한조치가어떤수준일때, 그리고그피해가어느정도일때파업의합법성이인정되는지는아직불분명하다. 단체협약의효력기간에는평화의무를준수하여야하며그기간에는해당단체협약이정한사항에대해서는파업을할수없다. 143) 독일노동조합의가장큰특징은법률존중주의를들수있다. 독일노총산하노조들은스스로를사회적평화의수호자로간주하고법에서허용한제한적범위내에서파업이이루어지고 143) 공무원 ( 대부분교사, 경찰, 공공행정부문종사자 ) 들은파업권이없으며공무원노총 (DBB) 도여기에동의하고있다. 단, 독일노총연맹 (DGB) 산하노동조합들은공무원파업금지제도에반대하고있다. 또파업에참가하는조합원들에게노동조합차원에서재정적지원이이루어지는데통합서비스노조 (Verdi.) 는전일제근로자가파업에참가하면월회비의 2.5 배를파업지원금으로지급한다.

221 제 6 장독일의사회협약창출능력사례연구 211 있다. 144) 경제정책차원에서도전후직후에대외적으로는자유주의원칙에따라관세인하, 수량제한철폐, 자본이동의자유화, 통화의완전한태환등을일찌기제도화하였다. 이후 1960년대이후경제침체시기에는경제안정및성장촉진법 (1967) 을제정하여케인즈적총량조정정책을실시함으로써시장경제원칙에서후퇴수정자본주의를시도하였으나 1980년대신자유주의의흐름속에서시장친화적질서정책으로회귀하였다. 3. 비스마르크사회보험 (Sozialversicherung) 형복지국가 독일은 사회국가 (Sozialstaat) 라불리우는높은수준의복지국가체제를발전시켜왔다. 이것은사회적정의를헌법의주요규정에천명하고민주적법치국가 (demokratischer Rechtstaat) 와사회국가 (Sozialstaat) 를직접적으로규정하고있는독일은사회정책 (Sozialpolitik) 과경제정책을아우르는사회국가를지향함을천명하고있다. 이러한사회국가는역사적으로 19세기말부터산업화의진전과더불어가장먼저 국가복지 를제도화하여사회보험형복지국가모델을발전시켜왔다. 독일의사회협약체제의주요구성요소로이사회보험형복지국가모델의특징은조 144) 1950 년대이후유지된불법파업에대한높은손해배상제도도법률존중주의가정착되는데일조하였는데노조들은모든형태의규정위반행위를배척하는등노사간에법존중문화가지배하고있다 년대이래주로 경고파업 (Warnstreik) 이흔하게적용되었는데이는단기적조업중단을통해사측에게노동자들의파업의지를보여주는것으로최근공공서비스, 금속산업, 보건, 철도부문등에서횟수가늘고있고기간도길어지고있다. 70 년대까지노동조합이주도하지않거나노조의일부가일으키는 살쾡이파업 (wilder Streik) 이빈발했으나이후노조가주도하지않은파업은매우드물게되었다. 아무튼, 독일에서파업은협상이완전히결렬되었을때취하는최후의수단으로사용되고있다. 하이너드립부쉬 / 페터비르케, 독일의노동조합 조직, 제반여건, 도전과제, Friedrich Ebert Stiftung FES Information Series , p. 17 참조.

222 212 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 세방식으로전국민을대상으로한스칸디나비아의보편적복지국가와비교하여노동시장에서제외된국민을배제하고있는이른바 대륙형의보수적인복지국가모델 로분류된다. 145) 이러한이른바비스마르크형독일의사회보험체계는임금체계, 공동결정제, 노동법, 공공부조, 가족정책, 재분배소득정책, 재정균등화법에의해지방정부에의해조직되는공적서비스등과함께독일사회모델의중요한축을형성하고있다. 한편, 많은유럽국가에비하여독일은지난 30여년간복지국가의재편과정에서총량적인측면에서나복지프로그램면에서복지국가가크게축소되지않은모델에속한다. 146) 독일모델은 2차세계대전이전에는주로근로자중심의사회보험모델이었으나전후에는중산층까지를포괄하는보편적인사회안전망을구축하며이른바 내포적비스마르크모델 (Inclusive Bismarckian Model) 로발전하였다. 이러한요소들은보편적인사회보험제도의확장과함께임금확정제도, 노동법적용범위의확대, 근로자참여의보장, 적극적고용노동시장정책. 가족친화적정책, 사회통합적인사회적대화체제구축, 공적서비스의역할과보편적서비스의확대, 지역의결속과발전등을통해나타났다. 이결과첫째, 복지국가의발전으로 사회급여비율 (social benefit ratio) 이 1950년대 19% 에서 2009년현재 32.9% 로꾸준히증가하였다. 둘째, 근본적인사회권의확장을위해강력한법적기반이확대되어왔는데, 1947년에제정된기본법 (Grundgesetz) 상의사회국가원칙 (Sozialstaat) 과연방헌법재판소 (Bundesverfassungsgericht, BVG) 를 145) Esping-Andersen, G. The Three Worlds of Welfare Capitalism, Cambridge 1990 참조 146) Bosch, G. The German Welfare State; From an Inclusive to an Exclusive Bismarckian Model, in: Vaughan-Whitehead. ed. The European Social Model in Times of Economic Crisis and Austerity Policies, ILO 2014, p. 134 참조.

223 제 6 장독일의사회협약창출능력사례연구 213 중심으로하는헌법재판등은보편적인사회국가모델의발전에크게기여하였다. 그런가운데독일의사회보험모델에서는 등가의원칙 (parity principle) 이적용되었으며사회보험에서노사의부담은 1970년에 26.5% 에서 2003년에는 42.1% 로지속적으로증가하였다. 이런환경에서사용자의비용부담은 누진적으로축소 되는경향을보였다. 동시에중앙정부에의해지원되는복지지출의비중은 2007년에스웨덴과같은수준인 47.3% 에이르렀다. 2011년현재사회급여률이국민총생산의 29.9% 수준인데, 사회적지출중연금의비중은 40,2%, 보건의료는 33% 에달하고있다. 147) 한편, 경제위기에도불구하고실업급여는 어떤비용을치르더라도일자리로의배치라는새로운철학 에기초하여특히 2008년이후경제위기에도불구하고감소하는경향을보이고있다. 이처럼사회보험에기초하면서도내포적인비스마르크모델로발전해온사회보험제도역시독일의중요한사회협약창출능력의주요요소라할수있다. 147) 상동, p. 139 참조.

224 214 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 < 표 6-2> 독일사회지출예산급여와기금 ( ) ( 단위 : %) 사회예산 유형별재원 사회보험기여 사업주부담 실질부담 전가된부담 피보험자기여 피고용인 자영업자 급여수급자자신의기여 기타 국가보조 기타수령 기능별 I 급여 의료 장애 노령 유족 아동 배우자 모성 실업 주거 일반생계보조 자료 : Bosch(2014), p 이중적 (Dual Structure) 노사관계 독일노사관계의주요특징은이른바 이중적인이익대변구조 (dual structure) 를갖고있다는점이다. 즉, 독일노사관계체제는사업장수준과초기업단위가분리된이원적구조를갖고있는데이것은독일노사관계의역사적발전과정과깊은관련을갖고있다. 먼저, 사업장수준에서노동의조직은 1차세계대전전사회자유주의적기업에의해임의로도입된노동자위원회 (Arbeiterausschuss) 와바이마르 (Waimar) 공화국당시

225 제 6 장독일의사회협약창출능력사례연구 215 의 위원회민주주의운동 (Raetedemokratie Bewegung) 의유산속에전후 1946년연합군통제위원회제22호에의해 직장평의회 (Betriebsrat, work council) 가도입되게되었다. 이것은작업장밖에서노동조합이주도하는단체교섭체계와는분리된것으로사업장차원에서의전체종업원대표기구라할수있다. 이직장평의회는초기에는작업장내에서소수급진세력을다수온건세력으로부터분리시키고자하는의도에서시작된것이었다. 그러나, 이후목적이변화하여작업장내에서종업원의이익대표기구로자리매김하게되었다. 동시에, 각산업에서 부문 (sectoral) 과 지역 (regional) 차원의초기업단위에서는직장평의회가아닌 노동조합 과사용자단체간단체교섭이이루어진다. 이러한이원적구조가독일노사관계의특징을이루고있다. 이러한이중구조는사업장차원에서노사간상시적으로발생할수있는대립과갈등을제한하는동시에, 사업장밖에서활동하는노동조합에의해각주요산별로조직되는단체교섭은그규모나대표성에서사용자또는사용자연합에대하여상당한교섭을발휘할수있는특성을지녔다. 결과적으로산별수준에서노사간대등한교섭력이유지되어오히려이것이상호간의존재를인정하며힘의사용을자제하며가급적대화와협상을통해노동문제를초기업적으로해결해나가는전통을확립하게되었다. 동시에, 사업장수준에서직장평의회와초기업단위에서조직되는노동조합은상호밀접한연계를갖고있다. 즉, 사업장노조대표 (Vertrauensmann, shopfloor union delegates) 는사업장내에서종업원들의노동조합의가입독려, 홍보및지지를동원하는역할을하며실제로직장평의회는노동조합원이다수로이를사실상지배하는구조로되어있다. 따라서, 이둘의관계는형식적으로분리되어있으나, 내용적으로는상당히밀접한연계를갖고있다고할수있다. 148) 노동조합과직

226 216 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 장평의회는전체근로자의이름으로결정을할수있다. 사용자단체역시산업내모든사용주를대표하고전국적인중앙단체의경우전체경제를대변하는데, 이들각각은법에의해서가아니라조직의힘에의해대변되고있다. 아울러, 직장평의회는법적규정에따라, 그활동에있어경제적목표를고려하게되고, 노동조합역시노동과자본의이익중재및사회적파트너쉽전통의기조하에서있어이들노사대표기구가각각단순한이익대변기구를넘어서노사관계의 중재적 (intermediary) 성격이강한특성을갖고있다. 가. 독일의노동조합 독일노동조합의두가지대표적인특징은 산별노조 (Industriegewerkschaft) 와 단일노조주의 (Einheitsgewerkschaft) 라할수있다. 이원칙은전후확립되어전후재건시기에정착되어현재에이르고있다. 첫번째원칙은한기업에하나의조합만이허용되는것으로모든근로자들이직종이나생산직및사무직에상관없이하나의노조에가입하고있다. 두번째원칙은노동조합이정치적인정당에가입할수없도록하고있다. 노동조합의상급단체는독일노동조합총연맹 (Deutscher Gewerkschaftsbund, DGB) 으로로비를포함한정치적활동에책임을지고있다. 그러나, 산별노조중심의교섭력에비하여총연맹의정치적인직접적인영향력은상대적으로약하다. 또한, 독일노동조합총연맹은각회원노조가수행하는단체교섭에참여하지않는다. 독일 148) 2010 년도실시된직장평의회구성원에관한분석결과직장평의회위원의약 77% 가독일노총산하노동조합의조합원으로나타나고있다. FES 전게서, p. 15 참조.

227 제 6 장독일의사회협약창출능력사례연구 217 에는총연맹으로서독일노동조합총연맹외기독교노동조합 (Christlicher Gewerkschaftsbund, CGB) 및독일공무원연합 (Deutscher Beamtenbund, DBB) 가있다. 현재, 독일노동조합총연맹산하에는 8개산하연맹에 615만조합원이있으며기독교노동조합은약 30만명, 그리고독일공무원연합은 120만명의조합원이있으며이는공공부문의공무원들을조직대상으로하고있다. < 표 6-3> 독일노동조합총연맹 (DGB) 산하노동조합 노동조합독일금속노조 (IG Metall) 독일통합서비스노조 (Verdi) 독일광산 화학 에너지노조 (IG BCE) 독일건설 농업 환경노조 (IG BAU) 독일철도 교통노조 (EVG) 독일교육 학술노조 (GEW) 독일식품 요식업노조 (NGG) 독일경찰노조 (GdP) 주요분야 금속및전기, 철강, 섬유, 및의류, 세탁, 목재가공, 자동차, 전자, 목재, 위생등공공서비스, 상업, 은행및보험, 보건, 교통, 항만, 미디어, 사회복지및교육서비스, 인쇄업, 민간서비스, 소방서등화학산업, 제약산업, 광산업, 에너지공급기업등건설업, 건물청소, 농업부분철도, 선로교통교사, 보육교사, 대학식품산업, 제분업, 숙박업, 식당경찰 자료 : 드립브쉬 / 비르케, 2014, p. 3 한편, 공무원신분이아닌공공부문의일반근로자는독일노동조합총연맹산하서비스노조 (Verdi.) 에가입하고있다. 또다른총연맹으로종래, 사무직노조 (Deutscher Angestelltengewerkschaft, DAG) 가있었는데이는특정사무직종사자집단에속하는약 46만명의조합으로이후노동조합간합병이이루어져 2001년까지존속하였으며노동조합원은 80% 이상이 DGB조합원이었다. 독일노동조합은 1990년대중반이후 17개노조로구성되어있었던 DGB의안정적인조직구조에큰변화가있었다. 즉, 동서독통일직후 91

228 218 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 년에 41.6% 에이르는높은조직률을보였으나이후하락하여 90 년대중 반에는 35%, 현재에는 20% 대로조직률이격감한실정으로노조의교섭 력이상대적으로많이약화된실정이다. < 표 6-4> 년독일노총산하노동조합조합원수 노동조합 2011 년 2010 년 년증감률 ( 단위 %) 2010 년여성조합원비율 ( 단위 %) 독일금속노조 2,245,760 2,239, 독일통합서비스노조 2,070,990 2,094, 독일광산 화학 에너지노조 672, , 독일건설 농업 환경노조 305, , 독일철도 교통노조 220, , 독일교육 학술노조 263, , 독일식품 요식업노조 205, , 독일경찰노조 117, , 독일노총전체 6,155,899 6,193, 자료 : 드립브쉬 / 비르케, 2014, p. 5 나. 독일의노사관계와단체협약 독일의단체교섭은 중앙화 와부문수준에서의교섭당사자상호간의정책조율의기능을갖고있다. 노동조합은처음에는지역적자치보다는중앙화를추구하였고이후, 직능 직업조직보다는 ' 산별노동조합주의 '(Industriegewerkschaft) 를선택하였다. 1945년이후에는이전노동조합의정치적분열은 통일노조 (Einheitsgewerkschaft) 원리에의하여대체되게되었다. 이후독일은노조간생산직 / 사무직노동자, 민간부문 / 공공 ( 공무원 ) 부문노동자, 일반노동자 / 기독교노조노동자간의조직적경쟁은거의없거나, 있어도사실상큰의미가없게되었다. 사용자단체역시초기부터중앙연맹에가입하는경향이강하여노사각자가상대의중앙화와집중화를촉진하게되었다. 이결과넓은영역에걸쳐상대적으로

229 제 6 장독일의사회협약창출능력사례연구 219 중앙화된교섭체계가발달되었다. 다른한편, 반대로 1960/70년대비판적사회주의자와노조활동가는이러한이중구조로인하여노동조합이전투성을상실하였다고비판하고이를대체코자사업장노조대표 (Vertrauensleute) 의역할을증대시키고자하였으나큰성과가없었으며독일노사관계의특징인이중구조를근본적으로변화시키지는못하였다. 이러한노사관계의특징에힘입어독일노사는각각교섭력면에서는상당한자율성을갖고있으면서도서로가그힘의사용을제한하며전후장기간에걸친산업관계의장기적인평화와안정적관계를지속하며이른바 독일모델 (Model Germany) 의상징이되었다. 한편, 단체협약은두가지특징을갖고있다. 먼저, 포괄적 광면협약 (Flaechen Tarifvertrag) 과 ' 기본협약 '(Mantel Tarifvertrag) 이라는특징을기본으로하고있다. 포괄단체협약은한산업분야전체또는부분에통일적으로적용되는것을의미하는데, 단협을체결한사용자단체에가입하고있는전국과지방의모든기업은이를준수해야한다. 이러한포괄적단체협약의적용범위는통일적인임금과근로조건을유지하는중요한요소라할수있다. 두번째로독일의단체협상제도는단체협약에대하여높은 노사자치 (Tarifautonomie) 인 교섭자율주의 를보장하고있다. 즉, 교섭자율주의는단체협약체결과정에서정부나국가가간섭하지않는다는것을의미 149) 하는독일모델의중요한특징이다. 그러나, 이교섭자율주의는사실상당사자간의교섭에의한노동문제의해결을우선시하고당사자간단체협약에의해높은법제화에의해보장되는고용관련조건과그수준을적용제외토록하는방식에도활용되고있다. 150) 149) 독일에서국가의단체교섭결과에대한개입금지는바이마르공화국 ( ) 당시강제중재의경험이남긴뼈아픈역사적교훈에서비롯되고있다. 연방정부는연방정부에고용된노동자들과단체협약을체결하는과정에서협약당사자로서참여하고교섭하는과정에서만직접관여한다. 150) 독일에서는노동조건과임금수준에대한결정에법을통한개입이제한적이다. 법정

230 220 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 따라서, 기본적인최소기준을정하거나경제내외적인여건의변화에따라법적강행규정을직접적으로적용하는것이어렵거나, 한계가있을때주요법률규정은단서로단체협약에의해그법적규정적용의예외를인정하고있다. 이러한교섭자율주의는높은법제화와더불어독일모델의중요한보완적관계를형성하고있다. 그럼에도, 독일단체협약은두가지의중요한변화와도전에직면하고있다. 151) 첫째, 고용관계의분절화와파편화현상이강화되며이것이결국노조의조직률감소로이어지고노사간대등한교섭력이종전과같지못하다는점이다. 이결과단체협약은부문별, 지역별많은개방조항을받아들이며단체협약이적용되는노동자군과그렇지않은노동자군사이의임금 근로조건의양극화가커지고있다는점이다. < 표 6-5> 2010 년동서독지역소재기업과노동자의단체협약적용률 ( 단위 : %) 포괄단체협약 기업단체협약 단체협약없음 ( 이중단체협약을참조하는비율 ) 서독지역 동독지역 서독지역 동독지역 서독지역 동독지역 기업 (40) 80(39) 노동자 (50) 51(47) 자료 : 독일노동시장및직업연구소 (IAB) Betriebspanel, 2010 일일노동시간이최대 10 시간으로제한되어있고연간휴가일수가법적으로최소 4 주로정해져있다. 이런기본적인사항외에근로시간, 연간휴가일수, 임금수준등은단체교섭을통해결정된다. 독일노조들은저임금노동자가많은서비스노조를제외하고대부분법정최저임금도교섭자율주의를침해한다는이유로거부했으나최근입법이결정되어 2015 년부터야법정시간당 8.5 유로의최저임금제가시행에들어갈예정이다. 단체협약은노사대표자동수로구성되는임금위원회의동의를얻어연방노동부장관에의해일반적인효력을갖는협약으로고시될수있다. 일부업종, 특히건설부문에서는근로자파견법에의거이미보편적최저임금이도입되어운용중이다. FES 전게서, p. 10 참조 151) 독일단체협상제도가최근직면하고있는대내외도전요인들에대하서는다음자료참조. Bispinck, R. (Hg.), Wohin treibt das Tarifsystem?, VSA, Hamburg, 2007.

231 제 6 장독일의사회협약창출능력사례연구 221 둘째, 독일통일로인한단체협약의 분절화 현상이다. 독일통일은실로사회경제적으로전례없이막대한파급효과를갖는과정이라고할수있다. 특히, 구동서독지역간, 부문간임금과사회경제발전의수준의차이가상당한여건에서통일로인하여동일한수준의임금이나사회보장을적용하는것이무척어려운과제가되었다. 즉, 통일은이미동원가능한많은수단즉, 국채발행으로인한국가채무증가와조세부담증가, 임금억제등을추진해왔음에도이것이독일노사관계에주는영향은상당한것이었다. 1990년대초통일초기에는독일노동조합은동독지역노동자의조합원가입으로일시적으로상당한조직률증가를보였다. 그러나. 그러한효과는단기에그치고조직률은지속적으로감소되어조직률은현재통일이전수준으로다시환원되었다. 152) 단체협약은이후고실업과저성장여건속에지속적으로일자리중심의 양보교섭 (Concession Bargaining) 이강조되었고, 지역적으로나부문별로 분권화 (decentralization) 와동독지역등에단협적용관련 개방조항 (Oeffnungsklausel, opening clause) 의도입을통하여많은 적용제외 를인정하게되며협약의적용률도상당히감소하게되는등독일단체협약제도는많은대내외의도전에직면해있다. 실제로독일모델이 EU 내에서현재강한경쟁력을보이고있는주요요인으로지난 10여년 152) 통일직후구동독지역가입자중 150 만명이실직으로대량이직하고, 구서독지역의 60 만명의실직으로조합원이급감하였고이것은노조의재정압박으로이어지며노조간통합움직임이가속화되었다. 통합과정에서주목되는것은공공부문과민간부문에서 5 개노조가통합하여일시적으로조합원 300 만명에달하는세계최대규모의서비스노조 (Verdi.) 가탄생하였다. 그러나, 이후조합원수가감소하여현재에는 207 만명에이르러금속노조 (IG Metall) 다음으로큰노조로활동하고있다. 한편, 독일노조조직률에있어또다른주목되는현상은노조원중퇴직한노령자회원이 1/5 이상에이르고있다는점이다. 이것이 20% 대의통계적노조조직률에도불구하고현장에서동원가능한노조원의감소로인하여노조의활력과실질적교섭력약화로나타나고있다.

232 222 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 간이러한임금교섭에있어양보교섭이지속된가운데정체상태를보이 고있는독일의상대적으로낮은임금수준에서찾는시각이있다. [ 그림 6-1] 년임금및실질소득추이 자료 : 독일연방통계청 (Destatis), WSI-Tarifarchiv, 기준 2001 년 1 월 그럼에도, 단체협약의자치 (Tarifautonomie) 와금속노조 (IG Metall) 과, 서비스노조 (Verdi. Gewerkschaft), 화학 광산 에너지노조 (IG Chemie, Bergbau und Energie, IG BCE) 등을중심으로한주요산별노동조합들의교섭력은큰틀에서지속되고있으며이것이독일의산업체제와함께사회협약체제의근간을형성하고있다고할수있다. 5. 공동결정권 (Mitbestimmung) 독일노사관계에서의또다른핵심적특징은 직장평의회 (Betriebsrat) 를통한사업장공동결정제와대기업 감독이사회 (Aufsichtrat) 를통한 기업공동결정 (Mitbestimmung) 제라할수있다. 이러한, 공동결정은사업장이나초기업단위에서노사가기업의경영이나정책협의에공동으로참여하는것을의미 한다. 153)

233 제 6 장독일의사회협약창출능력사례연구 223 가장대표적으로최근경제와노동및고용이상대적으로균형발전을하고있는것으로평가받고있는독일의경우바로이러한공동결정권 154) 이 2차대전이후에장기적번영은물론, 90년대전례없는대내외적인도전속에서도통일의대업을비교적성공적으로달성하며, 강한경쟁력을보이고있는 독일모델 (Model Germany) 의핵심이바로이공동결정권제에있다고할수있다. 독일의노동법은먼저, 노사간갈등을해소할방안으로오래전에이러한 공동결정권 (Mitbestimmung) 을제도적으로발전시켜왔다. 특히 2 차세계대전이후이른바 독일모델 (Model Germany) 의전형으로여겨졌던두축의하나가바로이공동결정권이었으며, 다른하나는영미식의 주주자본주의 (Shareholder Capitalism) 이자 자유시장경제 (Liberal Market Ecomomy) 모델에비교되는이른바독일과대륙권의 이해관계자자본주의 (Stakeholder Capitalism) 로불리는 사회적시장경제 (Soziale Marktwirtschaft) 가바로독일모델의핵심두요소이다. 독일은노사관계에서갈등과중재의이원적체계를갖고있다. 노사관계는거시적으로산업별차원에서노사교섭과갈등과정이 단체협약법 (Tarifvertragsgesetz) 에의해규율되고, 공동결정권법 (Mitbestimmungsgesetz) 과 직장평의회법 (Betriebsverfasungsgesetz), 공공부문직장평의회법 (Personalvertretungsgesetz) 등이구성되어균형을이루고있다. 공동결정권이란근로자들이경영에참여하는권리를의미하는것으로이것은독일바이마르공화국이래의전통이다. 먼저, 1920년대전력노조 153) 박종희, 근로자경영참가제도의기본구조와방향성에관한법적검토, in: 산업관계연구 제 13 권 2 호, 한국 ( 고용 ) 노사관계학회, pp , 참조 154) 방준식, 독일공동결정제도의성립과발전, in: 한양대학교, 법학논총, 제 24 권제 1 호, pp , 참조

234 224 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 의대표자들은모든사업장에직장평의회를구성한바있었다. 이후 2차세계대전이후연합국은 국가사회주의 패망이후에노동과사회의민주화를강화하고자이직장평의회법을제정하게된다. 1946년연합군통제위원회령제22호에의거하여이직장평의회가공식적으로인정된노동조합과기능적으로조정토록되었는데, 기업단위밖에서구성된노동조합과작업장내의모든근로자를대상으로구성된직장평의회가사업장내외의교섭과정책사안에대하여공동결정하도록하여이원적노사관계체계가전후독일모델의요체로자리잡게되었다. 공동결정권은사업장차원과산업차원에적용되었는데기업의규모나크기에따라여러가지형태의공동결정의형태가존재한다. 현대적공동결정은 1951년 석탄철강부문공동결정권 ( 이른바 Montan-Mitbestimmungsgesetz) 에서최초로수립되었다. 이법은철강과석탄산업두부문노조에의한극한파업에직면하여독일정부에의해시행되었는데, 노동조합은이법제정의반대급부로연방차원의경제, 외교정책그리고국방부문에대한정치적지원을하게되었다. 초기이래석탄철강부문공동결정권은기업의민주화에대한노동조합요구의산물이다. 이공동결정권은노동자들에게경영문제에대하여전례없는영향력을허용하게되었는데 1천명이상대기업에영향을미치게되어회사의감독위원회 (Aufsichtsraete) 는 1인의중립적위원을포함하여노사동수의대표로구성되게되었다. 155) 동법은 1957년개정이후점차적으로석탄 철강산업의퇴조와함께석탄 철강산업이외에종업원 2천명이상인모든기업에보편적으로적용되는공동결정권제가 155) 2008 년현재노사동수의공동결정제를도입한기업은 694 개에이르고있는것으로나타나고있다. 석탄 철강산업분야에서 30 여개기업이석탄 철강공동결정제를채택하고있으며, 종업원 500 인이상대기업 1,100~1,200 여개는 1/3 참여제를채택하고있다. 1/3 참여제는노동자및노동조합의대표가감독이사회의 1/3 을차지한다. FES 전게서, p. 15 참조

235 제 6 장독일의사회협약창출능력사례연구 년에새롭게제정되었다. 이는회사의경영과작업장배치에있어노동자의권리를증가시켰다. 즉, 1976년제정된공동결정제가운데감독위원회의구성에관한기본적인규정은석탄철강공동결정과동일하였지만세부적인사항은부분적으로노동의영향을제한하였다. 즉, 이법에따라, 노동자측대표중 1인은이사회위원 (Arbeitsdirektor, 이른바노동이사 ) 이되며, 이는노동자의이해를필수적으로반영하지않는것이었다. 게다가감독위원회의장은사용자의동의없이는임명될수없도록하였는데, 의장은위원회가교착된상황에서캐스팅보우트역할을수행하는것으로중요한사항이었다. 그럼에도, 사용자단체는연방헌법재판소 (BVG) 에공동결정권법에대한위헌법률심판을제청하였고독일연방헌법재판소는 1979년최종적으로공동결정권에대하여합헌결정 156) 을함으로써공동결정권은독일모델의중심적인축으로발전하게되었다. 1972년직장평의회법 (Betriebsverfassungsgesetz) 은중소기업에서의노동자대표를규정하는것이다. 157) 한편, 2천명까지적용되며, 5백 156) BVerfG v BvR 532, 533/77 u. a. -, BVerfGE 50, 290ff. + AP. Nr. zu 1 Mitbestimmungsgesetz. 참조. 위헌논쟁에서공동결정권제의반대론자들은기업단위의공동결정제도와사기업의원리가양립할수없고, 기업의성질을보아민주적제도의모든내용을기업에도입하는것이불가능하며, 이제도의도입으로근로자의소외감극복이가능하다는이론은허구라는입장에서위헌을주장하였다. 그러나, 최종적으로독일연방헌법재판소는이공동결정법이기업의사유재산권을침해하지않는다고결정하여위헌시비를종결지었다. 상기논문방준식, p. 230 참조. 157) 선거를통해구성되는직장평의회의구성은사업장의모든노동자에의해선출된다. 매니저급직원과회사경영진은노동자평의회에참여할수없다. 종업원수 5 인이상기업에서는직장평의회를구성할수있으며, 직장평의회가없는기업에서노동조합은직장평의회 설립을추진할수있는권한 을갖는다. 직장평의회설립은법적인강제사항은아니다. 현재, 5 인이상기업이독일에서전체고용의 45% 를차지하고있는데 10% 만이직장평의회를설치하고있다. 단, 500 인이상대기업의 90%( 구동독지역은 85%) 에직장평의회가설치되어있다. 6 개월이상근무한성인노동자는평의회위원의피선거권을갖는다. 직장평의회구성원수는사업장규모에따라달라지며종업원 200 인이상인대기업에서는직장평의회위원은기존업무에서전적으로평의회활동만할수있다.

236 226 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 -2천명의종업원을갖는회사는감독위원회노동자대표의비중은 1/3이었다. 보다규모가적은소기업에서종업원들은경영진에영향력을더확대하지못했다. 그러나, 적은규모의기업에서는즉, 피고용인 5인이상모든기업에서는직장평의회 (Betriebsrat) 를구성할수있었고이평의회가특히사업장내사회적 인사상의문제에공동결정권을갖게되었다. 158) 법은직장평의회를통하여대립보다는회사와협력하도록하였으며이것은노동자의공동결정을인정하는만큼회사에압력행사를금하였다. 직장평의회법은노동조합원과비노동조합원모두의대표권을보장하였으나노동조합조직률이상대적으로높은독일에서는노동조합이사실상대부분평의회를지배하였다. < 표 6-6> 산업부문별직장평의회 2010 년기업과노동자비율 ( 단위 : %) 분야 직장평의회가있는기업 직장평의회가있는기업의노동자 광산 / 에너지 제조 건설 3 21 상업 교통 / 운송 정보 / 통신 금융서비스 숙박, 기타서비스 4 15 건강, 보육, 교육 경제및학문관련서비스 8 33 전체 자료 : 독일노동시장및직업연구소 (IAB) Betriebspanel, ) 직장평의회는 정보권 ( 예 : 신규채용및보직이동시등 ), 협의권 ( 예 : 구조조정시등 ), 공동결정권 ( 예 : 출퇴근시간결정시등 ) 을갖는다. 직장평의회는회사측이내린해고결정을거부할수있으며해고결정이무조건취소되는것은아니다. 직장평의회는단체교섭을할수없으며파업을주도할수없고, 노동조합이체결한단체협약에위배되지않는범위에서해당사업장사용자측과합의를도출한다. 공무원에게는별도적용되는 ' 공무원직장평의회법 '(Personalvertretungsgesetz, PersVG) 이있다.

237 제 6 장독일의사회협약창출능력사례연구 227 독일노사관계의이원적구조하에서는산별차원에서교섭력이있는강한노동조합, 결속력이있는사용자단체가각각존재하여노사교섭이이루어지고작업장에서는모든근로자를대변하는직장평의회가구성되어사업장내노동사회적이슈들에대하여공동협의하고있다. 이러한조직력과교섭력그리고공동결정의제도화된틀은전후독일의강한경제를지탱하는지주로여겨지고있다. 직장평의회구성범위 (5인이상 ) 에대한논의가있었음에도노사공동결정에대한기본구도는변화되지않고남아있다. 159) 공동결정권은독일이내부적으로통일과유럽통합그리고외부적으로세계화라는대내외적인압력에도불구강한경제와더불어어느나라보다도강한민주주의를발전시키고있는배경으로평가되고있다. 제 3 절경제위기시독일사회협약체제와협약창출능력 160) 전술한바와같은독일사회협약체제의주요요소와협약창출능력은 2008/9년글로벌금융위기와함께도래한경기침체속고용위기에직면하여두드러진성과를나타냈다. 이장에서는이러한독일의사회협약체제가최근의경제적위기시에어떻게작동하였는가를구체적인사례를들어분석하여보고자한다. 2008/2009 글로벌금용위기로촉발된경제위기시독일모델은특히노동시장부문에서높은성과를나타냈다. 금융위기로촉발된경제위기는은행이나투자회사의부실속에우선자본시 159) 독일의직장평의회법 (Betriebsverfassungsgesetz), 제정, 최종개정안참조 160) 이하독일사회협약체제의최근구체적사례적용부분 (3 장 ) 은필자의다음자료를수정보완하여재정리한것임. 이호근, 정리해고등기업의고용조정과독일의 조업단축지원금 제도의고용안정망역할에관한고찰, in: 노동정책연구, 2012, 제 12 권제 3 호 pp 참조.

238 228 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 장의경색을초래하였다. 이러한자본시장의위기는곧바로경기침체와함께기업의판매위기와산업생산의위축을야기하고이것이고용의위기로이어졌다. 이러한글로벌경제위기국면에서독일의사회협약체제가보여준능력은매우주목되는사례이다. 독일은경제위기에직면경기침체와함께우선산업생산을축소하고 산업별수준 에서노사간단체협약을통해 ' 근로시간단축 '(Arbeitzeitverkuerzung, working time reduction) 을시도하였다. 이러한산업수준에서의근로시간단축은전술한사회협약창출요소중노사자치에의한초기업단위의단체협상의기제가효율적으로작동한사례였다. 독일의이원적노사관계는초기업단위에서사용자와노동조합간에임금과근로시간에대한기본적인단체교섭이이루어지고기업내에서는직장평의회를통하여체결된단체협약의내용을구체적으로적용하는방안을협의하게된다. 이러한노사간의단체교섭은산업전체차원의근로시간단축을협의하는데매우중요한역할을하였다. 즉, 경제위기시에노사가일방적인구조조정이나양자간극한대립에호소하기전에노사공멸의위기속에교섭과협의를통하여문제를해결해나갈수있는체제를구축하고구조조정을대신하여조업단축과근로시간단축을통한위기극복방안에 1차적으로합의하였다는점이다. 둘째, 그다음으로 사업장차원 에서역시구조조정을최소화하면서산업생산을과도적으로축소할수있는방안이모색되었다. 여기에서중요한기제는독일근로자 2사람중하나가갖고있는 근로시간계좌제 (Arbeitszeitkonto, working time account) 의적극활용과휴가기간연장등다양한유연노동시간제도를활용하여고용위기에대응하고자하였다. 셋째, 그다음 국가차원 노동시장조처로 ' 조업단축지원금제도

239 제 6 장독일의사회협약창출능력사례연구 229 '(Kurzarbeitergeld, short working time fund) 가중요한임금보전조치로활용되었다. 이것은독일에서역사가오래되고법적규정이분명한노동시장제도로서단체협약으로정한노동시간을보장할수없을경우, 그부족분에대한임금을보전해주는제도라할수있다. 경기침체기에 2008년하반기부터그러한보조금지급은법규정상 6개월에서 12개월, 18개월, 최대 24개월까지노사합의를거쳐연장되었다. 이러한임금보조금지급은우선기업이잔업을폐지하고, 그다음에는근로시간계좌제에적립한근로시간을다소진하였을경우에비로소그적용대상이되었다. 경제위기가가시화되는초기 2008년하반기연방노동청 (BAA) 의이지원금의혜택을받은근로자의수가 5배이상큰폭으로증가하였다. 특히독일의사회협약체제의중요한특징으로이중적노사관계에서사업장수준에서는직장평의회가바로그러한조업단축지원금신청을위한중요한협의기능의주체였다. 동시에초기업단위에서는중앙단위에서노사단체의대표와정부의대표로수상이직접노사정대화를통하여법정최대지원기간 6개월을 1차적으로적극활용하고, 동시에법규정상예외적인산업이나예외적인경제상황이전개되었을시에적용되는지원금의최대지급기간각각 12개월과 24개월을사회적대화를통하여그연장에합의하는등주목되는사회협약창출능력을보여주었다. 즉, 경기침체기이조업단축지원금은매우중요한독일의노동시장정책수단으로활용되었다. 161) 넷째, 그다음으로독일의노사는임금교섭에서일방적인임금인상이나인하보다는이른바 생산성연합 (productivity coalition) 을견지하며적정수준에서임금인상을유지하고고용중심의 양보교 161) Europe in recession : Employment initiatives at company and Member State level - Background paper, in: European Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions, 2009, pp. 3-4 참조.

240 230 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 섭 (Concession Bargaining) 을통하여구조조정을대신하는 고용안정성 (employment security) 을추구하고있다. 2000년대내내유럽의다른국가에비하여독일의임금비중의상승폭이낮았던것은바로이러한고용중심의양보교섭이역시매우중요한역할을한것으로분석되며이것이독일의경쟁력과주변국에대한장기간경상수자흑자의배경인것으로분석되고있다 162). 다섯째, 마지막으로이러한조처에도불구불가피한경우에비로소사용자는구조조정을취하게된다. 그러나그경우에도일방적인구조조정에앞서노사가 합의에의한고용조정 의조처를취하게된다. 물론이런조치들이늘상기계적으로순차적으로이루어진다고할수는없다. 그러나독일의 조정시장경제 모델에서는최소한경제위기시에이러한다단계에걸친다양한노동시장정책수단을통하여경제와고용의위기를극복하는묵시적인사회적합의로작동하고있다는점이중요하다. 이러한독일의자율적노사관계와단체교섭의위상, 높은수준의법제화그리고직장평의회와공동결정제는독일의사회협약창출능력의중요한요소로평가된다. 162) Thorsten, Schulten WSI-Mindestlohnbericht Schwache Mindestlohnentwicklung unter staatlicher Austeritätspolitik (pdf), in: WSI Mitteilungen, 2/2012. 참조

241 제 6 장독일의사회협약창출능력사례연구 231 [ 그림 6-2] 년독일피고용인의연중시간에대한다른요소의기여 자료 : Bosch, 2014, p 사회협약체제 1단계 : 산별수준의노사협의와 ' 근로시간단축 ' (Arbeitzeitverkuerzung) 주목되는독일고용정책의가장핵심은근로시간을유연하게조정하여우선고용을유지하면서도그로인한근로자의소득상실을다양한방법을통해보전, 근로자들의실질임금을일정수준보장하는시스템에있다고할수있다. 즉, 고용안정과근로시간단축, 소득보장을긴밀하게연결시키려는제도가그것이다. 이러한노동시장정책의기제는바로경제위기시독일의사회협약체제하에서주요하게작동하였다. 즉, 2008/9년경기위기시독일경제의핵심부문인자동차산업에서는먼저노사협약을통하여산별차원에서평균 8.5% 근로시간단축에합의하였고, 이근로시간

242 232 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 단축합의의구체적적용에는유연성을갖도록하였다. 구체적으로 2008/9년독일의금속부문의노사 (IG Metall과 Gesamt Metall) 는경기침체와판매수량의격감으로인한자동차산업의위기속에근로자의대량구조조정의위험에근로시간단축을추진구서독지역은주 30시간그리고구동독지역은주 33시간의근로시간을노사간협약으로체결하고근로시간단축을통해정리해고를피하고자하였다. 이때산별차원에서전체적인단체교섭이이루어지고지역이나기업차원에서노사합의에의해그적용을탄력적으로조정토록하는단체교섭의 개방조항 (Oeffnungsklausel, opening clauses) 163) 이활용되었다. 이는초기업단위에서근로시간단축의방향과범위에대한원칙을세우고그구체적인적용에있어서는기업과지역차원에서유연성을유지하는방식으로독일은 1차적으로노사교섭과협의를통하여노동시장내고용위기에대응하고자하였다. 특히, 독일은 2004년이른바 Pforzheim 합의 (Pforzheim Agreement) 를통하여제조업에서높은수준의산별협약을기업이나공장차원에서별도의합의를통하여그적용을제외할수있도록하였는데, 즉 고용수준을보호 하거나 신규일자리창출 등다양한고용촉진조처가그에포함되었다. 이것은근로시간단축의유연한적용을허용하는중요한전환을의미하는것이었다. 실제로이는독일단체협상법 (Tarifvertragsgesetz: TVG) 상예외적인경우에적용하도록되어있는산별차원에서의단체협약적용제외규정즉, 이른바 개방조항 (opening clauses, Oeffnungsklausel) 164) 이이합의이후제조업부분에확대되 163) 독일단체협약법 (Tarifvertragsgesetz, TVG) 제 4 조 법규범효력 조항의제 3 항에따르면이 개방조항 ( 적용제외되는합의 ) 은 당사자간합의 에의해서나 근로자에게불리하지아니한경우 에한하여허용된다고명시하고있다. 164) Vera Glassner and Béla Galgóczi, Plant-level responses to the economic crisis, in Europe, ETUI-REHS, WP , p. 12. 참조.

243 제 6 장독일의사회협약창출능력사례연구 233 는것을의미하였다. 165) 사용자에유리한이러한개방조항의활용은 2000년대들어변화된독일노사관계단체협약의모습이기도하다. 독일노사관계전문가인 Bosch교수는독일의이러한고용정책을 근로자의 ( 정리 ) 해고 가아닌 근로시간의단축 을통해경제위기시피할수없는고용조정에성공적으로대응하였다고평가하고있다. 166) 2. 사회협약체제 2단계 : 사업장수준의직장평의회 (Betriebsrat) 와 ' 근로시간계좌제 '(Arbeitzeitkonto) 독일은경제위기시고용조정압박에대한대응으로 2차적인수단으로 근로시간계좌제 (Arbeitszeitkonto, working time account) 167) 를적극적으로활용하였다. 근로시간계좌제는 개인별로성수기에근로자각자가개별구좌에초과근로한근로시간을적립하여두었다가비수기나경기불황기에그적립분을충당하는제도 로연장 휴일근로를하더라도그시간만큼의임금을받지않고저축해두었다가수당대신에휴가로사용하는제도로휴가를사용할때도적립해둔초과근로시간만큼의임금을받는제도이다. 이제도는임금의삭감없이근로자 1인당평균 180시간 ( 약 25일근로시간에해당 ) 을사용하고반대로경기회복시에 180시간을더일하는방식으로개인별근로시간계좌를운용하는것이다. 165) 독일단체협약에있어서이처럼완화된새로운합의 (Pforzheim Agreement) 는독일단체협약제도 ' 패러다임의전환 '(paradigm shift) 으로평가되고있다. 166) 위논문 Vera Glassner and Béla Galgóczi, Plant-level responses to the economic crisis, in Europe, ETUI-REHS, WP p. 3 참조. 167) 이제도는휴가, 질병, 또는초과근로등근로자가실제일한시간을개인구좌별로감하거나저축해놓고근로계약상이나단체협약에의해이것을실근로시간으로정산하는방안이다. 독일은이를 장기근로시간계좌 (Langzeitkonto) 와 평생근로시간계좌 (Lebensarbeitszeitkonto) 에까지확대적용하고있으며현재독일취업자의 1/2 이상이이제도를활용하고있다.

244 234 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 이러한근로시간계좌제의특성은정리해고나임금의변동없이근로시간을유연하게활용하여경제위기시에고용안정을확보하는데기여한다는점에있다. 특히, 2008/9년경기침체기독일의주요기업들은근로시간단축및순환휴직과더불어이근로시간계좌제를사업장에서직장평의회의협의를거쳐단축조업및매우중요한고용안정의수단으로활용하였다. 이방안은 Volkswagen, Daimler, BMW, Porsch, Man사등자동차산업부문의모든완성차업체에서사용되었는데, 이들회사에서사용된근로시간계좌제활용방안은 1 근로시간계좌를이용한휴업기간의연장, 2 계좌총시간수의증가, 3 크리스마스나연말휴가기간의연장의활용등다양한방법으로응용되었다. 동시에완성차업체외에역시고용의다수를차지하는자동차부품업체인 Continental, Schaeffler, ZF Friedrichshafen 사등에서도근로시간계좌제는고용안정을위한중요한단축조업수단으로활용되었고, 화학산업부문에서도 BASF사역시근로시간단축과함께이근로시간계좌제를자주사용하였다. 168) 여기서경제위기시독일의대응이특히주목되는점은근로시간단축과같이이러한근로시간계좌제와같은주요고용정책적수단이제도그자체만으로서의의가있는것이아니라그것이독일노사관계와사회협약체제의주요요소인직장평의회와노사공동협의를통하여협의되고추진되었다는점이다. 즉, 이러한제도들이평소에기본적인고용 노동시장정책의수단으로구비되고그적용에있어서는노사협의가중요한절차나방법으로적용되어위기시에도사업장내에서노사의갈등을최소화하면서가급적협력적인환경속에위기에대처해나가는독일의사회협약창출능력을보여주는사례라할수있다. 이것은한나라의사회협약 168) Vera Glassner and Béla Galgóczi, Plant-level responses to the economic crisis in Europe, ETUI-REHS, WP , p. 13. 참조.

245 제 6 장독일의사회협약창출능력사례연구 235 체제에서제도그자체만이아니라보다중요한것은 1 제도와제도의유기적연계, 그리고더불어 2 이러한제도를기능적으로효율화할수있는상시적인중앙, 업종, 사업장등다층적인수준에서의기능하는노사협의체제가궁극적으로성공적인사회협약창출을가능하게하는중요한요소라는점이다. 3. 사회협약체제 3단계 : 국가수준의노사정협약과 ' 조업단축지원금 ' (Kurzarbeitergeld) 이러한근로시간단축과근로시간계좌제에이어 2008/2009 년경제위 기시빛을발한독일의고용안정시스템으로가장주목되는것은 ' 조업단 축지원금 '(Kurzarbeitergeld) 제도이다. 가. 조업단축지원금제도의역사적기원 2008/2009년이른바 독일노동시장의기적 (German Labour Market Miracle) 169) 이라평가받았던독일의 조업단축지원금 (Kurzarbeitergeld) 제도란한마디로 경기침체시나또는특정산업부문별위기상황이발생하거나, 계절적요인등에의한비수기에산업부문의조업단축으로인한근로자의소득상실이발생하게될경우에평소에고용보험정책상기금을마련하여이를일정한수준에서보전해주는제도 라할수있다. 그러나, 이제도의활용은일정한전제가충족이되어야한다. 즉, 이것은사업장내일정근로자들이일정이상의소득상실이 169) Michael C. Burda and Jeniffer Hunt, What Explains the German Labour Market Miracle in the Great Recession?, in: Brookings Papers on Economics Activity, Spring 2011 참조

246 236 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 발생하면신청이가능한제도이며, 전술한사회협약창출의중요요소였던 근로시간계좌제 내초과근로시간을모두해소하여야비로소그신청이가능해진다. 독일은지난경기침체시에이제도에따라 ' 연방노동청 '(BAA) 이기업들에근로자의근로시간단축에대한순임금의 60%( 부양가족이있는경우 67%) 까지를보전해주었는데 (SGB III, 제105조 170) 및 106조 ) 171) 이것은사실상현행 ' 실업급여 I'(Arbeitslosengeld I) 에준하는수준이다. 독일의이러한조업단축지원금제도의연원은 1910년 5월 25일이른바칼리법 (Kali-Gesetz) 172) 제정까지거슬러올라간다. 이법에따라, 당시가격의폭락으로 30만명이종사중이던위기에빠진 Kali산업의생산감축등조업단축이진행되어제국법령에의하여동산업부문은 조업단축부조 (Kurzarbeiterfuersorge) 를받았다. 이어바이마르공화국에이르러 1924년에는 실직자지원법령 (Verordnung ueber die Erwerbslosenunterstuetzung) 에의해여타부문에까지적용되는조업단축지원제도가창설되었다. 또, 1927년 7월 16일에는직업소개법과실업보험법에따라직업소개및실업보험을관할하는제국노동청이창설되어제국노동부의동의와허가아래이노동청에조업단축지원권한이위임되었다. 이후, 2차세계대전이후에조업단축지원금제도는 1957년 1 월 1일자로기존 1956년 12월 23일직업소개와실업보험법개정으로법제2조에따라도입되었으며, 1970년대와 80년대를경과하며독일에서는특히건설업부문에서과도적으로물량이축소되는경우에이를통상 170) SGB III 권 105 Höhe( 급여수준 ) 참조 171) SGB III 권 106 Nettoentgeltdifferenz( 순급여차이 ) 참조 172) 관련내용은다음을참조. - Information zur Lohn und Gehaltsabrechung - Grundsaetzliche Informationen zum Kurzarbeit und Kurzarbeitergeld

247 제 6 장독일의사회협약창출능력사례연구 237 적인근로시간의단축을통해대응하는데이제도가많이활용되었다. 특히, 1990년통일직후에동독지역의수많은기업의폐업위기속에이제도는적극적으로활용되었다. 또 2000년대에들어와서도이제도는 2003/4년경기침체기에 60% 이상의기업이이를활용하였을정도로실업의억지와고용안정에기여하였으며, 결정적으로 2008/9년글로벌경제위기시에이조업단축지원금제도를통하여독일의금속, 화학, 건설등주요산업부문에서무려 150만명의근로자가정리해고대신이조업단축지원금제도의수혜자가됨으로써경기침체와더불어상당한경제성장률의감소에도불구하고독일의고용감소률은최소에그침으로써 독일노동시장기적 의핵심요소로평가되기에이르렀다. 이처럼이제도는근로자입장에서는단축조업과함께발생하는소득상실을보전받는동시에고용안정을확보할수있고, 기업입장에서는경기침체시에도숙련인력을지속적으로확보할수있음으로해서경기회복기에대비할수있어긍정적이었다. 또한정부로서는경기침체와더불어발생하는높은실업률과높은실업급여지급으로이어지는것을막고, 연방노동청이과도적이자조건부로지원금을지급함으로써근로자의고용안정과해당산업및기업의안정적인경제기반의확보와궁극적으로사회통합을유지하는데크게기여하였다. 나. 조업단축지원금제도의관련법적근거 독일의조업단축지원금제도는사회법 (Sozialgesetzbuch: SGB III 권 제 6 부제 1 장 1 절 ) 에 청구권 을규정한조항인제 95 조 173) 이하조항에상 세히규정되어있다. 174) 동법제 96 조에따르면첫째조업단축지원금제도 173) 독일사회법 (Sozialgesetzbuch, SGB III 권 ) 95 Anspruch( 청구 ( 권 )) 참조

248 238 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 의발동은 경기적요건 으로서 일감이감소된경우, 그것이 1 경제적이유나 기타 피할수없는경우 에 2 과도적으로, 그리고, 3 그것이전반적으로기업이나산업측면에서 계절적요인에의한경우 에, 그기업조직차원에서부분또는완전한휴가의보장이나또는노동시간유연화조처를통해대응하는조처를의미한다.(SGB III권제96조 1항 ) 175) 둘째, 조업단축지원금은 사업장내요건 으로서사업장의 1/3에해당하는근로자들이 10% 이상총임금의소득단절이발생한경우에적용되며 (SGB III권제96조 1항 4호 ), 기업에는최소 1인이상근로자가고용되어있어야하며 ( 기업의조건, 97 Betriebliche Voraussetzungen), 일감축소에처한근로자가해고되거나계약해지되지않아야하며 ( 개인적조건, 98 Persönliche Voraussetzungen), 일감의축소에대해노동청에사용자또는직장평의회에의해서면으로공지되어야하며 ( 공지, 99 Anzeige des Arbeitsausfalls) 사용자에의한공지의경우사업장내직장평의회의입장이첨부되어야한다는것등을요건으로하고있다. 여기서주목되는것은고용안정방안으로서의조업단축지원금제도그자체만 174) 우리나라도고용보험법제 21 조는이와유사한 고용유지지원금 제도를규정하고있다. 동법은고용노동부장관이고용조정이불가피한사업주가근로자에대한고용안정조치를취할경우그사업주에게필요한지원을할수있도록규정하고있다. 그러나, 독일의사회법 (SGB) 상규정과우리나라고용보험법상규정의차이점은첫째, 우리나라규정은개방적인임의조항으로모법에 지원할수있다 고하고구체적인사항을시행령제 19 조 ( 고용유지지원금의지급대상 ) 와시행규칙제 24 조 ( 고용조정이불가피하게된사업주 ) 등에규정하고있는데비하여, 독일의경우조업단축지원금이사회법 조에모법에법적인권리로서규정되어있다. 둘째, 우리나라의경우고용안정조처를취한 사업주 에대한지원을주된조처로하고있는반면, 독일의경우 근로자 에게대한직접적인임금보전의성격을띠고있다는점이다르다. 아울러, 독일의경우조업단축을할경우직장평의회와협의를거치도록한반면, 우리나라의경우이러한노사협의를전제로하지않고전제적요건 ( 고용조정이불가피한상황 ) 과직접적요건 ( 고용유지조치계획의신고, 고용유지조치의실시, 계속고용의무기간의준수등 ) 을충족하는사용자의판단과결정에의존한다는점이크게비교된다. 양승광, 사업주의고용유지지원금지급요건에관한고찰, in: 사회보장법연구, 2014 년제 3 권제 1 호, pp 참조 175) SGB 96 Erheblicher Arbeitsausfall( 현저힌일감의축소 ) 참조

249 제 6 장독일의사회협약창출능력사례연구 239 이아니라이제도의운용을위하여노사협의즉사업장에서직장평의회의입장과협의를지원금적용의발동요건으로하고있다는점이다. 이런점은근로시간계좌제에이어독일의사회협약체제가그제도만이아니라실질적인제도의효율적인운용을위하여노사협의와사회적대화를사실상기본적인요건으로하고있음을잘보여주는것이라하겠다. 이어, 노동법적인측면에서는 조업단축 이란근로자가개인적으로자신의노동력을제공하고, 사용자가근로자를고용하지않을경우그에대한완전한보상을하고일감감소의위험을져야한다는규정 (BGB 제615 조, 채권자지체와기업경영위험시보상 ) 176) 에대한예외적인조항을뜻한다. 또사용자가보상을할수없는경우에이를일방적으로명할수있는것은아니며사업장내노사합의 ( 그법적구속력에는일정한논란이있음 ) 나개별적인근로계약을통하여이루어져야한다고본다. 한편, 직장평의회법에의하면 근로시간단축이나연장 과관련하여공동결정권에따라사업장내직장평의회가이에동의하여야만조업단축이효력을갖게된다.(BetrVG 제87조 1항 3호 ) 177) 마지막으로, 단체협약 은노동사회법적인규정을보완하는데, 예를들면, 조업단축근로자의보수, 조업단축근로자의고용보장이나그선발조처등에대하여노사합의로단협이체결된다. 178) 176) 독일민법 (BGB) 615 Vergütung bei Annahmeverzug und bei Betriebsrisiko ( 채권자지체와기업경영위험시보상 ) 참조 177) 독일단체협상법 (BetrVG) 87 Mitbestimmungsrechte( 공동결정권 ) 참조. 단, 파견근로자에대한조업단축지원은파견법규정에따라적용이제외되고있다. 독일파견근로법 (AUEG) 11 Sonstige Vorschriften über das Leiharbeitsverhältnis( 파견근로관계에관한기타규정 ) 참조 178) 우리나라의경우독일과달리 고용유지지원금 지급요건관련최근판례는사업주에대한고용유지지원금 부지급 의요건으로기업의 저성과자퇴출프로그램 이 잉여노동력의방출 차원이라기보다는 조직의활성화 를위하여필요한조처로간주하고이것이고용조정의불가피한필요성이있는것과별개의여건으로보고고용유지지원금부지급처분취소판결을하고있어쟁점이되고있다. 즉, 법원판결의쟁점은사업주의고용유지지원금지급요건규정으로 노동시장내저성과자퇴출프로그램 은 상시적 으

250 240 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 다. 조업단축지원금의수준및지원기간 조업단축지원금의수준과기간관련독일연방노동청 (Bundesagentur fuer Arbeit, BAA) 은 조업단축지원금의계산표 (Tabelle zur Berechnung de Kurzarbeitergeldes) 를유지하고있다. 179) 통상적으로는이조업단축지원금이지원되는기간은법규정상 6개월로제한되어있다 (SGB III, 제104조 1항 ). 180) 그러나, 노동시장에예외적인상황이발생하였을때, 예를들어, 2007년금융위기의결과초래된경기침체의결과와같이예외적인상황이발생하면법적규정에의해최대 24개월까지연장될수있다.(SGB III, 제109조 1항 2호 ) 181) 하지만지난시기에오히려이러한기간의연장이통상적인경우가되어왔다. 주목되는점은독일의사회협약체제와협약의창출능력과관련하여 2007년금융위기시독일은노동시장내고용의위기상황이전개되자 6개월기간제한이있는이제도를노사정협의를통하여처음 2007년 1월 로이루어지는것으로이런조처 ( 저성과자들에대한배치전환, 강등, 직위해제및대기발령, 징계, 해고등의여러가지불이익한처분수단 ) 는 불가피한 고용조정과는별개의것으로판단하고있다는점이다. 이런판례의해석은우리나라고용유지지원금은근로자고용보호보다는사용자의고용정책적결정권을중심으로, 지원금이사용자에게지급되고, 오히려사용자의일부상시적으로이루어지는구조조정조처를정당화하는반면, 독일의조업단축지원금은근로자의고용보호, 노사협의의필요성, 근로자에직접지원이라는점에강조점이주어져그절차적규정이나법규정내용에있어상당한대조를이루고있다. 따라서, 현재의고용유지지원금규정은독일의조업단축지원금과같이우선그법적위상을명확히하고, 절차적규정을보완하고, 근로자직접지원등을내용으로하며, 노사협의가우선하는방향으로법개정이이루어져야할필요가있다. 관련판례 ( 대법원 선고 2011 두 판결참조 ) 의의의와평가에대한분석은다음논문을참조. 양승광, 사업주의고용유지지원금지급요건에관한고찰, in: 사회보장법연구, 2014 년제 3 권제 1 호, pp ) 조업단축지원금은이른바근로자가일감축소없이, 초과근로없이, 통상적인근로시간근로시받게되는보수총액인 당연보수 (Sollentgelt) 와당연보수에기타모든보수항목을덧붙인 실제보수 (Istentgelt) 규정을두고있다. 여기서일회적으로지급되는급여나, 휴가수당및크리스마스휴가수당등은제외된다. 180) SGB III 권 104 Dauer( 급여지급기간 ) 참조 181) SGB III 권 109 Verordnungsermächtigung( 법규정집행 ) 참조

251 제 6 장독일의사회협약창출능력사례연구 241 1일부터 2007년 6월 30일까지 15개월로연장하였고, 이후 2009년 1월 1일부터는 18개월로기간을재조정하였고, 2009년 5월에는 2009년 1 월 1일과 12월 31일사이에신청된경우는소급해서모두 24개월까지적용하는조처를취하였다. 독일의조업단축지원금은이후 2010년 1월 1 일부터 2010년 12월 31일까지는다시 18개월로유지되었다가경기가회복되기시작한 2011년에는최대기간을 12개월로다시재조정하였다. 이러한조업단축지원금의기간은기업에고용된모든근로자에게통일적으로적용되며, 만약, 조업단축지원금이 1개월간중단되는경우자동적으로그기간은 1개월연장되며최소 3개월중단시에는그기간은새롭게시작된다. 이러한조업단축지원금은사실상평상시와달리경기침체나경기위기시에공공재원이나고용보험법상재원을투입하여노동시장의고용악화를예방하는전형적인케인즈적노동시장정책의일환이라할수있다. 마지막으로조업단축지원금제도의특별형태로 기업구조재편에의한기업의변경 시이에따라지원하는조업단축지원금 (Transferkurzarbeitergeld: "Kurzarbeit Null")(BetrVG 제111 조 182) ) 제도가있다. 이는해당근로자대량해고의회피나전직지원의개선을위해최대 12개월까지지원된다. 또한기타의형태로악천후나동절기등계절적요인에의해일감감소시건설업근로자에적용되는 계절적 조업단축지원금 (Saison-Kursarbeitergeld)(SGB ), ) ) 제도가있다. Burda와 Hunt의연구에따르면독일에서 2009년이조업단축지원금 182) 직장평의회법 (Betriebsverfassungsgesetz,BetrVG 111 Betriebsänderungen( 회사의변경 )) 참조 183) SGB III 권 101 Saison-Kurzarbeitergeld( 계절적요인에의한조업단축기금 ) 참조 184) SGB III 권 102 Ergänzende Leistungen( 보완적급여 ) 참조

252 242 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 에의해구제되었던잠재적인실업자의수는무려 150만명에달하였다. 185) 구체적으로경기침체가도래한 2008년 7.8% 이던실업률이 2009 년 8.1% 로 0.3% 상승한데그쳤는데이는비슷한시기경제위기에처한다른나라에비하여그성과가매우양호한것이었다. 186) 기업들은이조업단축지원금프로그램을적극활용하며핵심산업부분은계속가동하는한편, 비핵심생산라인또는단위의가동을일시적으로중단하는부분적인휴업조치를단행하였다. 또한, 잔업과야간교대조의축소또는폐지와사용자가지정하는시기에연차휴가를사용해야하는강제휴가도입, 기타의무적무급휴가와주당근로시간단축 ( 주 3일근무, 주 4일근무 ) 등이광범위하게진행되었다. 187) 독일은이조업단축지원금제도를활용근로시간을 50% 단축하면임금을최대 30%( 축소된임금의 60% 까지보전 ) 까지지원하는프로그램을운영하였다. 이로서독일의대표적인글로벌자동차회사들인 Mercedes나 Volkswagen사는물론, 전자와의료기기부문최대의글로벌기업의하나인 Siemens사의경우에도이제도를활용하여정리해고대상자 1만여명을구제하는등이제도는경제위기시근로자의고용안정에크게기여하였다. 188) 185) 2009 년 12 월통계에의하면, 당월현재 81 만명의근로자들이경제적인이유를명목으로조업단축지원금을받고있었다. 그러나, 가장많은조업단축지원금의지출은 2009 년 5 월이었는데이때그수급자의수는약 150 만명에이르렀다. 조업단축지원금의적용을인정받은근로자들의경우, 대체로평소에비해약 3 분의 1 정도적게일을하였다. 186) Michael C. Burda, Jennifer Hunt, What Explains the German Labor Market Miracle in the Great Recession?, The Evolution of Inflation Dynamics and the Great Recession, in: Brookings Papers on Economic Activity, Spring 2011, p. 275 참조. 187) 윤영모, 경제위기하유럽에서국가및기업수준일자리문제대응 - 미국과유럽의일자리대응문제, in: 노동사회, 통권 142 호, 2009 년 4 월, p. 2 참조. 188) 독일 노동시장및직업연구소 (Institut fuer Arbeit- und Berufsforschung: IAB) 에따르면이조업단축지원금제도의효과는이미 2003 년경기침체기에도상당한효과를보았다 년조업단축을선언했던기업의 33% 가 2003 년전반기에감원조처를한반면, 나머지 67.1% 의회사가이제도를통하여고용을유지하였으며신규채용을감

253 제 6 장독일의사회협약창출능력사례연구 243 우리는여기에서각국이경제위기시에다양한고용안정정책을수행하여나름의성과를보여주고있음을비교할수있다. 즉, 1980년대가장대표적인고용안정성공사례로바세나르 (Wassenaar) 노사대타협에기반한근로시간단축과임금억제로고용안정을모색한네델란드의 Dutch Miracle 과 90년대하반기이른바 유연한노동시장-관대한사회보장제도-잘정비된직업훈련제도 로나름의고용의성과를거두어주목되었던 Denmark의 Golden Triangle Model 에이어 2008/9년에는이러한독일의조업단축지원금제도가성공적인고용정책모델로주목되며 German Labour Market Miracle (M. C. Burda & J. Hunt, 2011) 이라고지칭되기까지하였다. 80년대의이후네델란드는 정규파트타임일자리양산 의 일자리나누기 (job sharing) 방식으로, 90년대덴마크는중소기업중심의모델로노동시장내이동성이높은수준에서유지되는동시에 8.5% 에달하는높은노동시장세 (labour market tax) 와잘정비된직업훈련제도등의결합을통해서높은수준에서고용의지속적인안정 (employment security) 이유지되는 유연안정성 (flexicurity) 모델로주목되었다. 반면, 독일의경우조업단축지원금제도는오랜역사적기원에기반하여발전해온제도로사회협약체제의각요소들이유기적으로작동하며높은사회협약창출능력을보여주고있는대표적인사례로명시적인사회협약체결과달리묵시적으로사회협약을내재화하고있는나라에속한다. 공통적인것은각시기의성공적인고용정책적성과가모두나름의사회협약체제에기반하고있다는점이다. 특히, 독일의이러한 내재적사회협약 (implicit social pact) 189) 체제는전후확립된독일모 행한회사는 7% 에불과하였다. 동연구보고에따르면조업단축기금제도가숙련근로자를유지하고각기업에특유한인적자본을보전하게한데기여하였다고평가하고있다. 위보고서, p. 4 참조 189) 필자는이 내재적사회협약체제 개념을사회적파트너들이사회협약을문서화하고포괄적인협약을체결하는명시적이며외연적사회협약체결행위가없이도주요사회경

254 244 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 델 (Model Germany) 의기반위에 지속적인사회협약창출능력 을보여주면서글로벌대내외위기와도전속에서도경제가안정적으로성장하고, 고용이증가하며, 실업률이감소하고, 청년실업률도안정적으로유지되며, 고령자의일자리도확대되는등노동시장이전체적으로안정적인모습을보여주고있다. 190) 표 6-7 경기침체기미국과독일의생산물과노동시장에서의변화 191) Measure United States Germany Peak Through Change Peak Through Change 실질 GDP 2007Q4 2009Q Q1 2009Q1-6.6 실업률 2007Q1 2009Q Q4 2009Q2 0.5 고용 2008Q1 2009Q Q4 2009Q2-0.5 개인당근로시간 2007Q4 2009Q Q2 2009Q2-3.4 자료 : U.S. Bureau of Economic Analysis, U.S. Bureau of Labour Statistics, German Federal Statistical Office, and Bart Hobjin, Federal Reserve Bank of San Francisco. a. data used in the calculations are seasonally adjusted. b. In percentage points 아래표는이러한독일의사회협약체제가경제위기시정리해고등구 조조정을피하고근로시간단축과근로시간계좌제, 조업단축지원금등을 결합고용조정에대응한결과로다른국가에비하여상당히효과적으로 제적정책사항에대하여사회적파트너들이묵시적으로다양한수준에서의사회적교섭이나그에병행하는정책협의를통하여문제를해결해나가는체제라는개념으로통상적인사회협약과비교하여사용하고자한다. 190) 그러나, 독일의경우에도단시간 - 저임금노동 ( 이른바 Mini-Job 등 ) 계층이꾸준히증가하고있고, 사내하도급과파견근로자차별처우등소득양극화확대등노동시장양극화가역시중요사회적과제가되고있다. 191) Michael C. Burda and Jeniffer Hunt, What Explains the German Labour Market Miracle in the Great Recession?, in: Brookings Papers on Economics Activity, Spring 2011, p. 275 참조

255 제 6 장독일의사회협약창출능력사례연구 245 노동량을감축할수있었음을잘보여주고있다. [ 그림 6-3] 피고용인당근로시간하락으로인한전체노동량하락몫 자료 : Bosch, 2014, p. 163 한편, 이런조업단축지원금제도는형태를달리하여독일은물론프랑스, 네델란드, 오스트리아등주요국가들의핵심적인고용정책수단이기도하다. 그러나, 독일의경우이들국가와비교하여사회적시장경제, 경쟁제한법, 단체협상과조업단축지원금제도와같은높은수준의경제적, 노동사회법적법제화그리고초기업단위산별로진행되는노사의교섭및협의의틀, 사업장수준에서의노사의협의가이루어지는직장평의회와공동결정권제등이다차원적으로기능하는조정시장경제모델로명시적인사회협약체결이없이도높은사회협약창출능력을내재화하고있다고평가된다. 물론, 이러한 내재적사회협약체제 역시주기적인도전요인을안고있을수있다. 또독일의현재의경제여건이나높은수준의경상수지흑자, 감소된실업률등의통계적인노동시장성과가이러한사회협약체제외에지난 10년간지속된국가의긴축정책과임금억제의결과라는분석 192) 도또다른성공사례의설명요인이될수있을것이다. 그럼에도전

256 246 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 술한바와같이독일의사회협약창출능력이다단계에걸쳐매우구조화 되어있는한이나라는향후에도대내외의경제위기나고용위기에상대 적으로보다나은대응태세를구비하고있다고할수있을것이다. 제 4 절비스마르크형 배제적복지국가 (Exclusive Welfare State) 모델의도전과과제 독일모델은복지국가와사회적안전망의관점에서볼때 수동적 corporatism 에서 경쟁적 corporatism 의전환을나타내는모델로볼수있다. 이새로운모델에서는분배보다효율과경쟁력이강조된다. 그러나, 이것은전후보편적복지국가모델로발전해온기존의비스마르크형 내포적복지국가 (Inclusive Bismarckian Model) 가점차 배타적복지국가 (Exclusive Bismarckian Model) 로변화하고있음을나타내고있다. 193) 특히, 그간의독일모델의일정한성공에도우려되는것은다른나라에서와같이역시심화되는 노동시장양극화 와서비스부문등에서 저임금노동 문제이다. Agenda 2010 과 Hartz Plan 이이런배제적복지국가모델을더욱심화시킨것인지에대한논란이되고있다. 우선노령화등인구학적도전요인으로인하여사회지출비용증가의압박이늘어가고있고그와반대로사회급여는하락하는경향이주목된다. 연금은그간수차례개혁조처를통하여급여의수준이하향조정되었다. 반면, 연금의수급개시연령은 2012년에서 2029년사이에 67세로 192) 이러한관점에서독일의경제적성공, 그반대로현재진행되고있는유로존의장기적인재정위기의원인을흥미롭게분석한논문으로다음논문을참조. Thorsten Schulten, WSI-Mindestlohnbericht Schwache Mindestlohnentwicklung unter staatlicher Austeritätspolitik (pdf), in: WSI Mitteilungen, 2/ ) Bosch, G. The German Welfare State; From an Inclusive to an Exclusive Bismarckian Model, in: Vaughan-Whitehead. ed. The European Social Model in Times of Economic Crisis and Austerity Policies, ILO 2014

257 제 6 장독일의사회협약창출능력사례연구 247 상향조정될예정이며, 조기퇴직연금은그수령이 63세부터가능하게되었다. 특히연금은 1992년연간연금의상향이총소득이아닌 순소득 기준으로조정토록됨에따라, 수급자의실질연금수준이점차하락될전망이다. 즉, 그간의반복적인연금개혁을통해표준연금의경우 45년기여경력을기준으로할때급여의수준이 1985년에 57.4% 에서 2012년 49.6% 그리고 2026년까지 46% 로낮춰질전망이다. 또한, 45년가입기준 46% 의급여수준을유지하기위해서는 2020년까지는기여금이 20% 그리고 2030년까지 26% 요구되는데이때인상되는 26% 의기여금을 22% 로유지하며차액 4% 를지원해주는연금의부분민영화인이른바 Riester연금제도 194) 가도입되었다. 그럼에도, 수급대상예정자중 40% 만이이에가입한상태인데특히저임금근로자의경우소득인하로가입을기피하고있어장차이들그룹을중심으로노인빈곤이우려되고있다. 둘째, 실업급여의하락이다. 실업급여제도는 Hartz개혁을통해수급기간과급여의수준이대폭조정되었다. 먼저, 종전에는구직급여의수준이소득비례로소득의 63-68% 였다. 이어 1년이상장기실업자에게는자산조사를거쳐소득의 53-58% 가실업부조로보장되었었다. 그리고마지막으로사회부조가모든장기실업자에게자산조사를거쳐종전소득의 1/3 수준이지급되었다. Hartz 개혁의첫번째로실업자에게모든급여가일괄처리되는 one-stop center의설립이추진되었다. 이어소득비례 실업부조제도 는폐지되어사회부조와통합되어새로운 실업급여 II 가되었다. 실업급여 I의수급기간도 12개월로대폭줄어들게되었다. 50세이상자의경우종전 14-32개월의지급기간이 15-18개월로축소되었다. 장기실업자에게는지역통상임금의 30% 까지지급되는일자리의수용이강제되었다. 아울러, 실업급여 II 에서 1일 3시간근로가능자를분리하 194) 위논문 p. 149 참조.

258 248 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 여 Hartz IV로분류하였다. 한편, 이전급여 의수급자는 488만명에서 512만명으로증가된반면, 미등록수급인은하락하였는데이유는사회부조보다는실업급여 II가낙인효과가적었기때문이었다. 195) 셋째, Agenda 2010과 Hartz 개혁의결과저임금노동이크게증가하였다. 즉, 월 400유로미만의 Mini-Job이증가하였다. Hartz 개혁의결과가장영향을받은수급자는종전실업부조수급자와기존의노령실업자이다. 실업부조와사회부조가통합된결과가장큰문제는실업보험제도가비례적으로작고, 실업급여 II가지나치게크다는점이다. 따라서, 이러한 Hartz 개혁의실질효과는정확히평가하기가어려운실정이다. 아울러, 기간제계약자와파견근로의활용이크게증가하였다. 특히, 파견회사가 90,000개로대폭증가하였다. 한편, Mini-Job종사자가 750만명으로추산되며, 제2의직업으로 Mini-Job에종사하고있는사람의수도 260만명에달하는등저임금 (Mini-Job 종사자의 71%, 파견근로자의 2/3가저임금근로자로추산 ), 불안정고용계층이크게증가한것으로나타나고있다. 다시말해, 독일에서현재저임금근로자의비중이 23.8% 에달하고있는데 2011년현재 610만명이최저임금이하에일하고있는것으로추정되고있으며그가운데 290만명은 6유로이하에서일하고있는등저임금근로층이확대되었다. 이러한저임금근로층의만성화는독일사회시스템의통합성기능을약화시키고독일모델의기반을약화시키는것이라할수있다. 반면, 저숙련근로자의 고용가능성 (Employability) 제고를위한 Hartz법의효과는달성되지못한것으로평가되고있다. 다른한편에서는단체협약적용률이하락하여 2012년현재구서독지역의경우단협적용률은 60%, 구동독지역은 48% 에머물고있다. 반면 195) 동논문참조

259 제 6 장독일의사회협약창출능력사례연구 249 에, 서비스노조를제외한대부분의노조들이단체협약의노사자치를약화시킨다는이유로반대해온법정최저임금제도 (Mindestlohnsystem) 는그입법화가추진되어 2015년부터시행을앞두고있다. 기타, 복지제도에서사회서비스부문아동정책과관련 2007년부터 14개월유아휴직기간이도입되었고, 가족수당은 GDP의 5% 에달하고있어보육과육아지원강화와비용증가현상으로인하여가족정책은딜레마에처해있는것으로평가되고있다. < 표 3-8> 독일가족정책의 GDP 의비중및분배 현금급여 현물급여 조세경감 전체 영국 프랑스 스웨덴 덴마크 독일 이탈리아 미국 OECD 평균 자료 : Bosch, 2014, p. 153 건강보험의경우노사동등비율원칙이무너지고노동자가더많이노사가각기 8.2% : 7.3% 를부담하고있으며, 민간보험가입자가 1970년 420만명에서 2011년에 9백만명으로증가하는추세를보이고있다. 한편, 장기요양보험의경우보험료율을총보수의 1% 로하고있는데증가하는노인요양과돌봄의수요로인하여보험제도의지속가능성이현재논란이되고있다. 이러한독일사회적안전망의다양한위험요인들은현재독일모델이봉착하고있는주요한새로운도전요인들이다, 독일의사회협약창출능력은이러한노동시장과복지제도의개혁요소들에대한해

260 250 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 법을찾아가며독일사회국가의미래지속가능성을담지해나가는데새로운대응능력을보여줄지는두고볼문제이다. 그러나, 전후오랜기간확립되어온이른바 내포적비스마르크모델 은점차 배제적비스마르크모델 로이동하는경향을보이고있으며그럴수록산적한사회적과제의해결을위하여사회협약창출능력은지속적으로더욱요구될것이다. < 표 3-9> 1990 년이래독일모델의주요변화와결과 임금확정체계 노동법 근로자참여 고용 / 노동시장 변화의추동자변화결과 감소하는노동비용 ; 증가하는경쟁력과외부유연성 외부유연성증가와노동비용감소 노동조합및직장평의회와협상회피 직업훈련의현대화 ; 직업을받아들이도록하는실업자에대한압력증가 ; 재정위기시사회적긴장을회피, 인적자본보호 산별교섭의침식 ; 산업최저임금의도입 ; 강한노조가있는산업에서단협의현대화 ; 근로시간유연성증가 ( 예 : 근로시간계좌제 ) 파견근로규제완화 ; 미니잡규제완화 직장평의회가없는중소기업으로외주화 ; 공격적인노조와직장평의회파열의증가 직업훈련의급속한현대화 ; 실업자에대한압력의증가 ( 하르쯔법령 ); 조업단축을통한내부유연성촉진 단체협약적용감소 ; 저임금부문급속한증가 ; 빈곤률증가 ; 12개산업에서창출된임금 floor; 위기시정리해고를피하는중요한요소근로시간계좌제파견근로자에대한동일임금규정이탈은예외가아닌규칙 ; 단일직업 (mono-jobs) 에대해동일임금규정강행안함 직장평의회가없는회사에서단체협약과노동법강제적용이약함 좋은직업을위한접근에요구되는직업훈련 ; 저임금직업에서전직증가 ; 2008년중견및대기업부문해고없음 복지체제 / 사회적보호 새로운수요에대한대응 ; 특히, 노인돌봄, 아동보육 ; 노인돌봄에대한지자체의경감 ; 인구학적변화로인한노령연금보험의재정문제 ; 사용자를위한노동비용감소 ; 민간 새로운장기요양제도의도입 ; 조기퇴직의폐지와퇴직연령 67세로점진적상향조정 ; 연금수준의감소와비법정보조민간연금의도입 ; 의료와장기요양 지자체비용경감 ; 노령근로자고용률증가 ; 표준연금실질감소 ; 미래연금빈곤위험증가 ; 예산규칙의결과특히노인돌봄에서서비스질의감소 ; 사업주노

261 제 6 장독일의사회협약창출능력사례연구 251 가족정책 사회적대화 ; 인정과사회적파트너참여증가 공공서비스역할과보편적이익의서비스 지역결속 / 발전 변화의추동자변화결과 은행및보험회사의지원 여성고용선호의변화 ; 현대화된가족모델에대한유권자지지의증가, 그러나여전히남성소득자모델에대한강력한지지 사회적대화를강조하는정부의우선권의변화 공공서비스의민영화에대한 EU지침의이행 ; 부채브레이크 를통한비용절감압력을높은수준에서유지 ; 공적설비통제의반환 ; 저임금부문의외주화감소 재정균등화체계와독일복지체계로의 ( 구 ) 동독지역의통합 ; ( 구 ) 동서독지역간생활조건과생산성의균등화 자료 : Bosch, 2014, p 보험의비용절감예산규칙 ; 의료보험공급자간위험의균등화아동보육시설과전일제학교의증가 ; 소득비례육아휴직수당도입 ; 자녀를공적아동보육시설에보내지않는부모에대한아동보육지원증대 2002 년폐지된적녹연정에의해도입된고용을위한연대 ; 재정위기시중앙단위사회적대화의재활성화 공공부문고용의감소 ; 공적서비스민간공급자에개방및많은서비스민영화 ; 조세감면재정지원예산삭감 ; 많은도시와구의공적시설의재지자체화 독일 주 간두개의연대협약 ; 독일통일로발생한추가비용에의해정당화된소득, 자본, 법인세에대한연대세도입 동비용감소 ( 낮은부담 ); 의료보험제도재정안정화젊은부모의일과가족생활의균형개선, 그러나폭넓은지역적차이를감안 ; 주변적파트타임보다기혼여성의일에대한여전한강한탈동기부여 아젠다 2010 동안사회적대화의역할감소 ( 하르쯔법 ); 전국수준에서정규의그러나형식화되지않은사회적대화 1991년과 2012년사이 32% 까지감소된공공부문고용 ; 공공부문투자감소-2005년이래마이너스순투자감소 ; 재지자체화를통한지역경제의강화 2019년까지구서독지역에서구동독지역으로높은 ( 재정 ) 이전률 ; 마이너스순국가투자 ( 주로지자체들 ); 지역적차이증가 ; 일부구서독지자체들예산문제적극대처않음 제 5 절소결 본고에서는독일의사회협약창출능력에대하여살펴보았다. 제한없는무조건적인자유시장경제가성장과복지그리고사회적보장을약속한다고믿는자유시장경제모델은오늘날고용과성장의분리, 소득분배등사회적불평등의심화, 양극화되는일자리의질은물론경제적성과

262 252 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 면에서도성공적이지못하며효율적이지않다고비판되고있다. 독일은이러한자유시장경제와비교되는 조정시장경제 (coordinated market economy) 로서 자본주의다양성 (Varieties of Capitalism) 모델의대표적인국가로분류된다. 이러한독일의조정시장경제모델의특징은먼저, 1 후발산업화과정을경험한나라로서 2차세계대전을전후하여전체주의의정치적극단과그결과그리고패전과이후민주주의학습과정등을공유하며발전해온독자적인 역사적경험 에근거하고있다, 또한 2 산업조직과생산능력에기반한 사회경제발전의수준, 3 연방제와분권화그리고비례대표제, 의회민주주의등 정치체제 와, 4 핵심경제주체의조직화와동원능력등 사회적세력관계 그리고 5 정책주체에의해 전략적으로선택된정책의결과 등복합적요인에기인한것이라할수있다. 비교연구에서자주확인할수있듯이이런독일사회협약체제의성공과한계및도전요인은지극히 경로의존적 (path-dependent) 인것이라할수있다. 이러한독일모델의경로의존성은다시 1 사회적시장경제 (social market economy), 2 사회국가 (Sozialstaat) 원리, 3 사회경제체제의높은수준의 법제화 (Verrechtlichung), 4 사업장과산별로이원화되어있는 이중구조 (dual structure) 의노사관계, 5 독립적인연방중앙은행 (Bundesbank) 제도, 6 포괄적적용과높은자치를누리는 단체협약제도 (Tarifautonomie), 그리고 7 참여와협력그리고책임의원리에입각한사업장수준에서의 직장평의회 (Betriebsrat) 와기업경영에의참여를보장하고있는 공동결정권 (Mitbestimmung) 제도등에기인하고있다는점을분석하였다. 아울러본고에서는이런독일사회협약창출능력의주요요소들이구체적으로 2008/9년최근의경제위기시에실제어떻게표출되었는지를

263 제 6 장독일의사회협약창출능력사례연구 253 구체적인예시를통하여살펴보고자하였다. 즉, 지난 2008/9년경제위기시에독일은산업생산의축소와경제성장의둔화로인한고용의위기를독자적인제도적기반위에사회적주체들의능동적대응을통하여극복하였음을강조하고자하였다. 즉, 독일의사회협약체제는자유시장경제의구조조정과달리 1차적으로노사간 근로시간단축 (Arbeitszeitverkuerzung, working time reduction) 을통하여고용의위기에대응하고, 2차적으로근로자의절반이상이참여하고있는 근로시간계좌 (Arbeitszeitkonto, working time account) 를통하여개별적으로근로시간단축에따른소득감소을상쇄하고, 마지막으로높은수준의제도화로사회법에법제화되어있는 조업단축지원금제도 (Kurzarbeitergeld, short working time fund) 를순차적이고전면적으로활용하는방식으로체계적으로고용의위기에대응하였다는점이다. 특히, 독일의사회협약창출능력은이러한경제위기시에법률로 6개월한시적으로제도화되어있는조업단축지원금을경제주체들의사회적대화를통하여최대 24개월까지연장하며위기에효과적으로공동대응하는사회협약창출능력을새롭게보여주었다는점이다. 이런점은오늘날독일이거시적인경제조정정책을지향하던 70년대의사회협약체제와는다르다하더라도여전히 ( 비 ) 상설로이루어지는사회적대화체제의구축과가동을통하여사회 / 경제정책의조율능력을보이고있다는점이다. 이러한, 독일모델은역사적경험에근거하여농축된제도화의결과가표출된것이라평가할수있으며그것이우리에게다음과같은시사점을주고있다. 첫째, 사회협약창출능력은지속적인제도적기본틀에대한 사회적투자 의결과라는점이다. 독일이역사적으로반복적으로시도해온그러한유 무형의시도는그것이갑작스럽게주어진것이아니라 장기적노

264 254 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 력의결과 로우리역시이러한사회적투자에인색하지말아야한다는점이다. 둘째, 사회협약창출능력은경제주체들간의사회적대화에대한지속적인학습과민주적토론의결과라는점이다. 즉, 이것은주기적으로정권교체기에슬로건처럼등장하는일거에노동과복지, 경제성장등모든문제를해결을기대하는이른바 사회대타협 구호를넘어사업장수준과거시적인정책결정과정에서의반복적인민주적토론과타협구조의발전으로꾸준한 제도화와주체의전략적선택의결합이중요 함을시사하고있다. 셋째, 사회협약창출능력은국민경제규모의크기나대외경제체제에의존하는정도와반드시비례하는것은아니라는점이다. 독일은가장개방적이며세계 4위의대규모의국민경제임에도독자적으로구축된사회협약체제의토대위에상시적으로기능하는사회협약창출능력을보여주고있다. 우리의경제규모나대외의존성그리고대등한교섭구조의미비등불리한제도적한계는성공의필요한요건들이라할수있으나그런요건들은독일의사회적시장경제모델발전과정에서볼때, 민주적시장경제 (democratic market economy) 와사회통합 (social integration) 이균형을이루도록하는충분조건이라할수없으며오히려 사회적선택 (social choice) 이중요하다는점이다. 결론적으로오늘독일모델의성공이나사회협약창출능력은바로이러한역사적경험과법 제도기본틀의구축그리고학습과토론을통한사회적대화의구축능력과타협의결과라할수있으며이는본문에서확인되었듯이경제적위기시만이아니라평상시에상시적으로기능하는, 예방적인정책적토대가될것이다. 또한, 그간의성공에도불구하고오늘날독일모델역시내부적으로심화되는소득분배의악화, 저임금노

265 제 6 장독일의사회협약창출능력사례연구 255 동자의증가등노동시장양극화, 사회보장안전망의지속가능성등많은과제를안고있다. 독일모델이향후그간구축된사회협약창출능력에기반하여이러한새로운도전에대하여또다시어떻게대응해나갈것인지가지속적인관심사항이되고있다.

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267 제 7 장 일본의사회협약 창출능력사례연구 제1절서론제2절노동조합과노동시장의 2중구조제3절임금결정사회협약제4절정노사 ( 政勞使 ) 회의에서의각계의발언제5절정노사 ( 政勞使 ) 회의와사회협약창출과정제6절정책관점의평가와시사점

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269 7 일본의사회협약창출능력사례연구 << 제 1 절서론 일본에서도 ' 사회통합 ' 을위한시도가계속적으로시도되고있다. 경제주체를노동자, 사용자, 정부라보는경우노사정 ( 勞使政 ) 의합의점찾기는 ' 사회대타협창출 ' 을가져오는중요한조건이된다. 본장에서는일본이임금결정및노사정회의에서사회협약을어떻게찾아가는가에관해다루기로한다. 즉노동시장및노사정회의를통해본 ' 일본의사회대타협창출능력 ' 에대한고찰이본장의주제가된다. 일본은개인의주장을전면에적극적으로내세우지않고집단 ( 그룹 ) 의규칙을따르려는경향이강한나라이다. 사회협약에이르는데는자기주장의양보가요구되는경우가많다는점에서보면자기주장이강하지않은일본은사회대타협을창출할수있는좋은조건을가지고있다고할수있다. 반면사회의동력이바람직하지못한방향으로나아가고있을때어떤주체적인개인이나타나그방향을돌려놓기가매우어렵다는특성도갖고있다. 즉, 경로의존성 (path dependency) 이강한나라가일본이다. 노동시장을예로드는경우, 북유럽국가들은노동시장유연성이있고노동시장의이중구조가없는것으로되어있으나독일과일본은노동시장의이중구조가있는경직적구조로되어있다. 유근춘외 (2012) 에서지적하고있듯이독일의경우보호받는핵심산업과기타산업사이의이동이개인의능력에비례하여자유로운열린구조라고할수있다. 일본은

270 260 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 정규직노동자와비정규직노동자간의이중구조로되어있고양자간의경직성이강하게나타난다. 예컨대보호받는산업의정규직노조에의한기득권유지경향이강하여보호받지못하는비정규직노동시장쪽에서보호받는쪽으로의이동이자유롭지못한실정이다. 일본이비록기득권노조의양보를통한사회대타협을위한노력을하고있으나, 실제로는크게진전되고있다고평가하기는어렵다. 여기에는 1990년대초거품경제의붕괴로인해유출된제조업정규직노동자의상당수가서비스업등의비정규직노동자로대거유입되어노동시장 2중구조가더욱심해졌다는배경이자리하고있다. 노동시장 2중구조문제에더하여정규직외부노동시장에서의유연성확보도활발하지못하다는문제도안고있다. 많은경우노동자와기업 ( 사용자 ) 간에는이해관계가상충한다. 노동자 ( 근로자 ) 는자신의일이효율적인가비효율적인가에관계없이안정적으로일하고싶어한다. 기업의입장에서보면고용유지도중요하지만이익을내지않으면살아남을수없다. 이처럼이해관계가상충하는노동시장에서쌍방간의타협점찾기를살펴보는것은사회협약창출능력을살펴보는데빼놓을수없는안건이다. 각각의사회가처한상황이다르고가치관도다르기에사회합의를도출하여사회협약에이르는과정은각국에따라다르게된다. 사회적합의결과로서사회협약을이루었다고하더라도어떻게합의를창출하여사회협약을만들어내는지를살펴보는것은건전한민주주의사회를이루어가는데많은도움을준다. 일본은한국과는달리, 빨리빨리처리하며효율성을중시하는사회라기보다는공평성을보다중시하면서안심과안전을추구하려는특성을갖고있다. 그것이비록일본사회에높은경제성장을가져오지않을지라도구성원을중시하면서함께감싸안으며사회

271 제 7 장일본의사회협약창출능력사례연구 261 통합으로나아가려는성향을갖는다. 사회협약창출능력은고정되어있는것이아니며, 환경이변화하면서사회협약을재창출할필요가계속발생하게된다. 요즈음과같이변화가빠른시대에그에걸맞는사회협약을창출해가면서사회를발전시켜야하는과제는어느때보다중요해진상황이다. 사회협약내용도중요하지만협약내용과성립여부를결정하는협약창출능력이중요하다. 일본의경우제2차세계대전으로부 (wealth) 자체는거의모두파괴되었으나부를창출할수있는생산력 (productive power) 이잘발휘되어전쟁후짧은기간에선진국의대열에합류할수있었다. 국중호 (2013) 에서언급하고있듯이, 1990 년대초거품경제붕괴이전까지일본에는보호막이중층 ( 重層 ) 을이루어펼쳐져있었다. 국가에의한기업보호막, 기업에의한정사원보호막, 정사원 ( 대개는가장 ) 에의한가족보호막 이라는세개의보호막이다. 외국으로부터평화스런국가일본이라는부러움을산것도이들견고한보호막이잘기능하여경제적인윤택을누렸던덕분이었다. 그러다가거품경제의붕괴이후기업의고용형태도크게바뀌어, 이들세보호막은점차엷어져갔고, 기업이노동자를보호할수없게되면서격차사회문제가부각되었다. 성공적이었던사회협약창출과정이라하더라도사회환경이변하면실패가될수도있다. 일본의경우 1973년석유위기이전까지는고도경제성장경험하였고이때는사회협약창출능력도높았다. 그러던것이 1990 년대초거품경제가붕괴한이후사회협약창출능력이현저하게떨어졌다고할수있다. 노동시장과의관계에서보면정규직이든비정규직이든같은노동이면같은임금이지급되면서같은처우를받아야하는 동일노동동일임금 이어야할것이다. 그럼에도현실에서실시되는협약내용은비정규직이정규직에비해크게불리한위치에놓인상태가지속되고있

272 262 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 다. 이는실패한사례라볼수있을것이다. 이하에서는위와같은기본관점을기초로일본사회의사회협약창출능력에관하여살펴보기로한다. 사회협약창출과정의사례로서는노동시장의예 ( 제2절과제3절 ) 와노사정 ( 일본에서는정노사의순서로되어있음 ) 회의 ( 제4절과제5절 ) 를들어사회협약이요구되는상황을살펴보고, 협약내용을제시한다. 그런다음소득분포의불평등성, 사회후생함수접근법등을이용하여일본사회가처한문제나정책관점을평가하고어떠한시사점을얻을수있을것인가에관하여보기로한다 ( 제6절 ). 제 2 절노동조합과노동시장의 2 중구조 1. 일본의노동조합및그특징 노동조건의개선, 노동자의생활향상, 사회보장확충, 노사협력을조장하고촉진하여세계의사회정의와항구평화실현을목적으로 1919년설립된국제기관이국제노동기구 (ILO: International Labor Organization) 이다. 일본은 ILO 설립이래의가맹국이며, 제2차세계대전중에는참가하지않기도했으나, ILO 활동에참가 협력하여왔고 1954년부터상임이사국으로되어있다. 일본이근대국가를형성한것은 1868년메이지 ( 明治 ) 유신을거친이후이다. 러일전쟁 (1904년) 에서승리한이듬해한국의외교권을박탈한다음한국병합 (1910년) 으로 36년간식민지통치를하였으며급기야는제2 차세계대전의당사자국으로서전쟁을일으키는우를범하였다. 1945년 8월일본이패전국신세가되어 1952년 4월까지연합군사령부 (GHQ) 의지배를받았고, 이때미국으로부터주어진민주주의헌법이시행되어지

273 제 7 장일본의사회협약창출능력사례연구 263 금까지유지되어오고있다. 국민이주인인민주국가에서국가통치자의전횡을인정하지않는것처럼, 기업통치에서도사용자 ( 경영자 ) 의전횡을경계하고노동자의권익을보호하는차원에서노동조합의활동도보장되어마땅하다. 전통적으로일본은대립의문화라기보다는자신이처한위치에서열심히 ( 목숨걸고 ) 일해가는 일소현명 ( 一所懸命 ) 을중시하는문화이다. 196) 이러한배경도있기에노동자와경영자 ( 사용자 ) 와의첨예한대립은상대적으로적은편이다. 일본의노동조합은사용자와노동자간의상충관계에서완충역할을한다. 노동조합은노동자의권익보호에중요한역할을하지만, 정규직노동자의노동조합은노동시장 2중구조를낳는기제로작용하기도한다 ( 후술하는제3항참조 ). 노동조합이라함은, 노동자와사용자가대등한입장에서노동조건의유지개선등스스로의이익을지켜나갈목적으로결성되는자주적인조직을의미한다. 일본의경우노동조합의활동도자생적으로형성되었다기보다는노사간의대등성을위한법적조치마련차원에서본격화되었다고할것이다. 일본에서는일단법률이마련되면그에따라야한다는의식이강하기때문에극단적인노사간의대립은좀처럼나타나지않는성향을띤다. 이점이한국과는크게다른점이다. 이제일본의노동조합의실태및그특징을살펴보기로하자. 197) 노동조합에는같은직업의노동자가모여만드는직업별노조 (craft union), 산업내의모든노동자가구성원이되어조직하는산업별노조 196) 중세일본에서선조대대로계승되어온토지를목숨을걸고지킨다는의미의 일소현명 ( 一所懸命 ) 이란말이생겨났다. 자신에게부여된영지 ( 領地 ) 를목숨을걸고지키면서그곳을생활터전으로하여살아가는것이 일소현명 의본래의의미이다. 현재는변형되어 일생현명 ( 一生懸命 ) 이란말로많이사용되고있다. 국중호 (2013) 참조. 197) 이어제 3 절에서는임금결정에서노사간에어떤형식으로타협을이루어가는지를논의하고있다.

274 264 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 (industrial union), 산업간에걸쳐있는형태로조직되는일반노조 (general union), 개개의기업또는사업소단위로정규직노동자가중심이되어조직하는기업별노조 (enterprise union) 등이있다. 일본의경우에는기업별노조가조합원수에서 80% 이상을차지하고노동조합수에서는 90% 이상을자치할정도로기업별노조가주된단위로되어있다. 즉노동자해고배치전환, 임금구조등의사항에관해기업이나사업소수준에서교섭이이루어진다. 제2차세계대전후경제성장과정에서일본의기업별노조가많이나타났지만, 中馬 (1995) 에서는이미제1차대전이후에도기업별노조의전형 (prototype) 이존재하고있었다고지적한다. 中馬 (1995, p.284) 는제 1차대전이후미국대기업에광범위하게보급되어있던사업소 회사를단위로하는노동조합이기업별노조의전형이었고일본이이를본따공장위원회제를만들었다고한다. 예컨대 1921년스미토모 ( 住友 ) 합자회사가미국의콜로라도철강회사및스탠더드석유회사등의노동조합을참조하여자사산하의 4개공장에도입한 공장협의제 를들수있다. 일본은 1921년 96개의공장위원회 ( 협의회 ) 가있었고 1931년만주사변후에격화된노동쟁의에기업측이대처할요량으로공장위원회설치붐이일어나 1936년에는그수가 274개에달하였다. 中馬 (1995) 에서는기업별 사업소별로노동자의생활에관련되는사항을교섭하는방식이일본에만특징적으로존재하는것은아니라고하고있다. 中馬 (1995, p.281) 는 많은다른선진국에서도단체교섭 (collective bargaining) 방식이분권화되어기업별내지는사업소수준의교섭으로이행하고있다 고언급한다. 그러면서노사교섭이사업소나기업별로이루어지고있는것은최근선진국에서나타나는현상이라하고있다. 그예로미국에서는노동자의생활에중대한영향을주는중요

275 제 7 장일본의사회협약창출능력사례연구 265 사항에대해공장이나사업소별로마련되어있는지역노조 (local union) 와해당공장이나사업소당국과교섭하여왔다는점을들고있다. 기업별노조라하더라도개개의기업별 ( 또는사업소별 ) 노조는단위산업별노동조합연합회 ( 單産 : 단산 ) 의지배하에있는데단산은기업별노조에대해방침결정, 정보교환, 공동투쟁의지휘를하는역할을한다. 1987년단산의전국중앙조직으로전일본민간노동조합협의회 ( 全民勞連 ) 가발족하고나서민간노조만을대상으로한일본노동조합연합회 ( 連合 : 렌고 ) 로발전하였다. 그후 2년후인 1989년관공서노조를더한형태의렌고로통일되었다. 현재렌고가가장큰규모의연합노동조직이다. 2. 노동조합형태및조직률 가. 노동조합조합원수의추이 노동조합형태에는종업원에게노동조합가입을의무적으로하게하는유니언샵 (union shop) 이나폐쇄형가입노조 (closed shop) 가있는반면, 종업원의노동조합가입을자유선택에맡기는개방형가입노조 (open shop) 가있다. 일본의경우약 80% 가유니언샵제를채용하고있는데 5 천명이상의사업소에서는약 90% 에달하고있다. 개방형가입노조의경우도종업원의 80% 가까이가노동조합에가입하고있다. 주의할것은노동조합에가입하고있는것은대부분이정규직종업원이라는점이다. 즉노동조합에의가입자격이대개정규직을대상으로하고있어, 임시직원이나파트타임노동자를비롯한비정규직은정규직노동자에비해고용불안에대한정도가심한상황이다. 이하에서보듯이최근에는파트타임노동자의노동조합조직률은약간높아지고있으나정규직에비하면훨

276 266 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 씬낮다. 노동조합기초조사(2013년) ( 후생노동성 ) 를보면, 2013년 6월30일시점에서일본일본의고용자수는 5,571만명 ( 이중여성은 2,404만명 ) 이며, 노동조합수는 25,532조합이있다 ( 이하의수치는동조사자료 ( 각년 ) 를참조하고있다 ). 노동조합원수는 1993년 1,266만 3천명이었으나 2013년 987만 5천명으로 20년사이에 278만 8천명이나줄어들고있다. 동자료 ( 각년 ) 에기초하여렌고 ( 連合 ) 에참가하고있는조합원수를보면 1993년에는 782만명에이르렀다 ( 전제노동조합원수의 61.7%). 그러던것이 2013년에는 671만명 ( 동 67.9%) 으로 20년간에 111만명이나줄어들었다. 1989년신렌고 ( 連合 ) 가출범한것을놓고 노사협조노선의우파결집 ( 또는반공 ( 反共 ) 주의 ) 이라비판하면서공산당계의전국노동조합총연합 ( 全勞連 : 젠로렌 ) 이결성되었다. 젠로렌 ( 全勞連 ) 에속하는조합원은 1993년 86만명 ( 동 6.8%) 에서 2013년에는 59만명 ( 동 6.0%) 으로 20 년간에 27만명이나줄어들었다. 사회당좌파계의전국노동조합협의회 ( 全勞協 : 젠로쿄 ) 도결성되었으나그조합원수는미미한실정이다. 노동조합의국제화도진전되어국제금속노동자연맹 (IMF: International Metal-workers Federation) 에각국의금속관련사업의산업별노동조합이속하게되었다. 일본에서도전일본금속산업노동조합협의회 (IMF-JC: IMF Japan Council) 가조직되었고 1993년 IMF-JC에속하는노동조합원수는 250만명 ( 동 19.8%) 에이르렀다. 현재는일본화학에너지광산노동조합협의회 ( 인더스트리올 JAF) 가큰조직으로남아있다. 2013년 인더스트리올 JAF 에속하는노동조합원수는 203만명 ( 동 20.6%) 을기록하고있다. 정규직의노동조합조원수가크게줄어든반면, 임시직원및파트타임노동자의노동조합원수도크게늘어났다. 노동조합기초조사( 각년 ) ( 후

277 제 7 장일본의사회협약창출능력사례연구 267 생노동성 ) 를보면파트타임노동자의노동조합원수는 1993년약 15만 6 천명이었으나 2013년에는 91만 4천명으로불어나고있다. 특히최근들어크게늘어났다. 동자료에따르면, 파트타임노동자는 2008년 61만 6 천명을기록하고있다. 2008년이후최근 5년사이에약 30만명이늘어났음을의미한다. 2008년에있었던리먼쇼크의영향이컸던 2009년에는전년대비 13.7%(8만 4천명 ) 나늘어나가장많은증가를보이고있다. 그에따라전체노동조합원수에서차지하는파트타임노동자의비율도높아져, 2008년 6.2% 이던것이 2013년 9.3% 로최근 5년사이에 3.1%p 나높아졌다. 나. 노동조합조직률 노동조합기초조사 에서는노동조합의 추정조직률 을게재하고있는데, 이는각년의노동조합원수를같은해의노동력인원수로나누어구한수치이다. 이때노동력이라함은 [ 종업자+휴업자+완전실업자 ] 로하여구한인원수를의미한다. 일본의추정조직률은일본이미군정으로부터주권을넘겨받는 1952년에는 40% 정도였고, 그후고도성장기인 60년대는 30~35%( 예, 1960년 32%, 1970년 35%) 를기록하고있다. 그러다가 1970년대두차례의석유위기 (1973년과 1978년 ) 를거치면서일본은안정성장경제로접어들었고, 그후계속하여추정조직률은하락하여왔다. 추정조직률은 1980년 31% 로떨어졌고 1993년에는추정조직률이 24% 까지하락하였으며 2013년에는 18% 까지내려왔다. 1970년대후반이후노동조합의조직률이하락한데는橘木 (1993) 에서도지적하고있듯이여성노동력의증가와파트타임노동자의증가를들수있다. 1990년대초거품경제이후에는일본의경기침체와함께제

278 268 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 조업의기업수가크게줄어들고비정규직이많은도 소매업, 서비스업등이늘어났다. 비정규직의증가가노동조합조직률저하를가져온주된요인이었다. 野口 (2013) 에서지적하고있듯이 1990년대이후일본의제조업은크게쇠퇴하였다. 그결과제조업에서유출된노동력이도 소매업, 서비스업의비정규직고용으로흡수되었다. 위에서언급하였듯이일본의노동조합형태는대부분유니언샵또는폐쇄형가입노조로되어있다. 이를감안하면노동조합을갖고있지않은기업의증가가조직률저하를초래하는커다란요인이었다고할수있다. 폐쇄형가입형태라하더라도사용자의이익대표자에해당하지않는관리직이나전문직은비조합원이되는경우가대부분이다. 또한파트타임노동자의추정조직률은최근약간늘어났지만 (2008년 5.1% 에서 2013년 6.5% 로 ), 여전히매우낮은실정이다. 이들파트타임노동자의대부분은서비스업, 도 소매 음식점업, 제조업에집중되어있다. 일본노동조합의조직률을기업규모별 ( 민영기업 ) 로보면기업규모가클수록 ( 즉대기업일수록 ) 그조직률이높다. 1천명이상사업소의추정조직률은 1993년 58.2%, 2013년 44.9%, 100~999명의사업소는 1993 년 22.0%, 2013년 13.1%, 99명이하의사업소는 1993년 1.8%, 2013 년 1.0% 를보이고있다. 이들조직률로부터최근 20년사이에기업규모에관계없이노동조합조직률이하락하고있으나대기업의노동조합조직률하락이현저하였음을알수있다. 노동조합의조직률이높은산업은, 1993년시점에서전기 가스 열공급 수도업 (65.6%), 공무 ( 公務 )(62.9%), 금융 보험 부동산업 (46.4%), 운수 통신업 (43.8%), 제조업 (29.9%) 의순으로되어있었다. 2013년의노동조합의조직률을보면, 전기 가스 열공급 수도업 (57.0%), 복합서비스사업 (47.0%), 금융업 보험업 (43.8%), 공무 (38.0%), 운수업 우편업 (27.2%),

279 제 7 장일본의사회협약창출능력사례연구 269 제조업 (26.7%) 의순으로되어있다. 이들변화로부터관찰할수있듯이최근 20년간그분류가약간바뀌기는하였으나, 산업업종간노동조합조직률의순서가크게바뀌지않은채전반적으로조직률이하락하여왔음을알수있다. 이중에서공무의조직률이내려왔다는점이특징적이다. 198) 노동조합원수의산업별구성을보면 (2013년) 전체노동조합원수 982 만 2천명중제조업27.1% 로가장많다. 이어도매업 소매업 12.8%( 노동조합조직률은 13.3%), 공무 9.2%, 운수업 통신업 8.8%, 건설업 8.3%( 노동조합조직률은 19.9%), 금융업 보험업 7.4%, 교육 학습지원업 5.4%( 노동조합조직률은 19.6%), 의료 복지 5.0%( 노동조합조직률은 7.0%) 의순으로되어있다. 참고로노동조합의조직률이높은전기 가스 열공급 수도업의조합원수비율은 1.9%, 복합서비스사업의조합원수비율은 2.7% 로그리높지않다. 3. 노동시장 2 중구조형성근거 여기서는시장경제지상주의접근법을응용하여노동시장에서노동조합의유무에따라 2중구조가형성되는메커니즘에대해보기로한다. 일반적으로사용자의횡포를방지하고노동자의권익을보호한다는측면에서보면사회적으로노동조합의존재의의는크다. 그러나시장경제지상주의입장에서보면노동조합은해를끼치는측면이강하다는결과를도출해낼수도있다. 노동조합이노동시장의효율성을저해하여자원배분기능을왜곡시키는쪽으로작용한다고볼수있기때문이다. 노동조 198) 공무의노동조합조직률이하락한이면에는 2000 년대초고이즈미 ( 小泉純一郞 ) 정권 (2001~2006 년 ) 당시공무원조직개편과함께국공립대학이나정부산하단체가독립행정법인이되면서신분적변화 ( 비공무원화 ) 가있었기때문이다.

280 270 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 합을조직하여교섭력 ( 협상력 ) 을높이게되면이를무기로임금인상을비롯한노동조건을개선시킬수있다. 반면에기업이익의크기가정해져있다고하면노동조합원의권익향상뒤에는비노동조합원의권익침해를가져오고그것이사회타협의걸림돌이될수도있다. 이를간단한모델을이용하여살펴보기로하자. 199) 노동조합조직화가쉬운노동자 ( 예컨대정규직 ) 의그룹을 R이라하고노동조합조직화가어려운노동자 ( 예컨대비정규직 ) 의그룹을 N이라하자. 이때 R이나 N이나같은일을담당한다고하자. 최근일본에는정규직이나비정규직의일의내용이같거나비슷함에도서로간의대우 ( 임금이나부가급여 (fringe benefit)) 면에서차이가나는경우가많다. 여기에서는이러한대우가모두실질임금에반영되어있다고가정한다. 노동조합이존재하지않는경우에는아래그림1 및그림2에서와같이 R그룹이나 N그룹모두같은실질임금 w 0 를받고있다. 199) 中馬 (1995) 를참조하고필자의견해를넣어작성하고있다.

281 제 7 장일본의사회협약창출능력사례연구 271 [ 그림 7-1] 노동시장 2 중구조의형성 (Ⅰ) 주 : R 그룹 ( 정규직 ) 에서 N 그룹 ( 비정규직 ) 으로의이동시노동시장 2 중구조를보이고있다. 노동이동량은 al0r 이다. 자료 : 中馬 (1995) 를참조하여작성. 그림1a에서보는바와같이 R그룹의일정비율 a% 가노동조합을구성하여독점력 ( 협상력 ) 을행사하여자신들의임금을 w 0 에서 w R 1 로인상하였다고하자. 기업으로서는이들독점력을갖는노동자들에게높아진임금을지불해야하지만이윤극대화를하는까닭에노동자일부의고용희생 ( 그림1에서 al R 0 ) 이따르게된다. 이는노동조합의조직원이되지못하고제외된 R그룹의노동자는노동조합구성이어려운 N그룹의노동시장으로들어가야하는처지에놓이게됨을의미한다. 그결과그림1a에서의 R그룹노동공급은 S R0 L 에서 S R1 L 으로줄어들고, 그림1b에서의 N그룹노동공급은 S N0 L 에서 S N1 L 으로늘어나게된다. 따라서그림1a에서보듯이 R그룹의임금은 w 0 에서 w R 1 로인상되었으나, 그림1b에서보듯이 N그룹노동시장의임금은 w 0 에서 w N 1 으로내려가게된다. 요컨대노동조합구성이용이한경우 w R 1 의높은임금을받는 R그룹 ( 정

282 272 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 규직 ) 과노동조합구성이어려운경우 w N 1 의낮은임금을받는 N그룹 ( 비정규직 ) 이라는노동시장의 2중구조가형성된다. 노동조합의존재로인하여인위적인임금격차가발생하는경우자원배분의비효율이발생한다. 만약노종조합이임금인상을쟁취하기위하여파업을단행하면그로인한자원손실도커지게된다. 위에서는노동조합의존재가노동공급곡선에만영향을미친다는전제하에논의한것이었다. 만일 R그룹의노동조합이기업측에대해노동조합에가입하고있지않았던일부노동자의고용확보를요구하여이들노동자를고용하게하는노동수요측면에도작용하게하였다고하자. 그림2 에서는이처럼 R그룹의노동조합이노동수요에도영향을미치는경우노동시장 2중구조가어떻게형성되는지를보이고있다. [ 그림 7-2] 노동시장 2 중구조의형성 (Ⅱ): 노동조합이노동수요에도영향을미치는경우 주 : 그림 2a 에서는노동조합의힘이강한 R 그룹 ( 정규직 ) 에서노동수요측면에서도영향을미쳐 al0 의고용확보가관철되어 R 그룹의고용감소가없이임금이 w0 에서 w2r 로상승하는경우를보이고있다. 이때는 N 그룹 ( 비정규직 ) 으로의노동이동이없게된다. 따라서그림 2b 에서보듯이 N 그룹의임금은변하지않고있다. 자료 : 필자작성.

283 제 7 장일본의사회협약창출능력사례연구 273 R그룹의노동조합이노동수요에도영향을미치면그림2a에서보듯이노동수요곡선은 DLR0에서 DLR1으로이동하게된다. 그결과 R그룹의임금은 w2r가되어 w1r에비해더욱높은임금을받게되고, R그룹의고용감소도없게된다. 따라서그림2b에서보듯이노동조합구성이어려운 N그룹의고용에는영향을주지않고 w0의임금수준도그대로있게된다. 결국 R그룹 ( 정규직 ) 의 w2r이라는높은임금과 N그룹 ( 비정규직 ) 의 w0수준임금이라는노동시장 2중구조가형성된다. 이처럼자원배분의효율성관점에서시장경제지상주의접근법은노동조합의유해론이될수있으나노동시장 2중구조형성의근거를제시해주고있다. 4. 노사간커뮤니케이션접근법 노동조합의사회적필요성을적극적으로옹호하는입장도건재하다. 이하에서는노동조합유용론으로서노사간커뮤니케이션접근법에대해살펴보기로하자. 200) 기업내노동시장의가격매커니즘에따라노동력의적재적소에배분되고있다기보다는인사고과등과같은인위적장치가오히려힘을발휘하고있다. 특히일본의노동시장은장기에걸친기업특수적인적자본이중요한특성중의하나였고노동자와사용자 ( 경영자 ) 간의정보의비대칭성도존재하고있다. 이러한상황에서장기적이고안정적인노사관계를유지해가는데는노동조합의역할이크다고할수있다. 노동조합이노동자의목소리 (needs) 를집약하여기업측에전달함으로서노사간의커뮤니케이션을원활하게하기때문이다. 노사간의커뮤니케이션이잘진행되면노사간에바람직스런업무환경, 200) 노사간커뮤니케이션접근법은中馬 (1995) 의퇴출 발언 (exit-voice) 접근법을응용하여작성하고있다.

284 274 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 보수형태, 승진규칙, 취업규칙등을정할수있는계기로작용한다. 노동자개개인이기업당국과교섭하는것과비교하면노동조합의존재는개개인의물적심적부담도크게줄일수있다는장점이있다. 공공재는여러사람이공동으로이용할수있다는특성 ( 비경합성 ) 을갖는다. 조합구성원개개인이노동조합을자신들의권익보호에이용할수있다는점에서볼때노동조합이공공재의역할을담당하고있다고할수있다. 예컨대노동시간 휴일, 직장환경, 임금 일시금 ( 보너스 ) 결정, 정년제, 퇴직수당 연금기준, 인원정리나해고등의문제에대해개개인이기업당국과교섭하기보다는자신들의대표조직인노동조합을통해교섭하는것이훨씬효율적이된다. 노동조합이 노사간의커뮤니케이션의원활화 를가져와보다나은직장환경을조성하여주게되면노동자의생산성도향상되어효율성을높여주는쪽으로작용할수있다. 이러한결론은앞서언급한시장경제지상주의접근법에서의노동조합유해론과는반대되는결과라할수있다. 일본은자본주의시장경제를유지하면서도함께보조를맞추는집단행동을중시하고있다. 이렇게보면노동조합이노동자개개인에게불이익을줄여주고불안을해소시켜부는역할과함께이직률도줄여주는방패 ( 바람막이 ) 역할도한다고할수있다. 노동조합이큰역할을하는기업의이직률저하는기업조직내에서의기업내노동시장 ( 내부노동시장 : internal labor market) 의노동력배분결정에기여한다. 그런한편, 신문잡지의구인광고, 직업소개기관등을통한노동력배분결정을하는외부노동시장 (external labor market) 을활성화시키지못한다는문제를야기한다. 노동조합이기업내노동시장이안정적으로유지시키는역할을한다함은노사간의신뢰관계, 긴밀화에따른애사정신이나노동의욕의증진, 기

285 제 7 장일본의사회협약창출능력사례연구 275 업특수적인적자본의육성, 노동자나기업에의한인적투자의욕제고를가져와기업의생산성향상에도기여할수있음을의미한다. 생산성이향상되면그에수반하여임금수준도상승할수있는여지가커지기때문에이직률의저하는기업에게플러스가된다. 小池 (2013) 에서도여기서논의한기업내노동시장에서의숙련노동형성을강조하며노동조합유용론적입장에서있다고할수있다. 노사간의커뮤니케이션접근법은일본과같이기업별또는사업소별노조의유용성을내세우는데는받아들여지기쉬운접근법이다. 201) 실제로村松 (1984) 에서는산업별노동조합조직률이남성노동자의자기사정에의한이직률을줄이는효과 ( 약 5% 정도 ) 가있음을산업규모별및기업규모별로나누어보이고있다. 202) 이연구의결과와는달리中村외 (1988) 에서는일본노동연구기구의기업레벨앙케이트조사데이터를이용하여노동조합변수의유용성이아주낮다는결과를보이고있다. 그렇다고하여이연구가노동조합의유해론을주장하는것은아니다. 이연구에서는노동조합이있는경우가없는경우에비하여생산성이나노동조건을높이는효과가있다고하고있다. 冨田 (1993) 에서는노동관계위원회의 노동조건과커뮤니케이션조사 를이용하여노동조합의존재가정년퇴직을제외한남성정직원의이직률에어떠한영향을미치고있는지를분석하고있다. 冨田 (1993) 에따르면확실한노조가있는기업이단순한종업원조직만이있는기업에비하여이직률이약 3% 정도낮게나타나고있다는결과를보이고있다. 1990년대초거품경제붕괴이후제조업의경쟁력저하및일본경제침체가이루어지면서일본의강점으로작용하여온노사간커뮤니케이션 201) 이에비해산업구조별노조나직종별노조의사회적유용성을강조하는논리와는잘맞지않는접근법이다. 202) 村松 (1984) 가이용한데이터에서의평균이직률은약 10% 이다.

286 276 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 으로서의노동조합역할이나중요성도크게줄어들었다. 한국, 중국, 대만, 동남아시아국가등이대두되면서일본의제조업이상대적으로약화되었고제조업에종사하던노동자들이비정규직고용으로도 소매업, 음식점업, 서비스업등으로흡수되었다. 그결과앞서언급하였듯이노동조합의조직률도거품경제붕괴이후크게하락하였다. 파트타임노동자를비롯한비정규직노동자는노동조합조직률도낮기때문에고용불안이정규직에비해훨씬심한실정이다. 이는비정규직의증대와함께노동시장 2중구조가심화되었고사회대타협을저해하는요인으로작용하고있음을의미한다. 박동외 (2007) 에서는한국의노사상급단체는약 70% 정도가인적자원개발을위한어떠한합의도이루어내지못하고있다고하면서, 인적자원개발사회협약을위해서는산업수준에서노사상급단체간협력및합의를추진해나가야한다고주장한다. 이를위해산업수준에서노사상급단체간합의의추진을통해인적자원개발에대한노조의인식제고를이루어나가야한다는입장이다. 또한인적자원개발을위한사회협약으로서, 직업능력개발에따른보상체계확립과더불어중장기적으로장기근속자위주의연공급임금체계를능력급또는직무급으로바꾸어나가기위한사회적대타협을추진할필요가있다는입장이다. 일본이고용안정을위한정규직의연공임금제도가많다고하는점에서보면이러한박동외 (2007) 의주장은한국의근무형태불안정화를어떻게해소할것인지가그과제가된다고할것이다.

287 제 7 장일본의사회협약창출능력사례연구 277 제 3 절임금결정사회협약 1. 연공임금구조및노동이동의경직성 전통적으로일본정규직노동자의임금구조는노동자의능력이나업적에상관없이근속연수에따라임금액이늘어나는연공임금구조이다. 1990년대초거품경제가붕괴하면서시간급을적용하는파트타임노동자등의비정규직이늘어났고일부기업에서실적에따른연봉제등을적용하는기업도나타났다. 비정규직이증가하고연봉제를적용하는기업도늘어나고있어현재는연공임금제도를일본의임금구조특징으로자리매김하는데는부족함이있다. 그렇다고는하나아직도공무원이나많은대기업정규직임금체계는여전히연공임금제로되어있다. 이는임금구조에서도정규직노동자의연공임금과파트타임노동자의시간제임금이라는 2중구조가형성되고있음을의미한다. 파트타임노동자가아닌장기비정규직노동자에게도근속연수에따라임금이올라가는체계를적용하고있는사업체도많으나, 근속연수에따른임금증가액은정규직에비하여비정규직이훨씬낮은실정이다. 즉정규직노동자와비정규직노동자간의임금격차가크게벌어지는 2중구조가심해사회통합의걸림돌로작용하고있다. 일본노동시장의 2중구조는노동이동이경직적임을의미하는것이기도하다. 여기서 경직적 이라고하는의미를어떻게파악할것인가에관해짚어보기로하자. 우선, 산업간의노동이동이활발하지못한요인으로인한외부노동시장의경직성을지적할수있다. 일본의경우대부분의정규직노동자가연공서열임금구조로되어있고기업특수적인적자본이장기에걸쳐형성되기때문에노동이동이활발하지못하다. 이는외부노

288 278 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 동시장의경직성을초래하는요인으로작용함을의미한다. 다음으로정규직과비정규직간의분리에따른노동경직성을지적할수있다. 근대경제학이론에서말하는노동의한계생산성이임금수준을결정한다고보면동일업무에는동일임금이지불되어야마땅하다. 그러나일본에서는설사동일업무를수행한다하더라도정규직으로채용되었는가비정규직으로채용되었는가에따라임금수준이달리 ( 정규직이높게 ) 지불되고있다. 이는정규직과비정규직간의노동이동경직성이존재하고있음을뜻한다. 한편으로정규직은대부분무기 ( 無期 ) 고용 ( 즉대부분이정년시까지고용보장 ) 으로되어있는데비하여비정규직은대부분유기 ( 有期 ) 고용으로되어있어정규직에비해고용불안이심한실정이다. 달리말하면, 비정규직노동자가강한어조로임금인상을 ( 또는정규직과같은임금수준을 ) 주장하기어려운입장이다. 경기침체및위에서언급한외부노동시장의경직성과맞물려비정규직노동자가다른데로이동하는데도큰제약이따른다. 이렇다보니비정규직노동자는낮은임금이라도장기고용형태로머무는경우가많다. 정규직에비해낮은임금을받는비정규직이늘어나는것은경영자로서노동비용절약을가져와기업이익을높이는효과가있다. 반면에비정규직의증가는기술 ( 또는기업특수적인적자본 ) 축적의저하를가져와일본기업의경쟁력을약화시키는요인으로작용한다는점도간과할수없다. 고도경제성장기에일본기업의경쟁력이높았던이유는종업원 ( 노동자 ) 이고용불안없이정년까지기업에충성을다하며인적자본축적을해왔고그로인한기술축적에근거한제품개발이가능하였기때문이다. 고용형태가불안하고임금수준도낮은비정규직이늘어난다고하는것은기업에대한충성도가낮아지고기업특수적인적자본의축적도어려워진

289 제 7 장일본의사회협약창출능력사례연구 279 다는것을의미한다. 2. 노사협의와관제 ( 官制 ) 춘투 ( 春闘 ) 가. 노사협의와춘계임금투쟁 ( 春闘 ) 일본의경우스트라이크 ( 파업 ) 나직장폐쇄와같이노사간의극단적인대립상황이연출되는경우는적은편이다. 그보다는사업소나기업단위로노동자와사용자 ( 경영자 ) 간의노사협의제를통하여경영계획이나생산기본계획등에참가하고있다는특징이있다. 中馬 (1995, p.278) 에따르면노동조합이있는사업소에서 88%, 노동조합이없는사업소에서도 41% 의사업소가노사협의기관을설치하고있다. 노사협의기관설치비율은대기업일수록높게나타나는데, 예컨대 5천명이상의사업소에서는노동조합의조직유무에상관없이 94% 가노사협의기관을두고있다. 노사협의대상으로서올라오는노동조건관련사항으로서복리후생, 직장의안전위생, 노동시간변경, 근무형태의변경등을들수있다. 労働大臣官房政策調査部 (2000) 에서는기업별 사업소별노조가어떠한중요발언을해왔는지에대해자세히보고하고있다. 경영자측은노동자측에근무조건만이아니라경영기본방침, 채용 배치기준, 생산판매기본계획. 회사조직기구의신설변경등의사항에대하여도설명 보고하는등노사협의대상의폭이넓다. 특히임금, 정년제, 퇴직수당 연금기준, 일시휴가 인원정리해고등노동자의생활에중대한영향을주는것들은노사간의동의를필요로하는사항으로하고있다. 1955년이래노사간의임금교섭이춘계임금투쟁 ( 간단히말해춘투 ( 春闘 ( 슌토 ): Spring Labor Offensive) 라는이름으로일제히이루어지고

290 280 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 있다. 춘투는매년 4월경에이루어지는것이보통인데, 이때는임금을비롯하여노동시간단축등다른노동조건에관한노사교섭이있게된다. 춘투에서타결된임금인상 ( 또는인하 ) 수준이그해의임금결정에있어하나의기준역할을하게된다. 춘투 ( 춘계임금투쟁 ) 라는용어로부터노사간격렬한싸움을떠올릴수도있으나, 파업이나직장폐쇄등과같은극단적인방법은거의취해지지않으며노동자측과경영자측의단체교섭으로마무리되는경우가대부분이다. 1990년대초거품경제붕괴이후는노사간의임금인상타결이있다고하여도실제의임금인상수준이타결수준에미치지못하는경우도종종나타났다. 예컨대거품경제붕괴직후인 1992년의춘투에서는 4.97% 의임금인상으로타결을보았으나실제로는이보다 0.68%p 낮은수준의임금인상이되고있다. 그이후도일본의경제침체와함께생산비용절감압력이가중되면서일본의명목임금수준은하락하여왔다. 유의해야할것은일본은디플레이션도함께겪어왔기때문에실질임금수준이명목임금수준에비해덜하락하였다고하는점이다. 2012년 12월말아베정권이출범하였고, 2013년 4월일본은행은 2% 의인플레이션목표를내걸고대담한금융완화를실시하였다. 기존정권과차원을달리한금융완화는엔저효과를가져와기업 ( 특히수출위주대기업 ) 이익을증대시켰다. 2014년춘투에서는일부대기업에서본봉 (base wage) 인상 ( 이를베이스업 (base up) 이라하며간단히 베어 라고한다 ) 을실현한다고하고있으나그것이다른대기업이나중소기업에이르기까지의임금인상으로이어질지는아직미지수이다.

291 제 7 장일본의사회협약창출능력사례연구 281 나. 관제 ( 官製 ) 춘투의연출 2014년춘투 ( 春闘 : 임금인상단체교섭 ) 에서는동년 3월 12일임금인상에대한대기업의일제타협이있었다. 2014년춘투는기업의노사 ( 종업원과경영자 ) 간의자주적인협상이아니라일본정부의암묵적인요구에응한 관제춘투 의뉘앙스가강하게배어있다. 203) 아베정권이기업측에 엔저의영향으로기업이이익을많이냈으니종업원에환원하라, 나아가 법인세를인하하겠으니임금인상을하라 라는식의암묵적인요구가강했기때문이다. 2013년들어디플레이션탈피를내세운아베정권은 3개의화살 ( 정책수단 ) 이란이름하에 대담한금융완화, 기동적재정정책, 성장전략 을주요내용으로하는아베노믹스를대대적으로선전하였다. 아베노믹스의가장큰특징이라하면이전정권과는차원이다른정도의금융완화 ( 일본에서는이를 이차원 ( 異次元 ) 금융완화 란표현을쓰고있다 ) 를실시한점이라할수있다. 이와같은대담한금융완화정책및 2014년 4월부터실시한소비세율인상 (5% 8%) 도있고하여아베정권이내세운디플레이션탈피가나타나는듯한인상을주고있다. 실제로일본은행은정책실시후 2년내 (2015년) 에 2% 의물가상승 ( 인플레이션 ) 을달성하겠다는정책목표를세우고있다. 인플레이션목표를달성한다고하더라도임금인상이있지않게되면단지소비자의실질소득만을감소시키는결과를초래하게된다. 이에일본정부는 2013년 9월부터 12월까지정부, 노동계대표, 경영자 ( 사용자 ) 대표로구성된정노사회의를통해재계를압박했다. 204) 아베정권은정 203) 아사히 ( 朝日 ) 신문 2014 년 3 월 13 일자. 204) 정노사회의에관하여는제 4 절과제 5 절에서구체적으로살펴본다.

292 282 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 책목표달성및정노사간의사회협약도출노력의일환으로재계를향해, 법인세율을인하하겠으니임금인상을하라는식의정책유도로압력을가하였다. 재계는 2014년 3월춘계임금단체교섭 ( 春闘 : 춘투 ) 에서자동차및전기관련대기업이임금인상을하겠다고회답하였다. 대담한금융완화로엔저를가져왔고그로인해수출기업을중심으로기업이익이크게늘어나기업으로서도임금인상을할수있는여력이높아졌기때문이다. 경제학에서임금수준은노동의한계생산력에따라결정된다고본다. 2014년 3월이루어진임금인상회답은노동생산성향상에따른임금인상이아니라, 아베정권이주도한관제 ( 官製 ) 춘투 ( 春闘 ) 라고할수있다. 정부의방침에경제계 ( 사용자 ) 가임금인상에응한데불과하기때문이다. 노사간에정하는임금교섭에정권이개입하여공공연히영향을미친다함은, 일본이자본주의시장경제임에도불구하고사회대타협을향한정부의제스처가강한사회임을보이는대목이라할수있다. 이익증대는일시급여 ( 보너스 ) 로환원하는것이기본 이라며완강한태도를취하던기업에대해아베정권은 2013년 9월부터정노사회의를열어가며사회대타협작전 ( 회유및압력작전 ) 에들어갔다. 제4절과제5절에서살펴보듯이, 노사정회의를통해경제의선순환을가져온다는명목으로경제계 ( 경영자측 ) 가본봉임금인상에응할것을종용하는작전이다. 노사정회의를통한사회대통합창출과정에서나타난회유또는압력작전의예를제시하면다음과같다. 우선, 스가요시히데 ( 菅義偉 ) 관방장관은지속적인소비진작효과를노리는입장에서 보너스보다는본봉인상이바람직하다 는자세를취해왔다. 그러면서 2011년 3월 11일일어난동일본대재해를계기로신설된부흥법인세를 1년앞당겨폐지하여기업에게임금인상재원여력을확보시키는조치를취했다. 다음으로, 아마리아키라 ( 甘利明 ) 경제재정정책담

293 제 7 장일본의사회협약창출능력사례연구 283 당장관도경제계 ( 경영자측 ) 가 아무런대답도취하지않는다면경제의선순환에비협력적인태도가되므로모종의대응이있을것으로본다 는발언으로압박했다. 정부의노사정회의라는회유와압력에게이단렌도 부흥법인세가폐지되면임금인상을한다 고표명하면서 2014년 1월 6년만에본봉인상을용인하는쪽으로선회하였다. 이와함께요네쿠라히로마사 ( 米倉弘昌 ) 게이단렌 ( 経団連 ) 회장은 엔저로숨통이트여와기업업적도개선되었다. 기업이경제의선순환실현에노력하고있는것은반갑기그지없다 고하면서정권의의도에답하는말투로 2013년 3월 12일기자단에답하고있다. 그전까지는 본봉인상 ( 베어, base up) 을할상황이아니다 라는자세였다. 게이단렌의태도변화는아베정권의엔저정책으로 2013년도자동차및전기 ( 電機 ) 업계등대규모제조업이최고이익을실현하게되면서임금인상여력이생겼다는인식이그배경에자리하고있다. 자동차나전기이외의업종에서도본봉인상을회답하는결과를얻어냈다 ( 뒤의표1 참조 ). 3. 주요대기업의임금인상실태와통일교섭 가. 주요대기업의임금인상실태 2014년 3월의임금인상실태에대해좀더자세히살펴보기로하자. 2012년말아베정권출범전, 일본재계는노동조합의임금인상요구에대해디플레이션상태라는이유를들어임금억제를해왔다. 설령임금인상을하였다고하더라도장기에걸친인건비상승이나퇴직금등에영향을미치지않는일시급여 ( 보너스 ) 를인상하는방식으로하여임금 ( 급여 ) 수준을조정해왔다.

294 284 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 2014년춘투 ( 임금단체교섭 ) 에서노동계는장래에걸친임금수준이나퇴직금에도영향을미치는본봉인상 (base up) 을요구했다. 아베정권의재계 ( 경영자측 ) 에대한회유와압력도있어자동차, 전기 ( 電機 ) 업계를중심으로노동계의본봉인상요구에도일정정도응하였고, 일시급여 ( 보너스 ) 조정에서는노동계의요구를대부분수용하여반영하겠다고회답했다. 자동차와전기업계이외의다른일부업종에서도본봉인상을발표했다. 표1에서는 2014년 3월춘계단체임금교섭 ( 春闘 ) 에서노동계가요구한본봉및일시급여 ( 보너스 ) 인상액과주요대기업의회답내용을정리하여보이고있다. 표 년 3 월주요대기업의춘계단체임금교섭 ( 春闘 ) 내용및회답내용 본봉인상 (base up) 일시금 ( 보너스 ) 요구액 회답 인상률 1) 요구액 회답 토요타자동차 4,000엔 2,700엔 0.78% 6.8개월 6.8개월 자 닛산 ( 日産 ) 자동차 3,500 3, 혼다 3,500 2, 동 스즈키 3, 미쓰미시 ( 三菱 ) 자동차 3,500 2, 다이하쓰공업 3, 차 마쓰다 3,500 1, 후지 ( 富士 ) 중공업 3,500 2, 히타치 ( 日立 ) 제작소 4,000 2, 전기 후지츠 ( 富士通 ) 4,000 2, 업적연동형미쓰비시 ( 三菱 ) 전기 4,000 2, 파나소닉 4,000 2, 업적연동형도시바 ( 東芝 ) 4,000 2, 업적연동형 일본전기 (NEC) 4,000 2, 업적연동형 철강신닛테쓰스미킨 14,15년도 14,15년도 ( 新日鐵住金 ) 각 3,500 각 1, 업적연동형 14,15년도 14년도 : 중공업미쓰미시 ( 55만엔 53만엔三菱 ) 중공업각 3,500 2,000, 개월 +4개월 15년도 : 0 로손 3,000 3, 업적연동형소매다카시마야 ( 高島屋 ) % 증액 2) 3% 증액 2) 업니토리 4,896 2, 업적연동형 주 : 1) 본봉인상률은금속노협 ( 金屬勞協 ) 등의자료를근거로산출한결과이며, 셋째자리에서반올림 수치이다. 2) 2013년상반기실적에대한 3% 증액이다. 자료 : 2014년 3월 13일자아사히 ( 朝日 ) 신문 2면.

295 제 7 장일본의사회협약창출능력사례연구 285 표 1 에서보듯이자동차업계를대표하는토요타자동차는노동계의본봉인상요구액 4,000엔에대해 2,700엔을인상 ( 본봉인상률 0.78%) 하겠다고회답하였고, 일시급여 6.8개월분지급요구에대해서는요구액을그대로수용하겠다고회답하였다. 다른자동차회사나전기업체, 중공업, 소매업의상당수대기업에서도토요타자동차와비슷한방식으로회답하고있다. 표 1 의닛산 ( 日産 ) 자동차나소매업체로손 ( 편의점업체 ) 의예에서보듯이노동계요구를그대로받아들인기업도있지만이러한기업은소수이다. 대부분의기업은노동계의본봉인상요구액의일부 ( 반정도반영기업이가장많음 ) 를받아들이고보너스요구는노동계의요구액을받아들이는쪽으로회답하고있다. 특히표1에서보듯이모든전기업체에서본봉인상요구액을 4,000엔으로하고있으며히타치 ( 日立 ) 제작소, 파나소닉등 6개기업이 2,000엔의본봉인상 ( 베어 : base up) 으로통일하여회답하고있다. 그이유는후술하듯이전기업종의노사간임금교섭이모두가보조를맞추어임하는통일교섭방식을취했기때문이다. 철강업계의대표주자인신닛테쓰스미킨 ( 新日鉄住金 : 신일본스미토모금속 ) 이본봉인상요구에응하는것은 14년만의일이다. 동기업은 2014년도와 2015년도에 1,000엔씩인상하겠다고회답하고있다. 로손 ( 편의점업체 ), 다카시마야 ( 高島屋 : 고급백화점 ), 니토리 ( 가구등생활잡화취급업체 ) 등의소매업계는아베노믹스의엔저에따른혜택을직접적으로받지는않지만아베정권의 경제의선순환을위해서는임금인상이필요하다 는요구에응하는차원에서본봉인상요구에응하고있다. 자동차와전기업계와같은통일교섭방식은아니지만소매업계, 가구업계등에서도본봉인상회답이이어졌다. 소비세율인상에따른가계부담증대를감안하고아베정권이요구하는경제의선순환을향한정책메

296 286 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 시지에응하면서, 다른업계와비교하였을때사원의사기가저하될지모른다는우려가있었기때문이다. 표1에서보듯이전통고급백화점인다카시마야 ( 高島屋 ) 는노동자의사기진작을위해노동조합의 500엔본봉인상요구에 100% 회답을하여 5년만에본봉인상을실시했다. 또한가구등생활잡화판매업체인니토리는과거 10년간최고액수준의 2,173엔의본봉인상을회답하였다. 유의할것은이들임금인상회답은일부대기업의반응이라는점이다. 기업수의 90% 이상을차지하는중소기업에서도앞으로이들대기업과같은임금인상의움직임이나타날것인지는미지수인상태이다. 더불어 표 1 의임금인상은정규직에적용되는것으로향후비정규직의처우개선이어떤식으로이루어질지에관한것도주목할사항이다. 나. 본봉인상통일교섭 2014년 3월의춘투 ( 노사간단체임금교섭 ) 에서본봉인상 ( 베어, base up) 을이루는데공헌한것이 통일교섭 이다. 통일교섭이라함은노동자측이임금인상을요구하거나경영자 ( 사용자 ) 측이그에회답함에있어업계별로서로보조를맞추어단체교섭을진행하는방식을말한다. 일본은예전부터전기 ( 電機 ) 나철강업계에서통일교섭방식을취해왔다. 최근에는업계간실적차이의확대나사업내용의확대등으로서로보조를맞추어교섭을진행하는일률적인통일교섭방식이점차어려워지고있다. 단체활동을선호하는일본인의속성에서보면업계간실적차이의확대나사업내용의확대는노동자측의통일교섭력이약화되고있음을의미한다. 그렇더라도통일교섭을취하려는방향성은여전히견지하고있다. 예컨대 600여개가넘는전기업계기업의노동조합이개별적으로임금협상

297 제 7 장일본의사회협약창출능력사례연구 287 에임하는것이아니라, 이들노동조합의연합으로이루어진덴기렌고 ( 電機連合 ) 가정한통일방침에따라서로보조를맞추어임금인상을요구하는경우가대표적이다. 전기관련대기업에서는 10개사의노동조합은통일적으로 4,000엔의본봉인상 ( 베어 ) 을요구했고경영자측도서로보조를맞추어 2,000엔본봉인상이라는회답을했다. 표1의전기업체를보면모두가노동자측의 4,000엔본봉요구에경영자측의 2,000엔인상으로같은회답을보이고있음을확인할수있다. 노동자측의덴기렌고 ( 電機連合 ) 위원장은경영자측의 2,000엔인상회답에대해, 평가할수있는수준 이라하고있다. 그러면서 같은산업에서일하고있는만큼서로보조를맞추어임금인상요구를하는것은충분히있을수있는발상 이라며통일교섭의의의를강조하고있다. 전기업체와마찬가지로통일교섭으로임한철강및조선업계의노동자측은 2014년도과 2015년도 3,500엔의본봉인상을요구했고경영자측도통일적으로양연도에각각 1,000엔씩의본봉인상이라는회답을했다. 표1로부터도일본의대표적인철강업체인신닛테쓰스미킨 ( 新日鐵住金 ) 이그와같은본봉으로답하고있음을볼수있다. 일본의통일교섭은 1960년대부터이어져온교섭방식으로오랜노사교섭의역사와함께정착된노사간의타협방식이다. 개별기업의노동조합이단독으로임금인상교섭에임하면경영자측이타기업에비해불리해질수있다는점을염려해임금인상요구에선뜻응하지않으려는경향이있다. 그렇게되면개별기업의노동자측에도득책이되지않을수있다. 이에비해통일교섭방식으로임하게되면노동조합의교섭력도높아진다. 경영자측에서도서로보조를맞추어임하게되면자신의기업만에불리하게될지도모른다는염려를불식할수있게된다.

298 288 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 2000년대들어기업간경쟁이국제적으로심화되었고일본기업의이전주력상품이었던가전제품은경쟁력이약화되어기업간실적차이도커졌다. 이에따라업체간에보조를맞추어통일적인임금인상요구를유지하기가점점어려워졌다. 아사히 ( 朝日 ) 신문보도 (2014년 3월 13일자 ) 에따르면, 2014년 3월춘투에서미쓰비시 ( 三菱 ) 전기, 히타치 ( 日立 ) 제작소의경영자측이 2,000엔의본봉인상회답을주장한반면, 도시바 ( 東芝 ) 전기, 파나소닉, 후지츠 ( 富士通 ), NEC( 일본전기 ) 의경영자측은 1,000엔인상회답을주장하였다고한다. 통일교섭결과는표1에서보듯이전기업계모두가 2,000엔본봉인상으로결착되었다. 이는 NEC 등의 1,000엔인상보다는높은회답이다. 그러나전기업계중에서과거최고수준이라는높은이윤실적을올린도시바의입장에서보면통일교섭이역으로본봉인상억제로작용한꼴이되었다. 이와같은실태를반영하여덴기렌고 ( 電機連合 ) 는향후통일교섭에대한수정노선을염두에두고있다. 그내용은 향후임금교섭에서는최저한의통일된수준요구에더해업적이많이난기업은더욱높은인상요구를이끌어내겠다 는 2단요구방식 의채용이다. 최근기업간에도사원의실적에따라본봉인상을하는기업 ( 예, 신닛테쓰스미킨 ( 新日鐵住金 )) 이나급여총액을높이지만업무평가에따라차등을두는기업 ( 예, 닛산 ( 日産 ) 자동차 ) 과같이정기승급이외의제도를마련하고있는기업이늘어나고있다. 이때문에임금지급액차이발생이많아지고있는추세이다. 또한전통적인일본의연공임금제도와달리 30~40 대의자녀양육세대의임금을인상하는기업도늘어나고있다. 이러한추세는일본이그동안통일교섭이노사간의협약을이끌어내사회통합을이루는데공헌한일면이있으나, 향후는통일교섭이점차어려워질수있음을시사한다.

299 제 7 장일본의사회협약창출능력사례연구 289 다. 본봉인상평가및향후전망 근속연수에따라임금이올라가는정기승급과는별도로본봉인상은물가상승이나종업원의생산성향상을반영하여올라가는성격을지니고있다. 표1에는나와있지않으나대형생활용품및식품판매체인업체인이토요카도 ( イトーヨーカ堂 ) 는 2,031엔, 이온 (AEON Retailing) 은 2,200엔의본봉인상으로타결되었다. 이들대형업체들의본봉인상도앞에서다룬대기업들과마찬가지로생산력향상을반영한것이아닌아베정권의의도에회답하는차원에서나온행동이다. 즉, 가능한한정권과대립하지않으려하고있다. 임금인상회답이가능한대기업과는달리중소기업은소비세율인상에따른경제전망의불투명성, 개방화에따른경쟁력심화등의사정이있어쉽사리임금인상을결정하지못하고있는것이현실정이다. 1990년대초거품경제붕괴이후일본기업은정기승급제도를계속유지해왔지만본봉인상은그리이루어지지않았다. 본봉인상이그리이루어지지않았다함은일본기업이경기침체를반영하여임금인상을억제해왔음을의미한다. 앞서언급하였듯이 2014년 3월의본봉인상은생산성향상을반영하여이루어진것이아니며, 법인세감세나엔저에따른기업이익증대의분배라는성격이강하다고할것이다. 그런까닭에중소기업에까지본봉인상여파가두루미치기에는한계가있다. 나아가본봉인상이앞으로도계속되지는않을것으로보인다. 실제로사용자 ( 경영자 ) 측은 본봉인상은이번에한한다. 는속내를내비치고있다. 일본의중소기업의상당수는대기업이나공무원과마찬가지로근속연수나연령에따라임금인상이자동적으로이루어지는 정기승급 제도를취하고있다. 일본상공회의소의조사에서는중소기업의약 40% 가정기

300 290 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 승급을포함한임금인상을예정하고있다고하고있으나, 대기업과같은본봉인상을할수없다 는입장이다. 철강, 기계, 제조업의중소기업노동조합으로구성된산업별노조 (JAM) 에서도이를밝히고있다. 개별기업의앙케이트조사에서도 2013년매출이늘기는하였으나정기승급이고작 이라는회답도적지않다. 이번임금인상이정규직과비정규직의골을메우는것은아니다. 비정규직에대해서도토요타자동차나니토리등일부대기업이일당 ( 日給 ) 을올리는방식을취하고있으나이는극히일부에불과하다. 설사비정규직의일급이나시급 ( 時給 ) 을올린다고하여도정규직과비정규직의이동은여전히차단되어있는상황이고정규직의임금인상절대액이비정규직에비해많은상황이다. 이때문에오히려정규직과비정규직과의골을더욱깊게할우려도있다. 비정규직은 2014년초시점에서약 2천만명에이르고있다. 일본에서는장기에걸친경기침체 ( 디플레이션 ) 를경험하면서대부분의기업이임금억제가이루어져왔다. 설사비정규직노동자들에게까지임금인상혜택이나처우개선이이루어진다고하더라도비정규직에서정규직으로의이동은그리활발하지않을것으로보인다. 일단유지되어오던것을변경하지못하고그대로나아가는경로의존성 (path dependency) 이강한일본이기때문이다.

301 제 7 장일본의사회협약창출능력사례연구 291 제 4 절정노사 ( 政勞使 ) 회의에서의각계의발언 1. 정노사 ( 政勞使 ) 회의의개략 이해관계상충의활동주체가공존하는사회에서어떻게사회협약을창출하여대통합을이루어갈것인가는매우중요한과제이다. 경제활동주체를크게나누면, 노동자, 사용자, 정부로나눌수있는데, 많은경우노사간이해관계는상충한다. 한국에서도노사정협의회를구성하여이들삼자의협의나절충을통해사회통합을이루려는시도가이루어져왔다. 노사정합의를도출하려는시도로서일본에서는 정노사 ( 政勞使 ) 회의 를구성하여사회통합 ( 합의 ) 을이루려노력해왔다. 정부는노사의조정역할을한다고할수있지만, 일본은정부가민간보다앞선다는의식이강하며정부가정책실현을위해민간부문을유도한다는뉘앙스가강하다. 일본에서는노사정 ( 勞使政 ) 의순서가아닌정노사의순서로되어있는데이로부터도정부의순번이노동자나사용자보다도앞선다는의식이강함을엿볼수있다. 노동자측대표의예로는일본노동조합총연합회 ( 連合 ; 렌고 ) 을들수있고, 사용자측대표의예로는일본경제단체연합회 ( 経団連 ; 게이단렌 ) 을들수있다. 정노사합의에이른예로서 2002년 3 월정부, 렌고 ( 連合 ), 일본경영자단체연맹 ( 닛케이렌 : 日経連 ) 이이루어낸 일자리나누기 (work sharing) 에관한기본적인입장 합의를들수있다. 205) 또한 205) 경제단체연합회 (1946 년 8 월 16 일발족 ) 가 일본경영자단체연맹 ( 日経連 ( 닛케이렌 ): 1948 년 4 월 12 일발족 ) 을통합하여 일본경제단체연합회 가되었고, 2002 년 5 월 28 일출범하였다. 경제단체연합회 는정부경제정책에대한재계의제언및발언권확보를목적으로결성된조직이다. 이에비해, 닛케이렌 ( 日経連 ) 은노동문제를건전한노사관계를내세우며대기업경영자의입장에서논의하고제언하기위해결성된조직이었다. 그러나회원사대부분이이두단체에중복하고있었고, 노사간대립이수렴되면서닛케이렌의역할이종료되고있다는인식하여두단체의통합이어루어져 일본경제단체

302 292 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 2009년 3 월에는 2008년의리먼쇼크로인한고용악화및실업증가에대응하기위해일본정부 렌고 게이단렌및일본상공회의소 전국중소기업단체중앙회가 고용안정 창출실현을위한정노사합의 에이르고있다. 아베정권출범 (2012년 12월 26일 ) 이후가장최근에이루어진회의의사회통합을위한사례에서는 경제의선순환실현을향한노력 이라는정노사공동명의확인작업을들수있다. 이사례에서는 합의 하였다는용어를사용하고는있지않으나정노사의대표 ( 아베신조 ( 安倍晋三 ) 수상, 게이단렌 ( 経団連 ) 회장, 일본상공회의소의장, 전국중소기업단체중앙회회장, 일본노동조합총연합회회장 ) 의이름으로연명 ( 連名 ) 한문서로서확인하고있다. 정부 노동자 사용자의입장에서사회통합을이루어가기위해, 정노사회의는 2013년 9월부터 12월까지다섯차례의회의를거쳐가며사회협약을도출하려는노력을하고있다. 이하에서는보다구체적으로이들정노사의사회통합과정논의를들어일본이어떠한방식으로사회협약창출을이끌어내는노력을하는지살펴보기로한다. 지면관계상모든정노사회의의내용을소개하기보다는처음 ( 제1회 ) 회의와마지막 ( 제5회 ) 합의창출내용을구체적으로살펴보고, 제2~4회의정노사회의는그개략을소개하는방법을취하기로한다. 본절에서는제1회의회의내용을중심으로다루고있으며, 다음절에서는그이후의회의를논의하면서일본의사회통합창출능력을살펴보고있다. 2013년 9월부터정부, 노동자, 경제계 ( 경영자또는사용자 ) 대표에의한 정노사 ( 政勞使 ) 회의 에서사회협약과같은형식으로공동발표한 경제의선순환을향한노력 이하나의구체적인형태로나타난것이제3절 연합회 ( 게이단렌 : 経団連 ) 이되었다.

303 제 7 장일본의사회협약창출능력사례연구 293 에서살펴본 2014년춘투의본봉인상회답이라고할수있다. 예컨대토요타아키오 ( 豊田章男 ) 토요타자동차회장과가와무라타카시 ( 川村隆 ) 히타치제작소회장이정노사회의에출석하여본봉인상을전향적으로검토하겠다는발언을하면서 6년만에본격적인임금인상의형태로나타났다. 2013년제1회 경제의선순환을실현을위한정노사회의 에는, 정부대표로서아베신조 ( 安倍晋三 ) 총리대신 ( 수상 ), 재무성장관, 내각관방장관, 경제재정정책담당장관, 후생노동성장관, 경제산업성장관이참여하고, 경영자 ( 사용자 ) 측대표로서는일본경제단체연합회 ( 게이단렌 ) 회장, 일본상공회의소의장, 전국중소기업단체중앙회회장이참여하고있다. 노동자측대표로서는일본노동조합총연합회 ( 렌고 ) 회장, 전국섬유화학식품유통서비스일반노동조합연맹회장 (UA젠센) 206), JAM회장 207) 이참석하고있다. 이에더해학식경험자 ( 전문지식인 ) 로게이오 ( 慶應義塾 ) 대학히구치요시오 ( 樋口美雄 : 노동경제전공 ) 교수와일본종합연구소다카하시스스무 ( 高橋進 ) 이사장도참여하고있다. 제1회정노사회의에서는 경제의선순환실현을위한노력과과제 를의제로하여다루고있다. 회의진행시는먼저정부측에서 경제 고용환경의현황 에대해운을뗀다음, 경제계 ( 사용자또는경영자측 ) 대표, 노 206) UA(Union Alliance) 젠센은섬유 의료, 의약 화장품, 화학 에너지, 요업 ( 窯業 ) 건재, 식품, 유통, 인쇄, 레저 서비스, 복지 의료산업, 파견업 사무청부등, 국민생활에관련하는사업의노동자가결집하여조직한산업별노동조합이다. UA 젠센은 UI(Union Initiative) 젠센동맹과서비스 유통연합이통합하여 2012 년 11 월 6 일탄생한산업별조직으로, UI 젠센의약간의확대개편이라할수있다 년 9 월시점에서 2,450 조합 145 만명의조합원으로구성되고있다. UA 젠센 ( organization.html) 참조. 207) JAM 이라함은, 기계 금속산업에종사하는노동자 ( 가입자는 35 만명 ) 가조직한산업별노동조합이다. 간단히말하면제조산업노동조합이라할수있고, 일본노동조합연합회 ( 렌고 ) 와일본금속산업노동조합협의회에가맹하고있다. JAM 은 Japanese Association of Metal, Machinery, and Manufacturing Workers 의약자이다.

304 294 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 동자측대표, 그리고학식경험자가발언하는순서를취하고있다. 이하 에서는政労使会議 (2013b) 의자료를참고하여이순서에맞추어각계의 발언을소개하기로한다. 208) 2. 정부대표자의발언 이하각각의발언에서는따옴표 ( ) 로묶어발언내용을소개하고있으나모든발언내용을직역하여전하는것은아니다. 중복하는일부발언내용은생략하기도하고필요하다고여겨지면보충설명을추가하기도하고또순서조정도하여의미를중심으로제시하고있음을밝혀둔다. 209) 먼저정부측출석자로서경제 고용환경의현황에대해경제재정정책담당장관 ( 甘利明 : 아마리아키라 ) 이모두 ( 冒頭 ) 발언을하고있다. 그발언내용을요약하면다음과같다. 내각총리 ( 수상 ) 로부터, 정부, 경영자, 노동자의삼자간의논의을통해경제의선순환실현방안을모색해달라는지시가있었다. 그실현방안모색을위해정노사측대표와전문지식인 ( 학식경험자 ) 이참여하는회의를개최하는바이다. 아베정권에서디플레이션탈피는가장중요한과제이다. 디플레이션을탈피하면서글로벌경쟁하에서기업의수익향상을달성하고, 이를통해임금상승과고용확대, 하도급대금의상승등을실현하여소비및투자를촉진하고경제규모확대를도모할필요가있다. 208) 본문에언급하고있듯이각계의발언은직역이아니며그의미를중심으로첨삭하고있으며, 전후문맥을고려하여발언내용의순서를바꾼곳도있다. 다음절에서의발언내용도같은방식으로소개하고있다. 209) 일본정부나공무원이발표하는자료나문서는독특한서술방식을취하고있다. 예컨대책임추궁을받을경우빠져나갈수있도록 등 이라는말을다용하기도하고, 장문의문장으로기술하여한번읽어서는명확히이해하기어려운서술체를즐겨사용하는습성이있다.

305 제 7 장일본의사회협약창출능력사례연구 295 일본으로서는성장분야에서숙련기술습득인재와같은경영자원을신속하게투입하여선순환을실현해갈필요가있다. 이를위해서는어떠한과제가있는지를인식하고그과제를해결하기위해정노사가공통인식을다져가며각각의입장에서어떤대응을해야할것인지를고민해야할것이다. 본회의참가자들께서바람직하다고보는정책제언, 경영자와노동자간향후노력에대한큰방향성에대한개진등, 전체를내다보는관점에서기탄없이의견을내주었으면한다. 본회의에서는개별적인임금수준이나개별적인제도설계에대하여는직접적인논의대상으로삼지않을방침이다. 경제의선순환실현을위해평소에느끼고있는과제나활동등에대해솔직하게의견을들려주시길부탁드린다. 위의경제재정정책담당장관의발언에이어내각부정책총괄관이경제의선순환및고용환경의현황에대해설명하고있다. 이를간단히정리하면다음과같다. 최근경제상황을보면실질 GDP 및기업의경상이익이리먼쇼크이전수준까지회복하고있다. 소비자물가의상승기미가감지되며, 특별급여 ( 보너스 ) 지급에서도전년대비증가경향을보이고있다. 그러나기업의경영환경을살펴보면글로벌화의진행과함께신흥국의대두등으로일본제조업의세계시장점유율감소, 노동생산성신장률저하가나타나고있다. 특히서비스업및중소기업의생산성이낮은실정이다. 기업매출액은 1990년대이후성장이둔화된반면, 이익잉여금은 1998 년도이후급증하였다. 그결과최근일본기업의자기자본비율은상승하여구미기업과동등한수준에이르고있다. 고용및임금상황을보면비정규직노동자가 30 % 를넘고있으며, 임금수준이낮은비정규파트타임노동자비율의증가로전체임금수준이내려가고있다. 특히 30대, 40 대의중소기업여성노동자의임금수준이

306 296 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 상대적으로저하하고있다. 교육훈련 능력개발에있어서는, 1980 년대민간기업교육훈련비가증대되고있었으나, 1990 년대이후에는하락하였거나현상유지경향을보이고있다. 기업규모가클수록현장훈련 (OJT) 및비 ( 非 ) 현장훈련 (OFF JT) 을많이실시하고있지만, 비정규직능력개발의기회는빈약한상황이다. 임금과물가 생산성과의관계를보면구미에서는명목임금상승률이물가상승률을상회하고있다. 오직일본만이명목임금하락률이물가하락률보다더높게나타나고있으며, 구미국가들과는달리노동생산성신장률보다일일당고용자보수의신장률이낮게나타난다. 위와같은정부발언다음으로 경제의선순환실현을위한노력과과제 에대하여경제계 ( 경영자또는사용자측 ), 노동계, 학식경험자가발언하고있다. 다음제3항에서는경제계측의발언내용을소개하고, 제4항에서는노동계, 제5항에서는학식경험자의발언내용을다루는순서를취하기로한다. 3. 경제계 ( 경영자측 ) 대표자의발언 가. 일본경제단체연합회 ( 게이단렌 ) 회장의발언 경제계에서는일본경제단체연합회회장 ( 米倉弘昌 : 요네쿠라히로마사 ), 일본상공회의소의장 ( 三村明夫 : 미무라아키오 ), 전국중소기업단체중앙회회장 ( 鶴田欣也 : 쓰루타긴야 ) 이발언하고있다. 우선, 일본경제단체연합회회장의발언을보기로하자. 아베정권의과감한경제정책의효과도있어, 경제의본격적인재생과지속적인성장전망이보이기시작했다. 경제계 ( 경영자측 ) 로서는일본기

307 제 7 장일본의사회협약창출능력사례연구 297 업기술자와인재력을바탕으로혁신을가속시켜가면서민간주도의지속적인성장실현을위해전력투구를하고자한다. 정부로서도대담한규제개혁의단행과국제수준에버금가는사업환경의실현등, 민간활력을제고하기위한성장전략을신속하고착실하게실행해주길바란다. 성장전략과더불어사회보장급부의효율화가실행되고, 민간기업이경쟁력강화및실적향상으로이어져경제의자율적인회복이이루어질것을확신하고있다. 기업실적이회복되면그에따라종업원에게환원하는것도가능해진다. 이미 2014년춘계노사교섭 ( 春鬪 ) 에서는우수한실적을올린기업이지난해실적을상회하는수준의보너스지급을결정하고있다. 210) 개별기업이처한상황은각기다르지만, 향후경제가회복되면서, 영업실적이본격적으로개선된기업부터순차적으로종업원보수를개선해나갈것으로생각된다. 그로인한소비자심리의개선과소비확대로의파급효과도기대하고있다. 치열한글로벌경쟁속에서어떻게일본기업이지니고있는힘을최대한발휘할것인가, 경제의선순환으로이어간다는관점에서기탄없는의견을개진하고싶다. 나. 일본상공회의소의장의발언 다음으로, 일본상공회의소의장의발언이다. 중소기업에도경기회복을실감하는기업이나타나고있으며, 6 개월연속일손이부족한고용정세가이어지고있다. 지속적인수주획득에대한우려, 구직자의능력과채용자의요구조건과의불일치 (mismatch) 가있기에, 기업의수주확신과종업원의능력개발을강화할필요가있 210) 이처럼정노사회의에서는본봉인상 ( 베어 : base up) 에관해서는언급하고있지않으나, 제 3 절에서살펴보았듯이 2014 년 3 월의춘계노사교섭 ( 春鬪 ) 에서는아베정권의의도를반영하여본봉인상의회답을하고있다.

308 298 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 다. 학생들에게는인턴십과경력관리 (career) 교육을통한직업관을조성하고, 중소기업의매력을널리알릴필요가있다. 상공회의소로서는작금여러대학이실시하는학생들대상의중소기업소개활동을지원하려한다. 일본으로서보다공격적인중소기업정책이요구되며, 창업, 해외진출, 신사업전개등을포함한시책전개가있어야할것이다. 중소기업은지역경제와고용을떠받치는역할을하고있다. 임금상승과고용확대를위해성장전략을조기에구체화할필요가있다. 기업의생산이나투자가지역소비를활성화시키고그로인해새로운투자, 고용및임금상승으로이어지는선순환을실현해야한다. 임금인상을위해서는첨단과학기술을구사한고부가가치의제품개발, 중소 중견기업의설비투자를환기시키는세제조치등으로생산성을제고할필요가있다. 생산성을높여기업수익향상에대해확실한전망을갖게하면임금상승및고용증가로이어진다. 성장주역은우리민간이며혁신을이루어가기위해전력을다해임할필요가있다. 다. 전국중소기업단체중앙회회장의발언 경제계의마지막주자로전국중소기업단체중앙회회장의발언은다음과같다. 건설업을비롯하여전체적으로개선움직임이보이고있지만, 연료나원재료가격상승에따른비용증가로수익상황은여전히낮은수준이다. 인재채용시도구인과구직간의불일치 (mismatch) 가있다. 어려운경영환경이계속되는가운데, 임금을올리지않으면우수한종업원을확보할수없기때문에경영상태가악화된기업에서도임금을인상하는기업이늘고있다. 제조업의경우그간의거래처이던중견 대형기업이해외

309 제 7 장일본의사회협약창출능력사례연구 299 전개나구조조정을가속화하고있어국내기업간거래가줄어들고있다. 운수업이나소매업도어려운상황이계속되고있다. 부당염가판매등극단적인저가판매경쟁도계속되고있으며중소기업의체력이현저히소모되고있다. 특히사람들의왕래가적어지면서지방상가들이매우어려운상황에있다. 중소기업입장을감안할때이러한상황을타파하기위해서는다음네가지가중요하다. 첫째, 부가가치를높이기위한시설투자와연구개발, 안전 안심의인프라구축을위한공공투자로수요를자극하는정책추진이요구된다. 둘째, 지진재해로부터의부흥을가속화하고올림픽수요가지역중소기업에까지파급되도록하는환경정비이다. 여관업이나음식업등의관광산업, 스포츠관련산업은중소기업이강점을발휘할수있고, 또한지역활성화와결부되는산업이다. 셋째, 금리상승과에너지비용상승의해결이중요하다. 적극적으로사업전개를도모하려는중소기업한테는금리상승과전기요금인상은큰위험요인이며자금융통에도적지않은영향을미치고있다. 많은중소기업이자금조달비용이늘어나설비투자를단념하고있는상황이다. 넷째, 대기업으로부터의부당한값깎기, 우월적인지위의남용, 부당염가판매등불공정거래방법에대한규제를강화할필요가있다. 4. 노동계대표자의발언 가. 일본노동조합총연합회회장의발언 노동계대표자로서는일본노동조합총연합회 ( 렌고 ) 회장 ( 古賀伸明 : 고 가노부아키 ), 전국섬유화학식품유통서비스일반노동조합연맹 (UA 젠센 )

310 300 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 회장 ( 逢見直人 : 오우미나오토 ), 전일본금속산업노동조합협의회 (JAM) 회장 ( 眞中行雄 : 마나카유키오 ) 이발언하고있다. 먼저, 일본노동조합총연합회회장은다음과같이발언하고있다. 경제의선순환실현을위해노사정이과제를공유하고서로간의이해를심화시켜나가는것은극히중요하다. 인구감소, 글로벌화가진행되는가운데, 디플레이션을탈피하여지속가능한자율적인경제성장을이루기위해서는견고한내수에뒷받침되는경제와안정사회의실현이필수불가결하다. 이를위해국민소득의향상, 고용안정으로이어지는정책을실행하여고용불안을해소하고, 사회보장을포함한장래불안을불식해야한다. 특히 2,000 만명이넘는비정규직노동자나중소기업노동자의격차시정과빈곤해소가중요하다. 경제정책, 산업정책, 고용정책을일체적으로추진하여양질의고용을창출 확대해나가는것이무엇보다요구되고있다. 또한가격경쟁력을높이는수단으로노동조건의악화를이용하지못하도록하여야할것이다. 나아가노동이나임금착취를하는소위블랙기업에대한지도및감독강화, 공정한계약에기초한거래관계의환경정비도요구되고있다. 비정규직노동자의균형 균등대우, 보육원대기아동문제의해소, 일과생활의균형 (work-life balance) 사회실현, 여성의사회진출에대한환경정비, 사회보험적용확대, 소득재분배기능강화정책에힘을쏟아, 선순환을향한거시적환경정비를해나아가야할것이다. 경제의성숙화와가치관의다양화가진행되어, 향후정책운영방향으로위로부터의혜택방식 (trickle down) 이아니라하의상달 (bottom up) 식의발상을취해야한다고본다. 정노사회의가하의상달식으로되어거시적환경정비를추진하기위한의제가논의되어, 합의형성의장이될수있도록노동조합으로서도적극적으로노력하겠다.

311 제 7 장일본의사회협약창출능력사례연구 301 나. UA 젠센회장의발언 다음으로, 전국섬유화학식품유통서비스일반노동조합연맹 (UA 젠센 ) 회장의발언은다음과같다. 10여년전경기확대기에기업부문은이익을많이올렸으나, 고용소득은확대되지않아가계부문은경기확대의혜택을받지못했다. 기업이익증대를가져온가장큰원인은비정규직고용이늘어나기업으로서인건비총액이억제되었다는데있다. 이번아베정권의경기확대국면에서는이를반복해서는안될것이다. 성장전략과잘어우러지는부 ( 富 ) 의공정한배분, 격차시정, 양질의일자리 ( 고용기회 ) 창출, 고용안정시책, 작업규칙의정비및이를준수하게하는체제가필요하다. 1955년에확인된생산성 3 원칙은, 고용의유지 확대, 노사의협력과협의, 성과의공정배분 이라는세원칙이다. 렌고 ( 連合 ) 에참가하는민간노동조합의대부분은현재도이생산성 3 원칙에입각한생산성향상을위해노력하고있다. 경제의선순환실현과제에즈음하여, 정노사는재차생산성 3원칙의의의를확인하고이를개별노사관계뿐만아니라사회적으로도공정한배분을하기위해노력해야할것이다. 성과의공정한배분에는파트타임노동자, 파견사원등의비정규직고용자도포함된다. 비정규직에는여성노동자가많이취업하고있으며, 일과생활의균형 (work-life balance) 실현을강화할필요가있다. 일본산업경쟁력의원천은현장력에있는데, 그현장력은고용안정과노사간의면밀한소통 (communication) 으로지탱되어야하며, 노사는선순환실현을위해노사협의를심화해가야할것이다. 최근에는블랙기업 ( 노동자들, 특히젊은이들의노동착취기업 ) 의존재가사회문제가되고있다. 젊은이들의노동을갉아먹는블랙기업의존재는노동의존엄성을유린하

312 302 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 고공정한경쟁을왜곡시킨다. 정부는블랙기업의발호를허용하지않는 다는강한자세를보여야할것이다. 다. JAM 회장의발언 노동계의마지막발언으로전일본금속산업노동조합협의회 (JAM) 회장의발언을보기로하자. 최근주식시장의활황이나일부대기업과달리중소기업이나지역산업은여전히심각한경영환경에놓여있다. 그원인의하나로원재료비가격상승을거래가격에적정하게전가하기가어렵다는점을들수있다. 렌고 ( 連合 ) 의조사에따르면, 5년전에비해절반정도의기업에서납품단가가내려갔다고답하고있다. 2014년 4월부터소비세율이인상되지만중소기업은그인상분을적정하게가격인상으로반영할수없어어려움이가중되고있다. 공정한거래가이루어질수있도록하는시책강구를부탁하고싶다. 중소기업의인재확보 육성은매우중요한과제이다. 많은졸업생들은상장기업이나대기업의일자리를찾고있어중소기업의인력난은매우심각하다. 중소기업에는기존의거래관계나기업의존형태에의존한직업능력개발이나사회안전망 (safety net) 구축의미흡이라고하는과제가자리한다. 이에더해베이비붐세대가대량으로정년을맞이한직장에서는어떻게기술 기능을전승해나갈것인가가공통테마로되어있다. 정부에게는대기업과중소기업, 중앙과지방의격차시정을위한시책추진을부탁하고싶다.

313 제 7 장일본의사회협약창출능력사례연구 학식경험자의발언 가. 일본종합연구소이사장의발언 학식경험자 ( 전문지식인 ) 으로서는일본종합연구소 ( 高橋進 : 다카하시스스무 ) 와노동경제학전공의게이오 ( 慶應義塾 ) 대학교수 ( 樋口美雄 : 히구치요시오 ) 가정노사회의에참석하여발언하고있다. 우선일본종합연구소이사장의발언을소개하면다음과같다. 경제의선순환실현필요성은공통인식일것이지만, 현실에서는선순환실현을가로막는구조적인악순환이존재한다. 치열한글로벌경쟁과디플레이션환경에직면하여일본기업의수익증대가주춤하고있다. 이러한가운데일본기업은차입금감소, 고용유지와노동비용억제를위한비정규직확대, 해외투자증대를통한수익성강화, 이익잉여금의축적을통한재무상태의건전화를실현해왔다. 디플레이션하에서이상과같은개별기업의행동은합리적이겠지만거시적으로보면두가지문제점이존재한다. 하나는, 고용자보수의감소에따른소비침체, 산업공동화의진전등내수침체, 중소기업이나비제조업에미치는악영향이며, 다른하나는신규분야로의투자나인력이동이억제됨에따른혁신능력의저하이다. 그결과, 기업의수익성이훼손되는구조적악순환을초래하였다. 나아가미혼화, 저출산, 사회보장부담의증대가일본의활력을정체시키는원인이되고있다. 1997년 ~2012년사이에명목고용자보수는약 35조원이감소하였다. 국내소비를늘리기위해서는고용자보수를확대하는것이핵심사항이다. 이대로악순환축소균형이계속되면노사공멸의우려도있다. 아베노믹스를계기로엔저기조로바뀐지금이야말로악순환을타파할절호

314 304 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 의기회이다. 악순환의고리를끊고선순환으로전환하기위해서는다음의 3 가지노력이필요하다. 첫째, 혁신촉진에의한고부가가치신분야개척과생산성향상이경제의선순환을실현하는전제이며, 일본기업이글로벌경쟁을이겨낼수있는출발점이다. 혁신을가져올새로운분야에적극적으로생산자원, 인재, 시설, 연구개발비를투입할필요가있다. 나아가많은고용흡수력이예상되는서비스산업의생산성을향상시켜부가가치를높이는것이중요하다. 둘째, 비정규직노동자의생산성향상이다. 비정규직노동자의증가는전체노동자의임금수준을저하시켜국내수요침체를초래하는한요인이된다. 증가하는비정규직노동자를어떻게자리매김하고어떠한대책을강구해나갈것인가가선순환실현에있어매우중요하다. 셋째, 중소기업의사업환경의정비이다. 중소기업의노동생산성은대기업에비해상당히낮고, 소비세율인상분을가격상승으로전가하기도어려운실정이다. 이러한상황하에서중소기업의노동분배율은높은수준을유지하고있기때문에임금상승이나설비투자배분을늘리기가곤란한상황이다. 생산성향상이나거래환경의개선을통해중소기업의경영상황을개선할필요가있다. 물가상승이있을경우임금상승으로연결되지않으면, 소비가억제되어경제의선순환실현이어려워질우려가있다. 기업수익이확대되고임금상승으로가계에환원되기까지시간이걸리는데그시차 (time lag) 를최대한줄이기위해정노사가어떠한대응이필요한지를검토해야할것이다. 기업이수익을올리지못하는한임금인상이나고용확대로이어질수없다. 치열한글로벌경쟁에서기업수익을증대시키기위해서는기업이고부가가치분야에생산자원을유연하게배분할수있는환경정비가중요하다.

315 제 7 장일본의사회협약창출능력사례연구 305 나. 노동경제학전공교수의발언 다른학식경험자의입장에서히구치요시오 ( 樋口美雄 ) 게이오대상학부교수 ( 노동경제학전공 ) 는다음과같이발언하고있다. 디플레이션으로부터의탈피는중요주제이며, 경제성장을뒷받침하는기업인재육성도필수이다. 노동의질향상, 30세 ~40대초반의육아세대의문제해결, 노동담당인력의확대라는세가지논의가필요하다. 우선, 노동의질과관련하여기존논의의초점은주로정규직노동자에대한것이었다. 하지만이제는비정규직노동자의비율상승, 고정화, 장기화가진행되고있으며, 이것이평균임금저하의주된요인이되고있다. 노동의질을논의함에있어비정규직노동자문제를어떻게대처할것인가에관한것은빼놓을수없는과제이다. 비정규직노동자는평균적으로정규직노동자에비해시간당환산임금이낮고, 교육훈련실시율도낮으며, 사회보험적용비율도낮다고하는문제가있다. 또한사정상마지못해비정규직으로일하는노동자도늘어나고있다. 비정규직고용자는배우자와함께생활하는비율 ( 유 ( 有 ) 배우자비율 ) 이낮고, 고용불안정이결혼을가로막는벽이되어있어저출산문제를심화시키고있다. 비정규직을정규직으로전환 촉진하기위해다양한근로방식을채택하거나기업혹은사회가의식적으로비정규직의교육훈련을강화해가야할것이다. 그런다음생산성에걸맞는적정한평가와보상을하여비정규직의의욕과생산성을제고하고, 그로인한임금이나소득확대로이어지는선순환을창출해갈필요가있다. 둘째, 경제적부담이큰 30대 ~40대초반의육아세대의임금감소율이크다고하는문제가있다. 이로인해육아세대의생산성향상에영향을미칠뿐만아니라, 국내소비를침체시키고, 저출산문제에도영향을미

316 306 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 치고있다. 비정규직만이아니라정규직에대한재교육과능력개발, 그에따른생산성향상, 고령자고용확보조치의의무화등을감안하면서젊은층으로기업급여의배분이많이이루어지는체계로고쳐나갈필요가있다. 셋째, 노동담당인재의확보이다. 노동력인구가감소하는가운데연령이나성별에관계없이취업률을제고하여적극적인사회참여를촉진함과동시에, 고용수급불일치 (mismatch) 문제를해결할필요가있다. 특히출산이나육아등으로직장과가정의양립이어려워져이직할수밖에없는여성을비롯하여, 개개인의가정사정을존중한일과생활의균형 (work-life balance) 확보가있어야할것이다. 또한노동수요의증가를고용확대로이어지도록하기위해, 노동시간이나근무지가개개인의생활실태에따라선택할수있고적정한처우를받을수있는고용환경정비가요구된다. 이를위해기업에서의훈련뿐만아니라, 공적제도의확충도포함하여다양한재학습기회를제공하는것이중요하다. 이상의과제를극복하고선순환을실현하기위해서는노동자의필요에따른다양하고유연한근무형태의추진, 처우개선, 고용형태 ( 즉, 정규직과비정규직과의구분 ) 와는무관한능력개발기회제공, 자녀양육세대에대한배려가중요하며정노사가서로신뢰하고협력하여이들문제에대응해가야할것이다. 6. 정부측총괄인사 정부, 경영자, 노동자대표의발언이끝난다음아베수상의총괄발언 이있었다. 바쁘신와중에출석해주시고, 귀중한의견을주심에감사드린다. 이

317 제 7 장일본의사회협약창출능력사례연구 307 제차원이다른 ( 異次元 ) 경제정책으로경제가마이너스성장에서플러스성장으로전환되고있다. 디플레이션의탈피, 경제활력이되찾아가는방향으로나아가고있는가운데, 기업수익이확대되어임금인상및고용확대를수반하는선순환으로이어질것인지, 지금이바로승부처라할것이다. 오늘은참석자여러분들로부터, 선순환실현을향해일본기업이글로벌경쟁에서이겨내기위한환경정비의중요성, 기업의수익확대가시차를길게두지않고임금상승이나고용확대로이어지는것의중요성, 비정규직이나여성을비롯한다양한인력대응방법의중요성등, 여러의견을듣는시간이되었다. 앞으로도본회의를통해정노사삼자가흉금을튼논의를하여, 함께성장의선순환을만들어가는기회로삼아가고싶다. 선순환실현과제에대한공통인식을이루어가는동시에, 과제해결을향해정노사각각이옹골차게노력해가길바라는바이다. 정부로서도선순환실현을향해과감한대응을검토해갈것이다. 산업계, 노동계의여러분도부디대담하게임해주었으면한다. 제 5 절정노사 ( 政勞使 ) 회의와사회협약창출과정 1. 제 2 5 회정노사회의참석자 제2회이후의정노사회의도참가자의면면은대개비슷하다. 김수봉외 (2006) 에서지적하고있듯이사회협약을체결하기위해서는정부가사회협약의당사자를선정하고협약체결과정에참여할수있는집단을확대해가는눈덩이굴리기 (snowballing) 전략이유효하다. 노사정회의에서도제2회부터약간씩참가인원을바꾸거나추가하며회의를진행하고있다.

318 308 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 경제계 ( 사용자또는경영자측 ) 의참가자중제2회정노사회의에서새롭게참가한사람은가와무라다카시 ( 川村隆 ) 히타치 ( 日立 ) 제작소회장, 토요타아키오 ( 豊田章男 ) 토요타자동차사장이다. 또한학계에서는제1회의두참석자 ( 다카하시스스무 ( 高橋進 ) 일본종합연구소이사장, 히구치요시오 ( 樋口美雄 ) 게이오대학교수 ) 이외에거시경제학전공인요시카와히로시 ( 吉川洋 ) 도쿄대학교수가참석하고있다. 제3차와제4차회의는다른여러기업의사용자 ( 경영자 ) 측의인원이참석하여발언하고있다. 제3차정노사회의에서는요시노야 ( 吉野家 ) 홀딩스회장 ( 安倍修仁 : 아베슈지 ), 젠니혼쿠유 ( 全日本空輪 ) 사장 ( 篠辺修 : 시노베오사무 ), 카시마 ( 鹿島 ) 건설사장 ( 中村満義 : 나카무라미쓰요시 ), 세븐앤아이홀딩스사장 ( 村田紀敏 : 무라타노리토시 ) 이새로이참석하여발언했다. 제4차정노사회의에서는산업계에서후지 ( 富士 ) 필름홀딩스회장 ( 古森重隆 : 고모리시게타카 ), 토레 ( 東レ ) 회장 ( 榊原定征 : 사카키바라사다유키 ) 이새로이참석하여발언했다. 마지막인제5차정노사회의는경제계와노동계에서제1차회의와같은멤버가참여하고, 학식경험자로기존멤버에요시카와히로시 ( 吉川洋 ) 가더해진정도이다. 정부측에서는수상, 내각관방 ( 官房 ) 장관, 후생산업성장관, 경제산업성장관, 내각부차관, 재무성차관이참석하고있다 ( 이중차관은장관대리로참석 ). 이상으로부터알수있듯이정노사회의에서는경제계 ( 경영자측 ) 대표가교대로많이참석하고있다. 이에비해노동자측의참석자는대개가제1회참석노동조합의대표를크게벗어나지않는범위내에서참석하고있다. 일본노동조합총연합회 ( 렌고 ) 만이매회참석하고다른노동조합대표는드문드문 (JAM은제1, 2, 5회참석, US젠센은제1, 3, 5회참석 ) 참석하는데그치고있다. 노동계의경우는렌고, JAM, US젠센이외다른

319 제 7 장일본의사회협약창출능력사례연구 309 노동조합대표는참석하고있지않다. 이들참석자의면면으로부터알수있는것은아베정권이가능한한여러경제계 ( 경영자측 ) 대표기업들을불러, 암묵적으로임금인상을유도하려는듯한인상을지울수없다. 기존의참석자는앞에서소개한제1회회의에서와비슷한취지의발언을하고있기에생략하기로하고, 새참석자중의일부로서토요타자동차사장, 요시노야 ( 吉野家 ) 홀딩스회장, 세븐앤아이홀딩스사장, 그리고요시카와히로시도쿄대학교수의네사람의발언은간단히요약하여제시하기로한다. 211) 2. 참석자발언발췌 가. 토요타자동차사장의발언 우선토요타자동차사장의발언요지를보기로하자. 아베내각의과감한정책으로일본경제가부활하고있음은고마운일이다. 토요타자동차의제조정신에는노동조합과의관계및납품협력업체와의관계라는두가지소중한관계가있다. 우선노동조합과의관계에있어토요타자동차는제2차세계대전이후얼마되지않아도산위기에직면하여많은종업원을정리 해고하는사태에이르렀다. 이러한사태가다시일어나서는안된다고하는강한생각에서 1962년 생산성향상을통하여기업번영과노동조건의유지개선을도모한다 는노사선언을체결하였다. 일본경제와기업의지속적인성장을위해종업원에게안도감을갖도록하는것이중요하다. 이를위해고용안정을포함한임금처우전체 211) 이하의발언내용발췌는政労使会議 (2013c 2013f) 를발췌하여정리한내용이다. 제 2 회정노사회의에부흥담당장관의발언도있었으나, 동일본대재해피해지역의안정적이고지속적인부흥의필요성을강조하는내용에머물렀다.

320 310 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 를유지 향상해가는것이필요하다고보며업적개선이보수로환원될수있도록검토해가고자한다. 다음으로납품협력업체와의관계에서는 납품업체는토요타자동차의한공장 ( 서로나눔을같이하는공장 ) 이라는마음가짐으로해당공장의실적을올리도록노력할것 이다. 이는창업자의사고 ( 思考 ) 이다. 토요타자동차는이사고를지침으로하여납품협력업체와의공존공영을도모하여왔다. 또한 3 11 대재해를입은 동북지역의부흥없이는일본부흥도없다 고생각하고있다. 이러한생각하에미야기현 ( 宮城県 ) 에본사를두는토요타자동차동일본주식회사와기업내훈련학교를설립하고, 지역의고용확보와인재육성에힘을기울려나가겠다. 더불어동북지역업체들로부터부품조달확대를하여지역경제활성화에힘을기울일것이다. 정노사는이제힘을합쳐야할것이며토요타자동차로서도납품협력업체나판매점과한마음이되어보다나은사회실현을향해노력하겠다. 나. 히타치제작소회장의발언 다음으로히타치 ( 日立 ) 제작소회장의발언을보기로하자. 일본경제가글로벌경쟁에서이기려면인재력을최대한살릴필요가있다. 현일본경제에는세가지과제가있다. 첫째, 산업및사업의성쇠에걸맞는인재의최적배치의문제이다. 히타치 ( 日立 ) 는비즈니스영역의변화에맞추어종업원에게재교육의기회를제공하고국내외의인재를발탁하여유효하게활용하고있다. 일본부흥전략에나타난 실업발생없는노동이동의원활화 를위해각종시책을가속화하고인재를사회전체에서나누어가질수 (share) 있는환경정비를부탁하고싶다.

321 제 7 장일본의사회협약창출능력사례연구 311 둘째, 다양성 (diversity) 의촉진이다. 히타치는외국인채용, 여성의관리직등용등을적극적으로추진하고있으며이사 ( 理事 ) 역에도외부출신자나외국인이다수를점하고있다. 이와같은인사방침이경영의사결정에다양성과혁신 (innovation) 을가져다주는원천이됨을깊이느끼고있다. 일본재생전략에나타난다양한정사원모델의보급촉진, 노동시간법제개정은바람직한방향이라생각한다. 종래의일본기업에게는부족했던인재의능력발휘확대로연결될것으로보이기때문이다. 셋째, 생산성향상이다. 히타치는이제까지노사일체로생산성향상과기업발전으로종업원생활향상을위해노력해왔다. 업적이그리좋지않을때도종업원의정기승급을계속적으로실시해오면서한사람한사람의생활수준개선에힘써왔다. 그렇더라도장기적으로생산성향상이없으면임금인상은불가능하다. 국내외의사업발전을도모하여종업원, 부품 자재납품협력업체, 지역, 주주등에게적극적으로환원해가겠다. 특히 2014년에는소비세율인상도고려하여임금을포함한총보수를개선해나가겠다. 구체적인대응에대해서는노동조합과의진지한논의를통해검토해가려한다. 다. 세븐앤아이홀딩스사장의발언 다음은, 세븐앤아이홀딩스 ( 편의점업체 ) 사장의발언내용을요약한것이다. 경제 금융정책의효과가플러스로나타나고있지만도시부와지방간에격차가나타나고있다. 여전히슈퍼마켓업계는이익감소가계속되고있으며편의점업계도어려운상황이다. 소비자의구매행동도가격보다는질을찾는경향으로변해가고있다. 그배경에는소비의성숙화에

322 312 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 따른상품잉여, 새로운상품 서비스에대한기대가있다. 사회구조도변화하여고령자소비가이제 40% 를넘고있어과거와는다른마켓이출현하고있다. 소매업은저가격으로양을추구하는경영보다는고객의요구 (needs) 를현재화 ( 顯在化 ) 시키는가치창조경영으로의전환이필요하다. 이를위해서는메이커와소매업계가공동으로상품개발을하는팀상업 (team merchandising) 이중요하다. 세븐앤아이홀딩스는고유브랜드 (private brand) 개발로기업가치실현상품개발에힘쓰고있으며, 이제까지의셀프서비스방식에서종업원에의한접객서비스로이행하여기업수익확대를찾고있다. 기업수익확대는장래급여에반영될것이다. 고용에있어서도파트타임노동자의단계적향상 (step up) 제도나기업간의벽을넘은그룹인재공모제도를마련하여각자에맞는부문으로이동 ( 異動 ) 할수있는제도를도입하고있다. 임금에서도이제까지정기승급과업적급여에따른상여금 ( 보너스 ) 제도를실시하여왔으며, 2013년도의업적향상을예상하여임금베이스 ( 본봉 ) 를개정해갈예정이다. 라. 거시경제학전공교수의발언 도쿄 ( 東京 ) 대에서거시경제학을전공하는요시카와히로시교수도제2 회정노사회의에서부터마지막 ( 제5회 ) 회의까지계속하여참석하고있다. 동교수가제2회정노사회의에서한발언은다음과같다. 명목임금의저하가일본의디플레이션을설명하는중요한열쇠이다. 임금상승은디플레이션을해소할수있는장치 (deflation stopper) 역할을하고있으나, 일본은 1990년대후반이후이장치가제대로작동하지않는방향으로나아갔다. 고용면에서도정규직으로부터비정규직으로의

323 제 7 장일본의사회협약창출능력사례연구 313 전환이진행되어임금저하가가속되었다. 다른선진국은명목임금이물가상승보다높은수준으로올랐으나, 반대로일본은물가하락이상으로임금이저하하고있다. 문제의발단은거품경제직후 (1990년대전반 ) 에있다. 당시일본기업은, 채무, 설비, 고용 의 3 가지모두과잉문제를안고있었고이들과잉문제의해결이과제였다. 이시기부터신흥국의성장이시작되었고일본경제는국제경쟁에서큰어려움에처하게되었으며 1990년대후반에는금융위기도겪었다. 이러한가운데일본기업은국가경쟁력의유지를위해임금억제를포함한비용절감과부채변제, 만약의사태를대비하여기업이익의내부유보를축적해왔다. 그결과기업의이익잉여금은 300조엔을넘는수준에이르렀고현금급여총액은줄어들었다. 부문별저축투자차액에서도최대의저축부문이기업부문으로되어있다. 이는정상적인모습이아니다. 일본기업이비용삭감을우선하고, 새로운수요를창출하는상품혁신 (product innovation) 이결여되어왔다는데문제가있다. 정노사회의에서의문제제기는높이평가하나, 일본은사회주의국가가아니므로모든기업이정부의권유에일률적으로임금을올리는것은있을수없는일이다. 그러나정부의문제제기에정노사가다양한정보를공유하여, 선순환을창출해가는논의는필요하다고생각한다. 3. 마지막 ( 제 5 회 ) 정노사회의와타협창출 앞에서살펴본정노사회의의사회통합을위한노력으로, 2013 년 12 월 20 일정노사대표의공동명의로 경제의선순환실현을향한노력 이 라는타협결과물로서의사회협약을도출하고있다. 제 4 절에서언급하였

324 314 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 듯이이타협창출은정노사의대표로서, 아베수상, 일본경제단체연합회 ( 게이단렌 ) 회장, 일본상공회의소의장, 전국중소기업단체중앙회회장, 일본노동조합총연합회 ( 렌고 ) 회장의이름을연명한문서로되어있다. 이하에서는정노사회의과정의결과물이어떤내용을담고있는지를보기로한다. 제1차부터제5차까지의정노사회의에서서로간에다른관점을천명한것이어떤식으로타협점을찾았는지를고찰하는것은한국에서사회대타협을찾아감에있어서도의미있는시사점을제공할것으로생각된다. 가. 도입부분 2013년 12월 20일일본정부가발표한 경제의선순환실현을위한노사정의노력 에대한도입부분은다음과같은내용을담고있다. 212) 정부는디플레이션탈출과경제재생을최우선과제로하여, 일본은행에의한대담한금융정책, 기동적인재정정책, 민간투자를환기하는성장전략 으로이루어지는 세개의화살 ( 정책수단 ) 을일체로하는정책을강력하게추진해왔다. 이들정책의효과도있어경기는완만하게회복되고있으며, 기업수익의확대가진행되는가운데디플레이션상황이해소되어가고있다. 경기회복기조를디플레이션탈출과경제재생으로확실하게연결시켜가기위해서는, 기업수익증대가신속하게임금상승과고용확대로이어져야할것이다. 가계와기업의소비및투자증가가가일층임금상승및기업수익증대로결부되어가는경제의선순환을실현해갈필요가있다. 212) 이하정노사회의의타협결과에대한내용은政勞使會議 (2013a) 를참조하여작성하고있다.

325 제 7 장일본의사회협약창출능력사례연구 315 이러한인식하에경제계, 노동계, 그리고정부가추진해야할과제에대한공통인식을찾기위해노력해왔다. 2009년 9월 20일이후 경제의선순환실현을향한정노사회의 를개최하고지금까지다섯차례에걸쳐진지하게논의를거듭하면서아래와같은 경제의선순환실현을향한대처 라는결과물을만들어냈다. 이제정부, 일본경제단체연합회, 일본상공회의소, 전국중소기업단체중앙회및일본노동조합총연합회는경제의선순환실현을향해일치협력하여노력한다는인식을공유했다. 향후각각의입장에서구체적인노력을경주해가면서그성과를확인하여갈것이다. 나. 정노사회의의타협내용 : 경제의선순환실현을향한대처 정노사회의의타협결과물인 경제의선순환실현을향한대처 내용을보면, 1 임금상승을위한노력, 2 중소기업 소규모사업자에대한대처, 3 비정규직노동자의경력제고 (career up) 처우개선을향한노력, 4 생산성향상과인재육성을향한노력, 이라는네부문으로구성되어있다. 이들내용을언급하면다음과같다. 1) 임금상승을향한노력 디플레이션탈출을위해경제의선순환을작동시켜나가기위해서는, 우선경제의호전으로기업수익의확대를가져오게하고이를임금상승으로이어나갈필요가있다. 나아가이와같은선순환을일본경제전체에파급시켜지속성을갖도록해나아가야할것이다. 정부는계속하여 세개의화살 ( 정책수단 ) 을일체로추진하면서기업

326 316 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 에의한임금인상을촉진하기위해노력해왔다. 그정책수단으로서정부는소득확대촉진세제를확충하고, 기업수익을확실하게임금상승으로이어지도록하기위해 집중부흥기간 중 25 조엔정도의부흥재원을확보한다음, 부흥특별법인세를 1년앞당겨폐지한다. 아울러경제계에대한임금상승요청과함께, 지방의중소기업 소규모사업자에미치는효과를보아가며임금인상상황에대해후속확인 (follow up) 을하고공표한다. 임금은개별노사간교섭을통해결정되는것이다. 정부가선순환실현을향한환경정비를하고노사는각기업의경영상황에맞추어경제정세와기업수익, 물가등의동향을감안해가며충분히논의하고, 기업수익의확대를임금상승으로이어간다. 나아가, 노동자가장래에대해안심할수있는분위기를조성하고, 임금상승이소비확대로이어지도록한다는관점에서다양한대응을검토한다. 2) 중소기업 소규모사업자에대한대처 노동자를대부분고용하고있는중소기업 소규모사업자의노사는각기업의경영상황이나향후경제상황에대응해가며일본경제의호전으로얻은기업수익의증대를임금상승으로이어간다. 중소기업 소규모사업자의사업혁신이나신진대사에필요한설비투자지원시, 정부는임금인상실시사업자를우선선택하여임금상승을유도한다. 나아가중소기업투자촉진세제를확충하여생산성향상실현을위한환경정비를도모한다. 또한소비세율인상이원활하고도적정하게가격인상으로전가되도록하는노력을기울인다. 이를위해 소비세전가

327 제 7 장일본의사회협약창출능력사례연구 317 저해행위의시정등에관한특별조치법 에근거하여, 소비세전가를저해하는행위의시정조치를착실하게실시해나간다. 기업은하청관계를포함한기업간거래에서해당제품이나서비스의가치를적정하게평가하고, 물가및매입가격의상승으로전가될수있도록노력한다. 특히중소기업 소규모사업자를조달처로하는기업은부흥특별법인세폐지의취지를감안하여거래가격의적정화를위해노력한다. 3) 비정규직노동자의경력제고 (career up) 처우개선을향한노력 근년증가하고있는비정규직노동자를대상으로노동자의능력에따른처우개선을도모하여경제전체를끌어올릴필요가있다. 노동자의처우는노동시장의동향을감안해가면서개선해나아가야할것이다. 노사는정규고용노동자와비정규고용노동자라는이원적 ( 二元的 ) 근무형태를고정화시킬것이아니다. 노사는각직장의필요에따라단계적향상 (step up) 을위한다양한형태의정규고용일자리를실현 보급하거나인사처우제도의보급 활용을위해노력한다. 이러한노력으로비정규고용노동자가그의욕과능력에따라정규직노동자로전환할방도를적극적으로넓혀나간다. 정부는경력제고 (career up) 조성금확충등을통해비정규직노동자가정규직노동자로단계적으로향상 (step up) 되어갈수있도록지원한다. 또한기업은의욕과능력이있는계약사원, 파견근로자, 파트타임노동자, 촉탁등의비정규고용노동자를대상으로인재육성투자를해가면서실적과능력을평가하고이를처우에적절히반영시킨다.

328 318 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 정부는이들노동자에대한직업능력개발시책을충실히해나간다. 4) 생산성향상과인재육성을향한노력 경제의선순환을지속적인경제성장으로어어가기위해서는끊임없는생산성향상이있어야할것이다. 치열한글로벌경쟁에직면하는일본기업한테는고부가가치제품이나서비스창조에더하여브랜드화등의차별화된제품혁신 (product innovation) 이요구되고있다. 요컨대제품혁신을통한새로운가치창출이중요하며, 고부가가치를창조하는열쇠는인재육성이다. 기업은인재육성을위해시설투자와연구개발을적극적으로해나가며, 종업원고용형태에따라전문성과지식의축적을위해필요한교육훈련을실시한다. 또한여성활약의촉진이나다양한인재활용을도모해가면서각개인의희망과기업경영상의필요에따라유연한근무형태를실현해간다. 다양한인재활용과유연한근무형태실현을위해노사간에적극적으로논의해가며일과생활의균형 (work-life balance) 이이루어질수있도록가일층노력한다. 노동자는자신의직업능력향상을통해생산성을높여가는것이중요하다. 이러한인식하에중장기적인경력 (career) 형성을염두에두어가며자기계발로스스로의능력개발에노력한다. 정부는기업혁신에의한새로운가치창출을할수있도록설비투자및연구개발수행을지원하고, 중장기적인경력형성지원및일과생활의균형 (work-life balance) 추진을위한환경정비를해나간다.

329 제 7 장일본의사회협약창출능력사례연구 319 제 6 절정책관점의평가와시사점 1. 형성적순간 과일본 일본의정규직외부노동시장이경직적이기는하나, 전통적으로일본은임금조정등으로장기적인고용을유지하려고하는방식을취해왔다. 해고등을통한불안조장보다는비정규직을완충장치로고용조정을하며사회통합을하는형태를취하여왔다는의미이다. 그러다가 1990년대초거품경제가붕괴되고나서일본제조업의쇠퇴와함께상황이바뀌었다. 제조업에서일하던정규직노동자가서비스업 음식업등의비정규직노동자로취업하는케이스가늘어나노동시장 2중구조문제가표면화되었다. 그에따라사회대통합창출과정에서노동시장 2중구조문제해결이중요과제로등장하게된것이다. 일본에서는이익단체의자율성을기반으로한사회협약에이르기가어렵게되어있다. 제2절에서살펴보았듯이노동시장의 2중구조를가져오는데는정규직중심의노동조합도한몫하고있으나, 경기침체의장기화로인해이익단체로서의노동조합의힘도크게줄었다. 더욱이파트타임노동자등비정규직노동자는노동조합의조직도어렵기때문에노동조합의채널을통한권익보호도어려운실정이다. 일본재정적자의심각화가진행될수록정부의재정여력이없어져비정규직노동자가사회보장의보호를받지못해빈곤층으로전락할가능성이크다. 일본은이제빈곤층을보호하고또빈곤층으로떨어지지않도록함으로써사회양극화를예방 개선해야할문제에직면하고있다. 한국으로서도향후일본이사회구성원간의통합을위하여사회보장부문및노동시장경직성문제에대해어떤제도를도입하면서대처하는가를주시

330 320 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 할필요가있을것이다. 어떤제도의도입은유근춘외 (2011) 에서말하는 형성적순간 과관련이깊다. 유근춘외 (2011) 에서인상적으로제기하는것은 형성적순간 (formative moment) 의인식과올바른집단행위 ( 정치 ) 의중요성이다. 이연구에따르면기존제도가규범과가치라는기대구조 (expectation structure) 에영향을미쳐행위가있게되고그행위에따라다시제도가강화되고하는순환이반복된다. 인간이사회적으로자유로운순간을가질때현존의의미구조와는다른의미구조를낳게되고그것이새로운제도를낳는 형성적순간 이된다. 어떤사회가그러한의식적인집단행위 ( 정치 ) 의힘을발휘하려면올바른지식을근거로제도선택을하여야하나그러한순간을맞이하기는힘이든다. 그렇더라도어떤제도에대한올바른지식을많이가질수록기회를잘잡을수있고성공확률도높아진다고유근춘외 (2011) 는언급한다. 유근춘외 (2011) 에서는스웨덴이 형성적순간 을인식하고올바른집단행위에따른선택을하여보편적국가를이룬예라고한다. 제4절과제 5절에서살펴보았듯이일본의정노사회의에서는 경제의선순환실현과제 를내걸고있다. 과연이과제가의식적인집단행위 ( 정치 ) 로인식되어일본에서새로운제도를낳는 형성적순간 을맞이할수있을것인가? 필자로서는일본은한동안새로운형성적순간을맞이하기가어려울것으로보인다. 정노사회의가각계의대표자들에게는이해될수있다고하더라도, 일본국민들이주체적으로그실현에관여하여사회적으로자유로운순간을갖기가어려운것이현실이라보기때문이다. 사회협약을체결하기위해서는정부가사회협약의당사자를선정하고협약체결과정에참여할수있는집단을확대해가는눈덩이굴리기 (snowballing) 전략이유효하다 ( 김수봉외 (2006)). 제4절과제5절에서

331 제 7 장일본의사회협약창출능력사례연구 321 보았듯이노사정회의에서는참여자들을조금씩바꾸어가면서늘려가는방식을취하고있다. 정노사회의는일본의관료및정치가가주도해왔다. 앞으로도일본관료나정치가들은 경로의존성 (path dependency) 에기대어기존의제도를강화하거나어떤새로운제도를도입하는데주도적인역할을할것으로예상된다. 이들은노사대표및학계식경험자의의견을들어자신들이의도하는제도를유지하거나만들어가기위해안간힘을써나갈것이다. 어떤형식으로든제도실시가이루어진다면국민이그제도에순응하는특성이강한곳이일본이며일본정관계는순응체질인국민특성을이용하고있다. 한곳에서목숨을걸고일한다는 일소현명 ( 一所懸命 ) 이라는말이상징하듯, 일본은한곳에서장기간에걸쳐높은기술을연마해왔다. 일소현명의생활방식이제조업의기술축적에유리하였던반면 폐색감 ( 閉塞感 ) 이란부작용을낳았다. 한곳에얽매여자신의것에고집하려는정도가지나쳐그얽매인곳에서빠져나오지못하는상태가폐색감이다. 사회에번져있는폐색감을어떻게타파하여극복할것인가가일본이해결해야할가장중요한과제이다. 일본은조직간의의사소통에서만이아니라조직내의부국 ( 部局 ) 간횡적의사소통도취하기어려운분위기다. 횡적의사소통의결여가일본에서사회통합의심화를어렵게하는요인이기도하다. 외부인과의의사소통으로통풍이잘되게하면서자신들이축적한기술이나자본스톡을유효하게활용해가는것이폐색감탈출과사회대타협으로이어질것이다. 일본으로서심각한문제는사회가나아가야하는횡적유대라는답을알면서도그답을실현할동력이제대로작동되지못하고있다는데있다.

332 322 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 2. 소득분포모형에의한접근법 거품경제가붕괴된 1990년대초이후기업의 노동자고용유지 보호막은급속도로엷어져갔다. 일본기업은임금수준이낮은비정규직고용증대를통해노동비용을줄여왔다. 정주성 ( 定住性 ) 사회인일본에서는다른회사로전직하게되면새로운직장에서의적응문제가매우큰어려움으로다가온다. 이는전직에따른심적부담이다른나라에비해심대함을의미한다. 국중호 (2013) 에서지적하고있듯이발빠르게변하는경제관계와서서히바뀌는사회문화요인이맞물려생겨난고용형태가 장기고용비정규직 이다. 일본노동시장의전통인연공서열과종신고용의사고방식이경기침체장기화를경험하면서그형태를바꿔나타난것이 비정규직을유지한채로의장기고용 이란고용형태이다. 장기비정규직고용의증가는인건비삭감에는기여했을지모르나사회불안증대와회사에대한충성심과소속감저하를가져왔다. 이러한경향이일본의강점이었던제조업의경쟁력을약화시키는요인이되었으며, 더불어비정규직과정규직의소득불평등심화라는격차사회문제를노정시켰다. 그이면에는일본의노동집약적제조업이한국, 중국, 동남아시아와같은국가에비해가격경쟁력면에서불리해졌다는시대적배경이자리하고있다. 그림3에서는고소득층과저소득층의소득차이가매우커소득불평등정도가심한 깔때기형소득분포 와소득계층간의소득차이가크게벌어지지않아소득불평등정도가심하지않은 화분형소득분포 를제시하고있다.

333 제 7 장일본의사회협약창출능력사례연구 323 [ 그림 7-3] 깔대기형사회와화분형사회 주 : 일본은 1960~70 년대고도성장기소득증가 ( 즉, 경제성장 ) 를해가면서소득분포의불평등도심각하지않은 ( 위그림 (b) 와같은 ) 화분형사회였다. 그러던것이 1990 년대초거품경제가붕괴되고나서는예전과는반대현상, 즉경기침체로소득이늘어나지않으면서소득분포가불평등해지는바람직하지않은 (a) 와같은깔대기형소득분포로되어가고있다. 자료 : 국중호 (2013) 을기초로필자작성. 일본의고용관행에서는종업원해고를극력피하려하며, 국가적으로도고용유지를장려하는입장이다. 경제상황이좋지않을때일본기업이고용유지와이윤확보를위해취한방법이비정규직확대를통한노동비용절감이었다. 일본은 1960~70년대고도성장기소득증가 ( 즉, 경제성장 ) 를실현해가면서소득분포의불평등도심각하지않은 ( 그림3의 (b) 와같은 ) 화분형사회였다. 1990년대초거품경제붕괴이후계속된경제상황악화에대응하려정규직의삭감이나배치전환을하는기업도많아졌다. 비정규직노동자가늘어났다하여정규직의임금이나경영책임자의급여수준이늘어난것은아니다. 정규직의급여수준도상당정도줄어들었다. 그에따라예전과는반대현상, 즉경기침체로소득이늘어나지않으면서소득분포가불평등해지는바람직하지않은 ( 그림3의 (a) 와같은 ) 깔대기형소득분포로되어가고있다. 비정규직에는파견사원이나시간제 (part time) 단기아르바이트노동자도있지만위에서언급하였듯이장기고용방식의비정규직도많다. 비

334 324 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 정규직노동자가많아짐에따라일본에서도소득불평등심화라는격차문제가표면화되었다. 아사오유타카 ( 浅尾裕 ) 에따르면, 정규직의급여수준과비교하여전일제 (full time) 비정규직은 3분의 2정도 (64%), 시간제노동자는 30% 에도미치지못하고있다 (28%: 2010년 ). 제2절에서보았듯이일본은정규직과비정규직간의노동시장 2중구조문제가노정되고있으며, 정규직의외부노동시장이매우경직적이다. 유근춘외 (2012) 에서는국가경쟁력을위해노동시장유연성이필요해지는상황이라고하면서, 노동자들을시장으로부터보호하는것이아니라적응하는것을도와줌으로써시장경제의효율성을높일것을제언한다. 일본의정규직과비정규직의 2중구조의문제는노동시장의유연성확보에도크게어긋난다. 유근춘외 (2012) 에서는일본의경험에서얻을수있는시사점으로서, 노동운동이정규직조합원을위한배타적이익을옹호하기보다사회연대전략을추구할때공적복지의포괄적속성을강화할수있을거라지적한다. 그러나종적의사결정시스템이강하게작동하는일본에서사회연대전략을취하기는매우어려운상황이다. 비정규직세대주가늘어나가계수입이불안정해지면사회불안이조장되기쉽다. 저소득층이나빈곤층의생활보호에지출되는재정부담도늘어나게된다. 작금일본의소득격차문제는소득이늘어나지않는가운데소득재분배를하여 화분형 사회로만들어야하는난관에봉착해있다. 화분형사회 로만들어가는데는사회보장제도가중요한역할을담당한다. 일본은경제상황이좋지않아소득재분배를위한세수입도늘어나지않고있는실정이다. 한국이이러한일본의케이스를답습하지않을까염려된다. 윤희숙 (2012) 에서는한국소득보장제도의통합적개선필요성을주장한다. 이연구에서는한국과같은후발국은사회정책의틀을신속히확립하여후발자의이득을누렸지만, 그반면개별제도간중복과사각지대

335 제 7 장일본의사회협약창출능력사례연구 325 의출현으로전체복지시스템이무엇을향하는지가모호하다고지적하고있다. 그러면서후발자의이득에대한발상의전환으로서구선진국들이지금의난국에처하게된원인과시행착오로부터크게배울필요가있음을강조한다. 한국도저출산 고령화가진행되어사회구조가일본과닮아져가고있다는점에서보면일본이겪고있는시행착오를옆에서보면서도일본의전철 ( 前轍 ) 로부터벗어나지못할우려도있다. 한국은일본으로부터많은제도를도입하였는데, 일본은현재여러곳에서시행착오를거치고있는중이다. 노동시장을예로들면정규직과비정규직의고정화라는바람직하지못한제도를유지한채사회를꾸려가는실패한케이스이다. 이점을인식하고그전철을밟지않기위해서는노동시장유연화및 동일노동동일임금 이라는사회협약창출이있어야할것이다. 3. 사회후생함수접근법 김수봉외 (2006) 에서는사회적합의 (social corporatism) 를 노사가자율적으로자원을배분하거나정책결정을조율하는노사정간의의사결정제도를통칭 한다고정의하고있다. 또한사회적협의 (social concertation) 는 노사가양자간의합의를전제로정부의정책결정에참여하는의사결정방식 이라하고있으며, 사회적협약 (social pacts) 이라함은 사회적합의나사회적협의의결과물을지칭 한다고한다. 제5절에서본바와같이정노사회의의사회협약결과물을내었다고하는점에서보면, 일본의경우사회적합의나협의를통한 형식적인 사회협약을어느정도이루고있다. 그러나소득분포의불평등화 ( 격차사회 ) 의진행과함께경기침체를가져오고있는상황임을고려하면 전진 ( 前進 ) 적인 사회협약창출에는실패한케이스라볼수있다.

336 326 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 위의김수봉외 (2006) 의정의를참조하면일본은바람직하지못한사회협약이통용되고있는상태라고할것이다. 이러한상태가지속되는한일본이바람직한사회발전의방향으로나아가기는어려울것으로보여진다. 현상황에서일본은사회보장체계가별탈없이작동되고있으나, 사회보험이나생활보호의급부수준에있어세대간불공평심화로인한부작용이머지않아표면화될것으로보인다. 이는사회보장체계를유지하는국가에서구성원들간사회적계약의개혁이요구됨을의미하는데그개혁을위한사회협약의재창출능력이일본에서과연원할하게작동될것인지가의구스런상황이다. 일본에서장기비정규직의꾸준한증가에도불구하고사회분열이일어나지않는이유는일본의경우악법이라도일단법이나규칙으로정해지면지켜야한다는의식이강하다는점을들수있을것이다. 비록자신의처지가비정규직에머물러있다하여도사회불만세력으로결집되어노동운동을일으키려는움직임은거의나타나지않고있다. 일본에서는비정규직이라하더라도대개는생활고에시달리지않는정도의소득은얻을수있다. 그렇더라도이들비정규직노동자는부 ( 富 ) 를축적하기도어렵고, 자녀교육비를충당하기에는부족한수준에머물러있다. 고부가가치의신산업창출을하지못하고노동비용절약으로기존산업을유지하려했던일본의방식이경제활력재생에는결국부정적으로작용했음을보여주고있다. 제4절과제5절에서고찰한정노사회의에서사회통합과제의상당부분도이들비정규직고용문제를해소하여어떻게일본재생을도모할것인가에할애하고있다. 김수봉외 (2006) 에서는사회협약의성공적집행을확보하기위해서는분배연합 (distributional coalitions) 과생산성연합 (productivity coalition) 을동시에추구함으로써 사회적신뢰 와 합의의조직적기반

337 제 7 장일본의사회협약창출능력사례연구 327 을다져나가야한다고하고있다. 이를경제학적의미에서보면분배연합은공평성제고, 생산성연합은효율성제고로해석할수있다. 이하에서는공평성과효율성을반영하는사회후생함수접근법을통하여어떤사회가취하는정책관점을평가하기로한다. 이접근법을이용하면일본과한국의정책관점차이가선명하게부각된다. 그림 7-4는각사회가처해있는정책관점을사회후생함수접근법에의해평가하기위해제시한것이다. [ 그림 7-4] 사회후생함수접근법에의한정책관점평가 주 : FF 는소비와생산에서모든효율성조건을충족하는효용가능성곡선을나타낸다. W0,W1,W2 는사회후생수준을나타내며, 우상 ( 右上 ) 에있을수록높은사회후생을나타낸다 ( 즉, W2 가가장높은수준 ). e 점은각사회가목표로하는가장이상적인상태 ( 至福点 :bliss point) 를의미하지만실제로달성하기는어려운점이다. 일본은비효율적이지만사회구성원 A 와 B 의효용을모두고려하려는 j0 점과같은정책을취하려는사회라할수있다. 최근에는공평성과효율성이모두저하되어 j1 점과같은상태가되어왔다고할것이다. 만일한국이효율성만을강조한다면사회후생이낮은 k 점에위치할우려가있다. 자료 : 필자작성.

338 328 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 그림7-4에서 FF는소비와생산에서의모든효율성조건을충족하는효용가능성곡선을나타낸다. 이를총효용가능성곡선 (grand utility possibility frontier) 이라한다. 213) 곡선 FF의내부는효율성을충족시키지않는점들의집합이다. 즉비효율적인점들의집합이다. 또한 Wi(i=0,1,2) 는사회후생함수 (social welfare function) 를보이고있으며, 사회후생의크기는 W 0 <W 1 <W 2 의순서이다. 즉오른쪽위 ( 右上 ) 에위치할수록사회후생이더욱높아진다는것을의미한다. 이때사회후생함수 W는사회구성원의효용 ( 여기서는 A와 B의효용인 U A 와 U B ) 의함수이다. 즉 W=W(U A,UB) 이다. 이와같은상황에서효율성과공평성에기초하여정책관점을평가해보자. 우선점 e에대해언급하기로하자. 정책담당자는효율성도제고하고사회구성원 A와 B의입장 ( 효용 ) 을함께고려하여보다공평한사회를달성하고자할것이다. 하지만자원이무한정있는것도아니기때문에정책담당자는 FF의효용가능곡선의제약하에서사회후생을최대화하려한다. 이렇게보면사회구성원 A와 B의효용도두루고려되어있고사회후생도가장높은 e점 ( 즉총효용가능성곡선과사회효용함수가접하는점 ) 이가장이상적상태를나타낸다. e점은공평성도효율성도모두이상적으로충족되어있어사회적으로가장높은행복을가져오는상태라는의미에서지복점 ( 至福点 : bliss point) 이라한다. 그러나현실적으로 e의지복점을달성하기는불가능에가까운일이다. 왜냐하면공평성을추구하다보면효율성이저해되고효율성을추구하다보면공평성이저해되기십상이기때문이다. 극단적인공평성추구의일례로서어떤사회가완전평등을추구한다고하자. 예컨대각각 0원과 1억원의소득을얻는두사람이있다고할때, 1억원을얻는사람으로부터 213) 총효용가능성곡선의도출에관하여는 Cullis and Jones(2009) 를참조바람.

339 제 7 장일본의사회협약창출능력사례연구 % 의세금을부과하여사후적으로두사람모두 5천만원씩의소득수준이되도록하는완전평등추구정책이다. 그렇게되면 1억원을벌어들인사람은열심히일하려하지않을것이다. 이예는공평성을추구하려하면효율성이저해될수있음을보여주고있다. 요컨대 e점은현실에는존재하기어려운이상적인점 ( 상태 ) 에불과하다. 위의예에서알수있듯이, 효율성과공평성은서로상반관계 (trade off) 에있다는속성을갖는다. 전통적으로서로간의협조성을강조하는일본은그림4의 j0점과같이비록효율성은충족시키지못하지만 ( 떨어지지만 ) 사회구성원 A와 B의입장 ( 효용 ) 을모두비슷하게고려하는공평성중시의정책을취하려는사회라할수있다. 그러다가 1990년대초거품경제가붕괴하고나서는상황이바뀌었다. 고도경제성장기의일본사회가 j0이라한다면거품경제붕괴후일본은효율성도떨어지고소득불평등도심해져 j1점과같은사회로변모되어왔다고평가할수있을것이다. 공평성을중시하는일본에비해한국에서는어떤제도를개선하려고할때효율성제고라는명목이강하다. 설사효율성을달성하였다고는하더라도효율성제고가반드시사회후생을높여주는것은아니다. 그림4 에서 k점은효율성은달성되어있지만형평성이매우낮아 ( 즉, A의효용만이높게강조되고있어 ) 사회후생은매우낮은상황 (W0 ) 이다. 효율성을높이는데는경쟁이큰역할을하기때문에경쟁을장려하는쪽으로나아가려한다. 그림4는한국이설사효율성을추구하여 k점에위치한다고하더라도공평성이결여되어있으면사회후생이낮을수있음을보여주고있다. 그림4에서보듯이효율성을극단적으로추구하는 k점 (W0의후생수준 ) 은공평성을중시하는 j0점 (W1의후생수준 ) 보다사회후생 ( 행복 ) 수준이낮게되어있다. 이태진외 (2010) 에서는한국국민들은전반적으로경쟁장려에대해긍

340 330 사회대타협을위한사회협약국제사례연구와시사점 정적인태도를보이나여성, 저학력층, 임시직, 그리고저소득층등상대적으로경쟁에서취약한집단은경쟁촉진에대해부정적인입장을갖는것으로나타나고있다고한다. 또한, 1990년이후 노력하면장래생활이개선될것 이라생각하는사람들의비중은계속감소하여왔다고지적하고있다. 이연구에서는특히, 임시직과실업자, 중하층이하의저소득층에서이러한경향이최근더강하게나타났다고언급한다. 위에서말한이태진외 (2010) 의지적을참고하면한국사회가미래에대한기대감을취약계층에게제대로심어주지못해, 건전한중산층형성이더욱어려워질우려를자아내고있다. 그림4의사회후생함수접근법을적용하여말하면중산층을늘려가는것이형평성을제고하여사회후생을높여줌을뜻한다. 요컨대한국사회는일본의시행착오전철을밟지않으면서중상층형성을위한사회협약창출능력이절실히요구되고있다고할것이다.

341 제 8 장 요약및결론과 우리나라에의시사점 제 1 절요약및결론 제 2 절우리나라에의시사점