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1 연구보고서 이민정책의국제비교 이규용 김기선 정기선 최서리 최홍엽

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3 책머리에부쳐 국가간인구이동을뜻하는이민은전지구적역사적현상이며오늘날보다복잡다양해지고있다. 단순인력, 우수전문인력, 기업가, 난민또는먼저이주한사람이초청해이루어진가족이민등다양한형태로나타나고있다. 나가는이민과들어오는이민을추동하고규율하는환경의변화는해당시기의이민정책을규정하는요소들이다. 이민은유입국과유출국모두에경제사회적으로많은영향을미치기때문에이민정책은항상논쟁적이며특히유입국에서는더그러하다. 그럼에도불구하고 OECD 국가들을포함하여많은국가들에서이민자의유입규모는지속적으로확대되고있다. 이는이민자유입을촉진하는환경적요소가확대되고있음을의미한다. 한국도예외는아니다. 저출산고령화라는인구변동은한국에서이민정책에대한논쟁을확산시키고있다. 그렇다면한국은성공적인이민국가가될수있을것인가? 오랜이민의역사를갖고있는미국이나캐나다또는유럽국가들의이민정책경험이한국에투영될수있을것인가? 이에대한대답은쉽지않다. 현단계에서의국민의정서, 사회문화적환경이나지정학적인요소들은한국에서이민정책의어려움을야기하는요인들이다. 또한저고용률, 노동시장의이중구조, 저임금근로자문제등은이민정책의추진을더욱어렵게만들고있다. 이민자유입이이러한구조를보다확대시킬우려가있다는점외에도유입된이민자자신들도한국의노동시장에편입되는순간이러한문제에직면할가능성이크며이는사회

4 경제적비용을유발할가능성이크기때문이다. 역사는항상교훈적이라는명제를전제로이연구는이민의역사에대한주요국가들의이민정책흐름과기본권에관한논의를우리나라에대한정책시사점이라는관점에서들여다보았다. 각국의이민정책약사와핵심적인쟁점중심으로논의를정리하고있어서현상에대한이해를오롯이하지못하고있는한계도있다. 그럼에도불구하고기존에국내에서정리및소개한다른나라들의이민정책사례연구에나타난논의들이확장되어외국의사례에대한이해의폭을넓히고관련연구자들에게도움이되었으면하는것이집필자들의바람이다. 이연구는이와같은문제인식을공유하고있는연구자들의여러번에걸친토론이밑거름이되어수행되었다. 아울러관련자료를수집하고정리하여준분들에게도연구진을대신하여감사드린다. 본연구보고서에수록된모든내용은저자들의개인적인의견이며, 본 원의공식적인견해와다를수있음을밝힌다 년 12 월 한국노동연구원 원장방하남

5 목차 요약 i 제 1 부총론 제 1 장서론 ( 이규용 ) 3 제 1 절문제제기 3 제 2 절연구방법및보고서의구성 7 제2장국제이민의추이와결정요인 : OECD 유입국을중심으로 ( 이규용 ) 10 제1절 OECD 국가의이민자추이와특징 이민자의개념및통계 국가별이민자추이 11 제2절이민자유입의결정요인과영향 이민자유입의결정요인 이민자유입의영향 21 제3절요약및시사점 29 제3 장이민자의권리에대한국제논의와시사점 ( 최홍엽 ) 31 제1절이민자와국제인권기준 31 제2절외국인관련국제규범의발전과내용 대립되는두시각 32

6 2. 국제인권법의발전과국제인권장전 인종차별철폐협약과아동권리협약 외국인인권선언 국제연합 (UN) 이주권리협약 국제노동기구 (ILO) 의협약 48 제3절문화적독자성에대한권리 자유권규약 다른국제인권조약 이주권리협약 앞으로의과제 56 제4절근로조건에대한국적차별금지 국제인권조약의내용 한국의관련법규정과쟁점 59 제5절집단적노동관계 국제인권조약의내용 한국의관련법규정과쟁점 61 제6절사업장변경의자유와가족결합 61 제7절인신매매에대한규율 팔레르모의정서 인신매매위험의사례 65 제8절소결 66 제4장비교대상국가의연구결과와시사점 ( 이규용 ) 69 제1절이민정책의특징별비교 이민정책의전개과정 이민자유입추이 최근의이민정책동향 이민자활용과성과 87

7 제 2 절국가별비교연구의정책시사점 국가별이민정책의전망과시사점 종합평가 96 제 2 부주요국의이민정책과성과 제5장캐나다의이민정책 ( 정기선 ) 101 제1절이민정책의전개과정 101 제2절이민자유입및체류현황 106 제3절최근의정책동향과특징 111 제4절이민자활용과성과 120 제5절전망과시사점 123 제6장호주의이민정책 ( 최서리 ) 126 제1절이민정책의전개과정 126 제2절이민자유입및체류현황 130 제3절최근의이민정책동향과특징 135 제4절이민자활용과성과 140 제5절전망과시사점 145 제7장독일의이민정책 ( 김기선 ) 147 제1절이민정책의전개과정 147 제2절이민자유입및체류현황 외국인이민자유입 외국인의규모 155

8 제3절최근의이민정책동향과특징 159 제4절이민자활용과성과 고용률 (Beschäftigungsquoten) 업종별고용 종사상의지위 실업률 생계및사회보장에대한의존성 170 제5절전망과시사점 171 제8장영국의이민정책 ( 최서리 ) 173 제1절이민정책의전개과정 173 제2절이민자유입및체류현황 177 제3절최근의이민정책동향과특징 185 제4절이민자활용과성과 190 제5절전망과시사점 196 제9장스웨덴의이민정책 ( 최서리 ) 198 제1절이민정책의전개과정 198 제2절이민자유입및체류현황 202 제3절최근의이민정책동향과특징 207 제4절이민자활용과성과 212 제5절전망과시사점 218 제 10 장이탈리아의이민정책 ( 정기선 ) 222 제 1 절이민정책의전개과정 222 제 2 절이민자유입및체류현황 228

9 제3절최근의이민정책동향과특징 정책배경 정책현황 235 제4절이민자활용과성과 245 제5절전망과시사점 247 제11장스페인의이민정책 ( 정기선 ) 250 제1절이민정책의전개과정 단계 (1985~2005) 단계 (2005~07) 단계 (2008~ 현재 ) 256 제2절이민자유입및체류현황 258 제3절최근의이민정책동향과특징 정책배경 : 산업구조적, 인구적, 경제적, 비경제적배경 정책현황 264 제4절이민자활용과성과 271 제5절전망과시사점 273 제12장일본의이민정책 ( 이규용 ) 276 제1절이민정책의전개과정 276 제2절이민자유입및체류현황 이민자유입추이 이민자체류현황과특징 282 제3절최근의이민정책동향과특징 정책배경 정책현황및결정체계 293 제4절전망과시사점 303

10 제 3 부한국의이민정책과제 제13장결론 : 연구의시사점과한국의이민정책과제 ( 이규용 ) 309 제1절국가별이민정책연구의요약및시사점 309 제2절한국의이민정책과제 한국의이민자추이와특징 한국의이민자유입정책과제 318 참고문헌 323

11 표목차 < 표 2-1> OECD 국가의외국인인구와해외출생인구 12 < 표 2-2> 국가별이민자유입추이 (Inflows of foreign population by nationality) 16 < 표 2-3> 분석에사용한변수 18 < 표 2-4> 동태적패널모형분석결과 ( 종속변수 : 이민자유입비율 ) 19 < 표 2-5> 고정효과모형분석결과 ( 종속변수 : 이민자유입비율 ) 20 < 표 2-6> 확률효과모형분석결과 ( 종속변수 : 이민자유입비율 ) 20 < 표 2-7> 이민자들의연령분포와특징 (2010) 23 < 표 2-8> 고정효과모형분석결과 ( 종속변수 : 고령화지수 ) 25 < 표 2-9> 확률효과모형분석결과 ( 종속변수 : 고령화지수 ) 25 < 표 2-10> 고정효과모형분석결과 ( 종속변수 : 고용률 ) 28 < 표 2-11> 확률효과모형분석결과 ( 종속변수 : 고용률 ) 28 < 표 5-1> 2013년도캐나다신규영주이민수 109 < 표 5-2> 단기인력이민 (Temporary Foreign Worker) 취업비자 (Work Permit) 소지자 110 < 표 5-3> 유형별단기이민자 (Temporary Residents):2002~13 ( 각연도 12월 1일현재 ) 110 < 표 6-1> 주요한시이민자 ( 유학생, 기술직취업자, 워킹홀리데이참가자 ) 규모 (2005~13) 134 < 표 6-2> 호주비자 ( 체류자격 ) 발급결과및계획 (2010~16) 135 < 표 6-3> 해외출생자들이많이종사하는 10개분야 (2011) 143 < 표 6-4> 호주출생자대비해외출생자의비중이큰 5개분야

12 (2011) 143 < 표 6-5> 한시적기술이민자 (457) 의산업별분포 (2015년 3월 31일기준 ) 144 < 표 6-6> 과거학생비자소지자들의현재체류자격 (2007~14) 144 < 표 7-1> 년외국인이민자유입및유출 151 < 표 7-2> 년유럽연합회원국국적자이민자수 153 < 표 7-3> 년까지독일내전체인구와외국인수 156 < 표 7-4> 전체인구에서취업자의종사상지위 ( 마이크로센서스 2009) 167 < 표 8-1> 영국신규이민자의특성 (2000~12 년 ) 182 < 표 8-2> 2013년기준상위 10개송출국 ( 출생국, 국적별 ) 183 < 표 8-3> 제3국출신자대상비자발급건수 (2005~12) 190 < 표 8-4> 이민자와영국인의직업분포 (2012) 194 < 표 8-5> 업종별 A8 출신자에대한의존도 195 < 표 9-1> 신규 EU/EEA 출신자유입규모 (2005~14) 203 < 표 9-2> 취업관련거주허가 (temporary residence permits) 발급규모 (2000~14) 204 < 표 9-3> 제3국출신신규취업이민자유입규모 (2005~14) 205 < 표 10-1> 외국인 (foreign population) 의유입추이 228 < 표 10-2> 등록외국인과해외출생인구수 (1998~2014) 231 < 표 10-3> 이탈리아거주외국인의국적별분포 (2014년기준 ) 233 < 표 10-4> 이탈리아불법체류자의합법화규모 238 < 표 11-1> 외국인 (foreigner) 의유입 (inflow) 추이 259 < 표 11-2> 경제위기전후외국인과내국인유출추이 259 < 표 11-3> 등록외국인과해외출생인구수 (1998~2014) 260

13 < 표 11-4> 스페인해외출생인구의국적별, 출생국가별구성 261 < 표 12-1> 일본의시대별이민정책의변천 277 < 표 12-2> 체류자격별신규입국자수의추이 280 < 표 12-3> 체류자격별체류외국인의추이 282 < 표 12-4> 산업별정규직노동자과부족상황과판단 D.I. 291 < 표 12-5> 산업별파트타임노동자과부족상황과판단 D.I. 292 < 표 12-6> 산업별파트타임노동자과부족상황과판단 D.I. 292 < 표 12-7> 항목별포인트산정표 295 < 표 12-8> 연령별연수입배점표 296 < 표 12-9> 연구실적별배점 296 < 표 12-10> 일본정부의외국인대책회의및제언내용 303 < 표 13-1> 외국인유학생체류현황 317 < 표 13-2> 외국인주민자녀 317 < 표 13-3> 외국인임금수준별임금근로자분포 (2015) 317

14 그림목차 [ 그림 2-1] 전체인구대비이민자인구비중의변화 (OECD) 13 [ 그림 2-2] 전체인구대비해외출생이민자인구비중의변화 (OECD) 14 [ 그림 2-3] OECD 국가의고령화지수 22 [ 그림 2-4] 생산가능인구대비해외출생노동력비중 26 [ 그림 2-5] 생산가능인구대비외국인력비중 27 [ 그림 5-1] 캐나다영주이민유입인구 (1860~2014) 106 [ 그림 5-2] 캐나다영주이민인구의이민유형별구성 (1989~2014) 108 [ 그림 5-3] 캐나다단기이민프로그램과영주이민프로그램의연계 117 [ 그림 6-1] 가족이민과기술이민도입규모추이 (1983~2014) 131 [ 그림 6-2] 가족이민과기술이민비중변화 (1983~2014) 131 [ 그림 6-3] 유학비자와한시적취업비자발급추이 (1996~2012) 133 [ 그림 6-4] 한시적기술직취업자 (subclass 457) 규모 (1996~2009) 133 [ 그림 6-5] 지방정부후원신규이민자 (RSMS) 추이 (2003~14) 137 [ 그림 6-6] 호주출생자와해외출생자의연령별분포 (2011) 140 [ 그림 6-7] 이민자입국연도별노동시장지위 (2011) 141 [ 그림 7-1] 2013년기준연령구조에따른유출 유입이민자및전체인구 151 [ 그림 7-2] 1974년부터 2013년까지유입 유출이민자중여성비율 152 [ 그림 7-3] 2013년제3국적자의체류목적에따른이민유형 154

15 [ 그림 7-4] 2013년 12월 31일기준독일인과외국인의연령구조 157 [ 그림 7-5] 1970년부터 2013년까지외국인인구의연령구조변화 158 [ 그림 7-6] 2013년 12월 31일기준독일내외국인의체류기간에따른비율 159 [ 그림 7-7] 국적및성별에따른 15세이상 65세미만의고용률 164 [ 그림 7-8] 2009년국적, 연령대및성별에따른고용률 165 [ 그림 7-9] 2009년국적및성별에따른업종별사회보험에가입된취업자의비율 166 [ 그림 7-10] 이민배경여부및연령대에따른취업자의종사상지위 168 [ 그림 7-11] 2000~09년사이국적에따른실업률변화추이 169 [ 그림 7-12] 2012년생계조달방식에따른비율 170 [ 그림 8-1] 송출지역별유입인구비율 (2004~14) 179 [ 그림 8-2] 영주권발급건수 (1960~2014) 184 [ 그림 8-3] 16~64 세인구집단별취업률 (1995~2012) 192 [ 그림 8-4] 16세이상인구집단별실업률 (1995~2012) 192 [ 그림 9-1] 신규 EU/EEA 출신자유입규모 (1994~2014) 203 [ 그림 9-2] 아시아와유럽출신신규취업이민자유입규모 (2000~14) 204 [ 그림 9-3] 2008년외국인력정책개혁이전외국인력도입절차 210 [ 그림 9-4] 2008년이민개혁이후외국인력도입절차 212 [ 그림 10-1] 지역별거주외국인비율 (2011 년현재 ) 232 [ 그림 10-2] 이탈리아불법이민자 (irregular migrant population) 규모추정 (1990~2010) 237 [ 그림 11-1] Organigram of General Secretary of Immigration and

16 Emigration(Ministry of Employemente and Social Security) 270 [ 그림 12-1] 국적별외국인노동자현황 (2014) 284 [ 그림 12-2] 체류자격별외국인노동자현황 (2014) 285 [ 그림 12-3] 산업별외국인고용사업소현황 (2014) 286 [ 그림 12-4] 규모별외국인고용사업소현황 (2014) 286 [ 그림 12-5] 국적별불법체류자현황 (2015) 287 [ 그림 12-6] 주요직종별유휴구인배율 (2013) 288 [ 그림 12-7] 완전실업률과구인배율의추이 289 [ 그림 12-8] 고령화의추이와장래추계 290 [ 그림 13-1] 체류외국인현황 315

17 요약 ⅰ 요약 이민정책이슈는매우광범위하고정책방향또한매우논쟁적이기때문에이민정책의모색을둘러싼정책이슈에대한보다적극적인논의가이루어질필요가있다. 본연구는한국의이민정책의현실을진단하고향후이민정책의방향을모색하기위하여이에대한오랜경험을갖고있으면서현재진행형인주요국의이민정책을각주제별로비교분석하고, 이들국가의경험이시사하는정책성과에대한함의를통해우리나라의이민정책방향의모색을위한기초자료를제공하고자한다. 이를위해다양한이민정책의성공과실패를경험해온주요해외이민국가들의이민정책의형성배경과과정, 그리고이민정책의성과를살펴본다. 아울러이러한경험을토대로최근이들국가에서의이민정책의정책지향점이무엇인지를살펴보고자한다. 이민정책의범위는광범위한데본연구에서는다음의주제를중심으로논의를전개하였다. 첫째, 이민자유입추이및특성이다. 인적특성별로어떤인력이유입되어왔으며이들의노동시장상태는어떠한가이다. 둘째, 이민자유입을위한정책및제도는무엇이며이러한정책의배경은무엇인가를살펴본다. 이민자유입정책의배경으로서산업구조적특성, 인구변동특성, 경제적또는비경제적배경 ( 이민자유입에따른사회적갈등등 ) 의다양한영향요인에대해살펴본다. 이러한배경을토대로이민자정책이어떻게이루어지고있는지를분석한다. 셋째, 이민자유입및활용에따른성과이다. 이를위해이민자유입과인구구조의변화와이민자의노동시장성과를살펴본다. 아울러이민자의유입에따른사회적갈등과같은부정적문제를진단하고이러한문제를완화하기위한정책수단에대해살

18 ⅱ 이민정책의국제비교 펴본다. 끝으로각국의정책전망을통해우리가얻을수있는시사점을도출하였다. 이민정책의비교대상국가의선정은다음과같은기준하에이루어졌다. 첫째, 인구유입정책으로이민정책을실시하고있는국가들로여기에는캐나다와호주가포함된다. 둘째, 산업화과정을거치면서인력부족에대응하여오랫동안노동력확보를목적으로이민자유입정책을실시한선발유럽의이민국가들로여기에는영국과독일이해당된다. 셋째, 인구규모가적어적극적으로이민자를받아들이고있는북유럽국가모델로여기에는스웨덴이해당된다. 넷째, 유럽의후발이민국가모델로이탈리아와스페인이여기에해당된다. 다섯째, 아시아국가로는일본과한국을선정하였다. 본연구의구성은다음과같다. 본연구는크게총론부분과국가별사례연구두부분으로나누어진다. 제1부인총론은서론을제외하고크게세개의장으로구성하고있다. 제2장에서는통계자료를통해 OECD 국가의이민자유입추이및특징을분석하고이민자유입이해당국가의인구구조와노동시장구조에어떤영향을미치는가를살펴본다. 제3장에서는이민자의권리에대해살펴본다. 제4장에서는본연구의요약및시사점을정리한다. 즉총론에서의논의와해외국가별사례연구의결과들을종합정리하였다. 제2부에서는국가별사례연구를다루고있으며제3부는결론으로 1부의논의및 2 부의국가별사례연구의시사점을토대로한국의이민정책의방향모색에대한논의를제시하였다. 연구의주요결과는다음과같다. 먼저 OECD의이민자유입에대한통계분석결과에서나타난시사점이다. 첫째, 거의모든 OECD 국가에서이민자규모가증가하여왔다는점으로이민자유입의확대가선진국의보편적인인구변동의특징이라는점이다. 둘째, 고령화가진행될수록 OECD 국가들에서이민자유입비율이커지고있어서이민자의유입이인구변동에대한대응으로서이루어지고있다. 셋째, 이민자유입비율의결정에는자국의실업률을고려하여이루어

19 요약 ⅲ 지고있어 OECD 국가들이이민자유입규모를결정할때내국인노동시장의여건을반영하고있다. 넷째, 이민자의인구분포는내국인에비해상대적으로생산가능인구의비중이낮으나이러한이민자의유입이고령화를낮추는데크게기여한다고볼수없다. 상대적으로이민현상을자연스럽게받아들이고이민자의유입이쉬운유럽국가들에서도이민자유입을통한고령화는지연효과는있을수있지만절대적인대안은아니라는점이다. 다섯째, 이민자의유입확대는생산가능인구를증가시킴으로써고용률제고에기여하고있다. 이러한연구결과는생산가능인구의확충이라는점에서이민자유입정책은중요하지만국내의노동시장여건등을고려한접근이반드시이루어져야함을시사한다. 또한이민자유입이고령화를낮추는데기여하지만적극적인해소방안은될수없기때문에출산장려정책이병행되어야하며나아가이민자의정주화에따른사회적문제를고려할때한시적외국인력활용정책이여전히중요함을시사한다. 다음으로이민정책의모색시당연히외국인권리에대한논의가병행될필요가있다. 외국인과관련하여국제인권조약에서다루어졌던주제들을요약해보면다음과같다. 먼저, 국제인권조약에서도외국인들이문화적독자성내지다양성을가져야한다는규정이있다. 자유권규약의제27조에의하면, 종족적, 종교적또는언어적소수자들이존재하는국가에있어서는그러한소수자에속하는사람들에게그집단의다른구성원들과함께그들자신의문화를향유하고, 그들자신의신앙을고백하고실행하거나또는그들자신의언어를사용할권리가부인되어서는안된다 고하며, 아동권리협약제30조도이주아동이주된보호대상이라는점에서차이가있으나, 거의유사한보호규정을두고있다. 한국이이두개의인권조약을비준했다는점도기억해야한다. 외국인에게는적용이안된다는견해도있으나, 자유권규약위원회의해석에따르면, 외국인그룹을포함한소수자그룹들이, i) 그들자신의문화를향유하고 ii) 그들자신의신앙을

20 ⅳ 이민정책의국제비교 고백하고실행하거나또는 ⅲ) 그들자신의언어를사용할권리가부인되지않도록해야한다는취지이다. 한국사회에처음들어오는이민자모두가누리지는않겠지만, 일정한소수자그룹을형성한이후에는그들스스로의문화와신앙과언어를누리는권리를향유해야한다는취지로본다. 앞으로의이민정책을펴나가는데있어서도이민자들이가지는이권리들을주목해야한다. 개별적근로관계에서의임금, 근로시간, 재해보상등근로조건에대해서는, 2차대전이전부터많은논의를거쳤다. 2차대전이후에는세계인권선언, 사회권규약, 그리고 ILO 협약 (1949년, 이주노동자협약등 ) 등에서공정한임금지급과국적차별금지에대한원칙이천명되고있다. 이가운데한국이비준하여국내법적의의가있는것은사회권규약이며, 여기에서공정한보수, 근로조건, 휴가등에대한보장이규정되어있다. 이들원칙들은국내헌법, 근로기준법등과함께국적차별금지원칙의근거로서활용되고있다. 과거에는단순기능외국인근로자에대한산업연수생제의비판의근거였으며, 현재에도계속되는다양한이슈들에대한시각을제공해주고있다. 최근에부각되는쟁점으로서는부당해고와관련하여고용변동신고제의운영실태가국적차별이라는비판이있다. 노동3 권을보장하고있는정도를살펴보면, 1949년의이주노동자협약은외국인근로자의노동조합결성권을전제로하고노동조합가입권과단체교섭의이익을향유할권리만을규정하는데에그치고있었다. 그것도합법적인체류를하고있는근로자가취업한경우에대해서규정하고있다. 그렇지만, 1975년의이주노동자보충협약의경우에는노동조합에대한권리전반이원칙적으로보장되는것으로그내용이강화되었다. 그러한흐름은국제연합의이주권리협약에까지계속된다. 한국에서는불법체류외국인근로자의노동조합결성권이최근까지논란이되었으나, 2015년의대법원판결을통해인정하는것으로일단락되었다. 사업장이동의자유내지직업선택의자유는조약에따라그보장

21 요약 ⅴ 내용의차이가있다. 세계인권선언은제23조에서모든사람은자유로운직업선택권을갖는다고정하고있다 ( 제1항 ). ILO의 1949년협약은취업목적의거주가적어도 5년이되면, 사업장이동의자유와직업선택의자유를제한할수없다고한다. 그후 ILO의 1975년보충협약에서는 2년이되면이를제한할수없는것으로되었다. 아울러국제연합이주권리협약도이에대해정하고있다. 사업장이동은쟁점중의하나이지만외국인력을유입한목적은내국인노동시장보완성원칙에기초하여해당부문의인력부족완화에있기때문에사업장이동의원칙적제한은불가피할것으로보인다. 다만노동시장여건등을고려하여제도의유연성이라는관점에서접근할필요가있을것으로보인다. 가족결합에대해서보면, 1975년 ILO의이주노동자보충협약에이르기전에는외국인근로자가족의결합에대해서는직접적인언급이없었다. 그렇지만, 이주노동자보충협약을계기로회원국은가족의재결합을촉진하기위하여모든필요한조치를취한다고하였다. 이협약은합법적인체류자격이있는근로자를염두에둔규정이지만, 그이후외국인권리선언과이주권리협약에서도이러한취지의규정이포함되어있다. 그밖에도사회의자연적이며기초적인단위로서가정의중요성을규정하는국제인권조약도고려되어야할것으로본다. 구체적인내용은본론에서언급하였다. 이상과같은쟁점이외에도인신매매 (Trafficking in Persons) 에대해서도주목할필요가있다. 인신매매조직들은세계도처에서매춘이나강제노동등을위해제3세계의외국인들을밀입국시키는데, 이들인신매매조직에대한국제사회의노력들이점차구체화되고있다. 유엔국제조직범죄방지협약과그부속서인 인신매매, 특히여성과아동의인신매매예방, 억제, 처벌을위한의정서 ( 팔레르모의정서 ) 가대표적인예이다. 이런점에서현행저숙련외국인력제도의추진체계나인권의사각지대에대한보다적극적인대처가요구된다. 끝으로국제비교연구의시사점이다. 캐나다와호주는이민국가

22 ⅵ 이민정책의국제비교 이기는하지만최근들어노동시장의여건을고려한이민정책으로전환이이루어지고있다. 포인트시스템보다는내국인노동시장이나국민정서를감안한이민정책이보다강조되고있음이다. 선발이민국가인영국이나독일은여전히매력있는비교대상국가들이다. 독일은우리나라의고용허가제와같은초청외국인력제도 (guest worker system) 를운영하여왔으며통일의경험을갖고있고외국인인구비율도매우높지만고령화가빠르게진행되고있어이민에대해매우적극적인입장을갖고있다. 영국은식민국가의인력을유입하여노동력활용을적극적으로추진하여왔으며노동력활용과관련해서는영연방국가들인캐나다나호주와수렴현상을보이고있지만차별성도있다. 영국의경우출산율의영향도있지만고령화율을지연시키는데어느정도성공한것으로모인다. 북구모델인스웨덴의경우높은고령화율을보이고는있어 1990년대에 OECD 국가에서가장높은고령화율을보였으나 2013년에들어와서는 4번째를기록하고있고고령화증가속도를낮추는데기여한것으로평가된다. 이탈리아와스페인은후발이민국가이면서도인구유출을경험하고있다. 이들나라의이민자유입정책은특히저숙련인력활용과관련하여국내이민정책에시사하는바가크다. 아시아국가인대만과일본모델은결혼이민자와같은다문화정책에서는선발국가이지만다른특징을보이고있다. 대만의경우이민청을만들어이민정책추진체계를정비하는등이민자의유입에비교적적극적인태도를갖고있다. 이에비해일본은이민문제에대해여전히보수적인것으로평가된다. 비록외국인력유입을적극활용하는것을천명하고있으나이는올림픽수요등산업수요에부합하는대응적정책이기조를이루고있는실정으로평가된다. 한편, 제조업기반의산업성장모델을갖고있는독일과일본의이민정책의경험은매우반대의입장에놓여있다. 두국가는고령화율이 OECD 국가에서각각 1위와 2위를기록하고있으나독일은이민

23 요약 ⅶ 국가를지향하고있는것으로보이고일본은이민의필요성을강조하고는있으나여전히소극적인정책에머물러있다. 이러한현상은본연구에서분석한국가들이대부분이민자유입및활용정책의필요성을야기하는인구변동이나노동시장구조의환경을갖고있지만이민정책이갖는정치적성격과이민자의유입에따른다양한사회경제적요인에대한고려가국가의정치체계나국민들의인식등과맞물린결과로보여진다. 결과적으로어떠한이민정책을추진해나가야할것인가는국가가처해있는환경적요소를고려하여이민이갖는사회경제적편익을제고하는방향에서모색되어야하며이를위한구체적인정책프로그램, 정책추진체계등에대한제도개선이필요하다. 이러한연구를토대로한국의이민정책방향에대한논의를정리하면다음과같다. 그동안한국의이민정책의구체적인정책대안들이제시되고있지만현실적으로이민문제는구체적인정책대안이상의논쟁과과제를안고있다. 무엇보다인구정책적접근이차이가있다. 한국이직면한저출산고령화현상은이민자수요의확대로이어질가능성이큰만큼이민정책은적극적으로검토해야할과제임은분명하나방향성에대해서는논쟁적이다. 논쟁의핵심은지속적인경제성장을위해정주형이민자의유입을확대하자는주장과이민의부정적영향을고려하여한시적으로인력을활용하는교체순환방식을보다엄격히관리하여야한다는것으로모아지고있다. 전자의경우상대적으로이민의경제적효과를강조하는입장인데비해후자는우리나라에체류하고있거나향후유입가능성이높은이민자의상당수가숙련수준이높지않은인력이어서이들의정주화에따른부정적영향을고려하는입장이크다고볼수있다. 이는현실적인인식에기초하는바가크다. 그동안우수인재유치를위해많은노력을기울여왔지만한국에유입되는인력의대부분은저숙련인력이며전문인력도질적인측면에서성과가크지않다. 법과제도를바꾼다고해서우수한해외인재들을쉽게유치하지못

24 ⅷ 이민정책의국제비교 하는사회문화적환경이자리잡고있는것이다. 또한한국의노동시장이안고있는문제들도이민정책에대한논의의확대에걸림돌이되고있다. OECD 국가들에비해낮은고용률, 높은저임금근로자비중 (OECD 국가중미국과더불어가장높다 ), 노동시장의이중구조, 청년고용문제등은이민정책의추진을보다어렵게만들고있다. 이러한노동시장구조는이민자유입에대해부정적입장을야기하는측면도있지만유입된이민자도한국의노동시장에편입되는순간이러한문제에직면할가능성이크며이는사회경제적비용으로나타날가능성이크다. 고령화문제의완화및생산가능인구의확대를위해젊은이민자를적극적으로유입하는정책을추진하더라도지속적으로이민자가유입되지않는다면결과적으로이민자의고령화문제에직면할뿐만아니라이들의복지충당을위한재정투자의확대에직면할우려도있다. 한국사회의특성을고려할때오랜이민의역사를갖는미국이나캐나다또는유럽국가와같은방식의이민정책이적절한지에대해서도의문이있다. 이러한문제들은한국의이민정책의방향에대해많은고민을안겨주고있다. 그러면한국의이민정책의방향은무엇인가? 이에대한기본적인방향은이민정책은저출산정책과병행하여야한다는점이다. 저출산문제가야기되는근본적인원인이한국의경제적사회문화적구조에있기때문에이문제가해결되지않고서는이민정책도성공하기쉽지않다. 정주형이민정책의경우는더더욱그러하다. 아울러이민정책은특정계층의편익이아닌국민경제적입장에서의편익을제고하는방향에서모색되어져야한다는점이다. 이를위해이민자유입정책은내국인노동시장의영향이나산업구조조정, 인구변동이나기술혁신등단기적측면뿐만아니라중장기관점을고려하여숙련수준별로활용유형을다양화하는전략을모색해야한다. 또한아직은걸음마단계인정주형이민자에대한사회통합정책을보다강화하여사회적갈등을줄여나가야한다.

25 요약 ⅸ 끝으로국민인식의개선도중요하다. 이민자유입은경제적측면에서출발하여왔지만유럽이나미국과캐나다에서보듯이이민이슈는정치적쟁점으로대두되고있다. 이민현상은들어오는것뿐만아니라나가는현상이함께이루어지고있지만들어오는이민자에대해서는종종부정적인식을갖고있는경우가많다. 이민의역사가짧은우리나라는이민자의유입이확대되고일상화되면이러한문제가더부각될가능성이크다, 따라서이민현상에대해국민들의인식을숙성시킬필요가있다. 세계화추세가국민들의인식의내재화로이어지도록섬세한접근이필요하다.

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27 제 1 부 총론

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29 제 1 장서론 3 제 1 장 서론 제 1 절문제제기 이민이란국가의경계를넘는인구이동, 즉국제인구이동 (International migration) 을의미하는개념이다. 외국에서국내로들어오는이민을이입 (immigration) 으로나가는이민을이출 (emigration) 로구분하기도한다 ( 정기선엮음, 2011: 20). 국가간인구이동은단순인력, 우수한전문인력, 기업가, 난민또는먼저이주한사람이초청해이루어진가족이민등당양한유형으로나타난다 ( 한국이민학회옮김, 2013). 이러한국가간인구이동을규율하는정책을이민정책이라고볼수있다. 통계로파악되는이민의흐름은국경관리에대한정부정책의결과라고볼수있다. 이런점에서이민정책은국경을넘어서자국인구를송출하는정책 ( 이출정책 ) 과외국인구를유치하는정책 ( 이입정책 ) 으로구분할수있다. 각국정부는자국의노동시장상황, 국민의사회적태도등을고려해이민정책을결정한다. 이민은인구송출국과유입국의시장- 사회-국가에의해조성된제도적여건위에서, 이민자와그가족의선택에의해이루어지는사회현상으로이해할수있다. 즉, 이민의흐름과규모등은개인이나가족의선택, 나라들간의발전격차, 역사적 사회구조적연결구조등과더불어, 국가의정책으로설명할수있다 ( 설동훈, 2015: 74).

30 4 이민정책의국제비교 이민현상은국가간경계를넘는국경관리의성격이크기때문에유입국의정책에의해영향을받는다. 따라서이민정책에대한많은연구가이민자유입국을중심으로논의가이루어지고있는이유가여기에있다. 이민의추세및이민정책의역사적흐름에대해서는광범위한논의가이루어져왔으며이는시대적환경변화와각국이처해있는인구변동이나산업구조의변화같은경제사회적변화나정치적이슈에따라다양한특징을보이고있으며 1) 같은국가내에서도경제적상황이나정치적이유등으로정책기조가바뀐다. 2) 그러나역사적흐름을볼때선진국을포함한이민자유입국에서이민자의유입을촉진하는환경적요소인인구변동이나노동시장및산업구조의변화가진행되어왔으며이는지속적으로이민자에대한수요의확대로나타나고있음은보편적인특징이다. 어떤방식으로이민자를유입할것인가에대해서는각국이처해있는이민정책의기조나역사적맥락에따라다르지만본질적으로이민자유입국에서이민자의비율이증가하고있음은주지의사실이다. 3) 이런현상은우리나라도예외가아니다. 한국의저출산현상은이민정책에대한논의를촉진시켜왔다. 4) 저출산문제가본격적인사회적화두로대두되기이전부터진행되어온저숙련외국인력의유입이나결혼이민자의증가가이민정책에대한초기논의를촉발시켜왔다면최근에는인구변동에대한적극적인대응으로서이민자유입확대정책으로논의가확장되고있다. 나아가이민자사회통합정책, 이민정책의추진체계등에대한논의들이진행되고있다. 이러한논의의배경에는이민을둘러싼환경의변화와이에따른이민자의유입의확대가자리잡고있다. 지난 10년동안국내체류외국인의추이를보면 2005년 75만명에서 2010년 116만명으로증가하였고 ) 이에대한광범위한논의에대해서는스티븐카슬외 (2013), ꡔ 이주의시대 ꡕ, 한국이민학회번역을참조하라. 2) 이민자및외국인력정책에대한최근의변화와특징에대해서는이규용외 (2014: 89~145) 를참조하라. 3) OECD 국가의이민자유입에대해서는본연구의제 2 장에서상세히설명하고있다. 4) 한국의이민정책을둘러싼논의에대해서는이규용외 (2014: 149~165) 의내용을참조하라.

31 제 1 장서론 5 년 10월말현재 190만명으로 2005년대비 2.5배증가하는등빠른증가추세를보여왔다. 이에따라우리나라전체인구중체류외국인이차지하는비중이지속적으로증가하여왔는데, 2004년국내체류외국인비중은 1.6% 에서 2015년에는 3.7% 로증가하여지난 10년동안 2배이상증가하였다 5). 이민자의구성을보면외국국적동포는 75만 4,000명이며, 취업비자외국인력규모는 63만 6,000명 (2015년 10월말기준 ) 에이르고있다. 6) 결혼이민자수는 25만 7,000여명 (2015년 10월기준 ) 이며, 이민배경을갖은자녀수는 2007년 4만 4,258명에서 2015년에 20만 7,693명으로 4.7 배증가하였다 ( 행자부주민통계 ). 한시적체류의외국인력뿐만아니라정주형이민자가빠르게증가함에따라이민자유입정책뿐만아니라이민자의통합이라는정책대응이요구되고있다. 이민정책을둘러싼다양한정책수요가있지만가장핵심적인논의는출산율하락에따른생산가능인구의감소와고령화현상에대응하여인구정책으로서이민자유입정책의필요성에대한것이다. 이민자선별원칙과우수인재유치라는보호막을갖고있지만인구유입정책으로서대체이민 7) 에대한논의가제기되고있으며논의의파급성을고려하여논의의귀결은출산율제고정책과이민정책의조화에서찾고있다. 인구정책으로서대체이민에대한논의는논쟁적이다. 우리가잘알고있듯이이민이유입국에미치는사회경제적파급효과는긍정적인측면과부정적인측면을동반하고있고장기간에걸쳐파급효과가발생하기때문에이민자유입정책은매우어려운문제이다. 이민자의유입은유입국가의개인이나지역사회또는국가전체적으로경제, 사회, 정치, 문화및기타분야에다양한영향을미치기때문에다차원적인측면에서의접근이필요하다. 8) 빠르게나타나고있는이민현상과이민수요에대한경제사회적요구를고려할때이에대한폭넓은논의및관련연구가이루어 5) 아규용외 (2014).p.24 6) 법무부출입국외국인정책본부, 출입국통계월보자료를이용하여계산하였다. 7) 대체이민 이란인구변동의대응으로요구되는이민자규모라고볼수있는데 UN 이 2000 년에발표한논의에서촉발되어왔다. 이후국내에서정기선외 (2011), 전광희 (2014) 등에의해대체이민규모가추정되어왔다. 설동훈 (2015: 95~99) 참조. 8) 이규용외 (2014), p/145.

32 6 이민정책의국제비교 질필요가있다. 이런점에서해외의경험에대한연구는우리나라의이민정책에대한사점을도출하는데중요한연구자료가될수있다. 그동안이민정책에대한논의가다양하게이루어져왔고해외사례에대한연구도종종수행되어왔다. 9) 지금까지국내에서수행된이민정책관련해외사례연구들은외국인력도입정책, 이민자통합정책, 이민정책추진체계등주로외국의이민정책의단면들에대해정책을벤치마킹하는차원에서진행되어왔다. 따라서이민정책을종합적으로연구하기보다는각주제별 ( 가령, 단순인력정책, 전문인력유치정책, 국적제도등 ) 로접근이이루어지고있어이민정책이갖는파급효과를고려한종합적이고체계적인접근이제대로이루어지지못하고있는것으로판단된다. 특히해외주요이민국가들이특정이민정책을채택하게된정치, 경제및사회, 문화적배경과그러한정책채택의결과에대한심도있는분석을하고이에기반하여우리에게주는시사점을도출하기에는한계가있는것으로평가된다. 이민정책이슈는매우광범위하고정책방향또한매우논쟁적이기때문에이민정책의모색을둘러싼정책이슈에대한적극적인논의가이루어질필요가있다. 이러한문제인식에기초하여본연구는이민역사가상대적으로오래된주요이민국가를대상으로이를국가의이민정책을주제별로비교분석하고, 이들국가의경험이시사하는정책성과에대한함의를통해우리나라의이민정책방향의모색을위한기초자료를제공하고자한다. 이를위해다양한이민정책의성공과실패를경험해온주요해외이민국가들의이민정책의형성배경과과정, 그리고이민정책의성과를살펴본다. 아울러이러한경험을토대로최근이들국가에서의이민정책의정책지향점이무엇인지를살펴보고자한다. 이를통해이들국가가경험한이민정책의성공과실패가우리에게어떤시사점을주는지를종합적인맥락속에서파악하고자한다. 9) 그동안국내에서연구된해외이민정책에대한주요연구는다음과같다. 유길상외 (2004), 정기선엮음 (2011), 김환학외 (2012), 한경구외 (2012), 이규용외 (2014) 등이있다.

33 제 1 장서론 7 제 2 절연구방법및보고서의구성 국제이민에대한연구의범위는매우광범위하다. ꡔ이주의시대ꡕ 10) 저자인스티븐카슬은이주에대한연구는송출사회와수용사회모두에변화를야기하는방식에대한폭넓은연구로이어져야할것임을제안한다. 국제이주에대한연구는종종두개의사회과학적탐구의범주로구분되는데첫째, 이주의결정요인, 과정, 그리고유형에대한연구이며둘째, 이주자들이이민을받아들인사회에어떻게통합되는가에관한연구이다. 그러나이러한구분은이주과정을완전히이해하는데오히려장애가되며따라서 이주연구 (migration studies) 라는용어를매우넓은의미에서사용하여이두가지연구범주를모두포괄하여연구를수행하고있다. 나아가두번째연구영역이이주가송출사회와수용사회모두에변화를야기하는방식에대한연구로서더폭넓게이해되어야할것임을제안하고있다 ( 한국이민학회엮음, 2013: 59). 본연구는이러한연구의지평에대해공감하면서도본연구의목적이이민을받아들이는나라에서의이민자유입및활용과성과에대한연구를통해한국의이민정책방향에대한시사점을도출하는데목적이있기때문에송출국가에대한논의는제외하였다. 또한광범위한이민현상및이민이유입국사회에미치는영향은주제의필요성에도불구하고이러한논의를모두포괄하는데한계가있다. 이민이라는광범위한주제를본연구에서전반적으로다루지는못하지만세계각국의이민현상및이를초래하는정책의변화에대한이해는이민정책이해에있어중요할것으로판단된다. 이에본연구는다음의주제로연구의범위를한정하고이에기초한국제비교연구를수행하였다. 11) 10) 이민 이라는표현과 이주 라는표현은개념적차이가있으나동의어로활용되기도한다. 스티븐카슬의저서를번역한한국이민학회는 이주 라는표현을사용하였다.

34 8 이민정책의국제비교 첫째, 이민자유입추이및특성이다. 인적특성별이민자유입실태와 이민자의노동시장상태이다. 둘째, 이민자유입을위한정책및제도는 무엇이며이러한정책의배경은무엇인가이다. 이민자유입정책의배경 으로서산업구조적특성, 인구변동특성, 경제적또는비경제적배경 ( 이 민자유입에따른사회적갈등등 ) 에대해살펴본다. 이러한배경을토대 로이민자정책이어떻게이루어지고있는지를분석한다. 셋째, 이민자 유입및활용성과이다. 이를위해이민자유입에따른인구구조의변화 와이민자의노동시장성과를살펴본다. 아울러이민자의유입에따른사 회적갈등과같은부정적문제를진단하고이러한문제를완화하기위한 정책수단에대해살펴본다. 끝으로각국의정책전망을통해우리가얻을 수있는시사점을도출한다. 이민정책비교대상국가의선정은다음과같은기준하에이루어졌다. 첫째, 인구유입정책으로이민정책을실시하고있는국가들로여기에는 캐나다와호주가포함된다. 둘째, 산업화과정을거치면서인력부족에대 응하여오랫동안노동력확보를목적으로이민자유입정책을실시한선 발유럽의이민국가들로영국과독일이이에해당된다. 셋째, 인구규모가 적어적극적으로이민자를받아들이고있는북유럽국가모델로여기에는 스웨덴이해당된다. 넷째, 유럽의후발이민국가모델로이탈리아와스페 인이여기에해당된다. 다섯째, 아시아국가로는일본을선정하였다. 본연구의구성은다음과같다. 본연구는크게총론부분과국가별사 례연구두부분으로나누어진다. 제 1 부인총론은서론을제외하고크게 세개의장으로구성하고있다. 제 2 장에서는통계자료를통해 OECD 국 가의이민자유입추이및특징을분석하고이민자유입이해당국가의 인구구조와노동시장구조에어떤영향을미치는가를살펴본다. 제 3 장에 서는이민자의권리에대해살펴본다. 제 4 장에서는본연구의요약및시 사점을정리한다. 즉총론에서의논의와해외국가별사례연구의결과들 11) 이러한문제인식은이규용외 (2014) 연구의연장선에있다. 이연구에서는외국인력정책에대한국제비교연구를통해외국인력유입정책의국제적추세와한국의이민정책의논쟁들을정리하고있다. 본연구는 2014 년연구를확장하여이민자유입정책의국제적추세를통해한국의이민정책의방향성에대한시사점을모색하고자한다.

35 제 1 장서론 9 을종합정리한다. 제 2 부에서는국가별사례연구를다루고있으며제 3 부 는결론으로 1 부의논의및 2 부의국가별사례연구의시사점을토대로한 국의이민정책의방향을제시한다.

36 10 이민정책의국제비교 제 2 장 국제이민의추이와결정요인 :OECD 유입국을중심으로 제 1 절 OECD 국가의이민자추이와특징 1. 이민자의개념및통계 이민자의정의는 OECD 국가마다다르다. 유럽국가와일본, 한국등의국가는전통적으로체류외국인에초점을맞춘다. 반면에호주, 캐나다, 뉴질랜드, 미국등이민수용국가들은해외출생자를이민자라여긴다. 이와같은관점의차이가발생하는주요원인은국적취득과귀화관련법률및이민시스템의역사와특성과밀접한관계가있다. 이민자관련통계중해외출생인구 (Foreign-born population) 는 1세대이민자가주를이루는통계로이민수용국의외국국적자와수용국국적자를포함한다. 따라서이통계는이민자유입과해외출생인구의사망률에따라수치가좌우된다. 이민자유입이시간이흐를수록감소하면해외출생인구의저량 (stock) 은고령화가진행될가능성이높고공동체의식이증가할것이다. 외국인인구 (foreign population) 에는외국국적을보유한해외출생이민자와이민수용국에서태어난이민자 2, 3세가포함된다. 재외국인인구의특징은이민자유입의흐름, 해외인구및귀화자의증가에따라달라

37 제 2 장국제이민의추이와결정요인 : OECD 유입국을중심으로 11 진다. 국적법과귀화를촉진하는여러요인은이민수용국출생자를어디까지외국인으로여길지결정하는중요한요인이다. 12) 국가마다해외출생인구와외국인인구의정의는다르다. 덴마크는부모가해외출생자이거나외국국적인해외출생자는이민자로분류한다. 부모의국적이나출신지정보가없는해외출생자역시이민자로분류한다. 벨기에는망명자들을해외출생인구에서제외시키기도한다. 체코에서는외국인인구 (foreign population) 를영주권소지자, 90일이상장기비자소유자, 6개월이상장기거주허가자, 임시거주허가를받은 EU국적자로정의한다. 벨기에는외국국적자를외국인인구로정의하는데망명자도외국인인구에포함된다. 해외출생노동자 (foreign-born labour) 와외국인노동자 (foreign labour) 는대부분취업허가 (work permit) 를받은외국인을일컫는다. 이두개념의정의역시국가별로다르다. 13) 호주, 캐나다, 뉴질랜드, 미국등이민수용국의고용허가증의종류에는영주가가능한허가증이있고, 해당국가에서실시하는여러프로그램을통해발급하는임시허가증이있다. 유럽국가의자료는임시근로자나계절근로자에게도발급되는최초고용허가증을토대로하였다. 그러나이자료에는외국인근로자중상당수가포함되지않았을가능성도있다. 왜냐하면외국인근로자가소지한고용허가증이이통계에해당하지않을수도있으며, 일부근로자는고용허가증없이도일을할수있기때문이다. 일부국가의자료에는갱신된고용허가증의정보가담겨있다. 이자료에는노동시장에처음들어온외국인근로자와해당국가에서태어난젊은외국인근로자가포함되어있다. 2. 국가별이민자추이 < 표 2-1> 은지난 20 여년간 OECD 국가의이민자규모를보여주고있 으며 [ 그림 2-1] 과 [ 그림 2-2] 는전체인구에서이민자가차지하는비중 12) OECD(2014), International migration outlook 에서인용하였다. 이에대한자세한내용은이보고서의 metadata 를참고하시오. 13) OECD 국가별해외출생인구 (foreign-born population) 와해외인구 (foreign population) 의정확한정의는 International migration outlook 을참조하시오.

38 12 이민정책의국제비교 < 표 2-1> OECD 국가의외국인인구와해외출생인구 ( 단위 : 천명 ) 외국인인구 해외출생인구 호주 4,412 6,392 오스트리아 677 1, ,415 벨기에 910 1,215 1,059 1,725 칠레 체코 덴마크 에스토니아 핀란드 프랑스 3,542 3,825 6,910 7,358 독일 7,174 7,634 10,399 10,490 그리스 헝가리 아이슬란드 이스라엘 1,958 1,821 이탈리아 729 4,922 5,350 일본 1,362 2,066 한국 룩셈부르크 멕시코 네덜란드 ,615 1,953 뉴질랜드 1,261 노르웨이 포르투갈 슬로바키아 슬로베니아 스페인 1,371 5,000 1,969 6,264 스웨덴 ,004 1,534 스위스 1,331 1,887 1,571 2,290 터키 271 1,279 영국 1,948 4,941 7,860 미국 17,758 22,016 30,273 41,348 주 :1) 외국인인구통계의 1995 년자료중에스토니아, 그리스, 아이슬란드, 스페인, 터키는 2000 년통계이며, 2013 년자료중프랑스와아일랜드는 2010 년통계임. 2) 해외출생인구통계의 2000 년자료중칠레, 프랑스, 독일은 2005 년통계이며, 2013 년자료중칠레, 프랑스, 이스라엘, 룩셈부르크는 2013 년통계임. 자료 : 최종검색일 : ) 에서작성.

39 제 2 장국제이민의추이와결정요인 : OECD 유입국을중심으로 13 [ 그림 2-1] 전체인구대비이민자인구비중의변화 (OECD) 1995 년 1) 2013 년 2) ( 단위 : %) 룩셈부르크이스라엘호주스위스에스토니아캐나다뉴질랜드독일오스트리아스웨덴벨기에그리스미국영국네덜란드슬로베니아프랑스이탈리아아일랜드포르투갈노르웨이아이슬란드덴마크체코스페인헝가리슬로바키아핀란드터키폴란드칠레멕시코 룩셈부르크 뉴질랜드호주 스위스 이스라엘캐나다 오스트리아 아일랜드 슬로베니아스웨덴 벨기에 노르웨이스페인 미국 독일영국 프랑스 네덜란드에스토니아 이탈리아 덴마크포르투갈 체코 그리스핀란드 헝가리 슬로바키아 칠레터키 폴란드 멕시코 주 :1) 터키 1990, 칠레 1992, 아일랜드, 뉴질랜드, 캐나다 1996, 스페인 1997, 오스트리아, 에스토니아, 1998, 아이슬란드 1999, 벨기에, 스위스 2000, 슬로바키아, 포르투갈, 그리스, 룩셈부르크 2001, 폴란드, 슬로베니아 2002, 영국 2006 년수치. 2) 터키 2000, 룩셈부르크 2010, 폴란드, 체코, 포르투갈, 아일랜드, 캐나다, 스위스 2011, 칠레, 그리스, 이탈리아, 프랑스, 벨기에 2012 년수치. 자료 : 최종검색일 : ) 를이용하여작성.

40 14 이민정책의국제비교 [ 그림 2-2] 전체인구대비해외출생이민자인구비중의변화 (OECD) 1995 년 1) 2013 년 2) ( 단위 : %) 룩셈부르크에스토니아스위스독일벨기에오스트리아미국아일랜드스웨덴프랑스캐나다슬로베니아덴마크네덜란드영국노르웨이그리스아이슬란드체코이탈리아스페인포르투갈핀란드헝가리일본슬로바키아한국멕시코폴란드 룩셈부르크스위스에스토니아오스트리아아일랜드벨기에스페인노르웨이독일이탈리아영국스웨덴덴마크미국그리스아이슬란드프랑스캐나다슬로베니아네덜란드체코포르투갈핀란드한국일본헝가리슬로바키아터키멕시코폴란드 주 : 1) 스페인, 그리스, 아일랜드, 미국 1998, 아이슬란드, 프랑스 1999, 캐나다 2001, 폴란드 2002, 멕시코, 슬로베니아 2009 년수치. 2) 터키 2000, 스위스, 아이슬란드, 캐나다, 폴란드 2011, 룩셈부르크, 아일랜드벨기에, 그리스, 프랑스, 멕시코 2012 년수치. 자료 : 최종검색일 : ) 를이용하여작성.

41 제 2 장국제이민의추이와결정요인 : OECD 유입국을중심으로 15 을보여주고있다. 지난 20여년간 OECD 국가에서의이민현상의특징을살펴보면다음과같다. 첫째, 거의모든 OECD 국가에서이민자규모가증가하여왔으며이민자유입의확대가선진국의보편적인인구변동의특징이다. 둘째, 전체적으로외국인인구에비해해외출생인구규모가더많은데이는앞의개념에서설명하였듯이해외출생인구는국적취득자를포함하고있기때문이다. 즉대부분의 OECD 국가로유입된이민자가국적을취득하여정주화하고있음을알수있다. 셋째, 선발이민국가와후발이민국가간이민자인구의변화의차이가크다는점이다. 가령, 독일의경우이민자규모가미국을제외하고는가장많지만지난 20여년간이민자규모자체는큰변화를보이지않고있다. 이는프랑스의경우도마찬가지이다. 이에비해후발이민국가인스페인이나이탈리아는이민자규모가빠른증가를보이고있다. 넷째, 인구대비이민자비중을보면소국인룩셈부르크가가장크고전통적인이민국가인호주, 캐나다, 뉴질랜드등이높은비중을차지하고있다. 그에비해포르투갈이나이탈리아, 스페인등은상대적으로이민자비중이낮은데이들국가에서이민자규모가빠르게증가하고있음을볼때향후이민자비중이높아질전망이다. 북유럽국가들을보면스웨덴이이민자비중이높으며덴마크와핀란드도빠른증가를보이고있으나이민자비중은높지않다. 제 2 절이민자유입의결정요인과영향 1. 이민자유입의결정요인 가. 이민자유입추이 이민자유입은다양한의사결정에의해이루어진다. 노동시장여건이

42 16 이민정책의국제비교 나인구변동에기인하기도하고정치적의사결정에의해이루어지기도한다. 여기서는 OECD 국가에서이민자의유입과관련변수들간의인과성을분석하고자한다. 먼저통계적특징을보자. 앞절에서는이민자를저량개념으로파악하였는데여기서는유량을중심으로살펴보도록하자. < 표 2-2> 는 OECD 국가들로매년유입되고있는이민자유입량의추이를 5년단위로정리한내용이다. 규모면에서보면미국이가장많은이민자를받아들이고있고그다음으로독일순이며영국과스페인및이탈리아는비슷한규모로다음순위를차지하고있다. 2010년이후를기준으로보면한국이나일본의이민자유입규모도많은편이다. 즉, 2013년의경우한국의이민자유입규모는 36만 9,000명이며일본은 30만 7,000명이다. 이러한규모는독일, 미국그리고영국을제외하고는가장많은규모이다. < 표 2-2> 국가별이민자유입추이 (Inflows of foreign population by nationality) ( 단위 : 천명 ) 호주 오스트리아 벨기에 캐나다 칠레 체코 덴마크 에스토니아 핀란드 프랑스 독일 ,108 그리스 헝가리 아이슬란드 아일랜드

43 제 2 장국제이민의추이와결정요인 : OECD 유입국을중심으로 17 < 표 2-2> 의계속 이스라엘 이탈리아 일본 한국 룩셈부르크 멕시코 네덜란드 뉴질랜드 노르웨이 폴란드 포르투갈 슬로바키아 슬로베니아 스페인 스웨덴 스위스 터키 영국 미국 568 1, ,122 1, 자료 : 최종검색일 : ). 나. 이민자유입의결정요인분석 국제노동이동의결정요인에대한이론적논의및실증적연구들이있 으며이를분석하기위한연구들로유입과유출을모두고려한논의가있 다. 이에대한최근의연구로는 Westmore(2014) 의연구가있다. 14) 이연 14) Westmore, B.(2014), International Migration: The Relationship with Economic and Policy Factors in the Home and Destination Country, OECD Economics Department Working Papers, No. 1140, OECD Publishing, /5jz123h8nd7l-en

44 18 이민정책의국제비교 구에서는유출국가와유입국간의임금격차, 숙련수준, 이주비용등을설명변수로책정한패널모형을분석하고있다. 국가간인력이동을분석한국내연구로는강동관외 (2013) 15) 의연구가있다. 이연구에서는국가간고급인력의이주비율을종속변수로하여인적자본요인, 환경조성및제도적요인, 그리고국가별특성요인을고려하여추정하고있다. 이러한모형들은국가간인력이동의흐름에초점을맞추고분석한연구들이다. 본연구의관심은이민자를받아들이는유입국에서의어떠한환경적요인이이민자의유입을촉진시키는가를분석하는데있다. 이민자의유입은공급 (push) 요인과수요요인 (pu1l) 이결합되어발생하는것이지만실질적인결정은수요요인에의해이루어진다. 즉이민자의유입은유입국가의정책결정에의해이루어지기때문에유입량의결정은유입국의정책에영향을미치는이민자수요에대한제반환경요인이자리잡고있다고볼수있다. 이런점을고려하여본연구는종속변수로이민자유입비율 ( 전체인구대비이민자인구 ) 을설정하였으며설명변수로는이민자의유입에영향을미치는노동시장및경제적요인을설정하였다. 구체적으로경제성장률, 이민자유입국가의고령화수준, 생산가능인구의규모, 소득분배구조, 임금격차, 실업률을설명변수로설정하였다. 이러한변수들의설정은엄밀히보면노동수요모형에서도출한결과이다. 이민자유입은인구변동 < 표 2-3> 분석에사용한변수 변수명이민자유입비율고령화지수로그생산가능인구지니계수임금격차지수실업률 변수의설명전체인구대비이민자유입 (inflow) 비율전체인구대비 65세이상인구생산가능인구의로그전환소득불평등변수임금 5분위격차지수 (p50/p10) 경제활동인구대비실업자수 15) 강동관 이선호 황진영 (2013), 고급인력국제이동의결정요인분석, IOM 이민정책연구원.

45 제 2 장국제이민의추이와결정요인 : OECD 유입국을중심으로 19 에대한대응을고려한것이고, 지니계수는소득분배의변화에따른노동수요의변화를보여준다. 임금격차지수는일자리미스매치의대리변수로활용하였다. 실업률변수는이민자유입규모의결정이경기변동에어떻게대응하여이루어지고있는지를살펴보기위함이다. 분석에이용한통계는 OECD의자료로패널자료를구축하였으며분석기간은 1985~2013 년까지이다. < 표 2-4> < 표 2-6> 은동태모형 (GMM 추정 ) 과고정효과그리고확률효과를추정한결과이다. 분석모형은전기의이민자유입비율을설명변수로설정하였기때문에동태분석이적합하다. < 표 2-4> 를중심으로분석결과를살펴보면다음과같다. 경제성장률은이민자유입비율에양 (+) 의영향을미치고있다. 경제가성장할수록이민자유입비율이많아짐을의미한다. 고령화지수또한양 (+) 의유의성을보여주고있다. 즉고령화가진행될수록 OECD 국가들에서이민자유입비율이높아지고있어서이민자의유입이인구변동에대한대응의일환으로이루어지고있음 < 표 2-4> 동태적패널모형분석결과 ( 종속변수 : 이민자유입비율 ) 변수명계수 z P>z 이민자유입비율 (t-1) 경제성장률 고령화지수 생산가능인구 ( 로그변환 ) * ** ** ** Robust 표준오차 지니계수 임금격차지수 (p50/p10) 실업률 상수항 1, * Arellano-Bond test1) for AR(1) in 1st differences Arellano-Bond test for AR(2) in 1st differences * 관측치 230 주 : 1) 도구변수의자기상관을검정.

46 20 이민정책의국제비교 < 표 2-5> 고정효과모형분석결과 ( 종속변수 : 이민자유입비율 ) 변수명 계수 표준오차 이민자유입비율 (t-1) * 경제성장률 * 고령화지수 생산가능인구 ( 로그변환 ) ** 지니계수 *** 임금격차지수 (p50/p10) 실업률 * 상수항 ** 관측치 307 F(7,268) 62.5 * < 표 2-6> 확률효과모형분석결과 ( 종속변수 : 이민자유입비율 ) 변수명 계수 표준오차 이민자유입비율 (t-1) * 경제성장률 * 고령화지수 생산가능인구 ( 로그변환 ) 지니계수 임금격차지수 (p50/p10) 실업률 * 상수항 관측치 307 Wald (7) *

47 제 2 장국제이민의추이와결정요인 : OECD 유입국을중심으로 21 을알수있다. 생산가능인구는음 (-) 의유의성을보여주고있다. 생산가능인구증가율이높을수록이민자에대한수요가감소함을의미한다. 지니계수나임금격차변수는유의하지않다. 이는노동시장의미스매치나소득불균형에따른노동수요의구조가이민자의유입비율에영향을미치지않는것으로해석할수있다. 그러나본연구에서는숙련수준을고려하지않았기때문에이에대한통계적해석은조심스럽다. 끝으로실업률은음 (-) 의유의성을보여주고있는데이는실업률이높을수록이민자유입비율이낮아지고있음을의미하는것으로 OECD 국가들이이민자유입규모를결정할때내국인노동시장의여건을반영하고있음을시사하는것으로볼수있다. 2. 이민자유입의영향 앞에서는이민자유입의결정요인에대해분석하였다. 여기서는이민 자유입의영향을고령화와고용률에초점을맞추고분석하고자한다. 가. 이민자유입과고령화 유입되는이민자의연령층은내국인들에비해상대적으로젊은층이많기때문에고령화문제를완화하는데기여할수있을것으로기대할수있다. 이하에서는이문제에대해검토해보도록하자. [ 그림 2-3] 은 1990 년과 2013년두시기의 OECD 국가들의고령화지수를보여주고있다. 1990년에고령화지수가가장높았던국가는스웨덴 (17.8%) 이고그다음으로노르웨이 (16.3%). 영국 (15.7%), 덴마크 (15.6%) 의순으로주로북유럽국가들이높은고령화를보이고있다. 2013년에는전반적으로고령화지수가높아졌으나국가별로편차를보이고있다. 2013년현재고령화지수가가장높은나라는일본으로전체인구의 25.1% 가 65세이상인구로 1990년에비해 13.0% 포인트높아져고령화가가장빠르게나타나고있다. 그다음으로높은국가는이탈리아

48 22 이민정책의국제비교 [ 그림 2-3] OECD 국가의고령화지수 1990 년 2013 년 ( 단위 : %) 스웨덴 노르웨이 영국 덴마크 오스트리아 독일 벨기에 이탈리아 스위스프랑스 그리스 스페인 룩셈부르크 포르투갈 핀란드 헝가리 네덜란드 미국 체코 일본 에스토니아 아일랜드 캐나다 뉴질랜드 호주 슬로베니아 아이슬란드 슬로바키아폴란드 이스라엘 칠레 한국 멕시코 터키 일본이탈리아독일스웨덴포르투갈핀란드오스트리아덴마크에스토니아프랑스스페인헝가리슬로베니아체코네덜란드영국노르웨이호주미국뉴질랜드슬로바키아아일랜드한국이스라엘칠레터키멕시코 주 : 스위스아이슬란드는 2011 년수치. 자료 : 최종검색일 : ) 를가공.

49 제 2 장국제이민의추이와결정요인 : OECD 유입국을중심으로 23 < 표 2-7> 이민자들의연령분포와특징 (2010) 15 세이상외국국적자 15 세이상외국출생자 15 세이상전체인구 전체 호주 오스트리아 벨기에 캐나다 칠레 체코 덴마크 에스토니아 핀란드 프랑스 독일 그리스 헝가리 아이슬란드 아일랜드 이스라엘 이탈리아 일본 룩셈부르크 멕시코 네덜란드 뉴질랜드 노르웨이 폴란드포르투갈 슬로바키아 슬로베니아 스페인 스웨덴 스위스 터키 영국 미국 OECD 주 : 합계가 100 이아닌경우는연령에대한미상자료때문임. 자료 : 최종검색일 : ) 를이용하여작성.

50 24 이민정책의국제비교 (20.9%), 독일 (20.8%), 스웨덴 (19.9%) 의순으로나타나고있다. 스웨덴은같은기간동안고령화비중이 2.1% 포인트증가한데그치고있다. 한편, 1990년에고령화지수가 16.3% 로두번째로높았던노르웨이의 2013년고령화지수는 15.8% 로오히려하락하였으며영국의경우고령화지수가 1990년 15.7% 에서 2013년에는 1.3% 포인트증가한 17.0% 로나타났다. 전통적인이민국가인호주나미국의고령화지수는 2013년각각 14.4% 와 14.1% 이며 1990년에비추어증가폭이 2% 포인트를넘지않고있다. 한국의고령화지수는 1990년 5.1% 에서 2013년에 12.2% 로고령화가빠르게진행되고있다. 앞의분석에서는고령화의진행이이민자의유입을증가시키는방향으로분석되었다. 그러면이러한이민자의유입이고령화를낮추는데기여하고있는지를살펴볼필요가있다. 이를확인하는방법으로는일차적으로이민자의연령별구조를내국인과비교하는것이다. < 표 2-7> 은 2010 년기준 15세이상의이민자의인구분포와전체인구분포의차이를보여주고있으며여기에는다음과같은특징이있다. 첫째, OECD 전체적으로보면이민자는내국인에비해생산가능인구의비중이더높으며특히 25 64세연령계층이더많은것으로나타나고있다. 둘째, 이민자의인구분포는외국국적자와외국출생자간차이를보이고있다. 상대적으로외국출생자들의경우외국국적자에비해고령화가빠르게진행되고있으며내국인과차이가크지않다. 국가에따라서는외국출생자의 65세인구비중이전체인구보다더높은나라가있다. 캐나다, 체코, 헝가리, 이스라엘등이이러한나라에속한다. 셋째, 일부국가들은이민자중고령자비중이매우낮아전체고령화를낮추는데크게기여하고있다. 북유럽국가들이여기에해당되는데, 핀란드의경우전체인구에서고령자가차지하는비중은 21.0% 인데비해외국국적자중 65세이상인구비중은 6.5% 이고외국출생자는 5.5% 로낮다. 덴마크도이와유사한특징을보이고있다. 이러한통계적특징을토대로이민자유입이고령화수준을실질적으로낮추는지에대한실증분석을수행한결과가 < 표 2-8> 과 <2-9> 에제시되어있다. 16) 종속변수는고령화지수이며설명변수로이민자유입비율,

51 제 2 장국제이민의추이와결정요인 : OECD 유입국을중심으로 25 < 표 2-8> 고정효과모형분석결과 ( 종속변수 : 고령화지수 ) 변수명계수표준오차 이민자유입비율 경제성장률 고용률 *** 생산가능인구 ( 로그변환 ) * 상수항 관측치 559 F(4, 530) * < 표 2-9> 확률효과모형분석결과 ( 종속변수 : 고령화지수 ) 변수명 계수 표준오차 이민자유입비율 경제성장률 고용률 생산가능인구 ( 로그변환 ) * 상수항 * 관측치 Wald (5) * 경제성장률, 고용률, 생산가능인구 ( 로그값 ) 를설정하였다. 고정효과나확 16) 이민자의유입과고령화간인과성문제가제기될수있다. 이를위해본연구에서는국가별로고령화와이민자저량 (stock) 간 Granger 인과관계검증을실시하였다. 그결과룩셈부르크등일부국가를제외하고는두변수간인과관계가통계적으로유의하지않은결과를얻었다. 룩셈부르크는양변수간인과관계가유의한것으로나타났다.

52 26 이민정책의국제비교 률효과모형둘다이민자유입비율변수가통계적으로유의하지않다. 즉이민자유입비율이높아지더라도고령화를통계적으로유의하게낮추지는못하고있다. 다른요인을보면고용률이높을수록고령화를낮추며생산가능인구가증가할수록고령화를낮추는것으로분석되었다. 나. 이민자유입과고용률 다음으로이민자유입과고용률과의관련성을살펴보도록하자. 이민동기의상당부분은경제적이유이고대부분의이민자가생산활동에종사하고있음을고려해볼때이민자는저출산고령화를겪고있거나노동시장의다양한여건으로인해인력부족을겪고있는나라들에게노동력확보의중요한수단임을알수있다. [ 그림 2-4] 와 [ 그림 2-5] 는각각생산 [ 그림 2-4] 생산가능인구대비해외출생노동력비중 2000 년 2009 년 ( 단위 : %) 20.9 이스라엘 호주 호주 이스라엘 캐나다뉴질랜드오스트리아스웨덴영국미국덴마크 스위스뉴질랜드캐나다오스트리아미국영국스웨덴그리스 그리스 덴마크 핀란드 핀란드 멕시코 멕시코 주 : 1) 뉴질랜드, 캐나다 2001, 덴마크 2002, 오스트리아 2004, 영국 2006, 이스라엘 2008 년. 2) 스위스 2000, 뉴질랜드, 캐나다, 스웨덴 2006, 덴마크, 핀란드 2008, 호주 2010, 멕시코 2012 년. 자료 : 최종검색일 : ) 를가공

53 제 2 장국제이민의추이와결정요인 : OECD 유입국을중심으로 27 [ 그림 2-5] 생산가능인구대비외국인력비중 1995 년 2009 년 40.6 룩셈부르크 룩셈부르크 스위스 스위스 독일 아일랜드 오스트리아 오스트리아 벨기에 노르웨이 아일랜드 독일 프랑스 벨기에 스웨덴 그리스 네덜란드 스페인 덴마크 영국 그리스 덴마크 영국 프랑스 이스라엘 이탈리아 노르웨이 체코 체코 스웨덴 포르투갈 네덜란드 이탈리아 포르투갈 핀란드 핀란드 스페인 이스라엘 캐나다 한국 헝가리 캐나다 한국 헝가리 멕시코 슬로바키아 슬로바키아 일본 일본 멕시코 주 :1) 독일, 핀란드 1997, 그리스, 이스라엘 1998, 캐나다 1999, 아일랜드 2002, 멕시코 2009 년. 2) 아일랜드, 스웨덴 2006, 네덜란드 2007, 독일, 스페인, 덴마크, 이탈리아, 포르투갈, 핀란드, 캐나다 2008, 멕시코 2012 년. 자료 : 최종검색일 : ) 를가공.

54 28 이민정책의국제비교 가능인구대비해외출생노동력비중과외국인력비중을보여주고있다. OECD 통계에서해외출생노동력에대한국가별정보는외국인력에비 해상대적으로많지않다. [ 그림 2-5] 를중심으로살펴보면외국인력비 < 표 2-10> 고정효과모형분석결과 ( 종속변수 : 고용률 ) 변수명 계수 표준오차 이민자유입비율 * 경제성장률 생산가능인구 ( 로그변환 ) 임금수준 ( 로그변환 ) 임금격차 (p50/p10) 상수항 관측치 291 F(5, 264) * < 표 2-11> 확률효과모형분석결과 ( 종속변수 : 고용률 ) 변수명계수표준오차 이민자유입비율 * 경제성장률 생산가능인구 ( 로그변환 ) *** 임금수준 ( 로그변환 ) * 임금격차 (p50/p10) * 상수항 관측치 291 Wald (5) *

55 제 2 장국제이민의추이와결정요인 : OECD 유입국을중심으로 29 중이가장높은룩셈부르크를제외면스위스를제외한나머지국가들의외국인력비중은 10% 이하이다. 대부분의국가에서 1995년에비해 2009 년에생산가능인구대비외국인력비중이증가하였으나프랑스와스웨덴은하락하였다. 이민자유입이고용률에미치는영향을분석한결과가 < 표 2-10> 과 <2-11> 에제시되어있다. 이들은각각고정효과모형과확률효과모형으로추정한결과이다. 두모형모두이민자유입비율이고용률에양 (+) 의유의한영향을미치고있는것으로분석되고있다. 즉이민자의유입은전체노동력의활용도를제고하는방향으로기여하고있음을알수있다. 제 3 절요약및시사점 이장에서는 OECD 국가를대상으로이민자의통계적특징을살펴보았다. 이장에서는이민자의유입정책에영향을미치는요인에대한분석과이민자가인구고령화나노동력확보에어떤기여를하고있는가를분석하는데초점을두었다. 이는이민정책을모색함에있어서 OECD 국가들의경험으로부터나타나는시사점을제시한다. 본장의주요시사점을정리하면다음과같다. 첫째, 거의모든 OECD 국가에서이민자규모가증가하여왔다는점으로이민자유입의확대가선진국의보편적인인구변동의특징이라는점이다. 둘째, 고령화가진행될수록 OECD 국가들에서이민자유입비율이커지고있어서이민자의유입이인구변동에대한대응으로서이루어지고있다는점이다. 셋째, 이민자유입비율의결정은자국의실업률을고려하여이루어지고있어, OECD 국가들이이민자유입규모를결정할때내국인노동시장의여건을반영하고있다는사실이다. 넷째, 이민자의인구분포는내국인에비해상대적으로생산가능인구의

56 30 이민정책의국제비교 비중이낮지만이러한이민자의유입이고령화를낮추는데크게기여한다고볼수는없다. 상대적으로이민현상을자연스럽게받아들이고이민자의유입이쉬운유럽국가들에서도이민자유입을통한고령화는지연효과는있을수있지만절대적인대안은아니라는점이다. 다섯째, 이민자의유입확대는생산가능인구를증가시킴으로써고용률제고에기여하고있다는사실이다.

57 제 3 장이민자의권리에대한국제논의와시사점 31 제 3 장 이민자의권리에대한국제논의와시사점 제 1 절이민자와국제인권기준 이민자 ( 또는외국인 ) 17) 의쟁점에대한여러접근방법중에서국제인권 조약에대한정리도필요하다. 외국인이라는이슈자체가국제이주라는 국가간의이동을전제로하므로, 다른국가에서이문제를어떻게바라보 는가, 특히국가들이모여서결성한국제조직에서이민자내지이주노동 을어떻게바라보는가를염두에둘필요가있다. 국제연합 (UN), 국제노동 기구 (ILO), 유럽연합 (EU) 등을비롯한국제조직은외국인 ( 또는외국인근 로자 ) 에대한다양한국제인권조약을발전시켜왔다. 이민정책또는이민 법의거의모든쟁점들은개별국가의주권과외국인의권리가충돌하는 데, 국제인권법의관점에서이민법의쟁점을바라보고자한다. 국제인권 법은외국인의권리만을우선할것이라는선입관을가질수도있으나, 그 럴수없는사정도존재한다. 관련조약이외국인의인권만을앞세울경 우에는, 개별국가 ( 고용국내지체류국 ) 가비준을하지않음으로써국제법 상의의무를피할수있기때문이다. 외국인에대한국제인권기준을조사하는것은, 한국이국제기준을모 17) 이장에서는 이민자 라는용어보다는 외국인 이라는용어를많이썼다. 한국의법으로는 외국인 이법률상의용어이기때문이지만, 이민자라해도큰차이는없으리라본다.

58 32 이민정책의국제비교 범적으로선도하는가, 아니면최소한의준수만을하면서뒤따라가느냐의정책적결단에관계없이선행되어야하는과제이다. 정책적결단은국제규범에대한조사가충실히이루어진다음에행하여져도될것이다. 세계제2차대전직후부터이민자의지위에관한적지않은국제인권조약이등장하였다. 세계인권선언 (1948), ILO 제49호이주노동자협약 (1949), 국제인권규약들 ( 자유권규약과사회권규약, 1966), ILO 제143호이주노동자보충협약 (1975), 국제연합외국인인권선언 (1985), 국제연합이주권리협약 (1990) 등이이민자에관한주요한국제인권조약이다. 이상과같은조사를하는과정에서빠뜨릴수없는것은국내법적효력의문제이다. 국제적인흐름과는별개로국내법적효력이논의되어야한다. 그것은국내법에의해체결공포된조약이국내법적인효력이있다는일반적법리에입각하여한국이비준했는지여부등이아울러검토되어야한다. 위의 ILO 이주노동자협약 (1949 년 ), 이주노동자보충협약 (1975 년 ) 과국제연합의이주권리협약 (1990 년 ) 은한국이비준하지않았기때문에직접적인규율을받는것은아니다. 그렇지만, 한국이비준한국제연합의사회권규약과자유권규약은국내법적인효력이있으므로, 정책당국자들과관련전문가들은이점을경시해서는안된다. 제 2 절외국인관련국제규범의발전과내용 1. 대립되는두시각 국제법에서이민자 ( 외국인 ) 에대한보호의수준은오랫동안논쟁의주제였으며, 그것은국가가단지국민에게부여되는것과같은수준의처우만을제공할필요가있다고주장하는사람들과, 국가의처우는더높은국제적인 최저기준 에의한규율에따라야한다는것을옹호하는사람들사이의논쟁이다. 간단히말하면내국민대우와국제최저기준대우라고할수있다.

59 제 3 장이민자의권리에대한국제논의와시사점 33 가. 내국민대우 조약의당사국이다른국가의국민에게자국민에게부여하는것과같은권리를부여하는것을말한다. 이것은원래외국인의재판을받을권리나신체적보호등의사항에한정되었으나, 그후에는모든경제적활동까지확대하여규정하게되었다. 18) 이러한접근방법의대표적인논자는아리헨티나의법률가칼보 (Calvo) 였다. 그의주장은두가지생각으로구성된다. 하나는, 국가주권의한측면으로부터국가는평등의기초위에다른국가의간섭으로부터자유로와야하며, 그국가가동의하지않는한국제법에의해구속을받아서는안된다는것이다. 다른생각은특히외교적보호와관련되며, 피해를입은외국인은그체류국의법원에서만배상을구할수있다는것을주장한다. 칼보는그의이론상국제적인지원수단에호소하는것을허용하지않으며, 다만체류국에서정의가부인된경우에만예외적으로허용한다. 그는 정의가부인된경우 를매우좁게해석하여체류국법원에서구제가부인되는경우로한정한다. 칼보독트린은 1899년부터 1900년까지에워싱턴에서열린제1회국제미주국가회의와 1933년몬테비데오에서열린제7차회의의당사국의권리의무에관한협약제9조에서채택되었다. 그러나이독트린은무엇보다외국인들을그들이거주하는국가의자비에맡겨놓고그들에게아무런외적보호를제공하지않는다는비판을받아왔다. 19) 나. 국제최저기준 내국민대우원칙에반대되는접근은, 지역의법을평가하는근원적인 국제정의기준이존재한다고주장한다. 국제최저기준에대한권위있는 정의는 1910 년미국국무장관인 Elihu Root 에의해제기되었다. 20) 18) 이한기 (1996), ꡔ 국제법강의 ꡕ, 박영사, p ) Lillich, R.B.(1984), The Human Rights of Aliens in Contemporary International Law,(Manchester University Press, p.17.

60 34 이민정책의국제비교 그에의하면, 정의의기준은매우간단하고매우근원적이며, 모든문명국가에의해일반적으로받아들여져, 세계국제법의한부분을이루고있다. 외국인에게적용되어야할기준은, 그국가의법과행정의체계가이일반적인기준에부합해야한다는것이다. 어느국가의법과행정의시스템이그러한기준에부합하지않는다면, 그국가의국민이그러한기준에만족하거나그렇게살도록강요되더라도다른어떤국가도그국민에게만족스러운대우수준을제공하는것을수용하라고강요할수는없다 고한다. 2. 국제인권법의발전과국제인권장전 가. 세계대전이후의국제인권법발전 제2차세계대전이후에국제인권법의발전에따라위의두가지시각 ( 내국민대우와국제최저기준 ) 의격차가지양되기에이른다. 두번의세계대전을거치면서모든인간의기본적권리보장에대한공감대가형성된것이다. 근대의제국주의침략기에는서방의강대국에의한식민지쟁탈이일어났다. 이때에는제국주의국가와식민지국가의국민들이집단적으로서로를대할기회가있었다. 그러나이때에도두국민은동등한관계가아니었으며, 한쪽은법률상의모든권리를향유하는市民이지만, 다른한쪽은권리가제약된臣民이었던것이다. 두번의큰전쟁이끝난이후에이주민의지위는비약적으로발전한다. 제2차대전이전에도인간은수많은전쟁을거쳤지만, 그때에야비로소외국인의지위에질적인발전의계기가온것이다. 제2차대전이전까지만해도많은국가들이식민지의상태에있었으나, 제2차대전을계기로하여식민지국가들이식민상태에서해방되었다. 이러한상태에서서방의강대국은제국주의국가의市民과식민지국가의臣民이라는구시대의관계를 20) Cholewinski, R.(1997), Migrant workers in International Human Rights Law, Oxford : Clare- ndon Press, p.44.

61 제 3 장이민자의권리에대한국제논의와시사점 35 더이상유지하기어려웠다. 이제는내국인이나외국인이나모두인간이라는전제아래에서대우를할수밖에없었다. 그러한변화는, 마치중세봉건사회에서근대시민사회로넘어오는과정에서중세의농노들이인간으로서의보편적인권리인 자유 와 평등 을획득하게된것과비견할수있는진전이다. 이과정에서외국인은법적으로독립된지위를갖게되었으며, 인권의보장을위한세계적인움직임이벌어졌다. 2차대전이후에만들어진국제연합 (UN) 도그헌장제1조에서 모든사람의인권과기본적자유를존중하도록조장, 장려하기위하여국제협력을달성하는것 이 UN의기본목적의하나임을천명하였다. 또한제9장의 경제적및사회적국제협력 의장에서 사람의평등권및자결원칙의존중에기초한국가간의평화롭고우호적인관계에필요한안정과복지의조건을창조하기위하여 국제연합은 인종, 성별, 언어또는종교에관한차별이없는모든사람을위한인권및기본적자유의보편적존중과준수 등을촉진하도록하고있다 ( 헌장제55조 c) 21). 외국인의지위에대해서는국적에의한차별이금지되는지여부가핵심이라고할수있는데, 뒤에보는바와같이국제연합에서제정된자유권규약과사회권규약에의해서국적에의한차별도금지되게되었다. 모든사람의인권과기본적자유를존중한다는정신이구체화된것이다. 세계인권선언과국제인권규약은이민자를권리주체로한국제기준은아니었다. 모든인간은이러저러한권리를갖는다고선언하는형식이므로, 이민자에한정된것이아니다. 그렇지만, 모든인간에는내국인뿐아니라이민자도포함하므로, 이민자도이러저러한권리를갖게되는것이다. 나. 국제인권장전 모든인류가누려야할인권에대한전반의방향을정한것이세계인권선언 (UDHR) 이며, 이를구체화하고있는것이 경제적 사회적및문화적권리에관한국제규약 ( 사회권규약, A규약 : ICESCR) 과 시민적및 21) 국제연합헌장 [Charter of the United Nations] ( 유엔개황, 2008, 외교부 ).

62 36 이민정책의국제비교 정치적권리에관한국제규약 ( 자유권규약, B규약 : ICCPR) 이다. 22) 세계인권선언과, 자유권규약및사회권규약을합하여 국제인권장전 이라고한다. 특히사회권규약과자유권규약은한국이비준했다는점을주목해야한다. 자유권규약과사회권규약은한국이각각비준하여 1990년 7월 10일부터적용된다. 다만, 자유권규약의제14조 5항 ( 상급법원에서재심을받을권리 ) 과제22조 ( 노동조합의결성권을포함한결사의자유조항 ) 는아직까지유보중에있다. 자유권규약은비국적자에대한규정의적용이라는측면에서세계인권선언 (UDHR) 에비해더정확하다. 제2조 1항은어떠한종류의차별없이자유권규약에서인정된권리를모든개인들 (all individuals) 에게보장하고있다. 즉, 이규약의각당사국은이규약에서선언된권리들이인종, 피부색, 성, 언어, 종교, 정치적또는기타의의견, 민족적또는사회적출신 (national or social origin), 재산, 출생또는기타의지위 (other status) 와같은 (such as) 어떠한종류의차별도없이행사되도록보장할것을약속한다. 23) 자유권규약위원회 24) 는자유권규약을이행하는책임을맡은기관인데, 규약에서의외국인의지위에대한 1986년 7월 22일의일반논평 (15/22) 에서, 규약에서정한권리들은일반적으로, 상호주의와관계없이그 ( 그녀 ) 의국적이나무국적여부에관계없이모든사람에게적용된다고한다. 25) 나아가또한실질적인평등의규정이제26조에서규정되는데, 이조항은모든사람들 (all persons) 에게제2조 1항에서열거된것과같은것을이유로하는차별없이, 법앞의평등과평등한법의보호를보장한다. 22) 사회권규약과자유권규약은 1966 년에채택되어 1976 년부터발효되었다. 23) Each State Party to the present Covenant undertakes to respect and to ensure to all individuals within its territory and subject to its jurisdiction the rights recognized in the present Covenant, without distinction of any kind, such as race, colour, sex, language, religion, political or other opinion, national or social origin, property, birth or other status. 24) The Human Rights Committee(HRC) 를말한다. 25) UN, Report of the Human Rights Committee, 41 UN GAOR, Wupp. No. 40, UN Doc. A/41/40, Annex Ⅵ, para. 1, cited in (1994) Ⅰ: 2 IHRR. 자유권규약위원회에의해나오는일반논평은국제법상법적으로구속력이있는것은아니지만, 국제규약의해석에서권위있는것으로수용되어야한다.

63 제 3 장이민자의권리에대한국제논의와시사점 37 비록국적이차별금지의리스트에포함되지않았지만, 양조항의이유들은 such as 와 or other status 와같은단어로부터볼때, 명백하게예시적이다. 민족적출신 (national origin) 이열거되어있으나, 그것은국적을이유로한차별을의미하지는않는다. 사회권규약도균등대우원칙에대해비슷한규정을두고있다. 사회권규약은제2조 1항에서 이규약의각당사국은자국의영토내에있으며, 그관할권하에있는모든개인에대하여인종, 피부색, 성, 언어, 종교, 정치적또는기타의의견, 민족적또는사회적출신, 재산, 출생또는기타의지위에의한어떠한종류의차별도없이이규약에서인정되는권리들을존중하고확보할것을약속한다 라고하고있다. 한편, 자유권규약 (ICCPR) 제13조는유일하게외국인에게만적용되는규정이다. 합법적으로이규약의당사국내에있는외국인 (alien) 은, 법률에따라이루어진결정에의해서만그영역으로부터추방될수있으며, 또한국가안보상불가피하게요구되는경우를제외하고는자기의추방에반대하는이유를제시할수있고또한권한있는당국또는동당국에의해특별히지명된사람에의하여자기의사안이심사되는것이인정되며, 또한이를위하여그당국또는사람앞에서그를대리하는것이인정되어야한다. 고하고있다. 제13조는한국가에서합법적으로체류하는외국인에게만적용되며, 26) 자의적인추방으로부터절차적보호나자연적정의의보호를제공하는규정이다. 추방결정은법률에합치되어야하며, 외국인은결정에이의를제기할기회가주어지고그들사건은관계기관에의해대리인의조력을받는가운데재심사되어야한다. 이러한절차적안전판은그러나, 국가안보의급박한이유를위해중단될수있다. 이것은매우예외적인경우에만인정되어야한다. 비록제13조가단지추방절차를정하고실제의추방결정의실질적이유를결정하는국가의주권을제약하는것은아님에 26) 자유권규약위원회 (Human rights committee : HRC) 는인권규약하의외국인의지위에대한일반논평에서제 13 조가불법입국자와초과체류자에게는적용되지않지만, 외국인의입국이나체류의합법성이다투어지고있다면, 추방으로이어지는쟁점에대한어떠한결정도제 13 조를준수해야한다.

64 38 이민정책의국제비교 도불구하고, 27) 그것은한국가에합법적으로거주하는외국인은머무를 수있는제한된권리 (limited right to stay) 를갖는다는전제위에서는 것으로보인다. 28) 3. 인종차별철폐협약과아동권리협약 인종차별철폐협약과아동권리협약도이민정책과관련하여그가치를인정해야하는국제조약이다. 인종차별철폐는국적차별을직접다루기보다는인종차별문제에집중하지만, 인종차별의성격상국적차별의문제와자연스럽게연결되는특성을지니고있으며, 아동권리협약에서아동의권리라했을때의아동의범위에는특히소외되고차별받기쉬운그룹인이주아동을떼어놓고생각할수없다. 인종차별철폐협약과아동권리협약이국제연합에서채택된시점은차이가있다. 인종차별철폐협약은자유권규약이채택된시점과거의동일하게 1966년경에채택되지만, 아동권리협약은한참뒤인 1989년에채택된다. 가. 인종차별철폐협약 인종차별철폐협약 (ICERD) 은 29) 철폐대상이되는인종차별을인종, 피 부색, 가문등에따른차별을포함하는넓은의미의차별이며, 개인이나 집단또는단체에의한인종차별을입법조치나기타절차로금지내지제 거하도록하였으며, 나아가인종주의에의한차별의선동과같은행위를 범죄로서처벌하도록체약국에게의무화한국제조약이다. 인종차별철폐 협약은다른국제인권문서와같이일반적이어서국민과비국민에게모두 27) 자유권규약위원회는제 13 조가절차만을정하는것이며, 추방의실질적인이유를정한것은아니라고한다. M. S. McDougal, Harold D. Laswell, and L. Chen, The Protection of Aliens From Discrimination and World Public Order: Responsibility of States Conjoined with Human Rights (1976), The American Journal of International Law 70, ) 그렇지만, 적지않은국가들이이조항을유보했지만, 한국은유보하지않았다. 29) 모든형태의인종차별철폐에관한국제협약 (ICERD 채택일 ; 발효일 ; 비준, 국내발효 ).

65 제 3 장이민자의권리에대한국제논의와시사점 39 적용된다. 인종차별 (Racial Discrimination) 에대해서는제1조 (1) 에서 인종, 피부색, 가문또는민족이나종족의출신에근거를둔어떠한구별, 배척, 제한또는우선권을말하며이는정치, 경제, 사회, 문화또는기타어떠한공공생활의분야에있어서든평등하게인권과기본적자유의인정, 향유또는행사를무효화시키거나침해하는목적또는효과를가지고있는경우이다 고한다. 그러나사회권규약 (ICESCR) 제2조 (3) 과같이외국인에게관계되는가장관련된규정은인종차별철폐협약제1조 (2) 이며, 권리의제한과관계된다. 이에따르면, 이협약은체약국이자국의시민과비시민을구별하여어느한쪽에의배척, 제한또는우선권을부여하는행위에는적용되지아니한다 고한다. 이규정은국적에의한구별은적용대상으로하지않는것으로해석된다. 이에따라국민과외국인인지여부에따라참정권의부여여부를제한하는것은위규정에따라인종차별로인정되지않는다. 그렇지만, 이러한배척이나제한은합리적인것에한정된다. 따라서임대주택에있어서입주차별과같이인종또는민족이나종족의출신에의한차별로간주될수있는경우에는조약의적용대상이될수있다. 30) 위의규정으로인해외국인이이협약의보호로부터제외되지않는다는것이강조된다. 오히려인종차별철폐협약은전반적으로외국인의권리를보호하기위해기능한다. 나. 아동의권리에관한협약 아동의권리에관한협약 31) 도이주아동 ( 외국인아동 ) 의보호에관한문제를다루므로, 이민정책과깊은관련을맺고있으며, 한국이이미비준했다는사실도중요한고려요소이다. 아동권리협약은그전문에서다음과같은사실들을인정, 확신, 고려 30) 이창위 (2005), 모든형태의인종차별철폐에관한국제협약, 이석용외, ꡔ 국제인권법 ꡕ, 세창출판사, pp.73~74. 31) 아동의권리에관한협약 ( 한국비준일 , 한국발효일 , 이하 아동권리협약 이라한다 ).

66 40 이민정책의국제비교 등을하고있다고밝힌다. 주요한것만보자면, 우선세계인권선언은이미아동기에는특별한보호와원조를받을권리가있다고밝혔음 32) 을상기한다. 그것은아동권리선언에도나타난것처럼 아동은신체적 정신적미성숙으로인하여출생전후를막론하고적절한법적보호를포함한특별한보호와배려를필요로하기때문 이다. 또한가족이사회의기초집단이며모든구성원특히아동의성장과복지를위한자연적환경이기에, 공동체안에서가족이그책임을충분히감당할수있도록필요한보호와원조를가족에게부여해야함을확신한다. 나아가아동의보호와조화로운발전을위하여각민족의전통과문화적가치의중요성을충분히고려한다는표현까지도전문에나온다. 개별조항가운데이민정책과관련하여의미가있는것을정리하면다음과같다. 먼저차별금지를정한아동권리협약제2조이다. 이에따르면, 당사국은자국의관할권안에서아동또는그의부모나후견인의인종, 피부색, 성별, 언어, 종교, 정치적또는기타의의견, 민족적, 인종적또는사회적출신 (national, ethnic or social origin), 재산, 무능력, 출생또는기타의신분에관계없이그리고어떠한종류의차별을함이없이이협약에규정된권리를존중하고, 각아동에게보장하여야한다 (1항 ), 또한 당사국은아동이그의부모나후견인또는가족구성원의신분, 활동, 표명된의견또는신념을이유로하는모든형태의차별이나처벌로부터보호되도록보장하는모든적절한조치를취하여야한다 (2 항 ). 위의제2조 1항을통해, 아동자신의인종, 피부색등뿐만아니라, 부모나후견인의그것에의해서도차별해서는안된다는취지가정해져있다. 외국인의지위와관련된차별기준은인종, 피부색, 민족적, 인종적또는사회적출신등이며, 기타의신분 (or other status) 이라고함으로써다양한차별기준을모두포함하고있다. 외국인아동본인의불법체류도이러한기준이포함될것으로보인다. 또한제2조 2항을통해, 그의부모등의신분, 활동등을이유로하는차별이나처벌로부터도보호되도록하고있다. 부모에머무르지않고후견인과가족구성원까지확대되어있다. 이에따라부모의불법체류도여기에포함될것으로보인다. 32) 세계인권선언제16조제3항.

67 제 3 장이민자의권리에대한국제논의와시사점 41 한편, 이주아동들은등록되지않고국적을취득하지못함으로써, 모든권리로부터배제될위험이크다. 그러하기에무국적자나난민의자녀조차도다음과같은성명권과국적취득권등을보장받고있다. 즉, 제7조는 아동은출생후즉시등록되어야하며, 출생시부터성명권과국적취득권을가지며, 가능한한자신의부모를알고부모에의하여양육받을권리를가진다 (1항 ). 또한 당사국은이분야의국내법및관련국제문서상의의무에따라이러한권리가실행되도록보장하여야하며, 권리가실행되지아니하여아동이무국적으로되는경우에는특히그러하다 (2 항 ). 이주아동과관련해서는교육의권리를빠뜨릴수없다. 아동권리협약제28조는이에대해서언급하는데, 당사국은아동의교육에대한권리를인정하며, 점진적으로그리고기회균등의기초위에서이권리를달성하기위하여 여러조치를취하도록하고있다. 특히 가. 초등교육은의무적이며, 모든사람에게무료로제공되어야한다. 나. 일반교육및직업교육을포함한여러형태의중등교육의발전을장려하고, 이에대한모든아동의이용및접근이가능하도록하며, 무료교육의도입및필요한경우재정적지원을제공하는등의적절한조치를취하여야한다. 다. 고등교육의기회가모든사람에게능력에입각하여개방될수있도록모든적절한조치를취하여야한다 는것등을강조한다 ( 제1항참조 ). 4. 외국인인권선언 1985년에나온외국인인권선언 33) 도국제사회의의미있는움직임이었다. 그이전까지국제연합에서제정된조약과는달리외국인만을보호대상으로한정한점에특색이있었으며, 또한선진국 ( 고용국 ) 과후진국 ( 출신국 ) 을망라하여제정에참가한까닭에이민자의권리만을보장하지않고주권국가의법질서를존중하여야함과, 불법체류자에대해서는합 33) 외국인인권선언은약칭이며, 정식의명칭은 거주국의국민이아닌사람들의인권선언 (Declaration on the Human Rights of Individuals Who are not Nationals of the Country in which They Live) 이다. G.A. res. 40/144, annex, 40 U.N. GAOR Supp. (No. 53) at 252, U.N. Doc. A/40/53(1985).

68 42 이민정책의국제비교 법체류자와보호의정도를달리할수밖에없음을전제하고있다는점도특색이있다. 그이후에나온국제연합이주권리협약이외국인을보내는국가의입장이강조됨으로써선진국 ( 고용국 ) 의입장이경시된것과는차이가있다. 가. 제정경과 외국인의인권보호를위한분명한국제적원칙을세우려는유엔에서의움직임은우간다로부터아시아인들이대규모로강제출국된 1972년에진지하게개시되었다. UN의인권위 (commission) 에서는국가들에게외국인들을추방할권리를인정했지만, 이들권리는완전히재량에맡겨진것이아니며, 제한들을담고있다는것이또한주장되었다. 1973년에 UN 인권위원회의결의초안에따라경제사회이사회 (ECOSOC) 는인권위원회와소수자의차별금지와보호를위한소위원회에게특히, 우선적으로비시민의보호를위해국제적인권규정의적용을고려하고, 선언의가능성을포함한어떠한인권조치가바람직한것인가를고려할것을요청했다. 1980년유엔총회는 35차회기에서선언초안의최종안의제정을위임받은공개워킹그룹을만들었으며, 이렇게하여 1985년에유엔의외국인인권선언이제정되었다. 나. 선언의내용 외국인인권선언은서문에서유엔헌장, 세계인권선언, 자유권규약, 사회권규약의차별금지규정을열거하면서, 국제조약에서규정된인권과기본적자유를보호하는것은그나라에거주하는국민만이아닌개인들에게도또한보장되어야한다는것으로부터시작된다. 이선언의목적을위해, 외국인의범위와관련하여, 이선언은그 ( 그녀 ) 가현재하는그국가의국민이아닌모든개인에게적용된다 ( 제1조 ) 34) 고한다. 34) 모든국가는외국인에게영향을끼치는국가의법령들을주지시켜야한다 ( 제 5 조제 1 항 ).

69 제 3 장이민자의권리에대한국제논의와시사점 43 다양한외국인의인권을선언하면서도거주국의주권에대해서존중하는일련의내용을담고있다. 제2조에서는 이선언의어떠한규정도국가의불법적입국이나체류를정당화하는것으로해석해서는안되며, 어떤규정도외국인의입국과그체류의조건에관한법규정을선언하거나국민과외국인사이를구분하는모든국가의권리를제한하는것으로해석해서도안된다. 그러나, 그러한법규정은인권분야에서의그것을포함하는그국가의국제적인법적의무와양립할수없어서는안된다 고한다. 또한 외국인은그들이거주하거나체류하는국가의법률을준수해야하며, 그국가의국민들의관습과전통을존중해야한다 ( 제4조 ). 선언은다른국제인권조약에비해서법적으로구속력이있는것은아니다. 그렇지만, 이선언은종래인정되지않았던새로운권리를인정한다. 특히새로운것이다음의두가지규정인데, 하나는외국인본국의영사나외교관서와연락할권리를모든외국인이갖는다는것 ( 제10조 ) 이고, 다른하나는현지의통화규정에따라소득, 저축이나다른개인적인통화자산을송금할권리를모든외국인이갖는다는것이다. 이러한새로운내용을가졌음에도불구하고, 이전의국제인권조약들에의해모든사람들에게부여된많은권리들, 특히경제적사회적권리의보호에관하여이선언은오히려후퇴했다는평가도있다. 35) 다. 외국인권리보장의 3 단계 외국인인권선언의특색은외국인의인권을몇가지내용으로구별하여보호정도를달리하고있다는점이다. 크게나누어세단계의내용으로구분되는데, 1) 조건없이모든외국인에게보장되는권리 2) ( 거주국의 ) 국내법을따른다는전제하에모든외국인에게보장되는권리 3) 합법적으로체류하는외국인에게만인정되는권리의세가지로나누어볼수있다. 첫번째, 아무런조건없이모든외국인에게도보장되는권리로는다음 35) Cholewinski, 앞의책, p.75. 경제적사회적권리가후술하는것처럼합법적으로체류하는외국인에게인정되는것으로규정하였다. 국제인권규약이나 ILO 협약은불법체류자도인정하는것과대비된다.

70 44 이민정책의국제비교 의두가지를들수있다. 즉하나는, 어떠한외국인도잔인하거나반인도적인처우나형벌, 특히그 ( 그녀 ) 의자유로운동의없이의료나과학실험의대상이되어서는안된다 ( 제6조 ) 는것이고, 다른하나는어떠한외국인도그 ( 그녀 ) 의합법적으로획득한재산을자의적으로빼앗겨서는안된다 ( 제9조 ) 는것이다. 두번째의, 국내법등에근거한다는전제하에, 모든외국인에게인정되는권리에는다음의두범주의권리군이있다. 하나는, 외국인이국내법에따르고거주국의국제적인의무에좇아서, 특히다음의권리를누려야한다고지적하는권리군이다. 7가지의권리들이제5조제1항에서열거되고있다. 대체로헌법에서논해지는자유권적기본권이여기에포함되지만, (c), (f), (g) 는외국인에게특히강조되어야할권리들이다. (a) 생명및신체의안전 ; 어떤외국인도자의적인체포나감금이되어서는안되며, 법률에규정된이유와, 법률에정한절차에따르는것을제외하고는, 어떠한자유도박탈되지않아야한다. (b) 프라이버시, 가족, 가정또는통신에대한자의적이거나불법적인침해에대한보호 (c) 법원, 심판소와모든사법기관에서의평등의권리와, 필요한경우형사절차와법률에규정된다른절차에서의무료통역의권리 (d) 배우자를선택하고결혼하고가정을꾸릴권리 (e) 사상, 의견, 양심과종교의자유에대한권리 ; 법률에의해규정되고, 공적인안전, 질서, 건강이나풍속 (morals) 이나타인의기본권과자유를보호하기위해필요한그러한제한만에따라서, 자신의종교나신념을표현할권리 (f) 자신의언어 문화와전통을보유할권리 (g) 국내의통화규정에따라소득 저축이나다른개인적인통화자산을송금할권리다른하나는, 법률에의해규정되고, 민주적사회에서국가안보, 공적안전, 공공질서, 공공건강이나풍속이나타인의권리와자유를보호하기

71 제 3 장이민자의권리에대한국제논의와시사점 45 위해필요하며, 그리고관련된국제조약에서인정되고이선언에서설명된다른권리들과일치하는제한들에따라서, 모든외국인은다음의권리를누려야한다 ( 제5조제2항 ). 이권리군은위의권리들에비해서제한될가능성이더큰일련의권리들이며, 거주국의정치세력의이해와충돌가능성도높다. (a) 출국의권리 (b) 표현의자유권 (c) 평화로운집회의권리 (d) 국내법에따라타인과합동뿐아니라홀로재산을소유할권리세번째의합법적으로체류한사람에게인정되는권리는그범위를폭넓게정한다. 먼저, 거주이전의자유가그러하다. 한국가의영토에합법적으로거주하는외국인은, 위제5조제2항에서언급한규정에따라, 이동의자유에대한권리와영토내에서거주를선택할자유에대한권리를향유해야한다 ( 제5조제3항 ). 국가의입법과적절한위임에따라, 한국가의영토내에합법적으로거주하는외국인의배우자와미성년또는부양자녀는그외국인과동반, 합류와거주가인정되어야한다 ( 제5 조제4항 ). 가족결합에대한권리가합법적으로거주하는외국인에게인정된다. 그렇지만누구를인정하고어떤조건을부여할것인가에대해서는국가의권한은완전한것은아니더라도상당한재량을가진다. 36) 또한퇴거강제의제한, 퇴거강제절차에서절차상의이의제기권도합법적으로체류한이에게만인정된다. 한국가에합법적으로거주하는외국인은법률에합치되게다다른결정에좇아서만그리고, 국가안보의긴박한이유로요구되는경우를제외하고, 그 ( 그녀 ) 가강제퇴거되지않아야하는이유를제출하고, 그사건이재심사되고, 권한있는당국이나권한있는당국에의해특별히위임된사람 ( 들 ) 앞에서그목적으로대표되어야한다. 그러한외국인을인종, 피부색, 문화, 혈통이나민족적또는인종적출신을이유로하여개별적이거나집단적으로퇴거시키는것은금지된 36) Cholewinski, 앞의책, p.75.

72 46 이민정책의국제비교 다 ( 제7조 ). 사회적, 경제적권리도이러한성격의권리로서선언된다. 즉, 한국가에합법적으로거주하는외국인은그국가의법에따라, 그국가의법률을준수할의무에따라서다음의권리를또한누릴수있다. (a) 건강하고안전한근로조건, 공정한임금과동일한가치의노동에대한동일임금을어떠한종류의차별없이, 특히여성은동일노동에대해동일임금을받는등남성이누리는것에비해열악하지않은근로조건을보장받는다. (b) 노동조합기타의조직이나결사에스스로의선택으로가입하고, 그활동에참가할권리, 이권리의행사에있어법률에의해규정되고, 민주적인사회에서국가안보나공공질서나타인의권리와자유의보호를위해필요한것이아닌어떠한제한도할수없다. (c) 그들이관련된가입규정에서의요건들을충족하며, 국가의자원에대한불합리한부담을두는것이아닌한, 건강보호, 의료보장, 사회보장, 사회서비스, 교육, 휴식과레저에대한권리 ( 제8 조제1항 ). 37) 5. 국제연합 (UN) 이주권리협약 이민자 ( 외국인 ) 와관련하여가장포괄적이고구체적인국제조약은 모든이주노동자와그가족의권리보호에관한국제협약 (International Convention on the protection of the Rights of All Migrant Workers and Members of Their Families) ( 이하, 이주권리협약 ) 이다. 국내에도어쨌거나많이소개된이협약은 38) 효력발생일과관련하여, 이협약은 20번째의비준서또는가입서가기탁된날이후 3개월이경과한다음달의첫째날부터효력을발생한다 ( 제87 조제1항 ) 고하였으며, 2003년 3월 14일엘 37) 거주하는국가에서합법적인유급활동을수행하는외국인의권리를보장하기위해그러한권리는다자간또는양자간협약에서정부에의해특정될수있다 ( 제 8 조제 2 항 ). 38) 1990 년 12 월 18 일국제연합제 69 차총회에서채택되었다. 협약의원래명칭은이다. UN Doc. A/RES/45/158.

73 제 3 장이민자의권리에대한국제논의와시사점 47 살바도르와과테말라가비준서를 UN에기탁함으로써 20개국요건이충족되었고그해 7월 1일부터효력을발생하였다. 2015년 7월 13일현재 48 개국이이협약을비준 ( 또는가입 ) 하고있으며, 한국은가입하고있지않다. 최근에가입한나라로는마다가스카르 (2015 년 5월 ), 모잠비크 (2013 년 8월 ), 인도네시아 (2012 년 5월 ) 등이있다. 대부분외국인근로자를보내는국가들이다. 협약제정과정에서외국인근로자를보내는국가와그들이취업해서일하는국가들사이에의견이나뉘었다. 39) 이주권리협약의제정역사에대한연구자들에따르면좀더세분하여네그룹으로나누어볼수있다. 40) 가장영향력이있는국가그룹은유럽의 MESCA 국가였으며, 이그룹은주로 7개의지중해 (Mediterranean) 와스칸디나비아 (Scandinavian) 국가들이다. 즉핀란드, 그리스, 이태리, 노르웨이, 포르투갈, 스페인, 그리고스웨덴이다. MESCA 국가들은불법이주에대해서확고하게반대했으며, 주로 77그룹에대응하여형성되었다. 두번째그룹이 77그룹인데, 77그룹은주로아프리카, 아시아및남미의다양한송출국가들로구성되었다. 주요한나라는알제리, 이집트, 멕시코, 파키스탄, 터키, 그리고유고, 인도, 모로코등이여기에속한다. 중부와동부유럽의과거사회주의국가들도또한그들스스로의그룹을형성했으나, 그들의영향력은상대적으로적었다. 마지막그룹은 MESCA 이외의산업국가들로구성되었으며, 41) 이들은이민자의입국과불법체류자의합법화와같은이민정책의주요사항들에대해주권적통제권을갖고자원하는등의공통의관심사가있었다. 이주권리협약은전문과제1부로부터제9부까지 93개조로구성되어있 39) 스티븐카슬 마크 J. 밀러, 한국이민학회옮김, ꡔ 이주의시대 ꡕ, 일조각, pp.40~ 41; Castles, Stephen and Mark J. Miller(2014), The Age of Migration, 5th ed., The guilford Press, New York, 2014, p ) Cholewinski, 앞의책, pp.144~145. 이에대한자세한소개는최홍엽 (2010), UN 의이주근로자권리협약과한국의노동법현실, ꡔ 영남법학 ꡕ 제 31 권, pp.513~ ) 이들국가에는호주, 캐나다, 덴마크, 독일, 일본, 네덜란드, 그리고미국이다. 덴마크는 1980 년대초반에그이민정책이규제적인방향을향했으므로, MESCA 보다는이그룹과연대했다. 일본도자국에대한이민압력으로인해서구의고용국가들의주장을지지했다.

74 48 이민정책의국제비교 다. 전체의내용을모든외국인근로자와합법체류외국인근로자로나누어서규율하고있는점도특색이다. 제3부 ( 제8~35 조 ) 는증명서를소지하지않았거나불법체류상태에있는근로자를포함한모든외국인근로자가향유하는인권을, 제4부 ( 제36~56조 ) 는증명서를소지하였거나적법상태에있는외국인근로자와그가족에게만인정되는기타의권리를정했다. 42) 6. 국제노동기구 (ILO) 의협약 국제노동기구 (ILO) 는설립과동시에외국인근로자보호와국적차별의 금지를위해노력해왔다고할수있다. 43) 초기에만들어진국제기준가운 데특별히언급할만한것들이있다 년에근로자의재해보상에관한 내외국인근로자의균등대우에관한협약 ( 제 19 호 ), 44) 1939 년에이주노동 자의모집, 직업소개및근로조건에관한협약 ( 제 66 호협약 ) 45) 등을채택 했다. 제 19 호협약 46) 제 1 조는 이협약을비준하는회원국은이협약을비준 한다른회원국의국민으로서그영역내에서발생한산업재해로인하여 신체의상해를입은사람또는당해근로자의피부양자에대하여자국민 에게허용하는것과동일한근로자보상에관한대우를허용할것을약속 한다 (1 항 ) 고하며, 이균등대우는거주지에관계없이외국인근로자또 는그피부양자에게보장되어야하며, 회원국또는그국민이이원칙에 42) 자세한내용은최홍엽 (2010), 위의논문, p.511 이하. 43) 최홍엽 (1997), 외국인근로자의노동법상지위에관한연구, 박사학위논문 ( 법학 ), p.34 이하참고. 44) 이협약은비준한국가상호간에만적용되는것이었다. 45) the Migration for Employment Convention 로약칭한다. 원제목은 Convention concerning the Recruitment, Placing and Conditions of Labour of Migrants for Employment 이다. 46) 약칭하면, Equality of Treatment (Accident Compensation) Convention, 1925 (No. 19) 이며, 원제목은 Convention concerning Equality of Treatment for National and Foreign Workers as regards Workmen's Compensation for Accidents 이다 년 9 월 8 일에발효되었으며, 2015 년 9 월현재 121 개국이비준했고, 한국은 2001 년 5 월에비준했다.

75 제 3 장이민자의권리에대한국제논의와시사점 49 의거하여당해회원국의영역외에서행하여야할지급과관련하여채택하여야할조치가필요한경우에는관계회원국간의특별협정에의하여이를정하여야한다. 47) 1939년협약은 1939년 6월 28일제25차 ILO 회의에서채택되었으며, 외국인근로자의모집, 직업소개와근로조건에대한폭넓은내용을담고있다. 특히임금을포함한근로조건과, 노동조합의가입등에대한불리한대우의금지를규정하고있으며 ( 제6조제1항 ), 상호주의원칙을채택한것도 ( 제6조제2항 ) 이협약의특징이다. 제2차세계대전이한참이던당시에제정되어이를비준한국가는없었으나, 1949년의제97호협약의기초가되었다. ILO의협약들가운데, 외국인근로자의법적지위와관련하여중요하게언급할가치가있는것은, 1948년에나온제87호협약, 1949년에나온제 97호이주노동자협약 ( 개정 ) 과, 1975년의제143호이주노동자보충협약과, 일명 차별대우( 금지 ) 협약 이라고도불리우는 1958년의제111호 고용및직업과관련한차별에관한협약 이다. 48) 제 3 절문화적독자성에대한권리 1. 자유권규약 이민정책과관련하여중요한대목은이민자 ( 외국인 ) 가어느정도의문 화적독자성 ( 또는다양성 ) 을누릴수있느냐의문제이다. 이에대해서는 자유권규약제 27 조가대표적인규정이며, 한국이이조항에대해유보없 이비준했다는점도유의해야한다. 자유권규약제 27 조는종족적소수자 에속하는사람들의문화적, 종교적, 그리고언어적권리를보호하기위 한목적으로국제인권조약법규정이다. 49) 47) 이협약의번역은노동부 (2002), ILO 주요협약집, p.68 참고. 48) 자세한내용은최홍엽 (1997), 앞의학위논문, pp.35~41 참고.

76 50 이민정책의국제비교 종족적, 종교적또는언어적소수자들이존재하는국가에있어서는그 러한소수자에속하는사람들에게그집단의다른구성원들과함께그들 자신의문화를향유하고, 그들자신의신앙을고백하고실행하거나또는 그들자신의언어를사용할권리가부인되어서는안된다 50) 고한다. 위규정의문언은자유권규약의다른규정처럼시민이나국민이아닌, 사람들 (persons) 이라고언급하지만, 제 27 조를외국인에게적용할것인지 가논란이되는데, 자유권규약위원회는외국인에게도적용된다고본다. UN 의소수자특별조사관인 Capotorti 는외국인들이조약이나다양한협약 에의해그들에게부여된다른특별한권리뿐아니라국제관습법의보호로 부터혜택을받을수있기때문에, 이조약은외국인에게는적용되어서는 안된다고주장한다. 51) 소수자 (minorities) 라는단어를정의함에있어서는 퀘벡최고법원의전재판장인 Deschenes 는소수자로서자격을갖추기위 해서는관련그룹은시민권자로구성되어야한다고한다. Deschenes 에따 르면이민자들과외국인그룹들은한나라에무한정의기간을거주함에도 불구하고거기에충성을다하지않는다 : 국가의첫번째의무는그들의 국민을향하는것이며, 다른이들에게는, 국가가단지예의 (courtesy) 로하 는것이며, 이것은어떠한권리를낳지않는다. 이러한주장들은설득력이없다. 첫째, 국제관습법은국제인권조약에 의해규정된것처럼그렇게광범위한보호를외국인에게부여할수없으 며, 반면에외국인과특히외국인근로자들을보호하기위한지역이나양 자협약은외국인의모든단체들에게적용되지않는다. 두번째외국인을 보호의범위에서제외하려는제 27 조의해석은, 외국인법규의엄격한규 율을유지하기위해그영토내에거주하는특정한단체들의국적을부인 하도록고무할것이다. 규약아래에있는외국인의지위에대한일반논평 49) Cholewinski, 앞의책, pp.54~55. Cholewinski 는유일한 (sole) 규정이라고보았으나, 아래의아동권리협약규정등은비슷한취지를정하고있으므로, 유일하다고보기는어렵다고본다. 50) Article 27: In those States in which ethnic, religious or linguistic minorities exist, persons belonging to such minorities shall not be denied the right, in community with the other members of their group, to enjoy their own culture, to profess and practise their own religion, or to use their own language. 51) Capotorti(1979), UN Doc. E/CN.4/Sub.2/384/Rev.1(1979), 12. para57.

77 제 3 장이민자의권리에대한국제논의와시사점 51 에서자유권규약위원회 (Human rights committee) 는분명하게제27조의더폭넓은해석을명백하게선호했다. 외국인이제27조의의미내에서소수자를구성하는사건들에서는, 그들이그집단의다른구성원들과함께그들자신의문화를향유하고, 그들자신의신앙을고백하고실행하거나또는그들자신의언어를사용할권리가부인되어서는안된다. 그러나 Nowak 은이규정이비시민의소수자그룹에게적용하는것이실제로는제한된다. 왜냐하면, 소수자들은제 27조의문언상의의미내에포함되기위해서는, 존재하는 (exist) 이라는단어가의미하는일정한안정성을또한보여주어야하기때문이다. 52) 그는소수자의의미상특성으로서안정성에대해매우강조하는것은, 이민자와이주노동자또는다른새소수자들이빠르게조직되는것을방지하려는것을의도했던초안을언급하고있다. 53) 그러나, 이것은이민자와이주노동자가나머지개념상의기준을충족하고그들의새모국에서일정기간이상거주한후에이규정의보호를주장하는것을막지는못한다. 54) 2. 다른국제인권조약 세계인권선언제27조제1항은, 모든사람은공동체의문화생활에자유롭게참여하고, 예술을감상하며, 과학의진보와그혜택을향유할권리를가진다 고하여문화적권리와관계된규정을두었다. 이규정은특별히외국인을겨냥했다기보다는외국인을포함한모든사람이문화생활을할권리를천명했으므로, 그목적이거주국 ( 고용국 ) 의공동체인지는불분명하며, 세계인권선언역시규범적효력이있는것은아니라고해석될수있는문제가있다. 사회권규약 (CESCR) 역시제15조제1항에서이규약의당사국은모든 52) Nowak, M.(1993), U.N. Covenant on Civil and Political Rights, CCPR Commentary, Kehl: Engel,26 장, paras.17~18. 53) 위의책, paras.19~20. 54) Cholewinski, 앞의책, p.55.

78 52 이민정책의국제비교 사람의권리의하나로 (a) 문화생활에참여할권리를인정한다 고정하고있다. 외국인의권리가아니라모든사람의권리라는점에서간접적의미가있는규정이다. 인종차별철폐협약은구체적인규정을두고있지는않지만, 다음과같은대목은나온다. 즉제5조에의하면, 체약국은특히언급하는여러권리를향유함에있어서인종, 피부색또는민족이나종족의기원에구별없이만인의권리를법앞에평등하게보장하고모든형태의인종차별을금지하고폐지할의무를진다고하는데, 그가운데 문화적활동에균등참여의권리 를언급한다 ( 제5조 (e) ⅵ 참고 ). 여성차별금지협약은제13조에서 당사국은경제적, 사회적생활의다른영역에있어남녀평등의기초위에동일한권리, 특히다음의권리를확보할목적으로여성에대한차별을철폐하기위한모든적절한조치를취하여야한다. (c) 레크리에이션활동, 체육과각종문화생활에참여할권리 이다. 이규정은외국인을포함한여성일반의권리의하나로열거하고있다. 아동권리협약은제30조에서 종족적, 종교적또는언어적소수자나원주민이존재하는국가에서이러한소수자에속하거나원주민인아동은그집단의다른구성원과함께그들자신의문화를향유하고, 그들자신의신앙을고백하고실행하거나, 또는그들자신의언어를사용할권리를부인당하지아니한다 고하며, 제31조제2항은 당사국은문화적 예술적생활에완전하게참여할수있는아동의권리를존중하고촉진하며, 문화, 예술, 오락및여가활동을위한적절하고균등한기회의제공을장려하여야한다 고정한다. 아동권리협약제30조는위의자유권규약제27 조와유사한규정으로서, 그주체가아동이라는점에특색이있다. 55) 제 31조제2항은당사국의일반적의무를정하고있다. 아동권리협약도한국이비준했으므로, 조약이행의의무가있음은주목해야한다. 1985년에제정된외국인인권선언도외국인의문화적독자성에대한권리를천명하고있다. 이인권선언은외국인의출신국과고용국간에비 55) 세부적으로는원주민 (who is indigenous) 인아동에대한언급이있다는점이자유권규약과약간의차이가있다.

79 제 3 장이민자의권리에대한국제논의와시사점 53 교적합의의정도가높은국제문서이지만, 불법체류자까지도포함한권리를인정한다. 즉, 불법체류자를포함한모든외국인이다음의권리를갖는다. 제5조제1항 (f) 는외국인의 자신의언어 문화와전통을보유할권리 를인정한다. 그렇지만, 이선언은고용국가의주권적권리에관한조항들도빠뜨리지않고있다. 제2조와제4조가그러한다. 즉, 이선언의어떠한규정도국가의불법적입국이나현존을정당화하는것으로해석해서는안되며, 어떤규정도외국인의입국과그체류의조건에관한법규정을선언하거나국민과외국인사이를구분하는어떤국가의권리를제한하는것으로해석해서도안된다. 그러나, 그러한법규정은인권분야에서의그것을포함하는그국가의국제적인법적의무와양립할수없어서는안된다 ( 제2 조 ) 와 외국인은그들이거주하거나현존하는국가의법률을준수해야하며, 그국가의국민들의관습과전통을존중해야한다 ( 제4조 ) 이다. 3. 이주권리협약 이주노동자와가족의권리를보장하고있는이주권리협약은한국이비 준하지는않았지만, 국제적인논의수준을이해하는데에도움이된다. 이주권리협약은제 31 조제 1 항에서 당사국은이주노동자와그가족의 문화적독자성에대한존중을보장하여야하며, 그의본국과의문화적유 대의유지를방해하여서는아니된다. 제 2 항은, 당사국은이에관한노 력을원조및권장하기위하여적절한조치를취할수있다. 56) 이조항 이다른국제인권조약보다좀더나아간것이있다면, 본국과의문화적 유대 를적고있다는점이다. 제 3 부의이주권리협약제 31 조 1 항에의하면, 당사국은이주노동자와 그가족의문화적독자성에대한존중을보장하여야 하며, 동시에본국 56) Article 31: 1. States Parties shall ensure respect for the cultural identity of migrant workers and members of their families and shall not prevent them from maintaining their cultural links with their State of origin. 2. States Parties may take appropriate measures to assist and encourage efforts in this respect.

80 54 이민정책의국제비교 과의문화적인유대를방해하지않을의무를정한다. 제31조는제3부에있으므로, 불법체류외국인을포함한모든이주노동자와가족에게적용된다. 그러나, 교육에대한기본권과같이이내용을제4부로옮겨야한다는국가들의반대가있었다. 미국대표의의견에의하면, 제31조 1항의접근방법은당사국들에게모든이주노동자의문화적권리를보호하기위한적극적의무를부과했다는것이다. 그러나, 제31조 1항의적극적인의무의존재의어떠한의미도뒤이은제31조 2항의도입에의해상당히완화되었다. 두번째항은 당사국은이러한방향에서의노력을지원하고고무할수있는적절한수단을취할수있다 (may) 에그치고있기때문이다. 원래초안은 may( 할수있다 ) 가아니라, shall( 해야한다 ) 였으나, 제 2항에서의물타기 (watering-down) 조항은이주노동자의문화적활동에서고무하고지원하는지여부를결정하는것은당사국의주권영역이라는주장을반영한것이다. 57) 합법체류이주노동자의문화적권리는이주권리협약의제4부와 6부에서다시조명된다. 제43조 1항 (g) 호와제45조 1항 (d) 호는 문화적생활에접근하고참가하는 점에서내국인과균등한대우를보장한다. 58) 그리고제6부 67조 2항에서 관련당사국은정규적상황의이주노동자와그가족과관련하여출신국에서의그들의재정착을위한적절한경제환경을조장하고그들의항구적인사회적, 문화적재통합을용이하게하기위하여당사국간에합의된조건에따라적절히협력해야한다 고정한다. 이주노동자와그가족에의한문화적권리의향유는, 아이들을지원하여그들의모국어와자신의문화를유지하고발전하도록하는조치가없으면불완전하다. 이러한관심은제45조 3항과제45조 4항에규정되어있다. 전항은, 45조 3항 : 취업국은이주노동자의자녀에대한모국어및출신국의문화교육을촉진하도록노력하여야하며, 출신국은적절한경우언제든지이에협력하여야하며, 4항은, 취업국은필요하다면출신국의협력을받아이주노동자의자녀의모국어교육을위한특별과정을설치 57) Cholewinski, 앞의책., pp.175~ ) 이주권리협약제 43 조는이주노동자자신의교육과문화등에대한권리이며, 제 45 조는이주노동자의가족의교육과문화등에대한권리를정한다.

81 제 3 장이민자의권리에대한국제논의와시사점 55 할수있다 고한다. 양규정은권고를의미하므로, 당사국에게적극적인의무를부과하는것같지는않다. 제45조 3항과관련하여, 이러한해석은 촉진하기위해노력 할의무라고하는거추장스런 (cumbersome) 표현에의해지지되며, 59) 반면에 45조 4항은 해야한다 (shall) 대신에 할수있다 (may) 라는표현을사용하는것에의해나타나듯이, 권고의용어로명백히단어에담겨있다. 60)61) 교육권의측면에서도이주권리협약이조명되어야한다. 제45조제2항은 취업국은적절한경우에는출신국과협력하여이주노동자의자녀에게그들이현지의학교제도에용이하게적응하도록하는정책을추진하여야한다. 특히이주노동자의자녀에게현지언어를가르치는것과관련하여그러하다. 위의제45조제2항의현지의언어를가르치는것은의무이며, 제3항의모국어를가르치는것은노력의무가되겠다. 한편, 주의해야할것은이러한문화적독자성을존중한다고해서고용국의법령을준수할의무등을면제시켜주는것은아니다. 이주권리협약은그제정단계에서선진국과후진국이치열한논쟁끝에만든것이므로, 이주노동자의권리만을정하는것은아니며, 제34조처럼고용국의법령준수의무를담고있다. 즉이주권리협약제34조는 이협약제3부의어떠한규정도이주노동자와그가족이고용국과통과국의법령을준수할의무또는이들국가주민의문화적독자성을존중할의무로부터면제되는효력을가지않는다. 또한불법체류외국인에게도적절한기본권보장을 59) 미국의대표는이것이당사국에게다른언어를가르치는것을긍정하는의무를부과하는것이아니라, 그러한언어를가르치는것을가능하도록노력해야하는것만을의미하는것으로이해한다고한다. Report of the open-ended Working Group on the Drafting of an Intprnational Convention on the Protection of the Rights of All Migrant Workers and Their Families, UN Doc. A/C. 3/42/6 (9 October 1987), 48. para ) 유고슬라비아대표에의해제출된원래의초안은해야한다고되어있었으나, 이태리대표가모국어교육에서특별한교육과정은고용국의의무로도입하기보다는권고의형태로도입해야한다고주장하는제안을제출하면서할수있다로변경되었다. 위의보고서 (UN Doc. A/C. 3/42/6 (9 October 1987)), 48. para ) Cholewinski, 앞의책, p.176.

82 56 이민정책의국제비교 정하고있으나, 불법체류자에대한주권국가의입국과체류에대한주도권을부인하지는않는다. 다음조항이그러한증거이다. 제35조는 이협약제3부의어떠한규정도증명서를소지하지않거나비적법한상태에있는이주노동자와그가족의적법화, 또는그같은적법화에대한권리를포함한다고해석되어서는안되며, 또제6부가규정하는국제적이주의건전하고적절한조건의확보를목적으로한조치를방해하는것은아니다 는것이다. 4. 앞으로의과제 국제인권조약에서이민자들이문화적독자성을갖는다는것은이제까지별로연구되지않았었다. 그러나이제앞에서본것처럼자유권규약과아동권리협약을비롯하여여러국제규범에서이것이규정되었다. 그주된내용은자유권규약의제27조가보여준다. 종족적, 종교적또는언어적소수자들이존재하는국가에있어서는그러한소수자에속하는사람들에게그집단의다른구성원들과함께그들자신의문화를향유하고, 그들자신의신앙을고백하고실행하거나또는그들자신의언어를사용할권리가부인되어서는안된다 는것이다. 아동권리협약제30조도이주아동이주된보호대상이라는점에서차이가있으나, 거의유사한보호규정을둔다. 무엇보다도다른국제인권조약과다르게, 한국이이두개의인권조약을비준했다는점에서주목해야한다. 한국정부는, 소수자들이그집단의다른구성원들과함께 ⅰ) 그들자신의문화를향유하고 ⅱ) 그들자신의신앙을고백하고실행하거나또는 ⅲ) 그들자신의언어를사용할권리가부인되지않도록해야한다는취지로해석된다. 다만, 이들권리가소수자개개인모두가갖는권리가아니며, 일정한집단으로서존재 (exist) 했을때에소수자집단의다른구성원과함께누릴수있는권리라는점에주목할필요가있다. 한국사회에처음들어오는이민자모두가누리지는않지만, 일정한소수자그룹을형성한이후에는그들의독자적문화와신앙과언어를누리는권리를향유해야한다는취지로본다. 앞으로의이민

83 제 3 장이민자의권리에대한국제논의와시사점 57 정책을펴나가는데있어서도이민자들이가지는이들권리들을주목해 야한다. 제 4 절근로조건에대한국적차별금지 1. 국제인권조약의내용 임금과근로시간등근로조건에대한국적차별금지에대하여 UN에서는사회권규약과이주권리협약에관련되는규정을두고있다. 사회권규약은규약상권리들이내외국인에게차별없이적용되어야하는것으로해석되기때문에 ( 제3조참고 ), 외국인에게도내국인과같은근로조건을보장하는것이원칙이다. 나아가제7조에서모든사람은공정하고유리한근로조건을향유할권리가있다고정하고, 구체적인근로조건의예를열거하고있다. 제7조에따르면당사국은적절한보수, 근로조건, 승진기회, 휴가등이확보되는공정하고유리한근로조건을모든사람이향유할권리를가지는것을인정해야한다. 62) 공정한임금과함께, 어떠한종류의차별도없는동등한가치의노동에대한동등한보수, 특히여성에게는동등한노동에대한동등한보수와함게남성이향유하는것보다열악하지아니한근로조건의보장과이규약의규정에따른근로자자신과그가족의품위있는생활이보장되는보수이어야한다 ( 제7 조 (a) 항 ). 이규정은세계인권선언제23조제1항에서제3항을계승한것이다. 63) 이규정은단순히당사국의의무를확인하는데에그치지않고있다. 권리의주체를모든사람으로정하고있고당사국에대해본조의권리를 62) 이석용외, ꡔ 국제인권법 ꡕ, p ) 모든사람은어떠한차별도받지않고동등한노동에대하여동등한보수를받을권리를가진다 ( 세계인권선언제 23 조제 2 항 ). 제 23 조제 1 항은국가에대한보호권이고, 동조제 4 항은노동조합에대한권리이며, 근로시간에대한권리는제 24 조에서별도로정한다.

84 58 이민정책의국제비교 승인할의무를부과하고있기때문에사기업부문에있는근로자의근로조건에대하여도규제할것을예정하고있다. 그리하여당사국에대하여사기업부문의최저노동조건을형성하는법령을제정하고, 그법령에정한노동조건의확실한이행을담보하는방법과그것에관한분쟁을해결하는기관을설치할것이요청된다고할것이다. 64) 한국이비준하고있는점도주의를요한다. ILO의경우에도근로조건에대한국적차별금지에대해서설립당시부터상당한관심을가지고있었다. 대표적인것으로서제97호이주노동자협약 (1949년) 을들수있는데, 이협약은제6조제1항에서국적차별금지의취지를정하고있다. 65) 이러한규율내용은 이주자가어떠어떠한권리의주체이다 라는규정형식을취하지않고, 회원국은불리하지않은대우를합법적인이주자에게약속한다 라는규정형식을취하고있는데이는국제연합의사회권규약에비해서이주자의권리성을적극규정하지못했다. 그것은사회권규약이나온시점이 1966년인데비해, ILO의이주노동자협약은 1949년에제정된것이라는차이에서오는것으로보인다. 그렇지만, 근로조건에대한국적차별금지의원칙을정했다는점에서는차이가없다. 나아가 1975년에나온 ILO의이주노동자보충협약 ( 제143 호 ) 과이주노동자권고 ( 제151 호 ) 도국적차별금지의내용을담고있다. 한편, UN의이주권리협약상개별적근로관계에관한규정으로서대표적인것은제25조 ( 근로조건에대한균등대우 ) 가있다. 이규정은모든이주노동자에관한제3부에속하므로, 미등록이주노동자도그보호대상이된다. 이에따르면, 모든이주노동자와그가족은고용국의국민보다차별대우를받아서는안된다. 제25조이외에도근로조건에대한국적차별금지에관련된규정이있는데, 제54조와제55조이다. 제54조와제55조는등록되거나합법상태에있는이주노동자를위한제4부규정에포함되는조항인데, 모든이주노동자를위한제25조, 제27조규정과많이겹치고있다. 64) 이석용외, 위의책, p ) 제 2 항은연방국에대한적용관계를정한조항이다.

85 제 3 장이민자의권리에대한국제논의와시사점 한국의관련법규정과쟁점 외국인에대해임금등근로조건에대해차별해서는안된다는것은한국에서도중요하게작용해왔던법리이다. 이제까지의사례가운데대표적인것은산업연수생제내지는연수취업제를둘러싼논의였다. 1995년 2 월에발표된 외국인산업기술연수생의보호및관리에관한지침 ( 노동부예규 ) 에의하여부분적으로노동관계법의적용을받게된다. 폭행및강제근로금지, 최저임금수준의보장, 산업재해보상보험의적용등이규정되었다. 이에대해서도국적에대한차별대우를금지하는국내노동법과국제인권기준에어긋난다는지적이계속되었으며, 헌법재판소도산업연수생에대해노동관계법의부분적인적용을정한 외국인산업기술연수생의보호및관리에관한지침 이헌법상평등권과법률유보의원칙에반한다고결정하였다. 66) 그렇지만, 근로조건에대한국적차별금지는앞으로도계속논란이될것으로보인다. 최근까지도외국인근로자에대해최저임금제나퇴직금제적용의예외를인정할수있는지가논란이된적이있으며, 외국인근로자의해고분야에서도국적차별의위험이있다. 최근에들어, 외국인근로자의해고와관련하여가장중요한포인트는고용변동신고의문제이다. 외국인을고용한사용자가고용변동신고를하는경우에그근로관계가종료되는것으로실무상처리되고있는데, 이고용변동신고를한국인사용자가함에도불구하고그로인한불이익은제3자인외국인근로자가받으며, 그에대한마땅한구제수단이없다는것이현재의문제이다. 67) 66) 헌재 헌마 670 결정. 67) 이에대해자세한내용은, 최홍엽 (2015), 외국인근로자에대한고용변동신고와해고의제한, ꡔ 노동법학 ꡕ 제 55 호, p.299 이하.

86 60 이민정책의국제비교 제 5 절집단적노동관계 1. 국제인권조약의내용 국제기준에의하면외국인근로자도대체로노동3권을가진다. 결사의자유를보장한 시민적및정치적권리에관한국제규약 제22조에서도외국인이주체가될수있으며, 경제적 사회적및문화적권리에관한국제규약 은노동3 권을보다구체적으로정하며 ( 제8조 ), 이주권리협약 제26조와제40조도노동3 권을구체적으로보장한다. 1948년에제정된 ILO 제87호협약 ( 결사의자유및단결권보호에관한협약 ) 에서는 근로자와사용자가사전인가를받지않고스스로선택하여단체를설립하고그단체의규약에따를것만을조건으로하여그단체에가입할수있는권리를어떠한차별도없이가진다 고정한다 ( 제2조 ). 이협약은 ILO의핵심협약으로알려져있는데, 그주체를외국인이라하여제한하지않는다. 그이후에나온 이주노동자의기회및대우균등증진에관한협약 ( 제143호협약 ) 도이러한내용을보장한다. 1975년의 143호협약은이주노동자와그가족으로서합법적으로거주하는자들에게 고용및취업, 사회보장, 노동조합및문화적권리와개인의자유및집단적자유에관한동등한기회및대우를촉진하고보장 하기위한정책을추구하도록한다 ( 제10 조 ) 68). 다만 1949년에만들어진제97호협약 ( 이주노동자에관한협약 ) 은제한적범위에서만차별금지원칙을적용한다. 이협약은합법적인이민자를직접적인대상으로했다는점에서제87호협약과는차이가있으며, 노동조합의조합원과단체교섭의이익적용 에한정했다는점도차이가있는점이다. 68) 노동부 (2002), ILO 주요협약집, p.340.

87 제 3 장이민자의권리에대한국제논의와시사점 한국의관련법규정과쟁점 합법체류외국인이노동3 권을갖는다는것에대해서는이론이없다. 비전문취업, 선원취업 과 방문취업 사증을구별하지않으며노동조합의조직과활동에도제한이없다. 전문기능인력으로분류되는외국인도이론상으로는제한이없다. 현실적으로노동조합의결성이나활동을하지않을뿐이지, 법령상으로는제한이없다. 현실과이론의측면에서상당한기간동안다루어졌던소재는불법체류근로자 69) 의집단법상의지위였다. 불법체류외국인도노동조합을결성할수있는지의문제였다. 불법체류외국인이중심이되어설립한지역별노동조합에대한노동조합설립신고의반려가쟁점이된사건에서, 1심 ( 서울행정법원 ) 과 2심 ( 서울고등법원 ) 의의견이엇갈렸었다. 이에관련하여대법원은원심인서울고등법원의판결을수용했다. 타인과의사용종속관계하에서근로를제공하고그대가로임금등을받아생활하는사람은노동조합법상근로자에해당하고, 노동조합법상의근로자성이인정되는한, 그러한근로자가외국인인지여부나취업자격의유무에따라노동조합법상근로자의범위에포함되지아니한다고볼수는없다 는것이다. 70) 제 6 절사업장변경의자유와가족결합 단순기능외국인을위한산업연수생제가고용허가제로변경됨으로써국제기준위반의문제가많이해결되었다. 그렇지만, 아직도몇가지부분에서는논란의여지가남아있다. 예를들어, 고용허가제에대한법규정이변경됨으로써 4년 10개월까지저숙련외국인근로자가국내취업이가능한 69) 최근판결에서법원은 불법체류 외국인이라는용어가아닌 취업활동을할수있는체류자격 ( 줄여서 취업자격 ) 없는 외국인이라는표현을썼다 ( 대법원 선고 2007 두 4995 판결 ). 70) 대법원 선고 2007 두 4995 전원합의체판결.

88 62 이민정책의국제비교 데, 이때에도원칙적으로사업장변경이금지되며, 법률이정한범위내에서사업장변경이가능하다. 이러한내용이국제적기준에부합되느냐의문제가있다. 더욱이, 성실근로자재입국취업제도로인해재입국을통해 9년 8개월까지도국내체류가가능하게되었으나, 사용자의동의등예외적인조건이충족되지않는한사업장이동의자유가제한되고있는점이부담이된다. 사업장변경의자유는, 취업목적이민자와국내사업주의이해관계가서로엇갈리는쟁점이다. 이에대해서는 ILO와 UN에서그보호수준을놓고오랫동안논의를해왔다. 세계제2차대전직후에나온 ILO의기준에서는이주노동자의사업장변경을보장하는것보다는, 비인도적인강제출국을방지하는데에주안점을두었다 (ILO 제97호협약과 86호권고, 1949년 ). 그러다가 1970년대중반부터는사업장이동의자유를철저히보장하는것으로방향을잡는다. ILO의제143호협약 ( 이주노동자보충협약, 1975년 ) 부터합법적으로 2년이내에서취업한근로자에대해서는취업의자유를허용해야한다고한것이다. 즉, 이주노동자가 2년을초과하지아니하는규정된기간동안취업을목적으로자국의영토내에합법적으로거주한다는조건하에서, 또는법령이 2년이하의정해진기간동안계약을하도록하는경우에는그노동자가첫번째고용계약을완료하였다는조건하에서, 이주노동자에게지리적으로이동할수있는권리를확보해주는반면, 취업을자유롭게선택할수있도록할수있다 고정하고있다. 국제연합의이주권리협약제52조 3항 (a) 도이와유사한규정을두고있다. 71) 국제기준의흐름으로부터보면, 한국처럼 4년 10개월, 나아가 9년 8개월에이르기까지사업장변경의자유를부인하고, 사용자의의사에의해고용계속여부가좌우되게하는것은당연히문제가있다. 적어도성실근로자재입국취업제도는먼저개정되어야한다. 재입국이후에도처음입국시와마찬가지로사업장변경의자유를부인하고있는데, 이것에대한대안을논의해야할때이다. 재입국이후에는재외동포에대한방문취업 71) 자세한내용은최홍엽, 외국인근로자의장기간고용과법적쟁점, 노동법학제 48 호, , pp.441~442.

89 제 3 장이민자의권리에대한국제논의와시사점 63 제도에서처럼신고만으로사업장이동을허용하는방안, 동종산업내에서는사업장이동의자유를허용하는방안, 재입국을하는데에동의한사업주에게 1년의근무를한연후에는사업장이동을허용하는방안등여러방안이있다. 게다가외국인고용허가제하에서합법적인체류기간이길어지고, 이른바 성실근로자 의재입국취업이되면서가족결합불허도문제가될수있다. 누구나합법적으로체류또는거주하고있는한, 모든사람은결혼을하고가족을가질권리가있다. 이렇게함에있어서, 그의피부색, 그의출신국또는그의종교가어떠한장애가될수없기때문이다. 72) 한국은전문외국인력의경우에는가족동반과결혼에있어서제약이없으나, 단순기능외국인의경우에는가족동반이원칙적으로허용되지않는다. 단순기능의사증 (E-9, E-10, H-2) 을가지고들어온외국인은가족동반이허용되지않으며, 이점은취업기간이 3년에서 4년 10개월로늘어나더라도, 또한성실근로자로서재입국하더라도변함이없다. 이점은세계인권선언, 국제인권B 규약, 이주권리협약에위반될소지가있다. 73) 생활의근거지를출신국으로부터한국으로사실상변경한경우에가족결합의권리를무한정제한할수는없는노릇이다. 제 7 절인신매매에대한규율 1. 팔레르모의정서 근래에들어서는국제조직범죄, 특히인신매매에대한국제사회의관 심이증가하고있으므로, 각별한주의를요한다. 인신매매조직들은매춘 이나강제노동등을위해정정이불안한제 3 세계의외국인들을밀입국시키 고있는데, 이들인신매매조직에대한국제사회의노력들이점차구체화되 72) 조효제 (2011), 인권을찾아서, 한울아카데미, p.160 참고. 73) 자세한내용은최홍엽 (2013), 앞의논문, pp.445~447.

90 64 이민정책의국제비교 고있다. 유엔국제조직범죄방지협약 74) 의부속서인 인신매매, 특히여성과아동의인신매매예방, 억제, 처벌을위한의정서 (Palermo Protocol to Prevent, Suppress and Punish Trafficking in Persons, Especially Women and Children, supplementing the United Nations Convention against Transnational Organized Crime) 75) 를 팔레르모의정서 라고부르는데, 2015년 7월 4일현재 167개국이위의정서에비준 76) 했음에도불구하고한국은 2000년 12월서명만한채아직비준하지않고있다. 77) 이의정서는미국과대부분의유럽국가들이비준하고있으므로, 국제적인합의의정도가무척높다. 팔레르모의정서제3조는인신매매를다음과같이세가지요건으로정의하고있다. 1) 착취의목적을위해서 2) 협박이나, 폭력이나다른강제력을사용하거나, 납치하거나, 사기하거나, 기망하거나, 권한을남용하거나, 취약한지위를남용하거나타인에대한통제를하는사람의동의를획득하기위해금전이나이익을주고받는등의수단으로 3) 사람을모집하거나, 운송하거나, 이동하거나, 숨기거나, 인수하는행위인데, 1) 의착취는다른사람을성매매시켜서착취하거나기타성적으로착취하거나, 강제노동을시키거나, 노예상태에두거나, 유사노예제에두거나, 예속상태에두거나, 장기를적출하는것등을두루포함한다. 78)79) 74) United Nations Convention against Transnational Organized Crime(Doc. A/55 /383) 년에발효되었다. 75) 2000 년 11 월 15 일에채택되고 2003 년 12 월 25 일에발효되었다. 76) 아직비준하지않는나라는콩고, 브룬디, 우간다, 시에라리온, 스리랑카, 태국, 스와질랜드, 체코, 일본그리고한국정도라고한다. 김종철 (2014), 신안염전노예, 형법개정 1 주년그리고인신매매관련특별법의필요성 ( 인신매매관련법시행 1 주년기념토론회자료집, ), p.9. 77) a&chapter=18 &lang=en. 78) Article 3: Use of terms. For the purposes of this Protocol: (a) Trafficking in persons shall mean the recruitment, transportation, transfer, harbouring or receipt of persons, by means of the threat or use of force or other forms of coercion, of abduction, of fraud, of deception, of the abuse of power or of a position of vulnerability or of the giving or receiving of payments or benefits to achieve the consent of a person having control over another person, for the purpose of exploitation.

91 제 3 장이민자의권리에대한국제논의와시사점 65 즉, 매춘이나성적착취, 강제노동, 노예제나노예제와유사한관행, 장기제거등이모두착취로포괄되며, 간략하게정리하면 1) 강제노동등착취라는목적으로 2) 취약한지위를남용하는등의여러수단으로 3) 모집 인수등의행위를하면인신매매가성립한다. 2. 인신매매위험의사례 2014년 10월에발표된앰네스티인터내셔널의보고서에따르면, 한국의농업분야는이주노동에대한착취로가득차있으며폭력, 불결한숙소, 과다한노동시간, 정기휴일무시, 그리고무급잔업의강요등이난무 하고있고, 이를가능하게하는고용허가제는 착취와강제노역을위한인신매매가성행하도록허용하는수치스러운제도 라고비판함으로써, 농업분야의고용허가제가인신매매의성격을갖추고있음을지적했다. 이런내용은국내언론 80) 과국외언론 81) 에까지보도됨으로써국내외의비난을불러일으켰다. 인신매매가단순히외국이아니라, 한국의이슈일가능성도있는것이다. 다소과장된표현이있으나, 향후정책당국자들과관련전문가들이주목해야할대목이다. 그이전에도연예흥행으로들어오는외국인의인신매매가능성에대한지적이있었다. 성매매를하게할목적을숨기고, 필리핀여성들에게접근해서단지술집에서일하게될것이라는말로속이거나호텔등에서노래부르는일을하게될것이라고속여서, 그여성들을연예흥행 (E-6) 비자로한국에입국시킨행위도마찬가지로피해자의동의여부를불문하고위팔레르모의정서에따르면인신매매에해당할수있다는주장 82) 이다. Exploitation shall include, at a minimum, the exploitation of the prostitution of others or other forms of sexual exploitation, forced labour or services, slavery or practices similar to slavery, servitude or the removal of organs;. 79) 자세한내용은김종철, 위의글, pp.9~11. 80) 경향신문 자, 국제엠네스티, 농축산업이주노동자인권유린심각해 등참고. 81) 시사주간지 Time 인터넷판 자, South Korea Must End the Rampant Abuse of Migrant Farm Workers, Says Amnesty. 82) 김종철, 위의글, p.11.

92 66 이민정책의국제비교 고용허가제로들어오는단순기능외국인근로자를도입하는것이나연예흥행체류자격으로도입하는것자체가인신매매라할수없음은물론이나, 일부사례들에있어서는인신매매의혐의가다분하다. 이를방지하기위해서는여러차원의대응책이필요하다. 83) 제 8 절소결 외국인과관련하여국제인권조약에서다루어졌던주제들을요약해보면다음과같다. 먼저, 국제인권조약에서도외국인들이문화적독자성내지다양성을가져야한다는규정이있다. 자유권규약의제27조에의하면, 종족적, 종교적또는언어적소수자들이존재하는국가에있어서는그러한소수자에속하는사람들에게그집단의다른구성원들과함께그들자신의문화를향유하고, 그들자신의신앙을고백하고실행하거나또는그들자신의언어를사용할권리가부인되어서는안된다 고하며, 아동권리협약제30 조도이주아동이주된보호대상이라는점에서차이가있으나, 거의유사한보호규정을두고있다. 한국이이두개의인권조약을비준했다는점도기억해야한다. 외국인에게는적용이안된다는견해도있으나, 자유권규약위원회의해석에따르면, 외국인그룹을포함한소수자그룹들이 i) 그들자신의문화를향유하고 ii) 그들자신의신앙을고백하고실행하거나또는 ⅲ) 그들자신의언어를사용할권리가부인되지않도록해야한다는취지이다. 한국사회에처음들어오는이민자모두가누리지는않겠지만, 일정한소수자그룹을형성한이후에는그들스스로의문화와신앙과언어를누리는권리를향유해야한다는취지로본다. 앞으로의이 83) 2013 년에전문개정된형법 289 조인신매매에관한규정도, 매매를전제로한내용이어서한계가있으므로, 입법적인개선이필요하다는논의가있다. 참고 : 인신매매관련법재개정과피해자보호법제화를위한토론회 ( 김춘진 남윤인순국회의원주최, ) 자료집.

93 제 3 장이민자의권리에대한국제논의와시사점 67 민정책을펴나가는데있어서도이민자들이가지는이권리들을주목해야한다. 다음으로, 개별적근로관계에서의임금, 근로시간, 재해보상등근로조건에대해서는, 2차대전이전부터많은논의를거쳤다. 2차대전이후에는세계인권선언, 사회권규약, 그리고 ILO 협약 (1949년, 이주노동자협약등 ) 등에서공정한임금지급과국적차별금지에대한원칙이천명되고있다. 이가운데한국이비준하여국내법적의의가있는것은사회권규약이며, 여기에서공정한보수, 근로조건, 휴가등에대한보장이규정되어있다. 이들원칙들은국내헌법, 근로기준법등과함께국적차별금지원칙의근거로서활용되고있다. 과거에는단순기능외국인근로자에대한산업연수생제의비판의근거였으며, 현재에도계속되는다양한이슈들에대한시각을제공해주고있다. 최근에부각되는쟁점으로서는부당해고와관련하여고용변동신고제의운영실태가국적차별이라는비판이있다. 국제기준에의하면외국인근로자도대체로노동3권을가진다. 경제적 사회적및문화적권리에관한국제규약, 시민적및정치적권리에관한국제규약, 이주권리협약 제26조와제40조등도이를보장한다. ILO의핵심협약인제87호협약 ( 결사의자유및단결권보호에관한협약 ) 에서는모든근로자의단체설립과가입권을 어떠한차별도없이 보장한다. 다만, 제2차대전직후에만들어진제97호협약은제한적범위에서만차별금지원칙을적용한다. 한국에서도합법체류외국인근로자들이노동3 권을가진다는데에이견이없었으며, 불법체류외국인근로자의노동조합결성권만이최근까지논란이되었으나, 2015년의대법원판결을통해이를인정하는것으로일단락되었다. 사업장이동의자유내지직업선택의자유는조약에따라그보장내용의차이가있다. 세계인권선언은제23조에서모든사람은자유로운직업선택권을갖는다고정하고있다 ( 제1항 ). ILO의 1975년이주노동자보충협약과국제연합이주권리협약은사업장이동의자유에대해정하고있다. ILO의협약과국제연합의이주권리협약에비추어볼때, 합법적인체류가오래지속되면, 사업장이동의자유를확대하는것이국제규범의취지에는부합한다.

94 68 이민정책의국제비교 가족결합에대해서보면, 1975년 ILO의이주노동자보충협약에이르기전에는근로자가족의결합에대해서는직접적인언급이없었다. 그렇지만, 이주노동자보충협약을계기로회원국은가족의재결합을촉진하기위하여모든필요한조치를취한다고하였다. 이협약은합법적인체류자격이있는근로자를염두에둔규정이지만, 그이후외국인권리선언과이주권리협약에서도이러한취지의규정이포함되어있다. 그밖에도사회의자연적이며기초적인단위로서가정의중요성을규정하는국제인권조약도고려되어야할것으로본다. 이상과같은쟁점이외에도인신매매 (Trafficking in Persons) 에대해서도주목할필요가있다. 인신매매조직들은세계도처에서매춘이나강제노동등을위해제3세계의외국인들을밀입국시키는데, 이들인신매매조직에대한국제사회의노력들이점차구체화되고있다. 유엔국제조직범죄방지협약과그부속서인 인신매매, 특히여성과아동의인신매매예방, 억제, 처벌을위한의정서 ( 팔레르모의정서 ) 가대표적인예이다. 농업분야의고용허가제나연예흥행체류자격내에서도일부이겠지만, 인신매매로비난받을수있는사례가나타나고있다. 엄격한형사처벌규정의도입등다각적인대안들이마련되어야하겠다.

95 제 4 장비교대상국가의연구결과와시사점 69 제 4 장 비교대상국가의연구결과와시사점 제 1 절이민정책의특징별비교 국가별이민정책을유형화하고이를종합정리하는것은간단한작업이아니다. 본연구는이민현상이유의하게드러나고있는국가들과향후우리나라가이민정책을모색함에있어고려해야할요소들을감안하여비교대상국가들을선정하였다. 이장에서는비교대상국가들의연구결과를요약하고정책시사점을정리하고자한다. 유형화하여논의를진행하는것도의미가있으나국가별유형화는매우어려운작업이기때문에이는추후과제로하고여기서는국가별사례를중심으로정리하고자한다. 1. 이민정책의전개과정 가. 캐나다 캐나다는 1895년까지비교적외국인의입국이자유롭게이루어졌으나, 이후외국인입국을관리하기위한정책적조치들을취하면서공식적인이민정책이수립되었다. 1960년대이전의이민정책은주로서부지역의정착에도움이되거나광산이나임업등산업부문의노동수요를충족시킬수있는비숙련이민자에초점이맞춰져있었으며, 1945년부터 1960년

96 70 이민정책의국제비교 대중반까지이민정책의목적을인구성장의촉진및캐나다인의생활수준을개선하면서유럽중심캐나다인구의기본특성을바꾸지않는것에두었다. 그러나 1962년캐나다정부는인종, 종교및출신국가에따른인종차별적이민규제를제거하기시작하였으며, 1967년부터는이민지원자의개인적특성에기초하여이민허가를내리는점수제 ( 포인트제 ) 를처음도입하였다. 10년후인 1976년에는오늘날캐나다이민법의근간이되는새로운이민법을제정하여캐나다이민허용의유형을크게경제이민, 가족이민, 인도적이민의세가지로분류하였다. 초기점수제가단기노동시장수요를반영하기위한수단으로활용되었다면, 1990년대초반으로들어오면서점수제는교육과같은일반적인인적자본특성을더중요하게생각하는인적자본모델에기초한점수제로변경되고, 2002년이민및난민보호법이제정 시행되면서단기노동시장수요를충족시키려는목적에서 인적자본 모델을강화하는모델로다시변모한다. 그러나 2000년대중반이후양질의인적자본을가진이민자들의노동시장성과가교육수준에비례하지않고오히려떨어진다는연구결과에따라다시노동시장수요를반영하는정책변화의필요성이제기된다. 이에캐나다는캐나다경험이민 (Canadian Experience Class, CEC), 연방숙련기능인력이민 (Federal Skilled Trades Program, FSTP) 등새로운영주이민프로그램을도입하고, 주정부지정이민 (PNP) 과단기인력이민 (Temporary Foreign Worker Program) 을확대하였을뿐아니라, 이민처리를보다신속하게하고자온라인이민지원시스템인 Express Entry System 을 2015년부터도입 시행하였으며기존의점수제도일자리제안을받은이민지원자가유리하도록개편하였다. 나. 호주 호주는이민에의해국가가설립된전통적이민국가로영주이민을적극적으로받아들이고있다는특징이있다. 1945년부터 1970년대초반까지빠른경제성장을기록하면서호주는노동력부족을해결하기위해적극적으로이민자유입을유도하였다. 이시기호주가노동력부족에대응

97 제 4 장비교대상국가의연구결과와시사점 71 하는방식은독일이나프랑스와같은유럽국가들의대응방식과달랐는데, 후자가한시적외국인력을도입했다면전자는호주에정착할영주이민자들을도입하였다. 1970년대초부터경제부흥기가끝나고단순기능인력에대한수요가줄어들면서호주의이민정책은크게변화한다. 더불어단순히노동력을도입하는것에서벗어나가족결합등다양한목적으로이민정책이활용되게된다. 또한이민신청자개인의자질을평가하여자격요건이갖추어지면영주이민을허용하는점수제를실시한다. 1990년대중반이후호주의이민정책은또다시변화하는데, 기술이민의비중이확대되고기간제취업이민제도를발전시키게된다. 1990년대후반에는지역의수요를충족시키기위한이민제도와사증이개발되어활용되기시작한다. 경제적으로낙후된지역의지방정부와그지역에살고있는친척들이연방정부의까다로운점수제를통과하지못한이민자를후원할수있도록한것이다. 다. 독일 2차세계대전이후인 1950년대이후의독일이민정책에는여러차례변화가있었다. 2차세계대전이후경제부흥을도모하던 1950~60년대독일의이민정책은인력수요를충당하기위해 초청근로자 이름으로외국인력을받아들이기는하되, 로테이션원칙 에근거하여한시적체류만을허용하는제한적인형태였다. 이와같은정책은 1973년 석유위기파동 으로인해외국인인력에대한모집중단조치가내려질때까지유지되었다. 1970년대독일의이민은가족이민이주로나타난시기였다. 당시가족이민은독일에서유일하게허용되는이민형태였다. 이와같은가족이민은 1980~90년까지지속적으로이루어졌다. 한편, 1980년대중반이후로는독일로망명을신청하는자또는피난민이눈에띄게증가하였다. 또한통독과동구권이몰락한 1991년부터 1998년사이에는독일계귀한재외동포의독일내이민이큰폭으로증가하였다. 2000년대이후독일의이민정책은이전에비해포용적인자세를취하는방향으로전환되었다 년국적법개정에의해외국인의귀화및외국인자녀의독일국적취득이

98 72 이민정책의국제비교 완화되었다. 또한독일의이민정책은인구구조의변화에직면하여외국 인전문인력을적극적으로유치하기위한쪽으로변모하고있다. 라. 스웨덴 제2차세계대전이후경제성장으로노동력부족을경험하면서독일, 프랑스등과마찬가지로유럽의다른국가들로부터노동력을받아들이기시작했다. 유럽출신자에대한개방적인이민정책의결과이민자규모가점차증가하게되었고, 1960년대말이후취업목적의이민자에대해부정적인여론이형성된다. 1970년대오일쇼크에따른경기침체이후노동조합은취업이민자유입에대해더욱부정적으로변한다. 이렇듯경제상황에따라취업이민에대한입장은바뀌었지만제2차세계대전이후적극적으로난민을수용하는이민정책기조는유지되고있다. 1990년대중반부터는유럽연합 (EU) 출신자들의자유로운역내이동이허용되면서스웨덴의노동시장이개방된다. 1990년대후반스웨덴경제가회복되고인구감소나인구구조변화에관한논의가지속되면서, 2008년스웨덴정부는비EU회원국출신자에대해서도노동시장을상당부분개방하게된다. 즉, 비EU회원국출신자의취업허용에있어무엇보다고용주의 수요 가중요하게고려되는것이다. 또한취업이민자의기술수준에대한제한을두고있지도않다. 하지만스웨덴은내외국인구분없이동일한근로조건과사회보장혜택을제공하기때문에, 이러한규제가통제불가능한수준으로취업이민자가증가하는것을방지하는것으로해석된다. 결과적으로스웨덴은취업이민, 가족 ( 재 ) 결합이민, 인도적이민의비율이좀더균형을갖추게된다. 마. 영국 제 2 차세계대전후손님노동자제도를활용한유럽의다른국가들과달 리영국은식민지국가에대한의무나외교적목적때문에이민에대한 문호를개방하였다 년이민법이제정되면서영연방의신민 (British

99 제 4 장비교대상국가의연구결과와시사점 73 subjects) 들은다른외국인과동일한법적인제재를받게되었다. 1970년대말들어선보수당정부는통제적인이민정책을운영하였지만, 1994년영국이유럽경제지역 (European Economic Area: EEA) 회원국이되면서역내인구가자유롭게이동하게된다. 1997년정권을잡은노동당정부는개방적인이민정책을추구했는데, 이로인해비EEA 출신자의취업도확대되었다. 노동당정부의개방적이민정책기조하에 2000년대초반에는기술 전문인력뿐만아니라비전문인력도적극적으로활용하였다. 2004년에는 EU가확대되면서중동부유럽 8개국 (A8 : Accession Eight) 이 EU 의신규회원국이되었고, 이때부터 A8 국민들은입국전취업허가없이영국에입국하여직종에구애받지않고취업을할수있게되었다. 독일이나프랑스같은다른주요유럽수용국들은 A8 출신자에대한한시적제한조치를취하였기때문에, 결과적으로신규 EU회원국출신자들의영국행이주가급증하게되었다. 인구유입이증가하면서 2006년부터는공공시설에대한부담이계속적으로보도되었고, 2008년경제침체는이민에대한대중의논의를촉진시켜, 이후제3국출신자의취업에대해서는더욱통제적인정책을펼치게된다. 바. 스페인 스페인은 1980년이전까지는전형적인이민송출국가였다. 1950~70년대서유럽으로이민을간스페인사람이 200만명정도로추정되고있다. 1970년대초반세계오일쇼크로서유럽에서이주노동자유입을중단하고, 스페인의경제가성장하면서스페인사람들의해외이주가점차줄어들기는했지만 1980년대초반까지만해도나가는이민이들어오는이민보다많았다. 스페인에외국인유입이본격적으로시작된것은 1990년대초반이다. 1997년이후에이민자유입국가가되었다. 2008년부터시작된경제위기로최근에는이민자유입보다내국인을포함한외국인유출이더많아지기는했지만, 국내체류이민자의비율이 12% 나되는대표적인후발이민국가되었다. 스페인은장기간독재를해온프랑코정권이 1975년무너지고 1978년

100 74 이민정책의국제비교 스페인헌법이선포되면서입헌군주제에기반한민주주의체제를정립하게된다. 1986년유럽연합에가입, 1990년대후반 European Monetary Union 에가입하였고, 당시국내에서는부동산붐과함께건설업에많은인력수요를창출하였고경제규모의확대와더불어관광, 서비스업등다양한산업에서도저숙련인력수요가높아졌다. 하지만경제성장과더불어내국인의소득과생활수준이높아지면서내국인력은 3D업종취업보다는실업을선택하는경향이나타나게되고, 대신외국인력이그런일자리를채우게되면서이민자규모가급속하게증가하게되었다. 결과적으로내국인실업률이높으면서도저숙련직종에는노동력부족으로인한외국인력에대한수요도높은현상이나타나게된다. 스페인에저숙련외국인근로자의대거유입은 1990년이래스페인의경제성장모델과인구문제 (demographic deficits) 가결합되어나타난것으로본다. 스페인의경제성장은고숙련기술인력보다는저숙련인력을요구하는경제부문에의존하여진행되었으며, 연공서열 (seniority) 이높은근로자를우선적으로보호하는노동시장특성은젊은고학력자들의노동시장진입을어렵게만들었다. 2008년경제위기의여파로스페인은실업률이 23%, 세청년실업율은 40% 를넘는가운데젊은내국인대졸자들이독일을비롯하여영국, 프랑스, 미국, 남미로이민을떠나면서비전문외국인력유입국이면서동시에전문인력해외송출국으로전환하게된것도지난수십년간추구해온경제모델의결과로본다. 스페인의이민유입역사를 3단계로나누어볼수있다 : 1단계는 1985~ 2005년, 2단계는 2005~07 년, 3단계는 2008년이후이다. 1단계 (1985~ 2005) 는유럽연합가입을전후로유럽연합의이민정책에맞추려고하면서, 기업들로부터요구를충족시키고자했던단계이다. 2단계 (2005~07) 는이민자유입이급증하던 2005년에다시대대적인합법화가있었던시기이다. 2005년합법화는노동력부족과인구적필요를언급하면서노동계와기업주들이합의한가운데이루어졌다. 종전의합법화와다른점은 ' 노동시장상황 ' 을염두에두고합법화를하였다는것이며, 합법화의책임을이민자개인이아니라사업주가지도록한점이다. 이민자는노동계약을맺고있어야만합법화될수있었으며, 사업주가

101 제 4 장비교대상국가의연구결과와시사점 75 정부제재를피하려면특정기간안에사업장내이민자를합법화해야했다. 이렇게합법화가되면이민자는사회보장시스템에통합되고, 이시스템에기여자이면서수혜자가된다. 2005년합법화로 57만 7,923명의이민자들이혜택을보았으며, 이와관련한대중적논쟁없이정부, 기업 (UGT) 과노동계 (CCOO, CEOE) 가비공개회의를거쳐결정되었다. 이후에이루어지는합법화는상시적인체제를갖추게된다. 3단계 (2008년~ 현재 ) 는 2008년 1월부터시작된경제위기와더불어스페인의이민정책이이민자귀환정책과통합정책을동시에강조하면서, EU의이민자규제정책에좀더맞추게되는시기이다. 귀화이민자의부모나배우자부모를가족결합대상자에서배제했고, 사업장감독을강화하고, 일자리가없는합법이민자들의본국귀환에인센티브를주는정책을실시했다. 사. 이탈리아 19세기말부터 1980년대초반까지만해도이탈리아는유입인구보다해외로이민을나가는이탈리아인들이다수를차지했기때문에이민관련정책이이탈리아인의보호에초점을두고있었다. 그러나 1970년초반서유럽국가들이노동이민도입을중단하고 1950~60년대부터개발붐으로인해대규모공업지역을조성한이탈리아북부지역으로많은이주민들이유입되기시작하면서이민자가늘어나기시작한다. 그럼에도불구하고이민정책수립의필요성을크게느끼지못하던이탈리아는 1986년최초로현대적의미의이민법을제정하였다. 이법은내 외국인의동등한처우와복지접근의원칙을포함하고있으며, 이는이후에도지속적으로유지된다. 이탈리아의이민법은집권한당의성격에따라크게다섯시기로변화를보이는데, 먼저이민법개혁은중도좌파정권이들어서면서제정된 1988년법에따라불법이민자를통제하고연간쿼터제를운영하여합법적인이민자유입을규제하는등거주외국인통합정책을주요골자로삼는다. 그러나 2001년 9.11사태를계기로중도우파연합정부가공공질서와

102 76 이민정책의국제비교 범죄문제를이민자와연계하여다루면서이민친화적조항들을뒤집었다. 이러한이민정책은 2006년중도좌파정부가재집권하면서다시개방적, 진보적성향으로변모하였으며, 2008년우파연합세력이다시집권하면서부터는이민정책의방향이규제와통제적성격으로변화하였다. 중도우파연합정부는이민을안보문제로다루겠다는선거공약에따라 2009년 Security Package 법 (Law 94/2009) 을제정했다. 2. 이민자유입추이 가. 캐나다 캐나다의이민자유입은 1, 2차세계대전기간중에현저히줄어들었다가 1990년대이후부터현재까지는한해평균 20만명이상의이민자가비교적안정적으로유입되고있다. 캐나다의인구대비이민자비율은호주와더불어세계에서가장높은수준을보이고있으며, 특히 2010년에는약 28만명의이민자를받아들임으로써 40만명을받았던 1913년이래가장높은수치를기록하였다. 이민자구성을살펴보면, 1980년대약 50% 의이민자가가족이민으로다수를차지했던반면에 1990년대중반이후부터는경제이민의비중이점차확대되어 2013년 (57.2%) 을제외한 2010년이후에는줄곧 60% 를넘었다. 캐나다이민자의출신국가별구성을보면, 1956~76 년에는이민자중 63.6% 가영국과유럽에서왔으며아시아출신은 11.9% 에불과했다. 그런데점수제가도입되면서비유럽계이민자가늘어나기시작하여 2006년처음으로아시아와중동출신이유럽과영국출신보다많아졌다. 캐나다해외출생인구중 40% 이상이중동과아시아출신이다. 중국이나인도등아시아이민자들이많이유입될수있었던이유는기술, 교육및언어능력을강조하는인적자본모델에기초한경제이민을강조하는정책방향덕분이다. 캐나다이민자들은대도시집중거주현상을보이는데, 2006년캐나다

103 제 4 장비교대상국가의연구결과와시사점 77 이민자의 63% 가토론토, 몬트리올, 벤쿠버 3대도시에살고있었으며, 농촌지역에살고있는이민자는 5% 에불과하다. 영주이민의경우연간총유입목표를설정해놓고관리하며, 2015년기준으로영주이민자유입목표는약 26만~28만 5,000명이다. 또한단기외국인력프로그램을활용하여특정지역에서발생하는단기인력부족현상을해결하고있는데, 이러한단기취업비자로들어오는이민자규모는지속적으로증가추세를보인다. 나. 호주 제2차세계대전이래호주의인구는계속증가하였는데, 현재호주는 OECD 회원국들중인구의증가속도가가장빠른국가들중하나이다. 인구성장의절반이상이순이민에기인한다. 호주의영주이민제도는연간계획목표에따라운영된다. 영주이민자유입규모는시기별로차이를보이는데, 제2차세계대전이후영주이민자유입규모가가장컸던해는 1969/70 회계연도로 18만 5,099명을기록하였다. 그규모가가장작았던해는 1975/76 회계연도로 5만 2,752명을기록하였다. 영주이민프로그램은크게두가지로나뉘는데, 하나는난민 / 인도적 (humanitarian) 프로그램이고, 다른하나는비난민 (non-humanitarian) 프로그램이다. 비난민프로그램은네가지로분류할수있는데, 그중가족, 경제 ( 기술 ), 특별이민은도입규모의상한선이정해져있다. 이중큰비중을차지하는것이가족이민과기술이민인데, 전반적으로기술이민의비중이확연하게증가하고있음을알수있다. 현재호주정부는해외에서영주이민자들을직접받아들이는것보다, 한시적이민자중영주이민자를선별하는정책을선호하고있다. 한시적기술직취업비자인 457 비자는 1996년하워드 (Howard) 정권당시도입된비자이다. 457 비자의경우연간발급상한선이정해져있지않고수요에따라규모가결정되기때문에해당비자발급건수는경기의영향을많이받는다.

104 78 이민정책의국제비교 다. 독일 독일은순이민에서 + 를나타내고있을뿐만아니라, 최근몇년간독일로유입된이민자의수는큰폭의증가를보이고있다. 독일내유입되는이민자는청년층과중년층 (18~40 세 ) 이주를이루고있다. 또한독일로유입되는이민자중에는거주이전의자유가보장되는유럽연합회원국출신이민자가증가하고있다. 2013년을기준으로독일내거주하는외국인의규모는대략 700만명정도로, 외국인중아등록부에따른외국인이전체인구에서차지하는비율은 8.7% 를기록하고있다. 독일내체류하는외국인이독일인에비해상대적으로젊은연령대에있기는하지만, 1970 년대이후독일내체류하는외국인에서도다소간고령화가진행되고있음이확인된다. 한편, 독일내체류하는외국인의기간을살펴보면다수의외국인이장기체류의형태로독일에서체류하고있다. 라. 스웨덴 스웨덴은지난몇십년동안유출인구보다유입인구가많은국가였다 년대유입한신규이민자들은주로인도적경로나가족재결합경로를통해입국하였고, 취업목적의이민규모는크지않았다. 인도적이민이큰부분을차지하기때문에스웨덴이민자는상당히다양한특성을보인다. 1995년스웨덴이 EU회원국이되면서점차많은 EU회원국출신자들이자유롭게스웨덴으로이주하여취업하게된다. 2008년이민개혁이후비EU회원국 ( 제3국 ) 출신자들의스웨덴취업이더용이해졌기때문에, 확실히제3국출신취업이민자의유입은증가하였다. 스웨덴에서는현재 2008년이민개혁이후이민자유입추이와그변화원인에대한연구가진행되고있다. 마. 영국 2014 년기준영국의순이민 ( 유입 - 유출인구차이 ) 은 31 만 8,000 명으로

105 제 4 장비교대상국가의연구결과와시사점 79 전년대비 10만 9,000명증가하였다. 정부의추정치에따르면 1990년초이래순이민이항상양의값을보인다. 이는영국으로의유입인구가유출인구보다항상많아인구가지속적으로증가하고있다는것이다. 지난십년간영국으로이주한이민자의 86% 는 15~44세였다. 이중가장큰비중을차지하는연령집단은 15~24 세 (44%) 이고, 15세미만의비중은지속적으로감소해현재는 1991년수준의 1/3 정도수준이다. 45세이상이차지하는비중은크게변하지않았는데 2013년기준전체신규이민자의 9% 를차지하게된다. 이민자유입추이를살펴보면성별차이도분명히나타난다. 1991~93년에는여성이대부분을차지했는데이후점차남성의비중이증가하다가 2000년에는남성의비중이가장높아정점을이루었다. 이후남녀비율차이는점차줄어들어 2013년에는남녀가비슷한비중을차지하게된다. 2000년이래영국에도착하는사람들은영국사람들 (native population) 에비해평균적으로젊고교육을잘받았다. EU회원국출신자들은젊은경향이있고, 비EU회원국출신자들은이보다는연령이약간높다. 영국출신자의경우 16% 만이고학력자인데반해, 해외출생자의경우고학력자의비율은 40% 이상이다. 바. 스페인 스페인으로매년들어오는외국인의수를보면, 1999년에 10만명도안되던이민자유입규모가 2000년에 30만명, 2004년 50만명, 2007년에는 90만명으로급속도로증가하였다. 이러한이민자유입규모는미국, 러시아다음으로많은수치이다. 2008년경제위기가시작되면서유입이민자수가 69만명으로약간줄어들었지만, 2012년에도 30만명이넘는이민자유입이있었다. 1981년등록외국인의수가 19만 8,042명으로전체인구의 0.52% 에불과했던것이, 2000년대초에 2% 를넘어섰고, 2007년에는 10% 를넘어섰다. 2008년경제위기가시작되고나서도 2010년까지이민자규모는지속적으로증가하여등록외국인의수를기준으로이민자비율이 11.7% 까지증가하였다가 2011년부터점차감소하여 2014년현재

106 80 이민정책의국제비교 10% 에이른다. 1990년~2000년대스페인의급격한이민인구증가는 1994년부터 2007 년까지경제성장과밀접하게관련이있다. 이기간동안매년평균 3.5% 의경제성장률을기록했다. 당시스페인에서는부동산투자와관광산업이활성화되면서건설부문이급속하게성장하게되었다. 1998년부터 2007년까지 700만개의일자리가생겼는데, 이중 50% 가이민자들에의해서채워졌다고한다. 1960년대이래로건설과관광산업은스페인경제의주력산업이되었으며, 1990년대경제성장기에금융업과더불어그중요성은더커졌다. 이들산업에서는저숙련노동력에대한수요는높으나, 계속된저출산추세와내국인의높은학력수준은이를충족시켜줄수없게되었다. 이때이민자들이들어와저숙련노동력수요를충족시켜주게된다. 이민자들이주로일하는직종은건설업, 음식준비와서빙, 도소매업, 가사서비스업, 농축산업등이다. 스페인경제가성장하면서, 실업률이낮아지면서, 여성의경제활동참여율도높아지면서가사서비스에대한인력수요도커지게되었고, 많은여성이민자들이들어와서가사서비스업에종사하게된다. 농업등 1차산업에종사하는이민자들도많다. 스페인에서는내국인이일하는직종과이민자가일하는직종이구분되는이중적노동시장을형성하고있다. 사. 이탈리아 2000년대에들어오면서이탈리아는매년 20만명에서 50만명까지이민자유입이이루어져왔다. 이러한이민자유입규모는 2008년경제위기전에는미국, 스페인, 독일다음으로큰규모였으며, 2014년현재이탈리아거주외국인수는 492만명으로총인구의 8.1% 를차지한다. 이중고용이민은줄어들고있는한편, 가족재결합을통해들어오는이주는증가하고있는추세이다. 특히이탈리아거주외국인인구에서미성년자녀가차지하는비중이상당하며점차더커지고있어서거주외국인인구증가의한요인이되고있다. 이탈리아이민자유입의또다른특징으로는이주의여성화를들수

107 제 4 장비교대상국가의연구결과와시사점 81 있다. 2008년경제위기를계기로여성이민자의비중이높아지고이들의장기체류경향이강하게나타나고있다. 여성이민자대부분은가사노동분야및의료지원서비스분야에종사하고있다. 이들은이탈리아가구복지에중요한역할을할뿐아니라기독교라는종교적공통점으로인해사회적응도가높아사회수용성이높은편이다. 이주민들의장기체류비율역시높게나타나는데, Immigration Statistical Dossier 2013에따르면, 영주거주를허가받은비EU 국가출신이민자가계속증가하여, 2012년전체이민자중 54.3%, 2백만명이상이되고있다. 이탈리아내이민자들의주요거주지는주로북부지역과중부지역에집중되며특히로마와밀라노같은대도시를이민자들이선호하는데, 이들지역의경우전체거주자의 16.9% 가외국인이다. 국적별분포는거의 30% 에달하는외국인이 EU국가출신이며, 지금은동유럽국가및북아프리카국가출신의이민자가높은비중을차지하고있다. 3. 최근의이민정책동향 가. 캐나다 캐나다의이민은인구고령화와그에따른은퇴인구를대체할노동력수요와연관되어그필요성이계속해서제기되고있다. 특히, 지역발전에필요한노동력부족문제가제기되면서이민자유입을통해지역경제성장을촉진시키고자하며유입된이민자들의역량이노동력부족을호소하는지역과직종에서최대한발휘될수있도록제도개선의필요성이커지고있는추세이다. 더불어캐나다인들의이민에대한긍정적인시각과다문화주의정책역시이민자유입및통합에긍정적인역할을하고있다. 캐나다의이민자유입정책은영주이민자유입정책과단기이민자유입정책으로구분되며, 특히영주이민중에서도경제이민으로들어오는이민프로그램을다양화하고영주이민자의이민처리과정을간소화하며절차의투명성과합리성을높이고있다. 또한캐나다경험이민 (Canadian

108 82 이민정책의국제비교 Experience Class, CEC) 과같이캐나다노동시장에높은적응력을보이는단기취업이민자들이영주이민자로전환할수있는프로그램이생기면서단기취업이민의중요성도커지고있는데, 이는고용주가외국인에게단기고용계약을하고비자신청을하기전에노동시장영향평가 (LMIA) 를받아야하는지여부에따라, 그럴필요가없는국제이동프로그램 (International Mobility Program, IMP) 과 LMIA를받아야하는단기인력이민 (Temporary Foreign Worker Program, TFWP) 으로구분된다. 나. 호주 호주는오랫동안점수제를활용하여기술영주이민자를선발해왔다. 모든기술이민신청자는호주정부가정한평가기준에따라평가를받아일정점수이상을받아야영주권을취득할수있다. 그동안점수제의구성내용은몇차례개정되었는데, 현재호주는연령 (25), 영어능력 (20), 과거 10년간해외및국내기술직경력 (15+20), 학력 (20), 호주교육기관에서취득한학위 (5), 호주지방교육기관에서취득한학위 (5), 호주내실무교육 (5), 호주기관 (National Accreditation Authority) 으로부터인정받은이민자공동체언어능력 (5), 배우자의역량 (5) 등다양한요인을점수제의평가항목으로설정하고있다. 호주에서는이민신청자가국내기술직경력 (20점), 국내학위 (5점 ), 호주내실무교육 (5점 ), 호주지방에서취득한학위 (5점 ) 의총 35점을호주경험을통해확보할수있을만큼국내에서의직업경력과취득한학위는중요한평가항목이다. 반면한시적취업이민자는고용주채용방식을취하고있다. 외국국적기술자혹은전문가를채용하기위해서호주의고용주는내국인구인노력을해야하고내 외국인고용조건에있어차별을두지않아야한다. 일부고용주들이 457 비자를악용하여호주노동자를대체하는방식으로외국인을고용했다는논의가있어, 그동안규제가강화되었다. 현재외국인을고용하는고용주는내국인훈련을위해훈련기금 (industry training fund) 에기여하거나현재고용하고있는호주인이나영주권자의훈련을위해투자해야할의무가있다. 외국인을채용하려는직종은호주의기술직리스

109 제 4 장비교대상국가의연구결과와시사점 83 트 (Skilled Occupation Lists) 에해당하거나, 광산업체와같은대형고용주들 (large employers) 은이민국경관리부 (Department of Immigration and Border Protection) 와외국인채용에관한협약 (Labor Agreements) 을맺어해외에서근로자를채용할수있다. 단순노무직노동력공급을위해호주정부는워킹홀리데이프로그램 (Working Holiday Maker Program: WHMP) 과계절근로자제도 (Seasonal Worker Program: SWP) 를활용하고있다. 다. 독일 최근독일의이민정책의중요한특징중하나를꼽으라면전문인력또는숙련인력에대한적극적유치전략을들수있다. 노동시장의수요에맞추어필요한인력을공급하고향후발생할인구구조의변화에대응하기위해, 블루카드제도등최근몇년간의제도적변화를통해독일의전문인력의독일내유입을확대하는한편, 인력부족등의현상이나타나는직종을대상으로포지티브리스트를작성하여숙련인력에대한노동이민이이루어질수있도록하고있다. 반면, 미숙련 저숙련인력의경우독일의이민정책은여전히단기체류만을허용하는형태를취하고있다. 라. 스웨덴 1990년대후반스웨덴경제가회복되고인구문제가부각되면서고용주들은좀더개방적인외국인력정책을요구하게된다. 이후지속적으로외국인력 ( 취업이민자 ) 도입의필요성에대해서논쟁이있었지만, 노동조합은취업이민자를적극적으로받아들일필요가없다는입장을고수하였다. 2003년에이르러서야노동조합은노동력부족에대응하기위해취업이민자를도입할필요성에동의했고, 2004~06 년기간동안취업이민을관리하기위한논의가확산된다. 2006년발표된보고서는스웨덴에전반적인노동력부족은관찰되지않지만, 특정분야 ( 예 : 보건, 교육 ) 와특정지역에서는노동력부족이나타날수있음을지적하였다.

110 84 이민정책의국제비교 2008년이민개혁후스웨덴은 OECD 회원국중가장개방적인외국인력정책을갖추게된다. 2008년개혁전노동조합에게고용주의외국인고용신청을반대할막대한권한이있었다면, 현재는고용주가외국인고용의필요성을피력하면노동조합의동의없이도외국인을고용할수있다는차이점이있다. 취업이민자는특정고용주가취업허가를부여하지만, 자신을고용할새로운고용주가있다면그변경이가능하다. 취업이민자가새로운고용주가없는상태에서사직을하게되면 3개월동안구직활동을할수있다. 취업이민자는가족을동반할수있고, 4년거주후영주권을신청할수있다. 마. 영국 1997년집권한노동당정권은집권기간동안이민자유입규모증가로이어지는일련의조치를취한다. 어떠한요인들이정책변화에영향을미쳤는지에대해서는다양한의견이있다. 노동당집권시기 (2008년경기침체전까지 ) 영국의경제가안정적이었다는점, 영향력있는정부관료가이민에긍정적이었다는점등여러가지요인이노동당정권의개방적인이민정책에영향을미쳤다고분석된다. 2004년동유럽출신자들의유입이급증하였는데, 2008년경제침체이래영국에서는유입인구를통제해야한다는논의가이루어지고있다. 현재영국정부는 EU 내인구이동은통제하기어렵기때문에, 제3국출신자들의유입, 특히취업목적의이민을통제하고있다. 영국정부는제3국출신자를 5개집단 (Tiers 1~5) 으로분류하고, 각각의집단별로배정된기본점수를획득한사람에대해영국내체류자격을부여하고있다. 점수제의자격요건을까다롭게하거나, 집단별도입규모상한선을정하거나, 특정유입경로 ( 예 : Tier 3) 를차단하면서영국은제3국출신자들에대한이민통제정책을펼치고있다.

111 제 4 장비교대상국가의연구결과와시사점 85 바. 스페인 2011년국민당이재집권하면서신정부는이민법을강화하고, 고용계약을받은이민자만이스페인에들어올수있고일자리를잃으면출국하도록하겠다고발표하였다. 신규이민자들이합법화되기위해많이활용해오던사회정착형합법화 (Social Attachment Mechanism) 제도를없애겠다고한다. 국민당정부는노조나다른사회부문을고려하지않고, 기업주의필요와 EU 정책노선을우선시하는이민정책을구사함으로써 1980년중반의이민정책틀로되돌아가는모습이다. 경제위기기간중에의료지원을끊는등복지비용을줄이려는조치가취해지고사업장에대한통제가강화되며, 실직이민자의귀국을독려하고, 증가하는한시적이민방법개선등이시도되고있다. 국민당집권후시민권을받기위해서는 스페인다움 (Spanishness) 에대한테스트를받기를요구하고, 경제적으로노동력이필요할때는받아들였다가수요가없어지면내보는 ' 순환이주 ' 를강화하자는제안도나온다. 불법체류자에게건강보호권 (Health care right) 을주지않는다는조치를제외하면, 2012년 5월현재아직어떤주장도현실화되고있지는않다. 이민과이민통합담당부처가정부기구에서지금까지처럼 ( 차관급 junior minister) 의높은위상에있을필요가없으며, 그위치를낮출필요가있다는이야기도나오고있다. 이민과통합을사회노동당보다는덜중요하게인식한다. 부처명도노동이민부 (the ministry of Labor and Immigration) 에서고용사회안전부 (the Ministry of Employment and Social Security) 로변경하였다. EU council on immigration 에서스페인의입장을대변하는부처를내무부 (the Interior Ministry) 로하였다. 내무부는이민자통합보다는국가안보와통제관리 (policing) 에중점을두고있으므로 EU의규제적이민정책노선과일치하는방향으로갈것으로전망한다. 그런데이처럼이민정책의방향을통제적으로전환할때야당과시민사회의저항도만만치않을것으로보고있다.

112 86 이민정책의국제비교 사. 이탈리아 이탈리아는이민관련법제와정책이체계를갖추기이전부터국내에들어와일을하고있는불법이민자들이많았고, 이민법제의틀을마련하는과정에서이들에대한합법화가항상함께시행되어왔다. 1982년노동부가비EU국가출신외국인노동자유입중단을선언하면서최초의합법화가이루어졌다. 이후여러차례에걸쳐합법화를시행했으나고용주들의관심부족과이주노동자들의일자리상실에대한두려움으로적극적인추진은어려웠다. 2001년에시행된합법화는초기가사노동자들만을대상으로하였다가다수당의압력과고용주조직의로비에힘입어다른직종으로도확대되었고, 2009년부터 2011년까지진행된합법화프로그램은오직가사및간병분야에종사하는이민자들을대상으로하였다. 이탈리아의외국인력관리시스템에서가장중요한정책적수단은쿼터제이다. 2002년에이탈리아는계절노동자같은단기체류외국인력도입에중점을두었으며외국인근로자에대한수요테스트를추가하였다. 계절노동자의도입역시쿼터제로운영되는데, 2002년에서 2005년까지 7만 9,500명의이주노동자도입쿼터중 5만명은계절노동자에게만허용되었다. 가족동반의경우는쿼터시스템과별개로운영된다. 고숙련노동자들의경우특별히유입에수적제한을두지않으며, 기간이정해진계약의경우에는최대 2년까지체류가가능하고, 무기계약의경우에는체류기간에제한이없다. 1998년에발표한 이민정책실행계획 에서는통합을 차이를차별하지않고포용하는과정 으로정의함으로써이민자와내국인의동등한처우권리를보장하고있다. 즉, 이탈리아는이민자의가족결합권, 교육접근권, 의료및사회보장접근등에있어서비교적진보적인입장을가지고있다. 그러나해외취득자격증이나기능을공식적으로인정받는절차가제대로마련되어있지않으며, 합법체류자의대부분의가족들을받아들이고있지만그들의배우자는노동시장에서보호가필요하고자녀들은교육과시민권획득에있어서지원이필요하다는점이함께지적된다.

113 제 4 장비교대상국가의연구결과와시사점 이민자활용과성과 가. 캐나다 캐나다이민자들은다른국가들에비해비교적높은교육수준과자격조건들로인해노동시장접근성, 직업지위, 가구소득분포등에있어서긍정적이다. 최근, 캐나다이민자들은실업률이떨어지는정도에있어서도다른유럽국가의이민자들에비해성과가좋은편이며, 고용률상승의측면에서도그러하다. 그러나캐나다출생인구와비교했을때는 1980년대이래로이민자들의노동시장성과가점차떨어지고있는것으로나타난다. 이러한경향은경제이민, 가족이민, 인도적이민모두에서발견되는데, 경제이민자들이평균적으로가족이민자들보다나은편이고, 인도적이민자들의경제성과가가장낮게나타난다. 이민초기이민자들의노동시장참여율은캐나다출생인구보다는낮게나타나는데, 이는이민자들중상당수가전문성, 기술기능및언어능력을향상시키는데시간을쓰거나자신들의기술과교육수준에맞는일자리를바로찾을수없기때문이다. 2011년상반기통계에나타난캐나다출생인구의실업률이 6.3% 인데비해, 이민자는 9.1%, 신규이민자들의경우 14.2% 로더높게나타난다. 그러나시간이지날수록해외출생인구의고용율은캐나다출생인구와비슷해진다. 또한이민자의 16.5% 가캐나다에들어와서첫 10년중적어도 7년간 저임금 집단에속하였으며, 국내출생캐나다인의빈곤율은감소하는데비해, 이민자들의빈곤율은증가하는경향을보인다. 나. 호주 최근 10년간호주에입국한이민자를대상으로한 2013년 11월설문조사 (Characteristics of Recent Migrants Survey) 에따르면 150만명의이민자중 65% 가취업중 (employed) 인것으로나타났다. 호주시민권을취득한사람의취업률은 73% 로영주권자 (60%) 나한시적이민자 (64%) 에

114 88 이민정책의국제비교 비해높은것으로나타났다. 2011년센서스에따르면최근입국자일수록실업상태이거나노동시장에참여하지않는비율이높지만, 다른유럽국가들에비해장기실업상태에있는이민자의비율은낮은편이다. 다른국가에비해상대적으로긍정적인노동시장성과는호주정부가기술이민의비중을높이고, 더불어현재노동시장의수요를충족시켜줄수있는기술이민자를선발하는데초점을두고있기때문으로보인다. 이민유형별노동시장성과를비교해보면, 기술이민자 ( 주신청자 ) 의 85% 가취업중인것에비해가족이민자의절반가량 (55%) 만이취업중인것으로나타났다. 기술이민자들이노동시장에서의성과가더나은것으로나타나지만, 사실상연령, 자격 (qualifications), 언어능력을고려하면이러한차이는사라진다. 다. 독일 독일내체류하는외국인의고용률은독일국적자와비교할때전반적으로낮게나타난다. 업종별고용현황을살펴보면, 외국인은시설관리등기업또는가사와관련된서비스, 농 임 어업, 제조업에서그비율이높은반면, 독일인의경우는공공부문및교육, 은행 보험업등에서그비율이높게나타나고있다. 외국인과독일인의고용은종사상의지위에서도나타난다. 이민배경이있는지여부에따라비교하면, 이민배경자의경우현업근로자의비율이높고, 사무직근로자나공무원의비율은낮다는점이나타난다. 실업률을살펴보면외국인의실업률은독일인에비해뚜렷하게높은수치를기록하고있다. 이에따라, 외국인또는이민배경이있는자는독일국적자또는이민배경이없는자에비해실업급여 Ⅰ (Arbeitslosengeld Ⅰ) 또는실업급여 Ⅱ(Arbeitslosengeld Ⅱ) 의사회보장에의존하는비율이높을뿐만아니라, 이민배경이있는자의경우이민배경이없는자에비해가족등에의한지원을받는비율이높다. 독일의이민정책은고령화및저출산으로인한독일내인구구조적변화및이에따른인력공급의부족현상을해결하기위해, 숙련인력및전문인력의적극적유치를위한방향으로전환되고있다. 이에따라전문인력및숙

115 제 4 장비교대상국가의연구결과와시사점 89 련인력의독일노동시장내이민자의접근은보다용이하게될가능성이높 은반면, 유럽연합회원국의국적자를제외한제 3 국적미숙련인력이나저숙 련인력에대한이민은앞으로도제한적으로허용될가능성이상당히높다. 라. 스웨덴 스웨덴인구는높은경제활동참가율을보이는것에반해, 스웨덴이민자들의노동시장성과는긍정적이지만은않다. 스웨덴내선주민과해외출생자들의취업률차이는 OECD 회원국들중가장크다. 2008년개혁전까지만해도스웨덴의이민정책은경제적인목적을달성하기위해서나노동시장의수요를충족시키기위해서개발되지는않았다. 그동안인도적이민자들을많이받아들였고가족결합에어떠한경제적인자격요건을요구하지않기때문에, 스웨덴어능력이없는난민과이들의가족이신규이민자의가장큰부분을차지하고있다. 그러다보니이들의노동시장통합이중요한정책과제로대두되었다. 스웨덴의노동시장모델은근로자보호장치가강하고저숙련일자리가상대적으로적어서신규인력이노동시장에유입하는것이사실상어렵다. 계약직이증가하면서이민자들이계약직으로일을시작하기도하는데, 문제는계약직이정규직으로가기위한발판이되기도하지만계약직의특성상이민자들이노동시장상향이동이어려울수도있다는점이다. 마. 영국 2000년과 2012년사이영국내해외출생생산가능인구는 350만명에서 600만명으로 70% 이상증가하였는데, 이러한해외출생노동인구의확대는무엇보다신규 EU회원국출신자들이취업을목적으로영국에이주한것에기인한다. 2000년이래신규이민자 (newcomers) 들은영국출신자 (natives) 에비해단순기능분야취업을하는경향이두드러진다. 2012년기준, 신규이주한 EU 출신자들이단순기능일자리 (low-skilled work) 에

116 90 이민정책의국제비교 취업하는경우 (10%) 는영국출신자 (natives) 에비해 3배정도높은것 (29%) 으로나타났다. 영국은여타 EU회원국과마찬가지로역내에서단순기능인력에대한수요를해결하고있다. 동시에신규이민자들은교사, 의사, 변호사, 건축가등전문직에상대적으로많이포진되어있다. 따라서기술에따른신규이민자의직업분포는 U자모양을띄고있다고볼수있다. 신규이주한 EU회원국출신자들은비유럽출신자와비교하여농업분야취업하는경향이 10배정도높고, 이전에이주한 EU회원국출신자들에비해제조업, 호텔, 식당에집중적으로취업하는경향이있다. 바. 스페인 이민자들의노동시장성과는스페인에들어온시점에따라현저하게차이가난다. 2008년경제위기전에들어온이민자들은일자리를찾는데전혀문제가없었다. 반면, 경제위기이후에들어온이민자들은일자리를찾는데어려움이크다. 2000~03 년에들어온이민자는 1~2년내에쉽게일자리를찾았고이들의고용율은내국인보다 10% 포인트나높게나타난다. 이처럼고용률은높으나이민자개인적특성이좋은일자리를찾는데에미치는영향은크지않다. 일자리를찾는데가장크게영향을주는요인은출신국가인데, 라틴아메리카출신은북아프리카출신이민자보다훨씬쉽게일자리를찾고, 준숙련일자리로옮겨갈가능성도훨씬높다. EU 15개국출신은고숙련직에서일할가능성이가장크다. 대규모이민자유입은심각한저출산고령화를겪고있는스페인의인구성장에도중요한역할을하고있다. 1998년 39.8백만인구가 2010년 47 백만명으로증가하는데, 이민자유입이큰역할을했다. 특히 30~34 세젊은성인이민자의유입은스페인출산율을높이는데에도기여했는데, 이민자들의출산율이내국인보다높다. 2009년내국인출산율은 1.33인데, 이민자출산율은 1.67 이었다. 그리고 2009년출생한아이의 24.1% 가이민자의자녀이다. 그러나이민덕분에 1999~2009년기간중증가하던출산율이 2010년에다시떨어졌고, 일부지역에서인구감소는경제회복을어

117 제 4 장비교대상국가의연구결과와시사점 91 렵게할정도로문제가되고있다. 현재고령화되고있는내국인력이맡고있는거의 200만개저숙련일자리를채울이민자가필요하다. 이민자는스페인의경제성장에도중요한기여를하고있는데, 2000~05 년 GDP 성장의 50% 이상이외국인근로자유입덕분이라고본다. 이민자들은고용유연성을갖기때문에구조적실업을감소시키며, 상품과서비스의내수를높이고, 세수를높여주며, 사회보장시스템에부담보다는기여를더많이함으로써스페인경제에도움을주고있다고평가받는다. 사. 이탈리아 이탈리아이민자들의고용률은내국인과비교했을때더높은수준으로나타나며, 성별고용률역시남녀모두내국인보다높다. 학력수준에따른고용률은학력수준이낮을수록이민자의고용수준이높고, 고학력의경우에는내국인의고용률이더높게나타난다. 실업률역시이민자가내국인에비해높으며, 여성의경우내국인과이민자간의실업률차이가더크다. 또한고학력집단에서의이민자와내국인간의실업률격차가더크게드러났다. 이탈리아는이민자와내국인모두 OECD 평균보다임시직비율이높은편인데, 이렇듯교육수준과무관하게저숙련직종에이민자들이집중되는현상은저숙련또는중급숙련직종에서노동수요와지하경제가중요한역할을하고있음을의미한다. 월급수준에서는외국인들의월급이내국인보다평균 24% 정도낮게나타나며, 이러한임금격차는여성의경우더크게나타나고교육수준이높을수록더커진다. 노동시장에서이민자들은내국인과같은교육수준이라할지라도숙련수준이낮은직종에종사함으로써과잉학력문제가발생하고있다.

118 92 이민정책의국제비교 제 2 절국가별비교연구의정책시사점 1. 국가별이민정책의전망과시사점 가. 캐나다 캐나다는지속적인대규모이민자유입과국가발전의전략으로이민을적극활용한다는면에서매우일관된정책추진을하고있다. 그러나높은교육수준의영주이민자들이캐나다에지속적으로유입되고있음에도불구하고이들이노동시장에서자신들의역량을충분히활용하고있지못하고있으며, 그정도가점차심화되고있다는문제가제기됨에따라, 2000년대후반부터캐나다정부는새로운시도들을하고있다. 캐나다는오랜기간점수제를활용한선별적이민자수용을통해비교적좋은성과를내왔다. 그럼에도발생하는문제들을해결하기위해꾸준한제도개선을통해단기노동시장수요를충족시키면서도우수한영주이민자를지속적으로확보할수있는모범적인이민정책사례로발전할수있을지는지켜볼일이다. 특히, 최근캐나다이민정책에서역할이강화된주정부와고용주들의수요자중심의요구를우수한인적자본을가진이민자를선별수용하려는공급자중심의국가이민정책의큰틀에얼마나잘균형을맞춰나갈것인지가중요해보인다. 나. 호주 이민자의기술, 언어능력등개인의자질과잠재력만으로도호주에영주이민이가능하기는하지만, 국내에서의직업경력과취득한학위등 호주경험 에가산점을부여하면서 검증된 이민자를선발하기위한노력을기울이고있다. 호주의이민정책이 단계별영주이민 ( 한시이민자의영주이민전환 ) 으로요약되는전세계적이민정책동향과일치함을알

119 제 4 장비교대상국가의연구결과와시사점 93 수있다. 호주정부는기술직의경우에만한시적으로외국인력을도입하고있고, 이후노동시장에서의성과에따라영주권신청자격을부여하고있다. 반면단순기능외국인력의경우워킹홀리데이프로그램이나계절노동자제도를통해우회적으로활용하고있는상황이다. 취업이민자의기술수준에따라다른관리방식을취하고있다. 제2차세계대전이후인구를확보하기위해시작되었던호주의이민정책은이제더이상인구를받아들이기위해서가아니라사람들의입국과체류를잘관리하여호주의미래를건설하고자운영되고있다. 다. 독일 독일의이민정책은고령화및저출산으로인한독일내인구구조적변화및이에따른인력공급의부족현상을해결하기위해, 숙련인력및전문인력의적극적유치를위한방향으로전환되고있다. 이에따라전문인력및숙련인력의독일노동시장내이민자의접근은보다용이하게될가능성이높은반면, 유럽연합회원국의국적자를제외한제3국적미숙련인력이나저숙련인력에대한이민은앞으로도제한적으로허용될가능성이상당히높다. 한편, 독일로유입되는이민자는청년층과중년층이주를이루고있으나, 이와동시에독일내거주하는외국인의고령화현상도점차나타나고있고, 장기체류하는외국인의비율이증가하면할수록고령화현상은점차증가할것으로예상된다. 이밖에, 독일내체류하는외국인은노동시장에있어독일국적자와뚜렷한차이를보이고있다. 특히독일내거주하는외국인의실업률은독일국적자의 2배이상에이를만큼높은수치를기록하고있다. 이는이민자를노동시장에적극적으로통합시키는데어려움이발생하는경우사회보장과관련한여러가지문제가발생할수있다는점을보여준다.

120 94 이민정책의국제비교 라. 스웨덴 2008년이민개혁의배경에대해서는여러가지논의가있지만, 인구전망을고려할때향후이에대한고민이더욱이민정책에반영될가능성이있다. 스웨덴의경우여성과장년층의노동시장참여율이높기때문에다른 OECD 회원국들에비해인구고령화에대처하기위해활용할만한국내노동력이부족하다는점이한국과의차이점이라고할수있다. 2008년스웨덴의노동시장을상당부분개방하였지만, 그럼에도불구하고취업이민자의급격한증가는경험하지않고있다. 각국의노동시장특성에따라동일한정책도다른결과를나을수있다는점에주목해야한다. 스웨덴의경우노동자보호장치가잘갖추어져있기때문에고용주들이채용에있어서위험부담을지지않는경향이있고, 스웨덴정부도외국인력알선에적극적이지않기때문에, 개방적인외국인력정책이취업이민자의급격한증가로이어지지않는다고풀이된다. 하지만이민자들의네트워크를활용한연쇄이주로인해청소업이나요식업과같은노동력부족이나타나지않는직종에취업이민자가증가하는경향이있다는점에주목할필요가있다. 물론한국과는다르게스웨덴에서는국내인력으로채워지지않는단순노무일자리가많지는않지만, 송출국에서의인구유출압력이큰이상어떤식으로든스웨덴취업을희망하는이민자들이있을것이라는우려는존재한다. 스웨덴의사례는한국정부가외국인력정책을운영함에있어서취업이민자들의노동권및사회권을제대로보장하는것이중요함을보여준다. 전지구화와함께주요수용국의이민정책은수렴하는경향을보이는데, 스웨덴의이민정책도 ( 인도적이민보다는 ) 취업이민비중이증가한다는점에서그경향에서크게벗어나보이지는않는다. 단, 스웨덴은오랫동안인도적이민을많이받아들여온만큼유입되는인구의특성이다양하기때문에취약계층에대해서는적극적인노동시장정책을통해사회통합을달성하기위해노력하고있음을보여준다.

121 제 4 장비교대상국가의연구결과와시사점 95 마. 영국 영국이민정책, 특히이민자의유입과관련된정책은시기별로상당한차이를보이고있다. 1950~60년대에는개방적인이민정책을취했다면, 1970년대에서 1990년대중반까지제한적인이민정책, 1990년대중반노동당정권이들어서면서개방적인이민정책을추구하였다. 현재보수당정부의최대관심은순이민규모를줄이는것이다. 현이민법 / 정책은경제적이해나인권등오랜시간에거쳐축적된가치체계를토대로수립되었고, 이민자들은이민법 / 정책이정한여러경로를통해영국에유입하기때문에정부는사실상이들의유입을통제하기어렵다. 앞으로외부국경의통제와더불어내부통제, 즉이민자의권리에관한논쟁역시가속화될것으로보인다. 바. 스페인 경제위기를겪으면서스페인이직면한과제중에는고실업시대에이미대규모로정착하여살고있는이민자의통합문제, 이웃유럽국가들처럼반인종정서의출현이정치양극화로비화되지않도록하는문제, 최근대규모이민유입덕분에부각되지않았던인구감소문제, 저숙련인력의부족과고학력전문인력의대규모해외유출문제등으로이는스페인이경제회복을위해풀어야할당면과제가되고있다. 스페인의이민정책중우리가주목해서볼필요가있는것은이민자통합정책의추진방식이다. 불과 10여년만에 1백여만명이던이민자가 600 만명이상으로급작스럽게증가했음에도, 이민자들이쉽게지역사회에정착할수있도록 11개의생활영역에서다양한정책을자치지방과자치주가주도적인역할을하여개발하게하고있다는점, 이민자가지역사회일원으로서적극적활동을하는것이그의법적지위개선과연계시킴으로써이민자의지역사회통합을촉진시키고있다는점, 기본적인복지수요를지자체차원에서파악하여제공할수있는기반을갖추고있다는점, 지자체차원에서도송출국과의초국가적연계를강화하여이민자의

122 96 이민정책의국제비교 순환이주를촉진하기도하고귀환후재적응에도도움이되도록지원정책을추진하도록하고있다는점, 중앙정부는물론지지단체까지도동참하여이민자통합기금을만들고이를활용하여이민자초기적응부터교육훈련및고용에집중적지원이가능하도록하고있다는점등은국내이민자통합정책개발에주는시사점이크다고볼수있겠다. 사. 이탈리아 이탈리아정부는정권의변화에따라이민친화적인정책과국경통제및엄격한불법체류자관리정책이번갈아가며나타나지만, 노동시장수요에맞는이민자도입정책을지향하고불법이민자관리를철저히하기위한구체적인정책수단에서는좌파나우파정권이서로수렴하는경향을보이고있다. 이탈리아의외국인력도입정책은이미들어와있는불법이민자들을합법화시키는방식에크게의존하고있는현시스템을개선하고자하는노력을점차강화할것으로보인다. 또한이탈리아에서저숙련또는반숙련직종에집중되어일하고있는이민자들가운데장기체류또는정주인력의비중이점차높아짐에따라이들의직업능력향상을위한직업훈련이나교육, 직능수준에맞는일자리매칭의필요성은점차더커질전망이며, 이민자들의해외취득학력이나자격증에대한평가와인정시스템구축의필요성도확대될전망이다. 국가이민정책을실제로구현하는지방정부의역할비중은이민자규모가확대될수록더욱증가할전망이며, 특히이민자관리및통합에있어서중앙정부와지방정부간의협력과적절한예산배분, 이민정책추진역량강화등은앞으로도그중요성이더욱확대될것으로보인다. 2. 종합평가 본연구의대상국가들의이민정책연구에대한종합평가는다음과 같다. 캐나다와호주는이민국가이기는하지만최근들어노동시장의여

123 제 4 장비교대상국가의연구결과와시사점 97 건을고려한이민정책으로전환이이루어지고있다. 포인트시스템보다는내국인노동시장이나국민정서를감안한이민정책이보다강조되고있음이다. 선발이민국가인영국이나독일은여전히매력있는비교대상국가들이다. 독일은우리나라의고용허가제와같은초청외국인력제도 (guest worker system) 를운영하여왔으며통일의경험을갖고있고외국인인구비율도매우높지만고령화가빠르게진행되고있어이민에대해매우적극적인입장을갖고있다. 영국은식민국가의인력을유입하여노동력활용을적극적으로추진하여왔으며노동력활용과관련해서는영연방국가들인캐나다나호주와수렴현상을보이고있지만차별성도있다. 영국의경우출산율의영향도있지만고령화율을지연시키는데어느정도성공한것으로모인다. 북구모델인스웨덴의경우 1990년대에 OECD 국가에서가장높은고령화율을보였으나 2013년에들어와서는네번째를기록하고있어이민정책을통해고령화증가속도를낮추는데기여한것으로평가된다. 이탈리아와스페인은후발이민국가이면서도인구유출을경험하고있다. 이들나라의이민자유입정책은특히저숙련인력활용과관련하여국내이민정책에시사하는바가크다. 아시아국가인대만과일본모델은결혼이민자와같은다문화정책에서는선발국가이지만다른특징을보이고있다. 대만의경우이민청을만들어이민정책추진체계를정비하는등이민자의유입에비교적적극적인태도를갖고있다. 이에비해일본은이민문제에대해여전히보수적인것으로평가된다. 비록외국인력유입을적극활용하는것을천명하고있으나이는올림픽수요등산업수요에부합하는대응적정책이기조를이루고있는실정으로평가된다. 한편, 제조업기반의산업성장모델을갖고있는독일과일본의이민정책의경험은매우반대의입장에놓여있다. 두국가는고령화율이 OECD 국가에서각각 1위와 2위를기록하고있으나독일은이민국가를지향하고있는것으로보이고일본은이민의필요성을강조하고는있으나여전히소극적인정책에머물러있다.

124 98 이민정책의국제비교 이러한현상은본연구에서분석한국가들이대부분이민자유입및활용정책의필요성을야기하는인구변동이나노동시장구조의환경을갖고있지만이민정책이갖는정치적성격과이민자의유입에따른다양한사회경제적요인에대한고려가국가의정치체계나국민들의인식등과맞물린결과로보여진다. 결과적으로어떠한이민정책을추진해나가야할것인가는국가가처해있는환경적요소를고려하여이민이갖는사회경제적편익을제고하는방향에서모색되어야하며이를위한구체적인정책프로그램, 정책추진체계등에대한제도개선이필요하다.

125 제 2 부 주요국의이민정책과성과

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127 제 5 장캐나다의이민정책 101 제 5 장 캐나다의이민정책 제 1 절이민정책의전개과정 캐나다는이민을통해국가를설립한전통적인이민국가로서오늘날까지도국민대다수가이민이국가유지와발전에중요하다고믿고있고, 1970년대채택한다문화주의를국가정체성을구성하는중요한요소로보고있으며, 실제로이민자들의통합성과가높다는점에서학자들뿐아니라정책입안자들로부터상당한주목을받아왔다 (Reitz, 2014). 그럼에도불구하고문제가없는것은아니기때문에최근캐나다이민정책은대대적인개혁을진행중에있으며, 이러한제도적개혁이의도한효과가있는지에대한평가와논의가활발히진행되고있다. 캐나다는 1867년영연방정부로설립된이래로 1895년까지는외국인의입국이비교적자유로왔으나, 그이후외국인의입국을관리하기위한정책적조치들을취하면서공식적인이민정책이형성되기시작했다 (Challinor, 2011). 당시캐나다정부는이민을관리하는다수의행정결정 (administrative decision) 을내렸으며, 이중에는 1906년, 1910년, 1952년이민법 (Immigration Act), 그리고중국인입국과이민을금지하는 1923년중국인이민법 (Chinese Immigration Act) 도포함된다. 20세기초반까지도캐나다로의이민허용은 백인, 특히 유럽계 이민자를선호하는인종차

128 102 이민정책의국제비교 별적인이민정책이었다 (Challinor, 2011). 1960년대이전캐나다이민정책은주로비숙련이민자에초점이맞춰져있었다 (Ferrer, Picot, and Riddell, 2012). 제1차세계대전까지캐나다는서부지역에정착하는데도움이되는농부나농장노동자, 여성가사노동자등을이민자로받아들였으며제2차세계대전후에도광산이나임업등산업부문에노동력수요를충족시키기위해저숙련노동자들을중심으로이민이이루어졌다 (Ferrer, Picot, and Riddell, 2012). 1945년부터 1960년대중반까지캐나다이민정책의목적은인구성장을촉진하면서, 캐나다인의생활수준을개선하고, 캐나다경제의 ( 이민자 ) 수용능력변화에대응하면서, 유럽중심의캐나다인구의기본특성을바꾸지않는데있었다 (Ibid.). 따라서당시이민자들은미국, 영국, 유럽출신으로제한하였다. 캐나다가영국의영향에서벗어나독자적인국적법을갖게된 1946년이후에야본격적으로이민자를수용, 통제하는이민정책이발전될수있었다 ( 한경구외, 2012). 그이전에는영국연방의일원으로서영국의국적법을따르고있었다. 1962년캐나다정부는인종, 종교및출신국가에따른인종차별적인이민규제를제거하기시작하였으며 1967년에연령, 교육수준, 언어능력, 기술자격등이민지원자의개인적특성 ( 교육받은, 생산가능한연령대의불어와영어가능한자 ) 에기초하여이민허가를내리는점수제 ( 포인트제 ) 를처음도입하였다 (Challinor, 2011; Ferrer, Picot, and Riddell, 2012). 점수제는경제이민유형 (economic class) 으로들어오는이민자에게적용되며, 가족이민이나인도적이민에는적용되지않는다. 당시에는가족이민과인도적이민을우선적으로처리하였으며, 점수제로들어오는경제이민은잔여적범주였다 (Ferrer, Picot, and Riddell, 2012). 그후 10년뒤인 1976년에종전의이민법을전면개편, 새로운이민법으로제정하여오늘날의캐나다이민법의근간을갖추었다 (Challinor, 2011). 1976년이민법 (the Immigration Act, 1978년 4월시행 ) 에서는캐나다이민허용의세유형을규정하고있는데, 첫째유형은출신국가나인종보다는직능 (employment skills), 교육, 언어능력점수에따라이민을허용하는경제이민 (economic class) 이고, 둘째유형은가까운가족의후원을

129 제 5 장캐나다의이민정책 103 받는가족이민 (family class), 그리고셋째유형은국제적인보호를받는인도적이민 ( 난민 )(refugee class) 이다. 1976년이민법은공식적으로난민정책과난민관리구조를조직하여난민에대한법적의무를지속적으로수행할수있도록제도화함으로써인도적이민이캐나다이민정책의핵심범주중하나로자리를잡는데기여했다 (Challinor, 2011; 한경구외, 2012). 1976년이민법은이민정책에서경제적이해보다는가족재결합과인도주의적관심을강조하였다. 캐나다가영주이민도입방식으로서점수제를수십년간운영해오면서상당한변화가있었다 (Ferrer, Picot, and Riddell, 2012: 3~4). 점수제도입초기에는단기노동시장수요를반영하기위한수단으로점수제가활용되었다. 점수가특정직업에배정되었고, 이는인력수요정보를바탕으로분기별로검토되었다 (Green and Green, 1999; Ferrer, Picot, and Riddell, 2012 재인용 ). 1980년대와 1990년대초반까지캐나다인적자원및기술개발부 (Human Resources and Skills Development Canada) 가개발한직업전망체계 (Canadian Occupational Projection System, COPS) 모델정보와다른주요정보원을통합해특정직업에배정된점수를변경하는데활용하였다. 그런데 1990년대초반으로들어오면서이점수제는교육과같은일반적인인적자본특성을더중요하게생각하는인적자본모델에기초한점수제로변경되었다. 이는교육수준이나경력및언어능력등인적자본이우수한이민자들일수록노동시장에잘적응할것이며노동수요에따른직업전환도수월하여장기적인측면에서캐나다사회에도움이될것이라고본것이다. 2002년이민및난민보호법 (Immigration and Refugee Protection Act: IRPA, 2002년 6월시행 ) 이제정 시행되면서캐나다이민정책은단기노동시장수요를충족시키려는목적에서완전히탈피하여, 특정직업에서의인력수요보다는교육, 경력과언어능력등을높게평가하는 인적자본 모델을강화하였다 (Ferrer, Picot, and Riddell, 2012). 하지만난민과관련해서는난민신청자가캐나다에정착할수있는능력보다는보호의필요성에강조를두었으며 (Challinor, 2011), 이러한정책방향은 난민보호법 이라는법명을통해서도확인할수있다. 2002년이민및난민보호법은캐

130 104 이민정책의국제비교 나다가필요로하는인적자본을가진이민자를받아들이기위해새로운절차들을담고있는데, 연방전문인력이민 (Federal Skilled Worker Program, FSWP), 단기인력이민 (Temporary Worker Program, TWP), 주정부지정이민 (Provincial Nominee Program, PNP), 고용계약의견서 (Arranged Employer Opinion, AEO) 84) 가그예이다 (Challinor, 2011). 이에대한자세한설명은뒤에서할것이다. 캐나다가점수제운영에서노동력부족직종에점수를부가하는방식에서일반적인인적자본에점수를부가하는방식으로전환하게된이유를살펴보면, 첫째로장 단기인력부족직종에대한믿을만한정보를얻기가어려웠다는점둘째, 각직업에필요한이민자수를제시하는것이어렵고, 이를제시한다고하더라도실제로들어온이민자들의직업분포가원래원했던방식으로분포되기가어렵다는점이다 (Ferrer, Picot, and Riddell, 2012: 5~6). 이는이민자선별에교육수준, 경력, 언어능력등여러다른요인들이영향을주기때문이며, 실제로직업별로필요한이민자수와실제들어온이민자의직업분포간의상관관계는낮은편이라고한다. 셋째로지역의노동수요를적절히반영하기어려우며, 이는일단이민허가를받고들어온이민자들은원하는곳에서살게되는데주로 3대대도시에집중이주하는경향이있으며 년대에는 75% 가이지역에이주함 -, 이민자들이자신의기술을필요로하는지역을찾아가거주하는것도아니기때문이다. 넷째로는특정직업에따라점수를달리부여하는경우이직업에신규이민자가종사할것이라고예상한것인데, 실제로이들이들어오면이직업에만종사하도록요구할수없다는문제점이있다. 다섯째로는이민처리과정이너무오래걸려서단기노동수요에신속하게대응할수없다는것이다. 이러한이유로 1990년대초반부터 2000 년대초반까지캐나다의이민자선별정책이인적자본모델로전환하게되었던것이다. 하지만 2000년대중반이후로들어서면서, 이민자선발방식이인적자 84) AEO 는해당일자리에적합한캐나다인을찾을수없음을증명하는과정으로서일종의노동시장테스트인데, 그명칭이 Labour Market Opinion(LMO) 를거쳐 2014 년에 Labour Market Impact Assessment(LMIA) 로변경되었다.

131 제 5 장캐나다의이민정책 105 본모델에근거한점수제에서다시노동시장수요를반영하는방식으로방향전환을할필요성이제기되었다. 1990년대초반부터캐나다이민정책이인적자본모델에기초하여교육, 경력, 기술및적응력등에서좋은점수를얻은이민지원자들을우선적으로받아들이고, 전체이민자중점수제에의한경제이민자의비중을점차확대하면서, 이민자의교육수준은확실히높아졌다. 특히 1990년대 IT붐은전문기술인력에대한수요를높였으며, 따라서경제이민의비중도함께높아졌다. 1980년대전체이민자의약10% 가대졸자이었는데, 2005년에는그비율이 45% 로높아졌다. 2000~07 년기간동안 FSWP 지원자의 78% 가대졸자였으며, 이들의배우자의 50% 도대졸자였다고한다 (Ferrer, Picot, and Riddell, 2012). 그런데문제는양질의인적자본을가진이민자들의노동시장성과가그들의교육수준이높아지는것만큼비례해서좋아지지못하고오히려떨어진다는연구결과들이발표되면서 (Aydemir and Skuterud, 2005; Clarke and Skuterud, 2014 등 ), 인적자본모델에근거한이민자선정방식에변화를주어야할필요성이커지게되었다. 또한지역과직종별노동력부족문제도계속제기되고있으며, ( 최 ) 단기노동시장수요를충족시켜야할필요성도최근들어더높아져가고있다 (Ferrer, Picot, and Riddell, 2012). 이러한상황을반영하여캐나다에서교육과직업경험을쌓아적응력과노동시장수요가입증된인력을받아들이기위한캐나다경험이민 (Canadian Experience Class, CEC), 연방숙련기능인력이민 (Federal Skilled Trades Program, FSTP) 등새로운영주이민프로그램을도입하고, 주정부지정이민 (PNP) 과단기인력이민 (Temporary Foreign Worker Program) 을확대하고, 이민처리를보다신속하게하고자온라인이민지원시스템인 Express Entry System 을 2015년부터도입 시행하고기존의점수제도일자리제안을받은이민지원자가유리하도록개편하였다. 이와같은이민정책의변화를통해달성하고자하는목적은첫째, 1990년대후반부터점차떨어지고있는이민자들의노동시장성과를개선하고, 둘째, 지역의단기적인노동력부족에보다잘대응하며, 셋째로토론토, 벤쿠버, 몬트리올세대도시에집중한이민자유입을다른지역으로분산시키고자하는것이다 (Picot and Sweetman, 2011).

132 106 이민정책의국제비교 제 2 절이민자유입및체류현황 캐나다 150년이민의역사를보면, 국가설립이래로지속적인이민자유입이있으면서도유입규모에있어서는 1990년대전까지만해도상당한부침이있었다. [ 그림 5-1] 에서보듯이, 1911~1913년에는한해 30~ 40만명까지이민자가들어왔다가 1, 2차세계대전기간중에는이민자유입이현저히줄어들었으며, 1990년대이후부터현재까지비교적안정적으로한해평균 20만명이상이들어오고있다. 인구대비이민자비율을보면캐나다는호주와더불어세계에서가장높다. 1990년부터최근까지이민자유입비율이전체인구의약 0.7~0.8% 에해당한다. 85) 특히 2010 년에는약 28만명의이민자를받아들여서, 1913년이래가장높은수치를기록하였다. 캐나다에서는영주권취득한후 3년이지나면국적취득이가능한데, 자격요건이되는영주권자들가운데 85.1% 가국적취득을하였다 (Challinor, 2011). [ 그림 5-1] 캐나다영주이민유입인구 (1860~2014) 자료 : Canada Facts and Figures 2014, CIC. 85) 1998 년과 1999 년은전체인구의 0.6%, 17~18 만명이유입되어예외이다. ( 접근일 : ).

133 제 5 장캐나다의이민정책 년총인구의 20% 가넘는 702만 9,100명의해외출생인구가캐나다에거주하고있으며, 이는미국의 13.5% 에비해서는상당히높은비율이다 (OECD, 2015a). 2001년과 2006년센서스를비교해보면, 캐나다거주해외출생인구는 13.6% 증가한데비해, 캐나다출생인구는 3.3% 만증가했다. 즉, 이민이캐나다의인구성장에 3분의 2 이상을기여하고있다는것이다 (Challinor, 2011). 1980년대약 50% 의이민자가가족이민을통해들어왔고경제이민은 30%, 인도적이민은 18% 이었던반면 (Challinor, 2011), 1990년대중반이후부터경제이민의비중이점차더확대되어 2013년 (57.2%) 을제외하고 2010년이후줄곧 60% 를넘었다 ( 그림 5-2 참조 ). 2014년현재경제이민자와그가족은전체이민에서 63.4% 를차지하며, 가족이민이 25.6%, 인도적이민 8.9% 이다. 캐나다이민에서경제이민이큰비중을차지하고있음을반영하듯이, 이민자의반수이상이대학졸업자로캐나다출생인구의경우 21% 만이대학졸업자인것과대비된다 (Challinor, 2011). 캐나다이민자의출신국가별구성을보면, 1956~76년기간에는이민자중 63.6% 가영국과유럽에서왔으며아시아출신은 11.9% 에불과했다 (Challinor, 2011). 그런데점수제도입의영향으로비유럽계이민자가늘어나게되었고 2006년에처음으로아시아와중동출신이유럽과영국출신보다많아졌다. 캐나다해외출생인구중 40% 이상이중동과아시아출신이며, 유럽출신은 37% 이다. 최근 5년간캐나다이민자의출생국가최상위 6개국가운데 5개국가가아시아와중동지역국가들 ( 필리핀, 인도, 중국, 이란, 파키스탄 ) 이며, 여섯번째가미국이다. 86) 중국이나인도등아시아이민자들은기술, 교육및언어능력을강조하는인적자본모델에기초한경제이민을강조하는정책방향덕분에많이유입될수있었다. 캐나다이민자의체류특징중하나가이민자의대도시집중거주현상이다. 2006년캐나다이민자의 63% 가토론토, 몬트리올, 벤쿠버 3대도시에살고있는반면, 캐나다출생인구는 27% 만이이들지역에살고있다 (Challinor, 2011). 농촌지역에살고있는이민자는 5% 에불과한데비해, 86) Canada Facts and Figures 2014-Immigration Overview: Permanent residents. (

134 108 이민정책의국제비교 [ 그림 5-2] 캐나다영주이민인구의이민유형별구성 (1989~2014) 자료 : Canada Facts and Figures 2014, CIC. 캐나다출생자는그비율이 22.5% 에해당된다 (Ibid.). 토론토인구의 45.7%, 벤쿠버 39.6%, 몬트리올 20.3% 가해외출생인구이다. 불어를쓰는이민자의상당수가퀘벡이나몬트리올에살고있으며, 아시아계이민자는토론토와벤쿠버에많이산다. 2017년경에는유색인종 (visible minorities) 87) 의 75% 가몬트리올, 토론토, 벤쿠버에거주할것으로캐나다통계청의한연구가예상하고있다 (Ibid.). 그리고 2031년까지토론토와벤쿠버거주인구의 60% 가유색인종일것으로내다보고있다 (Malenfant, Lebel, and Martel, 2010; Reitz, 2014 재인용 ). 캐나다정부는연간총영주이민자유입목표를설정해놓고이에따라이민자유입을관리한다. 캐나다이민부 (CIC) 는매년영주이민자유입계획을세워서 < 표 5-1> 과같이의회에보고한다. 이계획에는이민유형별로유입허용규모가정해져있다. 2015년기준으로영주이민자유입목표는약 26만명~28만 5,000명이다. 88) 2013년영주이민유입목표를보면, 경제이민 (Economic class) 중에는연방전문인력이민 (FSWP) 이 5만 3,500 ~5만 5,300명 (34%) 으로가장큰비중을차지하며, 주정부지정이민 (PNP) 이 4만 2,000~4 만 5,000명 (28%) 으로두번째큰비중을차지한다. 그런데 87) 인종적으로코카시안 (Caucasian) 이아닌, 비 ( 非 ) 백인이면서캐나다원주민이아닌사람으로고용평등법 (Employment Equity Act) 에서정의하고있다. 88) p.10

135 제 5 장캐나다의이민정책 109 < 표 5-1> 2013 년도캐나다신규영주이민수 자료 : CIC(2014), Annual Report to Parliament 퀘벡주지정이민 3만 1,000~3만 4,000명 (21%) 을감안하면경제이민중주정부지정비중이거의 50% 로큰비중을차지하고있다. 이상과같은영주이민자유입과더불어, 캐나다는노동시장의단기인력수요를충족하기위하여단기인력이민 (Temporary Foreign Workers Program) 을활용해오고있다. 이프로그램은특정지역에서발생하는단기인력부족을해결하고자활용했는데, 최근들어이프로그램으로들어오는단기이민자수가점차늘어나고있다. < 표 5-2> 에서보듯이, 입주

136 110 이민정책의국제비교 가사노동자나농업노동자의경우매년 1만~4만명의범위내에서들어오는반면, 저숙련직, 고숙련직단기외국인력이단기취업비자로들어오는이민자규모는지속적으로증가추세에있다. 특히저숙련직단기외국인력의유입증가는캐나다젊은층의첫일자리를외국인력이잠식할우려가있으며고용주들의이들인력에의존도가증가하고있다는비판을받게되면서제도개혁을하게되는배경이된다. < 표 5-2> 단기인력이민 (Temporary Foreign Worker) 취업비자 (Work Permit) 소지자 ( 각연도 12 월 1 일현재 ) 자료 : CIC, RDM Preliminary 2013 DATA // Canada Facts and Figures 2012 immigration overview: Permanent and temporary residents. < 표 5-3> 유형별단기이민자 (Temporary Residents):2002~13( 각연도 12 월 1 일현재 ) 자료 : CIC, RDM Preliminary 2013 DATA // Canada Facts and Figures 2012 immigration overview: Permanent and temporary residents.

137 제 5 장캐나다의이민정책 111 제 3 절최근의정책동향과특징 캐나다는국가건설 (nation building) 과경제및인구성장, 노동시장의 수요충족, 그리고장기적인이민자통합이라는세가지목표를가지고이 민정책을발전시켜왔다 (Reitz, 2014). 이민정책은캐나다의국가발전전략 에서중요한위치를차지한다. 최근저출산과인구고령화를경험하면서 이민정책의중요성은더욱커지고있다. 캐나다는 1960~70 년대급격한 출산율하락을경험하는데, 1976 년에는합계출산율이인구대체수준이하 인 1.8 명까지떨어졌다. 합계출산율이 2000~05 년에는 1.52 명, 2010~15 년 에는 1.66 명으로저출산이지속되는한편, 인구고령화로사망자수도늘 어나면서캐나다인구성장에자연증가 ( 출생 - 사망 ) 의기여도는점차줄 어들었다 (UN, 2013). 89) 2001 년이래로캐나다인구성장에자연증가보다 는순이민의기여도가더커지게되었으며, 현재인구성장에자연증가의 기여도는 1/3 정도이며, 나머지는순이민에의한증가이다. 캐나다통계 청은앞으로도이민의인구증가기여도는점차커질것으로전망한다. 중 위성장시나리오에근거해서볼때 2031 년부터캐나다인구성장의 80% 이 상이이민에의한것이며, 만일이민이없다면 20 년안에제로인구성장 을맞게될것이라고추계한다. 인구고령화와그에따른은퇴인구를대체 할노동력수요와연관되어이민유입의필요성은계속제기되고있다. 다른한편, 최근캐나다이민정책의변화에영향을주는요인으로지역 차원에서이민수요가있다 (Ferrer, Picot, and Riddell, 2012). 앞에서도지 적했듯이이민자들의거주지역이몇몇주요대도시에집중됨에따라지 속적인이민자유입이있었음에도지역에서는지역발전에필요한노동력 부족문제가계속제기되어왔다. 이민자를많이받아들임으로써지역경 제성장을촉진시킬수있다고믿고있는주정부들이많으며, 따라서이는 주정부지정이민이확대되는배경이되고있다. 89) ( 접근일 : ).

138 112 이민정책의국제비교 최근캐나다이민정책에변화를가져오게한또다른요인으로지난수십년간유입된이민자들의경제적성과가점차나빠지고있다는연구결과들을들수있다 (Ferrer, Picot, and Riddell, 2012). 노동시장에서인력부족문제가계속제기되고있는가운데, 인적자본모델에따라과거보다양질의인력이유입되고있음에도실제이들이민자들의노동시장성과는오히려나빠지고있다는서로모순되는듯한상황이최근의캐나다이민정책변화에또다른배경이되고있다. 다시말해, 유입된이민자들의역량이노동력부족을호소하는지역과직종에서최대한발휘될수있도록제도개선의필요성이커지고있다는것이다. 캐나다인들의이민에대한긍정적인시각역시캐나다의이민정책이발전해오는과정에영향을주고있다 (Reitz, 2014). 다수의캐나다인들은이민을 문제 로보기보다는 기회 로보며, 이런관점은비교적안정적으로유지되어오고있다. 이민자유입을현상태로유지하거나더늘여야한다고생각하는캐나다인이 2004년에 63%, 2010년에 67%, 오히려줄여야한다고생각하는이들은 2004년 31%, 2010년 23% 로나타난다는조사결과가이를뒷받침하고있다. 또한이민자들이국가경제에도움을준다고생각하는캐나다인들이 78.7% 로다수를차지하는데비해, 내국인의일자리를뺏는다고생각하는캐나다인은 22.8% 로낮다. 현재실직중인캐나다인들의경우에도이민자가국가경제에도움을준다고생각하는비율이 68%, 내국인일자리를빼앗는다는비율은 36% 이다. 이민에대한호의적국민정서가이민통제를둘러싼정쟁을지양하고, 보다발전적이민정책개발에집중하게하는측면이있다. 1970년대부터캐나다정부가추진해오고있는다문화주의정책도캐나다이민정책이이민자통합측면에서긍정적평가를받게하는데기여하고있다. Reitz(2014) 는연방정부의다문화주의정책방향과는다소차이가있는상호문화주의정책을추진하고있는퀘벡주의이민자들도다른주의이민자들과마찬가지로통합수준이높다는점을들어, 캐나다이민정책의긍정적평가는다문화주의정책보다는점수제에따른이민자선별정책에서온다고주장한다. 하지만전반적으로인종적, 문화적다양성을인정하고수용하는가운데연방정부의재정적지원과주정부와시민단체

139 제 5 장캐나다의이민정책 113 주도의다양한이민자정착지원프로그램이적극적으로개발시행될수 있도록하는사회적환경과제도들이활성화되어있다는것도오늘날캐 나다이민정책의긍정적평가를이끌어내는데중요한요소이다. 1. 정책현황 가. 영주이민프로그램 캐나다의이민자유입정책은영주이민자유입정책과단기이민자유입정책으로구분해볼수있다. 앞에서살펴보았듯이, 영주이민자유입정책은경제이민, 가족이민, 인도적이민정책으로구성된다. 경제이민은 1967 년도입한점수제로운영되고오고있으며, 시대에따라이민자선별기준및점수부여방식에서변화가있었다. 초기에는단기노동시장수요를강조하여점수를부여하였다면 1980~1990년대에는우수한인적자본을강조하였다가, 2000년대후반부터는다시노동시장수요를보다잘반영할수있도록여러제도적보완을하고있다. 2006년정권을잡은보수당 (the Conservatives) 은캐나다이민정책을 시민권에적합한능력 (talent for citizenship) 을가진이민자를선별하여받아들이던정책에서 일자리제의 (job offer) 을받는이민자를우선적으로받아들이는정책으로방향전환하였다 (The Economist, ) 90). 경제이민프로그램으로연방전문인력이민 (Federal Skilled Worker Program, FSWP), 연방숙련기능인력이민 (Federal Skilled Trades Program, FSTP), 캐나다경험이민 (Candian Experience Calss, CEC), 주정부지정이민 (Provincia--l Nominee Prgram, PNP), 입주자도우미이민 (Live-in Caregiver Program), 사업이민 (Business Class) 등이있다. FSWP 는국가직업분류 (Canadian National Occupation Classification, 90) The Economist, 일자, Canada s immigration policy-no country for old men, ve

140 114 이민정책의국제비교 NOC) 상기능 ( 술 ) 수준 5단계 (0, A~D) 중 B급이상에해당하는경영관리및전문직, 기술기능직종이지원가능하며, 2014 년까지만해도해당되는직종의수 (2014년 50개직종 ) 와직종별허용상한 (2014 년직종당 1,000명 ) 을규제했다. FSTP 는전기공, 용접공, 중장비기사, 배관공, 요리사, 푸주한, 제빵사등캐나다에서필요한 NOC의기능수준 B급의특정기술인력을신속히유입하기위해 2013년 1월새로도입된프로그램인데, 도입당시에는 43개직종에 3천명, 2014년에는 90개직종에 5천명까지신청상한 (cap) 을두었다. 2008년에도입한 CEC는캐나다에서대학졸업후취업비자로전문직종에근무한경력이있거나단기인력이민 (Temporary Foreign Worker Program) 비자로전문직종에근무한경험이있는사람들이캐나다내에서영주권을신청할수있도록함으로써그들의기술과인적자원을확보하려는것이목적이다. 2014년에 CEC는 8천명의신청상한을두어운영했다. 캐나다정부는 2015년 1월1일부터는 Express Entry System 을도입하여연방정부나주정부경제이민으로들어오는영주이민자의이민처리과정에소요되는시간을줄이고절차의투명성과합리성을높이고자하였다. FSWP, FSTP, CEC 등연방정부경제이민프로그램을통해영주이민을지원하고자하는사람들은온라인상에서기술, 경력, 언어능력, 교육수준과그밖에평가에도움이되는사항들을적을수있는 Express Entry 프로파일을작성 제출해야하며, 이를심사해서자격기준에맞는지원자들은이민지원자풀 (polol) 에포함되며, 이지원자풀에서포괄적순위제 (Comprehensive Ranking System) 로불리는점수제에서높은점수를받은이들은영주이민지원을신청하도록초청을받게된다. 이때초청을받지못한지원자들은다음기회를기다려야하며이들이낸 Expree Entry 프로파일은 1년간유효하다. 초청을받는이민지원자들은다음단계로점수제를통해평가를받게되고 67점을통과하면영주이민자격을얻게된다 ( 최서리, 2015). 고용주들은이민지원자가낸 Express Entry 프로파일을 Job Banks 를통해열람할수있으며필요한인력에게일자리제의를할수있도록되어있다. FSWP, FSTP, CEC 프로그램의이민지원자에게고용제의를하는모든고용주는해당일자리에이민자를채용하는것이국내노동시

141 제 5 장캐나다의이민정책 115 장에부정적인영향을미치지않는다는의견을나타내는노동시장영향평가서 (Labor Market Impact Assessment) 를받아야한다. Express Entry 점수배점에서일자리제의를받았거나주정부지정을받을경우총점 1,200점중 50% 를받도록되어있어서고용계약을맺은이민지원자가영주이민지원을위해초청받는데훨씬유리하게되어있다. 91) 따라서언어능력, 교육수준, 연령, 직업경력등일반적인인적자원요소는점수배점에서비중이그만큼줄어들게되었다. 또한캐나다에가까운친척이있는경우부여하던 5% 정도의적응가능성점수가없어지고대신 기술전환가능성 (skill transferability) 이평가요소로되었다. 새시스템에서는최고점을받는연령대도기존의 18~35 세에서 20~29세로낮추어서 20대이민지원자가더유리하게되었다 (The Economist, ). 또한 Express Entry System 에서는이민지원자가미리자신의학력이나자격증을캐나다에서인증을받아서그정보를 Express Entry 프로파일작성할때명시하여야한다. 일자리제공을받은이민지원자를우대하는정책방향전환에대해 시민적가치에기초한정책 에서 상업적논리에따른정책 으로전환한것이라는비판이있으며, 위조 (Fraud) 와차별에취약하다는우려도있다 (The Economist, ) 즉, 기존의점수제가이민자유입단계에서는차별을피해갈수있지만, 들어온이민자들이일자리를찾으면서차별에직면하게되며, 특히해외취득학위나자격증을고용주가제대로인정해주지않아서교육수준보다낮은직종에종사하게되고, 실업의위험도국내출생캐나다인들보다높다는문제점이있었는데, 일자리제의를받은이민자를선호하는고용주주도시스템으로전환은이런문제를어느정도해결해주지만, 가까운친척이나아는사람을통해허위로일자리제공을알선하거나체류자격유지가고용주에의존하게됨으로써노동착취를받을위험도있다는우려도지적되고있다 (The Economist, ). 주정부지정이민 (Provincial Nominee Program, PNP) 은주정부가해당 91) 이처럼일자리제의를받은이민자에게우선권을주는제도는 2003 년뉴질랜드에서시작하였고, 2009 년호주도이제도로전환했다 (The Economist, )

142 116 이민정책의국제비교 지역의노동수요를감안하여설정한기준에따라취업허가 (work permit) 을부여하는프로그램이다. 1970년대부터불어문화권인퀘벡주는연방정부와는별개로자체적인영주이민선발제도를운영하고있었지만, 그밖의다른주정부가지역수요에맞는영주이민자를도입할수있도록연방정부와협의를추진한것은 1990년대후반이다. 이프로그램은이민을통해지역경제활성화가가능하다고보는많은주정부의시각을반영하는것이며 (Reitz, 2014), 토론토, 벤쿠버그리고몬트리올등대도시이외의지방에서노동력부족을해소하기위해추진되었다. 2002년에영주이민자의 1.5% 만이이프로그램을통해서들어왔는데, 2010년에는거의 13% 까지증가하였다. 매니토바주는 2009년에 PNP를통해신규이민자의 75%(13,500명 ) 을받아들였으며, 캐나다전체 PNP 이민자의 50% 를지명하였다. 매니토바주는 2012년에는그수를 4만명까지늘여서 FSWP 보다 PNP로들어오는이민자가더많아질것으로전망했다 (Challinor, 2011). FSWP 가장기적관점에서고숙련전문가를영주이민자로받아들이는프로그램이라면, PNP는특정직종에필요하다는단기적수요에맞추어이민자를받아들이는것이다 (Ibid.). 일반적으로 FWSP는처리과정이좀더오래걸리고, 노동시장수요에반응정도가 PNP 이민자보다낮은편이다. 나. 단기이민프로그램 이상과같은영주이민제도의변화와함께단기취업이민자도입정책도다양화되고이를통한이민자유입규모도점차확대되고있다 ( 표 5-3 참조 ). 특히, 캐나다경험이민 (Canadian Experience Class, CEC) 과같이캐나다노동시장에높은적응력을보이는단기취업이민자들이영주이민자로전환할수있는프로그램이생기면서 ( 그림 5-3 참조 ), 단기취업이민의중요성도커지고있다. 1970년대단기외국인력프로그램 (TFWP) 이처음도입되었을때는소규모로매우전문화된직종에한정했었다 (Reitz, 2014). 캐나다의단기체류비자는가족방문, 사업, 또는인도적체류자를위한단기거주비자 (Temporary Resident Visa), 유학비자 (Study Visa), 단기취업

143 제 5 장캐나다의이민정책 117 [ 그림 5-3] 캐나다단기이민프로그램과영주이민프로그램의연계 자료 : Canada Facts and Figures 2009, Figure 3. 비자 (Temporary work permit) 등이있다. 단기취업이민 (Temporary Worker Program) 은원래앨버타주의석유산업에서숙련노동력부족을보완하기위해서설계되었으나 2002년캐나다정부는이를숙박, 관광, 식음산업, 식품업, 건설및제조업등으로확대했다 (Challinor, 2011). 단기취업비자중에는고용주가외국인에게단기고용계약을하고비자신청을하기전에노동시장영향평가 (LMIA) 를받아야하는지여부에따라, 그럴필요가없는국제이동프로그램 (International Mobility Program, IMP) 과 LMIA 를받아야하는단기인력이민 (Temporary Foreign Worker Program, TFWP) 이있다. 전자는 NAFTA, 청년교류프로그램같이국가간상호이익을위한협약에따라유입되는단기취업이민자들로노동시장영향평가를면제받는다. 다른한편, TFWP 는고용주가외국인을단기로채용하기위해서는반드시 LMIA 를거쳐야하며, 최근들어 LMIA 기준이더욱강화되고있다. 캐나다정부는캐나다인의고용이우선되어야함 ( Putting Canadians First ) 을강조하면서, TFWP 는인력을필요로하는일자리에자격을갖춘캐나다인을찾지못해서최후로활용하는수단이되어야하며, TFWP 인력에의존해서사업구상을세우는것은안된다고강조하고있다. TFWP 에는 < 표 5-2> 에서볼수있듯이, 고숙련노동자

144 118 이민정책의국제비교 (NOC 기능수준 0, A, B급이상 ), 저숙련노동자 (NOC 기능수준 C, D급 ), 계절농업노동자, 입주가사노동자프로그램등이있다. TFWP 로들어오는단기외국인력의숙련수준에따라관리방식을다르게하고있다. 고숙련노동자는캐나다경험이민 (CEC) 프로그램을통해영주이민으로전환가능한데비해, 저숙련노동자는단기활용후귀국을전제로한다. 최근캐나다정부는단기외국인력을고숙련인력과저숙련인력으로구분하는기준을 NOC 기능수준에따라구분하던방식에서해당지역의중위임금 (median wage) 에따라구분하는방식으로변경하였다. 즉, 임금수준이해당지역의중위임금이하이면저임금인력으로, 중위임금이상이면고임금인력으로본다. 이러한변화는캐나다정부가 NOC 기능수준보다임금이특정지역에필요한기능수준과노동력수요를보다객관적이고정확하게반영한다고판단하기때문에나온것이다. 단기외국인력프로그램을통해들어오는외국인력이급격히증가하면서이것이가져올수있는장기적으로부정적인영향에대한우려가커졌다. 예를들어, 한시적활용을위해서들어온외국인들이돌아가지않고캐나다에남을수도있다는점, 일부고용주들의노동착취가능성, 유입이민자들의숙련수준이저숙련에치우칠수도있다는점, 단기외국인력을많이활용하는직종에임금상승을억제할수도있다는점등이지적되었다 (Ferrer, Picot, and Riddell, 2012). 2014년에캐나다정부는단기외국인력활용과관련하여규제를더욱강화하였다 92). 우선내국인고용우선원칙에충실하기위해 LMIA 심사시외국인력을쓰려고하는일자리에지원한캐나다인의수, 고용주가인터뷰한캐나다인의수, 캐나다인을고용하지않은이유등에대한추가정보를제공하도록하였다. 또한고용주들이저숙련단기외국인력에의존적인사업모델을구상하는것을지양하기위해, 종업원 10인이상사업체들의경우외국인력의비중을 2014년에는 30%, 2015년 20%, 2016년이후에는 10% 까지낮추도록할방침이다. 고임금 ( 숙련 ) 단기외국인력을활용하는사업체의고용주들은이일자리를외국인력에의존하는것을줄이기위해서어떤노력을기우릴예정인지고임금일 92) 접근일 : 월 )

145 제 5 장캐나다의이민정책 119 자리전환계획 (transition plan for high-wage positons) 에대한자료를 LMIA 심사시함께제출하여야하며, 해당기업이점검대상이되었을때에는그런노력의결과에대해서도보고할것을요구받고있다. 그러한고용주노력의예로해당고임금일자리에캐나다인을고용하기위해직업훈련지원, 고용하게될고임금외국인력의영주이민전환지원계획등이포함된다. 실업율이 6% 또는그이상으로높은지역에서교육이나훈련이거의요구되지않는일자리에외국인력도입을위한 LMIA 신청을받지않기로하였다. 또한저임금일자리에대한 LMIA 노동허가기간을기존의 2년에서 1년으로단축시켰으며, 이로인해단기외국인력을고용하고자하는고용주들은매년 LMIA 를제출하여야한다. 고용주들은외국인노동자들을고용한작업장에서캐나다인들이일시해고당하거나노동시간을단축시킬수없다는규칙을인지했음을입증하여야한다. 이러한조치들을통해고용주들이단기취업이민의활용은최후의수단임을인식하고, 계속캐나다인의고용을위해서노력해야하며, 단기취업이민은진정한 단기 이어야함을확실히하고자한다. 이를위해저임금일자리에단기취업이민자가캐나다에서일할수있는기간도줄여갈예정이다. 93) 단기외국인근로자는내국인근로자와동등한자유와권리를보장받고있지만, 그들은체류기간에제한을받으며, 다른직장을구하거나새로취업비자를신청하지않고는고용주를바꿀수없으며, 4년의고용계약기간이끝난뒤 4년이상이지나야다시캐나다에단기근로자로지원할수있는등의권리제한을받는다. 노동자권리를침해한고용주는외국인력고용신청을받아주지않으며, 그이름을 CIC 웹사이트에공개하여다른단기취업외국인근로자들이확인할수있도록하고있다 (Ferrer, Picot, and Riddell, 2012). 93) 접근일 : 월 )

146 120 이민정책의국제비교 제 4 절이민자활용과성과 이민자의노동시장성과에대한 OECD 의국제비교분석결과를보면, 호주와캐나다이민자들은비교적높은교육수준과자격조건들덕분에노동시장접근성, 직업지위, 가구소득분포등에있어서긍정적이다 (OECD, 2012; 2015b). 최근, 캐나다이민자들은실업률이떨어지는정도에있어서도다른유럽국가의이민자들에비해성과가좋은편이며, 고용율상승의측면에서도그러하다 (OECD, 2015a). 하지만캐나다이민자들이국내출생인구에비해서장기실업의위험을더크게느낀다는점은유럽국가들과유사하며, 미국과호주에서는그런경향이발견되지않는다고한다 (Ibid.). 이민자의노동시장성과를국제비교하였을때호주나캐나다가유럽국가들에비해서비교적우위에있지만, 캐나다내부집단간, 시대별이민자집단간비교는이민자활용과성과에대해다른측면을보여준다. 1980년대이래로캐나다이민자들의노동시장성과가캐나다출생인구와비교해서점차떨어지고있는것으로나타난다 (Picot and Sweetman, 2011; Ferrer, Picot, and Riddell, 2012). 그원인으로 1980년대이전이민자들은주로유럽이나미국출신인데비해, 1980년대이후로는비영어권인아시아출신이많다는점, 1980~90 년대캐나다노동시장의초임이전반적으로하락했고, 그리고이민자의해외경력이나다른특성이캐나다노동시장에서소득으로환원되는정도가떨어지는등을든다 (Picot, Lu and Hou, 2009). 이민자의경제성과가떨어지는경향은경제이민, 가족이민, 인도적이민모두에서발견되는데, 경제이민자들이평균적으로가족이민자들보다나은편이고, 인도적이민자들의경제성과가가장낮다. 이러한경향은 1980년대이후에들어온이민자집단과캐나다출생인구집단간임금격차에서뿐아니라실업률상승에서도확인된다. 센서스자료분석에따르면, 1980년에이민온지 5년이안되는남성이민자는유사한조건의국내출생캐나다인에비해서 85% 의소득을올렸는데비해, 2005

147 제 5 장캐나다의이민정책 121 년에는그비율이 65% 로떨어졌다 (Picot, Lu and Hou, 2009). 1970년대후반에이민와서 15~20년정도가지난이민자들의소득은상응하는캐나다출생자의소득에거의근접하는데비해, 1980년대후반에서 1990년에이민을온사람들의경우이민초기의소득수준이더낮게시작하기때문에캐나다출생자와같은수준의소득을올리는데더오랜시간이필요하다 (Frenette and Morissett, 2005). 이민초기에이민자들의노동시장참여율이캐나다출생인구보다는낮은것으로나타나는데, 이는이민자들중상당수가전문성, 기술기능및언어능력을향상시키는데시간을쓰거나자신들의기술과교육수준에맞는일자리를바로찾을수없기때문이다 (Challinor, 2011). 2011년상반기통계를보면캐나다출생인구의실업률이 6.3% 인데비해, 이민자는 9.1% 이고신규이민자들의경우 14.2% 로더높다. 하지만시간이지날수록해외출생인구의고용율은캐나다출생인구와비슷해진다. 1981~1991년에캐나다에도착한 25~44세남성이민자의 91% 가취업중이었으며, 이는캐나다출생인구의경우 92.5% 로상당히유사하다 (Challinor, 2011). 캐나다통계청에따르면, 16.5% 의이민자가캐나다에들어와서첫 10 년중적어도 7년간 저임금 집단에속하였으며, 이민자들이국내출생캐나다인들보다저임금일가능성이높은것으로발표하였다 (Challinor, 2011). 그리고캐나다로이민온지 10년이상이되는사람들도캐나다국민평균소득에이르지못했다고한다 (Challinor, 2011; Ferrer, Picot, and Riddell, 2012). 국내출생캐나다인의빈곤율은감소하는데비해, 이민자들중빈곤율은증가하는경향이있다 (Picot and Sweetman, 2011). 최근이민자들의저소득율증가는모든교육수준에서나타나는데, 특히대학졸업자들의경우 1996년과 2006년센서스자료에따르면저소득율이 44%p 증가하여가장심각하다. 이는곧해외취득학위나자격증과캐나다고용주들의수요가미스매치되어서많은고학력자가학력이나기술수준에걸맞는일자리를찾지못한결과로본다 (Challinor, 2011). 최근이민자들중대학졸업자비율이 2006년에국내출생캐나다인들에비해거의 2배정도높지만, 이들대졸자가트럭이나택시기사나판매원와같은저숙련직종에종사하는비율은국내출생캐나다인보다 2.5배정도높다. 고학력

148 122 이민정책의국제비교 이민자가캐나다에서 11~15년정도살았어도국내출생캐나다인에비해저숙련직에종사하는비율이 2배정도높아서이민자의학력과잉현상은일시적인현상이아님을알수있다 (Galarneau and Morissette, 2008, Ferrer, Picot, and Riddell, 2012 재인용 ). 2008년한연구에따르면 세연령대이민자의 42% 가자기교육수준보다낮은직종에종사하는과잉학력을겪고있는것으로나타나며, 국내출생캐나다인의경우에는그비율이 28% 로훨씬낮다 (Challinor, 2011). 이러한현상은최근 5년내에이민온대졸이민자들에서특히심각하다 (Ibid.). 2006년센서스자료분석에따르면, 학력과경력으로본이민자의기술수준의가치는상응하는국내출생캐나다인의 2/3정도로인정받고있는것으로나타나며, 고학력이민자의하향취업이그원인중하나이다 (Reitz, 2014). 1996년과 2006년기간중대학졸업신규이민자가운데전문직이나준전문직분야에서일하고있는비율은 50.4% 에서 43.5% 로낮아졌으며여성이민자의경우에는그비율이더낮다 (Ibid.). 2008년글로벌경제위기로국내출생캐나다인들보다이민자들이더심하게영향을받는데, 2006년국내출생캐나다인의실업율은 4.9% 인데비해, 이민자는 11.5% 이었으며, 특히이주여성들에서훨씬높게나타났다 (Challinor, 2011). 온타리오주의경우최근이민자의실업율이캐나다인들보다두배이상으로높았다. 이는이지역의이민자들이경기부진에영향을많이받는건설업, 제조업, 운수업, 도소매업에종사하고있기때문이다 (Challinor, 2011). 언어능력은이민자들의교육수준에맞는보상을받는데중요한매개역할을한다 (Ferrer, Picot, and Riddell, 2012). 영어나불어로평가되는문해력과수리능력에서의차이는이민자와국내출생캐나다인간의임금격차의상당부분을설명하는것으로밝혀졌다. 따라서언어능력은이민자의노동시장성과를내는데직 간접적으로중요한영향을미친다 (Picot and Sweetman, 2011). 이러한연구결과를반영하여, 이민자의노동시장성과를높이기위하여언어테스트를강화하고이민자선별기준에서언어능력의비중을높이기도하였다.

149 제 5 장캐나다의이민정책 123 제 5 절전망과시사점 오늘날이민자통합이중요한사회문제의하나로대두되면서적절한이민통제및관리를강화하고국민의반이민정서를완화시키기위한정치권이나정책입안자들의노력이대부분이민국가들에서발견되는가운데, 캐나다는지속적인대규모이민자유입과국가발전의전략으로이민을적극활용하려는측면에서매우일관된이민정책을추진하고있다는점에서 예외적사례 (Canadian exceptionalism) 로평가된다 (Reitz, 2014: 100). 저출산과인구고령화로인한인구의자연증가감소를보충하고, 캐나다경제의지속가능한발전과지역균형적발전을위해단기에필요한노동력부족에적절히대응하면서도양질의영주이민자를지속적으로확보해야할필요성으로인하여캐나다의이민수요는계속될전망이다. 지금까지상당히성공적인것으로평가받고있는캐나다의점수제에기반한경제이민중심의이민유입정책은향후에도계속강조될전망이다. 과거보다훨씬높은교육수준의영주이민자들이캐나다에지속적으로유입되고있지만, 이들이캐나다노동시장에자신들의역량을충분히활용하고있지못하며, 또한그정도가점차더심화되고있으며, 점수제를통한영주이민자유입제도가단기적노동력부족에즉각적으로대응하지못한다는문제점을해결하기위하여 2000년대후반부터캐나다정부는다양한새로운시도들을하고있다. 그러한이민제도개혁의예로서지역의인력수요를충족시켜주기위한주정부지정이민 (PNP), 캐나다노동시장에서필요로하는특정기술기능인력을도입하기위한연방숙련기능인력이민 (FSTP), 저숙련뿐아니라고숙련인력에대한단기적수요를충족시켜주기위한단기취업이민 (TFWP), 전문기술직에한해단기취업이민자나캐나다대학을졸업한유학생을영주이민자로전환하게하는캐나다경험이민 (CEC), 이민지원단계부터해외취득기술 ( 능 ) 에대해인증을받도록하고, 고용주로부터일자리제의를받은이민지원자에게이민초청우선권을주도록설계된온라인 Express Entry System, 저숙련단기

150 124 이민정책의국제비교 취업이민자도입으로인한내국인일자리침해를막기위해노동시장영향평가 (LMIA) 강화등을들수있다. 이러한일련의새로운제도도입이갖는정책효과를평가하기에는아직이르지만그럼에도지속적인정책평가연구들이진행해지고있으며, 그가운데발견되는문제점들을인지하고개선책으로보완하려는노력들이계속되고있다. 예를들어, PNP는전통적으로이민자가거의가지않던지역에이민자들을끌어들이고유지하는데현재까지는비교적성공적이라는평가를받고있다 (Ferrer, Picot, and Riddell, 2012). 2000~08 년기간중에이주정부지정으로들어온이민자들중 80% 가그지역에살고있다는조사결과가이를뒷받침한다. 물론지역에따라상당한편차가있는것도사실이다. 당장의지역노동시장의인력수요에부응하기위해들어온 PNP이민자들이양질의인적자본을가진 FSWP이민자들보다단기적으로는소득수준이나고용성과가더높은것으로나타난다. 그런데이런차이가장기적으로도유지될지는좀더두고봐야할것이다. 또최근급증하고있는단기외국인력 (TFWP) 도단기인력부족문제를완화시키는데기여하면서동시에이민자의해외취득인적자본이캐나다노동시장에서인정을받을수있는기회를높인다는점에서긍정적이다. 전문직단기이민자의경우캐나다경험이민 (CEC) 을통해영주이민자로전환할수있으며, 이들의소득이초기에는일반 FSWP이민자들보다더높다고한다. 특히비서구출신의경우캐나다에서의학업또는취업경험이영주이민으로전환후소득에미치는긍정적효과가가장크다고한다 (Ibid.). 이와같이주정부지정이민, 캐나다경험이민, 단기취업이민등캐나다정부가새로이시도하고있는이민정책들에대한단기평가는대체로긍정적이다. 하지만 PNP나 TFWP 같이고용주주도의, 단기노동시장수요에맞춘이민자유입이노동력부족문제를완화시키는데도움이되고, 관련산업에서의고용창출에기여할것인지, 장기적으로영주이민자의인적자본수준을낮추지나않을지, 내국인노동자의일자리보호와임금등근로조건에부정적인영향을미치지는않을지등에대한우려와관심을촉발한다 (Ferrer, Picot, and Riddell, 2012; Reitz, 2014). 특히단기취업이민을통해들어오는저숙련외국인력의증가는단기순환을전제로저숙련외국

151 제 5 장캐나다의이민정책 125 인력을활용해온대부분의이민국가가안고있는저숙련외국인력의존도심화, 근로조건약화와노동착취, 불법체류문제등오랜고민을캐나다도공유하게되는것이다 (Bloemraad, 2014; Seidle, 2014). 오랜기간점수제를활용한선별적이민자수용에서비교적좋은성과를내온캐나다가현재진행중인제도개선을통해단기노동시장수요를충족시키면서도우수한영주이민자를지속적으로확보할수있는모범적인이민정책사례로계속해서발전할수있을지는지켜볼일이다. 특히최근캐나다이민정책에서역할이강화된주정부와고용주들의수요자중심의요구를우수한인적자본을가진이민자를선별수용하려는공급자중심의국가이민정책의큰틀에서얼마나잘균형을맞추어수용해나갈것인지가중요해보인다.

152 126 이민정책의국제비교 제 6 장 호주의이민정책 제 1 절이민정책의전개과정 호주는이민에의해국가가설립된전통적이민국가로 1788년부터영국출신자들이지속적으로호주로유입하여정착하였다. 역사적으로영국이주요송출국이었으나정부의정책이변화하면서다른국가출신자들도유입하게된다. 하지만 1901년부터는앵글로계혹은유럽출신이민자를선호하는인종차별적인 백호주의 (White Australia) 이민정책을실시하였다. 1929년시작된대공황 (Great Depression) 이후제2차세계대전까지이민자의유입은감소하였다 (Cully, 2011). 1945년이민국 (Department of Immigration) 이설립되면서호주의이민정책은상당히계획적이고정부주도적 (government-directed) 으로변화하였다 (Hugo, 2014). 1945년부터 1970년대초반까지호주는산업화와 1차산업의확대로빠른경제성장을기록하였다. 호주는노동력부족을해결하기위해영국으로부터의이민을유도하였지만여러지원책에도불구하고당시노동력수요를충족시킬수는없었다. 논의끝에호주정부는동유럽과유럽의다른지역에서이민자유입을유도하였다. 이시기호주가노동력부족에대응하는방식은독일이나프랑스와같은유럽국가들의대응방식과달랐는데, 후자가취업목적의 노동자 를받아들였다면전자는호주에정착할영주이민자들을받

153 제 6 장호주의이민정책 127 아들였다는것이다. 이시기호주정부는이민자에게기술이나교육등의자격요건을요구하지는않았다 (Hugo, 2014). 1945~75년사이호주의인구는 750백만명에서 1,300만명으로거의두배가까이증가하였다 (Teicher et al., 2000; Thomson, 2014에서재인용 ). 더불어 1947년 7월호주는국제난민기구 (International Refugee Organization) 와협정을체결하여매년 1만 2,000여명의동유럽출신난민을수용하였다 ( 설동훈외, 2012). 1970년대는경제부흥기 (long boom) 가끝나고경제의구조적변화로인해 ( 생산의자동화가이루어지고노동집약산업이해외로이전하면서 ) 제조업분야고용이줄어들게되었다 (Hugo, 2014). 또한단순기능인력에대한수요도줄게된다 (Castles et al., 2014). 1980년대에는실업률이증가하고, 경제성장이감소하면서이민에대한부정적인여론이생기게된다 (Thomson, 2014). 이전까지호주로유입된이민자들이주로유럽출신자였다면, 1970년대중반이후아시아출신이민자가증가하게된다 년인도차이나난민의유입은그단초가되었다. 아시아출신자의이민이증가하면서 1984년에는호주의아시안화 (Asianization of Australia) 를우려해야한다는목소리도있었다 ( 한경구외, 2012). 1970년대이후호주의이민정책은노동력을도입하는것에서벗어나가족결합등다양한목적으로활용되게된다 (Hugo, 2014). 이시기중요한변화중하나는 이민심사점수제 (Numerical Multifactor Assessment System : NUMAS) 의도입이다. 이민심사점수제는이민신청자개인의자질을평가하여자격요건이갖추어지면영주이민을허용하는제도이다. 동티모르와인도차이나난민을대량수용한호주는 1977년 인도적영주이민프로그램 을개발하게된다 (Phillips et al., 2010; 설동훈외, 2012). 그리고 1980년대후반부터호주정부는기술이민, 가족이민, 인도적이민으로구성된영주이민제도를운영하고있다 (Phillips et al., 2010). 그동안전체영주이민중각각의프로그램 ( 기술이민, 가족이민, 인도적이민 ) 이차지하는비중은변화하였다. 정부기록에따르면 1975년 4월에서 1988년 6월까지 10만 8,641명의인도차이나난민이호주에재정착하게된다 (Phillips et al., 2010). 1980년대중반에이르기까지인도적영주이민프로그램의수용규모는 1만 1,000~1

154 128 이민정책의국제비교 만 2,000명정도로감소하였고, 이후몇차례예외적인경우를제외하고연간수용규모는약 1만 3,000명수준을유지하게된다 (Phillips et al., 2010). 1990년대중반이후호주의이민정책은또다시변화하였다. 1996년존하워드 (John Howard) 가이끄는정부는영주이민제도개혁을단행하는데, 그간영주이민제도가경제적목적 (economic rationale) 보다는가족결합중심으로운영되면서이민자들이호주의사회복지에의존하게되었다는문제의식에기반한이민개혁이었다 (Larsen, 2013). 예를들어, 2000년기준가족이민자들의실업률은국가평균치의두배정도를기록하였다 (Larsen, 2013). 이시기부터가족이민에대한통제가강화되고기술이민의중요성이강조된다. 그결과 1993/94 회계연도에기술영주이민의비중이 23.7% 이었다면 15년후 (2008/09년) 에는그비중이 62.1% 로증가한다. 1999년에는인력부족직업리스트 (Migration Occupations in Demand List: MODL) 를작성하여이리스트에포함된직업을가진사람이기술영주이민을신청하면가산점을부여하는정책을펼쳤다. 이때부터호주의기술이민제도는공급위주에서수요와공급을모두고려하는 융합형 (hybrid system) 으로바뀌게된다 (Cully, 2011). 94) MODL 은 ( 기술직구인공고를낸 ) 고용주를대상으로설문조사를실시하고설문조사결과분석을토대로일년에두번씩작성되었다. 95) 호주정부는각각의직업을 1인력부족직업 2 인력채용에어려움이있는직업 3 인력未부족직업으로구분하였다. 96) 2004년이래 MODL 에포함된직업수가급증하였고 2008년 94) 호주정부가점수제와관련하여하였던시도중하나는노동시장에서수요가있는직업에대해점수를부여한것이다 년 2 월이전에는호주기술이민제도운영에있어서인력부족직업리스트 (MODL) 가활용되었는데, MODL 에속한직업을분류하여직업군별로차등적으로점수 (40, 50, 60) 를부여하여이민신청자의직업과확보할수있는점수가직접적인연관성이있었다 년 MODL 가잠정적으로폐지되면서이제는이민신청자의직업자체가점수로환산되지는않게되었다. 95) MODL 에대한평가는 6 개월마다주요경제단체, 노동조합, 전문가협회와의협의를통해이루어졌다. 96) 현재수준의보수및근로조건을제공하고일자리가지리적으로고립된지역에위치하지않음에도불구하고공석을채울수없거나공석을채우는데상당한어려움이있을때, 혹은해당일자리가매우특별한기술이필요할때, 해당직업은

155 제 6 장호주의이민정책 129 말에이르러서는 MODL 에포함된직업이 100여개이상으로증가하였다 (Cully, 2011). 하지만인력부족이발생하는시점과인력이실질적으로호주에입국하는시점에차이가있기때문에, MODL 을운영하는것이사실상인력수요에기반한이민제도를운영하기위함이라보기어렵고, 일부직업에신청자들이몰리는것을조절할수있는장치가부재하다는지적이있어호주정부는 MODL 을재검토하기로결정했다 (Cully, 2011). 2010년 2월 MODL 운영이중단되면서 MODL 에포함된직업에대해부여하는점수도없어진다. 이후에는노동시장의수요에기반하여기술이민자를도입하기위해두가지시도를한다. 첫째, 기간제이민제도 (temporary migration visa categories) 를발전시킨다. 1990년대중반이후전지구화된노동시장상황에서호주정부는한시적외국인력의도입의필요성을인정하면서, 1996 년정부는한시취업을허용하는사증 (subclass 457) 을도입하게된다. 주목할점은비전문인력 (unskilled and low-skilled) 의경우에는한시취업을허용하지않았고, 특정기술을가지고있는기술자이거나사업을하려는사람들에게만한시적체류가허용되었다는점이다. 둘째, 영주이민의경우에도 MODL 을운영하는대신고용주의후원 (permanent employer -sponsored visa) 을받은기술이민자를선호하게된다 (Cully, 2011). 그렇지만여전히 ( 고용주의후원없이 ) 이민자의기술, 언어능력등자질만으로도호주에영주이민이가능하다. 이러한공급위주 개인의자질에따른 - 영주기술이민의경우호주정부는전반적인인적자원개발전략차원에서제도를운영하게된다 (Cully, 2011). 호주정부는특화된기술분야 (specialized skills) 97) 에만정부가개입을해야하고다른기술부족에대 인력부족직업으로분류된다. 반면인력채용에어려움이있는직업도있는데, 특별한경력혹은기술이필요하거나, 구인자 ( 사업주 ) 가원하는근무시간과구직자가원하는근무시간이일치하지않거나, 위치나교통의문제로적합한인력을채용하는것이불가능한경우, 해당직업을인력채용에어려움이있는직업으로분류한다. 조사를통해서공석을채우는데어려움이있다는것이밝혀지지않으면해당직업은인력미부족직업으로분류된다. 97) 특화된기술 (specialized skills) 은익히는데여러해가걸리고교육 ( 학문 ) 과고용이밀접한관련이있고 (high correspondence), 해당기술이부족할경우지역사회에높은경제적혹은사회적비용을낳는기술을의미한다 (Cully, 2011).

156 130 이민정책의국제비교 해서는시장이스스로그문제를해결하도록해야한다는입장을취하고있다 (Cully, 2011). 1997/98 회계연도에는지방의수요를충족시키기위한이민제도와사증이개발 활용되기시작하였다. 이후이민정책운영에있어서지방정부의역할이증가하였고지역으로유입된이민자들은한시적체류자격을갖고있다가호주의노동시장과사회적응이증명된후영주권을취득하게되었다 (Hugo, 2014). 이렇듯지방정부가주도하는이민프로그램은경제적으로낙후된지역의지방정부와그지역에살고있는친척들이연방정부의까다로운점수제를통과하지못한이민자를후원할수있도록한것이다. 제 2 절이민자유입및체류현황 제2차세계대전이래호주의인구는계속증가하였다 (Castles et al., 2014). 호주의인구는 2014년 6월기준으로 23,490,700명이고전세계인구의 0.32% 를차지한다 (Hugo, 2014). 호주인구는 2013/14 년연간 1.6% 속도로증가하여전세계인구증가율보다크고, 호주는 OECD 회원국들중에인구의증가속도가가장빠른국가들중하나이다 (Hugo, 2014). 인구성장의약 58% 는순이민에기인한다 (ABS, 2014; Hugo 2014에서재인용 ). 1901년 23% 가해외출생자였는데반해, 20세기초반인구유입규모가크지않아 1947년에이르렀을때해외출생자는 10% 정도로줄게된다. 해외출생자의비중은점차증가하여 1977년에는 22% 에도달하였고, 그때부터 2000년대초반까지 21~23% 정도수준을유지하게된다 (Castles et al., 2014). 영주이민자유입규모는시기별로차이를보이는데, 제2차세계대전이후영주이민자유입규모가가장컸던해는 1969/70 회계연도로 18만 5,099 명을기록하였다. 그규모가가장작았던해는 1975/76 회계연도로 5만 2,752명을기록하였다 (Phillips et al., 2010). 앞서언급했듯이현재호주의

157 제 6 장호주의이민정책 131 영주이민제도는연간계획목표에따라운영된다. 영주이민프로그램은크게두분류로구분할수있는데, 하나는난민 / 인도적 (humanitarian) 프로그램이고, 다른하나는비난민 (non-humanitarian) 프로그램이다. 난민 / 인도적프로그램은협약난민과그외자국에서박해를받는사람들이호주에정착할수있도록하는프로그램으로호주정부는한해받아들이는난민 / 인도적보호자의규모를정하고있다. 호주에서난민의유입은오랫동안정치적논쟁거리가되어왔다. 비난민프로그램은네가지로분류할수있는데, 그중세가지는도입규모의상한선이정해져있다. 상한선이정해진프로그램은가족, 경제 ( 기술 ), 특별이민이다 (Hugo, 2014). 가족이민은배우자 / 약혼자, 부모, 자녀와기타가족의영주이민을의미한다. 가족이민 [ 그림 6-1] 가족이민과기술이민도입규모추이 (1983~2014) 자료 : Larsen(2013). [ 그림 6-2] 가족이민과기술이민비중변화 (1983~2014) 자료 : Larsen(2013).

158 132 이민정책의국제비교 중배우자 / 약혼자의비중이가장크고대부분배우자 / 약혼자는여성이다. 아래그림은 1980년대중반이후기술이민과가족이민도입규모추이와두가지유형의도입규모비중을보여준다. 기술이민의비중이확연하게증가하고있음을확인할수있다. 앞서언급한유형의영주이민의경우정부가그규모를통제하는데반해, 뉴질랜드출신자의유입은사실상호주정부가규모를통제하지못하는영주이민으로분류할수있다. 뉴질랜드출신자들은다른국적자와는달리호주에비자없이입국하여자유롭게취업활동을할수있고, 체류기간의제한이없기때문에영주이민의형태로볼수있는것이다. 2010/11 회계연도에입국한뉴질랜드출신자들 (3만 4,567명 ) 은영주이민자 (settler arrivals) 중가장큰비중을차지하였다 (Hugo, 2014). 2005~13 년사이호주에거주하는뉴질랜드출신자들은지속적으로증가추세로 2005년 6월말기준 44만 8,774명에서 2013년 6월말기준 64만 770명으로증가하였다 (Markus, 2014). 호주의이민자유입현황을살펴보면영주이민의증가가두드러지기는하지만, 2000년대정책의초점이영주이민에서한시적이민으로옮겨갔기때문에한시적이민자의유입규모를확인하는것도필요하다. 정부가매년받아들이는영주이민자의규모를계획하고발표하고있는데반해, 취업이나취학목적으로호주에한시적으로체류하는외국인의경우연간허용규모를정하지않고있다. 지난몇년간한시이민자의규모는지속적으로증가추세이다 ( 표 6-1 참조 ). [ 그림 6-3] 은유학비자와한시적취업비자발급추이를보여준다. 유학생은 2009/10 년감소세로돌아서기전까지입국규모가계속적으로증가해왔다. 2009년과 2010년사이 38만명으로증가했던시기를제외하고최근몇년간호주유학생의규모 (stock) 는 30만명선을유지하고있다 (Australian Department of Immigration and Border Protection, 2014a). 한시적기술직취업비자인 457 비자 (Temporary Work (Skilled) visa, subclass 457) 는 1996년하워드 (Howard) 정권당시도입된비자이다. 457 비자의경우연간발급상한선이정해져있지않고수요에따라규모가결정되기때문에해당비자발급건수는경기의영향을많이받는다. 2000년대중반이후상대적으로좋은경기덕분에비자

159 제 6 장호주의이민정책 133 발급규모도증가하였고 ( 그림 6-3 참조 ), [ 그림 6-4] 에서보듯이국내체류하는한시적기술이민자들은 2000년대중반크게증가하였다 (Phillips et al., 2010). 워킹홀리데이참가자역시 2010년을제외하고는계속증가추세이다 ( 표 6-1 참조 ). [ 그림 6-3] 유학비자와한시적취업비자발급추이 (1996~2012) 자료 : Phillips and Spinks(2012). [ 그림 6-4] 한시적기술직취업자 (subclass 457) 규모 (1996~2009) 120, ,000 87, , ,280 80,000 71,150 60,000 40,000 20,000 25,786 30,880 29,320 31,070 36,900 33,510 36,800 39,500 49, /97 97/98 98/99 99/00 00/01 01/02 02/03 03/04 04/05 05/06 06/07 07/08 08/09 자료 : Phillips et al.(2010).

160 134 이민정책의국제비교 < 표 6-1> 주요한시이민자 ( 유학생, 기술직취업자, 워킹홀리데이참가자 ) 규모 (2005~13) 유학생 전년대비증감률 기술직취업자 (457 비자 ) 전년대비증감률 워킹홀리데이참가자 (417 비자 ) 전년대비증감률 전체 ,272 62,682 57, ,628 ( 단위 : 명, %) 전년대비증감률 , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , ,970 8 자료 : Markus(2014). 이제호주정부는해외에서영주이민자들을직접받아들이는것보다, 한시적이민자중영주이민자를선별하는정책을선호하게된다 (Phillips et al., 2010). 호주통계청 (ABS) 에따르면해외가아닌국내에서영주이민신청을한경우가 1998/99년 1만 5,000명에서 2008/09년 6만 3,400명으로 4배가량증가했다 (Phillips et al., 2010). 최근자료에따르면국내에서영주이민신청을하는사람들의비율이 2012/13 회계연도 49.9% 에서 2013/14 년 50.4% 로증가하여, 확실히해외보다는국내에서영주이민신청자가많은것이현실이다 (Australian Department of Immigration and Border Protection, 2014b). 특히여러영주기술이민경로중국내에서신청한비율이높은경로는주정부추천기술이민 (Skilled Regional) 과고용주후원기술이민 (Employer Sponsored) 98) 이다. 2013/14년기준고용주후원을통해영주권을받은이민자의대부분 (83.6%) 이국내에서영주이민을신청한 98) 고용주후원의경우 Regional Sponsored Migration Scheme(RSMS) 와 Employer Nomination Scheme and Labour Agreements(ENS) 의두가지로구분할수있다.

161 제 6 장호주의이민정책 135 사람들이다. 온전히이민신청자의자질에따라영주이민이허용되는독립기술이민 (Skilled Independent) 의경우국내와해외에서영주이민을신청하는비율이비슷하다 (Australian Department of Immigration and Border Protection, 2014b). 제 3 절최근의이민정책동향과특징 현재영주이민의경우연방정부차원에서연간도입규모 ( 쿼터 ) 를정하는데, 인구나경제측면에서심도있는연구와주정부, 지방정부, 노동조합, 고용주, 비정부기관 ( 단체 ), 공동체와의협의를바탕으로영주이민프로그램을짜는것은연방정부의연례과제이다 (Hugo, 2011). 앞서지적하였듯이기술이민의중요성이점차강조되고있는데 (Hugo, 2014), 2013년호주이민연구소 (Migration Institute of Australia) 회의에서이민국경관리장관 (Minister for Immigration and Border Protection) 은전체영주이민자도입규모중기술이민의비중이 2/3 이하가되는경우는없을것이라는언급을하였다 (Larsen, 2013). 호주에서는고령화의단기및장기경향을심층적으로분석해오고있는데, 현재및추계인구와경제동향에관한자세한분석을토대로이해관계자들과의협의를통해기술이민계획규모가정해진다 (Hugo, 2014). < 표 6-2> 호주비자 ( 체류자격 ) 발급결과및계획 (2010~16) 분류 2011/ / / / /16 ( 계획 ) ( 결과 ) ( 계획 ) ( 결과 ) ( 계획 ) ( 결과 ) ( 계획 ) ( 계획 ) 가족이민 58,600 58,604 60,185 60,185 61,112 61,112 60,885 57,400 기술이민 125, , , , , , , ,550 특별사유 아동 ,485 총계 185, , , , , , , ,000 주 : 이수치는뉴질랜드국민을포함하지않음. 자료 : 이민시민권부홈페이지 ( /visa-grants/ migrant.htm).

162 136 이민정책의국제비교 여기에서는호주의기술이민 ( 한시 + 영주 ) 을중심으로이민자도입관련 정책현황을논의하도록한다. 널리알려져있듯이호주는오랫동안점수 제를활용하여기술영주이민자를선발해왔다. 모든기술이민신청자는 호주정부가정한평가기준에따라평가를받아일정점수이상을받아야 영주권을취득할수있게된다. 그동안점수제의구성내용은몇차례개 정되었는데, 현재운영되는점수제는 2011 년 7 월개정된형태를유지하고 있다. 현재호주는연령 (25), 영어능력 (20), 99) 과거 10 년간해외및국내 기술직경력 ( ), 학력 (20), 호주교육기관에서취득한학위 (5), 호주 지방교육기관에서취득한학위 (5), 호주내실무교육 (5), 호주기관 (National Accreditation Authority) 으로부터인정받은이민자공동체언 어능력 (5), 배우자의역량 (5) 등다양한요인을점수제의평가항목으로설 정하고있다. 이때영주이민신청자의직업이기술직리스트 (Skilled Occupations List: SOL) 에올라온직업이어야그점수를인정받을수있 다. 기술영주이민제도하에서운영되는여러프로그램들 100) 은각각의목 적을갖고운영되기때문에프로그램에따라 5~10 점의추가점수가배 정되기도한다. 호주에서는이민신청자가국내기술직경력 (20 점 ), 국내 학위 (5 점 ), 호주내실무교육 (5 점 ), 호주지방에서취득한학위 (5 점 ) 의총 35 점을호주경험을통해확보할수있을만큼국내에서의직업경력과 취득한학위는중요한평가항목으로고려되고있다 ( 최서리, 2015). 자신의역량을토대로영주권을취득 ( 기술이민제도 ) 하는경로는다양하 기때문에기술영주이민신청자는자신에가장적합한경로를선택하여 영주권을신청하게된다. 그동안기술영주이민자선발을위해점수제를운 영하는데있어문제점으로지적되는것은도입규모보다많은수의신청 자가있어대기자가늘어나게되었다는것이다. 이문제를해결하기위해 2012 년 7 월부터호주정부는두단계과정 (two-phase processing system) 을거쳐기술영주이민자를선발하게된다 (Cully, 2011). 첫번째단계에서 99) 언어능력의경우호주정부는이민신청자에게최소한요구하는기준 (IELT 6/OET B) 이있고그이상의언어능력을보유한경우에만점수 (10 점혹은 20 점 ) 를얻을수있다. 100) Skilled - Independent Visa(subclass 189), Skilled - Nominated Visa(subclass 190)

163 제 6 장호주의이민정책 137 는호주이민희망자가자신이이민을희망하고있음을온라인상 (Skillselect) 으로알려야한다. 이때희망자는사실상기술영주이민신청에필요한모든정보를 Skillselect에입력해야한다. 두번째단계에서점수제에따라높은점수를확보한이민자부터영주권을신청하도록초대를받는다. 초청된자는 60일이내에영주권신청을해야한다. 독립기술이민 (Skilled Independent visa, subclass 189) 신청의경우보통 3개월내에영주권발급여부가결정된다. 101) 주정부 (state or territory government agency) 의추천을받은경우 (Skilled Nominated visa, subclass 190) 역시보통 3개월내에발급여부가결정된다. 호주의지방에서사업체를운영하고있는고용주의후원을받아영주권을신청하는경우 (Regional Sponsored Migration Scheme: RSMS, subclass 187) 에는보통 6개월의심사기간이필요하다. 102) 지방정부후원제도 (RSMS) 는이민자들이주로정착하는지역이아닌곳에적어도 2년정도거주하는이민자들에게점수제의추가점수를부여하는것인데, 2003/04 년 2,183명에서 2012/13년 2만 510명으로지난 10년간 RSMS 경로를통해영주권을취득한기술이민자규모가크게증가하였다. [ 그림 6-5] 지방정부후원신규이민자 (RSMS) 추이 (2003~14) 자료 : Australian Department of Immigration and Border Protection(2014b). 101) -migration-visa-processing-times 102) -migration-visa-processing-times

164 138 이민정책의국제비교 앞서언급한세가지경로 (subclass 187, subclass 189, subclass 190) 가영주이민으로이어지는경로라면, 기술이민자들이한시적체류자격을취득할수있는방법도있다. 한시적취업비자 (Temporary Work (Skilled) visa, subclass 457) 는외국국적자가호주에서최장 4년간취업활동을할수있도록허가해주는비자로, 고용주가먼저외국인고용허가를받아야한다. 호주사업주들은 Skillselect를이용하여해외에서직접인력을채용하기위해구인광고를하는등해외채용비용을줄일수있다. 위에서언급한기술영주이민제도와는달리한해에도입할수있는한시적기술취업이민자규모, 다시말해 457 비자발급의상한선이정해져있지않다. 하지만고용주는외국인을채용하기전호주노동자를고용하기위해노력해야하고내 외국인고용조건에있어차별을두지않아야하기때문에, 103) 외국인을무제한적으로원하는대로채용할수있는것은아니다. 외국인을채용하기위해서사업체는외국인고용허가 (sponsorship) 를받아야하고, 허가를받은후외국인을채용하려는직종을제안 (nomination application) 해야한다. 외국인을채용하려는직종은호주의기술직리스트 (SOL) 에해당하거나, 광산업체와같은대형고용주들 (large employers) 은이민국경관리부 (Department of Immigration and Border Protection) 와외국인채용에관한협약 (Labor Agreements) 을맺어해외채용을할수있다. 더불어외국인을고용하는고용주는내국인훈련을위해훈련기금 (industry training fund) 에기여하거나현재고용하고있는호주인이나영주권자의훈련을위해투자해야할의무가있다 (Australian Department of Immigration and Border Protection, n.d.). 위에서언급한영주이민프로그램 (subclass 187, subclass 189, subclass 190) 과비교했을때기술에더욱초점을맞추고있는비자이다. 하지만일부고용주들이 457 비자를악용하여호주노동자를대체하는방식으로외국인을고용했다는논의가있기도했다. 457 비자와더불어기술이민자들이한시적으로호주의특정지역에서최장 4년간취업활동을하도록허가하는비자 (Skilled Regional (Provisional) visa, subclass 489) 도있다. 489 비자는호주주정부나특정지역에거주하는친척의후원 / 초청을받은경우 (Invited Pathway) 받을 103)

165 제 6 장호주의이민정책 139 수있다. 앞서언급한제도는기술직이민자를대상으로한제도이다. 단순노무직노동력공급을위해호주정부는워킹홀리데이프로그램 (Working Holiday Maker Program: WHMP) 과계절근로자제도 (Seasonal Worker Program: SWP) 를활용하고있다. WHMP 는 18~30세외국인들이호주에서장기휴가를즐기면서부수적으로취업을통해휴가비용을조달하는동시에호주지역사회를가까이에서체험하도록기획된프로그램이다 ( 그래미휴고외, 2013). WHMP 참가자는직종을불문하고호주에서한시적으로취업활동을할수있다. 그럼에도불구하고 WHMP 참가자들은주로농업등특정분야나지방의단순노무직에종사하고있다. 모든외국인이 WHMP에참가할수있는것은아니고, 특정국가국민에게만참가자격이부여된다. WHMP 참가자는국적에따라상이한사증 (Subclass 417, 462) 을발급받는다. 104) 1990년대에는유럽출신자들이압도적으로많았으나점차아시아출신자들이증가하고있다. 2012년 7월부터호주정부는공식적으로계절근로자제도 (SWP) 를실시하게되었다. SWP 는여전히시범적인성격을갖고있는데, 2016년 6월 30일까지한시적으로운영될계획이다. 외국인은동프로그램을통해서최소 14주에서최대 6개월까지호주에서일할수있다. 호주정부와양자간협정을체결한국가국민들만이 SWP 에참여할수있다. 현재이프로그램에참여하는국가들은동티모르, 키리바티, 나우루, 파푸아뉴기니, 사모아, 통가, 투발루, 바누아투이다. SWP 에참가할수있는연령은 21~45세로제한되어있다. 현재 1호주전역원예업 2일부지역에서의여행혹은숙박업, 사탕수수, 목화, 수경재배업에서 SWP 근로자를고용할수있다. 여행 숙박업, 사탕수수, 목화, 수경재배업에서는 2015년 6월 30일까지만 SWP 활용이허용되었다 ( 그래미휴고외, 2013). 104) 이두사증의가장큰차이점은매년발급되는사증수의상한선과참가자격요건이다.

166 140 이민정책의국제비교 제 4 절이민자활용과성과 아래그림은호주출생자와해외출생자의연령별분포를비교한그림이다. 붉은색은호주출생자, 푸른색은해외출생자의연령별분포이다. 25세이상모든연령층에서이민자는전체호주인구의 1/3 이상을차지하고있다. 이는이민자가호주노동력의주요구성원임을의미한다. 아래그림에따르면 20세이하젊은연령층 (younger age groups) 에해외출생자가많지않은데, 많은경우이들의부모는해외에서출생하였다 (Australian Department of Immigration and Border Protection, 2014c). 최근 10년간호주에입국한이민자를대상으로한 2013년 11월설문조사 (Characteristics of Recent Migrants Survey) 에따르면 150만명의이민자중 65% 가취업중 (employed) 인것으로나타났다. 호주시민권을취득한사람의취업률은 73% 로영주권자 (60%) 나한시적이민자 (64%) 에비해높은것으로나타났다. 취업자중호주시민권취득자의 75% 가풀 [ 그림 6-6] 호주출생자와해외출생자의연령별분포 (2011) 자료 : Australian Department of Immigration and Border Protection(2014c).

167 제 6 장호주의이민정책 141 타임취업중이었고, 영주권자의 74%, 한시적이민자의 65% 가풀타임취업중이었다. 2011년센서스에따르면최근입국자일수록실업상태이거나노동시장에참여하지않는비율이높다는것을알수있다 ( 그림 6-7 참조 ). 하지만다른유럽국가들에비해장기실업상태에있는이민자의비율은낮은편이다. 2012/13 회계연도기준실업상태에있는생산가능연령이민자들중 12개월이상장기실업상태에있는사람의비중 (17%) 이오스트리아 25.4%, 벨기에 51%, 프랑스 46.5%, 독일 47.1%, 영국 30.9% 에비해낮다 (OECD, 2015). 이민자유형별노동시장성과를비교해보면, 기술이민자 ( 주신청자 ) 의 85% 가취업중인것에비해가족이민자의절반가량 (55%) 만이취업중인것으로나타났다. 105) 그동안연구를통해밝혀진바는기술이민제도를통한이민자들과가족결합프로그램을통한이민자들의특성 (attributes) 이다르다는것이다. 기술이민자들이노동시장에서의성과가더나은것 [ 그림 6-7] 이민자입국연도별노동시장지위 (2011) 자료 : Australian Department of Immigration and Border Protection(2014c). 105) res2nov%202013?opendocument&tabname=summary&prodno=6250.0&issue=n ov%202013&num=&view=

168 142 이민정책의국제비교 으로나타나지만, 사실상연령, 자격 (qualifications), 언어능력을고려하면이러한차이는사라진다 (Cully, 2011). 다른국가에비해상대적으로긍정적인노동시장성과는호주정부가 ( 가족이민의비중을낮추는대신 ) 기술이민의비중을높이고, 더불어현재노동시장의수요를충족시켜줄수있는기술이민자를선발하는데초점을두고있기때문으로보인다. 앞서언급했듯이호주의기술이민제도는 1990년말에크게변화하였는데정권의변화도이러한정책변화에영향을미치기도하지만그동안기술이민자들의노동시장성과가부정적이었다는연구결과가더큰영향을미친것으로보인다. 106) 1996년에들어선보수당정권은기술이민자선발방식을좀더실용주의적 (pragmatism) 으로접근하였고 (Hawthorne, 2008), 107) 2000년대말부터호주의기술이민제도는국내경제적요구에부응하기위해수요위주 (demand-driven) 의형태로전환하게된다. 108) 구체적으로인적자원개념에따른자질을갖춘기술이민신청자보다는호주정부나고용주의수요를충족시켜주는기술이민신청자를우대하게된것이다. 109) < 표 6-2> 는해외출생자들이수적으로많이종사하고있는분야를보여준다. 2011년센서스를분석한결과, 해외출생자들은병원이나커피숍, 음식점에많이종사하고있는것으로나타났다. < 표 6-3> 은 2011년기준호주출생자에비해해외출생자들이많이종사하고있는 5개분야를보여준다. 택시나운송업, 의류제조업에특히해외출생자들의종사비율이높음을알수있다. 106) 1980 년부터 1996 년까지수행된여러연구들이비영어권국가출신자들의부정적인노동시장성과를증명해보였다. 107) 그결과 1999 년부터언어능력이떨어지거나, 호주기술인증기관으로부터기술을인증받지못하거나, 시장수요가떨어지는기술을갖고있거나, 나이가많은이민신청자의경우점수제를통과하기어렵게되었다. 108) mentary_library/pubs/bn/ /skilledmigration 109) 다시말해, 호주정부가지명하거나고용주가채용의사를보인기술이민신청자가유리하다는것이다.

169 제 6 장호주의이민정책 143 < 표 6-3> 해외출생자들이많이종사하는 10 개분야 (2011) 산업 근로자수 호주출생 전체산업중비중 근로자수 해외출생 전체산업중비중 병원 238, , 커피숍, 음식점 102, , 컴퓨터시스템디자인 75, , 간병 102, , 포장음식 142, , 슈퍼마켓, 식료품점 183, , 고등교육 84, , 은행 86, , 건축, 청소 52, , 숙박 77, , 자료 : Australian Department of Immigration and Border Protection(2014c). < 표 6-4> 호주출생자대비해외출생자의비중이큰 5 개분야 (2011) 산업 근로자수 호주출생 전체산업중비중 근로자수 해외출생 전체산업중비중 택시, 운송 9, , 의류제조 6, , 조류가공 6, , 컴퓨터도매업 8, , 폴리머제품제조 5, , 자료 : Australian Department of Immigration and Border Protection(2014c). 앞서언급했듯이호주이민정책의변화로해외에서영주권을취득하여호주입국하는이민자보다국내에서경험을쌓은한시적이민자들이체류자격을변경하는경우가증가하게된다. 이들한시적이민자의대표적인집단이 457 체류자격소지자이다. 아래표는한시적기술이민자가종사하는산업분포를보여준다. 많은수가숙박및음식업, 건설, 서비스업에종사하고있다. 현재한시적노동비자는네개의기술직에집중되어있지만기능인력 (semi-skilled) 이나단순기능인력 (unskilled) 도이프로그램에포함시켜야한다고주장하는집단도있다 (Hugo, 2014).

170 144 이민정책의국제비교 < 표 6-5> 한시적기술이민자 (457) 의산업별분포 (2015 년 3 월 31 일기준 ) 산업 규모 산업 규모 숙박및음식업 15,120 제조업 6,660 사무직 680 광산업 4,910 농림수산업 2,170 기타서비스업 14,630 예술및유흥 980 전문, 과학, 기술 8,730 건설 10,660 공공행정및안전 660 교육및훈련 4,750 임대, 부동산 770 전기, 가스, 수도, 폐기물 1,830 소매업 5,920 금융및보험 3,650 운송, 창고업 1,970 의료및사회복지 9,780 도매업 2,580 미디어및텔레커뮤니케이션 9,760 기록없음 570 자료 : Australian Department of Immigration and Border Protection(2015a). 유학생들도졸업후다양한경로를통해호주에계속거주하고있다. 최근의경향은유학생들이바로영주권을취득하는경우보다 457 체류자격을취득하는경우가많아지고있다는것이다. 2007/08 회계연도에는유학생의상당수 (18,625명) 가졸업직후영주권 (Skilled Independent) 을취득했다면, 2013/14 회계연도에는비슷한규모 (1만 5,867명 ) 가한시적취업허가 (Temporary Skilled Migration) 를받은것으로나타난다 (Australian Department of Immigration and Border Protection, 2014a). < 표 6-6> 과거학생비자소지자들의현재체류자격 (2007~14) 2007/ / / / / / /14 여행자 20,978 24,071 25,698 25,806 26,309 27,799 31,022 학생 29,822 1,451 36,175 37,627 31,636 28,531 27,252 한시적기술이민 3,888 4,195 3,432 5,274 10,500 17,946 15,867 독립기술이민 (Skilled Independent) 18,625 9,893 5,627 9,526 7,046 6,131 4,453 기타기술이민 (Other Skilled) 4,453 4,769 3,067 6,007 4,691 5,230 4,222 워킹홀리데이 2,172 2,756 2,639 2,633 2,754 2,808 2,905 고용주추천기술이민 (Employer Nomination Scheme) ,061 1, 기타 9,858 21,910 31,412 30,516 50,061 50,215 36,028 전체 90,023 99, , , , , ,334 자료 : Australian Department of Immigration and Border Protection(2014a).

171 제 6 장호주의이민정책 145 제 5 절전망과시사점 호주의이민정책은주요이민수용국을포함한많은국가들이참고로하고있기때문에한국역시그동안호주정부가추진해온정책에주목할필요가있다. 호주는전통적이민국가로역사적으로한시이민자가아닌, 영주이민자를받아들여왔다. 따라서제2차세계대전이후노동력부족시기에도서유럽국가들처럼양자간협약에따라기간제외국인력도입제도를운영하는대신, 영주이민자를받아들였다. 당시에는영주이민자들에게어떠한자격요건도요구하지않았는데, 1970년대이후이러한호주정책은변화한다. 정부는단순히노동력을제공할생산가능인구를받아들이기보다는, 인적자본을갖춘이민자를선별해받아들이기로한것이다. 이를위해캐나다의점수제를참고하여 이민심사점수제 를도입하였다. 다시말해, 제2차세계대전이후인구자체를확보하기위해시작되었던호주의이민정책은점차사회가변화하면서호주에정주하기위해유입하는인구의특성을관리하는측면이부각된다. 연장선상에서가족 ( 재 ) 결합을목적으로호주에영주이주하는경우는줄었고, 기술이나취업에근거한영주이민의비중이증가한다. 하지만기술 ( 취업 ) 이민자의가족까지 기술이민 으로분류한다는점을고려하면, 사실상가족관계에근거하여영주권을취득하는경우가과반수를훨씬초과한다는것을알수있다. 경기에따라그규모는변화할수있지만원칙에따라호주행영주이민자의자격요건을관리하는정책은지속될것으로보인다. 호주는오랫동안영주이민자를받아들이기위해이민정책을운영했다면, 1990년대중반이후에는노동정책으로해결이어렵거나즉각적인인력수요증가에대응하기위해취업허가를부여하는정책이발전하게된다. 기술직의경우최장 4년취업활동을할수있도록기간제외국인력도입제도 (subclass 457) 가운영되고있다. 반면단순노무직노동력수요는워킹홀리데이프로그램이나계절노동자제도를통해채워나가고있다. 워킹홀리데이프로그램은일반적으로외국인력도입제도로분류하지는

172 146 이민정책의국제비교 않지만, 워킹홀리데이참가자들이노동시장에서수행하고있는역할의중요성을고려할때동프로그램의외국인력정책적성격을배제할수없다. 2015년 6월기준워킹홀리데이프로그램참가자수는 14만 3,920명이고 (Australian Department of Immigration and Border Protection, 2015b), 전체참가자규모에대한제한이없는상황에서지난 10년간그규모는계속증가해왔다. 이규모가증가하면서내국인노동시장침해에대한논란이일어나기도하지만, 이를증명할만한확실한근거가없고아직은워킹홀리데이프로그램의긍정적효과에대한신뢰가높은상태이다. 어떤형태로든외국인력정책을운영하는국가들에서외국인채용에따른내국인일자리침해논란은이루어지고있다. 상대적으로정보가제한적이고, 정도에따라다르지만고용주에게의존적인지위로인해이들의근로조건이동일한업무를하는내국인에비해나은경우가드물고, 그렇기때문에이러한논란이계속될수밖에없다. 따라서정부는이러한노동시장의왜곡을방지하기위해내 외국인의근로조건에대한지속적인관심을가져야한다. 인적자본의개념에충실했던기존의기술 ( 취업 ) 영주이민자선발방식은 1990년대말이래변화하게된다. 이민자의기술, 언어능력등개인의자질과잠재력만으로도호주에영주이민이가능하기는하지만, 고용주로부터일자리제의를받거나국내에서의직업경력과취득한학위가있는등 호주경험 에가산점을부여하면서 검증된 이민자를선발하기위한노력을기울이고있다 ( 최서리, 2015). 결과적으로유학생 한시적기술직취업자 (subclass 457) 기술영주이민자로이어지는이민경로가만들어지고있는데, 이러한 단계별이민 정책기조는유지될것으로보인다.

173 제 7 장독일의이민정책 147 제 7 장 독일의이민정책 제 1 절이민정책의전개과정 1950년대이후독일의이민정책 (Zuwanderungspolitik) 에는여러차례근본적인변화가있었고, 이에따라이민의형태도각시기마다여러가지의이민유형이나타났다 년대독일이민정책은지중해지역의외국인근로자를모집하여국내에유입시키는시대였다고할수있다. 이들근로자는 초청근로자 (Gastarbeitnehmer) 라불리었는데, 이들근로자에게는한시적체류만이허용되었기때문이다. 1955년부터 1973년까지독일은 국가간협정 (bilaterale Abkommen) 방식으로외국인근로자를받아들였는데, 이탈리아 (1955 년 ), 스페인및그리스 (1960년), 터키 (1961년), 모로코 (1963년), 포르투갈 (1964 년 ), 튀니지 (1965년), 유고슬라비아 (1968 년 ) 와이와같은협정을체결하였다. 이당시외국인근로자모집정책은전후독일경제의특정산업분야에서발생한인력부족을메꾸기위한단기이민 (befristete Zuwanderung) 의형태였고, 이에따라독일로유입된젊은남성외국인미만자는가족없이홀로거주하는경우가많았다. 이시기외국인근로자모집정책의결과로독일전체인구에서외국인이차지하는비율은 1960년 1.2% 에서 1970년 4.9% 로증가하였다. 1973년외국인근로자에대한모집중단조치 (Anwerbestopp) 가내려질당시독일내에서는

174 148 이민정책의국제비교 대략 2백 6십만명의외국인근로자가취업하고있었다. 110) 1973년부터 1979년까지독일의이민정책은가족이민 (Familiennachzug), 즉이전에독일에유입된외국인근로자의배우자및자녀의이민이주로나타난시기였다고할수있다. 111) 외국인근로자의배우자와자녀는 1965년에제정된외국인법 (Ausländergesetz) 에의해체류허가또는이민허가 (Aufenthalts- bzw. Zuzugsgenehmigung) 를받았다. 이시기가족이민은독일에서유일하게허용되는이민형태였다. 자녀이민으로인해독일에서는학교및교육문제가정책의관심을받게되었다. 외국인자녀또는청소년을위한통합력에대한논의결과로외국인학급 (Ausländerklasse) 과같은학교에서의통합 (schulische Integration) 을위한지원이이루어졌으나, 그럼에도불구하고이시기외국인정책은전반적으로제약적인것으로평가할수있다. 이후 1981년부터 1990년의시기에도이전에독일로유입된외국인근로자의가족이민이계속적으로이루어졌다. 그리고 1980년대중반부터는망명신청자 (Asysuchende) 및피난민 (Flüchtlinge) 이증가하기시작하였다. 실업률의증가및이민의계속적인증가로인해, 년에는자녀이민이허용되는연령을낮추는것을통해가족이민이감소될수있는지, 자발적인의사에의한노동이민자의귀환을어떻게지원할수있는지가논의되었고, 당시의사민당 (SPD)/ 자민당 (FDP) 정부는고국으로의귀환을지원하기위한일련의상징적인조치를의결하였다. 1982년기민당 (CDU) 으로정권이교체된후연방수상이었던헬무트콜 (Helmut Kohl) 은외국인정책을시급을요하는정책으로받아들였다. 이시기이민정책의중요한노선은외국인근로자모집중단조치의유지, 가족이민의제한, 자발적의사에의한고국으로귀환하는것의지원등이었다. 한편, 1980년대이후독일에서는주기적으로외국인법에대한논의가이루어졌으나, 번번이야당및시민사회단체의반대로입법화는이루어지못하였다. 그러다가 1990년당시연방내무부장관이었던볼프강쇼이블레 (Wolfgang Schäuble) 의주도하에외국인법 (Ausländergesetz) 이개정되었다. 개정된 110) Bundesministerium des Innern(2014), Migration und Integration, p ) 김기선 (2012), 독일의이민정책, 한국노동연구원, p.4.

175 제 7 장독일의이민정책 149 외국인법은독일내에서자란청소년및독일내에서장기체류한이민자의귀화를완화하는것을그주요내용으로하였다. 이와동시에범죄를범한이민자를추방할권한이강화되었고, 체류허가의발급과관련하여외국인관청의재량권이확대되었다. 이시기이민정책은두개의상반되는가치가공존하는혼란스러운정책으로평가되었는데, 전반적으로외국인근로자에대한모집중단조치를유지하면서도기간을정한외국인인력을모집하는것을허용하는형태를취하는한편, 다른한편으로정부는여전히독일은이민국 (Einwanderungsland) 라는입장을취하였기때문이다. 1991년부터 1998년의시기에는통독과동구권의몰락이후독일계귀환재외동포 (Aussiedler) 의이민이눈에띄게증가하였다. 이들은주로구소련연방에서거주하던독일계재외동포로서독일로입국한이후독일국적으로부여받았다. 또한이시기에는주로아시아또는아프리카에서망명을신청하고자하는피난민의이민이비교적증가하였고, 이후구유고슬라비아내전피난민의이민도많아졌다. 112) 2000년에는당시연방내무부장관이었던오토실리 (Otto Schilly) 가제출한국적법개정안이통과되었다. 개정국적법에서는 2000년 1월 1일이후독일에서출생한외국인부모의자녀는, 그부모가독일에서최소 8년간체류한경우, 독일국적을얻을수있도록허용하였다. 113) 다만그자녀는만 23세까지하나의국적으로선택하도록하여이중국적을허용하지는않는것으로하였다. 뿐만아니라귀화의요건이상당히완화되었다. 종전까지는귀화신청을위해서는 15년간체류할것이요구되었는데, 개정국적법에서는이기간을 8년으로단축하였다. 한편, 인구의고령화, 노동인구의감소등국가경쟁력확보차원에서이민이필요하다는인식이확산되었다. 2000년당시연방수당이었던게하르트슈뢰더 (Gerhard Schröder) 는외국인컴퓨터전문인력에대한노동허가를실시할것으로공표하였는데, 이는 2001년독일에서 그린카드 (Green Card) 가실시되는결과를가져왔다. 한편, 이후 2005년이민법 (Zuwanderungsgesetz) 에의해숙련외국인의 112) Hoerder, Dirk(2010), Geschichte der deutschen Migration, p ) 김기선 (2012), 독일의이민정책, 한국노동연구원, p.6.

176 150 이민정책의국제비교 독일로의이민은이전에비해완화되었다. 그리고이와같은방향성은최근의법률개정까지그대로유지되고있다. 특히최근몇년간유럽연합에포함되지않는제3국적소지자의이민과관련된규정이근본적인변화가있었는데, 이는전문적능력을갖춘외국인근로자의장기체류및독일내대학을졸업한외국인유학생의취업을완화하기위한것이었다. 114) 제 2 절이민자유입및체류현황 1. 외국인이민자유입 최근몇년간독일내순이민 ( 유입-유출 ) 은 + 를기록하고있다. 외국인중앙등록부 (Ausländerzentralregister, AZR) 에의하면, 2006년부터 2009 년사이독일로유입된이민자의수는상대적으로안정세를보였던반면, 최근몇년간독일로유입된이민자의수는큰폭의상승세를보이고있다. 아래 < 표 7-1> 에서보는바와같이, 2011년독일로유입된이민자수는 62만 2,506명이던것이, 2012년에는거의 5분의 1가량이증가 (+18.7%) 하여 73만 9,000명을기록하였다. 뿐만아니라 2013년에도 2012년과비교하여거의 5분의 1가량이증가 (+19.7%) 하여독일로유입된이민자수는 88만 4,400명을기록하였다. 독일내유입되는이민자의연령구조는전체인구 ( 독일국적 + 외국국적 ) 의연령구조와는명확히다른구조를보여준다. 독일내유입되는이민자는청년층과중년층 (18 40세 ) 의비율이높다는점이두드러진다. 2013년독일내유입된이민자의 4분의 3(75%) 이 40세미만이었던것에반해, 전체인구에서그비율은 42.1% 에불과하다. 독일내유입되는이민자의성별구조를살펴보면, 여성의비율이유입뿐만아니라유출의경우에도남성의비율보다낮게나타난다. 유입되는 114) 이에관한보다상세한내용은제 3 절을참조.

177 제 7 장독일의이민정책 151 < 표 7-1> 년외국인이민자유입및유출 115) 유입유출순이민 ( 유입 - 유출 ) , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , ,660 자료 : Bundesministerium des Innern(2015), Migrationbericht 2013, p.28 의외국인중앙등록부 (Ausländerzentralregister). [ 그림 7-1] 2013 년기준연령구조에따른유출 유입이민자및전체인구 116) 100% 1,6 3,5 80% 23,4 20,8 28,0 60% 40,0 37,0 41,2 40% 18,3 20% 21,7 7,7 17,8 0% 13,3 16,1 9,5 2013년유입이민자 인구기준 2013년유출이민자 18 세미만 18 세이상 25 세미만 25 세이상 40 세미만 40 세이상 65 세미만 65 세이상 주 : 인구기준 : 2011 년인구센서스에근거한결과. 자료 : Bundesminsterium des Innern(2015), Migrationbericht 2013, p.25 의연방통계청 (Statistisches Bundesamt). 115) Bundesministerium des Innern(2015), Migrationbericht 2013, p ) Bundesminsterium des Innern(2015), Migrationbericht 2013, p.25.

178 152 이민정책의국제비교 [ 그림 7-2] 1974 년부터 2013 년까지유입 유출이민자중여성비율 117) 유입이민자여성비율 유출이민자여성비율 자료 : 연방통계청 (Statistisches Bundesamt). 이민자중여성의비율은유출되는여성의비율보다전반적으로높은편인데, 1994년이후대략 40% 에서 43% 사이의비율을보이고있다. 한편, 최근몇년간유입되는이민자중여성의비율이조금씩하락하고있다 (2002년 42.9%, 2013년 39.8%). 독일내이민자의유입은다양한형태로이루어지게되는데, 유럽연합 (EU) 회원국의국적자는유럽연합의시민 (Unionbürger) 으로서다른유럽연합회원국에자유롭게입국 체류할권리가있다. 1998년에서 ) Bundesminsterium des Innern(2015), Migrationbericht 2013, p.26.

179 제 7 장독일의이민정책 153 < 표 7-2> 년유럽연합회원국국적자이민자수 ( 단위 : 명 ) 118) 국적 2012 년 2013 년 2012 년대비증감률 폴란드 117, , % 루마니아 82, , % 헝가리 43,433 47, % 불가리아 41,694 45, % 이탈리아 24,684 34, % 그리스 24,567 24, 스페인 15,929 21, % 크로아티아 9,019 18, % 슬로바키아 10,621 11, 포르투갈 8,572 10, % 프랑스 8,916 10, % 네덜란드 6,798 7, % 체코 7,288 7, % 영국 6,861 7, % 오스트리아 7,057 7, % 리투아니아 7,723 7, % 라트비아 6,513 6, % 슬로베니아 2,417 3, % 룩셈부르크 1,341 1, % 벨기에 1,773 1, % 스웨덴 1,426 1, % 핀란드 1,453 1, % 덴마크 1,373 1, % 아일랜드 1,141 1, % 에스토니아 % 사이프러스 % 몰타 % 크로아티아를제외 EU 회원국 EU 회원국전체 ( 크로아티아포함 ) 433, , % 442, , % 국적전체 738, , % 자료 : 연방통계청 (Statistisches Bundesamt). 118) Bundesamt für Migration und Flüchtlinge(2014), Das Bundesamt in Zahlen 2013, p.74.

180 154 이민정책의국제비교 년에서유럽연합회원국국적자의독일로의이민은 13만 6,000명 (1998년) 에서 9만 9,000명 (2003년) 정도이루어졌는데, 2004년에서는폴란드가유럽연합에가입함에따라유입되는유럽연합국적자의수가 26만 6,000명에서, 2009년에는 34만 9,000명가량으로증가하였다. 또한 2010년이후에는남유럽경제위기국인그리스, 스페인, 포르투갈, 이탈리아, 동유럽국가인헝가리, 루마니아, 불가리아국적의이민자수가증가하고있다. 119) 2012년과 2013년을비교하면, 유럽연합 28개회원국의국적자로서독일에유입된이민자의수는전년대비 17.9% 가증가하였다. 이탈리아, 스페인, 루마니아, 포르투갈, 그리고 2013년 7월 1일이후유럽연합회원국이된크로아티아의이민자수가큰폭으로증가하였다. [ 그림 7-3] 2013 년제 3 국적자의체류목적에따른이민유형 120) 주 :Studium: 학업, Sprachkurs, Schulbesuch : 어학코스, 학교, Sonstige Ausbilundg : 기타교육, Erwerbstätigkeit : 취업활동, Familiäre Gründe : 가족적사유, Niederunagserlaubnis : 정주허가, EU-Aufenthaltsrecht : EU- 체류허가권, Humanitäre Gründe : 인도적사유, Aufenthaltserstattung : 망명신청으로인한체류허용, Duldung : 수인, Sonstige : 기타. 자료 : 연방통계청 (Statistisches Bundesamt). 119) Bundesministerium des Innern(2014), Migration und Integration, p ) Bundesmt für Migration und Flüchtlinge(2014), Das Bundesamt in Zahlen 2013, p.77.

181 제 7 장독일의이민정책 155 유럽연합회원국또는유럽경제권 (EWR) 국가 ( 아이슬란드, 리히텐슈타인, 노르웨이, 스위스 ) 이외제3국적이민자나배우자또는가족이민자는체류목적에맞는체류허가가있어야하는데, 외국인중앙등록부에따르면 2013년유입된외국인국적자 88만 4,494명가운데 36만 2,984명이유럽연합회원국의국적을갖고있지않은제3국적자였다 (41%). 2013년독일에유입된이민자를체류목적에따라구분해보면, 제3국적자의 6분의 1 정도는가족적인이유에의해독일로이민한자였고, 2013년독일에유입된이민자중취업목적은 9.3%, 학업, 학교또는어학코스, 직업훈련을위한체류는 14.3% 였다. 이민자의 19.3% 는망명절차를실시하기위한체류허용 (Aufenthaltsgestattung) 을받았는데, 이는망명이민이증가하고있음을반증하는것이다. 121) 2. 외국인의규모 외국인중앙등록부 (AZR) 에의하면, 독일내거주하는외국인의수는통독이후 590만명에서 2013년말기준 760만명으로증가하였다. 그리고최근 4년간독일내외국인수는계속적으로증가하고있다. 2012년과비교하면, 2013년외국인수는 41만 9,000명이증가하여 5.8% 증가세를기록하였다. 다음 < 표 7-3> 은외국인중앙등록부의데이터에따른통독이후외국인수의변화추이를보여준다. 이에따르면, 2013년말기준외국인중앙등록부에는 763만명의외국인이등록되어있다. 한편, 2003년과 2004년에는외국인의수가 730만명에서 670만명으로감소하였는데, 이는데이터클리닝 (Datenbereinigung) 이이루어진것에기인하는것이다. 122) 독일인과외국인의연령구조를비교하면, 외국인의경우다수가젊은연령대에있음을확인할수있다. 즉 2013년을기준으로외국인의 53.3% 가 40세이하인반면, 독일인의경우 41.1% 만이이연령대에해당한다. 121) Bundesministerium des Innern(2015), Migrationbericht 2013, p ) Bundesamt für Migration und Flüchtlinge(2014), Das Bundesamt in Zahlen 2013, p.100.

182 < 표 7-3> 년까지독일내전체인구와외국인수 123) ( 단위 : 명 ) 156 이민정책의국제비교 전체인구 인구계속조사에따른외국인수 외국인비율 (%) 외국인수변동 (%)1 외국인중앙등록부에따른외국인수 ,274,564 6,066, ,882, ,974,632 6,669, ,495, ,338,093 6,977, ,878, ,538,603 7,117, ,990, ,817,499 7,342, ,173, ,012,162 7,419, ,314, ,057,379 7,419, ,365, ,037,011 7,308, ,319, ,163,475 7,336, ,343, ,259,540 7,267, ,296, ,440,309 7,318, ,318, ,536,680 7,347, ,335, ,531,671 7,341, ,334, ,500,849 7,287, ,717, ,437,995 7,289, ,775, ,314,906 7,255, ,751, ,217,837 7,255, ,774, ,002,356 7,185, ,727, ,802,257 7,130, ,694, ,751,602 7,198, ,753, ,327,900 6,338, ,930, ,523,746 6,640, ,213, ,747,463 7,011, ,633,628 주 : 1) 전년대비인구계속조사에따른외국인의연도별변동. 2) 1990 년 10 월 3 일이후독일내외국인수. 3) 조사방법의차이및외국인중앙등록부의대대적정리에따라인구계속조사와외국인중앙등록부상외국인의수는 2004 년부터큰차이를보임. 4) 2011 년센서스에근거한결과임. 자료 : 연방통계청 (Statistisches Bundesamt). 123) Bundesministerium des Innern(2015), Migrationbericht 2013, p.151.

183 제 7 장독일의이민정책 157 물론 6세미만아동의비율은독일인의경우 5.2% 로, 외국인의경우 (3.2%) 보다높게나타나고있지만, 이는 2000년초국적법개정으로외국인부모의자녀도일정한조건하에서외국인부모의국적이외에독일국적도부여받게된것에서그이유를찾을수있다. 한편, 고령층의경우 65세이상인독일인의비율은 21.9% 에이르는데반해, 외국인의경우그비율은 9.9% 를기록하고있다. 124) [ 그림 7-4] 2013 년 12 월 31 일기준독일인과외국인의연령구조 125) 6 세미만 6 세 18 세미만 18 세 25 세미만 40 세 65 세미만 25 세 40 세미만 65 세이상 자료 : Bundesministerium des Innern(2015), Migrationbericht 2013, p.154 의연방통계청 (Statistisches Bundesamt), 인구계속조사 (Bevölkerungsfortschreibung). 124) Bundesministerium des Innern(2014), Migration und Integration, p ) Bundesministerium des Innern(2015), Migrationbericht 2013, p.154.

184 158 이민정책의국제비교 또한 1970년대이후독일내외국인의연령구조의변화를살펴보면, 외국인의경우에도고령화현상 (Demografischer Alterung) 이나타나고있음을확인할수있다. 즉 1970년대초반 40세미만의비율은 80% 가넘었던반면, 연금수급연령에있는외국인의비율은 2% 미만이었다. 그러나 2013년에는외국인의 53.8% 가 40세미만이고, 65세이상의비율도 9.9% 를기록하고있다. 그럼에도불구하고전체적으로외국인의연령구조가독일인보다는낮게나타난다. 이는평균연령에서도이를확인할수있는데, 외국인여성의경우평균연령은 39.4세로 46.1세인독일여성보다 7년정도차이를보이고있고, 남성의경우그차이는대략 4년정도이다 ( 외국인 : 39.4세, 독일인 43.2세 ). [ 그림 7-5] 1970 년부터 2013 년까지외국인인구의연령구조변화 126) 6세미만 6세 18세미만 18세 40세미만 40세 65세미만 65세이상 자료 : Bundesministerium des Innern(2015), Migrationbericht 2013, p.154 의연방통계청 (Statistisches Bundesamt), 인구계속조사 (Bevölkerungsfortschreibung). 126) Bundesministerium des Innern(2015), Migrationbericht 2013, p.154.

185 제 7 장독일의이민정책 159 [ 그림 7-6] 2013 년 12 월 31 일기준독일내외국인의체류기간에따른비 율 127) 4 년미만 30 년이상 4 6 년미만 6 8 년미만 8 10 년미만 년미만 년미만 자료 : 연방통계청 (Statistisches Bundesamt). [ 그림 7-6] 은 2013년말기준독일내체류기간에따른외국인의비율을보여준다. 이에따르면, 2013년말기준외국인중앙등록부에등록된외국인 760만명의 68% 가최소독일내에서 8년이상체류하고있는것으로나타난다. 독일내에서 20년이상체류한외국인의비율도 40% 이상이고, 약 22% 가량은독일에서 4년미만으로체류하고있으며, 4년에서 8년미만으로체류하고있는외국인의비율은대략 10% 가량으로나타난다. 제 3 절최근의이민정책동향과특징 지난몇년간이민과관련된법적근거가크게변화함에따라독일로 의외국인인력의이민가능성은점점확대되고있다. 특히 2012 년 8 월 1 일 127) Bundesministerium des Innern(2014), Migration und Integration, p.35.

186 160 이민정책의국제비교 EU 블루카드 (Blaue Karte EU) 가도입됨에따라제3국적전문인력 (Hochqualifizierte) 의독일내노동시장진입이한층완화되었다. 현행독일노동이민시스템은노동시장의필요에따라수요에맞도록노동이민은공급하는한편, 독일내인구구조의변화에대응하는방향에초점이두어지고있다. 독일로의노동이민은체류허가법 (Aufenthaltsgesetz) 에서하나의독자적인체류목적으로규율되고있다. 이는외국인근로자의독일내노동시장진입이독일이민정책의토대 (Eckpfeiler) 를이루고있음을보여주는것이다. 지난몇년간이루어진노동이민에대한법적근거의변화는전문인력또는숙련인력의이민유입에대한원칙적개방이라볼수있고, 이는독일이시급히필요로하는능력을갖춘인력에게독일노동시장에서근로를제공할수있도록보다큰유인을제공하기위한것이다. 2012년 8월 1일제3국적자의전문인력으로의취업을위한입국및출국을위한유럽연합지침의국내수용을위한법률 (Gesetz zur Umsetzung der EU-Richtlinie zur Einreise und zum Aufenthalt von Drittstaatangehörigen zur Ausübung einer hochqualifizierten Beschäftigung) 이발효됨에따라 EU 블루카드의형태로제3국적전문인력이복잡하지않고행정적인절차를많이거치지않더라도독일내노동시장으로접근할수있는길이열리게되었다. 이뿐만아니라제3국적숙련인력 (qualifzierte Fachkräfte) 의독일내취업이한층완화되었다. 2012년 8월 1일이후제3국적전문인력의독일로의이민을가능하게하는핵심적인제도라할수있는 EU 블루카드는비용이수반되는포인트시스템 (Punteverfahren) 을거치지않는간편한절차를통해이루어지는데, EU 블루카드를받기위해서는 2가지의요건, 즉 EU 블루카드의신청자가대학을졸업했음을증명하고, 최소소득이 48,400유로 (2015년기준 ) 라는요건이존재하면된다. 128) 뿐만아니라, 의사나공학기술자등독일내구인난을겪고있는이른바인력부족직종 (Mangelberuf) 의경우에는, 128) 전문인력이블루카드를받기위한소득금액이높다는견해로 Aumann, Annemarie (2014), Zugang zum Arbeitsmarkt für Drittstaatangehörige(Teil Ⅱ), ZAR, p.472.

187 제 7 장독일의이민정책 161 그최소소득기준이 37,752 유로 (2015 년기준 ) 로낮게설정되어있다. 한편, EU 블루카드는이민자및그가족에게상당히유리한측면이있는데, 독 일로이민을희망하는제 3 국적전문인력이독일내장기간체류할수있 는가능성을제공한다. EU 블루카드를소지한자는 3 년체류이후정주 허가 (Niederlassungserlaubnis) 를얻을수있게된다. 그리고일정이상의 독일어능력을갖추고있는경우에는, 그기간이 2 년으로단축된다. 그리고최근에는국가에의해공인된직업훈련직종에대한숙련인력 (qualifzierte Fachkräfte) 도이민의주요한대상이되고있다. 129) 즉독일 내에서국가가승인하였거나이와유사한직업훈련직종분야에서최소 2 년이상의직업훈련을수료한외국인은, 해당직종내에서인력이부족하 거나연방고용청 (Bundesagentur für Arbeit) 과외국인인력의본국사이 에송출협정 (Vermittlungsabsprache) 이체결되어있는경우에, 연방고용 청의동의를얻어취업할수있다. 숙련인력의경우연방고용청의동의절 차에서우선권심사는이루어지지않는다. 130) 또한 2013 년 7 월 1 일이후부 터는직업훈련을독일이아닌해외에서수료한외국인도외국에서최소 2 년이상의직업훈련을수료한경우에는외국에서취득한자격의인증절 차를거쳐독일내취업할수있다. 독일로의이민을희망하는외국인인 력은본인이소지한직업훈련자격이독일내직업훈련과동등한가치가 있는것인지를독일정부가개설한웹사이트를통해확인할수있다. 131) 인력이부족한직종 (Mangelberuf) 에대해서는이른바포지티브리스트 (Positivliste) 가공표되는데, 포지티브리스트에는예컨대보건 돌봄직종, 전기직종등 50 개가넘는직종이있다. 132) 포지티브리스트에대한검토는 6 개월단위로이루어진다. 한편, 현행독일노동이민시스템은외국인인력이구직을위하여일정기 129) Söhngen, Uwe(2015), Neues Ausländerbeschäftigungsrecht - Die Beschäftigungsverfahrensverordung und die Beschäftigungsverordnung, jurispr-sozr 13/2005 Anm ) Aumann, Annemarie(2014), Zugang zum Arbeitsmarkt für Drittstaatangehörige(Teil Ⅱ), ZAR, p ) 132) 연방고용청이작성한포지티브리스트 에서확인할수있다.

188 162 이민정책의국제비교 간독일내체류하는것이가능하도록하고있다. 구직을위한비자 (Visum zur Arbeitsplatzsuche) 가그것인데, 이비자를통해독일내취업을희망하는제3국적전문인력은독일입국후 6개월간현지에서본인의능력에맞는일자리를찾을수있다. 물론이비자를받기위해서는대학졸업및체류기간중생계유지가가능함을증명하여야한다. 구직을위한비자로입국한자가 6개월내에구직을하게된경우, 그외국인인력은다시출국할필요는없고해당취업에받아야하는체류허가또는 EU 블루카드를독일내에서직접신청하여받을수있다. 구직을위한비자는구인이주로지역에서이루어지는중소기업의구인을돕기위한것이다. 한편, 독일내에서대학을졸업한인력이독일내에정착하도록유도하기위해서이들인력이졸업이후에도독일내에서계속체류할수있는가능성이확대되었다. 즉유학이후이를노동이민으로전환할수있는가능성이확대되었다. 133) 종전까지독일에서대학을졸업한외국유학생은졸업이후본인의학위에적합한일자리를찾을때까지 12개월간체류할수있었는데, 현재는그기간이 18개월로연장되었다. 또한독일내에서도제또는직업훈련을수료한외국인도직업훈련직종과맞는독일내일자리에취업하는것이가능하다. 직업훈련을수료한외국인은그자격에맞는일자리를찾기위해독일내 1년간체류하는것이허용되며, 이기간중에는다른업무를통해생계비를버는것이가능하다. 뿐만아니라최근들어서는독일내자영이민 ( 투자이민 ) 의가능성도이전보다확대되고있다. 이전까지독일내자영이민에대하여는투자되어야할최소금액및이를통해창출되어야할일자리의최소기준등이정해져있었는데, 이와같은요건은폐지되었다. 반면, 미숙련 저숙련인력의경우독일은여전히일정기간동안만체류하는것을허용하고있다. 134) 주로농 임업, 호텔이나숙박업, 과일 133) Welte, Hans-Peter(2014), Aufentheltsrechte im Hochschulbereich, ZAR, p ) Breidenbach, Wolfgang/Neundorf, Kathleen(2014), Arbeitsmarktzugangsrechte von Drittstattsangehörigen unter Berücksichtigung von Neuerung in Gesetzgebung und Rechtsprechung, ZAR, p.233.

189 제 7 장독일의이민정책 163 채소가공및제재소등독일인근로자를구하기쉽지않은분야에서계절적근로자 (Saisonsarbeitnehmer), 135) 독일어를모국어로구사하는가정에취업하여육아등의업무를맡게되는 Au-pair, 136) 돌봄을요하는자가있는가정의가사도우미 (Haushaltshilfe) 137) 등이이와같은미숙련 저숙련인력에해당한다. 제 4 절이민자활용과성과 1. 고용률 (Beschäftigungsquoten) 사회보험에가입된 ( 전일 ) 고용은독일에서전통적인 전형적근로관계 (Normalarbeitsverhältnis) 인동시에, 의료보험, 연금보험, 고용보험등을수급하는데있어중요한의미를가진다. 사회보험에가입된고용에종사하는자는경제활동인구 (Erwerbstätigen) 의한부분이다. 경제활동인구에대한마이크로센서스에서는공무원, 자영업자, 가족종사자및직업군인및군복무자등도포함되는반면, 사회보험에가입된고용에서는이들은고려되지않는다. 고율률은 15세이상 65세미만취업활동가능인구중사회보험에가입된취업자의수를의미한다. 아래 [ 그림 7-7] 을보면, 15세이상 65세미만의연령에있는인구중사회보험에가입된취업자의비율은외국인의경우가독일인의경우보다전반적으로낮은것을볼수있다. 2009년기준외국인의고용률은전체 32.9% 인데반해, 독일인의경우 52.9% 였다. 또한이를성별에따라나누어보면, 고용률은외국인남성의경우가 42.3%, 외국인여성의경우가 26.7% 였던반면, 독일인남성의경우 56,1% 가, 독일인여성의경우에는 49.7% 가사회보험에가입된취업을하 135) Bundesministerium des Innern(2015), Migrationsbericht 2013, p ) Bundesministerium des Innern(2015), Migrationsbericht 2013, p ) Bundesministerium des Innern(2015), Migrationsbericht 2013, p.56.

190 164 이민정책의국제비교 [ 그림 7-7] 국적및성별에따른 15 세이상 65 세미만의고용률 138) 자료 : 연방고용청 (Bundesagentur für Arbeit); 연방통계청 (Statistisches Bundesamt). 고있는것으로나타났다. 즉, 독일인 15세이상 65세미만남성의경우절반이상이사회보험에가입된취업을하고있는반면, 외국인여성의경우에 4분의 1만이이와같은일자리에취업하고있는것으로나타났다. 한편, 2000년에서 2009년사이고용률은모든그룹에서비교적변화가없었던것으로난다. [ 그림 7-8] 은연령대별독일인과외국인의취업률을보여준다. 이에따르면, 모든연령대에서사회보험에가입된취업자의비율은독일인의경 138) Seebaß, Katharina/Siegert, Manuel(2011), Migranten am Arbeitsmarkt in Deutschland, p.31.

191 제 7 장독일의이민정책 165 [ 그림 7-8] 2009 년국적, 연령대및성별에따른고용률 139) 자료 : 연방고용청 (Bundesagentur für Arbeit); 연방통계청 (Statistisches Bundesamt). 우가외국인보다높게나타나고있다. 예상과마찬가지로 25세이상 50세미만의연령대에서고용률이가장높게나타나고있다. 이와동시에이연령대에서독일인과외국인의고용률차이가가장크게나타난다. 25세이상 50세미만독일인남성의경우는 65.8%, 독일인여성의경우는 58.8% 가사회보험에가입된일자리에고용되어있는반면, 외국인남성의경우는 48.4%, 외국인여성의경우는 29.6% 만이사회보험에가입된고용을하고있는것으로나타나고있다. 2. 업종별고용 사회보험에가입된취업자는해당취업자가종사하는업종별로구분해 139) Seebaß, Katharina/Siegert, Manuel(2011), Migranten am Arbeitsmarkt in Deutschland, p.32.

192 166 이민정책의국제비교 [ 그림 7-9] 2009 년국적및성별에따른업종별사회보험에가입된취업자의 비율 140) 자료 : 연방고용청 (Bundesagentur für Arbeit). 볼수도있다. 2009년을기준으로이와관련하여독일인과외국인을비교하면, 사회보험에가입된외국인취업자는독일인의경우보다숙박업에서비율이높은것으로나타난다. 외국인남성의 9%, 여성의경우 10.2% 가이업종에서일하고있는반면, 독일인의경우는그비율이남성은 1.8%, 여성은 3.4% 에머물고있다. 이밖에외국인은시설관리등기업또는가사와관련된서비스 (Unternehmensnahe Dienstleistungen), 농 임 어업 (Land. und Forstwirtschaft, Fischerei), 제조업에서그비율이 140) Seebaß, Katharina/Siegert, Manuel(2011), Migranten am Arbeitsmarkt in Deutschland, p.39.

193 제 7 장독일의이민정책 167 높은반면, 독일인의경우는공공부문및교육, 은행 보험업등에서그 비율이높게나타나고있다. 3. 종사상의지위 연방통계청의조사는이민배경을가진자와이민배경이없는자사이의종사상지위를보여주는데, 이조사에서는크게 5개의카테고리, 즉, 현업근로자 (Arbeiter), 사무직근로자 (Angestellte), 가족종사자 (mithelfende Familienangehörige), 공무원 (Beamte), 자영업자 (Selbständige) 로나누어구분하고있다. 전반적으로보면, 종사상의지위와관련해서는성별에따른차이가존재한다는점을알수있다. 여성의경우사무직근로의비율이높은반면 (69.6%), 남성의경우는사무직 (46.2%) 과현업근로자 (33.6%) 가다수를차지하고있다. 그리고자영업에종사하는자의비율이남성이여성보다 2 배가까이높다. 이민배경이있는자와없는자를비교하면, 이민배경자의경우현업근로자의비율이높고, 사무직근로자나공무원의비율은낮게나타난다. < 표 7-4> 전체인구에서취업자의종사상지위 ( 마이크로센서스 2009) 전체남자여자 이민배경없는자 ( 단위 : %) 141) 이민배경있는자 현업근로자 사무직근로자 공무원 가족종사자 자영업자 전체 자료 : 연방통계청 (Statistisches Bundesamt). 141) Seebaß, Katharina/Siegert, Manuel(2011), Migranten am Arbeitsmarkt in Deutschland, p.41.

194 168 이민정책의국제비교 이민배경여부와성별에따른차이를살펴보면, 이민배경이있는남성에서현업근로자의비율이가장높게나타난다 (47.3%). 이민배경이있는남성의사무직의비율은대략 3분의 1가량이고, 12.2% 는자영업에종사하고있으며, 공무원지위를가진자의비율은단 1.4% 이다. 아래 [ 그림 7-10] 에서이민배경이없는남성과비교했을때대비되는점이보인다. 이민배경이없는남성의경우 3분의 1 미만이현업근로자로종사하고있고, 이민배경이없는남성의절반에조금못미치는 47.2% 가사무직근로자 (47.2%), 자영업자가 14.2%, 공무원이 7% 의비율을보이고있다. 공무원의비율과관련해서는, 독일국적자또는 EU 회원국국적이공무원직의요건이라는점을고려할필요가있다. 또한외국인의경우외국에서취득한자격이항상인정되는것은아니기때문에, 외국인의경우일정 [ 그림 7-10] 이민배경여부및연령대에따른취업자의종사상지위 142) 자료 : 연방통계청 (Statistisches Bundesamt). 142) Seebaß, Katharina/Siegert, Manuel(2011), Migranten am Arbeitsmarkt in Deutschland, p.42.

195 제 7 장독일의이민정책 169 부분본인이가진자격에일치하지않는일자리에서종사하게되는경우 가있다는점도고려되어야한다. 4. 실업률 아래 [ 그림 7-11] 에서보는바와같이, 2000년에서 2009년사이외국인의실업률은독일인에비해뚜렷하게높은수치를기록하고있다. 2008년전체인구의연평균실업률은 8.7%, 독일인의실업률은 8.0% 였던것에반해, 외국인의경우는 18.1% 였다. 즉외국인의실업률이독일인의그것보 [ 그림 7-11] 2000~09 년사이국적에따른실업률변화추이 143) 자료 : 연방고용청 (Bundesagentur für Arbeit). 143) Seebaß, Katharina/Siegert, Manuel(2011), Migranten am Arbeitsmarkt in Deutschland, p.61.

196 170 이민정책의국제비교 다 2배이상을기록하였다. 또한 2009년에서는세계금융위기로말미암아독일인과외국인의실업률모두상승하였는데, 2009년외국인의실업률은 19.1%, 전체실업률은 9.1% 를기록하였다. 이를실업자의수로환산하면, 2009년연평균약 290만명의독일인과대략 52만 4,000명의외국인이실업상태에있었던것으로나타났다. 5. 생계및사회보장에대한의존성 앞서살펴본바와같이, 외국인또는이민배경이있는자의실업률이 높기때문에, 이들은독일국적자또는이민변경이없는자에비해실업급 [ 그림 7-12] 2012 년생계조달방식에따른비율 144) 자료 : 연방통계청 (Statistisches Bundesamt), Mikrozensus, Fachserie 1 Reihe 2.2 Tabelle. 144) Bundesministerium des Innern(2014), Migration und Integration, p.62.

197 제 7 장독일의이민정책 171 여 Ⅰ(Arbeitslosengeld Ⅰ) 또는실업급여 Ⅱ(Arbeitslosengeld Ⅱ) 에따른사회보장급부에의존하는비율이높게나타난다. 뿐만아니라이민배경이있는자의경우이민배경이없는자에비해가족등에의한지원을받는비율이높게나타난다. 한편, 앞서본바와같이, 현재까지는외국인의고령화가독일국적자보다는느리게진행되고있기때문에, 연금을수령하는비율은이민배경이없는자보다이민배경이있는경우에높게나타난다. 제 5 절전망과시사점 제2차세계대전이후로한정하여독일의이민정책을살펴본다면, 2차세계대전패전이후경제재건을위하여 1955년부터외국인인력을 초청근로자 라는이름으로유입한때로부터 60년이흘렀다. 전통적인이민국가가아닌 독일은이민국이아니다 (Deutschland ist kein Einwanderungsland). 라는명제하에상당기간독일은이민에대해제한적인정책을펴왔으나, 매년독일로유입되는이민자수또는독일내거주하는외국인의규모로볼때, 독일은이미이민국중하나에해당한다. 이민정책이실시된지상당기간이흘렀기때문에, 독일내거주하는외국인의체류기간도장기체류의형태가많이보이고, 이와동시에독일내거주하는외국인의고령화현상도일정한정도로진전되고있다. 장기체류하는외국인의비율이늘어나면늘어날수록이와같은고령화는점점계속될것으로예상된다. 이는외국인의장기체류를허용하는경우외국인력의고령화현상을고려할필요가있다는점을시사한다. 한편, 고령화및저출산으로인한독일내인구구조적변화및이에따른인력공급의부족현상을해결하기위해, 최근독일은숙련인력및전문인력의적극적유치를위한방향으로이민정책이전환되고있다. 이로인해향후계속적으로전문인력및숙련인력의독일노동시장내이민자의접근은보다용이하게될것으로보이는반면, 유럽연합내이전의자유

198 172 이민정책의국제비교 가보장되는유럽연합회원국의국적자를제외하고제3국적미숙련인력이나저숙련인력에대한국내유입의가능성은크지않은편이며단기체류의형태를유지하고있다. 한편, 독일내체류하는외국인은노동시장에있어독일국적자와뚜렷한차이를보이고있다. 특히독일내거주하는외국인의실업률은독일국적자의 2배이상에이를만큼높은수치를기록하고있다. 이는외국인의노동시장에서의통합에일정한문제가발생하는경우이에따른사회보험의부담이커질수있음을시사한다.

199 제 8 장영국의이민정책 173 제 8 장 영국의이민정책 제 1 절이민정책의전개과정 제2차세계대전후손님노동자제도를활용한여타유럽국가들과달리영국은식민지국가에대한의무나외교적목적때문에이민에대한문호를개방하였다 (Boswell, 2008). 145) 따라서전후과거영국의식민지였던영연방 (Commonwealth) 신민들 (British subjects) 의유입이지속적으로이루어져왔다. 현재영국의이민정책의법적근거가되고있는기본법은 1971년제정된이민법이다. 이전까지영연방의신민 (British subjects) 들은영연방을위한취업허가제도하에좀더쉽게영국에서취업활동을할수있었는데, 1971년부터이들은다른외국인과동일한법적인제재를받게되었다. 즉, 모든외국인은취업허가 (work permit) 를받아야영국에서취업활동을할수있게된다. 취업허가를받기위해서는영국사업체 ( 회사 ) 의일자리제의 (job offer) 가있어야되고, 사업체가외국인을대신하여취업허가를신청해야한다 (Hansen, 2014). 당시취업허가를받으면외 145) 1945 년영국정부는유럽자원근로자제도 (European Voluntary Worker scheme) 를도입하였지만, 이제도는오래유지되지는않았다. 애초에는난민캠프에서그리고이후에는이탈리아에서 9 만여명의근로자를채용하였고, 이들은한고용주와최장 3 년동안일할수있었다. 아일랜드출신자등영국이활용할수있는더적합한노동력이눈에띄면서이제도는 1951 년폐지된다 (Castles, 1986).

200 174 이민정책의국제비교 국인은영국에서최장 4년까지취업활동을할수있게되었고, 영주권신청기회를부여받게되었다. 1973년영연방신민은 ( 타외국인에비해 ) 우월했던지위를잃게된것에반해서, 1972년영국이유럽경제공동체 (European Economic Community : EEC) 에가입하면서 EEC회원국국민들은영국에서의경제활동을할기회가확대된다 (Hansen, 2014). 1978년영국의대처총리는이민에대한반대입장을표명하였고, 이후 10년간영국정부는아일랜드출신자를제외한외국인의취업을제한하고, 가족 ( 재 ) 결합을제한하는등통제적인이민정책을운영하였다 (Hansen, 2014). 비호신청자역시거의존재하지않았다고할수있다. 당시영국정부가통제적인이민정책을펼칠수있었던이유는아일랜드가이상적인한시적노동력제공처로자리매김하고있었기때문이다. 아일랜드출신자들은영어를사용할뿐만아니라영국과아일랜드간거리도가까웠기때문에영국의경기가좋지않을때이주노동자 ( 취업이민자 ) 들이본국으로돌아갈것으로기대했다. 하지만 1994년 1월부터영국이유럽경제지역 (European Economic Area : EEA) 회원국이되면서역내구직자들의영국유입가능성과이들의권리수준역시증대된다. 1997년정권을잡은노동당정부는개방적인이민정책을추구했는데, 이로인해비EEA 출신자의취업도확대되었다. 특히 2000년영국정부는비EEA 회원국 ( 제3국 ) 출신자의취업장벽을낮추는일련의조치를취하게된다. 당시취업허가를받기위해서제3국출신자는학사학위와 2년경력 ( 혹은 5년관리자경력 ) 을갖춰야했는데, 정부는이러한자격요건을완화하여전문대학학위나 3년기술직경력만을갖출것을요구하였다. 내국인구인노력 (Resident Labour Market Test) 에대한규정역시인력이부족한분야이거나핵심인력채용의경우완화되었고, 최장취업허가기간역시 4년에서 5년으로연장되었다. 또한대학에서학위를받은유학생의경우 1년의취업허가기간을부여하였다. 그결과취업허가발급건수가증가한다. 노동당정부는비호신청자에대해서엄격한입장을보였지만취업이민에대해서는긍정적인입장이었다. 당시비EEA 회원국국민에대해서는유입규모를조절하기보다는선별에초점을두었다. 더불어 2002년노동당정부는전문인력도입을위한점수제를한시적으로도입

201 제 8 장영국의이민정책 175 하였다. 제3국출신전문인력을유치하고자영국사업체 ( 고용주 ) 의일자리제의 (job offer) 없이도영국에입국할수있도록전문인력도입프로그램 (Highly Skilled Migrants Programme) 을운영하게된다. 노동당정부의개방적이민정책기조하에 2000년대초반에는기술 전문인력뿐만아니라비전문인력도적극적으로활용하였다. 1960년대부터활용해오던계절농업노동자제도 (Seasonal Agricultural Worker Scheme: SAWS) 의쿼터역시 1997년 1만명에서 2002년 2.5만명으로확대되었다. 2003년정부는사업체가내국인을구인하지못했을경우외국인고용을신청할수있는분야별외국인력도입제도 (Sector-Based Scheme) 를도입하고, 서비스업 (hospitality) 과식품가공업 (food processing) 에외국인력을도입하였다 (Hansen, 2014). 동제도로외국인이취업할수있는기간은 12개월이었고, 2003년당시 2만명의쿼터가정해졌다. 워킹홀리데이프로그램도애초의문화교류성격에서노동력활용을위한제도로그성격이변화하였다. 구영연방과신영연방시민들은워킹홀리데이프로그램을통해서어떤분야에서나 2년간취업활동을할수있는자격이주어졌고, 참가자들은 1년후취업허가로전환할수도있게되었다 (Wright 2010; Hansen 2014에서재인용 ). 손님노동자제도를활용한여타유럽국가들은외국인력정책이의도하지않은결과를낳을수있다는것을경험을통해알게되었던것에반해, 영국은이러한경험이없었기때문에역사상처음으로외국인력정책을경제정책으로활용하게된다 (Boswell, 2008). 정리하면, 2000년대초반영국의이민정책은전반적으로노동시장을개방하는경향을보인다 (Boswell, 2008). 야당인보수당은경제적목적으로이민을활용하는것에대해비판적이지는않았지만, 정부가이민자의유입규모를통제하지못하는것, 특히비호신청자의규모를감소시키지못하는것에대해서는비판적이었다 (Boswell, 2008). 2004년 EU가확대되면서중동부유럽 8개국 (A8 : Accession Eight) 이 EU의신규회원국이된다. 당시영국정부를포함한 EU 회원국들은향후 7년동안 A8 출신자들의입국과체류를통제할권한이있었는데, 영국정부는유예기간을활용하지않았다. 노동당정부는동유럽출신자들의유입규모가크지않을것이라생각하여이들이영국에자유롭게취업할수

202 176 이민정책의국제비교 있도록허용하였다. 이때부터 A8 국민들은입국전취업허가없이영국에입국하여직종에구애받지않고취업을할수있게되었다. 146) 독일이나프랑스같은다른주요유럽수용국들은 A8 출신자에대한한시적제한조치를취하였기때문에, 결과적으로신규 EU회원국출신자들의영국행이주가급증하게되었다 (Czaika and De Haas, 2012). 정부는사실상동유럽출신자들의유입규모를예측하는데실패하였다. 2000년대초외국인력정책이논의될때에만해도이민에대한여론이긍정적이었다면, A8 국민들의자유로운입국과취업이이루어지면서 2006년부터는인구증가로인한공공시설에대한부담이계속적으로보도되었다 (Boswell, 2008). 이에 2007년영국정부는두개의이민관련기관을설립하였는데, 하나는이민자문위원회 (Migration Advisory Committee) 이고, 다른하나는이민영향포럼 (Migration Impact Forum) 이었다. 같은해불가리아와루마니아가 EU에신규회원국으로가입하게되면서, 영국정부는이들국가출신자들에대한정책을정해야했다. 2007년부터 2013년까지불가리아와루마니아출신자들은분야별외국인력도입제도 (Sectors Based Scheme: SBS) 를통해영국에취업할수있게되었고, 2008~2013년사이이들에게만계절농업근로자제도 (SAWS) 에참여가허용되었다. EU 확대로비전문직종이자연스럽게신규 EU회원국국민들에의해채워지면서 2014년부터영국정부는분야별외국인력도입제도 (SBS) 와계절농업근로자제도 (SAWS) 를폐지하게된다. 2008년이래영국정부는비EAA 회원국출신이민자를다섯개집단 (Tiers 1~5) 으로분류하고있는데, 단순기능인력에해당하는 Tier 3의경우제도도입이래한번도활용된적이없다. 147) 2008년경제침체는이민에대한대중의논의를촉진시켰고, 이후제3국출신자의취업에대 146) 반면 2005 년선거에서보수당 (Conservatives) 은이민을적극적으로자신의캠페인에활용하면서, 유입하는이민자규모의상한선 (cap) 을정하는것을선거공략으로내세웠다 (Hansen, 2014) 년영국수상인고든브라운은영국의일자리는영국인에게 (British jobs for British workers) 라는슬로건을만들어서이문구가유행하였다 (Anderson, 2010). 147) 각각의집단별로배정된기본점수를획득해야지비 EAA 회원국국민은영국내체류자격을취득할수있다.

203 제 8 장영국의이민정책 177 해서는더욱통제적인정책을펼치게된다. 2010년보수- 자유민주연립정부는순이민을감소하고제도의남용을방지하기위해이민정책을재수정하게된다 (Devin et al., 2014). 2010년 7월정부는기술인력 (Tier 2) 비자상한선을 2만 4,100개로한정하는것을발표하였다 (Hansen, 2014). 148) 그리고핵심인재 (Tier 1) 경로로영국에입국및체류하기위한제3국출신자의자격요건을더욱강화하고, 기술인력 (Tier 2) 자격요건을충족시키기위한기술수준을높이게된다 (Devin et al., 2014). 취업외다른목적으로영국에입국하고자하는제3국출신자들의입국도어려워지게된다. 유학생 (Tier 4) 의도입역시영어능력에대한검증을강화하고유학기간에제한을두면서관리하였다 (Devin et al., 2014). 더불어유학을취업활동을위한수단으로활용하는경우를방지하기위해사립전문학교에등록한학생들은더이상아르바이트를할수없게되었다 (Hansen, 2014). 더불어가족 ( 재 ) 결합을위해영국에정착하는경우에도초청자의재정능력을강화하거나영어능력을요구하게된다 (Devin et al., 2014). 제 2 절이민자유입및체류현황 2014년기준영국의순이민 ( 유입- 유출인구차이 ) 는 31만 8,000명으로전년대비 10만 9,000명증가하였다. 정부의추정치 (LTIM estimates) 149) 에따르면 1990년초이래순이민이항상양의값을보인다. 이는영국으로의유입인구가유출인구보다항상많아인구가지속적으로증가하고있다는것이다. 1990년대이래구영연방국가들 ( 호주, 캐나다, 뉴질랜드, 남아 148) 2010 년 10 월총리는 ( 연봉이최소 4 만파운드가되는 ) 주재원의경우이러한 Tier 2 상한선의제한을받지않는다고발표했다 (Hansen, 2014). 149) 영국의통계청 (Office for National Statistics: ONS) 은국제여객조사 (International Passenger Survey), 노동력조사 (Labour Force Survey) 등을종합하여장기국제이주 (Long Term International Migration) 통계를발표하고있다. LTIM 은최소 1 년이상거주지를옮기는사람만을포함하고관광객이나사업차단기방문등을포함하지않는다.

204 178 이민정책의국제비교 프리카공화국 ) 과 15개 EU 회원국으로부터의이주는점차적으로신규영연방국가들, 특히인도로부터의이주로교체되고, 2004년부터는폴란드와리투아니아와같은신규 EU회원국 150) 에의해대체되었다 (Czaika and De Haas, 2012). 2004년신규 EU회원국, 이후말타 (Malta) 와사이프러스 (Cyprus) 국민들의자유로운입국과취업으로순이민이확실히증가하였다. 1991~2014년사이누적순이민은 397만 9,000명이다 (Vargas-Silva and Markaki, 2015). 국적별로순이민을분석하면다음과같다. 2014년비 EU회원국출신자의순이민은 19만 7,000명으로 2013년 14만 3,000명보다 5만 4,000명증가했다. EU회원국출신자의순이민도 17만 8,000명으로 2013년대비 5만 5,000명증가했다. [ 그림 8-1] 을보면, 2004년이래전체유입인구중 EU회원국출신자의비중은지속적으로증가했고, 전체유입인구중영연방국가출신자비율은 2004년 37% 에서 2014년 20% 로감소했다 (Vargas -Silva and Markaki, 2015). 비호신청은 1987년에서 2003년까지증가하였는데 2004년이래전체이주 ( 인구유입 ) 에서비호신청이차지하는비중은감소해왔다. 비호신청규모는 1987년 4,256건에서 2003년 8만 4,130건으로증가했는데, 2005년 2만 5,170건으로그규모가감소하게된다. 2010년그규모는 1만 7,790건으로더욱줄어들게된다 (Blinder, 2011a). 비호신청자의유입은 1994년과 1998 년영국의순이민증가에크게기여하였다 (Blinder, 2011a). 1994년에서 2003년사이, 연간순이민에서비호신청자의비중은 25~54% 정도되었다. 2004년에이러한경향은크게바뀌는데, 순이민은다시증가했지만비호신청은줄어들었다. 2004년과 2008년사이비호신청은전체순이민의 4~11% 정도밖에안되었다 (Blinder, 2011a). 영국으로의이주는크게 EU회원국출신자의이주와비EU 회원국출신자이주의 2가지형태로구분할수있다. 2014년한해 EU 회원국출신자들 ( 영국인제외 ) 의영국행이민규모는 26만 8,000명이다. 이는전년 20만 1,000명에비해크게증가한수치이다. 151) 최근 EU회원국출신자의이주 150) 체코, 에스토니아, 라트비아, 리투아니아, 헝가리, 폴란드, 슬로바키아, 슬로베니아 151) /may-2015/sty-net-migration.html

205 제 8 장영국의이민정책 179 [ 그림 8-1] 송출지역별유입인구비율 (2004~14) ( 단위 : %) 자료 : Vargas-Silva and Markaki(2015). 규모증가는 EU15 회원국출신자와 EU2회원국출신자 ( 불가리아, 루마니아 ) 모두에기인한것이다. 1991~2003년기간연평균 EU 회원국출신자의입국 (1년이상거주목적 ) 은 6만 1,000명정도로안정적이었는데, 2004년 EU의확대와함께 EU회원국출신자의입국이확연히늘어나 2004~12 년사이연평균 17만명이입국하였다 (Vargas-Silva, 2014). LTIM 에따르면 2004~12년사이 9년기간동안 A8 국가출신자들의누적순이민은 42만 3,000명이었다. 2012년 EU회원국출신자의입국은전체유입인구 (1년이상거주목적 ) 의 32% 를차지했고, 이중 A8 국가출신자들은전체유입인구의약 12% 를차지했다. 전체유입인구중 A8 국가출신자들의비중은 2007년최고치를도달한후 (2010 년을제외하고 ) 감소추세를보이고있다 (Vargas-Silva, 2014). 하지만영국의통계청 (ONS) 은 2000년대중반 A8 국가출신자의이주규모가과소추정되었다고지적하였다 (ONS, 2012; Vargas-Silva, 2014에서재인용 ). 152) 이밖에도몇가지통계의한계로인해정확한수치를추정하는것은어려워보인다 (Vargas-Silva, 2014). 152) 통계청은당시 IPS 자료의한계로인해 250,000 명이완전히배제되었는데, 그럼에도불구하고이 250,000 명은 2001 년중반과 2011 년센서스사이증가한 A8 국가출신자규모는아니다.

206 180 이민정책의국제비교 2014 년한해비 EU 회원국출신자의영국유입규모는 29 만명으로추정 되어비 EU 회원국출신자의유입규모역시전년대비증가했다 년비 EU 회원국출신자의순이민 ( 유입인구 - 유출인구 ) 은 19 만 7,000 명으로 2013 년의 14 만 3,000 명에비해증가했음을알수있다. 153) 영국행이주의가장큰이유는취업이다. 유학목적으로영국행이주를 결정한사람들이가장많았을때인 2009~12 년을제외하고, 사람들이영 국으로이주하는가장큰목적은취업이다 년한해취업목적으로 영국으로이주한사람들은총 28 만 4,000 명이었다 년한해취업목 적으로입국한사람이수가 21 만 4,000 명이었는데, 전년대비 7 만명정도 증가했음을알수있다 년취업목적으로입국한사람중 63% 는이 미일자리를확보한상태에서영국으로입국하였고, 나머지 37% 는일자 리를찾기위해영국으로입국하였다. International Passenger Survey (IPS) 의추정치에따르면취업목적입국자의 58%(159,000) 는 EU 회원국 출신자이고, 25%(68,000) 는비 EU 회원국출신자이다. EU 회원국과비회원 국출신자의취업목적이주규모는모두 2013 년대비증가했다. 154) 영국행이주의두번째큰이유는유학이다. 전체유입인구 (1 년이상 장기거주목적 ) 중취학목적으로영국으로이주하는이민자의비중은 상당하지만, 2010 년이래그비중은줄어들고있다. 하지만취학목적입 국자의규모는자료마다다르기때문에정확한수치를파악하기는어렵 다 (Blinder, 2015a) 년한해총 19 만 3,000 명의사람들이유학목적으 로영국에입국하였다. IPS 의추정치에따르면이들중 72%(135,000 명 ) 가 비 EU 회원국출신자라고한다. 155) 2014 년기준총 9 만 1,000 명이다른이민자의동반가족으로, 혹은가족 결합을위해입국하였다. 156) 2014 년입국한이민자의약 14% 가가족동반 153) /may-2015/sty-net-migration.html 154) /may-2015/sty-net-migration.html 155) /may-2015/sty-net-migration.html 156) /may-2015/sty-net-migration.html

207 제 8 장영국의이민정책 181 혹은가족과결합하기위해이주하였다. 가족동반 / 결합목적으로입국한이민자비중은지난 10년간크게변화하지않았다 (Vargas-Silva and Markaki, 2015). 하지만사실상이민자들은복합적인이유로이주하기때문에정부의분류방식은이주의흐름을이해하기에한계를갖기는한다. 지난십년간영국으로이주한이민자의 86% 는 15~44세였다. 이중가장큰비중을차지하는연령집단은 15~24세 (44%) 이고, 15세미만의비중은지속적으로감소해현재는 1991년수준의 1/3 정도수준이다. 45 세이상이차지하는비중은크게변하지않았는데 2013년기준전체신규이민자의 9% 를차지하게된다. 이민자유입추이를살펴보면성별차이도분명히나타난다. 1991~93년에는여성이대부분을차지했는데이후점차남성의비중이증가하다가 2000년에는남성의비중이가장높아정점을이루었다. 이후남녀비율차이는점차줄어들어 2013년에는남녀가비슷한비중을차지하게된다 (Vargas-Silva and Markaki, 2015). 2000년대에는외국인유학생과신규분쟁지역출신비호신청자 (asylum) 가증가하면서, 영국내이민자의구성이더욱다양하게변화하였다 년이래영국에도착하는사람들은영국사람들 (native population) 에비해평균적으로젊고교육을잘받았다고한다. EEA와 EU-12 출신노동자들은젊은경향이있고, 비EU 회원국출신자들은이보다는연령이약간높다 (Frattini, 2014). 영국출신자의경우 16% 만이고학력자인데반해, EEA와비EEA 출신자의경우고학력자의비율은 40% 이상이다 (Frattini, 2014). 이것은이민자들의연령층이높기때문에나타난결과라고볼수도있는데, 25세에서 35세사이고학력자의비율은영국출신자 (26%) 보다이민자집단 (51%) 이더높다 (Frattini, 2014). 노동력조사 (Labour Force Survey: LFS) 157) 자료를분석하면영국내해외출생인구의규모는 1993년 380만명에서 2013년 790만명으로증가하였다. 이기간동안 1996, 2007, 2010년에는약간감소하였지만, 해외출생자는 2011년이래지속적으로증가했다. 해외출생자가가장크게늘어난시기는 2005년과 2006년사이로이기간동안해외출생자는 90만명 (15%) 정도증가하였다 (Rienzo and Vargas-Silva, 2015). 이시기해외출 157) 노동력조사 (LFS) 는해당가구에 6개월미만거주한자를조사대상에서제외한다.

208 182 이민정책의국제비교 < 표 8-1> 영국신규이민자의특성 (2000~12 년 ) 평균연령 여성비율 (%) 고학력자비율 (%) 저학력자비율 (%) 25~35 세고학력자비율 (%) 25~35 세저학력자비율 (%) 영국인 최근유입인구 EEA 출신자 EU-12 출신자 기타 EEA 출신자 자료 : Frattini(2014). 생자의증가는 2004 년 EU 의확대로인한동유럽출신자들이증가하는 것과관련이있다. 158) 통계청 (ONS) 의노동력조사 (LFS) 자료분석에따 르면영국의노동시장에있는 A8 국가출신자의규모는 2008 년이래비 슷한수준을유지하다가, 2010 년증가하기시작했고, 2012 년다시 70 만 명수준으로유지되고있다 (Vargas-Silva, 2014) 년 3 분기기준, 취 업중인 A8 국가출신자는 72 만 3,000 명이다 (Vargas-Silva, 2014). 노동 력조사 (LFS) 자료에따르면영국에거주하는이민자를출생국별로구분 하면인도, 폴란드, 파키스탄출생자가가장많고, 국적별로분류하면폴 란드인이가장높은비율을차지한다 (Rienzo and Vargas-Silva, 2015). 유학생의경우다른이민자들에비해국내체류기간이짧은것으로나 타난다 년입국한유학생의 79% 는 2009 년기준더이상영국에머 물고있지않고, 6% 정도만학생으로, 3% 는한시적취업허가를받아영 국에거주하고있었고, 11% 만이영주권을취득하거나영주권취득과정 에있었다 (Achato et al., 2010; Blinder, 2011b 에서재인용 ). 유학생들은 다른유형의이민자들에비해체류기간이짧을뿐만아니라동반자의수 도적은것으로나타난다 (Blinder, 2011b). 유학생들의경우학기중에는 파트타임으로방학중에는풀타임으로취업활동이허용되지만대부분유 학생들은취업활동을하지않는다. 노동력조사 (LFS) 에따르면 4 명중 1 명만 (EU 및비 EU 회원국출신자전체 ) 이유급으로취업활동을하고있는 158) 2011 년센서스에따르면 270 만명은영국외 EU 회원국출생자이고, 이중 41.7%(110 만명 ) 은 A8 와 A2 국가출신자이다.

209 제 8 장영국의이민정책 183 < 표 8-2> 2013 년기준상위 10개송출국 ( 출생국, 국적별 ) 출생지 비율 국적 비율 인도 9.4 폴란드 13.0 폴란드 8.7 인도 7.1 파키스탄 6.4 아일랜드 6.5 아일랜드 5.1 파키스탄 3.8 독일 4.0 루마니아 3.0 남아프리카공화국 2.6 이탈리아 2.8 미국 2.5 리투아니아 2.8 나이지리아 2.4 미국 2.7 방글라데시 2.3 독일 2.4 스리랑카 2.1 프랑스 2.2 자료 : Rienzo and Vargas-Silva(2015). 것으로나타나는데, 이러한수치는 1995년이래크게변함이없다 (Blinder, 2011b). 지난 20년동안연간영주권발급건수는증가해왔지만, 2010년영주권발급건수가정점을찍은후에는발급건수가전반적으로줄어드는경향이있다 (Blinder, 2015b). 아래그림은비EEA회원국출신자에게발급되는영주권규모를보여준다. 2014년영주권발급건수는 10만 3,147건으로 2000년이래가장낮은수치를기록하였다. 159) 이러한동향변화는정책변화와통계관리 (record-keeping) 의변화때문으로볼수있다. 예를들어, 2006년영주권신청을위해한시적취업이민자들이영국에의무적으로거주해야하는기간이 4년에서 5년으로증가하였다 (Blinder, 2015b). 그리고 2007~09년사이영국정부가발급한취업비자의규모도줄었기때문에, 영주권신청수도준것으로보인다 (Blinder, 2015b). 내무부 (Home Office) 자료에따르면, 2004년취업허가를받은기술이민자중 30% 만이 5년후영주권을취득하였고, 2008년취업허가를받은기술이민자의경우 5년후영주권을취득한경우는 20% 밖에안되었다 (Blinder, 2015b). 1997년이래매년비호신청자 / 인도적체류자중영주권을발급받 159) 그림의수치를해석하는데주의를요하는데, 2004 년과 2007 년 EU 의확대이전에는신규 EU 회원국출신자들에게발급되는영주권도이수치에포함되었다.

210 184 이민정책의국제비교 [ 그림 8-2] 영주권발급건수 (1960~2014) 자료 : Blinder(2015b). 은건수는절대규모와전체영주권발급건수중비율측면모두에서약간씩줄어들었다 (Blinder, 2015b). 2005년난민신청자에대한발급건수가급증하는데, 당시영국에 3년이상거주한난민신청자중일부결정이나지않은사람에게영주권을부여한것과관련이있다. 이후영국정부는비호신청자에게즉각적으로영주권을부여하는정책을폐지하고, 다른영주권신청자와마찬가지로 5년동안영국에거주할것을자격요건으로정하면서비호신청자에대한영주권발급건수가감소하게된다 (Blinder, 2015b). 2012년영주권 (settlement) 을취득한이민자의국적별현황을살펴보면다음과같다. 먼저 2012년영주권을취득한이민자의 21%(25,992) 는인도출신자들이다. 인도출신자의 49%(12,637) 는애초 ( 영주권취득이가능한 ) 취업비자를통해영국에입국하였고, 16%(3,927) 는유학을목적으로, 15%(3,920) 는방문을목적으로영국에입국하였다 (Home Office, 2014). 영주권을취득한두번째로큰집단은파키스탄출신자들인데, 1만 2,500 명이상이영주권을취득하였다. 이들파키스탄출신자중 42% 가가족결

211 제 8 장영국의이민정책 185 합경로 (family route visas) 로영국에입국하여인도출신자들의이주와는다른모습을보이고있다. 19%(2,403명 ) 는취업을위해영국에입국하였고, 17%(2,139명 ) 는유학을목적으로, 13%(1,669명 ) 는방문을목적으로영국에입국하였다. 세번째로큰집단은나이지리아출신자로, 나이지리아출신자의 29% 는방문목적으로영국에입국하였고, 25% 는취업목적으로입국하였다. 중국출신영주권자의경우유학생출신 (42%, 2,484명 ) 이많은것으로조사되었다. 그리고중국출신영주권자의 30%(1,800명 ) 는애초취업을목적으로입국하였다 (Home Office, 2014). 절반정도 (49%, 2,677명 ) 의필리핀출신영주권자들은취업을목적으로영국에입국하였고, 28%(1,531명 ) 는가족결합을목적으로입국하였다. 남아프리카공화국출신자들의경우에는상당수 (37%, 1,794명 ) 가취업목적으로애초영국에입국하였다 (Home Office, 2014). 제 3 절최근의이민정책동향과특징 1990년대중반부터영국정부는 1970년대말이래의통제적인이민정책을종결하고, 개방적인이민정책을추구하게된다. 그리고 2000년대초반에이르기까지영국정부는이민에관한정치적수사와이민정책의방향성을전환시키는데성공한다. 앞서설명하였듯이 1997년집권한노동당정권은집권기간동안이민자유입규모증가로이어지는일련의조치를취하게된다. 영국의이민정책변화에어떤이해관계자가영향을미쳤는지에대해서는논쟁이있는데, 시장의수요가중요한역할을했다고주장하기도하고 (Favell and Hansen, 2004; Hansen 2014에서재인용 ), 영국정부의역할을강조하는학자들도있다 (Wright 2010). 먼저 1990년대중반이후의경제상황과의연관성을살펴보도록한다. 1990년대초의경기침체로부터영국은빠르게회복했지만 1990년대초반만해도상대적으로실업률이높은시기였다. 1994년이후실업률이감소하였고, 1997년실업률은상대적으로낮은수준에서안정화

212 186 이민정책의국제비교 되었다. 영국의경제는 (2008년경기침체전까지 ) 이후 10년동안연간 2~ 4% 의성장을달성하면서안정적인경제성장을달성한다. 그리고이민자유입은지속적으로증가추세를보이게된다 (Czaika and De Haas, 2012). 하지만 Czaika & De Haas는경제성장과임금수준만으로이민동향을설명하기에는불충분하고노동시장구조와지정학적위치 (structure and geography of labour markets), 특정분야에서의인력수급에대한이해가필요하다고주장한다. 영국정부의역할, 정확하게정부관료의역할도짚어볼필요가있다. 당시재무장관이었던고든브라운 (Gordon Brown) 은토니블레어 (Tony Blair) 총리에버금가는권력을쥐고있었는데, 고든브라운은사회정책에관심이많았고오랫동안이민의확대를주장해왔다. 고든브라운재무장관은기술이민확대가영국의인적자본을확대하여영국의생산성수준을높이고기술이민자들이노동력부족을채워준다는부분에서장점이있다고생각했다 (Hansen, 2014). 당시외국인에게취업허가를발급해주던정부부처는교육고용부 (Department of Education and Employment : DEE) 였는데 1997년선거후에바로교육고용부는취업허가신청절차를정비하고이민통제를완화하였다. 기업들은이러한변화를지지하였고, 취업허가발급건수는급격하게증가했다 (Spencer, 2007; Hansen, 2014에서재인용 ). 이러한정책변화는법제정이나개정을필요로하지않았고기술 전문인력을중심으로한조치였기때문에대중의주목을끌지는않았다. 2001년선거에서승리하자노동당정부는더많은전문인력을도입할시기라고판단하였다. 160) 2002년정부는전문인력도입을위한제도 (High Skilled Migrant Entry Programme : HSMP) 를도입하게된다. HSMP 는점수제의형태로운영되었는데, 캐나다나호주처럼연령, 언어, 교육에점수를부여하도록했고이민자가영국에입국하기전미리일자리를구할필요가없었다. 앞서언급했듯이, 2000년대초반영국의이민정책은전반적으로노동시장을개방하는경향을보인다 (Boswell, 2008). 하지만야당인보수당은노동당정부가이민자의유입규모를통제하지못하고, 비호신청자의규 160) 2001 년선거승리후교육고용부의교육과고용업무는분리되어고용업무는내무부 (Home Office) 로이관된다.

213 제 8 장영국의이민정책 187 모를감소시키지못하는것에대해서는비판적이었다 (Boswell, 2008). 1990년후반부터영국에서난민은사회적으로이슈가되는데, 노동당정부는영국에서비호신청이더욱어렵게만드는법을제정하게된다. 그리고 2000년대에도지속해서영국정부는비호신청자에대해서통제적인정책을마련하게된다. 161) 노동당정부는비호신청에대해서통제적인정책을펼치는대신일반적인이민에대해서는좀더개방적인정책 ( 단순기능인력도입의경로를확대 ) 을펼친것이다 (Hansen, 2014). 하지만영국과주요난민발생국들간의부나삶의질차이때문에영국정부가단순기능인력도입경로를조금더열었다고하더라도비호신청자의규모를상쇄할수는없었다 (Hansen 2014: 209). 현행영국이민정책을이해하기위해서는 EU( 정확하게는 EEA) 회원국출신자의유입과그밖의국가로부터의인구유입을구분하여야한다. EU 회원국으로부터의인구유입에대해서는 EU 정책의규율을받기때문에영국정부의정책적선택폭이상대적으로협소하다. 2004년 EU가확대될때 EU회원국들은신규 EU회원국국민들의이주를최장 7년까지통제할수있었다. 오스트리아, 독일, 프랑스등대부분의 EU회원국들은이러한통제정책을적용한데반해, 아일랜드와영국은 2004년즉각적으로신규 EU회원국국민들의유입을허용했다. 처음이러한정책에대해서논쟁적이지는않았지만 2004년 5월부터영국의언론에서는신규 EU회원국국민들이영국에입국해서취업활동은하지않고사회보장에만의존할수있다는우려를하기시작하였다. 당시내무부장관인데이비드블런켓 (David Blunkett) 은이러한정책을옹호하면서이러한정책없이는단순기능인력에대한수요가불법체류외국인에의해서채워질것이라고주장했다 (Hansen, 2014). 당시내무부는연간 5천명에서 1만3 천명의신규 EU회원국국민들이이주할것이라고예측했고 162) 편익분석에따르면이 161) 2004 년 5 월정부는영국에서거주할권리가없거나취업허가가없는 (whose status precludes them from undertaking the employment in question) 16 세이상개인을고용하는것이범죄 (criminal offence) 로규정하는난민이민법 (1996) 8 조 (section 8 of the Asylum and Immigration Act 1996) 의이행을강화하기위한조치를도입했다. 162) 2004 년이후 70 만에서 100 만명의동유럽출신자들이영국에도착하거나불법체

214 188 이민정책의국제비교 러한작은입국규모는영국에상당한경제적이익을가져다줄것으로계산되었다. 반면 EU( 정확하게는 EEA) 회원국이아닌국가로부터의이민자, 특히취업목적으로입국하고자하는이민자에게취업허가를발급하는것에대해, 정부는노동시장상황등을감안해자율적으로정책을결정한다. 2004년 5월기준비EEA회원국국민의영국입국을위해서 80개의다른경로가있었는데, 각각의경로는특별법규정에의해관리되었다. 기존의외국인력도입제도가절차상복잡함이나객관성부족과같은문제점이지적되자, 2005년부터영국정부는정책개혁에착수했다 ( 심재진, 2006). 그리하여영국정부는 2008년 3월부터호주의이민제도를모델로삼아, 비EEA회원국출신자의취업이민과관련하여점수제 (points-based system) 를도입하여실시하고있다. 163) 현재영국정부는비EEA회원국출신이민자를 5개집단 (Tiers 1~5) 으로분류한다. 각각의집단별로배정된기본점수를획득해야만비EEA 회원국국민은영국내체류자격을취득할수있다. 164) 핵심인재 (Tier 1) 를제외하고모든비EEA 회원국국민들은후원자 ( 고용주 ) 가있어야영국이민 ( 한시적 ) 이허용된다. Tier 1의경우도입규모에상한선 (cap) 이없고기술인력 (Tier 2) 의경우도입규모상한선이있다. 핵심인재 (Tier 1) 경로는 2002년도입된전문인력도입프로그램 (Highly Skilled Migrants Programme) 을대체하는것이다. 투자자나기업가, 특출한재능을가진핵심인재 (Tier 1) 의경우유입규모에상한선을두지않지만, 사실상그규모는크지않다. 2년체류자격이부여되고, 체류기간연장이가능하다 (Boswell, 2008). 5년체류후에는영주권신청이가능하다. 핵 류신분에서합법체류신분으로체류자격을전환하였는데 (Galgoczi, Leschke, and Watt, 2011; Hansen, 2014 에서재인용 ), 이중절반정도는본국으로귀국하였다고한다 (Pollard, 2008; Hansen, 2014 에서재인용 ). 163) 영국의점수제는이민유형을 5 개 (Tier) 로나누어각유형별로배정된기본점수를획득한외국인에게체류자격을부여하고있다. 164) 점수제의적용을받지않는인력도상당부분있는데, 이들은가사노동자 (domestic workers) 이거나영국혈통 (UK ancestry) 을근거로영국에서취업활동허가를받은사람들을포함한다. 외교관이동반하는가사노동자의경우 5 년간영국에서취업활동을할수있다.

215 제 8 장영국의이민정책 189 심인재중에서도특출한재능 (exceptional talent) 을가진사람들에게발급되는사증은연간 1,000개로제한되어있다. 앞서언급했듯이 2010년연립정부가이민통제정책을펼치면서 Tier 1의자격요건을강화하게되는데, 아래 < 표 8-3> 은 2010년이래 Tier 1 비자발급건수가감소하고있음을보여준다. 기술인력 (Tier 2) 의경우연간 2만 700개로사증발급수를제한하고있다. 주재원에게발급되는사증은이상한선 (cap) 에포함하지않는다 년에는기술인력 (Tier 2) 도입상한선의절반정도밖에채우지못한다. 이것은기술인력에게영국정부가요구하는조건이점차까다로워졌기때문이다. 예를들어, 2010년이후정부는기술인력에게요구되는기술수준을높였다. 165) 2012년기술인력의가장큰비중을차지하는사람들은주재원 (Intra Company Transfers) 이다. 2012년기술인력 (Tier 2) 에게발급된총 3만 9,172개의사증중 68.5%(26,840개 ) 가주재원에게발급되었다 (Blinder, 2014). 24% 만이영국고용주의후원을받아영국에취업하기위해입국한사람들에게발급되었다 (Blinder, 2014). 단순기능인력 (Tier 3) 의도입은기존의계절농업노동자제도 (Seasonal Agricultural Worker Scheme: SAWS) 와분야별외국인력도입제도 (Sector-Based Scheme) 를대체하는것으로, 점수제시행이후한번도이경로를통해외국인력이도입된적은없다. 현재신규EU 회원국출신자들이단순노무직노동력을제공하고있다. 유학생 (Tier 4) 경로는내무부로부터인정받은일반대학이나전문대학등의입학허가 (confirmation of acceptance for studies) 를받은외국인이영국에입국할수있는경로로, 사증발급수를제한하고있지않다. 하지만 2010년이후유학생비자자격요건을강화하여 < 표 8-3> 에서보듯이비자발급건수가감소추세이다. 현재영국정부가순이민규모를감소하려는목표를내세우면서유학생규모까지조절해야하는지에대한논쟁이있다. 166) 165) 영국내무부 (Home Office) 인터뷰. 166) -and-net-migration-target-should-students-be-taken-out

216 190 이민정책의국제비교 < 표 8-3> 제3국출신자대상비자발급건수 (2005~12) ( 단위 : 명, %) Tier 1 규모 7,486 8,946 11,551 17,427 18,851 16,003 8,656 6,272 증감 Tier 2 규모 66,214 72,921 65,419 55,837 36,287 39,922 38,088 39,172 증감 Tier 4 규모 175, , , , , , , ,083 증감 Tier 5 규모 64,651 53,260 45,121 40,998 36,318 36,539 36,627 36,926 증감 가족 규모 66,324 70,119 64,389 53,544 49,472 53,713 45,723 40,925 증감 자료 : Devlin et al. (2014). 단기인력 (Tier 5, Temporary Worker Government Authorised Exchange) 의경우, 최장 2년동안영국에서일할수있다. 2012년기준단기인력에게발급된사증은전체발급된취업사증의 36% 를차지한다 (Blinder, 2014). < 표 8-3> 은 2005년이래비자주신청자 (main applicants) 에대한비자발급건수 (entry clearance visa) 를보여준다. 제 4 절이민자활용과성과 노동력조사 (LFS) 167) 에따르면영국내해외출생생산가능인구 (foreign -born people of working age) 는 1993 년 290 만명에서 2014 년 660 만명으 167) 앞서언급했듯이, 노동력조사 (LFS) 는해당가구에 6 개월미만거주한자를조사대상에서제외하기때문에단기이주자가포함되지않는다는한계가있다. 또한호텔이나다른집단거주지 (communal establishments) 에서생활하는사람도제외되어많은경우아르바이트를하는유학생역시제외된다. 더불어 LFS 의조사대상에는비호신청자 (asylum seekers) 가포함되지않고불법체류외국인역시포함되지않을가능성이높다.

217 제 8 장영국의이민정책 191 로지속적으로증가하고있다 (Rienzo, 2015). 2006년해외출생생산가능인구규모가크게증가했는데, 이는 EU 확대및 A8 출신자유입증가와관련이있다. 전체취업자 168) 중해외출생자가차지하는비중은 1993년 7.2% 에서 2014년 16.7% 로크게증가하였다 (Rienzo, 2015). 인구유입으로인한풍부한노동력과영국의유연한노동시장은영국내일자리창출에기여했고, 특히 2000년대대부분영국경제는호황이었다 (Frattini, 2014). 2014년기준전체취업자중외국국적자가차지하는비중은 10.5% 로, 1993년의 3.5% 에비해크게증가하였다 (Rienzo, 2015). [ 그림 8-3] 은 199 5~2012년집단별취업률 (employment rates) 을보여준다. 1990년후반이래모든집단의취업률은증가했지만, 영국인 ( 국내출생자와해외출생자모두포함 ) 의취업률이외국인 (EEA 회원국과비EEA회원국출신자전체 ) 의취업률보다증가속도가훨씬완만함을알수있다 (Devin et al., 2014). 2000~04 년사이영국국적자 (UK nationals) 가전체취업자증가의 68% 를차지했다면, 2004년 EU 확대이후영국인의취업은크게증가하지않는데반해외국인의취업은상당히증가하여, 2004~08년사이외국인이전체취업자증가의 78% 를차지하게된다 (Devin et al., 2014). 하지만이민자들이 ( 내국인에비해 ) 경제침체의영향을더많이받는다는것이그동안의연구결과이고, 영국도예외는아니다. 2008~09년사이글로벌경제위기로인해영국의경기가침체되었고 2011~12년에도영국은유로존위기의영향을받았지만, 영국은대규모실업을경험하지는않았다. 영국인의취업률은 2007년 75% 에서 2010년 73% 로약간의감소만을보였다 (Frattini, 2014). 반면 2008~09년신규입국한이민자의 2010~12 년취업률이전반적으로좋지않다는것이통계를통해나타난다. 2012년영국인의취업률은 73% 인데반해, 신규이민자의취업률 ( 생산가능인구중취업자의비율 ) 은 68% 였다 (Frattini, 2014). 169) [ 그림 8-4] 는비EEA 회 168) ILO/OECD 정의에따른경제활동을하는 16~64 세남성, 16~59 세여성 (at work both part time and full time as employees, self-employed, under a government scheme or working for a family) 169) 하지만이러한취업률은국적별로차이가있다. EEA 회원국출신자의취업률은평균 76% 로영국인의취업률에비해높은데반해, 비 EEA 회원국출신자들의취업률은 64% 로영국인이비해낮다 (Frattini, 2014).

218 192 이민정책의국제비교 [ 그림 8-3] 16~64 세인구집단별취업률 (1995~2012) 자료 : Devlin et al.(2014). [ 그림 8-4] 16 세이상인구집단별실업률 (1995~2012) 자료 : Devlin et al.(2014).

219 제 8 장영국의이민정책 193 원국출신자의실업률이 2008년경기침체이후급증한반면, EEA회원국출신자의경우영국인에비해전반적으로실업률이낮음을보여준다. 앞서언급했듯이전체취업자중해외출생자나외국국적자가차지하는비중은전반적으로증가하고있는데, 주목할점은이러한해외출생자비중의증가는직업이나분야별로차이가있다는점이다. 해외출생자들이다양한직종에종사하기는하지만, 최근몇년간단순노무직종과분야에집중적으로취업하는경향이두드러진다 (Rienzo, 2015). 2014년기준해외출생자의비율이높은산업은식품가공업으로, 전체노동력의약 38% 가해외출생자이다 (Rienzo, 2015). 다음으로해외출생자의비율이높은분야는가사업 (domestic personnel, 32%) 과의류업 (manufacturing of wearing apparel, 29%) 이다 (Rienzo, 2015). 신규이민자 (newcomers) 를살펴볼때도비슷한경향이보이기는하지만, 사실상기술에따른신규이민자의직업분포는 U자모양을띄고있다고볼수있다 (Frattini, 2014). 2012년기준, 신규이주한 EU회원국출신자들이단순기능일자리 (low -skilled work) 에취업하는경우 (29%) 는영국출신자 (natives)(10%) 에비해세배정도높은것으로나타났다. 하지만점차시간이흐를수록단순기능일자리에서벗어나고있었다 (Frattini, 2014). 신규이민자들은교사, 의사, 변호사, 건축가등전문직에상대적으로많이포진되어있다. 신규이주한 EU회원국출신자들은비유럽출신자와비교하여농업분야에취업하는경향이열배정도높고, 이전에이주한 EU회원국출신자들에비해제조업, 호텔, 식당에집중적으로취업하는경향이있다. 건설업과제조업에서신규이주자의비중은 ( 변동이있기는하지만 ) 점차증가하고있다 (Frattini, 2014). EEA회원국출신자들이비EEA 회원국출신자에비해노동시장성과가좋은것으로나타나고, 영국에서어느정도취업활동을한후에는오히려영국출신자들보다높은고용가능성을보이고있다 (Frattini, 2014). 2004년이래많은수의동유럽출신자들이영국으로이주하면서, 영국내이주민의구성과영국노동시장, 이민에대한대중의태도는큰변화를경험하게된다. 앞서언급했듯이 2000년에서 2012년사이영국의해외출생노동인구는 70% 이상증가하였는데, 이러한해외출생노동인구의

220 194 이민정책의국제비교 < 표 8-4> 이민자와영국인의직업분포 (2012) 관리자와고위사무직 (managers and senior officials) 전문직 (professional occupations) 기술직 (associate, professional, and technical) 행정직 (administrative and secretarial) 숙련기능직 (skilled trades occupations) 개인서비스직 (personal service occupations) 판매직, 대인서비스직 (sales and customer service occupations) 기능직 (process, plant, and machine operatives) 단순노무직 (elementary occupations) 영국인 모든이민자 신규이민자 ( ) EEA 비 EEA EEA 비 EEA 중간치시급 (median hourly pay) ( ) 자료 : Frattini(2014). 확대는무엇보다신규 EU회원국출신자들이취업을목적으로영국에이주한것에기인한다. 영국은여타 EU 회원국과마찬가지로역내에서단순기능인력에대한수요를해결하고있다. 현재영국에서대부분동유럽출신노동자들은저숙련일자리에서일하고있다. 2004년에서 2011년 A8 출신자들은영국취업전등록 (WRS registration) 을해야했는데, 아래표는전체취업자중에서 A8 출신자들이업종별로차지하는비중을보여준다. 구체적으로 2004년 5월부터 2010년 6월까지등록자들이취업하고자하는업종별로구분한것이다. 농업분야에서 A8 출신자에대한의존도가상당히높은편임을알수있다 (McCollum and Findlay, 2011). 이민이노동시장에미치는영향에관한실증분석은특정시간과장소

221 제 8 장영국의이민정책 195 에대한특수성을고려해야한다. 2000년이전영국에서진행된연구들은이민자들이임금과취업에미치는영향이크지않음을보여준다 (Dustmann et al., 2003; Migration Advisory Committee, 2012; Devlin et al., 2014에서재인용 ). 2004년 EU 확대직후연구들은이민자들이취업에미치는영향이거의없음을보여주었고, 이민자들이임금에미치는영향을분석한연구들은평균임금에전혀혹은거의영향을미치지않음을보여준다 (Devlin et al., 2014). 하지만이민자문위원회가 1995~2010년자료를활용하여수행한최근연구는이민자유입규모가훨씬커진최근시점에는 최근경기침체의여파일수도있지만 비EU회원국출신자의취업이 한시적이지만 내국인의취업에부정적인영향을미칠수있음을보여주고있다 (Migration Advisory Committee, 2012). 170) 하지만지금까지연구들은공통적으로이민이장기적으로는임금이나취업률에영향을미치지않는다는것을보여준다. 하지만앞서논의하였듯이업종별이민자취업경향이다르게나타나는등노동시장은내적으로다양한변화를 < 표 8-5> 업종별 A8 출신자에대한의존도 분야 등록자수 (2004 년 5 월 ~10 년 6 월 ) 전체취업자수 (2010 년 6 월기준 ) A8 출신자비율 관광업등서비스업 (hospitality & catering) 181,120 1,739, 농업 101, , 제조업 68,560 2,365, 건설업 36,800 1,281, 교통 23,745 1,217, 소매업 43,800 4,328, 보건 & 의료 41,025 3,685, 식품가공 57, 자료 : McCollum and Findlay(2011). 전체 1,033,915 27,007, ) 1994~2008 년자료를활용한 Nathan(2011) 의연구도이민의증가가내국인취업률에부정적인영향을미친다는것을보여준다 (Devlin et al., 2014).

222 196 이민정책의국제비교 경험하고있고, 영국의학자들은특정영역에있어서노동분업 (division of labour) 에관한논의를이어가고있다 (McDowell et al., 2009; Wills et al., 2009). 제 5 절전망과시사점 영국이민정책, 특히이민자의유입과관련된정책은시기별로상당한차이를보이고있다. 1950~60년대에는개방적인이민정책을취했다면, 1970년대에서 1990년대중반까지제한적인이민정책, 1990년대중반노동당정권이들어서면서 ( 최근몇년간정책변화가있기전까지 ) 개방적인이민정책을추구하였다. 특히 1990년대중반부터최근까지지난 20여년간영국정부는이민정책의목표를극단적으로전환하였다. 이민을받아들이지않는국가에서, 이민을적극적으로장려하는국가로, 다시이민을통제하는국가로전환하였던것이다 (Hansen, 2000; Hansen, 2014에서재인용 ). 현재보수당정부의최대관심은순이민규모를줄이는것이다. 이러한이민정책및담론변화는 EU의확대등정책환경의변화와도관련이있다. 더불어이민의규모를결정하는데있어경제적수요뿐만아니라, 주택이나공공시설, 사회적결집 (social cohesion) 에대한고려도있어야한다는주장이대두되기도하였다 (Boswell, 2008). 2012년에는이민자유입을통제하여영국의인구를 7천만명정도로감소해야하는지에관한논쟁이있기도했다. 최근영국의 EU 탈퇴에관한논쟁과 2016년실시될것으로예측되는 EU 탈퇴에관한국민투표 (referendum) 논의에서볼수있듯이, 영국내에서는현상태대로라면인구가지속적으로증가할것이라는우려가있다. 노동경제학이론에따르면노동력이과다공급되면임금이낮아지기마련인데그동안의연구는장기적으로이효과가미미하다고정리되고있지만, 영국내취업중인신규 EU회원국출신자들이차별과착취를경험하고있다는문제가제기되고있다. 현재정부는 EEA회

223 제 8 장영국의이민정책 197 원국출신자의유입과체류는제한할수없기때문에비EEA 회원국 ( 제3 국 ) 국민의유입을제한하고있는데, 만약영국이 EU를탈퇴하게되면현재국내다양한분야에취업중인 EEA회원국출신자들의경제활동에도영향을미칠뿐만아니라이들에게상당부분의존했던일부산업에도영향을미칠것으로예상된다. 순이민감소와인구감소를논의할때주목을받게되는집단중하나가비호신청자, 그리고영국의보호의무가없는불법체류외국인이다. 불법체류발생가능성을차단하기위해영국정부는비호신청자규모자체를줄이기위해노력했다. 앞서언급했듯이 2000년대초반노동당정부는취업이민에는적극적이었지만비호신청자들이영국에도달하는것을어렵게하거나비호신청중거주환경을어렵게만들어정부가사전에계획혹은예측하지않은인구가영국으로유입하는경우를제한하고자했다. 현이민법 / 정책은경제적이해나인권등오랜시간에걸쳐축적된가치체계를토대로수립되었고, 이민자들은이민법 / 정책이정한여러경로를통해영국에유입하기때문에정부는사실상이들의유입을통제하기어렵다. 또한다양한이민자가영국의인구에장 단기적으로미치는영향이상이할것으로추정되지만아직은축적된연구와자료의부족으로정확한판단이어렵기때문에, 영국의순이민감소정책및관련논쟁은당분간지속될것으로보인다. 그리고이러한외부국경의통제뿐만아니라내부통제, 즉이민자의권리에관한논쟁역시가속화될것으로예견된다.

224 198 이민정책의국제비교 제 9 장 스웨덴의이민정책 제 1 절이민정책의전개과정 스웨덴은서유럽국가들과는구분되는이민의역사를가지고있고, 제2 차세계대전이후적극적으로난민을수용한반면취업이민을제한하는등이민정책역시구분된다. 제2차세계대전당시로거슬러올라가면전쟁중에주변국에서수천명의난민이스웨덴으로이주했는데, 처음에는정부가이들을수용하는것을거부했지만나중에는이들을적극적으로수용하게된다 (Quirico, 2012). 이들난민은국방의무를수행하기위해착출된스웨덴남성들을대신해공업, 농업, 어업등모든분야에서노동력을제공하였다 (Quirico, 2012). 전쟁이끝날무렵에스토니아와라트비아출신자들이유입하였고, 1945~48년사이나치수용소에서살아남은 3 만명정도가스웨덴에정착하였다. 당시스웨덴에서는노동력이많이필요했기때문에이들난민이노동시장의수요를채워줄것으로기대했다 (Westin, 2006; Quirico, 2012에서재인용 ). 이후북유럽국가출신자들은지리적근접성이나문화적유사성때문에자연스럽게스웨덴으로유입하였지만, 1960년대까지스웨덴은비 OECD 회원국출신자들을받아들이지않았다. 제2차세계대전이후경제가성장할시점에스웨덴의산업은노동력부족을경험했고, 특히단순노

225 제 9 장스웨덴의이민정책 199 무일자리에노동력이부족했다. 다른유럽국가들과마찬가지로스웨덴정부는양자간협약의틀안에서외국인력을채용하였다. 1947년스웨덴은이탈리아, 헝가리와처음으로양자간협약을체결했다. 171) 1950년대스웨덴은외국인력채용을위해지속적으로양자간협약을체결했는데, 그럼에도불구하고 1954년이후대부분의취업이민자들은핀란드를비롯한주변국에서유입하였다 (OECD, 2011). 172) 당시스웨덴의외국인력정책은독일식손님노동자제도 (guest worker policy) 와영주이민제도가융합된형태였다 (Frank, 2014). 먼저가족동반을허용했다는점에서영주이민제도의특성을띄었다. 하지만이들이취업활동을할수있는기간은짧았는데, 처음에는 3~6개월기간동안취업할수있도록하고, 스웨덴에거주한지 1년이지난후에는그기간을 1년으로연장해주었다는점에서손님노동자제도의특성을보였다. 173) 1950년대와 1960년대스웨덴정부는유럽출신자, 특히북유럽출신자들의자유로운입국을허용하면서대규모이주를허용하였다. 174) 북유럽출신자들은스웨덴에정착하기보다는스웨덴과본국을오가며생활을했다. 당시스웨덴정부는유럽출신자들이스웨덴에서 3개월동안구직활동을할수있게하였다 (Quirico, 2012). 1960년대초에이르자외국국적구직자들 ( 대부분남유럽출신자들 ) 이늘어나면서사회적갈등이야기되었다 (Quirico, 2012). 1960년대중반유고슬라비아, 그리스, 터키출신자들이관광목적으로대량유입하였고취업을위해스웨덴에계속머물자, 스웨덴정부는외국인력정책개정을통해이에대응하였다 (OECD, 2011). 노동조합은취업 171) 이때노동조합이외국인력채용을승인해야했다 년대처음으로외국인력도입이논의되었을때스웨덴노동조합 (Trade Unions Confederation) 과사회민주당 (Social Democratic Party) 은외국인력의권리를제한하기를원했다. 한국과같이외국인력을한고용주에묶어두는것은아니었고, 외국인에게특정산업에서만취업활동을할수있도록하는것이었다. 그리고외국인도스웨덴에거주하는동안노동조합에가입을해야했다 (Bucken-Knapp, 2009; Quirico, 2012 에서재인용 ). 172) 1954 년북유럽국가들은역내사람의자유로운이동과취업권한을부여하게된다 (Cerna, 2009). 173) 하지만실질적으로 1954~1972 년사이스웨덴으로이주한이민자들은영주이민자가되었다 (Frank, 2014). 174) 특히핀란드출신자들이많이이주하게된다.

226 200 이민정책의국제비교 목적으로유입하는외국인의규모가통제할수있는수준을넘어섰다고 판단하였고, 그전까지개방적인외국인력도입제도에대한비판이거세 져, 1966~67 년사이 ( 고용주단체의반대에도불구하고 ) 개방적인외국인 력정책은폐지된다 (Quirico, 2012) 년에는전체인구중해외출생자 의비중이 1% 정도에미치지않았다면, 1970 년에는그비율이 7% 까지증 가했다 (Quirico, 2012). 당시실업률은낮았고, 선주민 (natives) 과이민자 모두완전고용 (full employment) 을달성하였다 (Quirico, 2012). 그럼에도 불구하고노동조합은외국인의취업에대해보수적인입장을취하게되는 데 (OECD, 2011), 이민자의절대적규모가컸기때문으로해석된다 년외국인법 (Alien Act) 에외국인력도입에관한규정들이명시된 다 (Quirico, 2012). 앞서설명했듯이이전까지유럽인들은스웨덴에서 3 개 월동안구직활동을할수있었다면, 이제는입국전취업허가 (work permits) 를받아야했다 (Quirico, 2012). 175) 하지만이전보다한번에취 업을허용하는기간은늘어났다. 176) 이때부터정부는외국인력을채용하 기전여성인력을먼저활용하도록했고, 노동시장상황이나사회서비스 수용능력에따라외국인력의도입규모가정해지도록하였다. 이러한정 책변화로스웨덴취업을위해추가적인자격요건이필요함에도불구하 고여전히많은수의사람들이취업을위해스웨덴에입국하였다. Frank (2014) 는이러한정책변화가취업이민을전적으로차단하기위해서가아 니라, 노동조합과대중이수용할수있는선에서외국인력을도입하기위 해서라고분석하였다. 하지만 Frank(2014) 는스웨덴정부가신규이민자 유입의규모를축소하려는의도도있었던것으로보았다 년대초오일쇼크에따른경기침체로인해노동조합은취업이민자 의유입에대한부정적인태도가더욱완고해진다 년대초부터스 웨덴은사실상 ( 북유럽이웃국가들로부터의취업이민을제외하고는 ) 3 개 월정도의계절노동이나 48 개월까지허용되는 ( 주재원, 대학교수등을위 175) 취업이민자들은첫해에는허용된직종에서만취업활동을할수있었으나, 1 년취업 / 거주후에는어떠한제한없이자유롭게취업을할수있었다 (Frank, 2014). 176) 이전까지는 3~6 개월단기간취업만이허용되었고, 지속적으로취업기간을연장해야했다.

227 제 9 장스웨덴의이민정책 201 한 ) 교환프로그램 (international exchange) 과같은한시취업이민과영주권을부여받게되는전문인력의취업이민만을허용하게된다 (Quirico, 2012). 당시외국인력정책은노동시장위원회 (Labor Market Board) 를중심으로운영이되었는데, 위원회가노동시장상황을고려하고고용주단체와노동조합의의견을청취하여외국인력을도입하는형식을취하였다. 앞서언급했듯이외국인을고용하기위해사업체는노동조합의동의를얻어야하는데 1972년노동조합은외국인력신청서류대부분을거절하였다 (OECD, 2011; Frank, 2014). 1972년북유럽이웃국가를제외한국가들로부터노동력수입을중단하면서스웨덴으로유입하는이민자의규모는크게줄어든다. 이렇듯취업이민에대한규제를강화하면서도인도적이민자들과그가족들은계속수용하였다. 인도적이민에대한스웨덴의개방적인정책으로인도적이민자의유입이급증하자, 스웨덴정부는인도적이민자에대해서도좀더보수적인입장을취하게되면서협약난민이아닌경우정착을허용하지않게된다. 하지만이후에도소비에트연방 (Soviet Union) 의붕괴와구유고슬라비아내전으로스웨덴은 1989년에서 1993년사이 20만명에이르는비호신청자를수용하게된다. 1994년 1월 EEA 협약 (Agreement) 이발효되어유럽내회원국국민의자유로운이동이시작된다. 2004년 EU가확대될당시스웨덴정부는신규 EU회원국국민들의노동시장접근성에대한결정을해야했다. 2002년스웨덴정부는 EU의확대와노동력자유이동에관한연구용역을진행했는데, 이연구를맡은연구진은과도기적조치 ( 다시말해, 신규 EU회원국국민들의입국을한시적으로나마제한하는것 ) 를취할필요가없다고결론을내렸다. 스웨덴노동시장의구조적인특징으로임금경쟁력이없고단순노무분야역시제한적이기때문에스웨덴이대규모이주로부터안전하다고판단하였다. 그럼에도불구하고연구팀은더싼노동력을고용하려는고용주들의 사회적덤핑 (social dumping) 과스웨덴의사회보장혜택을누리기위해이주하는외국인들의 사회보장여행 (welfare tourism) 에대해우려를했다. 그래서연구팀은신규 EU회원국국민들이적정임금 (prevailing wages) 으로풀타임취업을할때만취업허가를발급할것을제안하였다.

228 202 이민정책의국제비교 1960년후반과 1970년대초반스웨덴정부는외국인력도입을제한하는정책을펼쳤는데, 이러한정책기조가변화한것은 2008년이다. 2008년개정된외국인력정책은이민을촉진하는정책인동시에 ( 시장의기능을신뢰하는 ) 수요위주의정책으로고용주가다양한기술수준 ( 단순기능인력포함 ) 의외국인을고용할수있도록제도가설계되었다. 이정책은고용주가기업경영을위해필요한인력채용문제를가장잘안다는것이기본적인기조가되었다. 물론시장에기반한외국인력정책은기존에스웨덴이추구하는여러가치들, 예를들어내 외국인구분없이근로조건과사회보장의혜택을받는것을전제로한다. 2008년에있었던스웨덴외국인력정책의변화는거의 10년가까이정책토론을거친결과였다 (OECD, 2011). 결과적으로스웨덴은취업이민, 가족 ( 재 ) 결합이민, 인도적이민의비율이좀더균형을갖추게된다 (Cerna, 2012). 제 2 절이민자유입및체류현황 스웨덴은지난몇십년동안유출인구보다유입인구가많은국가였다. 1970년과 1980년대기간유입한신규이민자들은인도적경로나가족재결합경로를통해입국하였다 (Cerna, 2012). 취업목적의이민규모는크지않았다. 스웨덴은이민정책을통해인도주의를실현하고자하였기때문에결과적으로스웨덴이민자는상당히다양한특성을보인다 (Cerna, 2012). 1990년초기에는구유고슬라비아에서많은이민자가유입하였다. 1993년과 1997년사이약 3만 3,000명의보스니아출신자가스웨덴으로유입하였고, 이후 4년간보스니아 -헤르체고비나출신자는상당히줄었지만이란에서많은이민자가입국하였다 (Cerna, 2012). 스웨덴은 1995년 EU회원국이되었고, 2001년스웨덴이쉥겐조약 (Schengen cooperation) 에가입하여 13개쉥겐조약국가들과국경을공유하게된다. 점차많은 EU회원국출신자들이자유롭게스웨덴으로이주하여취업하게된다. 2008년외국인력정책개혁전전반적으로취업이민자의규모는크지

229 제 9 장스웨덴의이민정책 203 [ 그림 9-1] 신규 EU/EEA 출신자유입규모 (1994~2014) 30,000 25,000 20,000 15,000 25,501 23,226 20,461 20,712 19,398 18,069 17,606 18,480 19,387 14,959 10,000 5,000 6,040 4,649 5,164 4,556 5,735 6,074 7,396 7,968 9,234 6,851 7, 자료 : 스웨덴이민청 ( < 표 9-1> 신규 EU/EEA 출신자유입규모 (2005~14) 전체 18,069 20,461 19,387 19,398 17,606 18,480 23,226 25,501 20,712 7,394 일반취업 7,414 9,020 8,189 7,881 5,857 6,984 9,309 9,610 7,850 2,489 자영업 1,257 1, 가족재결합 4,736 5,679 6,350 6,748 6,562 6,032 7,700 7,310 5,489 2,109 취학 / 학생 3,986 3,489 2,825 2,953 3,230 3,365 3,511 5,911 4, 기타 676 1,129 1,328 1,328 1,539 1,577 2,089 2,159 2,161 1,760 자료 : 스웨덴이민청 ( 않았다. 2004년을기점으로공식적으로한시적및계절적취업이민이줄어들었는데, 이것은 EU회원국출신자들이더이상취업허가를필요로하지않기때문으로볼수있다 (Cerna, 2012). 예를들어, 2004년부터폴란드출신계절노동자들은스웨덴취업허가가필요없게되었다. 아래표와그림에서취업허가가필요한유럽출신자들은비EU/EEA회원국출신자들을의미한다. 2004년부터유럽출신자의취업허가발급규모가줄어든것은 EU의확대와관련이있다. 2004년부터폴란드, 에스토니아, 리투아니아출신자들은취업허가가필요없게되었고, 2007년부터루마니아,

230 204 이민정책의국제비교 < 표 9-2> 취업관련거주허가 (temporary residence permits) 발급규모 (2000~14) 아프리카아메리카아시아유럽오세아니아기타 ,453 2,739 8, ,851 1,746 7, ,194 1,347 6, ,038 1,304 7, ,128 1,941 4, ,175 2,136 2, ,213 2,393 1, ,171 6,104 1, ,475 9,727 2, ,463 12,210 3, ,464 10,958 2, ,800 11,547 3, ,718 14,008 2, ,602 14,411 2, ,778 10,870 2, 주 : 유럽출신자는 EEA 회원국출신자를제외함. 자료 : 스웨덴이민청 ( [ 그림 9-2] 아시아와유럽출신신규취업이민자유입규모 (2000~14) 18,000 16,000 14,000 12,000 10,000 8,000 6,000 4,000 2, 아시아 유럽 주 : 유럽출신자는 EEA 회원국출신자를제외함. 자료 : 스웨덴이민청 (

231 제 9 장스웨덴의이민정책 205 < 표 9-3> 제3국출신신규취업이민자유입규모 (2005~14) 전체 5,985 6,257 9,859 14,513 17,954 16,373 17,877 19,936 19,292 15,872 일반취업 3,135 3,567 4,829 7,508 7,615 9,493 12,337 11,303 10,059 9,636 연구자 ,219 1,129 1,126 계절노동자 ,358 3,747 7,290 4,508 2,821 5,708 5,915 2,885 연수생 / 오페어 기타 1,404 1,651 1,689 1,992 1, ,459 1,250 1,751 1,732 자료 : 스웨덴이민청 ( 2014년부터크로아티아출신자들이취업허가가필요없게되었다. [ 그림 9-2] 는최근몇년간아시아와유럽출신취업이민자가증가함을보여주는데, EU/EEA 출신자를포함하면취업을목적으로유입한전체이민자들은상당히증가했음을유추할수있다. 2008년외국인력정책개혁으로비EU회원국출신자들의스웨덴취업이더쉬워졌기때문에, 확실히비EU/EEA 혹은제3국출신취업이민자의유입은증가하였다. 그리고취업이민, 가족이민, 인도적이민의비율이좀더균형을갖추게된다 (Cerna 2012). 하지만경기변동의영향을받아연간신규취업이민자규모는변동폭이큰편이다. 취업이민자들은기술수준에상관없이가족을동반할수있는데, 취업이민자가동반하는가족규모는 2009년 3,628명에서 2010년 5,211명, 2011년 8,242명, 2012년 9,679명, 2013년 9,625명, 2014년 9,698명으로증가한다. 177) Cerna(2012) 는 2003~ 07년과 2008~11년을비교할때전체신규이민자중취업이민자의비중은 1% 만증가했다는점을지적하면서, 이에대한원인분석을했다. 먼저엄격한노동자보호 (strict employment protection) 로인해고용주들이국내노동시장에서검증이되지않은외국인에게정규직을제공하는것에대해위험부담을느끼기때문이라는가설이있다 (Cerna, 2012). 반면외국인의입장에서는 ( 정규직이아닌 ) 한시적일자리를위해스웨덴으로이주하는것에부담을느낄수있다 (Cerna, 2012). 그리고국제적으로활동하는채용회사들은스웨덴일자리를적극적으로추진하지않고스웨덴의 177) 스웨덴이민청 (

232 206 이민정책의국제비교 공공취업서비스는유럽이외국가에서는활동하지않기때문에 (Cerna, 2012), 일부에서는상당한개방적인외국인력정책에도불구하고스웨덴행취업이민자가대폭증가하지않는다고설명하고있다. 높은교육수준을갖춘노동자들은고용주들과접촉할수있고자신들의자질을인터넷을통해서알릴수있는데반해기술수준이상대적으로낮은노동자의경우직접대면하지않고자신의역량을쉽게평가받기어렵다. 큰회사들은이러한장벽을극복하지만작은회사들은해외에지사가없기때문에해외채용이부담이될수밖에없다. 2008년개혁이후에도전문인력이필요한직종에취업이민자의유입이이루어지지않는것에대해서, Emilsson(2014a) 은정부차원의외국인력유치정책이나도입을위한실질적인제도적지원이부재함을그이유로꼽고있다. 스웨덴어가스칸디나비아밖에서는잘활용되지않는것도중요한이유가될수있다. 이러한모든요인들이정부의 2008년개혁에도불구하고스웨덴행취업이민자가크게증가하지않은원인으로볼수있으나, 2008년외국인력정책개혁이경제침체시기와겹쳐있었기에실제원인은파악하기어렵다 (Cerna, 2012). 2008년개혁이후유입한제3국출신취업이민자들을기술수준별로분석해볼때 IT전문가부터가사노동자, 딸기채집자까지다양한기술수준의취업이민자들이유입한것으로나타난다 (Emilsson, 2014a). 딸기수확을위해입국하는취업이민자들은거의대부분태국출신자이고, 이들계절노동자는스웨덴의딸기수확산업종사자의 80% 를차지한다 (Emilsson, 2014a). 전문직의대부분은대형다국적기업에서채용하는인도와중국출신 IT전문가들이다. 정부통계에따르면많은취업이민자들이노동력부족직종에취업을하고있지만, 다른한편으로많은취업이민자들이이미노동력부족이없는직종 ( 예 : 청소업, 요식업 ) 에도취업하고있음을알수있다 ~12년사이약 1만 2,800명이명백한노동력부족이발견되지않는단순노무일자리에취업허가를받은것으로나타났다 (Emilsson, 2014a). 이수치는전체취업허가의약22% 를차지할정도로높은수치이다. Emilsson (2014a) 에따르면단순노무직에외국인력을채용하는고용주는주로소규모사업체를운영하고있는이민배경, 특히중동아시아출신자라고한다.

233 제 9 장스웨덴의이민정책 207 이들이고용하는외국인에게발급되는취업허가 (work permits) 는전체취업허가의약 1/3 정도를차지한다. 그리고이들은주로요식업과청소업에종사하는데, 이러한분야는 2008년이민개혁전에는제3국출신자들이취업을할수없는분야였다 (Employment Service, 2012; Emilsson, 2014a에서재인용 ). 반면의사와간호사같은직종에는취업이민자의유입이충분히이루어지지않고있다 (Emilsson, 2014a). 2000년부터스웨덴으로유입한이민자를유형별로분석해보면, 이전과비교했을때출신국이다양해졌음을알수있다 (Frank, 2014). 2000년대초반부터특히태국, 인도, 중국출신자들의이민이증가하였다 (Frank, 2014). 2000~2008년사이스웨덴행이주의주요송출국은이라크, 덴마크, 폴란드, 핀란드, 노르웨이, 독일, 태국, 소말리아, 중국 ( 홍콩제외 ), 이란, 영국, 터키였다 (OECD, 2011). 2008년이민정책개혁이전가족재결합과가족형성경로로입국한이민자의주요송출국은이라크, 소말리아, 태국, 구유고슬라비아이다 (OECD, 2011). 2000년과 2008년사이스웨덴행이민자의 48.5% 가여성이었다 (OECD, 2011). 제 3 절최근의이민정책동향과특징 2004 년 EU 의확대시독일이나프랑스와달리스웨덴은신규 EU 회원 국국민의입국및체류에대해제재조치를취하지않았다 년 5 월 30 일부터 ( 덴마크와핀란드국민들을제외하고 ) EU 회원국국민들은스 웨덴에서취업을하기위해스웨덴이민위원회 (Migration Board) 178) 에 등록할필요는있지만별도의거주허가 (residence permit) 가필요하지않 게된다. 현재스웨덴정부가실질적으로규모를조절할수있는이민자는비 EU 회원국출신자들뿐이다. 앞서설명한 2008 년스웨덴의외국인력정책개혁 178) 2015 년스웨덴이민위원회 (Swedish Migration Board) 는스웨덴이민청 (Swedish Migration Agency) 으로명칭을변경한다.

234 208 이민정책의국제비교 이전비EU회원국출신한시취업이민자는크게세가지유형으로구분할수있었다 (OECD, 2011). 첫번째는고용주가국내노동시장에서구인에실패한경우, 혹은일의성격이한시적인경우한시적으로외국인력을활용하는경우이다. 취업허가는최장 18개월까지부여되었고, 예외적인경우에 6개월연장이가능했다. 허용된취업기간이끝나면외국인은스웨덴을떠나야했다. 2000~04년사이연간평균 7,400명의비EU 회원국출신자들이취업허가를받고유입되었다. 두번째는국제교류 (international exchange) 측면에서외국인력이도입되는경우였는데, 이들은최대 48개월까지스웨덴에서취업활동을할수있었다. 다국적기업에근무하는관리자나전문가, 대학교수, 연구자를포함한다. 이경우노동시장테스트는필요없다. 취업허가가허용하는최장기간 (48 개월 ) 이만료되면고용주는외국인을위해영주권 (permanent residence permit) 을신청할수있지만, 영주권신청을한다고해도영주권발급을보장할수는없었다. 세번째는계절노동인데, 계절노동자의경우최장 3개월까지스웨덴에서취업활동을할수있었고, 노동시장테스트가필요했다. 계절노동자들은직업을바꿀수는없었지만고용주는변경할수있었다 (OECD, 2011). 1990년대후반스웨덴경제가회복되고인구문제가부각되면서고용주들은좀더개방적인외국인력정책을요구하게된다. 이후지속적으로외국인력도입의필요성에대해서논쟁이있었지만, 정권을잡은정부는외국인력정책개혁에부정적이었다. 2001년후반고용주들이외국인력도입방식의변화를요구했을때에도노동시장위원회 (Labour Market Committee) 와사회민주당정부, 노동조합은이에대해부정적이었다 (Cerna, 2012). 2002년선거에서는이민이주요이슈가되었는데, 당시 ( 녹색당, 고용주단체와더불어 ) 중도우파는비EU회원국출신자들이좀더쉽게스웨덴에서취업할수있도록허용해야한다고주장했고, 사회민주당 (Social Democrats) 과노동조합은외국인력을도입하기전에스웨덴내인력을활용해야한다고주장했다 (Quirico, 2012). 2003년에이르러서야노동조합은노동력부족을위해외국인력을도입할필요성에동의했다 (Cerna, 2012). 그리고외국인력정책운영에있어서노동조합의지속적인참여를주장하면서외국인에대한취업허가 ( 고용주에대한외국인고

235 제 9 장스웨덴의이민정책 209 용허가 ) 가노동조합, 고용주, 정부의합의에의해서발급되어야한다고주장했다 (Cerna, 2012). 2004~06년기간동안스웨덴에서는취업이민을관리하기위한외국인력정책에대한논의가확산된다 (Quirico, 2012). 2006년에발표된보고서는스웨덴에서전반적인노동력부족은관찰되지않는다고결론지었다. 다만보건과교육과같은특정분야와특정지역에서는노동력부족이나타날수있음을지적하였다 (Cerna, 2012). 여러해논의끝에스웨덴정부는시장의기능을신뢰하는외국인력정책을발표하게된다. 2008년이러한정책변화에영향을미친요인에대해서는논쟁이있다. 일부에서는 2008년외국인력정책개혁의가장큰원동력을인구감소와이것이노동시장에미칠영향으로꼽고있다 (Quirico, 2012). 다시말해, 이러한인구변화가노동시장과경제성장에부정적인영향을미치고, 그결과스웨덴복지체계의지속성에도영향을미치게된다는것이다. OECD 에따르면 1990년후반이미스웨덴정부는생산가능연령인구규모의감소와증가하는부양비, 그리고일부산업분야에서노동력부족을인식하였다고한다 (OECD, 2011). 하지만스웨덴의인구상황이다른국가들에비해다소나았고, 어느누구도노동시장의간극을해외로부터의노동력도입만으로채울수있다고는생각하지않기때문에스웨덴에서이러한인구관련주장들이힘을얻지는않았다고주장하는사람들도있다 (Quirico, 2012). 반면 2013년 UN 인구와개발위원회 (2013 UN Commission on population and development) 에서스웨덴법무이민부장관 (Minister for Justice and Migration) 은공식적으로스웨덴이민개혁의원동력이스웨덴과다른 EEA회원국내사람들만으로는노동력부족을해결할수없다는인식때문이었다고발표했다 (Emilsson, 2014a). 2008년외국인력정책개혁전까지만해도비EU회원국출신자를채용하기위해서는아래와같은절차를거쳐야했다 (Quirico, 2012). 노동시장위원회 / 고용센터 (Public Employment Service) 179) 는 200여개의직업에대해서노동시장의현재와미래상황을 1년에두번씩분석하고인력이 179) 2008 년고용센터 (PES) 가노동시장위원회 (Labour Market Board) 를대체하게된다.

236 210 이민정책의국제비교 [ 그림 9-3] 2008 년외국인력정책개혁이전외국인력도입절차 노동시장테스트 ( 노동시장위원회 ) 노동조합의검토 최종검토 ( 이민위원회 ) 자료 : Quirico(2012). 필요한직업의리스트를만들어이를기준으로고용 / 취업허가발급여부를결정하였다 (Cerna, 2012). 2008년개혁이전노동시장위원회 / 고용센터는노동력부족을판단하는기관이었고, 자료를토대로외국인고용 / 취업허가발급을결정했던것이다. 당시에는외국인력채용에관한노동조합의의견도중요했는데, 노동조합은종종외국인력채용에부정적인의견을내어 (Quirico, 2012) 사실상고용주가외국인력을채용하는것이쉽지않았다. OECD 국가들중에서가장규제가심한외국인력정책을운영하던스웨덴은 2008년개혁후가장개방적인외국인력정책을갖추게된다 (OECD, 2011). 외국인을채용하기위해서스웨덴의고용주는 10일동안스웨덴의일자리은행 (Platsbank) 이나유럽의일자리정보를제공하는공공기관인 EURES(European Public Employment Service) 에구인공고를내야한다 (OECD, 2011). 180) 하지만이것이사실상유명무실한절차라고평가하는이도있다 (Emilsson, 2014a). 고용주는구인공고를보고연락하는사람들을채용할필요가없을뿐더러, 이들에게반드시면접기회를줄필요조차없다. 2008년개혁과함께과거노동시장위원회에서맡았던업무는이민위원회 (Swedish Migration Board) 가맡게되었다 (Quirico, 2012). 181) 이민위원회가하는중요한업무중하나는스웨덴내임금저 180) 다른방법으로구인노력을해도된다. 181) 해외에서취업허가를신청하는외국인은고용주의일자리제의가필요하고, 고용주는채용하는외국인의근로조건을포함한외국인고용허가신청서류를작성해야한다. 취업 / 고용허가신청과정은전적으로스웨덴이민위원회 (Swedish Migration Board) 웹사이트를통해온라인으로이루어질수있지만, 오프라인으로스웨덴대사관에접수를할수도있다. 대사관에접수된서류는스웨덴이민

237 제 9 장스웨덴의이민정책 211 하를방지하는것이다. 따라서이민위원회로보내지는모든외국인고용신청서류는노동조합으로보내지고, 노동조합은 2주안에외국인력에게제안된임금과근로조건이적절한지의견을제출해야한다 (Quirico, 2012). 과거에는정부가무조건노동조합의의견을수용했어야했는데, 현재이민위원회는노동조합의의견을청취하기는하지만그의견을반드시수용할필요는없다 (OECD, 2011). OECD는어느 OECD 회원국도스웨덴과같이전적으로수요에입각한외국인력정책을운영하고있지는않다고평가하고있다 (OECD, 2011). 취업이민자는특정고용주 (specific occupation and employer) 하에서일을하도록 2년기간의취업허가가부여된다. 182) 현재정부는이러한규정을확대하여적용하는데, 취업이민자가특정고용주에묶여있기는하지만자신을채용하려는다른고용주가있다면그변경이불가능하지는않다. 만약 2년기간이만료되기전새로운고용주와일하기위해서취업이민자는새로운취업허가를받아야한다 (Emilsson, 2014a). 하지만 Frank(2014) 는스웨덴의실업률이높기때문에취업이민자들이실질적으로다른고용주를찾기가쉽지는않다고주장한다. 만약취업이민자가실직하게되면 3개월내에새로운일자리를찾아야한다 (Emilsson, 2014a). 2년후취업허가가갱신될때취업이민자는고용주를자유롭게바꿀수있지만, 여전히특정직종 (occupation) 에서만취업해야한다. 그리고만약취업이민자가직업을바꾸면새로운취업허가를신청해야한다. 취업이민자가실직하게되면 3개월동안구직활동을할수있다. 취업이민자는처음부터가족을동반할수있고이들역시취업허가를받을수있다 (Cerna, 2012). 취업이민자는스웨덴에서 4년거주할경우영주권을신청할수있다. 위원회 (SMB) 로보내지고, SMB 가노동조합과상의를하는등취업허가발급전에필요한모든과정을진행하게된다 (OECD, 2011). 이과정에서사실상고용주는 SMB 나스웨덴대사관과직접적으로연락을취할필요는없고, 이절차는취업허가를받기위한외국인이밟게된다 (OECD, 2011). 182) 현행외국인력정책은과거스웨덴정책과는큰차이를보인다 년에서 1972 년사이, 이주노동자들은한고용주에매어있기보다는, 특정직종에만취업이허용되었다. 허용된직종에서만취업활동을할수있지만, 이주노동자가원할경우고용주변경이가능하였다 (Frank, 2014).

238 212 이민정책의국제비교 [ 그림 9-4] 2008 년이민개혁이후외국인력도입절차 자료 : Quirico(2012). 제 4 절이민자활용과성과 스웨덴인구는상대적으로높은경제활동참가율을보이고있다. 2009년기준 25~54세의 90% 정도, 55~64 세의 74% 가노동시장에참여하고있다 (OECD, 2011). 183) 반면스웨덴이민자들의노동시장성과는좋지않다 (OECD, 2011). 스웨덴내선주민과해외출생자들의취업률 (employment rates) 의차이는 OECD 회원국들중에서가장크다 (Emilsson, 2014b). 2009년스웨덴해외출생자의취업률 (employment rate) 은스웨덴출생자보다 12%p 낮은것으로기록되었다. 184) 2011년에는 20~64 세사이스웨덴출생자의 82% 가취업중이었다면, 해외출생자의취업률은 57% 정도에머물렀다 (Emilsson, 2014b). 또한해외출생자의실업률은국내출생자보다 8%p 높은것으로나타난다 (OECD, 2011). 앞서살펴보았듯이 2008 년개혁전까지만해도스웨덴의이민정책은경제적인목적을달성하기위해서나노동시장의수요를충족시키기위해서개발되지는않았다. 그동안인도적이민자들을많이받아들였고가족결합에어떠한경제적인자격요건을요구하지않기때문에, 스웨덴어능력이없는난민과이들의가족이신규이민자의가장큰부분을차지하고있다 (Emilsson, 2014b). 그러다보니그동안이민자들을노동시장에통합하는데있어서여러가지문제 183) 그럼에도불구하고 1990 년대초중반이래핀란드를제외한다른북유럽국가들에비해서스웨덴의실업률은높은편이다 (OECD, 2011). 184) 이는스웨덴의취업률이높기때문일수있다.

239 제 9 장스웨덴의이민정책 213 점들이있었다. 선주민이나 EU 회원국출신자에비해, 교육수준이낮은인도적이민자와가족이민경로로스웨덴에이주한사람들의초기취업률 (employment rates) 이특히낮은것으로나타난다. 하지만시간이지날수록신규이민자들의취업률은개선되고, 선주민과유사한수준의임금수준을보여주면서, 숙련직 (middle-skilled positions) 으로이동하는경향도보여준다 (Emilsson, 2014b). 국적별로비교해보면 EU회원국출신자들이비EU회원국출신자들에비해초기취업률 / 고용률 (employment rates) 은높은데, 비EU회원국출신자의경우시간이지나면서취업률이상당히개선된다 (Bevelander and Irastorza, 2014). 이러한차이가발생하는이유는 EU회원국출신자의경우취업이나가족결합의목적으로이주한반면, 2008년외국인력정책개혁전이주한다른이민자들은절대다수가난민이거나난민으로정착한이민자들의가족이기때문이다 (Bevelander and Irastorza, 2014). 2011년기준선주민 (natives) 의 5.7% 가단순노무직에종사한반면, 1993~97년사이입국한이민자의 16.6%, 1998~2002년사이입국한이민자의 19.2%, 200 3~07년사이입국한이민자의 25.2% 가단순노무직에종사하고있다 (Bevelander and Irastorza, 2014). 스웨덴인 ( 선주민 ) 과이민자의전체취업인구중단순노무직에종사하는비율은이민자가훨씬높고, 최근에이주한이민자일수록그비율이더욱높음을알수있다. 2011년기준이민자들이주로취업하는분야는의료 보건 (health), 사회서비스, 수의 (veterinary activities), 건설, 호텔, 음식점업이다. 스웨덴으로이주한지오래된이민자들은의료 보건분야에종사하는경향이, 최근이민자들은호텔, 음식점, 교육분야에종사하는경향이더욱두드러진다 (Bevelander and Irastorza, 2014). 호텔과음식점업은임금이가장낮은업종에속하는데, 이분야는이민자들이 ( 선주민들과비교할때 ) 많이종사하는분야이다. 스웨덴의노동시장모델은근로자보호장치가강하고저숙련일자리 (low-skilled jobs) 가상대적으로적어서신규인력이노동시장에유입하는것이사실상어렵다 (Emilsson, 2014b). 스웨덴에서는노동조합이나고용주단체등이해관계자 (social partner) 들이정책개발과집행의여러영

240 214 이민정책의국제비교 역에서중요한역할을하고있다. 또한이해관계자들이단체협약 (collective agreements) 을통해최소임금을정하면, 노사관계에있어서정부가직접 적으로관여할여지는없다 (Emilsson, 2014b). 스웨덴에서는노동조합에 속한노동자의비중이 OECD 회원국중가장높고단체협약 (collective bargaining agreements) 이적용되는일자리가 90% 이상이된다 (OECD, 2011). 하지만계약직 (temporary work) 이증가하면서젊은층이나해외 출생자들이계약직으로일하게되었다. 계약직의경우국제적인기준에 보아서도규제가덜이루어지고있다 (Emilsson, 2014b; Bevelander and Irastorza, 2014). 신규이민자들은이러한계약직에상대적으로접근이용 이하고, 계약직은정규직으로가기위한발판이되기도하지만, 185) 계약 직에서임금이증가하거나재직자훈련을받기는어렵다. 그렇기때문에 이민자들이계약직에고착화될우려가있다 (Bevelander and Irastorza, 2014). MIPEX 를기준으로이민자대상통합정책을평가할때스웨덴은가장 높은순위를기록하고있다. 현재스웨덴통합정책의목표는종족이나문 화적배경에상관없이공평한권리를보장하고, 공평한의무 (rights, obligations) 를부여하고, 모든이들에게동일한기회 (opportunities for all) 를제공하는것이다. 결과적으로스웨덴은출생지나종족배경에무관 하게일반인들에게도해당되는절차 (general measures) 를통해이민자들 을지원하기위해노력한다. 스웨덴어능력이부족한모든신규이민자들 은무료언어훈련을받을수있고 ( 개인의수요에맞게, 그리고스웨덴시 민들과다르지않게 ), 취업서비스를이용할수있다. 인도적이민자와그 가족의경우스웨덴에빨리적응할수있도록일반적인서비스외에도맞 춤형지원을받게된다. 인도적이민자들은오리엔테이션 (introduction) 프로그램에참여할자격이주어지고, 일정한조건하에경제적지원 (allowance) 을받을수도있다. 186) 현재스웨덴의통합정책은 ( 이민자들 185) 계약직의 40% 정도가 1 년내에정규직으로전환되는것으로나타난다. 186) 신규이민자들은스웨덴도착시직업을갖고있는경우가거의없고, 실업수당 (unemployment insurance) 자격요건이상당히까다롭기때문에, 대부분의해외출생구직자들은실업수당이아닌사회공적부조 (social assistance) 의지원을받게된다.

241 제 9 장스웨덴의이민정책 215 이자신들의기술을향상시키고, 고용주들이이들을고용하도록 ) 경제적인센티브를강화하는데초점이맞추어져있다 (Emilsson, 2014b). 최근정부는인도적신규이민자들을지원하기위해연간약 80억크로나 (SEK) 정도를투자하고있다. 더불어지방정부는약 20억크로나 (SEK) 정도를매년언어교육에투자하고있다 (Emilsson, 2014b). 스웨덴에서이민자통합을총괄하는기관은계속변화하였다. 1985년까지는노동시장위원회 (Labour Market Board) 가그역할을맡았다면, 1985년이후이민위원회 (Migration Board) 로그역할이이관되었다. 그리고 1985년부터지방정부는 ( 인도적 ) 이민자를대상으로오리엔테이션프로그램 (introduction program) 을제공해야할의무를지게된다. 187) 지방정부가오리엔테이션프로그램의책임을맡으면서지역마다프로그램의내용에큰차이를보이게된다 (Quirico, 2012). 오리엔테이션프로그램은도입후얼마안되어비판을받게되는데, 난민들이사회보장에의존하게되면서프로그램의효과성에의문을제기하게되었다. 1990년대초경기침체로실업률과복지제도에대한부담이증가하면서이민자수용에대한여론이나빠졌는데, 이민에반대하는정당도의회의의석을차지하게된다. 1993년스웨덴정부는난민들의자립성과사회참여를장려하고이민자에대한부정적인태도를없애기위해개혁을시도한다. 1996년통합정책을책임지는부처가설립되었고, 2년후에는이민자들의사회 경제적통합을모니터링하고개선하는임무를맡은국가통합사무소 (National Integration Office) 가설립되었다. 2007년스웨덴정부는고용부 (Ministry of Employment) 산하고용센터 (PES) 에신규이민자들에게노동시장에빠르고, 효과적으로접근할수있도록하는책임을부여하게된다. 이전까지스웨덴의중앙정부와고용센터 (PES) 는신규이민자들에게부적절한서비스를제공하는것으로비판받아왔다. 188) 고용센터 (PES) 는보통사 187) 인도적이민자들과이들가족의정착에관한모든사항 ( 예를들어, 주거, 교육, 오리엔테이션프로그램으로알려진정착에관한정보와언어훈련 ) 은지방정부의책임이었다. 188) 고용센터 (PES) 는 ( 신규이민자들이아직취업할준비가되어있지않고, 스웨덴어를먼저배워야한다면서 ) 신규이민자들을위해많은서비스를제공하지않고있다. 또한 PES 는오리엔테이션프로그램에참여하고 ( 지방정부의책임하에 )

242 216 이민정책의국제비교 람들이취업하는비율로평가되는데, 그렇기때문에공무원들은취업이가능한사람들을우선순위에두는경향이있다. 이민자들의노동시장통합의속도가느린이유중하나가이러한접근법때문이라고지적되었다 (Emilsson, 2014b). 2007년이민자노동시장통합을책임지는기관이고용센터 (PES) 로바뀌면서, 고용센터 (PES) 는주류노동시장프로그램에대한신규이민자의접근성을개선하거나 ( 제한된스웨덴어능력만으로도노동시장접근이가능하도록 ) 맞춤형서비스를제공해야할의무를갖게된다. 이러한정책변화는정부가고령화에따른공공재정부담을이민자들의노동력활용을통해해결하려는의도가반영된것이다. 2008년정부는신규이민자들이노동시장에가능한빨리참여할수있도록전략을수립하였다. 2010년 11월스웨덴정부는신규이민자를대상으로실시하던오리엔테이션프로그램의책임을 ( 지방정부에서 ) 고용센터 (PES) 로이전하였다. 이러한정책변화는노동시장프로그램에대한신규이민자들의접근성을높여취업을유도하기위함이다 (Emilsson, 2014b). 오리엔테이션 (introduction) 프로그램의주요구성요소는언어훈련, 시민으로서갖추어야할행동에관한오리엔테이션 (civic orientation), 취업지원으로이전과다르지않지만, 이제는오리엔테이션프로그램의기본적인내용과범주 (scope) 가법으로명시되어있다는차이가있다. 고용센터 (PES) 가오리엔테이션프로그램을총괄하면서스웨덴정부는두가지시도를했다. 첫번째는 ( 공적부조 (social assistance) 보다약간높은수준의 ) 오리엔테이션용돈 (introduction allowance) 을지급을통해오리엔테이션프로그램에대한참여를높이고있다. 두번째는오리엔테이션도우미를활용하는것이다. 고용센터 (PES) 와일을하는개별활동가들은신규이민자들이취업을할수있도록도와주는역할을하는데, 신규이민자들은민간단체혹은비영리조직에서자신의도우미를선택할수있다. 도우미는일시작과함께수수료를받고매월급여를받는데, 성과에따라상여금이지급된다. 다시말해, 신규이민자가취업을하거나, 교육 훈련을받거나, 창업을하게되면상여금을받는다. 있는신규이민자들에게더이상의서비스를제공하는것에대한인센티브가거의없다고한다.

243 제 9 장스웨덴의이민정책 217 또한취업기간이 1년이상유지될때성과급이지급된다. 저숙련이민자들 (low-skilled migrants) 이취업하는경우에는성과급이더크다. 지난몇년간오리엔테이션도우미를위한시장은계속확장되어왔다. 189) 하지만이러한시도의효율성 (effectiveness) 은아직까지불확실하다. 이러한도우미들이이민자들에게사회적지지를제공하는데있어중요한역할을하고있고신규이민자들역시이들의서비스에만족하고는있지만, 신규이민자들이실제로취업할수있도록하는것은어려운일로여겨진다. 190) 앞서소개한인도적이민자를대상으로하는스웨덴오리엔테이션프로그램은여전히한계를드러내고있다. 2013년 3월 1만 9,261명의오리엔테이션프로그램참가자중 74% 는취업을위한사전교육 (preparatory labor market education) 을받았고, 10% 는취업교육 (labor market education), 13% 는인턴쉽 (internships) 에참가했다. 하지만실질적으로이러한활동이취업으로이어지는것은미흡하다. 2013년 3월말기준그동안오리엔테이션프로그램에참여한사람중 13% 만이일자리를가지고있었다. 그리고이러한일자리의대다수는정부의지원을받은일자리였다 (subsidized). 오리엔테이션프로그램에대한이민자의참여나그성과를살펴볼때그동안의노동시장통합정책변화는여성이민자보다는남성이민자에게더긍정적인영향을미친것으로보인다 (Emilsson, 2014b). 스웨덴에서이민자들은스웨덴국민과동일하게사회보장서비스의혜택을받을수있다 (are given equal rights to welfare and services). 191) 189) 2011 년 12 월 193 개지역에서 191 개의오리엔테이션가이드제공자들이활동하였다. 2 년후에는 233 개의지역에서 280 개의오리엔테이션가이드제공자들이활동하게된다. 190) 신규이민자들이가이드와보내는몇시간동안취업에초점을둔지원을받기는어렵다. 신규이민자들이가이드를제대로활용하지못하면서, 성과에따른상여금지급방식은비판받고있다 년 12 월에서 2013 년 3 월사이, 총 21,763 명이오리엔테이션프로그램에참가하였는데, 그중 991 건이이들의초기취업으로가이드에게상여금이지급되었고, 84 건만이 1 년이상취업건으로상여금이가이드에게지급되었다 (Emilsson, 2014b). 191) 스웨덴의경우거의대부분성인교육과직업훈련은무료로제공되고있다. 고용센터 (PES) 의프로그램을참여하는사람들은공공부조 (social assistance) 나실업급여 (unemployment benefits) 를통해생계를유지할수있다. 그리고정규교육과유사한직업훈련 (vocational education) 의경우, 영주권을소지한모든이

244 218 이민정책의국제비교 스웨덴은 OECD 회원국평균이상으로적극적노동시장정책 ( 사람들이취업하도록지원하는프로그램운영 ) 에투자하고있는데 (OECD, 2011), 실업자에대한지원과취업훈련을그예로들수있다. 위에서소개한오리엔테이션프로그램에참가할수있는자격요건이안되는신규이민자의경우 ( 스웨덴국민과동등하게 ) 정부가지원하는일자리 (subsidized employment), 취업교육 (job coaching), 노동시장프로그램같은정부서비스에접근이가능하다. 192) 정부지원일자리는피고용인의임금의일부를정부가지원해주는것으로가장인기있는프로그램중하나이다. 소위 새로운시작을위한일자리 (new-start jobs) 는장기간실직상태였던사람들 ( 혹은스웨덴거주기간이 3년미만인인도적이민자와그가족 ) 이활용할수있는지원서비스이다. 정부개입일자리 (step-in jobs) 는스웨덴거주 3년이안된인도적이민자와그가족에게제공되는데, 스웨덴어훈련도함께병행해야한다. 2011년 1만 4,000명의신규이민자들이이러한정부지원고용의혜택을받고있었다 (Emilsson, 2014b). 제 5 절전망과시사점 전후노동력이부족하던시기스웨덴은다른서유럽국가들과마찬가 지로양국간협정을체결하여해외에서이민자도입을유도하였으나, 점 차이민자유입규모가커지자 1960 년후반스웨덴정부는유럽출신자들 에게도사전취업허가를요구하면서이민자유입규모를조절하게된다. 당시새로운이민자의유입은통제하였지만, 취업이민자들은스웨덴내 에서더많은권리를보장받을수있었다 (Frank, 2014). 중요한사실은 1954~72 년사이취업목적으로이주한이민자들이영주이민자가되었다 민자들과한시적체류자격을가진대부분이민자들은학생들을위한대출을받을수있다. 학자금대출은최장 6 년간제공된다 (Emilsson, 2014b). 192) 인도적이민자들과그가족은 2 년오리엔테이션프로그램에참여할자격이되고, 다른이민자들은스웨덴국민들과마찬가지로사회서비스접근이가능하다. 거의모든서비스가무료로제공되고있다.

245 제 9 장스웨덴의이민정책 219 는것이다 (Frank, 2014). 스웨덴은미국이나호주같이전통적이민국가는아니지만한시적으로노동력을활용하기위해서만이민정책을운영하고있지는않다. 오랜기간동안스웨덴에서고용주가외국인력을고용하기위해서는사전에노동조합의동의가있어야했고, 외국인력도입에대한사회적합의가중요했다. 하지만 2008년외국인력정책개혁이후에는전적으로고용주수요에기반한외국인력정책을운영하고있다. 한편으로몇몇분야노동력부족에대한보고가이러한변화에영향을미쳤을것이고, 다른한편으로는인구구조변화등정책환경이변화한것과관련이있을것이다. 지난몇년간스웨덴은생산가능연령인구와노동력의증가를경험했지만, 향후 10년내에는이러한상황이변화할것으로보인다. 향후 20여년동안생산가능연령인구로진입하는청년층은특히줄어들것으로전망되는데 (OECD, 2011), 전후베이비붐세대가퇴직하면서결과적으로생산가능연령층이될인구규모가은퇴하는인구규모보다 10% 이상줄것으로예상된다 (OECD, 2011). 스웨덴의여성과장년층의노동시장참여율이높기때문에다른 OECD 회원국들에비해인구고령화에대처하기위해활용할만한국내노동력이부족하고 (OECD, 2011), 이것이이민자유입을장려하는정책환경이된다고볼수있다. 많은국가들이노동시장테스트를통해이민자규모를조절하고국내노동시장을보호하려고하는데반해, 스웨덴은사실상노동시장테스트를폐지하고고용주의수요에따라이민자들이유입할수있도록정책개혁을단행했다. 현재노동이주학자들과이민정책실무자들이스웨덴의실험에주목하고있다. 2008년이민개혁이래스웨덴으로유입하는취업이민자규모는확실히증가하였다. 전지구화와함께주요수용국의이민정책은수렴하는경향을보이는데, 스웨덴의이민정책도취업이민비중이증가한다는점에서그경향에서크게벗어나보이지는않는다. 그럼에도불구하고이민자의급격한증가는경험하지않고있는데, 이것은부분적으로스웨덴의노동시장특징때문으로볼수있다. 스웨덴은실업률이낮을때에도일자리공석이거의없고 (Doyle et al., 2006; OECD, 2011에서재인용 ), 노동자보호장치가잘갖추어져있어서고용주들이채용에있어서위험부담을지지않는경향이있다 (Bevelander and Irastorza,

246 220 이민정책의국제비교 2014). 고용주들은해외에서선발하여검증되지않은노동자와장기고용계약을하는것을원하지않을수밖에없는데, 그렇다고짧은기간인력을활용하기위해해외채용하는것은비효율적일수있다 (OECD, 2011). 스웨덴의고용센터 (PES) 는현재고용주들이 EU 밖에서노동자를찾는것을도와주지않고있는데, 그렇기때문에대형회사를제외하고는기업이자신들의수요에적합한인력을해외에서찾아내는것이쉽지않다. 해외에서인력을채용하는데있어또다른걸림돌은언어이다 (OECD, 2011). 스웨덴의고용주들은스웨덴어로의사소통이가능한인력을구하는데어려움이있다. 많은핀란드출신자들이스웨덴어를말하거나배우고덴마크와노르웨이출신자들은스웨덴어를빠르게습득하지만북유럽국가들출신자가아니면언어습득과정이필요하다. 주목할만한또다른이슈는스웨덴정부가의도한대로노동력이부족한분야로취업이민자가유입할지이다. 2008년개혁전스웨덴내에서는수요에기반한외국인력정책운영, 특히노동시장테스트폐지에대해서논쟁이있었다. 노동력부족이있는분야에만외국인력이유입할것에대해노동조합은부정적으로생각했다. 반면가장큰고용주단체 (Confederation of Swedish Enterprises) 는노동시장테스트를폐지하는것에대해서는긍정적이었다 (Emilsson, 2014a). 앞서논의했듯이최근많은취업이민자들이청소업이나요식업과같은노동력부족이나타나지않는직종에취업하고있는데, 그규모가상당함을알수있다. 물론 ( 한국과는다르게 ) 스웨덴에서는국내인력으로채워지지않는단순노무일자리가많지는않지만 (Bevelander and Irastorza, 2014), 송출국에서의인구유출압력이큰이상어떤식으로든스웨덴취업을희망하는이민자들이있을것이라는우려는존재한다. 북유럽식복지국가는사회 경제적주변화 (marginalization) 방지를지향하기때문에 (Brochmann, 2014), 스웨덴의이민자대상통합정책은주요수용국들과비교했을때상당히우수하지만, 193) 그동안스웨덴으로이주하는이민자들의대다수가인도적목적이나가족결합목적으로이주하 193) 다른수용국과비교하면국내거주하는이주자들에게내국인과동일한수준의사회보장을제공해준다는특징을갖고있다.

247 제 9 장스웨덴의이민정책 221 기때문에이들의노동시장성과는좋은편이아니다. 스웨덴의사례는정부의투자와다양한정책적노력에도불구하고신규이민자들의노동시장통합성과를개선하는것이상당히어렵다는것을보여준다. 이렇듯이민자노동시장성과에있어한계가있음에도불구하고스웨덴정부는이민자의노동시장성과를높이기위해 ( 인도적이민중심의 ) 이민자도입정책을변경하지는않을것으로보인다 (Emilsson, 2014b). 중요한점은이민자의노동시장통합이오랜시간노력을필요로한다는점이다. 스웨덴정부의적극적인조치가없었다면현재보다상황이더좋지않았을것임은분명하다.

248 222 이민정책의국제비교 제 10 장 이탈리아의이민정책 제 1 절이민정책의전개과정 이탈리아는 2008년글로벌경제위기전까지만해도스페인과함께미국다음으로이민자를많이받아들인국가였다. 이탈리아가이민을보내던나라에서이민자를받아들이는나라로전환된것은서유럽국가들에비해비교적최근이다. 이탈리아는 1970년대후반에들어오면서처음으로인구유출보다유입이많아졌고, 1981년센서스에서는 321천명의외국인이거주하고있는것으로밝혀졌다 (Cesareo, 2013). 1980년대초반이탈리아에서는 1973년국제석유파동에따른글로벌경기침체의여파로이민자유입을중단한서유럽에서귀국하는내국인이급증하였으며, 동시에일자리를찾아들어오는외국인이민자들도늘어나고있었다. 19세기말에서 2차대전까지많은이탈리아인들이대륙간이동을통해미주대륙과호주등지로이민을떠났으며, 2차대전이종료된이후에는경제부흥기를맞는서유럽국가들로노동이민을떠났다. 1876년부터 1973년기간동안해외로이민을나간이탈리아인이 2천5백만명에달하였으며, 이때문에 1980년대초반까지만해도이민관련정책은해외이탈리아인을보호하는데초점이있었다 (Chaloff, 2008a). 1970년초반서유럽국가들이노동이민도입을중단하면서, 비교적국경통제가약했던이탈리아는서

249 제 10 장이탈리아의이민정책 223 유럽으로가기위해거쳐가는임시관문역할을하게되어외국인유입이늘어났다. 다른한편, 1950~60 년대부터개발붐이일어나대규모공업지역을이룬이탈리아북부지역이 1970년대중반부터경기가좋아져서일자리가많아지자이또한외국인유입을촉발시켰다. 동시에상대적으로낙후된농업중심의남부지역유휴인력이북부지역으로이주하면서지역간이주도활발하였다 (Calavita, 2004; Cesareo, 2013). 1970년대말이민자유입이본격화된후에도당시이탈리아가높은실업률과인력의해외유출을겪고있었기때문에이를단순히일시적인현상으로여겼으며, 제대로된이민 ( 관리 ) 정책수립의필요성을느끼지못했다 (Pinto, 2002). 이런상황은 1982년노동부가비EU 국가출신이민자에게는더이상의취업비자 (work permit) 를발급하지않겠다고선언하면서, 동시에이미이탈리아에들어와서불법적으로취업하고있는이민자들을대상으로첫합법화정책을발표하면서변화하기시작했다 (Calavita, 2004). 당시고용하고있던불법이민자를합법화시키기위해세금은물론사회보장비, 심지어귀환항공비까지고용주가부담하도록함으로써극히일부만합법화를신청하여그정책은실패로끝나게된다. 계속되는노동력부족에도불구하고, 이민자를합법적으로고용할수있는경로가엄격하게제한된가운데이미들어와있는불법이민자들의합법화정책도비현실적으로운영됨에따라불법이민자가오히려더늘어나는결과를초래했다. 이탈리아에서최초로현대적의미의이민법이제정된것은 1986년이다. 이법 (Law 943/1986) 에서이민자의입국과고용을규제하는법안을담으면서당시이민관련국제규약과송출국으로서경험이반영되어내 외국인에대한동일한처우와동등한복지접근의원칙등이도입되었다 (Sciortino, 2004). 이후이탈리아이민법이상당히규제적인이민통제정책으로변화했지만, 그가운데서도내 외국인에대한동등한처우에관해서는상당한연속성을유지하고있다. 일례로 2001년정권을잡은중도우파정부가이민을통제하기위한조치들을취했지만이민자통합조치관련해서는거의변동이없었으며단지그런정책을시행하는데속도가상당히떨어졌을뿐이었다 (Sciortino, 2004). 1980년대후반외국인유입은계속증가하여 1991년합법적으로거주

250 224 이민정책의국제비교 중인외국인만도 85만명에이르고, 불법체류자도 45만명을넘을것으로추정되는가운데외국인력에대한수요도계속확대되는상황에서 1990 년 Martelli 법 (Law 39/1990) 이제정되었다 (Calavita, 2004: 348; Salis, 2012: 29). 이법안에서는입국시비자체계를엄격하게하고, 외국인력도입에쿼터 ( 할당 ) 시스템을도입하였으며공공질서를범한외국인의추방범위를확대하는등강제추방제도를강화하였다 (Sciortino, 1999, 김용찬, 2001 재인용 ; Chaloff, 2008a). 또한특정분야외국인력도입연간쿼터는노동조합, 고용주와여타이해관계집단과의협의를통해도출하도록하였고, 비교적관대한합법화프로그램도포함하고있었다 (Calavita, 2004: 368~9). 하지만이법제정당시지하경제의서비스부문에집중되어일하던제3세계출신불법이민자들은고용주단속을통해적발하기도어렵고, 합법화를신청하기에도취약하였다. 쿼터시스템역시연간쿼터를설정하기위해다양한이해관계자들과지나치게복잡한협의과정을거치도록함으로써법규정과집행간상당한괴리가있었다. 1990년대이민은이탈리아에서점차중요한이슈가되었다. 1990년대초구소련연방붕괴와더불어동유럽으로부터대규모인구유입 -특히 Albania 에서대규모인구유입 -, 인구변천상마지막단계에있는인구변화로인해노동력의절대적, 상대적부족, 인구고령화로인한돌봄서비스수요가증가하고있는가운데, 1992년통화위기 (currency crisis) 이후경제회복에힘입어일자리기회가풍부해졌다. 대규모지하시장과출신국가 ( 민족 ), 성별에따른분절된노동시장은불법체류외국인들이일자리를쉽게구하기좋은환경을제공하였다 (Cesareo, 2013). 1990년대후반에들어서면심각한노동력부족문제가있었으며, 이문제를외국인력을통해해소하고있음은널리알려진사실이되었다. 이주노동자유입과내국인의높은실업률이공존하는상황은이탈리아노동시장의구조적특성, 즉매우분절된노동시장과대규모지하경제의존재를통해설명가능하다. 외국인력도입정책이제대로작동하지않으면서외국인의불법체류및취업은이탈리아노동시장에진입하는경로가되었고당시이주노동자대부분이이러한불법경험을갖고있었다 (Salis, 2012). 다른한편, 1997년쉥겐조약 (Schengen Treaty) 의효력이전격적으로발휘되면서효

251 제 10 장이탈리아의이민정책 225 과적인국경관리체계를갖출필요성이어느때보다높아졌다. 1996년선거에서이민법개혁은중요한이슈가되었으며, 중도좌파정권이들어서면서 1998년 2월 Turco-Napolitano 법 (Law 40/1998) 이제정되었다. 이법안에는당시국내정치, 경제적상황뿐아니라이탈리아를뒷문으로이용하는불법이민자를통제하라는유럽공동체의압력을반영하고있다 (Calavita, 2004). 1998년이민법은불법이민통제, 연간쿼터제운영등합법적인이민자유입규제, 국가이민기금을마련하는등거주외국인통합정책을주요골자로담았다 (Chaloff, 2008a; Salis, 2012). 이법안에서는국경통제강화, 외국인수용소 (detention center) 설립, 강제추방등불법이민자처벌강화, 고용주및이민브로커제재강화하는등불법이민통제를강화하면서다른한편, 이민자가실직을하더라도 1년간구직활동을허용하고, 장기체류이주노동자의합법적도입과계절노동자도입을연간쿼터제로운영하며, 고용주단체뿐아니라노동조합, NGO 등도요건만갖추면이민자를초청할수있도록허용하며, 영주권제와같은이민친화적내용도담고있다 (Calavita, 2004). 또한이민자통합지원을위해리셉션센터를전국적으로설립하고, 이민자도이탈리아인과동등한처우를받을권리를보장하며의료보험지원및의무교육과성인교육을받을수있도록하였으며, 불법이민자이더라도긴급의료지원과공립학교에다닐권리를보장해주었다. 하지만이러한법안들이본래의취지대로집행되지못했다 (Calavita, 2004). 불법이민자고용을막기위해고용주제재를강화했지만지하경제의특성상제대로신고가되어있지않고법망을피해감으로써법의효력이제대로발휘되지못했다. 취업허가없이일하는것을범죄 (crime) 로볼것인지에대한법원의판결조차도일관되지못했다. 지나치게엄격한쿼터제적용이오히려불법체류이민자고용을촉진하는결과를초래하고, 한시취업이주근로자가장기취업일자리를잡았어도본국에나갔다가쿼터제적용을받아서재입국해야하는등복잡한절차는주변에서언제든지손쉽게쓸수있는불법체류자를활용하게만들었다. 영주권허가권한을지방경찰이맡게되면서지역마다제도운영에서차이가나고법에서정한이상의서류를요구하는등제대로집행이되지못했다. 중도좌파의친이민성향을반영하여야심차

252 226 이민정책의국제비교 게계획했던리셉션센터도불법체류자를위한보호센터로전락하여이민자를위한언어교육등문화및사회서비스공간으로서의역할을계획했던당초목표와는상당히거리가멀게운영되었다. 2001년에다시집권한 Berlusconi 가이끄는중도우파연합정부는 2002 년에 Bossi-Fini 법 (Law 189/2002) 을제정하였다. 미국의 2001년 9.11 사태를계기로, 이민자집중거주지역을중심으로공공질서와범죄문제를이민자와연계하여언론에서집중적으로다루면서, 이민과안보문제 (public security issue) 를연결짓는대중적담론이형성되었다 (Salis, 2012). 이에, 집권당에서는 1998년 Turco-Napolitano 법이이민을통제하는데비효율적임을강조하면서동법에서이민친화적조항들을뒤집었다. 예를들어, 고용주단체외에도이민자를후원하여초청할수있는스폰서시스템을없애고, 장기체류노동이주허가규모를대폭축소하는대신계절노동자도입을확대하였으며 194), 고용계약을전제조건으로거주허가를해주는등거주요건을강화하였고, 실직이민자가구직할수있는 1년간의유예기간도없앴다. 미등록이민자들에대해서불법입국이확인되면즉시추방을가능하게하는등매우엄격한불법이민통제조치를취하였다. 다른한편, 거주외국인의통합을위한법안은 1998년법안을그대로두었다 (Chaloff, 2008). 이법안이매우강도높은이민규제를천명하고있지만동시에합법화프로그램도포함하고있었다. 단지, 합법화대상을가사노동자로제한했으며, 이들을합법화해주려는고용주는세금을많이내도록만들어서 부자를위한 제도라는비판을받았다 (Calavita, 2004: 373). 이법안은의회에서반대당으로부터심한비판을받았으며, 노동조합, 이민자권리옹호단체들의반대에부딪쳐서구체적인정책으로시행되는데에는상당한어려움을겪었으며, 결국규제주의정책은실패한것으로평가된다 (Salis, 2012; Perlmutter, 2014). 2002~03년장기체류신규외국인력도입규모가실수요를충분히반영하지못한다는고용주들의비 194) 장기체류허가를축소하고그대신북부지역에서부족한인력은남부지역내국인노동자를데려오도록하자고제안했으며 (Perlmutter, 2014), 그결과, 장기체류허가쿼터가 2001 년 50,000 명에서 2002 년 19,500 명, 2003 년 11,000 명으로감소하였다.

253 제 10 장이탈리아의이민정책 227 판에 2004년부터다시크게증가되어 2004년 4만 5,400명, 2005년 5만 4,500명, 그리고 2006년에는 11만 6,500명으로증가하였다. 2006년중도좌파정부가재집권하면서이민정책은다시개방적, 진보적성향을띄면서 1998년법안들을복원하려하였다. 2007년 Amato-Ferrero 법이제안되었으나좌파와우파간극심한대립과좌파연합정부의짧은수명때문에결국이개혁법안은통과되지못하였다 (Perlmutter, 2014). 당시정부는이민자도입규모를확대했고, 가사 / 간병서비스종사자는쿼터제한에서예외로했으며, 1998년법에서의이민자스폰서, 구직허가와취업허가를확대함으로써이민자들이일자리를찾고유지하는것을지원했다. 이민통제와관련해서는외국인수용소를폐쇄하거나그기능을대폭축소하고자했다. 그러나 2008년베를루스코니 (Silvio Berlusconi) 가이끄는자유국민당 (PDL) 주도의우파연합세력이집권하면서이민정책의방향이다시규제와통제적으로바뀌었다. 중도우파연합정부는이민을안보문제로다루겠다는선거공약에따라 2009년 Security Package 법 (Law 94/2009) 을제정했다. 이정부는불법이민자에게세를놓은집주인을처벌할수있도록하거나의료종사자이외의모든주정부공무원은불법이민자를발견시보고하도록하였다 (Perlmutter, 2014). 또한외국인의불법입국과체류를범죄로간주하여벌금을물리고, 2년이상실형을받은이민자나 EU회원국민을추방을할수있도록형사법을개정했다. 신규이민자도입쿼터도실제수요보다훨씬적게설정했다. 2008년에는금융위기를이유로, 2006 년 48만, 2007년 70만명이던신규도입허가규모를 15만명으로축소하였으며, 2009년에는한시적근로자만허용하였다. 2008년에는합법화를전혀허용하지않았다가 2009년에는가사및돌봄종사자만을대상으로 30만명에한해합법화신청을받았다.

254 228 이민정책의국제비교 제 2 절이민자유입및체류현황 < 표 10-1> 에서알수있듯이 2000년대에들어오면서매년적게는 20 만명에서많게는 50만명까지이탈리아로이민자들이들어왔다. 이러한이민자유입규모는 2008년경제위기전에는미국, 스페인, 독일다음으로큰규모였다. 경제위기로이민자유입규모가감소되기는했어도 2013 년약 28만명정도된다. < 표 10-1> 외국인 (foreign population) 의유입추이 ( 단위 : 천명 ) 명 자료 : OECD(2015), International Migration Outlook 2015, Table A 년현재이탈리아거주외국인수가 492만명으로총인구의 8.1% 이고, 국적을취득한외국인을포함하는해외출생인구수로보면약574만명 ( 총인구의 9.6%) 이다. 외국인수가 1990년에 78.1만명 (1.4%) 에서 1996 년처음으로백만명 (109.5만명, 2.0%) 을넘었음을감안할때 (OECD, 1999) 약 20년만에거의다섯배가까이증가한것이다. < 표 10-1> 에서보듯이 2008년경제위기이후매년이민자유입규모가줄었더라도거주이민자의규모및비중은지속적으로증가하고있다. 2013년과 2014년에는몇천명의계절노동자나이미일하고있는거주허가소지자로서취업허가로전환하는이들을제외하고는해외로부터신규이민자유입쿼터가없었음에도거주외국인규모가계속증가하고있는데그이유로가족재결합비자의증가, 이민자의출생자녀수의증가및난민신청자유입등을들수있다 (PLANET360INFO, 2015). Immigration Statistical Dossier에따르면, 가족재결합비자로들어온이민자가 2011년과 2012년각각 8만명이넘고, 2013년에약간줄어서 7만

255 제 10 장이탈리아의이민정책 229 6,000 명, 2014 년에 6 만명이라고한다 (PLANET360INFO, 2015). 비 EU 국 가출신이민자의거주사유별구성비의변화도가족이민증가경향을확 인시켜준다. 즉, 이탈리아통계청 (ISTAT) 자료에따르면, 2001 년에비 EU 국가출신이민자의거주사유가고용인경우가 63%(77.5 만명 ), 가족 이 27%(33.5 만명 ) 이던것이, 2010 년에는고용이 47%(161.2 만명 ) 로줄고 대신가족이 47%(160.8 만명 ) 로증가하였다 (Salis, 2012: Table 3 참 조 ) 195). 이탈리아거주외국인인구에서미성년자녀가차지하는비중이상당하 며점차더커지고있어서거주외국인인구증가에한요인이되고있다 (Salis, 2012; ISMU, 2015). 부모를따라왔건이탈리아에서태어났건현재 이탈리아에살고있는비 EU 국가출신외국인미성년은 2001 년 5 만 7,253 명 ( 전체외국인의 4.6%) 에서 2011 년 75 만 9,080 명 (21.7%), 2012 년 90 만 8,539(24.1%) 로증가했으며, 2014 년 1 월에는 100 만명을넘었다 (Salis, 2012; Immigration Statistical Dossier, 2013; ISMU, 2015). 이와같이미성년 이민자의규모와비중의지속적인증가는이탈리아의인구구성과사회통 합에상당한영향을미치고있다. 한예로, Immigration Statistical Dossier 2013 에따르면, 2012~13 년학교에등록한외국인학생이 78 만 6,650 명이며 이는전체학생의 8.8%( 초등학교등록학생의 9.8%) 이다. 전체학생중외 국인학생의비율이 30% 가넘는학교가 2,500 개로전체학교의 14.6% 를 차지한다 년에출생한신생아 (509,000 명 ) 중양부모가외국인경우는 14.9%(75,000 명 ) 를차지했다 (ISMU, 2015). 최근이탈리아에국적취득자가증가하고있는데 196), 이들중 15 세이 하미성년자가차지하는비중이 40% 나된다. 이들은부모의이탈리아국 적취득에따른동반국적취득자이거나이탈리아에서출생하여 18 세가되 195) 가족이민의규모와비중이크게증가한배경에는통계산출방식의차이에인한영향도있다 (Salis, 2012) 년과 2008 년사이에가족이민자수가 2 배로증가했는데, 이는 2008 년부터비 EU 국가출신자의거주비자 (stay permit) 통계에미성년동반자녀를포함시켰기때문이다. 196) 이탈리아국적취득자가 2012 년 6 만명, 2013 년 10 만명, 2014 년 13 만명으로증가하였다 (PLANET360INFO, 2015). 이는 2013 년신규유럽시민권자 98.5 만명중스페인 (22.6 만명 ), 영국 (20.8 만명 ), 독일 (11.5 만명 ) 에이어 4 번째로많은수치이다.

256 230 이민정책의국제비교 어국적을자동취득하게되는경우이다 ((PLANET360INFO, 2015). 다른한편, 이탈리아에들어온난민신청자는 2013년 4만 3,000명, 2014년에는 17만명이다 (ISMU, 2015). 이탈리아체류이민자동향의또다른특징으로, < 표 2> 에서보듯이, 2008년경제위기를계기로여성이민자의비중이높아져서이주의여성화현상이나타나고있다는점과이민자들의장기체류경향이강해지고있음을들수있다. 2008년을넘어서면서등록외국인중여성이더많아지는데 2014년에는여성이 52.7% 를차지한다. 이러한이주의여성화현상은경제위기에도불구하고가사및간병서비스에종사할이주노동자수요는크게영향을받지않아서나타난결과라고볼수있다. 여성이민자대부분이가사노동분야와의료지원서비스분야에서일하고있다. 가사분야이주노동자는가구복지에중요한역할을하고있으며대부분이동유럽과라틴아메리카에서왔기때문에종교적으로도기독교라는공통점이있어사회적응도가높아이탈리아사회에서의사회적수용성이높은편이다 (Salis, 2012). 또한, 가사노동분야에서일하는이민자들대부분이직접적으로또는지인을통해서고용주와연결되어오는경우가대부분이다. 왜냐면대부분의고용주들은개인적으로알지못하는사람을가사도우미로사적인공간에들이고싶어하지않기때문이다 (Perlmutter, 2014). 다른한편, 이탈리아통계청 (Istat) 은 2011년처음으로전체거주비자 (residence permit) 중장기체류허가 (long-term permit) 소지자를별도로분류했는데, 그비율이 2011년과 2012년 1월각각 46%, 52% 를차지한다 (Salis and Villosio, 2011). Immigration Statistical Dossier 2013에따르면, 영주거주 (permanent stay) 를허가받은비EU국가출신이민자가계속증가하여, 2012년전체이민자중 54.3%, 2백만명이상이되고있다. 2008년경제위기를지나면서거주외국인인구중미등록이주노동자의규모와비중이줄어들었다 (Salis and Villosio, 2013). ISMU 추정에따르면, 미등록이주노동자의수가 2010년 45만 1,000명, 2012년 44만명줄어들고있으며, 그비중도 2008년 15% 에서 2012년약 8% 로낮아졌다 (Salis and Villosio, 2013; ISMU, 2015). 물론이탈리아거주외국인중미등록

257 제 10 장이탈리아의이민정책 231 < 표 10-2> 등록외국인과해외출생인구수 (1998~2014) 총인구 등록외국인 등록외국인비율 (%) 여성비율 (%) ,904, , ,909,109 1,116, ,923,524 1,270, ,321,070 1,549, ,888,245 1,990, ,462,375 2,402, ,751,711 2,670, ,131,287 2,938, ,619,290 3,432, 해외출생인구 해외출생인구비율 (%) ( 단위 : 천명 ) 여성비율 (%) ,000,586 3,402, ,813, ,190,143 3,648, ,787, ,364,690 3,879, ,759, ,394,207 4,052, ,715, ,685,227 4,387, ,695, ,782,668 4,922, ,737, 자료 : Eurostat. 이주노동자를현재와같은규모와비율로유지하는데에는주기적으로반복되는합법화의영향도상당히있다고볼수있다. 이탈리아이민정책에서합법화문제는뒤에서자세히다룰것이다. 이탈리아내이민자들은주로북부지역과중부지역에집중하여거주한다 ( 그림 10-1 참조 ). 2012년이탈리아이민자거주지역분포를보면북부지역이 61.8%, 중부지역이 24.2% 이며, 특히로마와밀라노같은대도시지역을이민자들이선호하는데, 이들지역의경우전체거주자의 16.9% 가외국인이다 (Immigration Statistical Dossier, 2013). 이탈리아북부, 특히북동부지역의소기업들은자체적인노동공급만으로는필요한인력을충족시키지못해이민자를불러들이게되는반면, 농업중심의남부지역에서는노동조건이열악하여내국인실업과이민자수요가동시에존재한다 ( 김시홍, 2005).

258 232 이민정책의국제비교 [ 그림 10-1] 지역별거주외국인비율 (2011 년현재 ) 자료 : 197) 이탈리아거주외국인의국적별분포를살펴보면거의 30% 에달하는외국인이 EU국가출신이다. 가장큰비중을차지하는국가는루마니아 (110만명 ) 이고다음으로는알바니아, 모로코, 중국, 우크라이나가뒤를따른다 (OECD, 2015). 1990년이전까지는북부아프리카출신이가장큰비중을차지했었는데, 1990년대구소련연방의붕괴와더불어동유럽, 특히알바니아에서대규모인구유입이있었고, 2000년대들어와서두차례에걸친유럽연합확장으로루마니아등동유럽국가출신의이동이급증하였고지금은동유럽국가와북아프리카모두높은비중을차지하고있다. 197) the_total_population,_2011.svg ( 접근일 : ) 재인용.

259 제 10 장이탈리아의이민정책 233 < 표 10-3> 이탈리아거주외국인의국적별분포 (2014 년기준 ) 국적 빈도 ( 천명 ) 비율 (%) 출생국가 빈도 ( 천명 ) 비율 (%) Romania 1, Romania 1, Albania Albania Morocco Morocco China Ukraine Ukraine Germany 기타 2, 기타 3, 자료 : Eurostat 198) 이탈리아거주이민자들의고용현황을살펴보자. 이민자들은이탈리아총고용의 10% 를담당하고있으며주로제조업, 관광업, 농업, 건설업, 가사및간병등돌봄서비스업등에종사한다 (ISMU, 2015). 지난 10년간수행된대부분의기존연구결과에따르면, 이주노동자들은내국인노동자와경쟁관계라기보다는보완적인역할을하고있으며, 내국인이기피하는저숙련직종에주로종사함으로써내국인고용이유지되는데도움을주고있다고한다 (European Commission, 2008; Salis, 2012 재인용 ). 경제위기를겪고있던 2008~2012년기간동안내국인취업자는거의 100만명가까이줄어든반면, 이민자취업자는 175만명에서 230만명으로증가하였다 (Immigration Statistical Dossier, 2013). 경제위기로인하여이탈리아노동시장은이전과같은정도로외국인구직자를흡수할수없어서, 외국인의경제활동율 (activity) 과고용율은 2010년과 2011년각각 0.5, 0.8% 포인트감소하였다 (Salis and Villosio, 2013). 그럼에도불구하고외국인고용율은 2011년 62.3% 로내국인 (56.4%) 보다높다. 실업율은외국인 (12.1%) 이내국인 (8.0%) 보다높다. 특히 2011년여성외국인실업율이남성보다약간증가하였는데, 이는경제위기로이탈리아가구에서가사도우미나돌봄서비스비용을줄였기때문인것으로해석되고있다 (Salis and Villosio, 2013). 198) _of_citizenship_and_birth_of_the_foreign_foreign-born_population,_1_january_ 2014_(%C2%B9)_(in_absolute_numbers_and_as_a_percentage_of_the_total_fore ign_foreign-born_population)_yb15.png

260 234 이민정책의국제비교 제 3 절최근의이민정책동향과특징 1. 정책배경 앞에서도언급했듯이이탈리아에이민자수요를유발시킨주요요인중하나가저출산고령화로인한인구문제이다. 1990년대후반, 당시인구문제의심각성과중요성에대한대중적논의가시작되면서, 보다개방적이고효율적인외국인력도입정책 (labor migration policies) 을채택할것을지지하는주장이대중적, 정치적쟁점으로나타났다 (Salis, 2012). 2013년현재이탈리아인구는중위연령이 44.3세로일본 (45.8세 ), 독일 (45.6 세 ) 다음으로높으며, 65세이상노인인구비율이 21.7% 로이미초고령사회에진입해있다. 인구학자들은저출산과인구고령화로인해 29~59 세인구가외국인의추가유입이없다면 1997~2017년기간동안 10% 정도줄어들것이며, 특히, 20~39세청년층인구는 34% 까지줄어들수도있다고내다보았다 (Golini et al, 1995; Salis, 2012 재인용 ). 동시에, 고연령층인구의지속적인증가는돌봄과개인서비스에대한수요를높였으며, 이는주로이주여성들에대한수요로연결되었다. 실제로, 이탈리아는유럽내에서도가장낮은출산율 ( 현재기준으로 1.5명정도 ) 을기록하고있다. 이러한저출산현상은인구감소와도연계되는데 1999년부터 2006년까지내국인은인구가 70만명이나감소하였다. 하지만총인구는오히려 210만명의증가율을보였는데이는이민자유입과이민자자녀의출생에기인한것이다 (Castiglioni and Dalla Zuanna, 2009; Perlmutter, 2014 재인용 ). Castiglioni and Dalla Zuanna(2009) 는 2007년부터 2026년까지 20년동안생산가능인구를유지하기위해서는매년 30 만명의이민자유입이필요하다고예측하고하였다. 다른한편, 전체경제의 13% 를차지하는거대한지하경제는불법이민자유입에큰영향을주고있다. 지하경제로인해서이민자들은취업을위해적절한증빙자료등을갖추지못해도이탈리아노동시장에서일할

261 제 10 장이탈리아의이민정책 235 수있는기회를얻을수있고, 이때문에불법체류자가계속해서양산되고있다. 불법체류자들은저숙련노동자들을필요로하는모든산업분야에서일하고있으며특히가사노동, 농업, 세탁업, 사회복지업, 도매업, 건설업, 제조업등의산업에서많은이민자들이일하고있다 (Reyneri 2007; Perlmutter, 2014 재인용 ). 앞서살펴보았듯이, 실질적인노동력수요를제대로반영하지못하고있음에도합법적인이민자유입통제를강화하는방향으로의법안의지속적인제 개정과이를전후하여합법화프로그램의반복적시행은, 계속되는노동력부족, 느슨한국경통제, 규제가쉽지않은지하경제와맞물려서대규모불법이민자양산, 이민법의본래취지와실질적법집행의괴리, 합법화정책에의빈번한의존이라는최근까지의이탈리아이민정책의특징을형성하는결과를가져왔다. 특히, 1993년국민투표를통해 100% 비례대표제에서총의석의 75% 를소선거구제로개정하면서좌파든우파든정당연합을통해연립정부를구성할수밖에없게되었고, 따라서소수정당의주장이상당한영향력을갖게되었다. 특히, 강한반이민을선거전략중하나로삼는북부동맹 (Northern League) 등극우정당은이탈리아이민정책형성에무시할수없는영향을주어왔다. 또한유럽연합의회원국으로서유럽연합의이민통제에대한요구를수용해야하는국제정치적환경도이탈리아의이민정책형성에상당한영향을주고있다 (Perlmutter, 2014). 2. 정책현황 이탈리아이민자는노동이주정책을통해합법적으로유입되는외국인노동자, 불법체류외국인노동자, 그리고불법체류중에합법화절차를통해합법적인지위를얻은외국인노동자, 가족이민또는난민등비경제이민자, 그리고유럽연합회원국출신이민자로구성된다 (Salis, 2012: 28~36). 이절에서는이러한이민자구성에큰영향을준정책으로합법화정책과합법적인외국인력도입정책현황을살펴보고, 거주이민자를통합하기위한정책을살펴보고자한다.

262 236 이민정책의국제비교 가. 불법체류관리정책 ( 합법화 ) 앞에서언급했듯이이탈리아에는이민관련법제와정책이체계를갖추기이전부터관광이나방문등다양한경로로국내에들어와서일을하고있는불법이민자들이많았으며, 이민법제의틀을잡아가는과정에서이들에대한합법화도항상함께시행되어왔다 (Perlmutter, 2014). 이탈리아에미등록이주노동자가많아지게된이유로상당한규모의비공식경제 ( 지하경제 ), 가사및개인서비스부문의빠른성장, 큰비중을차지하는소기업환경, 지중해해안을통한불법입국에취약하고, 관광과성지순례산업의중요성때문에관광비자를받고들어와체류기간을넘기거나불법취업을하는것을통제하기가쉽지않다는점등을들수있다 (Chaloff, 2008a; Salis, 2012). 최초의합법화는 1982년노동부가비EU국가출신외국인노동자유입중단을선언하면서, 이미이탈리아에들어와서일하고있는불법이민자를대상으로실시되었다 (Calavita, 2004: 367~368). 이합법화프로그램은불법이민자를합법화시키기위해서고용주가과도한부담을떠안도록설계됨으로써신청이예상보다많지않아합법화를한사람이 1만 6,000명도안되었다. 1986년이민법제정에즈음하여, 다시합법화를시행했으나, 당시 60만~120만미등록이민자가추정되고있음에도 10만 7,000명만이합법화를신청하였다. 합법화정책이성공하지못한가장중요한이유로고용주들이이주노동자의의료및사회보장비용, 최저임금을위해합법화를시켜주는데관심이적었으며이주노동자입장에서도일자리를잃을수도있다는두려움을갖고있어서이를적극적으로추진하기어려웠다. 1990년대에들어와서도이탈리아정부는수차례에걸친합법화를진행하였고, 이에따라불법이민자규모가 [ 그림 10-2] 처럼증감을반복하였다 (Salis, 2012). 1990년 Martelli법에서도입한합법적인외국인도입규모를조정하기위한쿼터제도해외로부터신규이민자를들어오게하는역할보다는이미국내에들어와서취업중인불법이민자를합법화하는제도로활용되었다. 이는외국인력도입쿼터에서신규도입규모는이미취

263 제 10 장이탈리아의이민정책 237 [ 그림 10-2] 이탈리아불법이민자 (irregular migrant population) 규모추정 (1990~2010) ( 단위 : 천명 ) 자료 : ISMU 2011(Salis, 2012: 29. Figure 2). 업중인불법이민자의합법화몫을제외한잔여분으로정해지기때문이다. 일례로 2007년쿼터에서취업허가신청의 90% 가국내에서취업중인불법이민자들이었다 (Dell Aringa, 2008; Salis, 2012 재인용 ). 앞에서살펴봤던 1990년대법제정시점과맞물려매번 20만명이상이합법화되었음을 < 표 10-3> 에서알수있다. 1990년 Martelli 법에는비교적관대한합법화프로그램이포함되었는데, 종전에고용주가주도하는합법화와는달리, 이민자자신이합법화신청을할수있도록하였으며, 합법화된이민자는 2년간유효한거주허가를받을수있으며계속적인고용과충분한소득이인정되면 4년까지갱신가능하였다 (Calavita, 2004). 고용주가합법화된이주노동자의사회보장비를내지않아도되게하고이민자의합법화신청을허용함으로써이번합법화프로그램은종전보다성공적이었다는평가를받는다.

264 238 이민정책의국제비교 < 표 10-4> 이탈리아불법체류자의합법화규모 합법화신청수합법화된외국인수비고 1982 년 16, ~87 년 118, 년 235, ~96 년 256, , 년 308, , 년 700, , ~11 년 295, 년 135, 현재 87% 지원처리, 처리된신청건중 75% 허가 1) 1986 법 (Law 943/1986) Martelli 법 (Law 39/1990) Turco-Napolitano 법 (Law 40/1998) Bossi-Fini 법 (Law 189/2002) Security Package 법 (Law 94/2009) 주 :1) Salis, 2012, p.32. 자료 : Sciortino, 1999; Perlmutter, 2014; Immigration Statistical Dossier, 년대에들어와서도여러차례의불법이민자합법화를실시했으며, 1990년대에비해그규모도훨씬확대되었다. 2001년에시행된합법화프로그램은초기에는가사노동자들만대상으로했지만다수당의압력과고용주조직의로비에힘입어점차다른직종으로도확대하게되었고, 199) 70만명이신청해서 63만 4천명이합법화되어규모면에서전례없이컸다. 적어도합법화신청시점을기준으로 3개월이상일한이민자가대상이었고불법이민자를고용하고있는내국인또는합법적으로거주중인외국인고용주가합법화를지원할수있었다. 국제또는국내범죄에연루된경우에는신청자격이박탈되었고자영업자와구직자또한지원할수없었다. 이를통해합법화된외국인중절반은노인과장애인을돌보는간병인과가사노동자였다 (Perlmutter, 2014). 199) 이런압력의타협점으로합법화범위를고용주가주도하는합법화로한정하였다. 즉, 고용주로부터특별요청이있는불법체류노동자만을대상으로합법화를해주었으며, 자영업자나실업자인불법체류자는합법화대상에서제외되었다 (Salis, 2012).

265 제 10 장이탈리아의이민정책 년에다시합법화조치가시행되었는데, 2011년까지진행되었던합법화프로그램은오직가사및간병분야에종사하는이민자만을대상으로하였다. 자격기준은비교적느슨한편이었다. 내국인, EU국민또는비EU국가출신장기거주합법이민자가 5개월이상이탈리아에서일한불법이민자들중최대 3명까지합법화신청을할수있었다. 소득기준에있어서는, 가사도우미 (housekeeper) 의경우지원가능한최소소득이 2만 5,000유로이고, 간병인의경우소득요건없이돌보는환자의장애증명서만으로도지원가능했다 (Perlmutter, 2014). 하지만이합법화는신청자가 50~70 만명일것이라는예상에훨씬못미쳐서실패했다는비판을받았고합법화과정에서나타난이민자에대한차별때문에이민관련시민단체의분노를샀다 (Salis, 2012). 또한원칙적으로가사서비스종사자만을대상으로했지만, 다른직종의불법이민자들도합법화프로그램을편법적으로활용하고있음이합법화신청자국적분석을통해나타났다 (Salis, 2012). 2012년에도합법화프로그램을시행하여 13만 5,000명이신청을했다 (Immigration Statistical Dossier, 2013). 나. 외국인력도입및체류관리정책 합법화가취업활동을위한합법적절차를거치지않고일하고있는외국인을합법적인외국인력으로전환시켜서관리하기위한정책수단이라면, 정부가도입단계부터개입하여국내노동시장수요를반영하여외국인력을체계적으로도입 관리하기위한대표적인정책수단으로쿼터제가있다. 1990년 Martelli 법제정과함께연도별쿼터지정에대한논의가진척되었는데 1998년 Turco-Napolitano 법은쿼터제를외국인력관리시스템의가장중요한정책적수단으로지정하였다. 2002년 Bossi-Fini법에서는입국과고용계약가능성과의연계를강화하였으며장기체류보다는계절노동자같은단기체류외국인력도입에중점을두었다. 또한일종의노동시장테스트라고볼수있는외국인근로자에대한수요테스트를추가하였다. 즉, 고용사무소 (employment office) 를통해구인공고를내고 20 일동안이에대한응답이없다면지방정부가신규비EU국가출신노동

266 240 이민정책의국제비교 자입국을허가한다. 이탈리아쿼터제는장기체류이주노동자와계절노동자뿐아니라자영업을하려는외국인에게도적용된다. 이민자의기술 기능이나학력수준에따라쿼터를명시하지는않는다. 특별쿼터 (privileged quota) 가배정되기도하는데, 불법체류자감소에협조하는송출국과양자협약이나부처실무집단이수상에게추천하는방식으로국가별특별쿼터를설정하게된다 (Chaloff, 2008a). 구체적인쿼터결정은내무부 (ministry of interior) 와고용부 (ministry of interior) 에서책임을맡고있으며수상령 (Prime Minister Decree) 을통해서확정된다. 쿼터는 3년마다발행되는 Document of Migration Policy Planning( 이하, DMPP) 에명시된기준에따라서정해진다. DMPP는관련부처와국회소속위원회, 지방정부, 경제노동협의회 (National Council of Economy and Labour(CNEL)), 이민자통합및지원시민단체들, 노동조합, 고용주단체등과의협의를통해서만든다. 구체적인쿼터수에대해서는언급하지않지만과거이민흐름, 노동시장자료, 인구추계, 고용추계, 고용주조사등의내용을담고있다 (Chaloff, 2013). 가끔 DMPP 발행이늦어지거나발표를하지않는경우가있는데이럴경우에정부가의무적인협의과정을건너뛰고임의로쿼터를정할수있는여지를갖게된다 (Chaloff, 2013; Villosio and Salis, 2012). 2010년 12월에이탈리아정부는 DMPP를폐지하고연간쿼터계획을채택하는과정을수월하게하는법안을제안하기도했다 (Villosio and Salis, 2012). 합법적인외국인유입과정을살펴보면, 먼저고용주가각지방마다있는 Immigration Single Desk(ISD) 에외국인고용승인요청을한후고용주가고용하기를원하는이민자들이자국에서비자신청을한다. 비자가발급되면취업목적으로체류허가를신청하고허가되면일을시작할수있다 (Salis, 2012). 외국인력도입쿼터를정하는데중요한자료가되는노동시장및인구현황파악을위해서 ISTAT Labour Force Surveys 와인구통계관련연구가사용된다 (Salis, 2012). 특정연도의노동수요파악은 1997년부터 Union of Chambers of Commerce 에의해시행되고있는 Excelsior surveys 결과분석을통해예측하고있다 (Chaloff, 2008a). 그런데, Excelsior surveys는

267 제 10 장이탈리아의이민정책 241 오직서비스산업분야의사기업만대상으로하기때문에농업분야와가사노동분야의노동수요가분석에서제외된다는단점이있다. 가사노동분야는최근의이민자수요가점점더커지고있기때문에문제는더심각하다. 또한, 실제노동수요는경제상황에서짧은기간내에자주일어나는변동에큰영향을받는데 Excelsior surveys는고용주설문조사를바탕으로하기때문에현실적인노동수요를제대로반영하는데한계가있다. 또한, 이민자들이주로일하는산업인가사노동분야, 건설업, 농업분야등에서는급작스럽게인력이필요한경우가많기때문에실제수요를확실하게예측하기가어렵다. 게다가, 결국쿼터를결정할때는대중의여론이중요한역할을하고있다. 노동수요예측도중요하지만설정된쿼터에대해서대중들이받아들일수있느냐도중요한요소인데이러한정치사회적요소때문에쿼터규모는실제수요는물론이고 Excelsior surveys에의해예측된수요에도훨씬못미치는적은규모로설정된다 (Salis, 2012). 최근경제위기에서는쿼터가대폭축소되어, 2008년에는지원자자체를받지않았고 2009년에는쿼터관련법령 (quota decree) 이발표되지도않았다. 2010년에발표한비계절고용쿼터에서는 9만 8,080명의신규도입을허용했으나 2011년과 2012년에는신규쿼터배정이없었다. 계절노동자 (seasonal worker) 도입도쿼터제로운영된다. 2002~05 년기간동안연간이주노동자도입쿼터는 7만 9,500명이었는데, 이가운데 5만명은계절노동자에게만허용되었다 (Chaloff, 2008a). 경제위기를겪으면서장기체류취업허가쿼터는줄이고계절노동자쿼터가확대되었는데, 2011년과 2012년에는계절노동자쿼터만각각 6만명, 3만 5,000명허용하였다 (Salis and Villosio, 2013). 계절노동자는 9개월까지일할수있다. 계절노동자가귀국할경우비자처리과정이빨라지고, 우선순위로신청할수있게되며, 일한경험이세계절 (three seasons) 이상일경우계절체류허가를장기취업비자로바꿀수도있다는인센티브때문에계절노동자들중체류기간을넘기는경우가거의없다. 또한, 두계절 (two seasons) 이상일한노동자들을위해고용주들이 3년의계절체류허가를신청할수도있다. 비록외국인노동자가매년입국을위한비자를신청해야하긴하지만, 3년의체류허가를받으면해당노동자는쿼터제한에

268 242 이민정책의국제비교 영향을받지않는다. 또한, 장기체류를위한체류허가갱신을위해서매년갱신수를제한하고있는데 2006년과 2007년의경우 17만명이었다 (Chaloff, 2008a). 가족동반은쿼터시스템과별개로운영되고있고가족동반으로입국한배우자와자녀의경우취업도가능하기때문에이탈리아노동시장의현재와미래에중요한노동력이된다. 가족동반으로입국한경우도의료및사회보장서비스의접근이가능하고연금에관한권리도개인분담금액수에따라얻을수있다. 가족동반신청자격은가족동반체류, 자영업, 유학, 종교적이유로 1년동안머물거나거주증 (residence card) 을가지고있는이민자들에게주어지며그들의배우자, 자녀, 부모가가족동반자격으로올수있다. 65세이상부모의경우에는본국에그들을부양할자녀가없다는것이증명되어야체류가가능하고형제나다른친척은가족동반으로입국이불가능하다 (Chaloff, 2008b: 9~10). 마지막으로고숙련노동자들에관한내용은 1998년 Turco-Napolitano 법에들어가있다. 특별히유입에수적제한을두지않는데, 전문직종은다음과같다 : a) 다국적기업의관리자또는고숙련직원 b) 대학강사또는교수 c) 번역가또는통역사 d) 이탈리아인또는이탈리아로거주지를옮긴 EU 회원국국민에의해서고용된가사종사자 e) 내국인고용주가시행하는인턴쉽프로그램이후에운영되는전문적인훈련프로그램에참여하는자 f) 주재원 ( 외국회사에서이탈리아의회사로파견되는임직원 ) g) 해양노동자 (sea worker) h) 예술가또는전문적인운동선수 i) 기자또는외국미디어매체의리포터 j) 젊은연구자또는국제교환프로그램또는오페어 (au-pair) 로단기간머무는임시노동자 k) 전문간호사. 위의직종에해당하는이민자유입에대해서양적한계가없지만, 지역의 ISD(Immigration Single Desk) 의승인을받아야입국이가능하다. 2009년이후부터는입국절차가몇몇직종에한해서는더욱간소화되었다. 예를들어다국적기업의관리자또는고숙련직원, 대학강사또는교수, 주재원 ( 오직이탈리아기업에서채용한경우 ) 은승인요청이 ISD 와의간단한커뮤니케이션으로대체될수있다. 고숙련노동자들은기간이정해진계약의경우에는 (fixed-term contract) 최대 2년체류가능하고무기계약의경우에는체류기간에제한이

269 제 10 장이탈리아의이민정책 243 없다 (Salis, 2012). 다. 이민자통합정책 1998년에발표한이민정책실행계획 (the first programmatic plan on policies of immigration and aliens in the territory of the state) 에서는통합 (integration) 을 차이를차별하고않고포용하는과정 (a process of non-discrimination and inclusion of differences) 으로정의하고있다 (Melchionda, 2011: 137). 이민자도내국인과같이동등한처우를받을권리를갖는다는관점은이탈리아이민법제와정책의변화가운데도상당히일관되게유지되었다. 같은맥락에서이민자의가족결합권, 교육접근권, 의료및사회보장접근등에있어서비교적진보적인입장을갖고있다. 이러한이민통합의정책기조는 2009년안보법 (Security Law, Law 94/2009) 이제정되면서약간변화한다. 이민자 통합 에대한이해도차이를존중하는차원을넘어서이민자가이탈리아에적응하기위해노력해야한다는점을강조한다. 안보법에서는 통합 을 헌법에서중요시하는가치를존중하면서경제, 사회, 문화생활에참여하고자서로노력하면서이탈리아국민과외국인의공존을증진하는과정 으로서정의한다 (Melchionda, 2011: 137). 이러한통합을이루기위해 2010년 6월에 통합계획 (Integration Plan: Identity and Encounter) 을논의하였다 (Salis, 2012: 26; Villosio and Salis, 2012: 184). 이계획의세가지주요개념은정체성, 만남, 그리고교육이다. 이를 이탈리아식통합모델 또는 개방적정체성모델 (Open Identity Model) 이라고도칭하는데, 국민정체성에대한확고한인식을기반으로서로만나고소통하는것을강조한다. 내가누구인지를확실히알고 ( 정체성 ), 존중하고, 다른문화와전통에대한관심이균형을이룰때진정한만남이이루어지고통합도가능하다고본다. 따라서이통합모델은경제적통합보다는문화및정체성이슈에초점이맞춰진것으로평가된다 (Villosio and Salis, 2012). 2009년안보법에서는이민자통합을촉진하기위한여러가지제도들

270 244 이민정책의국제비교 을추가하고있다. 예를들어, 거주허가를신규로받거나갱신하고자하는모든이민자들은이탈리아어지식과이탈리아사회의법과제도의기본원칙등에대한충분한지식을얻고자노력하겠으며시민권가치와통합의헌장 (Chart of citizenship value and integration) 을존중하며미성년자녀의교육에헌신하겠다는통합서약 (integration agreement) 을해야하며, 이는 2011년 9월부터시행에들어갔다 (Salis and Villosio, 2013: 178). 그리고이탈리아에서언어강의수강, 대학교육이나직업훈련참여, 건강보험등록, 창업, 자원봉사단체활동참여, 주택임대계약등으로나타나는통합노력에는포인트를부가하고범법행위등은포인트를감점하는식으로통합포인트제를운영하여거주허가갱신시적용하겠다는것이다 (Villosio and Salis, 2012; Salis and Villosio, 2013). 그밖에도가족재결합을위해서주거요건을강화하였으며, 장기체류거주허가 (long-term residence permit) 를받기위해서는언어테스트를통과할것을요구하는등제도를강화하였다 (Villosio and Salis, 2012). 이러한제도도입은강한비판을받고있는데, 특히지방정부는이제도를시행하는데필요한역량부족과경제위기이후대폭적인예산삭감으로인한재원부족등이문제가되고있다. 이민자통합정책국제비교지표인 MIPEX 를기준으로 2014년이탈리아는 38개국참여국중 13위를기록하고있다. 200) 2007년 MIPEX 에서는이탈리아의통합정책이유럽의주요이민국중에서꽤두각을나타냈었다. 그러나 2009년안보법도입과함께규제적인정책으로 MIPEX 점수가떨어졌다가최근장기체류이민자에게공공부문직업을개방하고유럽연합법을존중하여국제보호수혜자를처우하면서 MIPEX 점수가개선되고있다. 이탈리아이민자들은노동시장이나교육 / 훈련, 공공고용서비스접근등에있어서는내국인과동등하게처우를받고있지만, 해외취득자격증이나기능을공식적으로인정받는절차가제대로마련되어있지않아서불리하다. 가족친화 (family-friendly) 정책을통해서이탈리아는합법체류자의대부분의가족들을받아들이고있긴하지만그들의배우자는노동시장에서보호가필요하고자녀들은교육과시민권획득에있 200)

271 제 10 장이탈리아의이민정책 245 어서지원이필요하다. 이처럼대부분의비EU국가국민들은장기체류자가되는것은성공했지만시민권획득을위해제한적이고관료주의적인절차때문에완전한이탈리아국민으로서자리를잡는데는아직어려움이많다. 201) 제 4 절이민자활용과성과 이탈리아내국인과이민자의고용률을비교해보면, 202) 2012~13 년을기준으로이민자가 59.0%, 내국인이 55.8% 로이민자의고용률이더높다 (OECD, 2015). 성별고용률을비교해보면, 남성의경우이민자가 70.4%, 내국인이 65.0% 인데비해, 여성은이민자가 49.3%, 내국인이 46.4% 로남녀모두내국인보다이민자의고용률이더높다. 다른한편, 학력수준에따른고용률은학력수준이낮을경우이민자의고용률이내국인보다높으나, 고학력인경우에는내국인의고용률이더높아서저숙련직종에서이민자들이큰비중을차지하는현상과일치한다. 또한, 2008년경제위기를기준으로 2006~07년보다 2012~13년에이민자의고용률이더낮아진걸로보아경제위기가이탈리아에거주하고있는이민자들에게도큰영향을미쳤음을알수있다. 2006~07 년과 2012~13년모두이민자의고용률이내국인에비해높지만, 경제위기를맞아이민자의고용률이내국인보다더떨어져서내국인과이민자간고용률의차이는줄어들었다. 실업률을살펴보면 (OECD, 2015), 이민자가 15.3% 로내국인 11.0% 보다높다. 남성보다여성의경우내국인과이민자간실업률차이가더높다. 여성의경우, 이민자의실업률이 16.7% 인데비해, 내국인은 11.9% 이다. 저학력집단보다고학력집단에서이민자와내국인의실업률격차가더컸 201) 202) OECD 이민자통합지표보고서 (2015) 에서는이민자는해외출생인구를의미한다. 즉, 출생지를기준으로이민자 (foreign-born) 와내국인 (native-born) 을구분하기때문에, 귀화자도이민자로분류된다.

272 246 이민정책의국제비교 다. 2006~07 년과 2012~13년을비교해보면이민자와내국인모두 2012~ 13년에실업률이더높아졌으며, 내국인보다이민자의실업률이더큰폭으로올랐다. 고용의질적측면을살펴보면, 임시직에종사하는비율이이민자가 15.2%, 내국인이 12.6% 로이민자가더높았다. 하지만 10년이상체류한이민자로분석대상을제한하면, 임시직비율이 11.8% 로낮아지고이는내국인의임시직비율보다낮았다. OECD 회원국의임시직비율평균을살펴봤을때이민자 13.3%, 내국인 11.1% 인것을보면이탈리아는 OECD 평균보다이민자와내국인모두임시직비율이높은편이다. Fullin 과 Reyneri 의 Labour Force Survey 분석에따르면, 이탈리아이민자들이교육수준에상관없이저숙련직종에집중되는것은이민자들이손쉽게접근할수있는저숙련또는중급숙련직종에서노동수요와지하경제가중요한역할을하고있으며, 실업의위험에서도저숙련직이민자는내국인과별차이가없지만전문직에서는이민자가더불리하다고한다. 특히, 이민자의교육수준이높을수록이에걸맞는직업을찾기는더어려워진다 (Fullin and Reyneri, 2009). 2010년현재외국인들의월급은내국인보다평균 24% 가낮다 (Villosio and Salis, 2012). 이러한내 외국인간임금격차는여성의경우훨씬더크며, 지난 3년간그격차는풀타임과파트타임모두에서더커졌다고한다. 그리고이러한임금격차는교육수준이높을수록더커진다고한다. 이렇게내 외국인간임금격차가나게된원인은외국인근로자의일자리가저숙련직종에집중되어있기때문이며, 교육수준이높더라도고숙련또는전문직으로자리잡기가어렵기때문이기도하다. 2010년과 2011년이탈리아경제활동인구조사에따르면, 이민자들은내국인들과같은교육수준이라고할지라도숙련수준이낮은직업에일하고있어서과잉학력 (over-education) 의문제가나타나고있다. 33% 의이민자가저숙련직업에종사하고있고, 37% 가중간숙련직에종사하고있다 (Salis and Villosio, 2013). 내국인의 7.7% 가저숙련직업에, 25% 가중간숙련직업에종사하고있는것과비교해보면대체로이민자들이저숙련업종을담당하고있음을알수있다. 고숙련직업에종사하고있는이민자는전체중에서 30% 에불과한데에비해서내국인은 66.4% 가종사

273 제 10 장이탈리아의이민정책 247 하고있다. 전체이민자의절반이상이고교수준의정규교육 (upper secondary education) 을받은것을고려하면하향취업의문제가더욱뚜렷하게드러난다 (Salis and Villosio, 2013). 이민자들중자영업종사자비중이 2010년 14% 에서 13.3% 로약간줄어들었다. 이민자들이자영업에종사하더라도건설업이나 catering에서가장힘든일을맡아서하는경우가많다. 제 5 절전망과시사점 유럽의대표적인이민송출국가였던이탈리아가지난 25년간주요이민유입국으로변신하는과정은급속한이민자인구성장의측면에서뿐아니라이민법과제도의발전과정에서도어떤이민국가도경험한바없는압축적인전환과정이었다. 1970~80년대이탈리아북부를중심으로한산업및경제발달로소득및생활수준이높아지자저숙련직종에내국인기피현상이나타나고, 그자리를관광이나단기방문을목적으로손쉽게들어온외국인들이채우게되면서합법적인외국인력유입및관리정책이생겨나기도전에수많은외국인들이이탈리아비공식노동시장에서일하게된것이다. 소규모제조업, 건설업, 농업, 가사및간병등개인서비스업, 호텔서비스업등의저숙련직종의인력난은북아프리카와동유럽이민자들을끌어들이는유인이되었으며, 대규모지하경제의노동시장은불법체류외국인들이쉽게일자리를찾을수있도록환경을조성했다. 2000년대초반합계출산율이 1.25명으로초저출산과빠른고령화로인하여노동력부족과간병등돌봄노동자수요증가도동시에나타났다. 이탈리아의대규모이민자유입은유럽연합의이민자유입통제에도문제를일으키기때문에이탈리아는유럽연합으로부터철저한국경관리와불법체류자관리에대한지속적인압력을받아왔다. 이과정에서이탈리아정부는연간쿼터제로외국인유입규모를조절하고, 주기적인합법화프로그램을통해불법체류자를합법적이주노동자로전환시켜국내노동

274 248 이민정책의국제비교 시장에서외국인력규모를관리하여왔다. 중도좌파연합정부가정권을잡았을때는좀더개방적이며이민친화적인정책을펼치고, 중도우파연합정부가집권할때에는국경통제를강화하고불법체류자관리를엄격하게하며이민자의권리보다는자발적인통합노력을더강조하는경향이있었지만, 노동시장수요에맞는이민자도입정책을지향하고불법이민자관리를철저히하기위한구체적인정책수단에서는좌파나우파정권이서로수렴하는경향을보이며이민관리정책의국제적추세를따라가고있다고볼수있다 (Salis, 2012; Sciortino, 2014). 이탈리아의외국인력도입정책이노동시장수요에맞게신규로외국인을데려오기보다는이미들어와있는불법이민자들을합법화시키는방식에크게의존하고있는현시스템을개선하고자하는노력은앞으로점차강화될것으로보이며, 이를위해국경관리및불법체류자관리를보다철저히하여유럽연합의이민정책기조에맞추고자하는노력은계속될것으로보인다. 이탈리아에서저숙련또는반숙련직종에집중되어일하고있는이민자들가운데장기체류또는정주인력의비중이점차높아짐에따라이들의직업능력향상을위한직업훈련이나교육, 직능수준에맞는일자리매칭의필요성은점차더커질전망이며, 이민자들의해외취득학력이나자격증에대한평가와인정시스템구축의필요성도확대될전망이다. 이탈리아는저숙련직종에종사하는이민자라하더라도가족동반또는초청이가능하고이들가족이민자들도취업할수있도록허용함으로써, 신규이민자유입에서노동이민보다가족이민의비중이점차확대되고있다. 가족이민자들이이탈리아노동시장에적절히잘활용될수있도록하기위해서는선별적도입이가능한노동이민자들과는차원이다른정책적지원을필요로할것이며, 또한가족이민비중확대로부수적으로나타나는현상으로미성년외국인집단의확대문제가있다. 이탈리아에서태어나거나이탈리아에서성장하고있는이민2 세대들의보육과교육및통합문제도이탈리아이민정책, 특히이민자통합정책에서그중요성이더욱커질것이다. 이들에게국적을부여할지여부도통합차원에서중요하게논의하는문제들중하나이다. 국가이민정책을실제로구현하는지방정부의역할비중은이민자규

275 제 10 장이탈리아의이민정책 249 모가확대될수록더욱증가할전망이며, 특히이민자관리및통합에있어서중앙정부와지방정부간의협력과적절한예산배분, 이민정책추진역량강화등은앞으로도그중요성이더욱확대될것으로보인다. 중앙정부의이민정책방향을지방정부가적극이해하고이를시행할수있는행정역량및예산을갖출때현재이탈리아이민정책의법과현실간괴리가좁혀질수있을것이다 (Perlmutter, 2014; Renucci, 2011). 후발이민국가로서이탈리아의이민정책발전과정에저출산 고령화의인구문제, 경제 산업구조및노동시장, 정치환경, 시민단체들과지방정부, 그리고유럽연합등이미치는영향과그간의정책추진에서의시행착오는이제막외국인인구 4% 를향해가는우리나라이민정책개발에많은시사점을던져준다.

276 250 이민정책의국제비교 제 11 장 스페인의이민정책 제 1 절이민정책의전개과정 스페인은 1980년이전까지는전형적인이민송출국가였다. 1920년대에는신대륙라틴아메리카에서의경제적기회를찾아떠났으며, 1950년대이래로급격한산업화 도시화를겪으면서농촌에서밀려나고대도시에서일자리를찾지못한스페인사람들이급격한경제성장으로노동력이부족했던프랑스, 독일, 스위스, 영국등으로노동이주를떠났다. 1960년대연평균 17만명이해외이주를떠났으며, 전체이민자의 80% 가유럽으로이민을떠났다 (Izquierdo et al., 2013). 스페인의해외이주가최고조를이루었던 1960년대중반에는전체인구중 7% 가다른유럽국가로떠났다. 그래서 1950~70년대다른유럽국가로이민을간사람이 200만명정도로추정되고있다 (Finotelli, 2012). 1970년대초반국제석유파동으로서유럽에서이주노동자유입을중단하고, 스페인의경제가성장하면서스페인사람들의해외이주가점차줄어들기는했지만 1980년대초반까지만해도나가는이민이들어오는이민보다많았다. 스페인의외국인유입이본격적으로시작된것은 1990년대초반이다. 1997년이후에이민자유입국가가되었다. 1996년 3만명이채안되는이민자가들어왔는데 10년후인 2007년에는 90만명의이민자가유입되

277 제 11 장스페인의이민정책 251 는주요이민국가가되었다. 2008년부터시작된경제위기로최근에는이민자유입보다내 외국인을포함한인구유출이더많아지기는했지만, 국내체류이민자의비율이 12% 나되는대표적인후발이민국가가되었다. 1990년대이후스페인경제가급성장하면서해외에이민을갔던동포들의귀환이늘었고, 독일이나영국으로부터은퇴이민도외국인유입의한부분을형성했다 (Izquierdo et al., 2013). 스페인은장기간독재를해온프랑코정권이 1975년무너지고 1978년스페인헌법이선포되면서입헌군주제에기반한민주주의체계를정립하게된다. 1986년유럽연합에가입, 1990년대후반 European Monetary Union 에가입하였고, 당시국내에서는부동산붐과함께건설업에많은인력수요를창출하였고, 경제규모의확대와더불어관광, 서비스업등다양한산업에서도저숙련인력수요가높아졌다. 하지만경제성장과더불어내국인의소득과생활수준이높아지면서내국인인력은 3D업종취업보다는실업을선택하는경향이나타나게되고, 대신외국인력이그런일자리를채우게되면서이민자규모가급속하게증가하게되었다. 결과적으로내국인실업률이높으면서도저숙련직종에는노동력부족으로인한외국인력에대한수요도높은현상이나타나게된다. Hazan(2014) 은스페인에저숙련외국인근로자의대거유입은 1990년이래스페인의경제성장모델과인구문제 (demographic deficits) 가결합되어나타난것으로본다. 스페인의경제성장은고숙련인력보다는저숙련인력을요구하는경제부문에의존하여진행되었으며, 연공서열 (seniority) 이높은근로자를우선적으로보호하는노동시장특성은젊은고학력자들의노동시장진입을어렵게만들었다. 2008년경제위기의여파로스페인은실업률이 23%, 15-24세청년실업률은 40% 를넘는가운데젊은내국인대졸자들이독일을비롯하여영국, 프랑스미국, 남미로이민을떠나면서비전문외국인력유입국이면서동시에전문인력해외송출국으로전환하게된것도지난수십년간추구해온경제모델의결과로본다 (Hazan, 2014). 203) 203) 이는건설업에크게의존하여성장해온스페인경제가재생에너지, 바이오기술, 운송등최근경쟁력을얻고있는분야로산업혁신을추구하는데필요한전문인력이경제위기의여파로해외로빠져나가는것으로심각한두뇌유출로보기도

278 252 이민정책의국제비교 스페인의이민유입역사를 3 단계로나누어볼수있다 (Hazan, 2014: 385 ~390): 1 단계는 1985~2005 년, 2 단계는 2005~07 년, 3 단계는 2008 년이후 이다 단계 (1985~2005) 유럽연합가입을전후로유럽연합의이민정책에맞추려고하면서, 기업들로부터요구를충족시키고자했던단계이다. 1985년처음 외국인의권리와자유에관한법 (The Rights and Liberties of Foreigners in Spain) ( 일명외국인법 Law on Foreigners) 이제정되었고, EU의안보요구조건을충족시키고자하였다. 이법은이민자의권리보호보다는이민자규제에초점을두고있으며, 내무부 (the Interior Ministry) 보다노동부 (the Labor Ministry) 가집행하였다. 내무부와노동부는이민문제어젠다설정을놓고부처간강한경쟁관계에있었다. 이외국인법의주목적은이민자의노동시장접근을어렵게함으로써안정적인거주를매우어렵게하는데있었다. 신규이민자들은일자리를찾은뒤에야거주허가를받을수있으며, 이를갱신하기위해서여러가지요건사항을충족시켜야했다. 이법의한계로인하여, 많은이민자들이불법체류자가되었다. 가족결합을허용하지않다가 1996년법개정에서가족결합권을신규이민자의권리로인정하였다. 이법시행에따른일종의보상으로처음으로합법화를시행했으나, 이혜택을본이민자의규모는 3만 8,131명으로적었다. 이민자가개인적으로또는고용주를통하여합법화신청을할수있었으며, 한시적조건으로합법화하는것이라서이들중상당수는다시불법상태로되돌아갔다. 1991년과 1996년에 2차, 3차합법화가추가로이루어졌다. 1996년법개정을하였음에도합법적지위를얻는것이매우어렵도록되어있었다. 이민자규모가커지면서합법화의여파가커지자, 노동조합에서도합법화가합법노동자의규모를키우게되어내국인노동자의임금 한다 (Hazan, 2014: 369).

279 제 11 장스페인의이민정책 253 을낮출수있다고반대하고나섰다. 다른한편, 기업의입장에서도불법체류자를고용하는데제재가가해진것도아니고사회보장시스템 (social security system) 에근로자를등록하도록강요받지도않았다. 합법화를위해서이민자들은자신이일자리제의를받았다는것을보이면되고, 고용계약을맺도록요구하지않았다. 따라서많은경우, 일자리제의를받았지만노동시장에불법체류자로있었다. 보수당인국민당 (Popular Party) 정권하인 2000, 2001년 4차, 5차합법화가이루어졌다. 이때약 46만 8,000명이합법화되었다 (Arango, 2013: 11). 1996~2004년, 2011~14년기간동안집권당인국민당은 1996~2000 년첫집권기간중에는이민에대해사회노동당과거의같은노선을따랐다. 그러나두번째집권기인 2000~04년에는보다규제적인이민정책으로선회하였다. 고용주들의요구에도불구하고노동이주허가를어렵게했으며, 불법이민자와의싸움을선포하고그수를줄이는데최우선을두었다. 2000년이전까지는이민이거의정치적논쟁의대상이되지않았다. 2000년선거캠페인에서처음으로이민이공개적으로논의되었다 (Casado, 2014: 396). 당시남서부연안의 El Egido 에서반이민폭력이심각해지자, 당시시행된외국인법 ( 이민법 ) 에반대하던국민당이이를활용해서쟁점화시켰다. 국민당 (PP) 이지지하는이민정책에대한입장은 1 이민유입에대한통제강화 2 불법이민자단속강화 3 이민흐름을줄이기위해송출국가들과협력강화 4 수용국의기본가치와관습에이민자들이적응할것이다. 이런입장은 EU의이민통제정책, 국경통제강화, 노동시장수요에기초한합법적이민자만수용하는것이국가를위해가장좋은정책이라는입장을견지한다 (Casado, 2014: 396). 사회통합에용이하면서도노동시장이필요로하는이민자유입을지지하는국민당은남미국가들과양자협약을통해남미출신이민자고용을우선시하는정책을실시하게된다. 1996~2004년국민당집권기간동안, 이민통제를위한정책수단들에개선이있었으며, 내무부 (the Ministry of Interior) 가이민정책추진주무부처가되어이민유입통제정책과전략을개발하였다. 1997년처음으로모로코와 MOU 체결, 그후루마니아, 불가리아. 세네갈, 에쿠아도르,

280 254 이민정책의국제비교 콜롬비아, 페루와도초청근로자로인력송출을위한 MOU 를맺었다. 초청노동자프로그램 (Guest worker program) 은근로자가계약종료후본국으로귀환한다면몇년후스페인시민권취득을할수있도록하고있으며, 고용주의동의가있으면본국귀환후다음해에다시들어올수있도록했다 (Hazan, 2014: 387). 비자정책, 송출국과양자협약, 외국인근로자에게고용제안을관리하는채용협약 (recruitment agreement) 등을추진하면서이민유입을통제하기위한기술적발전이있었다. 그럼에도불구하고, 일터에대한내적인통제는개선되지않았고, 실제불법이민자의수도크게줄어들지않다. 2004년선거캠페인에서국민당은이민자들이스페인에들어오기전에 통합협약 에서명하도록하겠다는등이민을공공쟁점으로부각시켰으나정권을유지하는데실패하였다. 다른한편, 사회노동당 (PSOE) 도 1996년까지이민정책에큰관심이없었다. 1986년이민법개정에양정당이동의했었으나, 2000년선거캠페인과정에서양정당의이민에대한입장차이가분명해졌으며, 대중적으로드러나기시작했다. 국민당이이민통제를강조한다면, 사회노동당은개인의권리를통제보다더중요하게생각했다. 사회노동당은이민의흐름은전지구적현상으로멈출수있는것이아니라고생각했으며, 국경통제는이민정책의작은부분이라고보았다. 이민정책의주요목적은합법적이민자수의유입을늘리면서, 불법적인경로활용을감소시키고, 합법화와같은정책수단을통해불법이민자의수를줄여야하는것으로보았다 (Casado, 2014: 397). 2004년에정권을되찾은사회노동당은이민통제를느슨하게풀면서이민자에대한포용적인정책을추진했다. 이민정책추진부처도내무부 (Interior) 에서노동부로변경시켰고, 이민을다루는차관 (a deputy minister for immigration) 을두는제도를처음도입했다. 합법화와이민자권리가이민정책의중요사안으로대두되었으며, 공동발전이라는틀에서송출국과양자협약을재설계하였다. 이협약을통해송출국지원을통해두뇌유출을막고, 송출국국민들의이민에대한수요를줄이려고시도하였다 (Casado, 2014: 397). 2000년 스페인에서외국인의권리와자유그리고통합에관한법 (The Law on the Right and Freedoms of Foreigners in Spain and their

281 제 11 장스페인의이민정책 255 Integration) (Organic Law 4/2000) 이제정되어, 스페인이민정책에큰전환을가져왔다. 2000년 Organic Law 4/2000에서는이민자의통제보다는권리를강조하였으며, 그들의법적지위에상관없이이민자의노동3 권을포함하여더많은권리를보장해주었다. 이민현상을전지구적이며영속적인것으로이해하면서신규이민자들의노동시장통합의중요성을강조하였고, 신규이민자의송출국과의상호발전의개념을처음법안에포함시켰다. 이민의흐름을통제하기위해서, 송출지역의경제적, 사회적발전을돕는책임이스페인에도있다고보았다. 이런정책은지방정부의지지를받았으며, 이미일부지역에서는송출국의공동발전관련시범사업들을진행하고있었다. 같은해개정된 Organic Law 8/2000는 Organic Law 4/2000보다는덜허용적이었는데, 노동3 권은합법이민자들에게만적용하도록하였으며, 통합을스페인이민정책의핵심으로보았다. 이법은 Plan GRECO 의법적근거가되었는데, 이계획은외국인을스페인경제발전의중요한기여자로보고, 이민을바람직한현상으로제시한다. Plan GRECO는신규이민자통합에서지방정부의역할을중요하게보았으며, 이는이후로시행되는정부의통합정책에매우중요하게영향을미쳤다 단계 (2005~07) 이민자유입이급증하던 2005년에다시대대적인합법화가있었다 년합법화는노동력부족과인구적필요를언급하면서노동계와기업주들이합의한가운데이루어졌다. 종전의합법화와다른점은 노동시장상황 을염두에두고합법화를하였다는것이며, 합법화의책임을이민자개인이아니라사업주가지도록한점이다. 이민자는노동계약을맺고있어야만합법화될수있었으며, 사업주가정부제재를피하려면특정기간안에사업장내이민자를합법화해야했다. 이렇게합법화가되면이민자는사회보장시스템에통합되고, 이시스템에기여자이면서수혜자가된다 년합법화로 57만 7,923명의이민자들이혜택을보았으며, 이와관련한대중적논쟁없이정부, 기업 (UGT) 과노동계 (CCOO, CEOE) 가비공개회의

282 256 이민정책의국제비교 를거쳐결정되었다. 이후에이루어지는합법화는상시적인체제를갖추게되는데, 이에대한자세한설명은뒤에서하겠다. 2004년사회노동당 (PSOE) 이 8년의야당생활뒤에다시정권을잡으면서높은정당성과대중적지지, 스페인경제성장에따른이민자노동력수요등을배경으로이민자우호적인분위기속에서일련의이민정책적실험들은진행되었다. 당시에는이전보다유럽연합의 dic 지침을따르는데관심이적었고, 유럽연합회원으로가입되면서독자적인정치적판단에자신감도높았던때이다. 2004년마드리드기차역폭탄테러사건 (Madid's Atocha Central Train Station) 을분리주의자 ETA 책임으로섣부르게비난한국민당이대중의분노를사서, 사회민주당 (PSOE) 의선거압승으로이어졌다. 사회노동당은즉각적으로이테러사건과이슬람인이나이민자에대한인종차별과무관하다고선을그었다. 사회노동당정권에서는이민정책주관부처를 내무부 (Interior) 로부터 노동부 (Labor and Social Affairs) 로바꾸었다. 이민을경제적인노동이슈로보고, 노동부내에 이민유입과유출 을다루는부서를새로만들었으며, 2008년에는 노동부 (the Ministry of Labor) 를 노동이민부 (Ministry of Labor and Immigration 로변경하였다. 사회민주당정부는 2007년에 시민권과통합에대한전략적계획 (the Strategic Plan on Citizenship and Integration) 을세워통합정책을추진했는데, 신규이민자들에게도동등한권리를부여하는정책을통해사회통합을촉진하는것이주목적이었다. 사회노동당은 2008년 7월에스페인헌법에서명시한상호성의원리 (the principle of reciprocity) 를조건으로비EU 시민들에게도지방선거에서투표권을부여할것을제안하였다. 그러나이러한제안은 2008년부터시작된경제위기로새로운국면을맞게되었다 단계 (2008~ 현재 ) 2008 년 1 월부터시작된경제위기와더불어스페인의이민정책은이민 자귀환정책과통합정책을동시에강조하면서, EU 의이민자규제정책에 좀더맞추게된다. 귀화이민자의부모나배우자부모를가족결합대상자

283 제 11 장스페인의이민정책 257 에서배제했고, 사업장감독을강화하고, 일자리가없는합법이민자들의본국귀환에인센티브를주는정책을실시했다. 예를들어, 실직중인합법이민자가거주권을포기하고, 귀국하여 3년동안돌아오지않는다면실업수당의 40% 를즉시지급하고, 나머지는귀국후본국에서지급하도록했다. 하지만이런정책은거의실효를거두지못했다. 이민자유입정책 (immigration policy) 은노동시장상황에맞추어신규이민자제로정책을취했고, 비EU이민자유입이어려워졌다. 통합정책과관련해서는스페인에이미정착하고있는이민자들을합법화하기위한새로운방법을제시했는데, 가족정착형합법화 (Arraigo Familiar, Family Attachment) 로스페인에서태어난미성년아동의부모를합법화시켜서부모의강제퇴거로아이들이고아원으로보내지는것을방지하기위한제도이다. 또한가정폭력피해여성들도거주권을얻을수있도록하였다. 2011년국민당이재집권하면서신정부는이민법을강화하고, 고용계약을받은이민자만이스페인이들어올수있고일자리를잃으면출국하도록하겠다고발표하였다. 신규이민자들이합법화되기위해많이활용해오던사회정착형합법화 (Social Attachment Mechanism) 제도를없애겠다고하였다. 국민당정부는노조나다른사회부문을고려하지않고, 기업주의필요와 EU 정책노선을우선시하는이민정책을구사함으로써 1980년중반의이민정책틀로되돌아가는모습이다 (Hazan, 2014: 390). 경제위기기간중에의료지원을끊는등복지비용을줄이려는조치가취해지고사업장에대한통제가강화되며, 실직이민자의귀국을독려하고, 증가하는한시적이민방법개선등이시도되고있다. 국민당집권후시민권을받기위해서는 스페인다움 (Spanishness) 에대한테스트를하기를요구하고, 경제적으로노동력이필요할때는받아들였다가수요가없어지면내보는 순환이주 를강화하자는제안도나온다. 불법체류자에게건강보호권 (Health care right) 을주지않는다는조치를제외하면, 2012년 5월현재아직어떤주장도현실화되고있지는않다. 이민과이민통합담당부처가정부기구에서지금까지처럼차관급 (junior minister) 의높은위상에있을필요가없으며, 그위치를낮출필요가있다는이야기도나오고있다 (Arango, 2013: 13). 이민과통합을사회노동당보다는덜중요하게인식한

284 258 이민정책의국제비교 다. 부처명도 노동이민부 (the ministry of Labor and Immigration) 에서 고용사회안전부 (the Ministry of Employment and Social Security) 로변경하였다. EU council on immigration에서스페인의입장을대변하는부처를내무부 (the Interior Ministry) 로하였다. 내무부는이민자통합보다는국가안보와통제관리 (policing) 에중점을두고있으므로 EU의규제적이민정책노선과일치하는방향으로갈것으로전망한다 (Arango, 2013). 그런데이처럼이민정책의방향을통제적으로전환할때야당과시민사회의저항도만만치않을것으로보고있다. 경제위기로인하여이민자의고용촉진을위한훈련교육비가삭감되고사회보장지원도축소되고있는가운데, 비교적비용이적게드는이민자통합프로그램을활성화하려고한다. 예를들어, 반차별법이의회승인을받도록힘쓰고, 선주민과이주민간의소통을강조하며, 선주민의다양성수용, 이민자의사회참여, 출신국가가다른이주민들간의상호작용을촉진하는등의프로그램활성화에신경을쓰면서어려운경제상황이반이민정서로인한사회갈등을촉발하지않도록노력하고있다 (Arango, 2013). 제 2 절이민자유입및체류현황 < 표 11-1> 은스페인으로매년들어온외국인의수를보여준다 년에 10만명도안되던이민자유입규모가 2004년 60만명, 2007년에는 90만명으로급속도로증가하였다 204). 이러한이민자유입규모는미국다음으로많은수치이다. 2008년경제위기가시작되면서유입이민자수가 69만명으로약간줄어들었지만, 2013년에도 30만명이넘는이민자유입이있었다. 204) 스페인 National Statistic Institute (INE) 발표에따르면, 1999 년 99.1 천명, 2000 년 천명, 2001 년 천명, 2002 년 천명의외국인유입이있었다고한다.

285 제 11 장스페인의이민정책 259 < 표 11-1> 외국인 (foreigner) 의유입 (inflow) 추이 ( 단위 : 천명 ) 명 자료 : OECD(2015), International Migration Outlook 2015, Table A.1. < 표 11-2> 경제위기전후외국인과내국인유출추이 외국인 284, , , , , ,984 내국인 28,091 34,453 35,372 37,278 52,841 73,215 합계 312, , , , , ,199 주 : 해외이민유출은미국은항공과선박의탑승객중 America 로이민하는사람수, 유럽으로의이민은해당국가의통계에근거해서산정했음 (Izquierdo, Jimeno, Lacuesta, 2013). 자료 : Minicipal registers. < 표 11-2> 는경제위기가시작되면서내국인과이민자가얼마나스페인을떠났는지를보여준다. 2007년경제위기가시작되기직전에는이민자유출보다는유입이훨씬더많았으며, 순이민 (net migration) 의수는 2010년까지만해도긍정적이었다. 2011년부터이민자유입보다는유출이더많았으며, 내국인의해외유출도빠르게증가하여 2011년 5만여명에서 2012년에는 7만명을넘었다. 독일, 프랑스등다른유럽국가로떠나는내국인들은주로고학력젊은층으로서이러한두뇌유출이향후스페인경제가회복되면우수인력부족문제를가져올수있어서우려가크다 (Hazan, 2014). 스페인에서는이민자통계를지방정부에등록한이민자를기초로산출한다. 이민자들이지방정부에등록을할때그들의법적지위를문제삼지않으며, 지방정부에등록되어있어야의료및교육서비스를받을수있기때문에불법체류중인이민자들도대부분등록을하게된다. 스페인통계청 (National Institute of Statistics : NIS) 은지방정부에등록된이민자수를합산하여이민자통계를발표한다. NIS에서발표하는이민자수는합법이민자만을대상으로산출하는노동이민부에서발표한이민자수와차이가있으며, 그차이가불법체류이민자수를가늠하는잣대가된다 (Hazan, 2014).

286 260 이민정책의국제비교 < 표 11-3> 등록외국인과해외출생인구수 (1998~2014) 총인구 등록외국인 총인구중외국인비율 ( 여성비율 %) ,347, , ,802, , (0.50) ,049, , (0.50) ,476,723 1,163, (0.49) ,964,244 1,560, (0.48) ,663,702 2,189, (0.48) ,345,342 2,771, (0.48) ,038,035 3,371, (0.48) ,758,250 4,002, (0.47) ,474,631 4,606, (0.47) ,283,259 5,262, (0.47) 해외출생인구 총인구중해외출생인구비율 ( 여성비율 %) ,239,273 5,386, (0.47) 6,225, (0.48) ,486,619 5,402, (0.47) 6,280, (0.48) ,667,174 5,312, (0.48) 6,282, (0.49) ,818,219 5,236, (0.48) 6,294, (0.49) ,727,890 5,072, (0.49) 6,174, (0.50) ,512,199 4,677, (0.49) 5,958, (0.51) 자료 : < rant_population_statistics 년등록외국인의수가 19 만 8,042 명으로전체인구의 0.52% 에불 과했던것이, 1986 년 24 만 1,971 명 (0.63%) 으로증가하였고, 1991 년 36 만 655 명 (0.91%), 1996 년 54 만 2,314 명 (1.37%) 으로증가하였다 (Hazan, 2014: 376, Table 12.1 참조 ) 205). 이민자는 1990 년대보다 2000 년대들어서면더 욱빠른속도로증가한다. 총인구중등록외국인의비율이 2000 년대초 에 2% 를넘어섰고, 2007 년에는 10% 를넘어섰다 년경제위기가시 205) Hazan(2014) 이제시하고있는 Table 12.1 에따르면, 본문의 < 표 11-3> 과는외국인 (Foreigner) 통계수치가약간씩차이가있다. 예를들어, Hazan 에서는 1998 년등록외국인이 637,085 (1.60%), 2001 년 1,370,657 (3.33%) 이다.

287 제 11 장스페인의이민정책 261 작되고나서도 2010년까지이민자규모는지속적으로증가하여등록외국인의수를기준으로이민자비율이 11.7% 까지증가하였다가 2011년부터점차감소하여 2014년현재 10% 에이른다. 스페인에서이민자가차지하는비율은외국인과귀화자까지포함한해외출생인구를기준으로하면 2014년현재 12.8% 이다 ( 표 11-3 참조 ). 1980년대와 1990년대에는주로북아프리카와동유럽에서이민자들이들어왔는데, 2000년대에는당시경제위기를겪고있던스페인구식민지인라틴아메리카국가들- 에쿠아도르, 콜롬비아, 페루, 볼리비아등-로부터이민자들이많이들어왔다. 현재스페인의가장큰이민자집단은모로코출신이민자들이며, 그다음으로 2007년 EU 회원국이된루마니아출신 (Romanians) 이많다. < 표 11-4> 스페인해외출생인구의국적별, 출생국가별구성 자료 : _of_citizenship_and_birth_of_the_foreign_foreign-born_population,_1_january_ 2014_(%C2%B9)_(in_absolute_numbers_and_as_a_percentage_of_the_total_for eign_foreign-born_population)_yb15.png

288 262 이민정책의국제비교 제 3 절최근의이민정책동향과특징 1. 정책배경 : 산업구조적, 인구적, 경제적, 비경제적배경 1990년~2000년대스페인의급격한이민인구증가는 1994년부터 2007 년까지경제성장과밀접하게관련이있다. 이기간동안매년평균 3.5% 의경제성장률을기록했다. 당시스페인에서는부동산투자와관광산업이활성화되면서건설부문이급속하게성장하게되었다. 1998년부터 2007년까지 700만개의일자리가생겼는데, 이중 50% 가이민자들에의해서채워졌다고한다 (Hazan, 2014: 379). 1960년대이래로건설과관광산업은스페인경제의주력산업이되었으며, 1990년대경제성장기에금융업과더불어그중요성은더커졌다. 이들산업에서는저숙련노동력에대한수요는높으나, 계속된저출산추세와내국인의높은학력수준은이를충족시켜줄수없게되었다. 이때이민자들이들어와저숙련노동력수요를충족시켜주게된다 (Hazan, 2014: 379). 이민자들이주로일하는직종은건설업, 음식준비와서빙, 도소매업, 가사서비스업, 농축산업등이다. 스페인경제가성장하면서, 실업률이낮아지면서, 여성의경제활동참여율도높아지면서가사서비스에대한인력수요도커지게되었고, 많은여성이민자들이들어와서가사서비스업에종사하게된다. 농업등 1차산업에종사하는이민자들도많다 (Hazan, 2014: 379). 스페인에서는내국인이일하는직종과이민자가일하는직종이구분되는이중적노동시장을형성하고있다. 스페인노동력조사를분석한자료에따르면, 2010~11년산업부문별이민자의비중을보면, 도소매업 (wholes and retail trade) 28%, 가사서비스를포함한기타서비스업 22%, 건설업 12%, 농축산업 8% 정도이다 (Rodriguez-Planas and Nollenberger, 2014). 이민자들이집중되어있는산업부문은저숙련일자리의비중이높다. 그중에서도기타서비스업은저숙련일자리비율이 45% 로가장높고, 농축산업 32%, 건설업 15%, 도소매업 11% 가저숙련일자리이다. 기타서비스업

289 제 11 장스페인의이민정책 263 에종사하는이민자의 70% 가저숙련직종사자이며 ( 내국인의경우, 40%), 건설업에종사하는이민자의 30%( 내국인 15%) 가저숙련직종사자이다 (Ibid. p.16). 이민자가집중되어있는직종의일자리는고용조건에있어서도불안정한임시계약직이거나파트타임직이많으며, 근로조건이좋지않은일자리비율도높고, 임금인상은잘안되며실직위험도높은일자리들이많다. Hazan(2014) 에따르면스페인의이민정책결정에영향을주는요인들이있다. 첫째, 스페인의역사적경험이다. 오랫동안송출국으로서의경험과민족적, 문화적, 언어적다양성은, 스페인엘리트와정부기관들이 차이 (difference) 의문제를인식하고, 문화적, 민족적 타자들 (others) 에대해서다른유럽국가들보다는좀더관용적인태도를갖게해주고있다. 경제위기를겪고있던 2010년에실시한한전국조사에따르면, 스페인국민들은이민자에대한부정적인생각들 -이민자의과도한증가, 불법, 범죄나불안등-보다는스페인의해외이민경험을떠올리거나이민자는일자리가필요하다, 동정심등긍정적생각들을더많이갖는다 (Hazan, 2014). 둘째, 이민유입관련하여주도적인목소리를내어온이해관계자들인정당, 노동조합, 기업들의협동조합주의적성격 (corporatist patterns) 이다. 기업주와노동자들의사회경제적이해를대변하는사회경제적주체들이의사결정과정에중요한역할을한다. 대부분의노동자계층을대표하는사회경제적주체로서 the General Workers Union(UGT) 과 the Workers Commissions(CCOO) 가있으며, 기업주들의이해를대변하는단체로 Spanish Confederation of Business Organizations 가있다. 노동조합 (Unions) 은사회노동당이집권했을때의사결정과정에더큰영향력을행사하며, 기업가단체들은국민당이집권할때더큰영향력을행사한다. 셋째, 매우지방분권적인정치체계를갖고있어서이민자들의통합방향을결정하는데지방정부가중요한역할을하는것이가능하다. 건강, 교육서비스를받기위해서는지방정부 (municipalities) 에등록이되어있어야하며, 이때법적지위를묻지않는다. 자치주정부 (Municipal government) 는사회보조, 주택보조등을제공하고, 건강과교육을포함

290 264 이민정책의국제비교 하는일부서비스는자치지방 (autonomous communities) 에서제공한다. 넷째는유럽연합의영향이다. 유럽연합의최남단회원국으로서스페인이국경통제및안보문제에좀더적극적으로대응하도록유럽연합이영향력을행사한다. 대규모이민을송출하는아프리카와맞닿아있는지정학적위치로인하여유럽연합의이민관리정책에있어서스페인은중요한위치를점한다. 스페인은유럽연합의영향으로이민자들에게비자를요구하는정책을강화하였다. 2000년대경제호황기동안스페인은유럽연합의엄격한국경관리와이민통제압력에도대규모불법체류자합법화를시행했고, 유럽연합을설득하여아프리카플랜 (Plan Africa) 을통하여이민송출국가인북아프리카의개발원조를하도록했다. 이를통한개발원조는주로아프리카이민의흐름을관리하는데활용되었다. 이제경제위기로유럽원조에의존해야하는스페인정부는이민자유입흐름이감소되고있음에도유럽연합의이민정책노선을따라국경통제를한층더강화하게될전망이다 (Hazan, 2014: 385). 2. 정책현황 스페인의급속한이민자증가는노동시장수요에맞춘합리적이고효율적인이민정책의결과는아니다. 지난 20년동안스페인의이민정책은불법체류이민자들을수용하는 뒷문정책 (a policy of the backdoor) 이라볼수있으며, 유럽연합에서추구하는합리적인이민자유입및관리정책을추진할수있도록외국인도입쿼터, 상용인력채용제도, 기간제인력채용제도, 신속한전문인력채용절차등의제도를갖춘것은비교적최근이다 (Finotelli, 2012). 본절에서는스페인의이민자유입에가장중요한채널로활용되어온불법체류이민자합법화정책을먼저살펴보고, 이어서합법적외국인력도입정책, 이민자통합정책순으로정리해보고자한다. 가. 불법체류관리정책 ( 합법화 ) 스페인의이민관리정책은불법이민자를관리하는정책을중심으로발

291 제 11 장스페인의이민정책 265 전해왔다고보아도과언이아니다. 여섯차례에걸친합법화를통해 100 만명이넘는불법이민자를합법화시켰다 (1991년 10만 8,000, 2000년 20 만명, 2001년 23만명, 2005년 56만 1,000명 ) (Sabater and Domingo, 2012: 193). 가장대규모로합법화가시행되었던 2005년까지의합법화방식이전통적합법화 (traditional regularization, 정상화 Normalization 이라고명명 ) 라면, 2006년부터도입된합법화방식은정착형합법화 (Settlement Program) 방식이다. 2005년까지수차례에걸쳐해왔던합법화는사면 (amnesty) 성격의비정기적합법화였다면, 2006년부터도입된합법화방식은지속적으로진행되는합법화제도이다 (Sabater and Domingo, 2012). 정착형합법화방식은유럽연합의이민정책틀에부합하는방식으로서대중적관심을피하는방식으로집행되었다 (Sabater and Domingo, 2012). 정착형합법화에는두가지방식이있는데, 노동정착형 (Labor Settlement) 과사회정착형 (Social Settlement) 이다. 노동정착형합법화는최소 2년스페인에살면서적어도 1년이상의고용주와의고용계약을유지했음을노동조합의지원을받아보여줄수있으면된다. 이런방식으로허가를받은과정은자신의고용주를공식적으로고발해야하며, 그런주장의정당성을입증하는데노동조합의역할이중요하며, 이로인하여같이일한동료들도영향을받을수있다. 사회정착형합법화는최소 3년을스페인에살았고, 최소 1년간고용계약을제출할수있어야한다. 또한스페인에배우자, 자녀, 직계친척이살고있다는가족연고가있거나지역공동체와사회적연계가있음을지방정부가입증해주면된다 (Sabater and Domingo, 2012). 그밖에노동시장통합을전제하지않고합법화될수있는두가지방법이있는데, 하나가가족정착형합법화 (family Settlement) 로부모가스페인출신인경우에해당되며, 고용증명을할필요가없다. 다른하나는예외적상황합법화 (Exceptional Circumstances) 로난민법에따라보호해야하는이민자, 인신매매피해자, 가정폭력피해자, 본국에서는치료할수없는질병을가진환자등이해당된다. 정착형합법화는합법화에있어지방정부의권한을강화시키고있다는점에서지방분권적특성을가지며, 또한이로인해합법화절차가지속성

292 266 이민정책의국제비교 을갖는제도로자리잡게되었다는것이다 (Sabater and Domingo, 2012). 이민자가지자체에거주등록을하면지방정부가이를증빙해주는서류를발행해주는데, 이서류가합법화에중요한증빙서류가되도록함으로써노동정착형이나사회정착형합법화에지방정부의역할이중요하게된것이다. 2005년정상화합법화와정착형합법화가운데어느방식으로합법화된이민자가다시불법체류자가되는가능성이높은지를분석한한연구에따르면 (Sabater and Domingo, 2012), 현재로서는후자보다는전자가더효과적이라고평가한다. 하지만정착형합법화에지원한이민자들은정상화합법화에성공하지못한사람들이지원했을가능성도있고, 최근나빠진경제상황이고용을유지하는것을더어렵게만든점도결과에영향을미쳤을것이라고본다. 여성보다는남성, 고연령층보다는젊은연령층이, 아시아나아프리카출신보다는남미출신이다시불법체류자로되는가능성이낮은것으로나타났다. 스페인은불법이민자를쉽게채용하는상당규모의비공식경제 (informal economy) 부문이있으며, 이민자에대해서다른유럽에비해상대적으로긍정적인태도를가지고있으며, 불법체류이민자에게도사회권을제공하며, 불법체류자에대한인내심도높은편이라이민자들이선호하는나라이다 (Sabater and Domingo, 2012: 216). 스페인은노동집약적이고한시적고용의일자리는신규이민자들로채워지는이중적노동시장구조를갖고있으며, 미등록이민자의존재를중요한문제로보지않고경제를위해필요한존재로이해하는경향이있다 (Sabater and Domingo, 2012). 나. 외국인력도입및체류관리정책 스페인노동시장이필요한외국인력을합법적인절차를거쳐서도입 활용하기위한정책들은유럽연합의이민자유입에대한통제및관리를강화하는요구를충족시키면서, 불법체류이민자를활용하는것이스페인노동시장의구조적특징으로자리잡고있는현상황을개선하고자하는노력의결과이다 (Finotelli, 2012). 2011년 6월신규이민법규제

293 제 11 장스페인의이민정책 267 (Immigration regulation n. 557) 는외국인력도입은노동시장수요에기초해야한다는것을강조한다. 스페인의외국인력방식은개인별채용의일반제도 (Regimén General), 쿼터식집단채용 (Contingente), 기간제외국인력채용, 구직비자, 자기고용방식 (self-employment option), 전문인력채용방식등을대표적으로들수있다 (Finotelli, 2012). 1990년대에도입된개인별채용의일반제도는고용주가고용할외국인을지명하면해당외국인개인이신청을하는방식으로진행되며, 외국인을채용하려는일자리에적절한내국인이나유럽연합출신사람을찾을수없다는것을증명하는노동시장테스트를거쳐야된다. 노동시장테스트는자치지방의공공고용서비스 (Public Employment Service) 가맡고있으며심사를거쳐외국인고용허가증 (negative certification) 을발급한다. 이과정이복잡하고시간이많이걸린다는단점을보완하기위하여, 인력부족리스트를작성하고이리스트에있는직종에서외국인력을활용할경우에는노동시장테스트를면제해주고있다. 쿼터식집단채용을통한집단채용방식은송출국가와 MOU를채결하여진행하며, 선발위원회가구성되어송출국에가서외국인력을선발한다. 이제도는스페인노동시장에필요한인력을수급하는데기여하고있는긍정적인평가를받고있지만그수가너무제한적이라는문제가있고, 경제위기이후에는거의외국인력수급채널로서의기능을하고있지못하고있다. 기간제외국인력채용은농업부문에서통상 9개월동안한시적으로활용할목적으로만들어진제도로서인력선발은고용주대리인이송출국에가서송출국의공공고용서비스대표와함께진행한다. 매년동일한외국인력을이제도를통해서활용할수있도록운영하여효율적이라는평가를받고있으며, 채용한인력이사업장을이탈하는등문제가생길때에는해당고용주는다음해외국인력채용에서불이익을받도록하고있으며, 이때문에본국에강한가족적연계가있는사람들을우선적으로선발한다. 스페인은단기노동계약 (short-term labor contracts), 노동허가 (work permit), 거주허가 (residence permit) 가서로밀접하게연결된복잡한시스템을가지고있다. 이민자는 90일에서최고 5년까지거주허가를받을수있다. 영주허가 (permanent residence) 를얻기위해서는합법적으로최

294 268 이민정책의국제비교 소 5년을스페인에거주해야한다. 합법화가된이민자이더라도 5년이안되는허가를받으면이를갱신할수없어서다시불법체류자가되게된다. 합법적지위를유지하는데필요한노동허가를갱신할수없어서불법체류자가될위험이경제불황기에더커지게된다 (Hazan, 2014: 382). 다. 이민자통합정책 스페인정부는신규이민자의정착을돕기위해 1994년 이민자사회통합계획 (the Plan for the Social Integration of Immigrants) 을수립하였다. 이계획의목표들이모두실현되지는않았지만, 이후스페인이민자통합정책에큰영향을미친두사업으로 신규이민자통합포럼 (the Forum for the Integration of New Immigrants) 과 의회이민관측소 (the Permanent Observatory of Immigration to Spain) 가있다. 포럼은신규이민자들이포럼에참여할대표자를선출함으로써이민자의시민참여를촉진시켰고, 의회이민관측소는이민자유입및통합정책개발에활용할연구들을지원했다. 이러한활동은자치주와자치도시에서도진행되었다. 스페인에서이민자통합이본격적으로정치적, 사회적쟁점으로등장한것은 2000년 Law 4/2000 이민법개정이후이다. 이민자통합의주요정책수단은 2007년에사회민주당정부가수립한 시민권과통합에대한전략적계획 (the Strategic Plan on Citizenship and Integration: PECI) 3개년계획이다. 이계획의주목적은신규이민자들에게도동등한권리를부여하는정책을통해사회통합을촉진하는것이다. 통합계획의내용중에는스페인헌법에서명시한상호성의원리 (the principle of reciprocity) 를조건으로비EU 시민들에게도지방선거에서투표권을부여할것을담고있다. 이 3개년통합계획은, 1차계획은 2007~10 년, 2차계획은 2011~14 년기간동안시행되었다. 이민자통합정책을위한현행제도적틀을갖춘것은이민법 Law 2/2009 개정에와서이다. 2009년개정법에는연방정부, 지방정부, 시민사회간협력에의한다층적거버넌스를명시하고있다 (Pasetti, 2014). 자치지방이나자치구차원에서도자체적으로이민자통합계획을수립하여시행하기도한다.

295 제 11 장스페인의이민정책 269 통합계획에서는 11개의주요정책영역을구분하고각영역별목적을설정하고, 예산수립및집행을한다 (Pasetti, 2014): 1초기정착 (reception) 2고용과경제발전 3교육 4건강 5사회서비스와통합 (inclusion) 6 이주와개발 7평화적공존 8 평등대우와차별철폐 9젠더 10참여와시민교육 11아동, 청년과가족. 1-6은특화된영역 (specific areas) 이고, 7-11은여러분야에걸쳐있는영역 (cross-cutting areas) 이다 206). 신규이민자의초기정착을위해언어교육, 시민교육, 다양성이해증진을위해회사에서의다양성관리프로그램, 이웃간상호문화공존촉진프로그램, 공무원을위한다양성훈련프로그램등이자치지방, 자치주정부차원에서다양하게진행되고있다. PECI 1차, 2차에서공통적으로교육, 고용과경제발전, 그리고 reception 정책이전체예산의 80% 를차지한다. 통합계획을수립할때에는다양한분야의전문가, 기업과노조, NGO들, 이민자단체나협회, 학계가협력을하며, 고용사회보장부, 교육부, 보건사회서비스평등부, 내무부, 법무부, 외무부, 재정행정부등다부처가관여를하며, 신규이민자통합포럼, 외국인위원회 (the Inter-ministerial Commission on Aliens), 평등반차별촉진위원회 (the Council for the promotion of equal treatment and non-discrimination) 등의자문을받는다 (Pasetti, 2014). 이민자통합정책은연방정부, 자치지방, 자치주등국내의다층적행정부서, 기업과노동조합, 시민사회등을통해집행되고있으며, 이주와개발 과같은통합정책영역에서는송출국과의양자협약또는다자협약등초국가적협력을통해이민자통합을지원한다.(Pasetti, 2014). 이민자통합정책은고용사회보장부 (Ministry of Employment and Social Security) 내통합부서 (General Branch of Integration) 에서총괄한다 ( 그림 11-1 참조 ). 지방정부는이민자통합기금에재정분담 (2007~11년기간중에는 30%) 을하며, 이민자의통합노력보고서, 사회적연계 (social ties) 증명보고서, 적정주거보고서 (Report on Suitable Housing), 아동학교보고서 (Report on Minors' Schooling) 등거주허가를얻는데필요한증빙서류를발행해주는책임을맡고있다 (Pasetti, 2014). 통합예산으로 1차통 206) 각영역별정책목표와내용은 Pasetti(2014: 21~24) 보고서를참조할것.

296 270 이민정책의국제비교 [ 그림 11-1] Organigram of General Secretary of Immigration and Emigration(Ministry of Employemente and Social Security) 합계획기간중에는 2,319백만유로를집행하였는데, 2차통합계획에서는경제위기로예산이대폭삭감되어 1,284백만유로로잡고있다. 재원은이민자통합기금 (the Immigrant Reception and Integration Support Fund), 연방정부, 자치지방, 자치주, 유럽통합기금을비롯한유럽연합기금들에서나온다 (Pasetti, 2014). 스페인의이민자통합정책은신규이민자들을스페인의문화적, 민족적균형에큰변화없이통합시키기위한정책적대응으로서이민자들의민족적, 문화적다양성을포용하는상호문화주의적접근을취한다 ((Hazan, 2014). 스페인모델은선주민과이주민의공존을촉진하는사회교육정책을펼치고, 스페인들과는문화적으로다른가치를가진집단들- 예를들어무슬림 / 아프리카출신이민자-의동화를원활하게하는데초점을둔다 (Hazan, 2014). 특히무슬림 / 아프리카출신이민자에대해서도, 이들의문화적, 종교적다양성의가치를인정하지만동시에스페인의성평등을포함한민주주의가치를공유하면서여성할례와같은비서구적관습은버릴것을주장한다. 같은맥락에서 2008년국민당대통령후보 Rajoy 는스페인에서도 2004년프랑스의사르코지대통령이도입한 통합서약 과같은서약을스페인에와서 1년이된이민자들이하도록해야한다는제안

297 제 11 장스페인의이민정책 271 을하였다 (Hazan, 2014) 강한지방자치성향 (decentralization) 과지역들의언어적, 문화적다양성으로인하여지방정부 (regional and local governments) 가이민자통합에서중요한책임을맡고있으며지방에따라서로다른통합접근을시도한다 (Hazan, 2014). 중앙정부에서상호문화주의식이민자통합을강조하더라도지역 ( 예 : Catalonia, the Basque Country) 에따라서는동화주의적접근을취하기도한다. Catalonia 에서는라틴아메리카로부터대규모이민자유입이 Catalan 을쓰는집단을소수화하여지방권력구도에영향을미칠것을염려하며반이민정서가다른지역보다강한편이다. 이지역에서는신규이민자들의지역언어 (Catalan) 와문화적적응을강조하여 ' 통합계약 ' 에서명하도록해야한다는우파로부터의압력이가해지기도한다. 반면언어적응이크게문제가되지않는마드리드지역에서는신규이민자들이주변화되어분리되는것을막기위해선주민과이주민간의상호문화교류를통하여함께살아가는것을강조한다 (Hazan, 2014). 스페인시민권정책의기본방침은권위주의독재정부때부터견지해왔던스페인구식민지출신들 ( 라틴아메리카, 포르투갈, 필리핀등 ) 에게는 2 년만에시민권취득을허용하는우호적인시민권정책-소위 cultural iberoamerican nation 의아이디어-을유지하면서, 그밖의국가출신들에게는시민권접근을보다어렵게하고있다 (Hazan, 2014) 제 4 절이민자활용과성과 이민자들의노동시장성과는스페인에들어온시점에따라현저하게차이가난다 ((Rodriguez-Planas and Nollenberger, 2014). 2008년경제위기전에들어온이민자들은일자리를찾는데전혀문제가없었다. 반면, 경제위기이후에들어온스페인이민자들은일자리를찾는데어려움이크다. 2000~03 년에들어온이민자는 1~2년내에쉽게일자리를찾았고이들의고용율은내국인보다 10% 포인트나높게나타난다. 이렇게고용율

298 272 이민정책의국제비교 은높으나이민자개인적특성이좋은일자리를찾는데에미치는영향은크지않다. 일자리를찾는데가장크게영향을주는요인은출신국가인데, 라틴아메리카출신은북아프리카출신이민자보다훨씬쉽게일자리를찾고, 준숙련일자리로옮겨갈가능성도훨씬높다. EU15개국출신은고숙련직에일할가능성이가장크다. 남성이민자들이여성이민자들보다더나은일자리로출발하며, 그런잇점은시간이지나도계속된다. 신규이민자들은저숙련일자리에들어가는경향이있으며, 시간이흐르면서점차더나은일자리로옮겨간다. 약 5년정도지나면, 준숙련수준의일자리를가진이민자비율이두배로증가한다. 저학력이민자가고학력이민자보다저숙련일자리를가질가능성은 2배이상으로높다. 하지만스페인에온지 10년이넘은고학력이민자이더라도저숙련일자리를잡을가능성은같은학력의내국인에비해 10배이상으로높다. 학력수준과무관하게스페인에서일한지몇년이지나면준숙련일자리로옮겨가게된다. 건설업에서일할경우이런가능성이가장높은편이다. 이민자들이준숙련일자리로옮길수있었더라도그들의고용의질은낮을가능성이크다. 즉, 한시적계약직이거나파트타임으로할가능성이 ( 내국인보다는 ) 크다. 대규모이민자유입은심각한저출산고령화를겪고있는스페인의인구성장에도중요한역할을하고있다. 1998년 39.8백만인구가 2010년 47 백만명으로증가하는데, 이민자유입이큰역할을했다. 특히 30~34 세젊은성인이민자의유입은스페인출산력을높이는데에도기여했는데, 이민자들의출산력이내국인보다높다. 2009년내국인출산율은 1.33인데, 이민자출산율은 1.67 이었다. 그리고 2009년출생한아이의 24.1% 가이민자의자녀이다 (Hazan, 2014). 그러나이민덕분에 1999~2009년기간중증가하던출산율이 2010년에다시떨어졌고, 일부지역에서인구감소는경제회복을어렵게할정도로문제가되고있다. 현재고령화되고있는내국인력이맡고있는거의 200만개저숙련일자리를채울이민자가필요하다 (Hazan, 2014: 370). 이민자는스페인의경제성장에도중요한기여를하고있는데, 2000~05 년 GDP 성장의 50% 이상이외국인근로자유입덕분이라고본다 (Hazan,

299 제 11 장스페인의이민정책 ). 이민자들은고용유연성을갖기때문에구조적실업을감소시키며, 상품과서비스의내수를높이고, 세수를높여주며, 사회보장시스템에부담보다는기여를더많이함으로써스페인경제에도움을주고있다고평가받는다 (Hazan, 2014). 제 5 절전망과시사점 경제위기를겪으면서스페인이직면한과제중에는고실업시대에이미대규모로정착하여살고있는이민자의통합문제, 이웃유럽국가들처럼반인종정서의출현이정치양극화로비화되지않도록하는문제, 최근대규모이민유입덕분에부각되지않았던인구감소문제, 저숙련인력의부족과고학력전문인력의대규모해외유출문제등이스페인이경제회복을위해풀어야할당면과제가되고있다 (Hazan, 2014). 노동력공급 수요충족, 내수시장규모확대, 복지시스템유지를위한재정확보, 저출산고령화로인한인구구조불균형문제해소등은신규이민자의유입을필요로하는동시에내국인일자리보호, 복지부담감소, 반인종정서출현저지, 민족적문화적구성에서의균형유지, EU 이민통제시스템수용은이민자유입을통제해야만하는과제를안게된다 (Hazan, 2014: 372). 신규이민자가필요하면서도이들의유입을통제해야하는이중의과제를안게된다. 스페인은이민자를많이받아들이는유럽국가중유일하게반이민정서가강하지않은나라이다. 2000년대이민자가급증했던시기에도이민에대한대중적인정서는이민자유입은노동시장필요에의한것이며, 이민자덕분에스페인의경제성장이가능했다고긍정적으로평가한다 년이후경제위기로실업률이급증하는등어려움을겪으면서도이민에대한정서가다른유럽국가들처럼부정적이지는않다 (Arango, 2013). 스페인의이민자유입역사는길지않기때문에이민자들의연령층이젊은편이어서스페인의사회복지비용의발생보다는유지에기여를하고있

300 274 이민정책의국제비교 으며, 이민자 2세도아직어리다. ( 외국인인구중 19.9% 가 20세이하이며, 이는내국인과비슷한수준이다. 반면외국인중 65세이상은 12.2% 로내국인 19% 보다낮다. 현재스페인에서출생하는아이의 20% 가어머니가외국인이다 (Arango, 2013: 10). 이민자들이들어와서내국인이기피하는 3D 일자리를채워주고있고, 가사도우미로스페인가정을돕고있다. 또한장기간의독재정권으로부터해방되어민주주의체제로전환하는시점과맞물려있어서스페인의헌법정신에도담겨있듯이인간의기본권보장, 평등과자유등민주적가치를중시하는사회적분위기도스페인국민의이민에대한정서를형성하는데영향을주었다 (Arango, 2013). 하지만경제위기가지속되고, 그동안이민자통합을강조하고개방적이민정책을지지했던사회노동당정권에비판적이던국민당이 2011년정권을잡으면서스페인의개방적이민정책기조에상당한변화가있을것이라고예상한다 (Arango, 2013). 특히저숙련인력에대한수요를충족시켜주기위해서내국인보다학력수준이떨어지는이민자들이가족단위로대거유입되어대부분영구이민자집단이되고있기때문에, 이들의노동시장통합이원활하지않아지속적으로저소득계층을형성하게될경우, 특히이들의자녀세대가부모의사회계층적지위를대물림하는경우에는다른유럽국가의사례에서보는바와같이이민자사회통합문제가사회문제로제기될가능성은적지않다. 스페인의지난 20년간대규모저숙련이민자유입이현재로서는경제적으로나사회통합적으로긍정적효과가더큰상황이지만, 향후 20년후에도그런긍정적효과가지속될지는의문이다. 스페인의이민자유입정책은관광비자등으로유입된이민자가쉽게일자리를찾고불법취업자가되어정착하는수가급증하자이를통제하기위해노력하는가운데정립되었다. 불법체류이민자를줄이고, 노동시장수요에맞는합법이민자들을받아들이기위해다른유럽국가들에서많이활용하는정책수단들을도입하였다. 유럽연합의비판에도불구하고다섯차례의합법화과정을통해불법체류이민자의수를줄이면서, 동시에원활한합법적이민자도입을하기위해인력부족리스트, 송출국과의긴밀한협력, 불법체류이민자고용사업장감독강화등을추진하였다.

301 제 11 장스페인의이민정책 275 그결과, 과거에비해불법체류이민자규모가줄어들기는했으나여전히그수가적지않으며, 이중적노동시장구조로인해불법체류이민자고용을쉽게통제하지못하고있는것이현실이다. 2008년경제위기로일자리를찾지못한일부이민자들이떠나고있지만, 이민자들의실업률이내국인들보다훨씬더심각함에도국내인구중이민자비율이크게줄어들고있지는않다. 이는일단정착한이민자는경제사정이어려워졌더라도쉽게본국으로돌아가기어렵다는것을보여주며, 이는 1960, 70년대독일등서유럽에정착한손님근로자들의상당수가영구이민자로정착한사례와크게다르지않다. 스페인의이민정책중우리가주목해서볼필요가있는것은이민자통합정책의추진방식이다. 불과 10여년만에 1백여만명이던이민자가 6백만명이상으로급작스럽게증가했음에도, 이민자들이쉽게지역사회에정착할수있도록 11개의생활영역에서다양한정책을자치지방과자치주가주도적인역할을하여개발하게하고있다는점, 이민자가지역사회일원으로서적극적활동을하는것을그의법적지위개선과연계시킴으로써이민자의지역사회통합을촉진시키고있다는점, 기본적인복지수요를지자체차원에서파악하여제공할수있는기반을갖추고있다는점, 지자체차원에서도송출국과의초국가적연계를강화하여이민자의순환이주를촉진하기도하고귀환후재적응에도도움이되도록지원정책을추진하도록하고있다는점, 중앙정부는물론지지단체까지도동참하여이민자통합기금을만들고이를활용하여이민자초기적응부터교육훈련및고용에집중적지원이가능하도록하고있다는점등은국내이민자통합정책개발에주는시사점이크다고볼수있겠다.

302 276 이민정책의국제비교 제 12 장 일본의이민정책 제 1 절이민정책의전개과정 일본의이민정책은 1988년이후의경제계획 (1988년 세계와함께하는일본, 1992년 생활대국 5개년계획, 1995년 구조개혁을위한경제사회계획 ), 고용대책기본계획 (1988 년제6차, 1992년제7차, 1995년제8차, 1999 년제9차 ), 그리고출입국관리계획 ( 제3차 2005년, 제4차 2010년 ) 을통해전문적 기술적분야의전문외국인력은적극적으로유치하되, 비숙련외국인력은원칙적으로수입 ( 受入 ) 하지않는다는정책기조를일관적으로유지해왔다. 인구감소와고령화로인한노동력부족문제에대해일본정부는젊은층, 여성, 고령자등내국인의노동시장참여를우선시하고있다. 외국인력은전문인력과재외동포 ( 이하닛케이진 ) 는제도적특혜를통해적극적으로받아들이는한편, 비숙련외국인력은 교체순환원칙 (rotation principle) 에입각해정주화를억제하고있다. 즉, 내국인으로충원되지못하는노동시장분야에한해최소한의외국인력을교체순환조건으로수용한다는 ' 노동시장보완성의원칙 ' 을견지하고있다. 그러나일본정부는연수생 기능실습생제도와닛케이진에게취업에제한이없는 정주자 사증을부여하는형태로단순인력을받아들인다. 결

303 제 12 장일본의이민정책 277 과적으로일본의이민정책은정책과현실의정합성이결여되어있다. 최근일본정부는 일본재건전략 ( 日本再興戦略, 2014) 을통해일본의경제발전에공헌할것으로기대되는전문인력의유입을적극추진할방침을발표하였다. 경제재정회의및산업경쟁력회의 ( 합동회의 ) 에서 여성인력활용확대및경제성장 을위해인력부족이심각한산업을중심으로비숙련외국인력을확대도입하는제도를검토하고전문인력뿐만아니라단순인력의도입을적극적으로추진하는방향으로외국인력정책이전환되는조짐을보이고있다. 일본의시대별이민정책의변천을살펴보면다음과같다. < 표 12-1> 일본의시대별이민정책의변천 < 전후 ~1970년대 > 년중의원선거법개정 (12월), 조선인 / 대만인의참정권정지 년외국인등록령 ( 外国人登録令 ) 시행 (5월 ), 조선인 / 대만인을외국인으로간주. 일본국헌법시행 (5월) 년국적법제정, 부계 ( 父系 ) 혈통주의채택 년출입국관리령 ( 出入国管理令 ) 제정 년샌프란시스코강화조약발효 (4월), 구식민지출신자는 ' 일본국적 ' 상실. 외국인등록법시행, 입국관리청이법무성입국관리국으로개편 년한일기본조약체결, 재일한국인지위협정발효, 1966년입관특례법발효, 한국국적자에게만 ' 협정영주 ( 協定永住 )' 제도적용 년 ' 제1차고용대책기본계획 ' 에서외국인력을받아들이지않기로합의 (1973년 ' 제2차고용대책기본계획 ', 1976년 ' 제3차고용대책기본계획 ' 에서도외국인력을받아들이지않는다는방침을일관되게유지 ) 년베트남전쟁종결 (5월), 베트남난민일본첫상륙 년베트남난민정주에관한각의결정 (4월) 년국제인권규약사회권 / 자유권규약비준 (6월/9월발효 ), ' 내외인평등 ( 内外人平等 )' 원칙적용. 공공주택입주시국적제한폐지 <1980~2000년대 > 년난민조약비준, 출입국관리령 ' 출입국관리및난민인정법 ( 법률제86호 )' 개정, 난민심사규정추가. 단기체류자체류자격확대 ( 관광에만한정되어있었으나, 친지방문, 운동, 요양등단기체류비자추가 ), 기술연수생체류자격신설

304 278 이민정책의국제비교 < 표 12-1> 의계속 년난민조약및의정서발효 (1월), 출입국관리및난민인정법 ( 이하입관법 ) 시행 (1월). 국민연금, 아동수당국적조항폐지 년나카소네내각 ' 유학생 10만명계획 ' 발표 년국적법개정, 부모양계 ( 両系 ) 주의채택 년내각관방외국인노동자에대한부처간정책조정 협의기구 ' 외국인노동자문제관계성청연락회의 ' 설치. 내각은외국인문제를 ' 외국인노동자 ' 의문제로접근 년제6차 ' 고용대책기본계획 ' 에서외국인노동자를 ' 전문 기술분야노동자 ' 와 ' 단순노동자 ' 로구분, 전문인력은가능한한유치하는한편, 단순인력은신중히받아들인다는방침발표 년입관법개정 : 고도인재체류자격대폭확대 (' 인문지식 국제업무 ', ' 의료 ', ' 연구 ', ' 교육 ', ' 법률 회계업무 ' 등 ), 닛케이진유입을위한체류자격신설 ( 일본인 1~3세및그배우자에대해 ' 일본인의배우자 ', ' 정주자 ' 자격을부여 ), 일본어학교에입학하는어학연수학생을위한 ' 취학 ' 체류자격신설, 특정체류자격의활동범위확대 ( 보도, 투자 경영, 기술, 흥행, 기능, 연수에한하여일부요건완화 ), 불법취업외국인고용주대상처벌강화등외국인력도입을위한제도정비 년입관법개정, 외국인기능실습제도도입 : 외국인연수생제도를수정하여기능실습생도입, 제도도입당시에는 ' 기능실습 ' 기간이 1년이었으나 1997년에 2년으로연장, 현재는비실무연수와기능실습기간을합하여최대 3년으로연장됨. 1년간의비실무연수를받은기능실습생은 ' 특정활동 ' 사증으로재류자격을변경하여고용계약하에 2년간 ' 노동자 ' 신분으로근로하게됨 년내각관방 ' 경제재무자문회의 ': 일본의국제경쟁력향상을위해고도외국인재유치의필요성표명 년법무성입국관리국 ' 불법체류자 5년반감계획 ' 발표. 9.11테러이후국경관리및불법체류자단속강화 년 ' 경제재정운영과구조개혁에관한기본방침 2006'( 骨太方針 2006) : 일본의경제성장과경쟁력강화방안의하나로서생활자로서의외국인종합대책등다문화공생사회구축의필요성언급. ' 외국인노동자문제관계성청연락회의 2006' 보고서 : 외국인이살기좋은지역사회만들기, 외국인아동교육충실화, 외국인노동환경개선및사회보험가입촉진, 외국인재류관리제도개선등 4개분야로구성된 ' 생활자로서의외국인에관한종합적대응책 ' 발표. ' 외국인노동자 ' 를 ' 생활자 ' 로인정함. 2006년총무성 ' 지역의다문화공생추진플랜 ' 발표. 지금껏지자체가

305 제 12 장일본의이민정책 279 < 표 12-1> 의계속개별적으로운영해온외국인사회통합시책을종합하여정부차원에서 ' 다문화공생시책 ' 의기본방향을설정, 전국시구정촌에가이드라인을제시 년경제연계협정 (EPA) 을통해의료, 요양분야외국인력도입 : 인도네시아및필리핀으로부터외국인간호사와요양사도입 년입관법포함외국인관련주요제도개정 : 외국인등록제도폐지, 주민기본대장제도개정, 연수기능실습제도개정. 새로운체류관리제도도입. 새로운체류관리제도는중장기합법체류외국인의편의를도모하는한편, 불법체류외국인의단속을강화하는취지로시행. 닛케이진의일본사회정착을지원하기위해내각부산하 ' 정주외국인시책추진실 ' 설치 년 ' 고도인재포인트제도 ' 도입 : 일본의경제발전에공헌할것으로기대되는고숙련외국인을대상으로출입국관리상우대조치시행. ' 고도학술 연구 ', ' 고도전문 기술 ', ' 고도경영 관리 ' 세분야에서각각의활동에 ' 학력 ', ' 경력 ', ' 연수입 ', ' 연구실적 ' 등의항목별포인트를설정하여총점수가 70점이상일경우 ' 고도인재 ' 로설정 년 ' 국가재건전략 ' : ' 일본의경제성장에공헌할것으로기대되는고도외국인재의원활한입국을위한 ' 고도외국인재포인트제도 ' 개정안발표 년입관법개정 : ' 고도외국인재포인트제도 ' 의연수입기준조정, 영주허가요건완화 년 ' 경제재정회의및산업경쟁력회의 ' 에서동일본대지진의복구사업과 2020년에개최될동경올림픽관련시설정비에따른인력부족이심각한건설업을시작으로개호, 농업 임업, 가사노동자 ( 家事支援 ) 분야를중심으로단순외국인력도입결정. 건설업분야는기능실습제도의기간연장및고용직종확대등을통해 2020년까지한시적으로인력부족을해소할방침 년 3월 ' 외국인기능실습의적절한실시및기능실습확보에관한법률안 ( 법무성, 재무성, 후생노동성, 국토교통성 )' 각의결정, 입관법개정.

306 < 표 12-2> 체류자격별신규입국자수의추이 208) ( 단위 : 명 ) 280 이민정책의국제비교 제 2 절이민자유입및체류현황 1. 이민자유입추이 2014년을중심으로이민자유입현황을살펴보면다음과같다. 외국인입국자수는 14억 15만 148명이며그중신규입국자는 12억 38만 8,752명, 재입국자 207) 는 1억 76만 1,396명이다. 외국인입국자는 2013년도대비 25.7% 증가하여역대최고치를기록, 재입국자수를제외한신규입국자수는 29.7% 증가하여최초로 1천만명을돌파하였다. 국적별신규입국자수는대만이 2억 77만 6,659명으로가장많고, 이어서한국 2억 60만 4,984명, 중국 1억 88만 7,316명순이다. 상위 10개국에는태국, 말레이시아, 필리핀, 인도네시아, 베트남등아세안국가들이주로포함되어있다. 엔화약세의지속, 일본정부의민관일체관광객유치정책, 아세안국가들에대한사증발급완화등이신규입국자수의증가요인으로작용하고있다. 연도체류자격 총합계 6,119,394 7,919,726 5,448,019 7,549,998 9,554,415 외교 10,183 11,167 9,678 10,977 10,215 공용 22,229 27,000 19,563 26,991 26,131 교수 2,639 2,639 2,420 2,595 2,662 예술 ) 재입국자는취업, 유학등으로일본에중장기체류하는외국인으로, 본국에일시귀국하여일본으로재입국하는외국인을말함. 208) 법무성, 출입국관리백서 (2014).

307 제 12 장일본의이민정책 281 < 표 12-2> 의계속연도체류자격 종교 ,291 보도 투자경영 법률회계업무 의료 연구 교육 2,499 2,339 2,540 2,312 2,366 기술 3,363 2,852 4,178 5,216 5,387 인문지식국제업무 4,167 4,113 4,658 4,993 5,354 기업내전근 5,245 5,826 5,348 6,126 6,245 흥행 31,170 28,612 26,112 34,969 37,096 기능 5,384 3,588 4,178 4,910 2,030 기능실습 1호가 2,282 5,178 5,876 5,585 기능실습 1호나 23,720 60,847 62,039 61,841 기능실습 2호가 기능실습 2호나 문화활동 3,557 3,159 2,729 3,104 2,947 단기체재 5,822,719 7,632,536 5,180,961 7,246,072 9,247,673 유학 66,149 63,478 49,936 57,579 70,007 연수 80,480 51,725 16,079 17,957 16,486 가족체재 20,540 19,486 18,165 20,653 19,028 특정활동 9,863 11,972 12,954 12,659 10,711 일본인의배우자 14,951 11,452 10,766 10,855 9,244 영주자의배우자 1,684 1,068 1,392 1,877 1,870 정주자 9,946 8,178 7,811 9,845 8,788 일시비호 자료 : 법무성, 출입국관리백서(2014).

308 282 이민정책의국제비교 2. 이민자체류현황과특징 2014년기준국적별체류외국인수는중국이 65만 4,777명으로전체의 30.9% 이며이어서한국 조선 50만 1,230명 (23.6%), 필리핀 21만 7,585명 (10.3%), 브라질 17만 5,410명 (8.3%), 베트남 9만 9,865명 (4.7%) 순이다. 유자격별로는 영주자 가 67만 7,019명으로가장많다. 이어서 특별영주자 가 35 만 8,409명, 유학 21만 4,525명, 정주자 15만 9,596명, 일본인의배우자 14만 5,312명순이다. < 표 12-3> 체류자격별체류외국인의추이 209) ( 단위 : 명 ) 체류자격 연도 구성비 (%) 총합계 2,125,571 2,087,261 2,047,349 2,033,656 2,066,445 2,121, 교수 8,295 8,050 7,859 7,787 7,735 7, 예술 종교 4,448 4,232 4,106 4,051 4,570 4, 보도 투자 경영 9,840 10,908 11,778 12,609 13,439 15, 법률 회계업무 중장의료 기연구 2,372 2,266 2,103 1,970 1,910 1, 체교육 10,129 10,012 10,106 10,121 10,076 10, 류자기술 50,493 46,592 42,634 42,273 43,038 45, 격인문지식 국제업무 69,395 68,467 67,854 69,721 72,319 76, 기업내전근 16,786 16,140 14,636 14,867 15,218 15, 흥행 10,966 9,247 6,265 14,867 15,218 1, 기능 29,030 30,142 31,751 33,863 33,425 33, 기능실습 1 호가 2,707 3,991 4,121 3,683 4, 기능실습 1 호나 47,716 57,187 59,160 57,997 73, ) 법무성, 출입국관리백서 (2014), 법무성, 입국관리국통계 (2014),

309 제 12 장일본의이민정책 283 < 표 12-3> 의계속 체류자격 연도 구성비 (%) 기능실습 2 호가 1,848 2,726 2,869 2,788 2, 기능실습 2 호나 47,737 78,090 85,327 90,738 87, 문화활동 2,780 2,637 2,209 2,320 2,379 2, 유학중장취학기연수체가족체재류자특정활동격영주자 145,909 46,759 65, , , , ,511 9, ,865 72, , ,605 3, ,359 22, , ,919 1, ,693 20, , ,073 1, ,155 22, , ,525 1, ,992 28, , 일본인의배우자 221, , , , , , 영주자의배우자 19,570 20,251 21,647 22,946 24,649 27, 정주자 221, , , , , , 특별영주자 409, , , , , , 자료 : 법무성, 출입국관리백서 (2014),; 법무성, 입국관리국통계 (2014). 2014년기준외국인노동자를고용하고있는사업소는 13만 7,053개소이며외국인노동자수는 78만 7,627명이다. 2013년대비사업소는 1만 324개소 (8.1%), 외국인노동자는 7만 123명 (9.8%) 증가하였다. 사업소는인력파견및청부사업업체가 1만 5,116개소 (11%) 이며, 당해사업소에서근로하는외국인노동자는 17만 8,802명 (22.7%) 으로 2013년대비각각 223개소 (1.5%), 8,415명증가하였다. 국적별외국인노동자는중국이 31만 1,831명 (39.6%) 으로가장많다. 이어서브라질 9만 4,171명 (12%), 필리핀 9만 1,519명 (11.6%), 베트남 6만 1,168명 (7.8%) 순이다. 특히베트남과네팔은전년대비각각 2만 3,631명 (63%), 1만 107명 (71.3%) 으로크게증가하였다. 211) 210) 2010 년부터 유학 은 유학 과 취학 을합산한수치이다. 211) 후생노동성, 외국인고용상황 (2014), ppyou shokugyouanteikyokuhakenyukiroudoutaisakubu-gaikokujin koyoutaisakuka/ pdf

310 284 이민정책의국제비교 체류자격별로는 신분에의한체류자격 ( 영주자, 일본인의배우자, 영주자의배우자, 정주자 ) 이외국인노동자전체의 43% 이다. 전문적 기술적 분야의체류자격 212) 은 18.7%, 기능실습 은 18.5% 이다. 전문적 기술적 분야의외국인노동자는 14만 7,296명으로 2013년대비 1만 4,725명증가했다. 자격외활동 ( 유학 ) 은 14만 6,701명으로전년도대비 2 만 2,682명 (22.1%) 증가하였다. 국적별 체류자격별외국인노동자는중국은 기능실습 29.6%, 신분에의한체류자격 22.6%, 자격외활동 ( 유학 ) 22.5% 순이다. 브라질및페루는 신분에의한체류자격 이각각 99.4% 와 99.3% 이며그중 영주자 비율이제일높다. 영주자 자격은전체외국인노동자수중에서브라질과페루가각각 [ 그림 12-1] 국적별외국인노동자현황 (2014) 자료 : 후생노동성, 외국인고용상황 (2014). 212) 여기에는 교수, 예술, 종교, 보도, 투자 경영, 법률 회계업무, 의료, 연구, 교육, 기술, 인문지식 국제업무, 기업내전근, 흥행, 기능 이해당된다.

311 제 12 장일본의이민정책 285 [ 그림 12-2] 체류자격별외국인노동자현황 (2014) 자료 : 후생노동성, 외국인고용상황 (2014). 49.2%, 62.2% 를차지하고있다. 필리핀은 신분에의한체류자격 이 82.3% 이며그중 영주자 가 46.3% 이다. 베트남은 기능실습 이 41.9% 이며이어서 자격외활동 ( 유학 ) 이 35.9% 이다. 네팔은 자격외활동 ( 유학 ) 이 58.4% 이며, G8( 영국, 미국, 독일, 프랑스, 이탈리아, 캐나다, 러시아, 호주, 뉴질랜드 ) 및한국은 전문적 기술적 분야의체류자격이각각 58.7%, 42.0% 로나타났다. 외국인노동자가종사하는산업별로는 제조업 26.4%, 도매업, 소매업 16.6%, 숙박업, 음식서비스업 14.0%, 서비스업 7.8% 순이다. 외국인을고용한사업소의규모는 30명미만 이전체의 54.6% 이다. 2015년 1월현재불법체류자수 ( 불법잔류 ) 는 60만 7명이며전년도대비 946 명 (1.6%) 증가하였다. 불법체류자는평성 5년 29만 8,646명이후계속감소하다가 22년만에처음으로증가하였다. 체류자격별로보면 단기체재 가 4만 1,090명 (68.5%) 으로가장많고, 일본인의배우자 3,709명 (6.2%), 기능실습 2호가 2,831명 (4.7%), 유학 2,806명 (4.7%), 정주자 1,889명

312 286 이민정책의국제비교 [ 그림 12-3] 산업별외국인고용사업소현황 (2014) 자료 : 후생노동성, 외국인고용상황 (2014). [ 그림 12-4] 규모별외국인고용사업소현황 (2014) 자료 : 후생노동성, 외국인고용상황 (2014).

313 제 12 장일본의이민정책 287 [ 그림 12-5] 국적별불법체류자현황 (2015) 자료 : 후생노동성, 외국인고용상황 (2015). (3.1%) 순이다. 제 3 절최근의이민정책동향과특징 1. 정책배경 가. 산업구조적특성 일본경제는 2012년이후경기회복과고용정세가개선되면서다양한직종에서노동력부족현상이나타나고있다. 유휴구인배율은직종에따라산발적으로나타나고있으나주로건설, 개호 ( 介護 ), 보육, 간호분야에서노동력부족현상이특히심하다. 청년층의감소와고령자의정년등구

314 288 이민정책의국제비교 조적인감소를보이고있는건설분야는 2013년과 2014년의 공공공사설계노무단가 ( 公共工事設計労務単価 ) 213) 를상향조정하였다. 개호분야는고령화에따라노동력수요가높아지는가운데, 전후일본의경제성장을이끈 단카이세대 ( 団塊世代, 1947~49년출생자 ) 가 75세이상이되는 2025년까지 237~249만명의개호인력을확보해야한다. 보육분야는 대기아동해소촉진플랜 하에보육시설을확충하는가운데, 2017년말까지 7.4만명의보육사부족이예상된다. 간호분야는 2011년 사회보장 세금일체개혁 법안의성립으로 2011~25년까지약 50만명의간호사부족이예상된다. 214) [ 그림 12-6] 주요직종별유휴구인배율 (2013) 215) 자료 : 후생노동성, 노동경제백서 (2014). 213) 공공공사설계노무단가 는정부, 지자체가공공사업의예정단가를정산할때이용하는단가로건설노동자의임금상당액을말한다 년도에는공공공사설계노무단가가전년대비전국은 15.1%, 동일본대지진의피해지역 3 개현 ( 이와테현, 미야기현, 후쿠시마현 ) 은 21.0% 상승 년도는 2013 년대비전국은 7.1% 피해지역 3 개현은 8.4% 상승. 214) pdf 215) 후생노동성, 노동경제백서 (2014), 14/dl/ pdf

315 제 12 장일본의이민정책 289 [ 그림 12-7] 완전실업률과구인배율의추이 자료 : 후생노동성, 노동경제백서 (2014). 완전실업률은 2013년 6월, 4년 8개월만에 4.0% 를하회하며, 유휴구인배율또한 2013년 11월, 6년 1개월만에 1배를넘어 2014년 1~3 월에는각각 3.6%, 1.05배가된다. 고용상황이점차개선됨에따라인력부족이증가하고있다. 이에일본정부는인력부족직종에서의외국인력활용을적극적으로검토중이다. 특히, 건설분야는동일본대지진복구사업과 2020년개최예정인동경올림픽관련시설정비등일시적인건설수요가증대할것으로보인다. 일본정부는긴급 일시적조치로써 2020년까지건설분야에한하여외국인력의탄력적활용을촉진하는방안을 2014년 4월관계각료회의에서결정하였다. 나. 인구변동특성 일본의총인구는 2014년 10월현재 1억 2,708만명으로 2011년부터 4 년연속감소하고있다. 65세이상의고령인구는 3,300만명이며총인구비율 ( 고령화율 ) 또한 26.0% 로역대최고수치이다. 고령인구중 65~74 세인구 는 1,708만명, 75세이상인구 는 1,592만명으로총인구의 12.5% 이다.

316 290 이민정책의국제비교 [ 그림 12-8] 고령화의추이와장래추계 216) 자료 : 내각부, 고령사회백서 (2014). 2014년은전후일본의경제성장을이끈 단카이세대 (1947~49 년에출생한자 ) 가 65세를맞이하면서 65~74세인구가증가했다. 일본의 65세이상고령인구는 1950년에총인구의 5% 였으나 1970년 7% 를넘어, 1994년에는 14% 였다가이후계속상승하여 2014년현재 26.0% 이다. 2060년에는고령화율이 39.9% 로예측되는가운데전세계적으로유례없는저출산 고령화가진행될것으로보인다. 생산연령인구 (15~64 세 ) 는 1995년 8,726 만명을정점으로이후꾸준히감소, 2013년에는 7,901만명으로 1981년 216) 내각부,