[사업평가 16-26] 저출산 대책 평가Ⅰ[총괄]

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1 정책환경가족 양육자리정책우선순위교육사업평가 ( 통권 383 호 ) 저출산대책평가 Ⅰ [ 총괄 ] 일사회사업평가과

2 저출산대책평가 I [ 총괄 ]

3 사업평가 ( 통권 383 호 ) 저출산대책평가 I [ 총괄 ] 총괄I 고기석사업평가국장기획 조정I 김수옥사회사업평가과장작성I 김수옥사회사업평가과과장강세욱사회사업평가과사업평가관김상우사회사업평가과사업평가관김미량사회사업평가과사업평가관탁현우사회사업평가과사업평가관이채정사회사업평가과사업평가관 지원I 유선주사회사업평가과행정실무원장유진사업평가국장실행정실무원 사업평가보고서 는국가주요사업에대한종합적이고체계적인평가를통하여주요정책및사업에대한문제점을진단하고개선방안을모색함으로써, 국회의예산및법안심사와의제설정을실효성있게지원하기위한것입니다. 문의 : 사업평가국사회사업평가과 02) peb2@assembly.go.kr 이책은국회예산정책처홈페이지 ( 를통하여보실수있습니다.

4 저출산대책평가 I [ 총괄 ] 사회사업평가과

5 이보고서는 국회법 제22조의2 및 국회예산정책처법 제3조에따라국회의원의의정활동을지원하기위하여, 국회예산정책처 보고서발간심의위원회 의심의 ( ) 를거쳐발간되었습니다.

6 발간사 저출산을특징으로하는제2의인구변천은유럽에서시작되어전세계로확산되고있는추세입니다. 저출산은고령화와맞물려사회적위험요인이되는인구구조의변화로이어질수있습니다. 따라서출산율제고와인적자본에대한선제적투자를통한대응책이필요합니다. 정부도 2006년부터 5년단위로저출산 고령사회기본계획을수립하고, 범정부차원에서저출산대책을시행하고있습니다. 이를위해 1차 19조 7천억원, 2차 60조 5천억원등 10년동안 80조 2천억원의예산이집행되었습니다. 그러나지난 15년동안합계출산율 1.3미만의초저출산상태를벗어나지못하고있습니다. 이에대하여 한국사회는이미 저출산의덫 (Low Fertility Trap) 에빠져획기적인계기없이는더이상출산율이반등하지못할것 이라는우려의목소리가높아지고있습니다. 국회예산정책처에서는저출산문제의해법을모색하기위하여저출산대책의정책대상이자출산의주체인개인과가족의관점에서저출산대책을분석 평가하고, 이에대한결과물을 6권의책으로묶어발간하게되었습니다. 제1권은보고서기획및주제선정배경과주요연구결과요지를담았습니다. 제2권에서는저출산정책간우선순위선정및정책방향의타당성에대하여평가하고, 제3권에서는결혼, 주거, 출산, 양육, 인구를둘러싼환경변화에대하여분석하였습니다. 제4권부터제6권까지는일-가족-교육의삼각모형을토대로각정책분야별로구체적인정책대응방안을심도있게분석 평가하였습니다. 분석결과에따르면우리나라의저출산대책은단순히인구규모차원에서뿐만아니라제반사회변화에대응하는국가전략적차원에서모색할필요가있습니다. 이를위해정책의우선순위에대한면밀한설계는물론저출산의원인이되는뿌리깊은사회적현상및관행을개선하기위한실효성있는정책과강한 국가적의지 가필요합니다. 아울러저출산대책의효과성담보를위하여안정적재원확보에대한사회적합의도이루어져야합니다. 또한, 저출산대책은기업의참여와사회의모든영역에서양성평등실천등필요한여건조성이반드시수반되어야할것입니다. 본보고서가국민삶의질향상과지속가능한국가발전이라는궁극적목표를위해수립된저출산대책의효과적인수립 시행과저출산문제해결에관심을갖고계신의원님들의의정활동에기여할수있기바랍니다. 2016년 12월국회예산정책처장김준기

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8 요약 기획의도 저출산 고령화는예측가능한위기요인이지만, 국민삶의질과지속가능한국가발전을위하여반드시극복되어야할국가최우선의과제임. - 그러나그동안정부의정책적수사 (rhetoric) 에도불구하고, 정책수단의강도나재정투입의규모, 실제나타난성과등은여전히미흡한상태임. 저출산은정책적개입 (policy intervention) 을통해개선이가능한현상이므로국가와사회는저출산극복을위한강한의지를가지고가용한최대자원을투입하여관련정책들을유기적으로수립 시행할필요가있음. - 정책대상이자출산의주체인개인과가족의관점에서일-가족-교육의삼각모형에의거해기존제1 2차기본계획과제3차기본계획상의저출산대책분석 평가 - 다부처가참여하는종합대책의특성을고려해, 저출산대책전반에대한분석과세부정책에대한평가를묶어 6권으로기획 평가범위및방법 정부가제3차저출산 고령사회기본계획을발표함에따라, 동계획을중심으로타당성, 실효성, 적정성을분석하고개선방안을도출함 년까지합계출산율 1.5명달성이목표 - 제3차기본계획 5개년동안 108.4조원투입예정, 첫해인 2016년은 3개분야 81개사업에 21.7조원의예산집행예정 전문가콜로키움, 저출산업무담당지방공무원대상 (171명) 설문조사, 관계부처업무협의를통하여실태를파악하고, 문헌조사와전문가대상 ( 관련분야교수와정부출연연구기관연구원 94명 ) 계층화분석법 (AHP) 조사, 통계청기초통계데이터와마이크로데이터분석, 보건사회연구원의 전국출산력및가족보건 복지실태조사 마이크로데이터및노동패널분석결과등을활용해개선방안을도출함. 요약 vii

9 주요쟁점및평가결과 ( 정책우선순위 ) - 전문가대상 AHP 분석및지자체담당자대상설문조사결과, 일가정양립과보육 돌봄정책의우선순위가높게나타남. - 세부정책별로는 신뢰할수있는보육 유아교육, 일가정양립실천을위한근로현장의문화및행태개선, 돌봄지원체계강화, 일가정양립지원제도활성화, 정규직전환확대및임금격차해소 순으로정책우선순위가높다는결과가나옴. - 반면 안전한분만환경조성, 적성 능력중심교육체계개편, 대학등록금부담경감, 노동개혁을통한일자리기회확대, 다양한가족에대한사회적포용성제고 등이중요도가낮게평가됨. - 세부정책별로영향력계수 ( 전체효과중저출산해결에미치는영향정도 ) 를적용한분석결과, 2016년저출산관련예산의약 30% 인 6조 5,920억원은저출산문제해결과직접연관성이적은것으로나타남. ( 추가재원확보 ) - 저출산정책추진을위한추가재원확보의필요성에대한설문결과, 전문가 67.4%(62명 ), 지자체담당자 91.8%(157명 ) 가필요하다고응답함. - 재원확보방안으로전문가와지자체담당자들이모두법인세 소득세등세율인상과세출구조조정을통한재원마련이가장적절하다고응답함. ( 정책환경 : 소득 일 결혼 ) - 가구소득의양극화 - 일자리의질저하 - 비혼 만혼의증가 - 남성중심의결혼과가족문화 ( 정책환경 : 출산 양육 교육 ) - 남녀간양육분담의불평등 - 부모의생활시간과보육서비스제공시간간의불일치 - 양육 교육의금전적부담 ( 고등학교졸업까지자녀 1인당 1억 6,760만원추정 ) viii 요약

10 ( 일자리 ) - 실증분석결과, 취업여부는미혼남녀의결혼의향에유의미한영향을미치지못하였으나근로형태 ( 정규직여부 ) 는결혼의향에유의미한영향을미쳤으며, 전문가대상 AHP결과제3차기본계획에포함되어있지않은 정규직전환확대및임금격차해소 가혼인여건개선분야에서압도적인차이로가장높은순위를차지함. - 장시간근로개선은기혼자의일 가정양립을통한희망자녀수증가뿐만아니라, 배우자를만날수있는기회확대등미혼남녀의혼인이행확률을높이는데도유의미한영향을줌. ( 가족 양육 ) - 육아기근로시간단축허용기간 (1년) 제한으로육아휴직과동등한활용권리를보장받지못함. - 영아 (0~2세) 부모는시설보육보다직접양육이나개인양육지원서비스이용을선택하고있으나, 가정양육수당의지원단가가보육료에비해낮아실질적인양육비용을상쇄하는데한계가있음. - 취업기혼여성의동거가구원돌봄을위한이동시간분포분석결과, 현행초등돌봄교실의운영시간과방과후돌봄수요자의시간이용이괴리되어있음. ( 교육 ) - 사교육유발의주요인을학벌사회및대학서열체제와대입제도로지목하면서도이에대한대처는미약하고, 공교육개선을통한사교육경감대책을추진하는것은타당성이부족함. - 현행대학서열체제나입시제도하에서도입하는새교육과정은학교교육에안착이불투명함. 또한, 고교의유형별계층화극복을위한한시적재정지원등일반고지원강화는현행고교계층화를다양화로바꾸기에는실효성이부족함. - 고교직업교육강화및고졸취업활성화대책은아직 학력 이결혼에상당한영향을미치는요인이라는점에서저출산대책으로서적합성부족함. - 국가장학금사업은 3.6조원이넘는막대한재정투입대비체감효과는낮고, 재정적수단으로대학등록금의안정화기조를유지하는데는지속가능성에한계가있음. 요약 ix

11 개선방안 ( 정책우선순위및정책환경 ) 일가정양립여건개선은전문가 AHP 분석과지자체담당자설문조사에서우선순위가높고효율적인것으로나타난반면, 기존정책의성과는저조한것으로평가되었으므로, 일반회계를재원으로한육아휴직보편화지원정책추진등정부의적극적인관심과집중투자가필요함 년저출산예산에서일가정양립사각지대해소분야예산은 4.6% 에불과할뿐만아니라, 대부분고용보험기금을재원으로하고있기때문에중소 영세기업근로자등정책의사각지대가많음. 청년해외취업촉진및해외일자리영토확대 등일부청년층대상일자리사업확대정책과다양한가족에대한사회적포용성제고, 적성 능력중심교육체계개편과같이저출산목표효율성이낮은정책의경우, 저출산문제해결에초점을맞추어정책추진방향및수단을근본적으로전환하거나, 저출산정책에서는제외하는것이바람직함. 정부는양육 교육의금전적부담 ( 고등학교졸업까지자녀 1인당 1억 6,760만원추정 ) 을고려하여현금 현물 서비스등양육 교육비경감대책을설계하여야하며, 이에대하여수혜자인부모가체감할수있는수준이어야함. 정부는저출산정책추진을통한실질적인출산율제고를위해, 추가재원확보방안을검토할필요가있음. 인구감소로인한국내의지방소멸문제대비, 미래의환경변화를고려한적정한인구규모 구조및삶의질에대한논의, 고령자와여성의경제활동참여를통한생산가능인구감소에대한대응등과같은저출산적응방안모색이필요함. x 요약

12 ( 일자리 ) 청년고용률 은기존청년일자리사업의정책목표로유지하되, 저출산대책 으로서청년고용활성화분야의핵심성과지표는 청년정규직비율 로대체하고, 비정규직에대한지원을통해정규직으로의이동성을증진하는사업을중심으로저출산대책을전면개편할필요가있음. 고용안정성강화와더불어미혼여성의결혼의향제고를위해양성평등적결혼및가족문화정착을위한정책수단을강화하여야함. - 남성의가사 육아참여시간을확대하기위해서는남성육아휴직뿐만아니라, 장시간근로개선 단위사업을신설하여근로시간단축을일가정양립정책의최우선순위로설정할필요가있음. ( 가족 양육 ) 기업별일가정양립제도활용실태공시를의무화하고, 육아기근로시간단축제도를이용자관점에서정비할필요가있음. 보육서비스의연계성강화를위한개인양육지원의필요성이증가함에따라정부가아이돌보미의자격관리를수행하여수요자가믿고자녀의돌봄을맡길수있도록해야할필요가있음 - 정부가파견하고이용비용의일부를지원하는현행아이돌보미와별도로아이돌보미자격을가진자가시장에서형성된임금을받고아동의부모와개별적으로고용계약을체결하여돌봄서비스제공 가정의양육비부담총액및적절한경감수준을고려한정책조합 (policy mix) 에대한논의가필요함. - 가정양육수당지원단가를보육료수준으로높이거나, 모든영아에게매월일정액의 영아양육수당 ( 가칭 ) 을지급할필요가있음. 부모의생활시간에맞춘맞춤형보육및돌봄서비스의제공이필요하며, 초등학교저학년에대한돌봄지원확대및내실화가필요함. 요약 xi

13 ( 교육 ) - 단기방안 - 정부는사교육비부담경감을위하여매년 2,000억원씩사교육비를줄이겠다는성과목표로정하고있으나, 이는학생수의감소추세에따라오히려학생 1인당사교육비를증가시키는목표를설정한것이므로 사교육비부담 의측정도구를 학생 1인당사교육비 로바꾸고성과목표를재설정할필요가있음. 일반고등학교역량강화정책의내실화를위하여한시적재정지원보다일반적재정지원의확대를통해교육의기본적여건을제고할필요가있음. 국가장학금사업은지급체계개편등을통해정책체감도및효율성을제고하고, 국 공립및사립학교간정책차별화를통한정책효과의형평성을제고하며, 대학기부활성화등을통해대학의등록금안정화정책을병행할필요가있음. - 중장기방안 - 자녀를키우는 경제적부담 및 교육부담 을경감하려면, 소모적인교육경쟁을유발하여교육비효율성, 교육불평등, 사회이동성약화, 공교육무력화등을초래하는주요요인인학벌사회, 대학서열체제, 대학입시제도를해소하거나완화하는정책이필요함. 사교육의대체재 경쟁재적성격으로서의공교육이아니라건전한전인적시민양성과경쟁력있는국가인적자원의육성이라는공교육본래기능회복이필요함. 교육정책에대한중장기적정책및단계적추진계획수립과정책에대한신뢰도제고가필요함. - 저출산문제해결을위한교육정책은현재의과열된교육경쟁구조를근본적으로바꾸는데서출발해야하므로중장기적관점의근본적대책마련이필요함. - 정책수립과정에서이해집단에대한설득및범사회적공감대를형성해나감으로써정책에대한국민의신뢰도를제고하고, 미래에대한기대효과로서저출산현상이해소될수있도록노력해야함. - 그실행방안으로서범국가차원의교육개혁위원회의설치 운영등을검토해볼수있을것임 xii 요약

14 제언 개별사업들이정책적인과관계에대한엄밀한분석없이망라적으로나열되어있는기존의정책틀을벗어나, 해당사업들이저출산해결에대하여직접적으로가지는 목표효율성 (target efficiency) 과정책우선순위를고려해정책자산을선택 집중하는등저출산대책전반에대한개선이필요함 년정부는저출산대책예산으로 21조 7,412억원을편성하고있으나, 국회예산처가실시한지자체담당자설문조사에서도출된영향력계수를반영한예산은 15조 1,493억원으로, 차액 6조 5,920억원은저출산대책과직접연관성이적은것으로추정됨. 저출산대책은일-가족-교육삼각모형의선순환구조안에서정책효과가나타나게되어장기간이소요되고고비용이불가피하므로저출산대책에대한지출규모및안정적인재원확보방안에관한사회적합의가필요함 년기준분야별여건개선을위한저출산대책예산은보육 (54%), 교육 (19%), 혼인 (17%), 출산 (5%), 일 가정양립 (5%) 순이며, 정책별로사각지대가광범위하게존재함 - 국회예산정책처가실시한저출산정책추진을위한추가재원확보의필요성에대한설문조사결과, 전문가 67.4%(62명 ), 지자체담당자 91.8%(157명 ) 가필요하다고응답함. 결론적으로저출산대책은정책수단의조합 (policy mix) 을넘어 정책의지의범위와강도 (policy scope & fortitude) 에따라효과성이좌우됨. - 저출산이 국가존립 의문제라는정책적인식이의례적구두선 (lip service) 을넘어그진정성과절박성을가지려면, 우리정부와국회는물론기업과사회모두가저출산문제해결을위하여보다적극적으로대응할필요가있음. 요약 xiii

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16 차례 제 1 부개요 I. 평가의배경및목적 / 1 1. 평가의배경 1 가. 인구구조변화와저출산 1 나. 저출산현황 3 2. 평가목적및내용 8 가. 저출산대책의함의 8 나. 저출산대책의범위 12 II. 주요평가주제 / 일 - 가족 - 교육의삼각모형 주요평가주제및평가방법 21 제 2 부저출산정책우선순위와환경변화 I. 저출산정책우선순위 / 서론 저출산정책우선순위분석 25 가. AHP 분석결과 25 나. 지자체담당자설문조사결과 29 차례 xv

17 3. 저출산대책재원확보방안 결론및시사점 35 가. 정책우선순위및목표효율성에따른재정투입차별화 35 나. 목표효율성낮은저출산정책의방향전환및정리 36 다. 저출산정책실효성증폭을위한추가재원확보 36 라. 상시평가환류를통한중장기정책방향조정 (adjustment) 37 II. 저출산환경변화 / 서론 결혼 출산과관련된정책환경 40 가. 가구소득과일자리의양극화 40 나. 연령별결혼대상자의미스매치 41 다. 만혼과비혼으로인한합계출산율의하락 41 라. 미혼남녀의결혼의향과결혼지연에영향을미치는요인 42 마. 저출산주거대책평가 양육과관련된정책환경 44 가. 비용의문제 : 자녀 1인당양육비용의추정 44 나. 여성고용의문제 45 다. 양육부담여성편중의문제 45 라. 시간의문제 : 보육서비스와부모의생활시간불일치 인구와관련된미래환경변화 47 가. 지방인구의소멸위험분석 47 나. 미래환경변화와인구정책의필요성 결론및시사점 49 가. 양육비부담의경감수준과적절한정책수단에대한고려 49 나. 부모의생활시간을고려한맞춤형보육및돌봄지원필요 49 xvi 차례

18 다. 양성평등적인결혼및가족문화정착으로미혼여성비율감소노력 49 라. 미래의환경변화를고려한인구정책의수립노력 50 제 3 부저출산대책평가 I. 저출산대책 ( 일자리 ) / 서론 쟁점및평가결과 53 가. 핵심성과지표 ( 청년고용률 ) 의인과성및대표성미흡 53 나. 육아휴직중심인일가정양립정책의결혼의향제고효과미흡 57 다. 제3차기본계획상청년고용활성화대책의선정기준및유효성부실 결론및시사점 60 II. 저출산대책 ( 가족 양육 ) / 서론 쟁점및평가결과 64 가. 일가정양립지원정책의안정적활용기반마련 64 나. 영유아보육및유아교육정책추진방식의효율화 66 다. 개인양육지원정책의실효성제고 68 라. 방과후돌봄지원정책의운영시간현실화 결론및시사점 71 가. 가족및양육지원간정책연계성강화 71 나. 유보통합달성등보육 유아교육정책효율화 72 다. 영아양육수당 ( 가칭 ) 도입검토 73 라. 부모출퇴근시간및초등돌봄교실운영시간연계 조정 74 차례 xvii

19 III. 저출산대책 ( 교육 ) / 서론 교육문제와저출산 정책과제별실태분석및평가 80 가. 사교육경감대책의타당성및효과성 80 나. 공교육역량강화대책의효과성 83 다. 적성 능력중심교육체계개편대책의실효성 86 라. 대학등록금부담경감대책의안정성및효율성 결론및시사점 88 가. 자녀 교육부담 의근본원인해소 완화 88 나. 공교육의본래목적과기능회복 89 다. 국가장학금사업의재정효율성제고및등록금안정화 89 라. 단계적 중장기적정책수립및정책신뢰확보 90 참고문헌 / 91 xviii 차례

20 표차례 [ 표 1] 제1차인구변천과제2차인구변천의사회인구학적특성 2 [ 표 2] 저출산대책예산추이 (2006~2015년) 11 [ 표 3] 저출산 ( 고령화 ) 대응을위한재정관련논의사항 12 [ 표 4] 저출산 고령사회기본계획개요 13 [ 표 5] 제1차및제2차저출산대책주요내용 14 [ 표 6] 제3차저출산대책주요내용 15 [ 표 7] 제1차및제2차기본계획기간내관련지표변화 17 [ 표 8] 저출산대책보고서평가주제및주요평가방향 22 [ 표 9] 저출산고령사회대책의예산규모 24 [ 표 10] 저출산 고령사회기본계획 ( 저출산대책 ) 2015~2017년도예결산현황 24 [ 표 11] 우선순위상 하위 5개세부정책 ( 평가지표복합가중치기준 ) 28 [ 표 12] 영향력계수적용한저출산대책예산 (2016년) 30 [ 표 13] 목표효율성 (target efficiency) 낮은세부정책 31 [ 표 14] 미혼남녀의결혼의향과결혼지연에영향을미치는요인 43 [ 표 15] 미혼남녀 ( 전체 ) 의결혼의향에영향을미치는요인 55 [ 표 16] 미혼남녀 ( 취업자 ) 의결혼의향에영향을미치는요인 56 [ 표 17] 혼인여건개선관련세부정책우선순위 57 [ 표 18] 제3차기본계획의교육개혁과제 75 차례 xix

21 그림차례 [ 그림 1] 저출산의함정가설 3 [ 그림 2] 연령인구구조및고령자 1명당생산가능인구 5 [ 그림 3] 2015년시도별고령인구비율과합계출산율 6 [ 그림 4] 지역수준에서의저출산의영향과메커니즘 7 [ 그림 5] 연도별우리나라국가수준소멸위험지수추이 8 [ 그림 6] 서울소재언론키워드트렌드 (2000~2015년) 18 [ 그림 7] 지방소재언론키워드트렌드 (2000~2015년) 19 [ 그림 8] 일-가족-교육삼각모형 20 [ 그림 9] 합계출산율추이 (1970~2015) 23 [ 그림 10] 저출산정책우선순위설정을위한 AHP 설문체계도 26 [ 그림 11] 평가지표별우선순위 (AHP분석) 27 [ 그림 12] 저출산정책추가재원필요성 33 [ 그림 13] 저출산정책재원확보방안 34 [ 그림 14] 저출산정책추가재원확보불필요한이유 34 [ 그림 15] 연도별가구소득분포의변화 40 [ 그림 16] 미혼자의연령별학력분포 41 [ 그림 17] 연령별여성인구의결혼 / 출산상태 42 [ 그림 18] 출생년도별고등학교졸업까지필요한자녀 1인당양육비추정 45 [ 그림 19] 맞벌이부부 ( 남성 ( 좌 ), 여성 ( 우 )) 의시간사용패턴 46 [ 그림 20] 기초자치단체별소멸위험분포 47 [ 그림 21] 인구구조의변화와고령자및여성고용률의변화 48 xx 차례

22 [ 그림 22] 제3차기본계획단계별목표 52 [ 그림 23] 최근 10년간청년고용및혼인동향 54 [ 그림 24] 일가정양립지원제도의우선순위 59 [ 그림 25] 영유아보육료 유아학비 가정양육수당의재원분담변화추이 67 [ 그림 26] 기혼성인의성별 취업여부별동거가구원돌보기관련이동시간분포 70 [ 그림 27] 가계소비지출중자녀 1인당양육비비중 ( 월 ) 76 [ 그림 28] 소득분위별사교육비 ( 월 ) 변화 77 [ 그림 29] 다음세대계층상승가능성 (2006년) 78 [ 그림 30] 다음세대계층상승가능성 (2015년) 78 [ 그림 31] 국가별청소년삶의만족도 78 [ 그림 32] 죽고싶다는생각여부 79 [ 그림 33] 자살생각을하게된이유 79 [ 그림 34] 사교육주당평균참여시간 (PISA 2012) 79 차례 xxi

23

24 제 1 부개요 I. 평가의배경및목적 1. 평가의배경 가. 인구구조변화와저출산 2015년우리나라총인구 1) 는 5,107만명 ( 외국인 136만명포함 ) 으로사상처음 5,000만명을넘어섰다. 또한중위연령 2) 도 41.2세로사상처음 40대에돌입했다. 우리나라총인구의중위연령추이는 1970년 18.5세, 1980년 21.8세, 1990년 27.0세, 2000년 32.0세로꾸준히높아지고있다. 중위연령의상승은저출산 고령화의결과로해석할수있다. 저출산현상은현재아프리카를제외한대부분의나라가경험하고있는현실이며특히산업국가에서겪고있는일련의저출산현상은제2의인구변천 (Demographic Transition) 개념으로설명되고있다. 제2의인구변천은 1960년후반북서유럽에서시작된출산력, 가족형성등의변화를설명하기위해유럽의인구학자론레스티지 (Lon Lesthaeghe) 와반드카 (Van de Kaa) 에의해도입되었다. [ 표 1] 은제1차및제2차인구변천의사회인구학적특성을정리한것이다. 정성호 (2009) 3) 는제2차인구변천에서두드러진특징인결혼률감소, 초혼연령의상승, 이혼율의상승, 소자녀가치관등가족형성과관련된인구학적변수들은우리나라의저출산상황을설명하는데도유용한근거를제공한다고분석하고있다. 김수옥사회사업평가과장 (ksuog@nabo.go.kr, ) 1) 2015 인구주택총조사 : 기준시점으로한전수집계결과로 발표 2) 중위연령은총인구를연령에따라일렬로세웠을때, 정중앙에위치하는사람의연령임. 따라서인구의절반은중위연령보다어리고, 나머지절반은중위연령보다많게된다. 3) 정성호, 산업국가에서의제 2 차인구변천, 한국인구학 제 32 권제 1 호, 평가의배경 1

25 [ 표 1] 제 1 차인구변천과제 2 차인구변천의사회인구학적특성 결혼출산력사회적배경적용범위특징 제1차인구변천 - 혼인비율증가, 초혼연령저하 - 낮은동거율 - 낮은이혼율 - 높은재혼율 - 혼인출산력의감소 - 불충분한피임 - 법으로용인되지않은출산의감소 - 무자녀가정의감소 - 혼인시주요고려사항 : 소득 직장 주택 건강 교육 안정성등 - 정치적, 시민공동체네트워크의사회적결속력강화 - 국가와교회등에의한강력한 1차세속화물결 - 성역할분리, 중산계급화 - 신중한결혼, 가족모델정착화 - 18세기유럽, 개발도상국 ~1960년 - 사망력과출산력의감소추이에서출발해사망과출산의균형을통한제로인구성장전망 - 결혼과자녀로구성된핵가족이주류 제2차인구변천 - 혼인비율감소, 초혼연령증가 - 동거율증가 - 이혼율증가, 조기이혼 - 낮은재혼율 - 추가적인출산력감소 - 효율적인피임 - 혼외출산의증가 - 무자녀가정의증가 - 새로운욕구의등장 : 개인적자율권, 자야실현, 자아만족 - 공동체네트워크로부터의격리, 사회자본에서감성적, 정서적형태로의변화 - 국가의역할약화, 2차적세속화물결, 성해방 - 성역할의균형성증대, 여성의경제자립도증대 - 다양한라이프스타일, 열린미래 - 유럽, 일본, 한국 년이후 - 가속화되는고령화 - 이민자들과상이한문화의통합 - 가족의불안정성 - 단독가구및미혼모증가 주 : 결혼, 출산력, 사회적배경은론레스티지 (Lon Lesthaeghe) 와반드카 (Van de Kaa) 의분류이고적용범위와특징은정성호의자료를바탕으로국회예산정책처작성자료 : Lesthaeghe, R. and K. Neels(2005) From the First to the Second Demographic Transition: An Interpretation of the Spatial Continuity of Demographic Innovation in France, Belgium and Switzerlandp, Interface Demography, Vrije Universiteit Brussel, Pleinlaan 2, B-1050 Brussels, Belgium, P I. 평가의배경및목적

26 나. 저출산현황 (1) 저출산의덫과목말사회우리나라저출산현상의특징은초저출산의지속으로나타나고있다. 이에대해엄동욱 (2009) 은한국사회가 저출산의덫 (Low Fertility Trap) 에빠져있다는진단 4) 을내리고있으며, 유계숙 (2013) 5) 도저출산의덫가설을활용하여청년층의경제적합리성에따른희망자녀수와출산시기에관한연관관계를설명하고있다. [ 그림 1] 저출산의덫가설 주 : LFT(Low Fertility Trap)1- 인구학적메커니즘, LFT2- 사회적메커니즘, LFT3- 경제적메커니즘자료 : 엄동욱 (2009), p.147 에서재인용. 저출산의덫 가설 (hypothesis of low fertility trap) 은오스트리아인구학자루츠 (Lutz) 가제시한저출산메커니즘으로 [ 그림 1] 에서와같이특정사회의가임여성과출생아수가줄고 ( 인구학적측면 ), 결혼한부부가원하는자녀수가감소하며 ( 사회적측면 ), 장래기대소득이청년층의소비수준을따라오지못하면 ( 경제적측면 ), 그 4) 저자는가설검증에있어제한된수준에서완벽한검증은아니지만, 당시의현실이인구학적, 사회적경제적요인모두에있어서한국사회가저출산의덫에빠졌다고결론을내리고있다. 5) 유계숙의연구결과는경제적합리성에근거한저출산트랩가설이청년층의출산율저하효과는지지하고있으나, 출산지연효과는지지하지않는것으로나타났다. 1. 평가의배경 3

27 사회는 저출산의덫 에빠진것으로간주한다는것이다. 루츠, 스티백, 테스타 (Lutz, Skirbekk and Testa) 등은인구학적-사회적-경제적으로이어지는저출산메커니즘을덫 (trap) 으로표현한이유로저출산이정부정책상바람직하지못한상태라는점, 의도하지않았지만야기되는상태라는점, 그리고불가능한것은아니지만탈출하기매우어렵다는점을들고있다. 또한이들은저출산덫에빠지게되면출산율수준을높이기위한단기출산율제고정책이보다강력하게추진될필요가있다고보고있다 ( 엄동욱, 2009) 우리나라저출산현상의특징은단기간에초저출산상태로출산율이떨어졌으며, 장기간초저출산상태에서벗어나지못하고있다는것이다. 우리나라의합계출산율 6) 은 1960년 6.0명에서 1983년 2.1명으로인구대체수준 (2.06명이하 ) 이하로떨어진이후 2001년부터 1.3명미만을기록해초저출산의문턱을넘지못하고있다. 반면, OECD 국가들의평균합계출산율은 40여년에걸쳐 3.65명 (1960) 에서 1.63명 (2002) 까지감소하였으나, 이후반등하여 1.7명수준을유지하고있다. 또한 34개 OECD회원국중, 1.3명미만의초저출산경험을가진국가는우리나라를포함해일본, 이탈리아, 독일, 스페인등 11개국인데, 우리나라를제외한 10개국이초저출산에서탈피한반면우리나라는 2015년까지 15년째초저출산상태에서벗어나지못하고있다. 초저출산상황에서고령화가빠른속도로진행되면고령인구에대한부양비용이크게늘어나연금, 의료보험과같은사회복지제도에심각한부담이생기게된다. 또한, 노동시장에서젊은인력의부족사태가발생하여경제성장을저해할가능성이높다. 우리나라의인구변화는저출산고령화의급격한진행으로인해고령인구의비중은늘어나는반면, 생산가능인구와유소년인구의비중은감소하고있다. [ 그림 2] 에서확인할수있는것처럼 1960년기준으로노인 1명당 18.9명이었던생산가능인구는 16.3명 (1980년), 13.5명 (1990년), 9.9명 (2000년) 으로꾸준히줄어들고있다. 2015년은 5.5명으로이는생산가능인구 5.5명이노인 1명을부양해야한다는의미이다. 이러한추세로저출산이진행될경우, 통계청의장래인구추계에따르면 2060 년기준노인한명당생산가능인구는 1.2명으로김진일 (2016) 은이를청년 1명이노인 1명을목말태우는 ' 목말사회 ' 라고표현 7) 하고있다. 6) 합계출산율 (TFR, Total Fertility Rate) : 여성 1 명이평생동안낳을것으로예상되는평균출생아수를나타낸지표로서연령별출산율 (ASFR) 의총합이며, 출산력수준을나타내는대표적지표이다. 4 I. 평가의배경및목적

28 [ 그림 2] 연령인구구조및고령자 1 명당생산가능인구 ( 단위 : %, 명 ) 주 : 노인 1 명당생산가능인구 = 15~64 세인구 / 65 세이상인구자료 : 통계청, 장래인구추계, 2011 및통계청, 2015 인구주택총조사, (2) 저출산과지방소멸 2015년기준우리나라총인구중고령인구비율은 13.2% 이고, 합계출산율은 1.24명으로조사되었다. 이를시도단위로펼쳐보면모든시도의고령인구비율이 7% 를넘어고령화사회에진입하고있는데, [ 그림 3] 에서확인할수있듯이초고령사회 8) 에진입한전라남도 (21.1%) 와울산광역시 (8.9%) 는고령인구비율에있어큰차이가있다. 그런데전남과울산의합계출산율 (1.5명) 은동일하게나타나고있다. 7) SBS, 눈앞에닥친목말사회, 2016 미래한국리포트, ( 8) UN 기준에따라 65세이상인구가총인구에서차지하는비율을기준으로아래와같이구분한다. ㆍ고령화사회 (ageing society): 7% 이상ㆍ고령사회 (aged society) : 14% 이상ㆍ초고령사회혹은후기고령사회 (post-aged society) : 20% 이상 1. 평가의배경 5

29 [ 그림 3] 2015 년시도별고령인구비율과합계출산율 ( 단위 : %, 명 ) 서울특별시 부산광역시 대구광역시 인천광역시 광주광역시 대전광역시 울산광역시 세종특별자치시 경기도 강원도 충청북도 충청남도 전라북도 전라남도 경상북도 경상남도 제주특별자치도 65 세이상인구비율합계출산율 자료 : 국가통계포털 (KOSIS), 2015 인구주택총조사및 e- 지방지표 울산과같은도시지역의상대적으로낮은고령화수준은인구유입에의해, 반대로농촌지역이많은전남의높은고령화수준은인구유출에의해설명될수있다. 이러한지역간인구고령화수준차이는지속적인인구이동에의해더욱심화될것으로예상된다. 이상림 (2014) 에따르면 [ 그림 4] 와같이지역에서의저출산 고령화는지역의사회경제에부정적파급효과를초래하고거주자들은더나은환경을찾아다른지역으로이동하게된다. 이는다시지역경제의침체와지방정부의역량약화, 교육등생활의악화로이어져다시인구유출을강화시키는요인으로작용하며, 지역사회에서의출산수준을더욱떨어뜨리는결과를초래할수있다. 지방단위의인구구조변화는지방의존립자체와관련되어있다. 일본의마스다히로야 9) 는고령화로인해인구재생산의잠재력이극도로저하된상황에서 젊은 9) 일본창성회의좌장으로 지방소멸 을저술하여일본지방자치단체의인구감소현상에문제점과개선방안을제시하였다.. 6 I. 평가의배경및목적

30 여성 이머무르지않는다면그사회가유지될수없다는점에착안하여 지방소멸 이라는책을통해가임여성과노인인구비율을통해지자체가유지가능한인구수준 10) 을제시하고있다. 마스다의발상에기초해이상호 (2015) 는다른현실적인요소를배제하고매우단순화된조건을가정하여가임연령의 90% 이상이속해있는 20~39세여성인구비중과 65세이상노인인구가차지하는비중을중심으로두수치간의상대비 11) 를지방소멸위험지수라고정하고있다. 지방소멸위험지수가 1.0 이하로떨어질경우, 그폭이크면클수록그공동체 ( 국가, 광역, 기초지역 ) 의인구학적인쇠퇴위험은커지게된다. [ 그림 4] 지역수준에서의저출산의영향과메커니즘 자료 : 이상림, 저출산대응지방자치단체의역할, 보건복지포럼, 2014, p.65 에서재인용. 이상호 (2016) 12) 에따르면 2016 년 7 월기준우리나라 세여성인구수는 689 만 8 천명이고, 65 세이상고령인구는 690 만 3 천명으로국가수준에서소멸위험지수가 최초로 1.0 미만으로하락하였다 ([ 그림 5] 참조 ) 시도단위별로소멸위험지수가 1.0 미만 10) 현재시점의 세여성인구 ( 가임여성의 90% 이상이이연령대에분포 ) 의비중은향후 30 년이내어떤지역의생존가능성을높일것이라는전제가있다. 11) 현재의인구수준을유지할수있는출산율 ( 치환출산율, 즉 2.0 정도 ) 이유지되고외부로의인구유출이전혀없는이상적인상황을가정할때, 고령인구비중과 20~39 세여성인구비중간의상대비가 1.0 이라는것은인구가유지되는최소한의방어선이라고할수있다. 12) 이상호 ( ) 한국의지방소멸 2: 월기준소멸위험지역현황, 한국고용정보원미간행자료. 1. 평가의배경 7

31 인곳은부산, 대구, 강원, 충북, 충남, 전북, 전남, 경북, 경남및제주이고이중최저 치는전남 (0.502) 이다. 또한, 전체 228 개지자체 ( 제주특별자치도와세종특별자치시를 각각 1 개의자치구로포함 ) 기준으로는 85 개가소멸위험지자체로분류되고있다. [ 그림 5] 연도별우리나라국가수준소멸위험지수추이 ( 단위 : 만명, %) 주 : 행정자치부, 주민등록인구통계 ( 기준. 자료 : 이상호, 고용정보원미간행자료. 2. 평가목적및내용가. 저출산대책의함의 (1) 국민삶의질향상 우리나라의저출산대책은 저출산 고령사회기본법 이제정되고제1차저출산고령사회기본계획이세워진 2006년부터공식화되었다. 동법은 국민삶의질향상 과 국가의지속가능한발전 이저출산 고령사회정책의목적임을명시하고있다 13). 13) 제 1 조 ( 목적 ) 이법은저출산및인구의고령화에따른변화에대응하는저출산 고령사회정책의기본방향과그수립및추진체계에관한사항을규정함으로써국가의경쟁력을높이고국민의삶의질향상과국가의지속적인발전에이바지함을목적으로한다. 8 I. 평가의배경및목적

32 국민의삶의질향상은한개인이탄생하여삶을마칠때까지시민으로서권 리와의무를이행하면서정당한대우를받을수있는사회보상구조와연관하여해 석할수있을것이다. 동법에서는저출산대책과관련하여제 7 조 ( 인구정책 ), 제 7 조 의 2( 인구교육 ), 제 8 조 ( 자녀의출산과보육등 ), 제 9 조 ( 모자보건의증진등 ), 제 10 조 ( 경제적부담의경감 ) 등 5 개조항 14) 을통해정책의기본방향을제시하고있다. 제 7 조에서국가및지방자치단체는적정인구의구조와규모를분석하고인구 변동을예측하여인구정책을수립하도록하고있다. 이삼식등 (2011) 15) 은적정인구 (optimum population) 는고정적인개념이라기보다전제하고있는가정내지조건에 따라다르게추정될수있는유동적인개념으로정의하고있다 년당시인구 거시경제 사회보장연계모형하에서우리나라적정인구는 2020 년 4,960 만명, 2040 년 5,031 만명, 2060 년 4,747 만명, 2080 년 4,299 만명이고, 이경우인구의자연적증 감을통해적정인구를유지하기위한출산율은 2010 년 1.23 명에서 2045 년 1.8 명으로 증가한후유지되어야할것으로추정하고있다. 적정인구는출산율과사망률의변화에따른인구의자연적증감을통해도달하 14) 저출산 고령사회기본법 제2장저출산 고령사회정책의기본방향제1절저출산대책제7조 ( 인구정책 ) 국가및지방자치단체는적정인구의구조와규모를분석하고인구변동을예측하여국가및지방자치단체의지속적인성장과발전을위한인구정책을수립 시행하여야한다. 제7조의2( 인구교육 ) 국가및지방자치단체는국민이저출산및인구의고령화문제의중요성을이해하고, 결혼 출산및가족생활에대한합리적인가치관을형성할수있도록하는인구교육을활성화하여야하며, 이에필요한시책을강구하여야한다. 제8조 ( 자녀의출산과보육등 ) 1 국가및지방자치단체는모든자녀가차별받지아니하고안전하고행복한생활을영위하며교육과인성함양에도움을주는사회환경을조성하기위한시책을강구하여야한다. 2 국가및지방자치단체는자녀를임신 출산 양육및교육하고자하는자가직장생활과가정생활을병행할수있도록사회환경을조성 지원하여야한다. 3 국가및지방자치단체는자녀를양육하려는자에게양질의보육서비스를제공하기위한시책을강구하여야한다. 제9조 ( 모자보건의증진등 ) 1 국가및지방자치단체는임산부 태아및영유아에대한건강진단등모자보건의증진과태아의생명존중을위하여필요한시책을수립 시행하여야한다. 2 국가및지방자치단체는임신 출산 양육의사회적의미와생명의존엄성및가족구성원의협력의중요성등에관한교육을실시하여야한다. 3 국가및지방자치단체는임신 출산및양육에관한정보의제공, 교육및홍보를실시하기위하여필요한기관을설치하거나그업무를관련기관에위탁할수있다. 제10조 ( 경제적부담의경감 ) 1 국가및지방자치단체는자녀의임신 출산 양육및교육에소요되는경제적부담을경감하기위하여필요한시책을강구하여야한다. 2 국가및지방자치단체는제1항에따른시책의강구및지원을위하여자녀의임신 출산 양육및교육에소요되는비용의통계조사를실시할수있다. 15) 이삼식 오상훈 이상돈 구성열 최효진, 미래인구변동에대응한정책방안, 보건복지부 보건사회연구원, 평가목적및내용 9

33 거나인력수급의균형을위하여이민등집단별인구의양적및질적조절을통해도달할수있다. 인구의자연적증감은사망률보다개인의선택에따라결정되는출산율에의해더좌우된다. 따라서정부가이민정책등을표면화하기전에정책개입이가능한출산율제고와여성의고용률증대를통한생산가능인구의확보등으로정책의방향을정하고있는것은타당성이있다. 또한합계출산율의반등을정책목표로설정하고있는것도초저출산에서벗어나고자하는정부의강한정책의지로해석할수있다 16). 그러나저출산대책의정책대상이자임신과출산의주체는개인과가족이다. 임신과출산을결정하는개인의동기는다양할수있으며이경우개인의선택은존중되어야한다. 그리고국가의역할은결혼과자녀양육에유리한환경을조성하고삶의질이보장되는사회를구현하여임신과출산의동기를부여하는것이다. 신윤정 (2014) 에따르면저출산을특징으로하는제2차인구변천이후에관련정책을수립 시행하고있는 OECD 국가들의경우, 출산율제고를명시적인목표로표면화하여정책을추진하는국가는드물다. 이는출산결정이개인적인차원에서이루어지는문제이기때문에국가가직접적으로개입할수있는근거와여지가희박하다고보고있기때문이다. 각회원국들의출산율을제고하려는노력은인구의회복혹은가족을형성함에있어장애가되는요인을제거함으로써국민들이원하는수의자녀를갖도록하여희망하는출산율과실제출산율간의간격을좁히는목적으로이루어지고있다 (OECD, 2011) 17). (2) 지속가능한국가발전지속가능한국가발전이 저출산 고령사회기본법 의목적조항에명문화된것은일차적으로저출산 고령화현상으로나타나는인구구조변화에대한대응, 즉적정인구의확보를의미하는것으로해석된다. 그리고 2차적으로는인구구조변화에따라증가되는복지지출을감당하기위한국가재정의운용방안이논의될수있을것이다. 저출산 고령화의급격한진행과저출산문제해결에대한강력한정책의지는동시에재정투입규모의확대를수반하게된다. 저출산대책예산은 [ 표 2] 에서와같이지난 10년동안꾸준한증가세를보여왔다. 16) 보건복지부장관은저출산위기극복을위한호소문발표하였다. 17) OECD(2011). Doing Better for Famililes, OECD Publishing 10 I. 평가의배경및목적

34 [ 표 2] 저출산대책예산추이 (2006~2015 년 ) 기본계획제 1 차제 2 차 연도 예산 ( 조원 ) GDP대비비중 (%) 합계출산률 ( 명 ) 주 : 2015 년은잠정 GDP 기준. 자료 : 이삼식, 제 3 차저출산 고령사회기본계획의성공적이행을위한한전략과조건 : 저출산대책을중심으로, 보건복지포럼, 자료를국회예산정책처재정리. 이러한증가추세는제3차저출산대책에도반영되어 3차 5개년동안저출산대책에대한예산추정액은 108조 4천억원으로 1 2차에비하여대폭증액되었다 18). 그러나우리나라의가족관련공공지출규모는 OECD 다른국가들과비교해볼때여전히낮은수준 19) 에머무르고있다. 또한, 저출산대책은정책효과가나타나는데장기간이소요되고다면적접근이필요하기때문에고비용이불가피하다. 따라서저출산대책을포함한가족지출규모및안정적인재원확보방안에관하여사회적합의가필요하다. 신영수등 (2010) 은저출산 고령화를예측가능한국가재정의위기요인으로파악하는한편, 저출산 고령화는복지국가로이행을요구하는국가재정의패러다임전환문제, 세대간재정분담을포함하는장기의수직적배분문제, 지방자치단체별로문제의심각성이달리나타나고있어이에대응할수있도록하는지방자치단체의재원확보문제를포함하는것으로분석하고있다 ([ 표 3] 참조 ). 18) 2016 년예산은 21 조 7,412 억원이다. 19) 조성호, 한국과일본의저출산현황과대응정책 보건복지현안분석과정책과제 2015, 보건사회연구원, 에따르면, 가족정책관련지출과합계출산률은양의관계에있으며 2009~2011 기준 GDP 에서기족지출이차지하는비중은한국이 0.57% 로 OECD 회원국가운데가장낮게나타나고있다. 2. 평가목적및내용 11

35 문제인식 - 국가재정의패러다임전환문제 - 단기의수평적문제가아닌장기의수직적차원의재정문제 - 지방자치치단체별심각성의편차 - 단일현상에대하여다양한정책과다수부처개입 : 지출의예측이나통제가어려움 [ 표 3] 저출산 ( 고령화 ) 대응을위한재정관련논의사항 함의 - 경제성장중심의국가운영기조가고비용저효율체제내지복지국가로의이행요구 - 세입세출구조및비율에근본적인변화예상 - 장기간에걸쳐특히세대간 (inter-generation) 의재정부담배분의문제 - 연금및사회보험체계의개편검토 - 지방자치단체의재원확보방안필요 - 정책적대응을총괄수행할시스템구축필요 자료 : 신영수 현대호 김도승, 재정법제의현대적과제 (I) - 저출산 고령화대응 -, [ 현안분석 ] 재정법제연구, 법제연구원, 를바탕으로국회예산정책처작성 나. 저출산대책의범위 (1) 저출산대책체계 저출산 고령사회기본법 에따라정부는 5년마다기본계획을수립하는한편, 매년시행계획을수립하여시행하고있다. 구체적으로보건복지부장관이기본계획을수립 20) 하고, 중앙행정기관의장은연도별시행계획을수립 시행하게된다. 또한지방자치단체의장은기본계획및중앙행정기관의시행계획에따라당해지방자치단체의시행계획을수립 시행하게된다. 또한국가및지방자치단체는매년시행계획에따른추진실적을점검하고, 정책효과를분석 평가하기위한성과평가를실시하여다음연도저출산 고령사회정책에반영하고있다. 지방자치단체의성과평가는 2009년부터행정자치부의 지자체합동평가 에포함되어실시되고있다. 21) 저출산고령사회기본계획, 시행계획및성과평가를심의하기위해설치된저출산고령사회위원회는법제정당시대통령소속이었으나 2008년 2월보건복지부소속 22) 으로변경되었다가 2012년 11월이래대통령소속 23) 기구로활동하고있다. 20) 관계중앙행정기관의장과협의하여기본계획수립한다. 21) 지방자치단체의성과평가는 2009 년부터행정자치부의 지자체합동평가 에포함되어실시되고있다. 12 I. 평가의배경및목적

36 (2) 기본계획과저출산대책범위제1 2차저출산 고령사회기본계획의브랜드는 새로마지 였다. 새로마지 는 새롭고희망찬출산에서부터노후생활의마지막까지아름답고행복하게사는사회 라는의미와 희망찬미래와행복이가득한사회를새로맞이하겠다 는의지를표현하고있다고정부는밝히고있다. 한편, 올해부터시작되는제3차계획은 브릿지플랜2020 으로이는인구보너스 (BONUS) 기에서인구오너스 (ONUS) 기 24) 로넘어가는과도기를안정적으로넘게해주는튼튼한다리가되겠다는취지를담고있다. 정부는제3차기본계획저출산분야에서 2020년까지합계출산율 1.5명을달성함으로써인구대체수준인 2.1명도달을위한교두보를마련하겠다는목표를설정하고있다. 목표 세부정책 1차 ( 06~ 10) 새로마지플랜 출산 양육에유리한환경조성 - 출산 양육에관한사회적책임강화 - 일가정양립유도가족친화, 양성평등 - 아동과청소년보호 [ 표 4] 저출산 고령사회기본계획개요 2 차 ( 11~ 15) 새로마지플랜 출산률의점진적회복 - 결혼과자녀양육에따른경제적부담경감 - 일가정양립확립, 육아휴직, 가족친화적환경 - 아동과청소년의건전한성장환경조성 ( 단위 : 조원 ) 3차 ( 16~ 20) 브릿지플랜 OECD 국가평균수준출산률회복 ( 명 명 ) - 난임등출생에대한사회적책임 - 맞춤형돌봄확대 교육개혁 - 일가정양립사각지대해소 - 청년일자리, 주거대책강화 과제 4대분야 237개 3대분야 231개 3대분야 예산 (*) 19.7(42.3) 60.0(109.0) 109.4(198.2) 투입예정 주 : * 저출산 고령사회대책전체예산자료 : 1. 대한민국정부, 저출산 고령사회기본계획 ( 제 1 차, 제 2 차, 제 3 차 ) 을토대로국회예산정책처작성 2. 기획재정부, 저출산 고령화정책추진방향, ) 개정이유 ( ): 저출산 고령사회정책에관한중요정책결정의신속성을제고하고부처중심의책임있는행정체제를강화하기위하여대통령소속의저출산 고령사회위원회를폐지하고보건복지가족부장관이그기능을수행하도록한다. 23) 개정이유 ( ): 저출산 고령사회정책관련사업수행체계를일원화하고, 관련부처간의정책적조율및협력을원활하게하기위하여저출산 고령사회위원회의소속을보건복지부장관에서대통령으로격상한다. 24) 인구보너스기엔젊고생산적인인구가경제성장의토대로작용하나인구오너스기엔인구고령화로인해인구가경제성장에부담으로작용하게된다. 2. 평가목적및내용 13

37 제1차기본계획은정부가저출산현상을심각한문제로인식하고, 출산장려정책을도입했다는데의미가있다. 이기간동안저출산대응을위한법과제도의정비가이루어졌고, 최초로범정부적으로종합적인대응체계를구축하게되었다. 다만, 정책대상이저소득층에한정되어있었고, 일가정양립정책, 육아휴직제도등주요대책들이실험적인수준에서집행되는한계가있었다. 1차계획이추진되는동안성과평가는실적평가 ( 목표달성도와예산집행률등성과점수기준 ) 위주로이루어졌고, 대부분사업의실적이양호한것으로나타났다. [ 표 5] 제 1 차및제 2 차저출산대책주요내용 기간분야중점과제 1 차 2 차 출산과양육에장애가없는환경조성 일가정양립일상화 결혼, 출산부담경감 아동청소년의건전한성장환경조성 영유아보육 교육비지원확대, 방과후학교확충, 양질의육아인프라확충, 육아휴직활성화 육아휴직급여정률제및육아기근로시간단축청구권도입, 유연한근로형태확산등 신혼부부주택자금대출소득요건완화, 난임부부지원확대, 보육 교육비전액지원확대등 드림스타트활성화, 아동보호전문기관확대, 중장기아동정책기본계획수립등 자료 : 대한민국정부, 저출산 고령사회기본계획 ( 제 1 차, 제 2 차, 제 3 차 ) 을토대로국회예산정책처작성 제 2 차기본계획은정부가출산및육아문제를개인이아닌사회문제로인식 하고, 정책대상을저소득층에서중산층까지확대했다는점에서의의가있다. 그러나 예산증액부분이대부분보육에집중되어다른정책들의추진동력이부족했다. 2 차계획에대한성과평가는실적평가 (output evaluation) 외에도효과성평가 (outcome evaluation) 를비롯해 OECD 등국제비교분석, 전문가의견수렴등다층 적평가방법이도입되었다. 2 차계획에대한성과평가결과를보면실적평가는우 수 25) 한반면, 설문조사등을통해확인한효과성평가는낮게나타나저출산대책 25) 일례로 2014 년성과평가결과를살펴보면실적평가에해당하는목표달성도 ( 저출산분야일반과제 91 개중목표달성도 100% 이상 75 개, 70%~100% 사이 10 개, 70% 미만 6 개, 핵심과제 18 개중 100% 이상 11 개, 90%~100% 사이 4 개, 90% 미만 3 개 ) 와예산집행률 ( 저출산분야재정집행사업중 100% 이상 31 개, 90%~100% 사이 25 개, 70%~90% 상 7 개, 50% 미만 3 개 ) 은우수한반면, 정책체감도조사에있어서는미혼자, 기혼자모두저출산에대한정부정책변화에대하여긍정적인평가가미흡하게나타나고있다. 14 I. 평가의배경및목적

38 에대한국민들의체감도는낮은것으로파악된다. 정부는제3차기본계획 26) 에서 1 2차기본계획추진에도불구하고세계최저수준의출산율과급격한고령화속도를고려할때, 정책적대응은여전히미흡하다는자체평가를내리고있다. 한편정부는제3차기본계획이집행되는 2016년부터 2020년을인구절벽위기대응의마지막골든타임으로인식하고동기간을저출산극복의전기로만들필요가있음을강조하고있다. 이를위해정부는저출산대응패러다임전환을선언하고, 3차기본계획의수립방향을 1그간의미시적이고현상적인접근에서벗어나종합적이고구조적인접근시도, 2저출산 고령사회대응은사회전반의인식 문화가바뀌어야하는문제이므로정부정책만으로는한계가있어민간 지역과협력하고, 20~30년을내다보는장기적접근강화, 3만혼문제해결을위한청년일자리 주거해결및노동시장 교육 양성평등등사회구조적대책강화, 4사각지대해소, 있는제도의실천및저출산을초래하는문화개선등으로정하고있다. [ 표 6] 제 3 차저출산대책주요내용 분야 청년일자리 주거대책강화 중점과제 청년고용활성화, 신혼부부등주거지원강화 난임등출생사회적책임강화 맞춤형돌봄확대 교육개혁 일가정양립사각지대해소 임신 출산사회책임시스템구축, 다양한가족에대한포용성제고, 아동이행복하고안전한여건조성 맞춤형보육, 돌봄지원체계강화, 교육개혁추진 일가정양립실천분위기확산, 남성 중소기업 비정규직등일가정양립실천여건강화 자료 : 대한민국정부, 제 3 차저출산 고령사회기본계획, 2016 이에대하여정성호 (2015) 27) 는제3차계획역시많은정책적한계를안고있다고지적하면서능력보다학벌이우대받는노동시장, 입시위주의교육에따른사교육비증가등구조적원인에대한근본적해결이필요하다고강조하고있다. 또한, 일가정양립제도역시기업의적극적인지원과남성의육아참여등이전제될때에만효과가나타날수있을것으로전망하고있다. 26) 대한민국정부, 제 3 차저출산 고령사회기본계획, P.8. 27) 정성호, 저출산대책무엇이문제인가, 한국인구학제 38 권, 2015,pp113~ 평가목적및내용 15

39 정부가제3차계획에서저출산대책의방향을종합적이고구조적인접근, 사회전반의인식개선을비롯해기도입된제도운영의내실화로설정한것은타당성이있다. 하지만, 저출산대책의패러다임이전환된가운데기존과같이보건복지부가중심이되어저출산대책에대한계획수립과집행과정조정및성과평가를하는것이실효성이있을지에대한검토가필요하다. 왜냐하면저출산대책은다수의중앙행정기관과지방자치단체가참여하는중장기종합대책이고, 이를효과적으로추진하기위해서는참여부처들의긴밀한협조와치밀한대응이필요하기때문이다. (3) 지표로보는저출산대책성과 [ 표 7] 은저출산과관련있는지표들을 5 년단위로살펴본것이다. 남녀모두초혼 연령은높아지고 2010 년이후혼인건수, 가임여성수및출생아수는줄어들고있 다. 15 세미만의유소년인구에대한 65 세이상의노령인구의비율을나타내는노 령화지수는높아지고, 고령자 1 명당생산가능인구는줄어드는추세이다. 이러한인 구학적변수들을우리나라의저출산 고령화현상의심각성을방증하는지표들이다. 이삼식 (2016) 28) 은이러한현상을 위기의한국, 고장난인구변속기 로표현하고있다. 한편, 저출산과관련된경제 사회적변수들을보면, 2010 년이후대학진학률 은남성보다여성이더높은반면여성의고용률은 50% 를넘지못하고있다. 육아 휴직자의수 ( 남성육아휴직자포함 ) 의증가폭과성평등점수 29) 의상승은긍정적인 지표로해석할수도있으나, 이면을살펴보면육아휴직제도의경우사각지대가광 범위하고, 성평등점수의경우도 2016 년세계경제포럼의성격차지수 (GGI Gender Gap Index) 의순위로보면전체 144 개국중 116 위를기록하고있다 30). 근로시간의 경우도개선되고있는것으로나타나고있으나, 2014 년기준 OECD 34 개국가의 연간노동시간을보면한국은멕시코와칠레다음으로장시간노동을하고있는것 으로조사되었다. 한국인들은연평균 2,057 시간을일하고있는데이는 OECD 평 균 1,694 시간의 1.2 배에해당한다. 28) 한국보건사회연구원저출산 고령화대책기획단장 29) 경제활동, 의사결정, 교육 직업훈련, 복지, 보건, 안전, 가족, 문화 정보등 8 개분야 23 개세부지표로구성되어있다. 30) 세계경제포럼은경제 교육 보건 정치부문에서남녀간격차를평가해국가별순위를집계하고있는데, 한국은경제부문이 123 위로교육 (102 위 ), 보건 (76 위 ), 정치 (92 위 ) 에비해불평등이심하게나타났으며, 세부적으로는유사업무임금평등항목은 125 위이다. 16 I. 평가의배경및목적

40 고용률 (%) 여성고용률 (%) 청년고용률 (%) 대졸이상여성고용률 (%) 대졸이상남성고용률 (%) 고교졸업자의취업률 (%) 월평균근로시간 ( 시간 ) 가임여성인구 ( 천명 ) 12,796 13,347 12,338 혼인건수 ( 천건 ) 초혼연령 ( 세 ) 남성 여성 합계출산율 (%) 출생아수 ( 천명 ) 육아휴직자 ( 명 ) 계 10,700 41,733 87,372 여성 ,874 남성 10,492 40,914 82,498 보육시설 ( 개소 ) 28,367 38,021 42,517 대학진학률 (%) [ 표 7] 제 1 차및제 2 차기본계획기간내관련지표변화 계 여성 남성 노령화지수 (%) 노인 1 명당생산가능인구 ( 명 ) 성평등점수 (58.5) * * 는 2014 년기준. 주 : 1. 고용률은 15 세이상인구중취업자의비율. 2. 청년고용률은 15~29 세대상임. 3. 월평균근로시간 : 고용노동부 사업체노동력조사 4. 취업률 (%) = [ 당해연도졸업자중취업자 / ( 졸업자수 - 진학자수 - 입대자수 )] 혼인건수는초혼부부기준 6. 보육시설은어린이집과유치원 7. 진학률은당해연도졸업자중국내 외상급학교에진학한사람의비율 ( 재수생미포함 ) 8. 노령화지수 = [ 고령인구 (65 세이상 )/ 유소년인구 (0~14 세 )] 성평등점수 : 2010 년기준이달라짐자료 : 통계청, 경제활동인구조사 인구동태통계연보 인구총조사, 각년도교육부 한국교육개발원, 교육통계연보 각년도한구고용정보원, 고용보험통계 각년도고용노동부, 사업체노동력조사 각년도보건복지부, 보육통계 각년도여성가족부, 국가및지역성평등지수 각년도 2. 평가목적및내용 17

41 (4) 언론에나타난저출산빈도추이 2013년저출산 고령사회정책성과평가는정성평가의일환으로전문가및국민대상설문조사와함께언론사사설내용분석을포함하고있다. 저출산문제의해결은정부의정책만으로는해결될수없고, 사회전반에걸친인식개선과여건조성이필요하다. 따라서우리사회가저출산을문제로받아들이고, 원인을파악해서개선해나가려는의지가모아져야한다. 정보전달, 환경감시, 여론형성등의기능을담당하는언론의역할이필요한시점이다. 이러한점에착안하여빅카인즈 31) 가제공하고있는키워드트렌드분석을통해저출산관련기사의빈도변화추이를살펴보았다. [ 그림 6] 서울소재언론키워드트렌드 (2000~2015 년 ) 자료 : 에서검색한결과를토대로국회예산정책처작성. 서울소재언론 32) 과기타지방소재언론기사 ( 방송포함 ) 에나타난 2000년부터 2015년까지 저출산 의발생빈도추이를보면, 서울소재언론은 [ 그림 6] 에서보듯 2006년에서 2007년및 2011년에서 2012년을제외하고증가추세이다. 그런데지방소재언론 33) 기사는 [ 그림 7] 에서확인할수있듯 2010년까지증가하다가 2010년부 31) 한국언론재단이구축한종합뉴스 DB( 32) 서울소재언론 : MBC, SBS, YTN, 경향신문, 국민일보, 내일신문, 매일경제, 문화일보, 서울신문, 서울경제, 세계일보, 파이낸셜뉴스, 한겨레, 한국경제, 한국일보, 헤럴드경제 18 I. 평가의배경및목적

42 터 2013 년까지주춤하더니이후감소하고있는추세를보이고있다. 향후저출산극 복과관련하여환경감시기능뿐만아니라인식개선과정착을위한정보전달과여 론형성에있어언론의역할이중요할것으로보인다. [ 그림 7] 지방소재언론키워드트렌드 (2000~2015 년 ) 자료 : 에서검색한결과를토대로국회예산정책처작성 33) 지방소재언론 : 경기 (OBS, 경기일보, 경인일보 ), 강원 ( 강원도민일보 ), 경상 ( 경남도민일보, 경남신문, 경상일보, 국제신문, 대구일보, 매일신문, 부산일보, 영남일보, 울산매일 ) 전라 ( 광주일보, 무등일보, 전남일보, 전북도민일보, 전북일보 ), 충청 ( 대전일보, 중도일보, 중부매일, 충북일보, 충청일보, 충청투데이 ), 제주 ( 제민일보, 한라일보 ) 2. 평가목적및내용 19

43 II. 주요평가주제 1. 일 - 가족 - 교육의삼각모형 여성교육수준및경제활동참여욕구증가, 비혼 만혼 ( 만산 ) 의증가, 세계경제침체로인한저성장기조와사회양극화의심화등가족을둘러싼사회적환경이급변하고있는가운데, 우리나라는저출산 고령화의인구구조변화를겪고있다. 이러한변화는출산율제고를인구차원에서뿐만아니라전반적인사회변화에대응하는국가발전전략으로추진하도록요구하고있다. 정성호 (2009) 34) 는우리나라저출산현상을설명하는변수로결혼률감소, 초혼연령의상승, 이혼율증가, 소자녀가치관등가족형성과관련된변수들은유럽의제2차인구변천과동일하다고설명하고있다. 그러나 1980년대중반이후의출산력감소는인구학적변인이외에경기후퇴에따른노동시장의불안정성, 가족형성의지연과약화, 양성평등관념의확산, 자녀양육및교육비용의부담등이더큰변인으로작용하고있다고분석하고있다. [ 그림 8] 일 - 가족 - 교육삼각모형 자료 : 한준, 일 - 가족 - 교육의선순환, 구조를토대로국회예산정책처작성 34) 정성호, 산업국가에서의제 2 차인구변천, 한국인구학제 32 권, pp.139~ II. 주요평가주제

44 [ 그림 8] 은출산이이루어지는메커니즘을일-가족- 교육의삼각모형으로표시한것이다. 일을통한소득창출은가족형성의경제적기반으로작용하고, 가족내에서는출산과자녀양육및교육이이루어지게되며, 교육을받은자녀는취업을하고이를기반으로 2세대가족을형성하는순환모형이다. 한준 (2016) 은 35) 1990년대초까지일-가족- 교육의삼각관계는가부장적가족, 안정적직장, 경쟁적교육열의수직적이고경직된체계였으나, 성장과경쟁이주도하는당시환경에서이러한삼각관계는한국의경제성장을이끄는사회적기반이되었다고설명하고있다. 하지만이후맞벌이가족의등장 ( 일과가족간의긴장 ), 소수자녀에대한과잉교육투자로인한교육비부담 ( 가족과교육간의갈등 ), 고학년청년들의어려워진취업문제 ( 교육과일간의갈등 ) 등은가족- 일-교육의삼각관계존립을위협하고있다고분석하고있다. 출산율회복을목표로하고있는정부의제3차기본계획에따른저출산대책도그간정책시행을통해출산율하락의원인을분석해가는과정에서우리나라의저출산을극복하기위한방안으로일-가족-교육의삼각관계메커니즘과부합하고있는것으로보인다. 즉가족의경제적기반이되는일자리와주거 ( 일과가족 ) 대책을통해비혼 만혼문제에접근하는한편일과가족간의긴장을완화하기위해일 가정을양립정책을수립 시행하고있다. 또한공교육정상화등을통한사교육비부담완화를통해가족과교육간의갈등을줄이고, 학력위주가아닌능력중심사회로의진입을위한교육개혁등을통해일과교육의관계를회복하려는일련의정책을도입하고있다. 2. 주요평가주제및평가방법 정부저출산대책을정책의대상이자출산의주체인개인과가족의관점으로접근 하기위하여이번저출산대책평가보고서는우리나라에서출산이이루어지는메 커니즘으로서의일 - 가족 - 교육의삼각모형에주목하여관련주제를분석 평가하였 다. 이를위하여 [ 표 8] 에서와같이전체적으로는저출산정책의우선순위및정책 환경변화에대하여분석하는한편세부적으로는일 - 가족 - 교육의삼각모형에입각 하여해당분야정부대응정책에대한심도있는평가를실시하였다. 35) 한준, 가족 - 일 - 교육의선순환, 제 14 차미래한국리포트. SBS, ( 2. 주요평가주제및평가방법 21

45 분석과평가를위하여전문가콜로키움, 저출산업무담당지방공무원대상 (171 명 ) 설문조사, 관계부처업무협의를통하여실태를파악하고, 문헌조사와전문가대상 ( 관련분야교수와정부출연연구기관연구원 94명 ) 계층화분석법 (AHP) 조사, 통계청기초통계데이터와마이크로데이터분석, 보건사회연구원의 전국출산력및가족보건 복지실태조사 마이크로데이터및노동패널분석결과등을활용하여개선방안을도출하였다. [ 표 8] 저출산대책보고서평가주제및주요평가방향 평가주제정책우선순위환경변화일자리가족 양육교육 주요평가방향 - 저출산계획현황및정부대응의타당성 - 저출산정책간우선순위선정및정책방향의타당성평가 - 저출산대책재원확보방안 - 저출산과관련된주요정책환경을결혼, 주거, 출산, 양육, 인구등다섯가지분야로나누어각분야별현황과문제점을진단 - 핵심성과지표 ( 청년고용률 ) 의대표성및인과성평가 - 저출산대책에포함된청년고용활성화과제의선정기준분석 - 여성고용시장과혼인관계분석 - 제3차기본계획상청년고용활성화대책평가 - OECD 회원국대상여성의고용률과출산율의상관관계분석 - 일가족양립정책의사각지대규모를파악및일가족양립지원정책효과성분석 - 보육정책이여성의고용유지에미치는영향을분석및가족정책의우선순위제시 - 시설보육중심의보육정책진단및대안제시 - 사교육비의고부담, 자녀삶의낮은만족도 행복도등저출산에영향을미치는자녀교육부담의실태조사 - 자녀교육부담경감대책의타당성, 효과성, 지속가능성, 파급효과등에대해평가 - 자녀교육에큰부담이되는사교육비등교육분야저출산원인진단및저출산대책의방향성고찰 22 II. 주요평가주제

46 제 2 부저출산정책우선순위와환경변화 I. 저출산정책우선순위 1. 서론 우리나라는 1983 년합계출산율 36) 이 2.06 명으로떨어진이후 30 년이상 2.1 명미만 인저출산현상이지속되고있으며, 2001 년에는 명까지하락하여지금까지 15 년간은합계출산율이 1.3 명미만인초저출산상태에있는실정이다. 37) [ 그림 9] 합계출산율추이 (1970~2015) 자료 : 통계청 (kosis.kr), 인구동태건수및동태율추이, 인구동태조사 정부는 2006년부터 2015년까지제1차및제2차 저출산 고령사회기본계획 을수립하여일련의저출산정책을집행해왔다. 제1차저출산 고령사회기본계획 에서 19조 7,000억원, 제2차저출산 고령사회기본계획 에서 60조 5,000억원등총 80조 2,000억원의예산을저출산대책에투입하였다. 김상우사업평가관 (swkim99@nabo.go.kr, ) 36) 합계출산율 = 출산가능여성 (15~49세) 이평생낳을수있는자녀수 37) 통계청 (kosis.kr), 인구동태건수및동태율추이, 인구동태조사 1. 서론 23

47 [ 표 9] 저출산고령사회대책의예산규모 차수기간과제예산 ( 조원 ) ~ ~ 대분야 237 개 3 대분야 231 개 42.2( 저출산 19.7, 고령화 15.9, 성장동력 6.7) 109.9( 저출산 60.5, 고령화 40.8, 성장동력 8.6) 자료 : 보건복지부제출자료 ( ) 1, 2차저출산 고령사회기본계획및시행계획에대한정부의성과평가에따르면, 정부가설정한성과지표의실적은대부분양호 (90% 이상목표달성 ) 한것으로나타난반면, 국민의정책효과에대한체감도와전문가의평가는매우미흡한것으로나타났고, 국제비교가가능한지표도성과가저조함을보여주고있다. 2016년저출산대책관련총예산은 21조 7,412억원인데, 분야별로는맞춤형돌봄확대 교육개혁분야가 15조 9,186억원 (73.2%) 으로가장많은비중을차지하고, 청년일자리 주거대책강화에 3조 6,375억원 (16.7%), 난임등출생에대한사회적책임강화에 1조 1,806억원 (5.4%), 일가정양립사각지대해소에 1조 45억원 (4.6%) 이투입된다. 2017년도예산은 25조 6,776억원으로 2016년도대비 3조 9,364억원 (18.1%) 증액되었는데, 청년일자리 주거대책강화분야가 3조 5,557억원증액되어서전체증액분의 90.3% 를차지한다. [ 표 10] 저출산 고령사회기본계획 ( 저출산대책 ) 2015~2017년도예결산현황 ( 단위 : 백만원 ) 구분 예산 2015 년 결산 2016 년예산 2017 년예산 합계 20,097,065 19,862,453 21,741,222 25,677, 청년일자리 주거대책강화 2,541,880 2,392,764 3,637,510 7,193, 난임등출생에대한사회적책임강화 1,162,519 1,156,952 1,180,632 1,360, 맞춤형돌봄확대 교육개혁 15,624,194 15,599,740 15,918,609 15,956, 일가정양립사각지대해소 768, ,997 1,004,471 1,167,158 자료 : 보건복지부제출자료, I. 저출산정책우선순위

48 저출산대책의중심기구인저출산고령사회위원회는이명박정부때보건복지부장관소관으로격하되었다가현정부들어서다시대통령직속위원회로바뀌는등위상이불안정하였다. 38) 또한보건복지부에소속된인구정책실이저출산대책관련부처들의컨트롤타워역할을하기는어려운실정이다. 국회저출산 고령화대책특별위원회도 2016년 11월 3일 저출산 고령화대책전담총괄기구마련촉구결의안 을의결했다. 일본은 2015년저출산 고령화문제해결을위한전담장관직을신설하였고, 프랑스는대통령직속하의강력한영향력있는심의기구를통해심의하고, 범부처간실무기구등을통한부처간협의와조율후세부정책을마련하고있다. 2. 저출산정책우선순위분석가. AHP 분석결과 국회예산정책처는저출산정책간우선순위를설정함으로써바람직한정책방향을제시하기위하여학계및연구기관전문가들을대상으로 AHP 설문조사를수행하였다. 39) 첫번째단계로, 저출산정책을평가하는평가지표로시급성, 효과성, 효율성, 적용가능성등 4개지표를설정하고, 지표간의중요도를질문하였고, 두번째단계로, 저출산문제해결방안을혼인여건개선, 출산여건개선, 보육여건개선, 교육여건개선, 일가정양립여건개선등 5개로분류한후, 4개평가지표각각에따라서 5개해결방안의중요도를평가토록하였다. 세번째단계로, 5개해결방안별로다음과같이각각 5개세부정책을선정하여중요도를비교토록하였다. 38) 2013 년박근혜정부출범이후대통령이주재한위원회회의가 2 회에그치고있다. 39) AHP 설문지는연구용역결과를기초로금번국회예산정책처저출산대책평가보고서집필자들의의견을반영하여작성하였고, 설문조사및분석절차는국회예산정책처에서수행하였다. 2. 저출산정책우선순위분석 25

49 [ 그림 10] 저출산정책우선순위설정을위한 AHP 설문체계도 자료 : 국회예산정책처작성 평가지표별중요도에대한설문에서효과성이 0.364로가장중요한것으로평가되었고, 다음으로적용가능성이 0.303이며, 시급성 (0.214), 효율성 (0.119) 순으로나타났다. 단기적인대책보다는실질적인출산율제고효과가중요하고, 현실적여건을고려할때수행할수있는대책이필요하다는의견이라고해석할수있다. 일가정양립여건개선방안과보육여건개선방안이 4개평가지표별평가에서모두높은우선순위가있는것으로나타났으며, 4개지표복합우선순위는일 가정양립여건개선방안이 0.279로가장높고, 다음으로보육여건개선방안이 0.268이다. 일가정양립여건개선방안은효율성측면에서가장높게평가되고적용가능성측면에서가장낮게평가된반면, 보육여건개선방안은반대양상을보였다. 일가정양립여건 26 I. 저출산정책우선순위

50 개선방안이출산율제고에효과적이고비용대비효율도커서시급히도입할필요가있지만, 기업문화및사회적여건을고려할때도입함에있어서어려움이예상된다는평가이다. 반면보육여건개선방안은기존의정책방향과일치하기때문에적용가능성은높지만, 비용이많은소요되는점이반영된것으로볼수있다. [ 그림 11] 평가지표별우선순위 (AHP 분석 ) 자료 : 국회예산정책처작성 혼인여건개선, 교육여건개선, 출산여건개선방안의복합우선순위는각각 0.159, 0.149, 0.144로큰차이가없으나, 혼인여건개선방안과교육여건개선방안은시급성과효과성측면에서높은평가를받고효율성과적용가능성측면에서낮은평가를받은반면, 출산여건개선방안은시급성과효과성측면에서낮은평가를받고효율성과적용가능성측면에서높은평가를받은것으로나타났다. 일자리및주거대책과교육개혁이출산율제고를위해필요하고시급하기도하지만, 이를위해서는비용이많이소요되고이러한대책을실제로적용하는것이쉽지않은것으로평가된것이다. 반면안전한분만환경조성, 난임부부지원강화등출산여건개선방안은비용과적용가능성측면에서는양호하지만, 출산율제고효과는의심스럽다는평가라고해석할수있다. 2. 저출산정책우선순위분석 27

51 [ 표 11] 우선순위상 하위 5 개세부정책 ( 평가지표복합가중치기준 ) 세부정책명복합가중치순위 신뢰할수있는보육 유아교육 상위 5개정책 일가정양립실천을위한근로현장의문화및행태개선 돌봄지원체계강화 일가정양립지원제도활성화 정규직전환확대및임금격차해소 안전한분만환경조성 하위 5개정책 적성 능력중심교육체계개편 대학등록금부담경감 노동개혁을통한일자리기회확대 다양한가족에대한사회적포용성제고 자료 : 국회예산정책처작성 해결방안별로세부정책간의가중치를구한후이를해당세부정책이속한해결방안의복합우선순위에곱하여세부정책의최종우선순위를구한결과, 신뢰할수있는보육 유아교육 이 0.084의가중치로가장높게나타났다. 다음으로 일가정양립실천을위한근로현장의문화및행태개선 (0.076), 돌봄지원체계강화 (0.066), 일가정양립지원제도활성화 (0.066), 정규직전환확대및임금격차해소 (0.060) 순으로정책우선순위가높다는결과가나왔다. 저출산정책의효과가기혼남녀의희망자녀수증가에미치는영향을회귀분석을이용하여분석한결과에서도, 40) 방과후돌봄기관및서비스증가와장시간근로문화개선이통계적으로유의미하게긍정적인영향을미치는것으로나타났다. 반면가장우선순위가낮은세부정책은 안전한분만환경조성 (0.017) 이고, 적성 능력중심교육체계개편 (0.018), 대학등록금부담경감 (0.019), 노동개혁을통한일자리기회확대 (0.019), 다양한가족에대한사회적포용성제고 (0.022) 등이우선순위가낮은것으로평가되었다. 40) 보건복지부, 2014 년저출산 고령사회정책성과평가, , 255~256 쪽, 262 쪽 28 I. 저출산정책우선순위

52 나. 지자체담당자설문조사결과저출산관련업무를담당하고있는지방자치단체실무공무원들을대상으로 제3차저출산 고령사회기본계획 (2016~2020) 에포함된 50개저출산정책들의저출산연관성및영향력을조사하는설문조사를실시하였다. 저출산관련업무를담당하고있는전국 17개특 광역시및도의기초지자체공무원 253명을대상으로하였으며, 171명이응답하여응답률은 67.6% 로나타났다. 50개정책을유형별로 6개분야로나누어분야별영향력을비교해본결과, 맞춤형돌봄확대 분야의영향력계수가 0.713으로가장높았고, 다음이 일가정양립사각지대해소 (0.694) 이었으며, 교육개혁 (0.610), 난임등출생에대한사회적책임강화 (0.583), 저출산대응기반강화 (0.581), 청년일자리및주거대책강화 (0.536) 순으로나타났다. 세부정책별영향력계수를비교한결과, 일가정양립제도이용권보장 이 0.761로가장높게나타났고, 다음으로 안심하고믿을수있는보육 유아교육 이 0.760이었다. 그외에 수요자맞춤형보육체계로개편 (0.721), 일가정양립이가능한근무환경조성 (0.715), 중소기업실천여건확충 (0.713), 남성육아참여활성화 (0.712), 신혼부부맞춤형임대주택공급대폭확대 (0.710), 초등학생돌봄수요대응체계강화 (0.709), 육아기근로시간단축활성화 (0.709), 아이돌봄서비스확충및내실화 (0.708) 등이높은평가를받았다. 반면, 청년해외취업촉진및해외일자리영토확대 의영향력계수가 0.370으로가장낮게평가되었고, 다음으로 학생부부의주거여건개선 이 0.403, 교육과고용과의연결고리강화 가 0.412, 청년의기술창업활성화 가 0.420으로낮은평가를받았다. 그외에 청년이체감할수있는고용지원인프라확충 (0.485), 비혼 동거가족에대한사회제도적차별개선 (0.487), 다문화가족자녀의건강한성장및글로벌인재육성 (0.509), 다문화가족의안정적정착을위한맞춤형서비스확대 (0.519), 포용적가족관형성 (0.526), 적성 능력중심으로전환을위한교육 고용체계개편 (0.527) 등이낮게나타났다. 청년일자리정책과다양한가족에대한사회적포용성제고정책들이출산율제고에효과가적다는평가를받았다. 정부의청년일자리정책에대한불신이반영된것으로해석되며, 대체로전문가대상 AHP 분석과일치하는결과이다. 2016년예산을기준으로각세부사업별영향력계수 41) 를해당사업의예산에 2. 저출산정책우선순위분석 29

53 곱하여합산한결과, 영향력계수의평균을적용한시나리오 1은 15조 1,493억원, 것이고, 평균에서표준편차를차감한수치를적용한시나리오 2는 9조 9,908억원, 평균에표준편차를합산한수치를적용한시나리오 3은 20조 3,981억원만큼이실질적으로저출산해결에영향을미치는예산규모인것으로분석되었다. 2016년저출산대책관련예산중에서저출산문제해결과직접연관성이적고다른목적을위해집행되는예산의규모는평균 6조 5,920억원 (30.3%) 이고, 최저 1조 3,432억원 (6.2%) 에서최고 11조 8,332억원 (54.4%) 인것으로해석할수있다. [ 표 12] 영향력계수적용한저출산대책예산 (2016 년 ) ( 단위 : 백만원 ) 구분 2016년예산 영향력계수적용시나리오 Ⅱ( 평균 - Ⅲ( 평균 + Ⅰ( 평균 ) 표준편차 ) 표준편차 ) 합계 21,741,222 15,149,267 9,908,072 20,398, 청년 일자리주거대책강화 3,637,510 2,276,019 1,346,173 3,206, 난임등출생에대한사회적책임강화 1,180, , , , 맞춤형돌봄확대 교육개혁 15,918,609 11,480,650 7,722,698 15,245, 일가정양립사각지대해소 1,004, , , ,526 자료 : 국회예산정책처작성 제3차저출산 고령사회기본계획 (2016~2020) 에포함된 50개저출산정책들이각각저출산문제의해결과어떤직접연관성이있는지를 4개유형중에서택일하도록하는질문을하였다. 각정책이저출산관련성, 정책방향및수단, 재원투입등의관점에서판단할때, 1 저출산해결과관련이거의없는과제, 2 저출산해결과관련은있으나, 추진방향및수단이잘못되어효과가의심스러운과제, 3 저출산해결과관련은있으나, 예산과인력등의투입이부족하여효과가의심스러운과제, 4 저출산해결과밀접한관련이있고, 추진방향및예산과인력투입도적절한과제중어느유형에포함되는지를선택하는것이다. 41) 제 3 차기본계획의세부정책별로복수의세부사업이포함되어있는경우, 각세부사업들의예산에해당사업들이속한세부정책의영향력계수를동일하게적용하였다. 30 I. 저출산정책우선순위

54 설문조사결과를바탕으로 50개세부정책들을각유형별로상위 15개정책, 중위 20개정책, 하위 15개정책으로분류하였다. 유형1~3의상위에속한정책들은 저출산 이라는문제해결수단으로서의목표효율성 (target efficiency) 이낮은정책들이라고평가할수있다. 유형4의하위 15개세부정책들도여기에포함된다. 유형 1 상위정책유형 2 상위정책유형 3 상위정책유형 4 하위정책 청년해외취업촉진및해외일자리영토확대청년의기술창업활성화 교육과고용과의연결고리강화 청년이체감할수있는고용지원인프라확충학생부부의주거여건개선 여성건강증진강화 한부모가족지원체계강화비혼 동거가족에대한사회제도적차별개선다문화가족의안정적정착을위한맞춤형서비스확대다문화가족자녀의건강한성장및글로벌인재육성 입양가족양육지원확대 아동이안전한사회 적성 능력중심으로전환을위한교육 고용체계개편 [ 표 13] 목표효율성 (target efficiency) 낮은세부정책 청년해외취업촉진및해외일자리영토확대 청년의기술창업활성화 교육과고용과의연결고리강화 청년이체감할수있는고용지원인프라확충 학생부부의주거여건개선 여성건강증진강화 한부모가족지원체계강화비혼 동거가족에대한사회제도적차별개선 포용적가족관형성 다문화가족의안정적정착을위한맞춤형서비스확대다문화가족자녀의건강한성장및글로벌인재육성 입양가족양육지원확대 공교육의역량강화 노동개혁을통한고용창출력과일자리의질제고 민간의청년일자리창출노력적극지원 주된일자리로서의중소기업매력도제고 청년의기술창업활성화 청년이체감할수있는고용지원인프라확충 청년예비부부주거지원강화 포용적가족관형성 입양가족양육지원확대 아동이행복한사회 아동이안전한사회 보육 돌봄사각지대해소 초등학생돌봄수요대응체계강화 지역사회내돌봄여건확충 노동개혁을통한고용창출력과일자리의질제고 민간의청년일자리창출노력적극지원 청년해외취업촉진및해외일자리영토확대 청년의기술창업활성화 교육과고용과의연결고리강화 청년이체감할수있는고용지원인프라확충학생부부의주거여건개선 한부모가족지원체계강화 비혼 동거가족에대한사회제도적차별개선 포용적가족관형성 다문화가족의안정적정착을위한맞춤형서비스확대다문화가족자녀의건강한성장및글로벌인재육성 입양가족양육지원확대 2. 저출산정책우선순위분석 31

55 유형 1 상위정책유형 2 상위정책유형 3 상위정책유형 4 하위정책 공교육의역량강화 사교육부담경감 고비용결혼문화개선 ( 작은결혼식 확산 ) 자료 : 국회예산정책처작성 사회각부문별저출산극복운동추진 고비용결혼문화개선 ( 작은결혼식 확산 ) 아이돌봄서비스확충및내실화 적성 능력중심으로전환을위한교육 고용체계개편공교육의역량강화 대학등록금부담경감 육아휴직보편화를위한중장기제도개편방안검토 적성 능력중심으로전환을위한교육 고용체계개편 공교육의역량강화 분석결과, 청년해외취업촉진및해외일자리영토확대, 청년의기술창업활성화, 교육과고용과의연결고리강화, 청년이체감할수있는고용지원인프라확충, 학생부부의주거여건개선, 한부모가족지원체계강화, 비혼 동거가족에대한사회제도적차별개선, 다문화가족의안정적정착을위한맞춤형서비스확대, 다문화가족자녀의건강한성장및글로벌인재육성, 입양가족양육지원확대 적성 능력중심으로전환을위한교육 고용체계개편 정책은목표효율성이낮은 4개부류중에서 3~4개에동시에포함되어있다. 이러한정책들은근본적으로저출산문제해결과관련이거의없고, 추진방향과수단도잘못되어있으며, 예산과인력투입이부족한경우도있어서출산율제고효과를기대하기어려운것으로평가된것이다. 정책별저출산직접연관성평가문항에대한응답결과는대체로영향력평가결과와대체로일치하는경향을나타냈다. 저출산직접연관성평가문항에서저출산해결과밀접한관련이있고, 추진방향및예산과인력투입도적절한정책으로평가되지못한정책들은영향력평가문항에서출산률제고효과가전체정책효과에서차지하는비중이낮은것으로평가되었다. 42) 42) 이러한분석결과는설문대상자들이동설문조사에성실하게응하였음을보여주는것이라고볼수있다. 32 I. 저출산정책우선순위

56 3. 저출산대책재원확보방안 국회예산정책처는저출산관련전문가들과관련업무를담당하고있는지방자치단체공무원들을대상으로저출산정책추진을위한추가적인재원확보의필요성과확보방안에대한설문조사를실시하였다. 설문결과, 추가재원확보가필요하다는응답이전문가 67.4%(62명 ), 지자체담당자 91.8%(157명 ) 로나타났다. 이것은정부가저출산정책에대하여보다강한정책의지를가지고과감한투자를해야효과를기대할수있다는의견을반영한것으로보인다. 특히지자체담당자들은약 92% 가추가재원확보방안이필요하다고응답하였는데, 이것은지자체가위임된저출산관련사업을추진함에있어서예산부족으로인해어려움을겪고있음을간접적으로보여준다고해석할수있다. [ 그림 12] 저출산정책추가재원필요성 자료 : 국회예산정책처작성 전문가와지자체담당자들이모두재원확보방안으로법인세 소득세등세율인상과세출구조조정을통한재원마련이가장적절하다는의견을나타냈다. 다만전문가들은세율인상의견 (40.3%) 이세출구조조정 (22.6%) 보다 2배가까이많았고, 지자체담당자들은세출구조조정의견 (34.4%) 이더많았다는차이가있다. 다음으로전문가들은목적세신설방안 (17.7%) 을, 지자체담당자들은사행산업세강화방안 (16.6%) 을선호하는것으로나타났다. 3. 저출산대책재원확보방안 33

57 [ 그림 13] 저출산정책재원확보방안 자료 : 국회예산정책처작성추가재원확보방안이불필요하다고응답한이유로, 전문가의 76.7% 와지자체담당자의 64.3% 가추가재원을확보하는것보다예산배분및집행의효율성향상이우선되어야한다고응답하였다. 정부의저출산정책이출산율제고효과를달성할것이라고믿지않는다는응답도 20% 이상을차지하여, 정부의저출산정책추진의지와효과에대하여불신이있음을알수있었다. 추가재원을확보할만큼저출산대책이중요하다고생각지않는다는응답은없어서, 저출산대책의추진을위해서는추가재원확보가필요하다는공감대가형성되어있는것으로볼수있다. [ 그림 14] 저출산정책추가재원확보불필요한이유 자료 : 국회예산정책처작성 34 I. 저출산정책우선순위

58 4. 결론및시사점 가. 정책우선순위및목표효율성에따른재정투입차별화 전문가들을대상으로한 AHP 설문조사분석결과, 시급성, 효과성, 효율성, 적용가 능성등모든평가지표별평가에서일가정양립여건개선방안과보육여건개선방안 의중요성이여타방안들보다높은것으로나타났다. 지자체담당자대상설문조사 에서도 신혼부부맞춤형임대주택공급대폭확대 정책을예외로하고는일가정양 립여건개선과보육여건 돌봄개선분야의세부정책들이출산율제고에효과가큰 것으로평가되었다. 정부가수행한국민의식조사및전문가평가에서도 43) 일가정 양립여건개선과보육 돌봄서비스개선이매우중요하지만동시에기존정책의효 과는저조한것으로나타났다. 이와같이일가정양립여건개선은전문가대상 AHP 분석과지자체담당자대 상설문조사에서모두우선순위가높고효율적인것으로나타났을뿐만아니라, 국 민의식및전문가조사에서기존정책의성과가저조한것으로평가되었다. 그런데 2016 년저출산대책관련총예산 21 조 7,412 억원중에서일가정양립사각지대해소 에투입되는예산은 4.6% 인 1 조 45 억원에불과할뿐만아니라, 대부분고용보험기 금을재원으로하고있다. 44) 따라서고용보험의혜택을받지못하는중소 영세기업 근로자들은처음부터정책의사각지대에위치하게된다. 일반회계를재원으로육아 휴직보편화지원정책을추진하는등사각지대를해소하기위한정부의강력한정 책의지가필요하다. 정규직전환확대및임금격차해소 와 임대주택공급확대등주거부담경감, 방과후돌봄서비스개선 정책도출산율제고를위해중요함에도불구하고성과는 저조한것으로나타났다. 양질의일자리를창출하고, 주거부담을경감해줌으로써결 혼여건을개선하기위해서는재정투입을대폭증가시킬필요가있다. 정책연계에 의한시너지창출을위해서는출산율제고효과가크지않은것으로평가되는다수 의정책을병렬적으로추진하는것보다는, 이와같은정책에대한정부의보다적극 43) 2011~2014 년까지저출산고령사회기본계획및시행계획에대한평가의일환으로수행하였다. 44) 2016 년일가정양립사각지대해소를위해일반회계에서지출되는사업은여성가족부의 일 가정양립을위한가족친화적기업문화확산사업 (12 억 9,600 만원 ) 과고용노동부의 일 가정양립이가능한근무환경조성 ( 스마트워크인프라구축및운영활성화 )(4 억 4,800 만원 ) 뿐으로, 해당분야예산의약 0.2% 인 17 억 4,400 만원에불과하다. 4. 결론및시사점 35

59 적인관심과집중투자가필요할것으로판단된다. 반면맞춤형보육정책에 2016년저출산대책관련예산의약 50% 인 10조 8,385억원을투입하는등보육여건개선에집중적인투자를하고있음에도불구하고, 국민의식조사및전문가평가에서보육서비스질은크게개선되지않고있는것으로나타났다. 국공립어린이집의확대를통하여보육서비스의질을개선하고, 아동수당의도입등을통해수요자중심지원체계로개편함으로써정책의효율성을제고하는것이필요하다. 나. 목표효율성낮은저출산정책의방향전환및정리지자체담당자들을대상으로한설문조사에서저출산문제해결이라는목표과의직접연관성에따라 50개세부정책을유형1~4로분류토록하였는데, 유형1~3의상위 15개정책과유형4의하위 15개정책등 4개부류는목표효율성이낮은정책이라고볼수있다. 청년해외취업촉진및해외일자리영토확대 등일부청년층대상일자리사업확대정책과 다문화가족의안정적정착을위한맞춤형서비스확대 등다양한가족에대한사회적포용성제고정책, 적성 능력중심교육체계개편정책은저출산문제해결을위한목표효율성이낮은 3~4개부류에포함되는것으로평가되었다. 이러한정책들은구색맞추기식으로도입되거나, 기존에다음목적이나취지를가지고추진되던사업을저출산정책에포함시킨경우가많다. 45) 저출산문제해결에초점을맞추어정책추진방향및수단을근본적으로전환하거나, 저출산정책에서는제외하는것이바람직하다. 다. 저출산정책실효성증폭을위한추가재원확보 정부가저출산정책을보다적극적으로추진하기위하여추가적인재원을확보하는 것이필요하다는의견이제시되었다. 저출산관련전문가와지자체담당자들을대 상으로한설문조사결과, 전문가의 67.4% 와지자체공무원의 91.8% 가추가적인 재원확보가필요하다고응답하였다. 추가적인재원확보가불필요하다고응답한 45) 청년해외취업촉진및해외일자리영토확대, 교육과고용과의연결고리강화, 적성 능력중심으로전환을위한교육 고용체계개편 등이 2016 년에저출산정책에포함되기전에도이미추진되고있었던것으로나타난다. 36 I. 저출산정책우선순위

60 경우도예산배분및집행의효율성향상이우선되어야한다는의견이대부분을차지하고, 저출산정책이중요하지않기때문이라는응답은없었다. 저출산대응정책은무엇보다이러한지출의필요성에대한사회적공감대의형성과사회적합의를전제로한다. 전문가와지자체담당자들에대한설문조사결과를토대로볼때추가재원의확보가필요하다는공감대가형성되어있으므로, 재원확보방안별장단점에대한폭넓은논의와사회적합의를거쳐서구체적인방안을마련할필요가있다. 라. 상시평가환류를통한중장기정책방향조정 (adjustment) 1, 2차저출산고령사회기본계획및시행계획에대한정부의자체평가결과는대부분양호 (90% 이상목표달성 ) 한것으로나타난반면, 국민의정책효과에대한체감도와전문가의평가는매우저조한것으로나타났다. 이것은사업의성과와성과지표의상관성이미흡하고성과지표의측정산식이적절하지않으며, 목표치설정의타당성이낮기때문인것으로추정된다. 예를들어, 방과후아이돌봄서비스인프라구축 과제의성과지표인 방과후돌봄서비스수혜율 (%) 의경우, 0~15세아동중기초수급아동과중위소득 70% 미만의아동수로대상을정의하고있어서, 취학아동의방과후돌봄서비스가양적 질적으로부족한문제점 46) 을보여주지못한다. 정부는세부정책별로저출산과의직접연관성을반영한성과지표를선정하고목표치를도전적으로설정하는등저출산정책의성과평가를내실화하고, 정책우선순위분석및성과평가결과를반영하여정책방향및계획을지속적으로조정해나갈필요가있다. 46) 2013 년도국민의식조사에서방과후돌봄서비스에대하여기혼남녀의 84.9% 가개선되지않고있다고응답하였다. 4. 결론및시사점 37

61

62 II. 저출산환경변화 1. 서론 2005년합계출산율이 1.08명으로최저점을경험한이듬해 제1차저출산 고령사회기본계획 이수립되었다. 그후로도 3차에걸친저출산기본계획이수립되고시행되었으나합계출산율과출생아수의극적인반전은확인되지않았다. 국가적차원에서저출산해결을위해제1차기본계획에서 19.7조원, 제2차기본계획에서 60.5조원이투입되었으며, 제3차기본계획에서는 2016년부터 5년간 108.4조원이새로투입될예정이다 47). 이처럼국가적인관심사항으로대규모의재정이투입되고있음에도불구하고, 출산율의반등이일어나지않고있는이유는국가전체의효용과국민개인의효용이일치하지않기때문인것으로진단하였다. 결혼과출산은국민개개인의사적결정으로이루어지는것이며, 국가가수행하는저출산대책은그러한결정을수월하게할수있도록방향을잡고도와주는역할에그칠수밖에없다. 실제미혼남녀와자녀를키우는부모의관점에서결혼과출산이라는개인의인생에서중요한결정을하는데무엇이걸림돌이되고있는지, 그러한결정을하는데필요한것은무엇인지를찾아서해결하는것이국가적차원의필요성을이야기하거나애국심에호소하는방법보다효과적인접근방법이라고할수있다. 따라서본보고서에서는실제결혼하고출산 양육을하는주체인국민의관점에서왜결혼하기가어려운지, 왜출산을기피하게되는지를관련자료를활용한분석결과에근거하여살펴보았다. 이를위해저출산과관련된정책환경을크게결혼과출산, 양육, 인구구조로나누어분석하였다. 탁현우사업평가관 ) 47) 대한민국정부 제 3 차저출산고령사회기본계획 서론 39

63 2. 결혼 출산과관련된정책환경가. 가구소득과일자리의양극화 결혼과출산은개인의인생에서가장중요한사건의하나로, 관련된의사결정에다양한요인이영향을미치게된다. 그중에는경제 사회적인요인도존재하는데, 소득과일자리등이포함된다. 가구소득의변화를살펴보기위해우리나라가구소득분포의변화를 1990년부터 2015년까지의통계청 가계동향조사 마이크로데이터를활용하여분석하였다 ([ 그림 1]). [ 그림 15] 연도별가구소득분포의변화 ( 단위 : 만원 ) 주 : 상자의가운데선은균등화중위가구소득을, 상자안의다이아몬드는균등화평균가구소득을, 그리고상자위쪽에찍힌점은소득수준이극단적으로높은가구를의미함. 자료 : 통계청. 가계동향조사. 각년도마이크로데이터자료를바탕으로국회예산정책처작성. 1990년부터 2015년까지 25년의기간동안균등화가구소득의평균값은 1997 년과 1998년사이를제외하고는꾸준히증가하고있다. 다만, 분포의퍼진정도도함께커지고있으며, 이는우리나라의소득양극화가심화되고있다는증거라고할수있다. 또한, 안정된일자리와관련하여 2005년과 2015년의연령별취업자현황을정규직과비정규직으로구분하여살펴본결과, 2005년청년층의비정규직비율이 40 II. 저출산환경변화

64 31.6% 인데반해, 2015년에도 1.6%p 증가한 33.2% 로나타났다. 또한, 50세이상의비정규직비율도 5.1%p 증가하였다. 이를통해청년층이사회에진입하는단계에서미래소득에대한불안을겪고있으며장년층과노년층의삶역시어려워졌을것으로판단된다. 나. 연령별결혼대상자의미스매치미혼남녀의연령별로학력과직업에따른인구비율을분석하였다 ([ 그림 2]). 남성의경우 20대에는중졸이하의비중이거의없었으나, 본격적으로결혼이일어나는 30 대이후비중이급격하게늘어나고있다. 반면여성의경우남성과달리연령의증가에따라 석 박사이상 의비중이높아지고있으며, 대학이하 의비중도남성과달리급격히줄지않는다. 그결과 35세이상의연령에서미혼남성과여성의학력에차이가발생하고있으며, 남녀가기대하는결혼상대자에미스매치가존재하고있음을확인할수있다. [ 그림 16] 미혼자의연령별학력분포 자료 : 통계청 년인구주택총조사 1% 추출자료를바탕으로국회예산정책처작성 다. 만혼과비혼으로인한합계출산율의하락저출산대책의주요성과지표는합계출산율이다. 합계출산율은 20~49세의여성을가임기여성으로정의하고이들의전체인구수대비이들이출산한자녀수로구한다. [ 그림 3] 은여성의결혼여부와초혼연령에따른출산자녀수가각연령에서차 2. 결혼 출산과관련된정책환경 41

65 지하는비중을나타낸것이다. 이를통해합계출산율산출에가임기여성에포함된미혼여성의비중이중요한요인으로작용할것이라는점을확인할수있다. 또한, 자녀의수가두명이상인가구의비중이연령이높아질수록커진다는점은초혼연령이높아지면서가구당평균자녀의수가감소할가능성을보여주는결과라고볼수있다. 동시에 30세이후한자녀의비중은연령별로비슷한반면, 두자녀이상의비중은급격히줄어들고있는데, 이는두자녀이상가구가줄어든만큼을미혼자비율이채우고있으며, 그결과합계출산율의급감한것으로판단할수있다. [ 그림 17] 연령별여성인구의결혼 / 출산상태 주 : 결혼 / 출산상태 (status) 는생존자녀수 (0, 1, 2, 3, 4 명이상 ) 및미혼 (5) 으로구성함. 자료 : 통계청 년인구주택총조사 1% 추출자료를바탕으로국회예산정책처작성 라. 미혼남녀의결혼의향과결혼지연에영향을미치는요인저출산대책을통해미혼남녀에게결혼이나출산을강요할수있는것은아니다. 다만, 개인이결혼과출산이라는의사결정을할수있도록유인체계를설계하고, 환경을조성하는역할을할수있을뿐이다. 따라서미혼남녀의결혼에대한의지 ( 결혼의향 ) 와결혼을미루는이유 ( 결혼지연 ) 를파악하는것이중요하다. 중요한영향요인을정리하여 [ 표 2] 에정리하였는데, 결혼의향에영향을미치는요인으로는남성의경우연령과비정규직여부는결혼의향을낮추는방향으로월평균소득은결혼의향을높이는방향으로작용하고있다. 결혼하지않는이유 ( 비혼이유 ) 가경제적인문제이거나결혼시기의문제인경우, 결혼의향은높은것으로나타 42 II. 저출산환경변화

66 나현실적인문제가해결되면결혼하고자하는마음이있는것으로해석할수있다. 여성의경우연령과결혼으로부터느끼는부담등이결혼의향을낮추는요인으로분석되었으며, 남성과마찬가지로경제적이유나결혼시기가문제인경우결혼의향은있는것으로나타났다. 또한, 결혼을지연시키는요인으로는남성의경우취업여부 ( 미취업 ) 와비정규직이, 여성의경우결혼으로부터느끼는부담이원인인것으로나타났다. [ 표 14] 미혼남녀의결혼의향과결혼지연에영향을미치는요인 남성 여성 연령 (-), 학력 : 고졸이하 (-), 결혼 전체 연령 (-), 자가여부 (+), 월평균소득 (+), 재산 (+), 비혼이유 : 경제 (+), 비혼이유 : 결혼시기 (+) 예상결혼비용 (+), 재산 (+), 비혼이유 : 경제 (+), 비혼이유 : 기타 (-), 비혼이유 : 부담 (-), 의향 취업 연령 (-), 월평균소득 (+), 비정규직 (-), 비혼이유 : 경제 (+), 비혼이유 : 결혼시기 (+) 연령 (-), 학력 : 고졸이하 (-), 비혼이유 : 경제 (+), 비혼이유 : 부담 (-), 자 비혼이유 : 결혼시기 (+) 비혼이유 : 결혼시기 (+) 결혼지연 전체취업자 연령 (-), 총근무기간 (+), 미취업 (+), 예상결혼비용 (+) 연령 (-), 비정규직 (+), 비혼이유 : 경제 (-) 연령 (-), 월평균소득 (-), 총근무기간 (+), 비혼이유 : 부담 (+) 연령 (-), 월평균소득 (-), 총근무기간 (+), 비혼이유 : 비경제적 (-) 주 : 저출산대책평가 Ⅲ [ 정책환경 ] 의분석결과중유의수준 5% 에서통계적으로유의미한영향요인을선별하여정리함. 자료 : 한국보건사회연구원 년도전국출산력및가존보건복지실태조사 마이크로데이터자료를바탕으로국회예산정책처작성 마. 저출산주거대책평가신혼부부와청년대상주거대책은정책커버리지 (coverage) 가작다는문제를가지고있다. 평균적인소득을가진신혼부부의경우주택담보대출을활용하여주거를확보하는것이가능하나, 그보다소득이낮은신혼부부의경우정부의저출산주거대책인신혼부부주택담보금리우대나신혼부부특별공급임대주택등의혜택을받는것이필요하나, 실제임대주택의혜택을받는신혼부부는 5% 정도에불과할것으로예상된다 48). 2. 결혼 출산과관련된정책환경 43

67 또한, 담보대출금리우대와임대주택공급과더불어가장중요한것은평균적인신혼부부가정부의도움없이도주거안정을확보할수있도록하는부동산정책이다. 최근 3년간전국의아파트평균매매가와전세가격이급증하였다. 이와같은상황에서부동산정책과별개로신혼부부대상주거대책만추진하는것은임대주택과금리우대혜택에대한신혼부부의의존성을높이게되며, 현재와같은낮은정책의커버리지하에서혜택을받지못하는경우상대적박탈감등으로오히려역효과를발생시킬개연성이있다. 3. 양육과관련된정책환경가. 비용의문제 : 자녀 1인당양육비용의추정 [ 그림 4] 는출생연도별로필요한양육비추정액을나타낸것이다. 자녀의출생년도에따라양육비가증가하는것을확인할수있다. 연도별양육비를 2006년 ~2012년까지의실측자료에각연도별소비자물가지수를고려하여환산한값이므로, 특정연도를기준으로한명목가격은아니지만, 2006년 ~2012년의물가수준으로연도간양육비의규모를직접비교하는것이가능하다. 분석결과평균양육비는 1990년에비해 2012년약 6,700만원 (67.2%) 증가한것으로나타났다. 또한, 최근태어난아이일수록양육비분담수준의격차가커지고있는것을확인할수있다. 1990년양육비지출분포에서상위 10% 에해당하는가구의자녀 1인당양육비대비하위 10% 가구의 1인당양육비의격차는약 1억 5,500만원이었으나, 2012년에는약 2억 5,100만원으로크게상승하였다. 48) 매년결혼건수를 30 만건으로가정할때, 임대주택의공급이연평균 1.5 만호에불과하기때문이다. 물론담보대출금리우대혜택의혜택을통해주거비부담의경감을경험할수있다. 44 II. 저출산환경변화

68 [ 그림 18] 출생년도별고등학교졸업까지필요한자녀 1 인당양육비추정 ( 단위 : 만원 ) 자료 : 한국보건사회연구원. 전국출산력및가족보건 복지실태조사 마이크로데이터 2012 년도자료를바탕으로국회예산정책처작성 나. 여성고용의문제자녀의연령이증가함에따라가구의맞벌이비율과가구소득은대체로증가하는것으로나타났다. 하지만, 영유아기의낮은맞벌이비율과가구소득은결혼전취업상태였던여성이왜결혼을하면서직장을그만두게되었는가를살펴볼필요가있다. 여성의일반적인고용률이 55% 를넘는상황에서 (2015년기준 ), 출산후맞벌이비율이 30% 에불과하다는것은그만큼의여성이직장을그만두었다는반증이다. 또한, 아이가자라면서맞벌이비율도함께증가한다. 물론가구소득도높아진다. 하지만, 아이가초등학교에입학하면상황은달라진다. 가장의임금증가율이연도에따라체계적으로늘고주는것이아니라면, 이러한가구소득증가율의정체와맞벌이비율증가의정체는초등학교저학년에양육에대한부담이증가한다는것을말해준다. 다. 양육부담여성편중의문제 결혼은여성과남성에게동등한가사의무를부여하고있는지를살펴보고자한다. 양육과가사의부담은결혼을여성에게부담으로생각하게하는원인중하나이기 3. 양육과관련된정책환경 45

69 때문이다. [ 그림 5] 는맞벌이부부의평균하루생활시간을나타내는그래프이다. 여성의경우출근시간대와퇴근이후가사의비중이남성에비해월등히높은것을확인할수있다. 같은방식으로남성외벌이가정과여성외벌이가정을살펴본결과는남성외벌이가구의경우남성은돌봄과가사에서완전히벗어난모습을보이며모든시간을일에투입하고있다. 반면, 남성외벌이가구의여성이돌봄과가사를담당하는비중이높은것으로나타나, 양육부담이여성에게집중되고있음을확인할수있다. [ 그림 19] 맞벌이부부 ( 남성 ( 좌 ), 여성 ( 우 )) 의시간사용패턴 자료 : 금현섭. 저출산극복을위한대책 : 결혼과가족의관점에서. 국회예산정책처저출산대책콜로키움 저출산대책길을찾다. 발표자료집 라. 시간의문제 : 보육서비스와부모의생활시간불일치양육을위한절대적인시간량도중요한문제이지만, 하루중어떤시점에양육과관련된어떤행위를하는지도중요하다. 일과가정이양립하기위해서는일에필요한시간이얼마인지, 언제어떤행동을하는지, 그리고양육을위해서는얼마의시간이필요한지, 그리고언제보육서비스가필요한지를확인하는것이필요하다. 남녀의출퇴근시간과보육서비스이용시간을비교한결과를살펴보면, 출근은보통 7~8시사이에이루어지고있으며, 저녁 6~7시에가장많은퇴근이이루어진다. 반면어린이집이나유치원등의등하원과관련된이동은오전 8시 30분 ~ 9시 30분사이와오후 3시 ~5시사이에주로이루어지고있어출퇴근과보육서비스의연계가미흡한것으로나타났다. 46 II. 저출산환경변화

70 4. 인구와관련된미래환경변화 가. 지방인구의소멸위험분석 전국적인소멸위험지수의분포는 [ 그림 6] 과같다. [ 그림 20] 기초자치단체별소멸위험분포 소멸위험지수 주 : 이상호 (2016) 의방법론에따라, 행정자치부의주민등록인구통계 (2016 년 11 월 ) 를활용하여국회예산정책처작성자료 : 행정자치부. 주민등록인구통계시스템. 하얀색이소멸위험에서안전한지역으로주로서울과경기, 인천을비롯한수도권과지방대도시가여기에해당하고있다. 또한, 대도시의인접도시와대규모공단이입지한여수, 창원, 구미, 이천등을제외하면거의모든시군구가소멸위험단계에진입해있다. 소멸위험이높은 0.5미만지역이지도상의절반이상을차지하고있는상황이다. 4. 인구와관련된미래환경변화 47

71 나. 미래환경변화와인구정책의필요성인공지능과로봇으로대표되는 4차산업혁명으로일자리가줄어들기도하지만, 늘어나기도할것이라고예상하고있다. 다만, 순수한증가일것인가아니면순수한감소일것인가에대해논의가나뉘고있을뿐이다. 이렇듯기존의산업사회의일하는방식과는전혀다른형태의일자리가될가능성이높으므로공장에서제품을대량으로생산하는데필요한최소한의인력규모를의미하는생산가능인구에대해비판적인접근을할필요가있다. [ 그림 21] 인구구조의변화와고령자및여성고용률의변화 ( 단위, %) ~14 세 15~64 세 65 세이상여성고용률고령자고용률여성경제활동참가율 주 : 고령자고용률은 55 세 ~64 세인구의고용률을의미함 (OECD 기준 ). 자료 : 통계청. e 나라지표. 또한, 고령화는저출산과맞물려사회적문제를발생시키는것으로인식되어왔다. 하지만저출산문제로인한생산가능인구의감소문제가현실화될미래에는여성과고령자의노동력이이러한문제를해결할방안으로대두될가능성도있다. 2015년이전은생산가능인구도함께증가하고있는상황이었으므로, 한정된일자리에대해남성과여성, 그리고청년과고령자가경쟁하고있는구조였다. 하지만, 생산가능인구가감소하는 2017년이후의상황은부족한노동력을여성과고령자가메꾸는형태로전개될것으로전망된다. 48 II. 저출산환경변화

72 5. 결론및시사점가. 양육비부담의경감수준과적절한정책수단에대한고려 본보고서에서추정한결과에따르면, 2012년에출생한아이의경우고등학교졸업까지자녀 1인당약1억 6,760만원이소요되며, 양육비지출상위 10% 는 2억 9,341 만원, 상위 1% 는 3억 9,483만원이필요할것으로추정되었다. 양육의부담을덜어주기위해도입된보육서비스와최근의아동수당의논의는양육비의금전적부담을줄이기위한목적으로도입되는것이므로, 실제이러한사업을통해얼마의비용이절약되고그것이가구의양육비지출부담을얼마나경감시켜주는지를따져본뒤도입되는것이타당하다. 현재의아동수당논의는이러한논리전개과정에서국가가더부담해야할부분을현금으로지급하는방식에해당한다. 중요한것은국가가제공한현금, 현물, 서비스등의양육비부담경감대책의효과를수혜자인부모가느낄수있는수준이어야한다는점이다. 나. 부모의생활시간을고려한맞춤형보육및돌봄지원필요제3차저출산기본계획은기존대책들의실패로부터도출한시사점을제시하면서취업모의출근시간과보육시설운영시간의불일치를이미지적한바있다. 이러한시간의불일치는본보고서에서실시한생활시간조사를활용한분석에서도확인되었다. 특히, 부모가모두일을하는맞벌이의경우시간의불일치는부모중한명이직장을포기하는원인이될수있다는점이다. 출퇴근시간과보육서비스운영시간의불일치를해결하기위해서는우선보육서비스기관운영시간을확대하여야한다. 이때, 부모의출퇴근시간이고려되어야한다. 즉, 오전 9시부터저녁 6시까지가아니라평균적인출퇴근시간인 40분을고려하여, 오전 8시부터오후 7시까지보육이가능해야일과보육을함께할수있다고느낄수있을것이다. 다. 양성평등적인결혼및가족문화정착으로미혼여성비율감소노력 미혼여성의결혼기피이유와생활시간의관점에서본남녀의가사와양육분담, 그리고결혼상대자선정의고정관념에대한선행연구를바탕으로살펴본연령별결 5. 결론및시사점 49

73 혼상대자의미스매치분석결과, 결혼과출산이여성의희생을강요하는방향으로작용하며, 그렇게인식되고있다는점을확인할수있었다. 또한, 미혼여성의비혼이유중결혼으로인한비경제적부담 ( 출산과가사및양육부담 ) 이결혼의향에부정적인영향을미치고, 결혼을지연시키는요인으로작용한다는것을확인하였다. 생활시간을통해살펴본가사와돌봄의부부간의분담은맞벌이의경우는물론여성외벌이의경우도가사와돌봄이여성에편중되어있다는것을보여주고있다. 이상의결과는결국남성중심적인결혼문화가양성평등적인문화로바뀌어야해결가능한것들이다. 사회적지위가높은남성을기대하는여성의심리도여성외벌이혹은맞벌이상황에서여성의가사와육아부담이가중되는현상과어느정도연관성이존재한다고볼수있기때문이다. 따라서양성평등적인결혼문화와가족문화의확산으로미혼여성이결혼이나출산, 양육에가지고있는부정적인식을완화할수있다면, 이들의결혼의향을높여저출산문제의효과적인해법이될수있을것이다. 라. 미래의환경변화를고려한인구정책의수립노력그동안저출산대책은합계출산율을높이는것에만집중해온것이사실이다. 하지만, 소멸위험지수 는지역의 65세이상노인인구와 20~39세여성인구의비율을통해지방자치단체차원에서저출산문제의심각성을환기시켜준다. 또한, 미래의인구변동은지방소멸의예와같은인구이동과인구구조뿐만아니라, 향후어느정도가적정한인구규모인지를추정하는과정에서다양하게논의되어야한다. 현재의생산가능인구의감소와노년부양비증가로인한출산아수증가필요성은현재의환경조건에서성립하는것으로, 향후이러한환경적조건이변화한다면, 결과는달라질수있다. 따라서미래인구의규모, 질, 구성등에대한논의가국가적인차원에서필요하며, 이를바탕으로인구정책의관점에서저출산문제에접근하는노력이요구된다. 50 II. 저출산환경변화

74 제 3 부저출산대책평가 I. 저출산대책 ( 일자리 ) 1. 서론 49) 정부는 제3차저출산 고령사회기본계획 (`16~`20) ( 이하 제3차기본계획 이라한다 ) 을발표하면서종전기혼가구보육부담경감에서일자리 주거등만혼 비혼대책으로전환하였다는점에서저출산대응정책의패러다임을전환하였다고밝히고있다. 이는최근저출산현상이결혼후출산수준으로결정되는유배우출산율보다는만혼화정도로결정되는유배우율하락이주도하고있다는진단에따른것으로, 그동안개인의선택문제로간주하였던만혼 비혼현상을정책에반영한것은긍정적으로볼수있다. 정부의제3차기본계획단계별목표를살펴보면, 청년고용활성화대책을통해 2014년 40.7% 인청년고용률을 2020년 48% 까지끌어올려결혼률을 10% 높이고이에따라합계출산율을 0.14명증가시키는것을목표로하고있다. 강세욱사업평가관 (sewook@nabo.go.kr, ) 1. 서론 51

75 [ 그림 22] 제 3 차기본계획단계별목표 자료 : 보건복지부 2016년기준청년고용활성화분야예산은총 1조 4,443억원으로전체저출산대책예산 (21조원) 의약 6.7% 이다. 주요사업으로는중소기업청의청년가젤형기업지원 (3,202억원), 교육부의직업능력개발체계강화 (2,612억원) 고용노동부의중소기업청년취업인턴제 (2,361억원), NCS기반학교-직업훈련개선 (1,256억원) 및직장어린이집지원 (1,059억원) 이있다. 그러나, 제3차기본계획에포함된청년고용활성화대책은대부분신규사업이고다른분야와는달리저출산대책에포함된지 1년여밖에되지않아그성과를평가하기는어려운시점이다. 따라서, 본보고서는청년고용활성화대책의성과지표나정책의초점이적정하게설정되어있는지를분석 평가하였다. 우선, 정부가제3차기본계획상청년고용활성화대책의핵심성과지표를 청년고용률 로설정한것은, 기존에추진해왔던청년고용대책을지속적으로보완해서추진하면자연스럽게만혼 비혼문제가해결될수있을것이라는단선적인식을보여주고있다. 2003년이후 10여차례가넘는청년고용대책발표, 매년 1~2조원이넘는청년층대상재정지원일자리사업에대한재정투입에도불구하고 2015년기준청년실업률이 9.2% 로역대최고수준에이른상황에서, 기존틀과거의동일한청년고용활성화대책이결혼율및출산율까지상승시킬것이라고기대하기는어려운실정이다. 52 I. 저출산대책 ( 일자리 )

76 또한, 정부가저출산대책중고용및일가정양립분야의성과로제시하는주요지표들, 즉, 청년고용률, 여성고용률, ( 남성 ) 육아휴직자수, 국공립 직장어린이집수, 시간선택제지원인원, 가족친화인증기관수, 여성관리자비율이최근꾸준히증가하고있음에도실제국민의정책체감도는낮을뿐만아니라, 결혼의향및혼인율은오히려하락하는추세이다. 이에국회예산정책처는 2015년전국출산력및가족보건 실태조사 마이크로데이터및전문가대상 AHP결과등을토대로일자리와결혼확률에관한주요선행연구가가지고있는한계를지적하고, 정부가보다근본적으로관심을가져야할목표및정책의우선순위를제시하고자하였다. 2. 쟁점및평가결과가. 핵심성과지표 ( 청년고용률 ) 의인과성및대표성미흡 취업이혼인에미치는영향에관한선행연구에따르면, 적어도남성의경우에는미취업보다는취업상태가, 비정규직보다는정규직이, 저임금보다는고임금일수록결혼할확률이유의하게높아지는현상이일관되게나타나고있다. 특히, 임시직이라도취업한청년의결혼확률이미취업상태보다는유의하게높다는것은청년고용률을핵심성과지표로설정한정부의저출산정책을어느정도뒷받침하고있는것으로보인다. 그러나, 최근 10년간청년고용률 ( 취업자수 ) 및조혼인율 ( 혼인건수 ) 동향을살펴보면상관관계가높지않고, 특히 2013년이후청년고용률 ( 취업자수 ) 이꾸준히증가하고있으나조혼인율 ( 혼인건수 ) 은오히려낮아지는현상이관찰되고있다. 2. 쟁점및평가결과 53

77 [ 그림 23] 최근 10 년간청년고용및혼인동향 주 : 좌측은각각취업자수및혼인건수를, 우측은고용률및조혼인율을나타냄. 자료 : 통계청자료를바탕으로국회예산정책처작성 이에대해서는다양한해석이있을수있으나본보고서에서는결혼에관한최근의주요실태조사결과에주목하여, 결혼에영향을미치는 비경제적요인 즉, 개인의결혼에대한인식변화측면을살펴보았다. 우선, 2015년전국출산력및가족보건 복지실태조사 에따르면, 결혼의향이없는미혼남녀 (20~44세) 가아직까지결혼하지않은이유는 결혼할생각이없어서 (22.2%) 가가장높게나타났고 실업상태여서 또는 고용상태가불안정해서 는각각 2.8%, 2.1% 로나타났다. 동조사에서 30세이상미혼남녀를대상으로현재까지결혼하지않은이유를분석한결과, 남녀모두 기대치에맞는사람을만나지못해서 가가장높게나타났다. 즉, 미혼율변화의상당부분은단순히취업여부보다는개인의가치관변화에기인하는것으로보여진다. 문제는이와같이결혼결정에상당부분영향을미치는, 결혼에대한가치관이최근부정적으로형성되는비율이점점높아지고있다는것이다. 우선, 2014년도저출산 고령사회정책관련국민체감도조사 에서미혼남녀 (20~39세) 의최근 3 년간결혼에대한가치관변화를조사한결과, 긍정적변화는 14.0%, 부정적변화는 37.5% 로나타났고, 결혼의향에있어서긍정적변화는 20.7%, 부정적변화는 43.9% 로나타났다. 또한, 통계청의 2016년사회조사결과, 결혼을해야한다 는응답이 2010년 64.7% 에서 2016년 51.9% 로점차하락하고있다. 54 I. 저출산대책 ( 일자리 )

78 이와같이결혼에관한중립또는부정적인식이급속히확산됨에따라, 혼인율하락도단순히일자리문제라기보다는개인의가치관변화가주도하고있는것으로보인다. 즉, 결혼에대한가치관변화등비경제적요인에의한부 (-) 의효과가청년고용률상승을통한정 (+) 의효과를압도함에따라, 정부의고용률제고정책이혼인율상승까지이끌지는못하고있다. 즉, 선행연구에서나타난바와같이청년미취업자의노동시장참여가현재수준의혼인건수를유지하거나더큰폭의하락을막는데일부기여하는측면은있는것으로보이나, 전반적인하락추세를반등시키기위해서는결혼의향을변화시킬수있는별도의대책이필요함을시사한다. 이와관련하여국회예산정책처는한국보건사회연구원의 2015년도전국출산력및가족보건 복지실태조사 마이크로데이터를활용하여미혼남녀의결혼의향에영향을미치는요인을살펴보았다. 분석결과, 미혼남녀의결혼의향에영향을미치는주요요인은연령, 소득, 비혼이유가경제적인경우등으로나타났다. 주목할부분은취업여부는결혼의향에영향을미치지못하고있다는것이다. [ 표 15] 미혼남녀 ( 전체 ) 의결혼의향에영향을미치는요인 모형1( 전체 ) 종속변수 : 남성여성결혼의향 ( 있다 =1) 계수오즈비계수오즈비 상수 *** *** 연령 *** *** 학력 : 고졸이하 *** 학력 : 대학 (ref= 석박사이상 ) 자가소유 : 자가아님 (ref= 자가 ) ** 월평균소득 ( 만원 ) *** * 재산 ( 만원 ) ** 총근무기간 ( 월 ) * 취업여부 : 미취업 (ref= 취업 ) ( 주거비제외 ) 예상결혼비용 ( 만원 ) ** 관측치수 주 : 주요한변수만표기하였으며, 전체회귀분석결과는 저출산대책평가 Ⅳ[ 일자리 ] 편참조 자료 : 2015 년도전국출산력및가존보건복지실태조사 마이크로데이터자료를바탕으로국회예산정책처작성 2. 쟁점및평가결과 55

79 이에취업자를대상으로추가적으로결혼의향에대하여분석한결과, 남성의경 우비정규직이정규직보다 42% 결혼의향이낮게나타났는바, 결혼의향을변화시키기 위해서는단순히취업여부보다는정규직으로의취업이중요한요인임을알수있다. [ 표 16] 미혼남녀 ( 취업자 ) 의결혼의향에영향을미치는요인 모형2( 취업자 ) 종속변수 : 남성여성결혼의향 ( 있다 =1) 계수오즈비계수오즈비 상수 ** *** 연령 ** *** 학력 : 고졸이하 *** 학력 : 대학 (ref= 석박사이상 ) 자가소유 : 자가아님 (ref= 자가 ) 월평균소득 ( 만원 ) ** * 재산 ( 만원 ) 총근무기간 ( 월 ) 정규직여부 : 비정규직 (ref= 정규직 ) ** 주당근로시간 ( 시간 ) ( 주거비제외 ) 예상결혼비용 ( 만원 ) * 관측치수 주 : 주요한변수만표기하였으며, 전체회귀분석결과는 저출산대책평가 Ⅳ[ 일자리 ] 편참조 자료 : 2015 년도전국출산력및가존보건복지실태조사 마이크로데이터자료를바탕으로국회예산정책처작성 또한, 2014년도저출산 고령사회정책관련국민체감도조사 에서미혼남녀 (20~39세) 기준최근 3년간결혼의향에영향을미치는요소를분석한결과, 미취업상태에서시간제나비정규직으로취업하는경우에는유의하지않았으나, 정규직으로취업한경우에만 p=0.1 수준에서유의하게나타나고있었다. 따라서, 정부는결혼의향은있으나경제적여건으로주저하는청년들에게 결혼하기좋은환경조성 을마련하는것에서나아가, 결혼에대해유보적태도를가지고있는집단을대상으로 결혼의향을변화 시킬수있도록목표를보다적극적으로전환하여야하며, 일자리측면에서는정규직확대등고용의안정성제고를만혼 비혼추세완화의정책기제중하나로활용할필요가있다. 정책우선순위를선정하기위해국회예산정책처가실시한전문가 AHP결과에서 56 I. 저출산대책 ( 일자리 )

80 도청년고용활성화대책에포함되어있지않은 정규직전환확대및임금격차해 소 가혼인여건개선중가장높은순위로나타났고, 전체 25 개세부과제중에서도 5 순위를기록하는등이와같은결과를뒷받침하고있다. [ 표 17] 혼인여건개선관련세부정책우선순위 해결방안 가중치 내용 세부정책 가중치 최종가중치 순위 A) 노동개혁을통한일자리기회확대 혼인여건개선 B) 청년층대상일자리사업확대 C) 중소기업매력도제고 D) 정규직전환확대및임금격차해소 E) 신혼부부등주거지원강화 자료 : 국회예산정책처작성 나. 육아휴직중심인일가정양립정책의결혼의향제고효과미흡선행연구에따르면남성과달리여성은일자리특성과혼인과의관계가일관되게나타나지않고있다. 즉, 여성은남성과마찬가지로취업이결혼에유리한여건으로작용하기도하지만, 정규직 고임금일자리등결혼으로인하여희생해야할기회비용이큰경우오히려결혼확률이낮아지는현상이복합적으로작용하고있다. 이와같이여성의경우정규직에비하여비정규직또는심지어무직상태의여성이혼인확률이높게나타나는현상은이들의혼인이행이용이하다기보다는직업자원이높은여성들이혼인을기피하거나적당한배우자를찾기어렵기때문이고, 설사결혼에이르더라도취업상태와결혼간역의인과관계, 즉, 결혼단계에서직장을관두는행태에서기인하는것으로볼수있다. 즉, 여성이남성보다결혼의향이낮게나타나는것은일자리자체의문제이기보다는결혼및출산전후경력단절을경험할가능성이높기때문이며, 여성의경우결혼과노동시장참여가여전히대체관계에있음을보여준다. 특히, 여성의결혼필요성에대한인식이 `09년 63.2% `15년 39.7% 로급속히하락하고있다는점을 2. 쟁점및평가결과 57

81 고려할때, 고용안정성뿐만아니라일가정양립측면에서여성의결혼의향을높이는정책이별도로추진될필요가있다. 이와관련된정부정책의주요성과를살펴보면, 최근 3년간육아휴직자수등일가정양립관련성과지표는꾸준히상승하고있는추세이지만, 2014년도저출산 고령사회정책관련국민체감도조사 에따르면미혼및기혼남녀모두최근 3년간일가정양립변화에대한체감도를 2.2~2.7(5점만점 ) 로부여해부정적으로응답한비중이높았고, 특히전문가는전체저출산대책중일가정양립분야의정책성과를가장부정적으로평가하였다. 이와같이정부가제시하는주요성과지표와정책체감도및전문가평가가괴리를보이는이유는일가정양립지원예산 (2016년기준 7,575억원 ) 이전체저출산예산의 3.5% 에불과한측면도있지만, 일가정양립정책이육아휴직중심으로지원되고있기때문이다. 2016년기준육아휴직급여는 6,721억원으로일가정양립지원예산의약 90% 를차지하고있으나, 고용보험가입자, 특히국공립교사및공무원등특정직장유형에서만보편화되어있는등사각지대가광범위하며, 육아휴직기간중일시적인노동이탈로변화된근무환경에적응하기어렵게만들어육아휴직기간이길수록직장유지율이감소하고있다. 또한, 남성의가사 육아참여가중요해짐에따라최근정부는 아빠의달 사업을중점적으로추진하고있으나, 육아휴직사각지대해소가아닌육아휴직을사용할수있는한정된직업군에더큰혜택을주는것에불과하다. 반면, 2016년일가정양립실태조사 에따르면일가정양립을위해추진해야할과제로 1순위 (21.7%) 가장시간근로관행개선, 2순위 (14.3%) 가유연근로제확산이며육아휴직은 5순위 (11.4%) 로나타났고, 이상림 (2013) 이노동패널을분석한결과여성의경우정규직 비정규직간혼인이행확률차이는크지않은반면근로시간이적을수록혼인이행가능성이매우높아지는등장시간근로개선을중심으로정책의우선순위를재설정해야할필요성이있는것으로나타났다. 58 I. 저출산대책 ( 일자리 )

82 [ 그림 24] 일가정양립지원제도의우선순위 장시간근로관행개선 유연근로제확산 사회인식및기업문화개선캠페인 남녀고용차별개선및직장내성희롱예방 남성과여성의자유로운육아휴직사용 중소기업, 비정규직등일가정양립사각지대지원및점검 직장어린이집등보육서비스확충 자료 : 고용노동부 그러나, 연간근로시간 을성과지표로설정하고있는사업은고용노동부의근로조건개선지원사업의내역사업인장시간근로개선지원 (2016년예산액 3억 8천만원 ) 이유일하며, 사업내용은 SNS에서근무혁신서약을클릭하면소정의상품을제공하는캠페인등으로이루어져있는등정책의지가나타나지않는다. 그밖에직 간접적으로장시간근로관행개선을목적으로하는사업은일자리함께하기 (84억원), 시간선택제일자리지원 (462억원), 일가정양립환경개선지원 (31억원), 일터혁신컨설팅지원 (90억원), 지역산업맞춤형일자리창출지원 ( 융자 )(690억원) 등적지않은사업이있으나, 고용창출장려금, 고용안정장려금등각각다른세부사업에속해있으며이들의성과는고용증가율, 고용유지율로측정되는등근로시간개선효과를파악하기어렵다. 정부는이와같은사업추진체계로인해 연간근로시간 및 유연근로제실시율 의경우매년증감을반복하는등개선추세가뚜렷하지않다는점이정책체감도를저하시키고여성의결혼욕구를저하시켰을가능성을고려할필요가있다. 장시간근로개선은그동안출산이후육아단계의정책적과제로논의되었으나, 더많은잠재적배우자를만날수있는기회확대등을통해결혼으로의친밀성을제고하고, 결혼의향에유의한영향을주는남성의가사 육아참여확대를위한전제조건이라는점등을고려할때, 혼인율을높이기위한대책으로서도중요하게다루어져야할필요가있다. 2. 쟁점및평가결과 59

83 다. 제3차기본계획상청년고용활성화대책의선정기준및유효성부실제3차기본계획중청년고용활성화분야과제는총 7개로 1 노동개혁을통한고용창출력과일자리의질제고 2 민간의청년일자리창출노력적극지원 3 청년의해외취업촉진및해외일자리영토확대 4 주된일자리로서의중소기업매력도제고 5 청년의기술창업활성화 6 교육과고용과의연결고리강화 7 청년이체감할수있는고용지원인프라확충으로구분할수있다. 각분야별세부사업을검토한결과, 중소기업청년취업인턴제, 해외취업지원, 직장어린이집설치지원등일부사업을제외하고대부분시행된지 1~2년에불과한신규사업으로사업효과성평가는물론단순한실적조차파악하기어려운상태로저출산대책으로선정된기준자체가불명확한측면이있다. 각사업의성과지표또한고용노동부일부사업을제외하고는고용효과와관련없는그사업고유의투입또는산출지표로설정되어있어결혼또는출산과의연계성을파악하기어려운실정이다. 대표적으로정부가가장중점적으로추진하고있는근로시간단축을통한일자리창출은이론적 실증적으로고용증가및감소효과가엇갈리게나타나고있으며, KDI의연구결과및중소기업대상설문조사에따르면주40시간근무이후직접고용보다는파견직 시간제등비정규직확대가더늘어나설사일자리가창출되더라도고용의질은악화될가능성이있다는점을감안할필요가있다. 3. 결론및시사점 첫째, 비정규직에대한지원을통해정규직 고임금일자리로이동성을증진할수있도록사업을재설계하고이러한사업들을중심으로저출산대책을전면개편 재구성할필요가있다. 예를들어, 사업주직업훈련지원금 (`16년기준 5,263억원 ) 은정규직에 98.2%, 비정규직에 1.8% 가지원되고있으면서사업의효과측정이용이하지않다는이유로훈련참여율, 만족도조사등사실상성과평가의사각지대에놓여있다. 비정규직에대한지원수준을대폭늘려사업주로하여금비정규직에대한훈련유인을제공하게하고정규직전환률등을성과지표로설정하는등근본적인제도개선이필요하다. 60 I. 저출산대책 ( 일자리 )

84 다만, 양질의일자리창출자체가어려운상황에서현실적으로정부가직접적으로정규직비율을확대할수있는방안으로는공공부분비정규직의정규직 ( 무기계약직 ) 전환을대폭늘리는방법이있다. 현재, 전체비정규직의 74%(`15년기준 185,447 명 ) 를처음부터전환대상에포함하지않고, 간접고용근로자수는최근 7년동안약 73% 가늘어서 `13년기준 111,940명에이르는바, 단순히조직체계나재정에부담이된다는이유로간접고용을전환대상에서배제하는것은정당화하기어렵다. 둘째, 현재여러개의단위사업및세부사업에흩어져서추진되고있는근로시간관련사업들은 장시간근로개선 이라는단위사업틀안에서연간근로시간을성과지표로하여일가정양립정책의핵심과제로추진할필요가있다. 특히, 유연근로제의경우정부가중점적으로추진하고있는전환형시간선택제보다기업의수용가능성이높게나타나고있는점을고려하여도입확산에걸림돌이되고있는 직무부적합 등을해소하기위한컨설팅등에집중지원을할필요가있다. 셋째, 평균초혼연령의중요성을고려할때, 첫취업평균소요기간, 또는 입직연령 을별도의핵심성과지표로설정할필요가있다. 현재조기입직효과가직접적으로나타나고있는사업으로는재학생단계일학습병행제정도가유일하며, 고등학교 2학년부터학교와기업을오가며진로탐색이이루어지고있는데, 장기현장실습 (IPP) 등대학졸업소요기간을단축시킬수있는사업등을적극개발하여저출산대책에포함시킬필요가있다. 넷째, 일자리사업이단순히고용창출에머물지않고만혼 비혼대책의다른한축인주거마련의기반이될수있도록적립구조를재설계할필요가있다. 현재고용노동부의청년내일채움공제에이어중소기업청의내일채움공제를재가입하는경우 7년후총 3,200만원내외를수령할수있을것으로예상되는데, 현실적으로주거마련기반이될수있도록정부지원금을대폭늘려일자리사업의자산형성기능을강화하여야한다. 3. 결론및시사점 61

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86 II. 저출산대책 ( 가족 양육 ) 1. 서론 정부는 제3차저출산 고령사회기본계획 (2016~2020) 을통하여육아휴직, 육아기근로시간단축등일가정양립지원제도를이용할수있는여건을조성하고, 국공립 공공형 직장어린이집및초등돌봄교실을확충하며, 아빠의달 확대를통해남성이가사와육아를분담하는사회분위기를조성할계획이다. 구체적으로, 육아휴직및육아기근로시간단축활용여건조성을위해중소기업대체인력지원확대 ( 15년 1천명 20년 6천명 ), 비정규직육아휴직지원금인상 ( 월 20만원 30 만원 ), 자동육아휴직제확산, 육아기근로시간단축개선 ( 사용기간 1년 2년, 횟수 2회 3회 ) 등이추진될예정이다. 아빠의달 의경우육아휴직을이용하는남성에게통상임금 100% 의육아휴직급여를지급하는기간을 1개월에서 3개월로연장하여확대할계획이다. 본보고서에서는현재까지추진되어온가족 양육지원정책을평가하고, 그결과를토대로 제3차저출산 고령사회기본계획 을실행하는과정에서고려되어야할가족 양육지원정책의개선방안을제시하고자한다. 본보고서에서다루는가족 양육지원정책은 1 일가정양립지원, 2 영유아보육및유아교육지원, 3 개인양육지원, 4 방과후돌봄지원으로구성된다. 가족 양육지원정책은고용노동부, 교육부, 보건복지부, 여성가족부등 4개부처를중심으로수행되며, 재원은일반회계, 고용보험기금, 지방교육재정교부금 50) 등에서조달된다. 본보고서에서다루고있는가족 양육지원정책의예산액은 2016년기준 9조 3993 억원으로, 제3차저출산 고령사회기본계획 에포함된 맞춤형돌봄확대 와 일가정양립사각지대해소 부문에투입된 12조 7014억원 (2016년기준 ) 의 74% 수준이다. 이채정사업평가관 (ycj1004@nabo.go.kr, ) 50) 지방교육재정교부금은국가가지역간교육의균형있는발전도모를목적으로지방자치단체가교육기관및교육행정기관을설치 경영하는데필요한재원이다. 1. 서론 63

87 2. 쟁점및평가결과가. 일가정양립지원정책의안정적활용기반마련 국민건강보험공단의데이터베이스를분석한결과, 10% 가량의여성근로자가출산후 1년이내에노동시장을이탈하는것으로나타났다. 2015년에분만한사업장가입근로자 10만 3,898명중에서분만 1개월후건강보험가입자격을유지하고있는여성은 98.4% 이며, 분만 3개월후까지자격을유지하고있는여성은 94.0% 로나타났다. 즉, 분만여성근로자의 6% 정도는출산직후에직장을그만두는것으로볼수있다. 이러한노동시장이탈은급여수준이 250만원미만에해당하는상대적으로낮은임금집단에서관찰되었다. 한편, 분만 12개월후에건강보험가입자격을유지하고있는여성은 86.6% 로산출되었다. 즉, 분만후 1년이내에노동시장을이탈하는여성은전체분만인원의약 13% 에해당하는것이다. 이러한경향은출산후자녀양육과일을병행할수있는일가정양립지원제도가미흡하다는것을방증하는결과라할수있다. 육아휴직신청의자율성정도를살펴보면, 2014년에는 언제든지마음놓고신청할수있는분위기 의비율이 51.0% 였으나 2015년에는 2.4%p 상승하여 53.4% 를기록하였다. 그러나사업체규모별로살펴보면, 여성근로자의비중이높은소규모사업장의경우 신청할수있는데부담을느낀다 거나 여건상신청하기어렵다 는비중이높게나타났다. 5~9인사업체의경우 52.0%, 10~29인사업체의경우 49% 가육아휴직신청에대해부정적인입장을보였다. 이는소규모사업장은대규모사업장에비하여육아휴직기간동안동료근로자의업무증가나대체인력채용의어려움등에대한부담이상대적으로크기때문인것으로보인다. 국회예산정책처는일가정양립지원제도의효과성을파악하기위하여, 2013년 경력단절여성등의경제활동실태조사 원자료를활용하여계량분석을실시하였다. 분석결과, 육아휴직과육아기근로시간단축, 비공식육아지원을활용할경우취업을계속할확률이높아지는것으로나타났다. 한계효과를살펴보면, 육아기근로시간단축의효과가 30.6% 로가장크고, 비공식육아지원 (20.6%), 육아휴직 (18.7%) 의순으로효과가큰것으로나타났다. 일가정양립지원제도및비공식육아지원의효과성추정결과에비추어보면, 육아기근로시간단축과육아휴직을활성화하고, 비공식육아지원을대체할수있는서비스를확대할필요가있는것으로판단된다. 64 II. 저출산대책 ( 가족 양육 )

88 육아휴직및육아기근로시간단축을이용한근로자의수는지속적인증가추세를보이고있다. 육아휴직을이용한여성근로자는 2011년 5만 6,732명에서 2015년 8만 2,455명으로연평균 9.8% 증가하였고, 육아휴직을이용한남성근로자는 2011 년 1,402명에서 2015년 4,872명으로연평균 36.5% 증가하였다. 육아기근로시간단축을이용한여성근로자는 2011년 37명에서 2015년 1,890명으로증가하였으며, 남성근로자는 2011년 2명에서 2015년 170명으로증가하였다. 육아기근로시간단축을이용하는근로자수는제도가도입된 2011년이래지속적으로증가하고있지만, 육아휴직에비하여육아기근로시간단축을활용하는근로자의수가적다. 정부는육아기근로시간단축의이용을활성화하기위하여 제2차경력단절여성등의경제활동촉진기본계획 ( ) 에서최대 1년까지가능한육아기근로시간단축허용기간을 2년으로확대할계획임을밝혔다. 또한, 2회까지만가능한육아휴직과육아기근로시간단축의분할사용도최대 3회까지가능하도록제도를정비할계획이다. 그럼에도불구하고, 정부의계획은육아휴직및육아기근로시간단축의이용을활성화하는데부족한측면이있다. 현재육아휴직이나육아기근로시간단축을이용하고자하는근로자는둘중하나를선택하거나둘을혼합하여 1년의기한을넘을수없도록제도가설계되어있다. 51) 육아기근로시간단축을이용할때에는주당근로시간이 15시간이상이어야하며, 30시간을넘지않도록규정하고있다. 근로기준법 제50조에명시된법정근로시간이 1주 40시간 (1일 8시간 ) 인것을감안하면, 육아기근로시간단축을이용할경우에는주당최저 10시간에서최고 25시간까지의근로시간단축이가능하다. 정부는육아휴직과육아기근로시간단축이용기간을계상할때휴직및근로시간단축일자기준이아닌실제근로시간을기준으로할필요가있다. 뿐만아니라, 육아휴직과육아기근로시간의분할사용횟수를법으로규정하는대신, 최단육 51) 남녀고용평등과일가정양립지원에관한법률 제 19 조의 4( 육아휴직과육아기근로시간단축의사용형태 ) 근로자는제 19 조와제 19 조의 2 에따라육아휴직이나육아기근로시간단축을하려는경우에는다음각호의방법중하나를선택하여사용할수있다. 이경우어느방법을사용하든지그총기간은 1 년을넘을수없다. 1. 육아휴직의 1 회사용 2. 육아기근로시간단축의 1 회사용 3. 육아휴직의분할사용 (1 회만할수있다 ) 4. 육아기근로시간단축의분할사용 (1 회만할수있다 ) 5. 육아휴직의 1 회사용과육아기근로시간단축의 1 회사용 2. 쟁점및평가결과 65

89 아휴직및육아기근로시간단축이용기간, 육아휴직및육아기근로시간단축신청기한등을규정하여근로자가필요에따라이용방식을조정하여제도를활용할수있도록하는방안을마련할필요가있다. 먼저, 주당 40시간일하는근로자가 1년동안육아휴직을신청할경우에는 2,080시간의근로시간을단축하는것과동일한것으로간주해야한다. 근로자가 1 주당 10시간근로시간단축을신청 ( 주당 30시간근로 ) 하면연간 520시간을단축하게되고, 2 주당 25시간단축을신청 ( 주당 15시간근로 ) 하면연간 1,300시간을단축하게된다. 해당근로자의연간근로시간은 2,080시간이므로, 1의경우 4년, 2 의경우 1.6년동안근로시간단축을지속해야 1년동안육아휴직을신청한경우와동일한시간만큼육아기근로시간단축을활용하게된다. 근로자가육아기근로시간단축의최저기준인주당 10시간근로시간단축을지속할경우에는육아기근로시간단축의허용기간이 2년으로상향되더라도육아휴직및육아기근로시간단축활용권리가동등하게보장되지못하는결과가초래된다. 또한, 육아휴직의분할사용횟수를 3회로확대하더라도개별근로자의사정에따라제도활용에한계가발생하게된다. 예를들면, 자녀의방학기간동안에만한시적으로연간 4개월가량 ( 여름 겨울방학각 2개월씩 ) 의근로시간단축을 2회에걸쳐신청하려고해도분할사용규정때문에이용방법에제한이따르게된다. 따라서, 근로자의상황과개별기업의특성을고려하여근로자와고용주간합의를통해 3회이상으로분할하여사용할수있도록하는방안을모색할필요가있다. 나. 영유아보육및유아교육정책추진방식의효율화정부는단계별유보통합추진계획을수립하였으나, 실제로가장먼저유보통합이실시된부문은보육 유아교육프로그램과재원의통합이라고할수있다. 정부는 3~5세유아를대상으로공통보육 유아교육프로그램인누리과정을적용함과동시에, 3~5세의어린이집보육료와유치원유아학비를모두지방교육재정교부금에서지원하도록하였다. [ 그림 1] 은 2012년부터 2015년까지진행된영유아보육료, 유아학비, 가정양육수당의재원분담변화추이를도식화한것이다. 2011년까지는영유아보육료와가정양육수당은일반회계로, 유아학비는지방교육재정교부금으로지원하였다. 또한, II. 저출산대책 ( 가족 양육 )

90 년까지는소득하위 70% 가구의영유아를대상으로보육료와유아학비를지급하였고, 가정양육수당은차상위계층을대상으로지원되었다. 2012년정부는어린이집을이용하는모든 5세유아대상보육료및유아학비를지방교육재정교부금으로지원하기시작했고, 2013년에는 3~4세유아에대한보육료도순차적으로지방교육재정교부금으로이관하여 2015년부터는어린이집및유치원을이용하는모든 3~5세유아의보육료및유아학비는지방교육재정교부금에서지출되는것이원칙이다. 한편, 2015년기준모든 0~2세영아의보육료와 0~5세영유아의가정양육수당은국고보조사업의형태로일반회계에서지출되어, 국비와지방비의합으로지원되고있다. [ 그림 25] 영유아보육료 유아학비 가정양육수당의재원분담변화추이 자료 : 각종정책자료를토대로국회예산정책처작성 그러나 2017년도예산의결시에누리과정 (3~5세보육료및유아학비 ) 예산의일부를향후 3년동안정부가부담하는것으로결정하였다. 누리과정의재원이되는지방교육재정교부금의변동성이크고법적근거가미비하다보니, 이를중앙정부부담으로돌려야한다는지방자치단체및시 도교육청등과이에반대하는중앙정부간의갈등이지속되었다. 이러한갈등에대한근본적인대책을마련하지못하고, 2015년과 2016년에각각 5천억원을중앙정부가예비비로지원하는방식으로갈등을봉합해왔다. 2017년도예산안심의과정에서는 3년한시의 누리과정특별회계 예산을설치하고 2017년에는소요액의 45% 인 8,600억원을정부가부담하는방식으로절충하였다. 향후 3년동안은다음해의누리과정예산편성시에중앙정부와지방자 2. 쟁점및평가결과 67

91 치단체, 시 도교육청이부담하는금액의비율에대해결정하면되는것이다. 그럼에도불구하고, 누리과정특별회계는 3년동안한시적으로운영되기때문에근본적인재원분담갈등을해소하는데한계가있다. 정부는정체상태인유보통합을추진 달성하여, 어린이집과유치원의운영 관리체계와재원조달체계의불일치에서비롯되는갈등을해소함으로써영유아보육및유아교육정책의추진방식을효율화할필요가있다. 어린이집과유치원의운영 관리는각각보건복지부와교육부를통하여수행되고있으나재원은어린이집과유치원모두교육부와시 도교육청및교육지원청소관인지방교육재정교부금으로지원하도록하여발생하고있는재원분담갈등과보육및유아교육서비스전달과정에서의비효율을개선해야한다. 다. 개인양육지원정책의실효성제고정부는 2013년부터어린이집이나유치원을이용하지않는모든영유아에게가정양육수당을지급하고있다. 2012년전소득계층대상 0~2세및 5세영유아에대한보육료및유아학비지원을시작으로, 2013년어린이집및유치원을이용하는모든 0~5세영유아에대한보육료및유아학비지원체계가구축되자가정양육가구의경제적부담을완화하고부모의시설보육과가정양육간선택권강화등을목적으로 2012년까지는소득하위 70% 를대상으로지급되었던가정양육수당을어린이집및유치원을이용하지않는전소득계층영유아로확대한것이다. 이처럼가정양육가구에대한지원을확대하였음에도불구하고, 0~2세영아의경우가정양육수당이보육료보다적어가정양육수당지원확대가실질적인효과를발휘하는데한계가있다. 2011년부터 2015년까지의영아연령별어린이집이용률추이를보면, 2012년 5.9% 였던 0세아의어린이집이용률은전소득계층대상가정양육수당지급이실시된 2013년 3.7% 로 2.2%p 감소하였고, 2015년에는 3.6% 를기록하였다. 1세아의어린이집이용률은 2011년 25.4% 에서 2012년 31.8% 로 6.4%p 증가한뒤 2015년 27.8%(2011년대비 2.4%p 증가 ) 를기록하였고, 2세아의어린이집이용률은 2011년 56.1% 에서 2012년 68.3% 로 12.2%p 상승한뒤 2015년에는 70.1%(2011년대비 14.0%p) 까지높아졌다. 요컨대, 0~1세의경우어린이집을이용할경우보육료전액을국가가지급하는정책이실시되고있음에도불구하고, 어린이집이용률이크게증가하지않은것이다. 68 II. 저출산대책 ( 가족 양육 )

92 0~1세영아의어린이집이용률이크게증가하지않은이유는부모의직접양육이나조부모, 육아전문인력 ( 아이돌보미, 베이비시터등 ) 52) 등과같은개인양육지원서비스의이용때문인것으로보인다. 2015년전국보육실태조사 결과에따르면, 0~1세영아중개인양육지원서비스를이용하는비율은 0세 90.9%, 1세 61.1% 이고, 어린이집을이용하는비율은 0세 9.1%, 1세 38.3% 로집계되었다. 자녀가 0~1세일경우에는대부분의부모가직접양육하거나조부모, 아이돌보미, 베이비시터등개인양육지원서비스의도움을받고있는상황임에도불구하고, 가정양육수당의지원단가가보육료에비해낮아실질적인양육비용을상쇄하는데한계가있다. 2015년기준영아에게지급된가정양육수당은보육료보다 1인월평균 44만 6,000원 53) 정도적었다. 또한, 2015년전국보육실태조사 에따르면개인양육지원서비스이용영아가구는혈연양육지원자에게는월평균 64.6만원, 비혈연양육지원자에게는월평균 80.7만원을지불하는것으로나타났다. 이를가정양육수당의지원단가와비교하면, 현행가정양육수당은개인양육지원서비스이용시에양육지원자에게지급하는비용의최대 31.0% 를보전하는수준인것으로나타났다. 라. 방과후돌봄지원정책의운영시간현실화정부는초등학교방과후돌봄서비스제공기관인 초등돌봄교실 을확충하여, 방과후돌봄지원정책을수행하고있다. 초등돌봄교실은돌봄이필요한맞벌이 저소득층 한부모가정등의초등학생을대상으로오후돌봄 ( 방과후부터 17시까지 ) 및저녁돌봄 ( 오후돌봄이후 ~ 약 22시까지 ) 을제공한다. 오후돌봄은방과후부터오후 5시까지를기본적인운영시간으로정하고있으나, 학교여건및돌봄참여학생가정부모의퇴근시간 ( 맞벌이가정등 ) 등을고려하여탄력적으로급식제공없이오후 7시까지연장하여운영할수있도록하고있다. 54) 52) 아이돌보미는여성가족부소관아이돌봄지원사업을통하여가정에파견되어아동에게돌봄서비스를제공하는돌봄서비스제공자에해당하고, 베이비시터는자녀에대한돌봄서비스가필요한가구가개별적으로고용한돌봄서비스제공자이다. 53) 2015 년가정양육수당및보육료지원아동수와지원단가를토대로가정양육수당을지원받는영아와보육료를지원받는영아의평균지원액차이를산출함. 가정양육수당의경우농어촌거주아동과장애아동에대한지원단가와일반아동에대한지원단가간다소차이가있지만, 일반아동과동일한수준의지원단가를가정하여산출하였다. 54) 경기도교육청, 2016 초등돌봄교실운영길라잡이, 경기도교육청, 2016, 42 쪽. 2. 쟁점및평가결과 69

93 초등돌봄교실을설치 운영중인초등학교의수와초등돌봄교실을이용한초등학생의수는최근 5개년동안지속적으로증가하였으나, 맞벌이가구의이용수요가높을것으로판단되는저녁돌봄교실의 2015년운용실적이전년대비감소한것으로나타났다. 2014년대비 2015년의오후돌봄교실과저녁돌봄교실의운영실적변화추이를살펴보면, 오후돌봄교실을운영한학교는 0.6%, 학생수는 8.4% 증가한반면, 저녁돌봄교실을운영한학교는 7.7%, 학생수는 19.5% 감소하였다. 2014년과 2015 년각각에대하여오후돌봄교실대비저녁돌봄교실의비중을살펴보면, 저녁돌봄교실운영학교비중은 2.6%p, 저녁돌봄교실이용학생비중은 2.3%p 감소하였다. [ 그림 2] 는 2014년생활시간조사 를토대로우리나라 20세이상기혼성인의동거가구원을돌보기위한이동시간이어떻게분포해있는가를시각화한것이다. [ 그림 26] 기혼성인의성별 취업여부별동거가구원돌보기관련이동시간분포 자료 : 통계청 (2014) 의 생활시간조사 결과를토대로국회예산정책처작성 오전의경우에는 7시 30분에서 9시 30분사이, 오후의경우에는 14시 30분에서 16시 30분사이에기혼성인의동거가구원을돌보기위한이동이집중되어있음을알수있다. 특히, 취업기혼여성의경우에는동거가구원돌봄을위한이동의오후시간대분포가 16시를정점으로 20시경까지 4시간에걸쳐분포하고있다. [ 그림 2] 는기혼성인의동거가구원돌봄을위한이동시간전체의분포를토대로 70 II. 저출산대책 ( 가족 양육 )

94 작성되었기때문에초등학생자녀를둔취업상태의기혼성인의자녀돌봄을위한이동시간분포와는다소차이가있을수있다. 그러나이를감안하더라도취업기혼여성의동거가구원돌봄을위한이동시간분포를살펴보면, 현행초등돌봄교실의운영시간이방과후돌봄수요자의시간이용과괴리된측면이있다. 현재오후돌봄교실은오후 5시까지 55), 저녁돌봄교실은오후 10시까지운영되고있다. 일반적인퇴근시간은오후 6시이므로, 부모가직접학교로자녀를데리러갈경우에는부모가퇴근시간을 2시간가량단축하여오후 4시경에퇴근해야하고 56), 부모는오후 6시에, 자녀는오후돌봄교실종료이후인오후 5시에각각주거지로이동하는경우를가정하면자녀가오후돌봄교실이용이후귀가하여부모가도착하기전까지 1시간 30분가량을빈집에남아있어야하는경우가발생할수있다. 따라서, 초등학생자녀에대한돌봄의공백이발생하는것을통제하기위해서는부모의근로시간을조정하거나초등돌봄교실의운영시간을변경해야할필요가있다. 3. 결론및시사점가. 가족및양육지원간정책연계성강화 우리나라의경우육아휴직및육아기근로시간단축의활용이지속적으로증가하고는있으나, 고용보험미가입근로자, 비정규직근로자등은정책적용대상에서제외되어있어제도적인사각지대가광범위하게존재하고, 기업관행상제도의활용에제약이있는상황이기때문에일가정양립지원정책의안정적인활용기반을마련할필요가있다. 정부는기업별일가정양립정책실행상황을조사 분석하여일반에공개할필요가있다. 현재수행되고있는 일가정양립실태조사 와는별도로각기업별로일가정양립지원정책적용대상을파악하고이들의일가정양립지원정책활용현황을지표화하여공시하도록함으로써, 일가정양립실천을위한근로현장의문화및행태 55) 학교여건및학부모 ( 맞벌이가구등 ) 의수요를감안하여급식제공없이오후돌봄을 7 시까지연장하여운영할수있도록하고있지만, 이는권고사항이기때문에일반적으로오후 5 시에오후돌봄이종료된다고볼수있다. 56) OECD 는참살이 (Well-being) 지표에포함된통근시간을참고함. 한국은출퇴근시간이 OECD 국가중터키다음으로길어 2 위를차지하고있음. OECD 국가의평균통근시간은 38 분 ( 편도 ) 인데비하여, 한국의경우는 58 분으로보고되었다. 3. 결론및시사점 71

95 개선을보다강력하게추진해야한다. 이와함께, 일가정양립지원정책의이용방식을유연화하여제도의효과성을제고하는방안을모색해야한다. 정부는육아휴직및육아기근로시간단축이용기간을계상할때실제근로시간을기준으로하고, 분할사용횟수를법률로정하는대신근로자의필요에따라조정할수있도록해야한다. 또한, 남성의일가정양립지원정책이용을활성화하기위하여현행과같이남편의첫 3개월육아휴직급여를통상임금의 100%( 최대월 150만원 ) 까지지원하는동시에남편이 3개월이상육아휴직을이용할경우부부가사용할수있는육아휴직및육아기근로시간단축총기간을 2년에서 2년 6개월로연장해주는등휴직급여추가지급과휴직기간추가지원중에선택할수있도록하는방안을검토할필요가있다. 뿐만아니라, 가족 양육지원정책간연계성을강화하기위해서는개인양육지원정책의실효성이제고되어야한다. 정부는아이돌봄서비스가육아휴직등을활용한부모의직접양육과시설보육의가교역할과시설보육이용이후시간에대한보호기능등을수행할수있도록해야한다. 예를들면, 일가정양립지원정책을활용하는데한계가있는소규모사업장종사자등의경우에는출산전후휴가가종료되면육아휴직과아이돌봄서비스중선택을할수있도록하고, 아이돌보미를우선적으로배정해주는방안등을검토할수있을것이다. 57) 이는정부가일부기업들에게권고하고있는 자동육아휴직제도 58) 의도입과함께추진할필요가있다. 또한, 정부가파견하고이용비용의일부를지원하는현행아이돌보미와별도로아이돌보미자격을가진자가시장에서형성된임금을받고아동의부모와개별적으로고용계약을체결하여돌봄서비스를제공하는경우에도정부가이들의자격관리를수행하여수요자가믿고자녀의돌봄을맡길수있도록해야할필요가있다. 나. 유보통합달성등보육 유아교육정책효율화 정부는 2013 년부터국무조정실유보통합추진단을통하여유보통합을추진하고있 으며, 그일환으로 3~5 세유아를대상으로재원 ( 지방교육재정교부금 ) 및교육과정 57) 이에대하여, 여성가족부는현행 아이돌봄지원법 제 13 조의 2 에서아이돌봄서비스우선제공대상을국민기초생활수급자및차상위계층, 한부모가족, 장애부모가정, 다문화가정, 맞벌이가정등으로정하고있어, 소규모사업장종사자에게아이돌봄서비스이용을강제하거나우선배정하는것은법적근거가미비하다고지적하고있다. 58) 고용주가근로자의거부의사가없을경우에는출산전후휴가이후곧바로육아휴직을연결하여사용할수있도록지원하는것으로, 고용노동부 여성가족부가기업들을대상으로권고 홍보하고있다. 72 II. 저출산대책 ( 가족 양육 )

96 ( 누리과정 ) 을통합하고, 어린이집과유치원에대한정보공시를연계하였으며, 보육료와유아학비결제카드를통일하는등의조치를취하였다. 그러나보육교사와유치원교사의자격및처우격차완화, 어린이집과유치원의평가체계통합등유보통합을위해필요한기본적인과제가수행되지못한상황이다. 요컨대, 동일한서비스제공자에대한동일처우보장, 서비스제공기관에대한평가체계통합등을바탕으로보육및유아교육담당부처와정책추진에필요한재원을단일화해야하는데, 누리과정의도입과함께재원만지방교육재정교부금으로통합함으로써재원분담갈등을야기하였다고볼수있다. 정부는어린이집을 3~5세유아대상누리과정제공어린이집과 0~2세영아대상보육서비스제공어린이집으로이원화하여운영하고, 누리과정제공어린이집에종사하는보육교사를대상으로자격시험이나보수교육을실시하여유치원교사와동등한자격을부여할필요가있다. 이를토대로, 3~5세유아를대상으로하는어린이집과유치원을통합하여 유아학교 ( 가칭 ) 로운영하고교육부가담당하도록하는동시에, 0~2세영아를대상으로하는어린이집에영아돌봄에적합한운영프로그램을개발 제공하고보건복지부가담당하도록하여유보통합을달성해야한다. 다. 영아양육수당 ( 가칭 ) 도입검토 2011년부터 2015년까지영아연령별어린이집이용률추이를분석한결과, 0~1세의경우어린이집이용률이크게증가하지않았으며 2015년기준어린이집이용률은 0세아 3.6%, 1세아 27.8% 를기록하였다. 그러나 2015년기준영아에게지급된가정양육수당은보육료보다 1인월평균 44만 6,000원정도적었다. 또한, 시설보육대신부모가직접양육하거나조부모, 아이돌보미, 베이비시터등개인양육지원서비스를이용하는영아양육가구에서는혈연양육지원자에게는월평균 64.6만원, 비혈연양육지원자에게는월평균 80.7만원을지불하는것으로조사되었다. 즉, 현행가정양육수당은개인양육지원서비스이용시에지불하는비용의최대 31.0% 정도를보전하는수준인것으로나타났다. 어린이집이용률이저조한영아의부모가가정에서자녀를직접양육하거나개인양육서비스를이용할경우에는가정양육수당과보육료의지원단가차이로인하여자녀양육비용을상쇄하는데한계가있다. 따라서, 정부는가정양육수당의지원 3. 결론및시사점 73

97 수준을보육료수준으로높이거나, 어린이집이용여부에따라보육료와가정양육수당을별도로지급하기보다는모든영아에게매월일정액의 영아양육수당 ( 가칭 ) 을지급하여, 가정양육수당과보육료지원단가격차에의한개인양육지원서비스이용자의상대적불이익을완화할필요가있다. 라. 부모출퇴근시간및초등돌봄교실운영시간연계 조정 2014년생활시간조사 를토대로기혼성인의동거가구원을돌보기위한이동시간이어떻게분포해있는가를살펴본결과, 오전은 7시 30분에서 9시 30분사이, 오후는 2시 30분에서 4시 30분사이에이동이집중되어있었다. 특히, 취업기혼여성은동거가구원돌봄을위한이동의오후시간대분포가 16시를정점으로 20시경까지 4시간에걸쳐나타났다. 이러한취업기혼여성의동거가구원돌봄을위한이동시간분포를통하여현행초등돌봄교실의운영시간과방과후돌봄수요자의시간이용이괴리되어있다는점을파악할수있다. 정부는오후돌봄교실의운영시간을조정하여, 별도로저녁돌봄교실을운영하지않더라도저녁돌봄교실수요의일부를흡수하여돌봄공백을최소화하는방안을강구할필요가있다. 부모의퇴근시간과통근시간등을고려하여오후돌봄교실의운영시간을오후 7시까지로규정하면맞벌이부부가퇴근후학교에들러자녀를데리고귀가할수있다. 정부는오후돌봄교실의운영시간을조정하는등초등돌봄교실운영시간을맞벌이부부의시간이용을반영하여현실화하는한편, 중장기적으로는초등학교저학년자녀의등하교시에부모가동행하도록법으로정하고이를실행하기위한근로시간조정을고용주측이허용하도록하는방안을마련할필요가있다. 74 II. 저출산대책 ( 가족 양육 )

98 III. 저출산대책 ( 교육 ) 1. 서론 59) 자녀양육지원정책은저출산대책에있어필수적인정책이다. 양육지원정책은보육정책과교육정책으로대별할수있다. 지난 1 2차기본계획 (2006~2015) 에따른정부의저출산대책은영유아보육지원위주였다면제3차기본계획에서는 교육개혁과제 를저출산대책에포함시켜돌봄부터교육에이르기까지자녀양육의전반적인부담요인에대해대응하고있다. 제3차기본계획에담긴교육개혁과제의기본방향은공교육정상화를통해학교교육만으로충분한교육환경을조성하고, 사교육을유발하는교육구조 문화를개선하며, 적성과능력중심의교육-고용연계를강화함으로써교육부담을완화한다는것이다. 교육개혁과제에는사교육부담경감, 공교육역량강화, 적성능력중심교육체계개편, 대학등록금부담경감등 4개의세부대책을담고있다. [ 표 18] 은각대책의주요내용을정리한자료이다. [ 표 18] 제 3 차기본계획의교육개혁과제 세부대책사교육부담경감공교육역량강화적성 능력중심교육체계개편대학등록금부담경감 주요내용공교육정상화, 학원비안정화및공개, 대입전형간소화교육과정개정, 일반고교육역량강화, 국가수준기초학력향상지원, 교원역량개발 평가개선중학교자유학기제전면시행, 고교진로 적성교육프로그램확대, 특성화고및전문대 NCS학습모듈기반교육과정개편, 산학일체형도제학교등을통한고교단계직업교육의현장성강화, 선취업- 후진학활성화를위한재직자대상평생학습강화국가장학금지원 ( 다자녀장학금포함 ), 대학생근로장학금지원, 우수학생국가장학금지원 자료 : 제 3 차저출산 고령사회기본계획을바탕으로국회예산정책처작성 김미량사업평가관 (mirang@nabo.go.kr, ) 1. 서론 75

99 교육개혁과제추진을위한 2016년소요예산은 2016년저출산대책전체소요예산 21조 4,173억원의 19.6% 에해당하는 4조 2,004억원이며, 국가장학금사업이포함된대학등록금부담경감대책예산이 93.4%(3조 9,233억원 ) 를차지하고있다. 60) 2. 교육문제와저출산 한국보건사회연구원의 전국출산력및가족보건복지실태조사 마이크로데이터및한국노동패널마이크로데이터등을분석한결과, 높은사교육비부담, 교육의계층사다리기능약화, 자녀의낮은삶의만족도등으로나타나는교육적현상은자녀교육여건이저출산에상당한영향을미칠수있음을말해주고있다. 우리나라의연간사교육비규모는 34조원으로추정되며이는우리나라연간교육예산 ( 약 50조원 ) 의 68% 에해당하는규모이다. 학령기자녀를둔경우자녀 1인당교육비가가계소비지출에서차지하는비중은 10% 이상이며, 이중사교육비가상당한비중을차지하고있어자녀교육비부담의주범이바로사교육비라는것을알수있다. [ 그림 27] 가계소비지출중자녀 1 인당양육비비중 ( 월 ) ( 단위 : %) 자료 : 한국보건사회연구원의 전국출산력및가족보건복지실태조사 마이크로데이터 2012 년도자료를바탕으로국회예산정책처작성 60) 제 3 차저출산 고령사회기본계획 2016 년도시행계획에반영된소요예산으로, 2016 년도실예산액과는약간의차이가있다. 76 III. 저출산대책 ( 교육 )

100 소득하위 20% 와상위 20% 의월사교육비차이가 2004년에 36.9만원이던것이 2014년에는 49.9만원으로그격차가커지고있어소득격차에따른사교육비격차가증가하고있으며, 소득상위 20% 의사교육비지출이하위분위보다가파르게상승하고있어교육양극화를확인할수있다. [ 그림 28] 소득분위별사교육비 ( 월 ) 변화 주 : 한국노동패널분석자료 : 국회예산정책처가발주한연구용역 저출산문제와교육실태 (2016) 을토대로국회예산정책처작성 부모의사회경제적지위에따른교육격차는노동시장에서의지위격차로이어져부모계급이자녀에게대물림되는계층고착화현상이나타난다. 교육의계층사다리기능이약화되는것이다. 통계청의사회조사결과, 다음세대계층상승가능성에대해비관적응답 ( 비교적낮다, 매우낮다 ) 비율이 2006년 27.3% 에서 2015년에는 51.4% 로증가하였으며, 특히결혼 출산을결정하는 30대의비관적응답률이가장높은것으로나타나사회이동성의퇴진이출산율하락에영향을미칠수있음을시사하고있다. 2. 교육문제와저출산 77

101 [ 그림 29] 다음세대계층상승가능성 (2006 년 ) [ 그림 30] 다음세대계층상승가능성 (2015 년 ) 자료 : 통계청사회조사 2006~2015 년 우리나라청소년들이느끼는삶에대한만족도는다른 OECD 국가청소년들에비해현저히낮다. 우리나라중고등학생중최근 1년간자살을생각해본적이있는비율이 27.9% 로 4명중 1명꼴로자살충동을느끼는것으로조사되었다. 그이유로는학교성적이 43.6% 로가장높다. [ 그림 31] 국가별청소년삶의만족도 주 : 조사대상은 11 세, 13 세, 15 세자료 : 한국청소년정책연구원, 지속가능발전목표 (SDGs) 와청소년삶의질정책방안연구, 청소년정책이슈브리프 Vol.8, III. 저출산대책 ( 교육 )