이보고서는 2018년방송통신심의위원회의심의정책연구개발사업의연구결과로서보고서의내용은연구자의견해이며, 방송통신심의위원회의공식입장은아닙니다.

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1 KCSC 방송채널사용사업자의자율규제활성화방안연구

2 이보고서는 2018년방송통신심의위원회의심의정책연구개발사업의연구결과로서보고서의내용은연구자의견해이며, 방송통신심의위원회의공식입장은아닙니다.

3 방송채널사용사업자의 자율규제활성화방안연구 연구진 연구수행기관 : 한국언론학회 책임연구원 : 이은주 ( 서강대학교언론문화연구소책임연구원 ) 연 구 원 : 정준희 ( 중앙대학교신문방송대학원교수 ) 연 구 원 : 이정훈 ( 신한대학교교양교육원교수 ) 연구보조원 : 이준형 ( 서강대학교신문방송학과박사과정 )

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5 목차 v 목차 요약문 xii 제 1 장서론 1 제1절연구의필요성및목표 3 1. 연구의필요성 3 1) 연구의배경 3 2) 선행연구현황및본연구의차별성 3 3) 연구목표 5 제2절연구의내용및조사범위 6 1. 연구내용과조사범위및추진세부계획 6 1) 연구내용및조사범위 6 2) 내용별목표추진세부계획 7 2. 연구수행체계및방법 9 1) 연구수행추진체계 9 2) 연구방법 9 제 2 장방송채널사용사업자현황및방송콘텐츠규제 [ 심의 ] 논의와법제도 11 제1절방송채널사용사업자의시장내위치 방송시장의규모변화 : 시장내방송채널사용사업자의위치 방송채널사용사업자시장의구조변화 20 제2절방송콘텐츠규제에관한논의 방송콘텐츠규제의배경 방송환경의변화에따른규제논의 24 1) 방송통신융합을넘어, 스마트미디어의시대 24 2) 스마트미디어콘텐츠규제현황과문제점 26 3) 방송환경변화에따른현행심의시스템고찰 방송의자율규제시스템에대한논의 30 1) 자율규제의개념적특성 30

6 vi 방송채널사용사업자의자율규제활성화방안연구 2) 자율규제의장점과단점 31 3) 자율규제시스템의실효성논의 33 제3절국내방송콘텐츠규제제도 방송콘텐츠규제법현황 34 1) 방송편성규제 35 2) 방송심의규제 38 제 3 장국내방송채널사용사업자에대한심의의결현황 45 제1절방송심의심의의결현황추이 47 제2절심의의결현황세부분석 심의기준 제재 채널 56 1) 잦은위반 58 2) 반복적인위반 60 3) 복수의심의기준위반 61 4) 가벼운제재 62 5) 지상파계열 PP와의비교 63 제 4 장자율심의와공적규제에관한채널자체심의담당자서면조사 69 제1절연구개요및방법 71 제2절자율심의조직현황과성과및문제점 일반 PP 채널의자체심의기구및조직현황, 자체평가와성과 71 1) 자체심의제도의현황과평가 72 2) 자체심의의성과와문제점 방송통신심의위원회의사후심의제도및시스템평가 86 1) 방송통신심의위원회의심의절차상문제 86 2) 방송통신심의위원회의심의와의결에대한의견 88 3) 사후심의의법제도적개선방안 94 제3절정책적제언및개선방안 자율규제활성화를위한기반조성 99 1) 심의주체간협력강화 100 2) 실효성있는자율규제시스템의공론화 스마트미디어시대방송심의의자율규제개선의견 106

7 목차 vii 1) 자율규제와공적규제의상호보완체계마련 106 2) 자율규제와공적규제의조화를위한정책적제언 108 제4절방송광고자율심의성과와제약점, 사후규제개선방안 방송광고관련협회사전심의성과와제약점, 사후규제의문제점 113 1) 협회방송광고사전심의성과와어려운점, 제약점 113 2) 방송통신심의위원회사후규제관련문제점 방송광고사후심의기대사항및개선의견 119 1) 방송통신심의위원회방송광고심의에대한기대사항 119 2) 방송광고자율심의활성화를위한제언과개선의견 120 제5절요약및결론 125 제 5 장자율심의와공적규제에관한학계전문가서면조사 129 제1절연구개요및방법 년상반기심의의결현황분석과특성 131 1) 2018 년상반기월별심의사례검토 131 2) 방송심의제재조치유형검토 학계전문가서면조사개요및방법 136 1) 조사목적및내용 136 2) 전문가선정및분석방법 138 제2절방송심의제도의현황과문제점 방송사업자의자체심의제도 140 1) 자체심의현황및한계 140 2) 자체심의제도의개선과제 방송통신심의위원회의사후심의제도 149 1) 방송심의ㆍ의결현황및평가 150 2) 방송심의규정위반유형및평가 157 3) 위반유형별방송심의신청민원접수현황및평가 현행방송심의제도의평가 166 제3절정책적제언 방송채널사용사업자심의제도의활성화방안 168 1) 다매체다채널시대의심의제도개선의필요성 168 2) 자율규제활성화를위한법제도적개선 170 3) 안정적인심의규제시스템구축지원 자율규제활성화를위한실효성확보방안 174 1) 심의주체의역할재조정 174

8 viii 방송채널사용사업자의자율규제활성화방안연구 2) 시청자중심의협력적심의시스템제도화 176 3) 합리적심의기준마련 178 제4절요약및결론 180 제 6 장국내외방송채널자율심의관련제도와실행방식검토 183 제1절국내방송채널자율심의관련제도의문제 내용규제의제재효과성미비 금지적내용규제의강제력과비례성미비 내용규제의일관성부족및이에따른사업자예측가능성결핍 188 제2절해외주요국의방송채널자율심의관련제도현황 개황 : 미국, 일본, 캐나다의자율심의지향성검토 189 1) 미국 : FCC, NAB, 방송사와시민적통제력으로구성된중층구조 189 2) 일본 : 방송사프로그램심의회를통한자율심의체제 191 3) 캐나다 : 중앙집중적국가규제에서업계자율규제로의이행 사례분석 : 영국공동규제시스템의구조와작동방식검토 193 1) 채널면허제의효과 193 2) 방송채널대상내용규제체제의변화과정 194 3) 방송프로그램심의방식 199 4) 통합적공공규제의제도적작동양식 201 5) 자율규제의모범적작동양식 : 기존 BBC 의경우 208 6) 공공규제로의통합경향속에서의자율규제 212 제3절정책적함의및결론 해외사례의함의1: PP 등록제의허가제전환혹은제도적강화필요성 해외사례의함의2.: 자율규제동기제고를위한제도와지원정책필요성 220 제 7 장결론 221 부록 방송채널사용사업자의자율규제활성화방안심층인터뷰 ( 서면 ) 조사 ( 공통안내 ) < 학계전문가서면조사질문 > < 일반 PP 채널대상질문 > 방송프로그램및방송광고심의담당자및책임자께 < 유관협회방송광고심의관련책임자께 > 240 참고문헌 247

9 표목차 ix 표목차 < 표 1-1> 연구과제추진세부계획 8 < 표 2-1> 방송매체별사업자및종사자수의변화 14 < 표 2-2> 2013 년 ~2016 년방송사업매출액변화 15 < 표 2-3> 2014 년 ~2016 년방송채널사용사업의매출액및점유율변화 17 < 표 2-4> 방송매체별광고매출액변화 17 < 표 2-5> 방송매체별프로그램제작비비교 (2016 년 12월기준 ) 19 < 표 2-6> 지상파방송과방송채널사용사업의프로그램제작비비교 20 < 표 2-7> 상위 5개 MPP 방송사업매출액과시장점유율 21 < 표 2-8> 방송법시행령에따른방송사업자유형별방송프로그램편성기준 37 < 표 2-9> 방송법심의규제의기준사항 39 < 표 2-10> 방송통신심의위원회및소위원회직무 41 < 표 2-11> 방송통신심의위원회심의절차 43 < 표 3-1> 방송채널사용사업자 (PP) 보도교양제재종류별심의의결현황 (2005~2011) 47 < 표 3-2> 방송채널사용사업자 (PP) 보도교양제재종류별심의의결현황 (2011~2017) 48 < 표 3-3> 방송채널사용사업자 (PP) 연예오락제재종류별심의의결현황 (2005~2011) 49 < 표 3-4> 방송채널사용사업자 (PP) 연예오락제재종류별심의의결현황 (2011~2017) 49 < 표 3-5> 2017 년심의기준에따른위반건수상위 < 표 3-6> 2018 년심의기준에따른위반건수상위 < 표 3-7> 전체심의기준에따른위반건수 52 < 표 3-8> 2017 년제재및행정지도건수상위 5 53 < 표 3-9> 2018 년제재및행정지도건수상위 6 53 < 표 3-10> 전체제재및행정지도건수 54 < 표 3-11> 2017 년과징금및법정제재와행정지도건수비교 54 < 표 3-12> 2018 년과징금및법정제재와행정지도건수비교 55 < 표 3-13> 2017 년 ~2018 년과징금및법정제재와행정지도건수비교 56 < 표 3-14> CJ E&M 과지상파계열 PP의연도별법정제재및행정지도건수 56 < 표 3-15> CJ E&M 계열 PP의연도별법정제재및행정지도건수 57 < 표 3-16> CJ E&M 계열 PP들의심의기준위반건수 60 < 표 3-17> CJ E&M 계열 PP들의법정제재및행정지도건수 63 < 표 3-18> 지상파계열 PP 현황 64 < 표 4-1> 일반 PP의자체심의운영현황 72 < 표 5-1> 방송통신심의위원회의방송심의절차 149 < 표 5-2> 2017 년방송심의ㆍ의결현황 151

10 x 방송채널사용사업자의자율규제활성화방안연구 < 표 5-3> 2017 년위반유형별심의 ( 과징금, 법정제재, 행정지도 ) 현황 157 < 표 5-4> 방송심의기준적용의적절성 158 < 표 5-5> 방송심의기준적용의적절성 (3순위중복응답, 총응답자 15명 ) 159 < 표 5-6> 매체별 위반유형별방송심의신청민원세부현황 163 < 표 6-1> 사례1 : 위반인정 (Upheld) 214 < 표 6-2> 사례 2 : 불만해결 (Resolved) 215 < 표 6-3> 사례3 : 위반불인정 (Not Upheld) 215 < 표 6-4> 사례4: 위반부분인정 (Upheld in part) 216 < 표 6-5> 사례5 : 기타편향 (Other bias) 217 < 표 6-6> 사례6 : 위반불인정 (Not Upheld) 217

11 그림목차 xi 그림목차 [ 그림 1-1] 연구수행추진체계 9 [ 그림 2-1] 2014 년 ~2016 년방송사업매출액점유율변화 16 [ 그림 2-2] 방송매체별광고점유율변화 18 [ 그림 6-1] Ofcom 등장이전의방송프로그램심의체계 195 [ 그림 6-2] Ofcom 등장이후의방송프로그램심의체계 197 [ 그림 6-3] Ofcom 에의한프로그램심의구조 203 [ 그림 6-4] BBC 에의한프로그램심의구조 208

12 xii 방송채널사용사업자의자율규제활성화방안연구 ㅣ요약문ㅣ 이연구의목표는방송채널사용사업자의자율규제활성화를위한구체적방안을마련하는것이다. 이를통해제도적구속력이상대적으로덜한등록제근거를둔채널과사업자에대해서내용물품질기준의적절성, 제도의구속력과실효성을갖는규제처분의정상화를가져오는데기여하고자한다. 즉, 자율심의와공적규제가차후품질개선을이루고, 예방적효과를가져올수있는방안에대한고민이담겨있다. 개선할수있는콘텐츠의확장과최소의공적규제를통해서자체심의로실행되고있는자율심의의실질적효과를개선하고자한다. 주요연구내용을소개하면다음과같다. 먼저 1장과 2장을통해서는연구의필요성과연구목표, 추진계획과방법등을서술하였다. 다매체다채널시대, 스마트모바일시대속급증하는콘텐츠의생산과유통에서일반 PP 채널의시장영향력과사회문화적영향력역시증대되고있다. 그러나시청자와정책기관의관점에서살펴보면심의제도가사전심의와사후규제로분담된뒤, 과연적절한성과를제공하고있는지에관한물음과우려가있음을부인하기어렵다. 이에기존콘텐츠규제와심의관련법제도및선행연구들을정리해소개하였다. 3장부터 5장까지의분석내용과이에따른분석결과들을요약하면다음과같다. 제3장은심의의결현황세부분석이다. 방송채널사용사업자들의자율규제현황을자세히살펴보기위해 2017 년 1월부터 2018 년 5월까지방송통신심의위원회홈페이지에공개된심의의결결과를대상으로분석을실시했다. 심의기준별로살펴보면, 2017 년심의의결에서가장많이위반한심의기준은 광고효과 (24 건 ) 로전체 23.1% 를차지했다. 품위유지 (15건) 가 14.4% 로두

13 요약문 xiii 번째로많았으며, 수용수준 (9건 ) 은 8.7% 를차지해세번째로많았다 년심의의결결과를살펴보면, 수용수준 을위반한사례가 31 건으로 17.6% 를차지해가장높은비중을보였다. 두번째로많이위반한심의기준은 방송의공정성및공고성유지 (23 건 ) 로전체 13.1% 를차지한것으로나타났다. 세번째로많이위반한심의기준은 20건으로전체 11.4% 를차지한 건전성 이었다. 제재별로살펴보면, 2017 년에는 권고 (35 건 ) 가전체 47.3% 를차지해가장높은비중을보였다. 경고 (14 건 ) 가전체 18.9% 로두번째로높은비중을차지했으며, 의견제시 (11 건 ) 는전체 14.7% 로세번째로많은것으로나타났다 년에도역시 권고 (56 건 ) 가전체 50.5% 를차지해제재및행정지도중가장높은빈도를보였다. 다음으로는 의견제시 와 주의 가각각 20건으로전체 18.0% 를차지했다. 과징금및법정제재와행정지도건수를비교해보면, 2017 년에는과징금및법정제재가 36.5%, 행정지도가 63.5% 였으며, 2018 년에는과징금및법정제재가 31.5%, 행정지도가 68.5% 여서행정지도의비중이월등히높았다. 심의의결결과를상대적으로시청률과영향력이높은 MPP 를중심으로살펴보면, CJ E&M 계열이 55건 (30.2%), 지상파 SBS 계열이 11건 (6.0%), 그리고지상파 MBC 계열이 12건 (6.6%) 이었다. 채널별심의의결현황에서가장주목해야할점은 CJ E&M 계열 PP 들의심의건수가압도적으로많았다는사실이다 년 CJ E&M 계열 PP들의심의의결건수는모두 21건으로전체 75건중 28% 를차지했고, 2018 년의심의의결건수는모두 34건으로전체 107 건중 31.8% 를차지했다. 전체기간으로보면 CJ E&M 계열 PP 들의심의의결건수는총 55건으로전체 182 건중 30.2% 에해당한다. CJ E&M 계열 PP들의심의의결현황에서가장심각한문제점은법정제재및행정지도건수가가장많기도하거니와유사한심의기준을자주, 반복적으로위반하고있으며, 둘이상의심의기준을동시에위반하는경우가매우많다는데있다. CJ E&M 계열 PP들이위반을매우자주하고, 몇가지심의기준을반복적으로위반하고있으며, 하나의프로그램에서둘이상의심의기준을동시

14 xiv 방송채널사용사업자의자율규제활성화방안연구 에위반하는경우가많다는것은 CJ E&M 계열 PP들의관계자와제작자들이심의위반에대한문제의식이매우희박할뿐아니라어느정도는심의위반이예상된다는사실을인지한상태에서의도적으로제작을밀어붙이는것으로의심할만한것이어서자율심의의취지를무색하게만드는심각한문제가아닐수없다. 게다가 CJ E&M 계열 PP는오히려전체평균보다가벼운제재를받고있는것으로나타나자율규제의실효성을더욱의심하게만들고있다. 이런분석결과는현심의제도를운영함에있어서법정제재나행정지도가현실적인수준으로이루어질필요와함께궁극적으로는자율규제가실효성을담보할수있는방향으로관련법규및정책을강화할필요성을보여주는것이라하겠다. 제4장은자율심의와공적규제에관한채널심의담당자 ( 및책임자 ) 의심층서면조사로써, MPP 와지상파계열 PP, 중소일반 PP 까지 16 개채널과사업자가응답하였다. 이외유관협회 3개기관을대상으로차별화된질문을통해자율심의협력시스템구축및개선방안등을질문하였다. 주요분석결과의내용은아래와같다. 자체심의채널들의조직현황과운영의성과, 우려, 사후심의제도와시스템에관한평가, 심의의결및제재사유, 평결에관한의견, 개선방안, 자율심의활성화를위해방송통신심의위원회에대한제언등이다. 내용규제와방송광고자율심의활성화를위한방안도서술하였다. 더불어미디어환경변화속일반 PP 과적규제와자율심의의조화, 활성화에대한제언이실려있다. 각절마다사업자들이제시한구체적대안들이있고, 이를종합한의견들은 4절요약및결론을통해다양하고함축적으로기술하였다. 제5장은제4 장과동일한주제와목표를학계전문가들을대상으로심층서면조사하고있다. 채널담당자와학계전문가대상조사를위해설문구성에필요한심의사례분석을실시해문항으로반영하였다. 15명의법제, 방송, 방송규제, 콘텐츠, 방송정책등의전문가를통해의견을청취하였다. 주요내용에서는다수와소수로나뉘는상반된답변들도있었고, 다양한개선사항에대한예시들도있다. 더불어시스템과교육강화, 시민과의협업등을

15 요약문 xv 제안했다. 현재의방송통신심의위원회가좀더기준을정교화하고, 가이드라인의추상성을줄여나가구체적심의기준과제재에대한투명성과실효성을높일수있는제안들이있었다. 타매체나채널, 사업자들과차별화된규제가필요하다는견해와모든콘텐츠는동일하고, 동등규제를해야한다는의견이공존했다. 강한제재는법과과징금의수준을강화해야한다는의견과상대적으로낮은행정지도건수는좀더줄여가는방식등반드시강화할규제와열어줘야할영역들에대한의견으로모아졌다. 중장기제도개선방안에무게를둔의견과좀더현행시스템과심의규제활동, 자율규제와의업무조정과연대, 소통의강화등현재해야하고할수있는방안에대한구체적제안도중심이었다. 다양한의견과상반된내용등이추후규제기관의공론화과정에서실제적용가능한정책대안으로모색되길기대해본다. 제6장에서는국내방송채널사용사업자관련내용규제에서대두되는문제를요약하고이에대응하기위해필요한핵심적정책방향성을제시했다. 특히국내외프로그램심의와그에관련된규제, 자율심의의장점과단점, 공동규제적장치의유효한작동방식등을포괄적으로검토하였으며, 이에바탕을두어, 앞으로자율심의제도의실효적정착을위해개선이필요한부분은무엇인지, 구체적으로어떠한방향의제도재설계와정책적대응이필요한지에관련된논의를진행했다. 제7장에서는본문에서검토된주된정책적논점을요약하고, 방송심의평결사례, 전문가심층인터뷰결과, 현장심의담당자의견조사결과, 해외자율규제및공동규제사례분석결과등을통해도출되는정책적함의를간략히요약하고, 이에바탕을두어 PP 채널자율규제촉진을위해어떤정책적개입이요청되는지를결론적으로서술하였다.

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17 Korea Communications Standards Commission 제 1 장 서론

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19 제 1 장서론 3 제 1 장 서론 제 1 절연구의필요성및목표 1. 연구의필요성 1) 연구의배경유료방송시장이확대되는가운데방송채널사용사업자의시장영향력및사회문화적영향력또한커지고있다. 그러나방송심의결과가재허가및재승인결과에상당한영향을미치는지상파방송사업자나종합편성방송사업자와는달리등록사업자인방송채널사용사업자의경우, 심의 제재가해당방송사업자의공적책임수행을이끌어내지못한다는지적이있었다. 규제에의한압박이있는부분에대한수동적인대응을제외하고독자적인품질기준을수립하고준수하는등의노력이미흡하다는것이었다. 방송콘텐츠에대한공적규제가실효적인측면에서한계를나타냄에따라, 각방송사업자가자체심의를통해콘텐츠를질적으로제고하도록장려했으나실태와실효성에대해서사회적인비판도제기되고있다. 이에본연구는방송채널사용사업자가수행한그간의심의의결현황을분석하여사회적요구및문제제기들에심의의결들이얼마나부합해왔는가를파악하고자한다. 또한방송사업자들의자체심의실태를조사하기위해사업자들과학계전문가들에대한인터뷰를실시하고, 궁극적으로는방송채널사용사업자들의자율규제활성화방안을모색하고자한다. 2) 선행연구현황및본연구의차별성 방송채널사용사업자의자율규제와관련된본격적인조사연구서로는 < 방송채널사 용사업자의자율심의제도확립방안연구 > ( 송종길 천명재 최은경, 2011) 가있다. 해당

20 4 방송채널사용사업자의자율규제활성화방안연구 보고서는 2008 년 6월헌법재판소의위헌판결에따라방송프로그램과방송광고에대한심의가방송사업자와방송업계의사전심의와방송통신위원회의사후심의로전환된시점에서조사분석된연구서이다. 사업자자체의사전심의제도가구축되지못한상황에서자율규제확립을위한제도확립방안을모색하고자했다. 이를위해국내외사업자의자율규제실태조사, 국내사업자의자율규제에대한전문가인식조사를수행했으며자율심의제도와가이드라인을확립하는방안을제언했다. 또한해외국가 ( 미국, 일본, 영국 ) 들의지상파와유료방송사업자들이자율심의규제와관련하여보이는공통점과차이점을분석하여한국적상황에서규제제도를확립하는데에시사점을제공했다. 그러나 2011 년해당보고서가발간된이후 7년간방송채널사용사업자에초점을맞춘자율규제와관련된조사연구서가전무하다. 이는기존의지상파사업자나새롭게부상한 IPTV 사업자, 인터넷방송사업자등과관련된규제이슈가늘어남에따라상대적으로방송채널사용사업자에대한논의가주변화된탓으로보인다. 본연구와관련이있는주요연구논문들을소개하면다음과같다. 송종현, 윤성옥 (2017) 은제 3기방송통신심의위원회의운영과심의활동을실증적으로분석하여위원들이활동중에전문성과독립성을보장받았는가를평가했다. 그결과위원들의편중된구성 ( 정치성향별, 성별 ) 과과다한회의당심의의결건수등이위원회의전문성을저해하는것으로파악되었다. 그러나방송의광고효과나의료행위재현에대한제재건수가크게늘어, 시청자의권익을보호하려는노력이두드러졌다고평가되었다. 또한종편 / 보도채널에대한제재가해가지날수록증가하는양상이었는데, 이는방송의선정성과과도한상업성 ( 광고효과 ) 등이그원인인것으로분석되었다. 해당연구는심의위원제도를개선하기위해정파성을배제하고다양성과전문성을보완하며공적규제와자율규제를조화시키고국민과의소통을강화할것을제언했다. 이중규제의조화에관한제언중자율규제를활성화하는방송통신심의위원회의육성전략이있어야한다는주장을했다. 유승관 (2016) 은제3기방송통신심의위원회의심의경향에대한분석을보도교양부문에집중하여수행했다. 연구결과 2014 년이후심의의결건수가증가했으며, 종합편성채널사업자와방송채널사용사업자에대한제재건수가상대적으로증가한것으로파악됐다. 해당연구는이러한증가세가방송시장의경쟁이심화되면서, 선정적이고폭력적이며과도하게상업적인방송콘텐츠가생산되었기때문이라고분석했다.

21 제 1 장서론 5 최우정 (2017) 은방송법제가수직적인규제체계를가지고있으나, 세계적추세인수평적규제체계로의전환이이루어질것으로예상했다. 그러나그러한전환이현재산재한방송법상의문제를해결해주지는않으며, 융합되어가는방송산업이이를더복잡한문제로만들것으로보았다. 따라서규제기준을각방송의형태마다유연하게하고, 자율규제가더많은역할을할수있도록하는것이바람직하다고주장했다. 최종선 (2018) 은방송광고환경이변화함에따라방송광고법제또한정비되어야한다고주장했다. 주장의골자는다음과같았다. 첫째, 방송사업자별형식적규제에서실질적인규제로의전환이필요하다. 둘째, 시청자의권리를법률화해야한다. 셋째, 민영방송에대한방송광고규제를상대적으로완화하고공영방송에대해서는상대적으로강화하는방안이필요하다. 마지막으로새로운유형의방송광고를규제하기위해최소한의사항을법률로규정하되, 광고의형태변화를추적하여더유연한규제가가능하게되어야한다. 본연구는위의연구들을비판적으로수용하되, 사업자와전문가들에대한인터뷰를수행함으로써현장의실태와객관적인비평모두를분석의대상으로삼고자한다. 또한최신의심의의결현황과해외사례들을분석함으로써변화된방송생태계속에서콘텐츠경쟁력과시장성이더욱확장되고있는방송채널사용사업자스스로가좀더실효적이고안정적으로자율규제를수행할수있도록제언하고자한다. 3) 연구목표본연구가궁극적으로목표하는것은방송채널사용사업자의자율규제활성화를위한구체적인방안을마련하는것이다. 이를달성하기위해서는아래와같은세부적인하위목표들이선결되어야한다. 방송채널사용사업자가제도적구속력이덜한등록제에근거를두고운영되고있는현실에서, 방송내용물의품질기준이저하되는것을방지하기위해방송심의의효과성을높이는정책방안을마련하는것이요구된다. 이는등록사업자에게도실효적으로작동할수있는방송심의및규제처분의형태를구체화하고이에관련된제도적장치를정비하는것에서시작되어야한다. 또한다수의방송채널사용사업자에대한포괄적

22 6 방송채널사용사업자의자율규제활성화방안연구 이면서도개별적인방송심의가현실적으로이루어지기어려운까닭에, 사업자의자율심의를촉진하여불필요한규제와개입을줄여야하며, 이를위해서는자율심의의구체적인형태를제안해야한다. 위와같은실효성과효율성의문제를해결하기위해서는무엇보다방송채널사용사업자스스로가내용물에대한품질기준을적절하게마련하고준수하는것이얼마나큰긍정적인효과를발생시킬수있는지인식하도록하는것이중요하다. 그러한인식으로부터자율심의에대한사업자내부의메커니즘이마련될것이다. 이를위해서는방송채널사용사업자에대한내용물품질기준교육을실시하고, 방송심의의제도적장치와운영메커니즘을명확히인식할수있도록하는안정적인상호이해와소통의장치를마련하는것이필요하다. 방송심의에대한다양한반론들에도불구하고방송심의는방송의사회적영향력이존속하는한매우중요한의미를갖는제도적장치이며, 이는한국뿐만아니라해외각국에서도인정되고있는바이다. 현재해외각국들은자율규제와국가 / 공공규제를연결하는공동규제의틀을활성화시키는차원에서내용물규제의틀을재구성하고있다. 한국역시한국적상황에부합하는공동규제의틀을구성하고, 이에근거하여적정수준의자율규제제도와필요에따라유효한규제가가능한독립적인공공규제및법정규제제도가공존하며시너지효과를낼수있도록해야한다. 본연구는이러한제도의틀을제안하고자한다. 제 2 절연구의내용및조사범위 1. 연구내용과조사범위및추진세부계획 1) 연구내용및조사범위심의제도의필요성과그현황에대해조사한다. 방송채널사용사업자의현황과방송산업내의지위및사회적영향력에대한기술을통해방송콘텐츠의공공성을제고할수있는심의제도의사회적필요성에대해주장하고자한다. 동시에자율규제와공적

23 제 1 장서론 7 규제등심의제도의체계에대한분석도진행한다. 이를위해서는방송채널사용사업자에대한심의의결에대한분석이필요하다 년이후방송채널사용사업자에대한심의의결이주로어떠한이슈를통해어떤방향으로이루어졌는가를평석한다. 이에토대를두어심의가진행되었던내용물의특성, 그와관련된심의의결의현황, 실제효과를파악한다. 그과정에서도출되는심의상의문제들도도출한다. 방송채널사용사업자의자율심의실태를파악하고전문가들의의견을수집한다. 방송채널사용사업자가자율심의를수행하기위해운영하는조직과인력및활동내용등을조사한다. 주요당사자인사업자내부의심의담당자의인식을조사하고자율심의의효과성에대해분석한다. 이를통해방송채널사용사업자에의한자율심의의장 단점과정책적인이슈들을일별한다. 전문가조사를통해전문가들의자율심의에관련된이론적이고실천적인문제의식을파악한다. 사업자들에대한조사분석결과에토대를두어도출된쟁점들에대해질문하고의견을수렴한다. 가설적정책방안에대한의견까지도모으고자한다. 정책적제언을위해공동규제형태에대한국내외사례를분석한다. 방송심의의효과성과효율성을담보하기위한해외각국의노력과그성과를파악하고자한다. 등록사업자및그에준하는사업자들에의한자율규제를촉진하기위해고안된장치들을조사한다. 방송품질기준을제고시키기위한목적에서반드시필요한규제및진흥의정책적인수단들을파악한다. 그렇게파악된공동규제의형식속에서자율규제가적정하게배치되는양상또한조사한다. 궁극적으로방송채널사용사업자의자율심의활성화방안을제시한다. 심의의결실태결과분석, 자율심의운영현황, 해외주요국의자율규제방안의시사점분석, 전문가인식조사결과분석을토대로종합분석을실시한다. 종합분석을토대로한심의실운영및교육등구체적운영활성화방안또한제언한다. 자율규제활성화를위한공적규제조정방안및정책적시사점을도출한다. 2) 내용별목표추진세부계획 추진세부계획은다음과같다.

24 8 방송채널사용사업자의자율규제활성화방안연구 < 표 1-1> 연구과제추진세부계획 연구내용목표세부내용추진계획 규모, 매출, 광고, 이용자, 1. 방송채널사용사업자현황변화추이및특성, 관련연감및콘텐츠규제콘텐츠규제관련법, 현황및방송콘텐츠규제콘텐츠규제와심의관련및법제도, 심의자료, 관련심의규정, 심의기관등 (1장과 2장 ) 법, 제도논의문헌연구정리 2. 심의의결현황분석 (3 장 ) 심의의결사례유형화현황, 실효성, 문제점파악방송통신심의위원회심의의결사례분석 3. 자율심의운영실태파악 (4 장 ) 자율심의운영, 책무성과실효성검토 자체심의실적및현황보고및자율심의운영실태와문제점, 개선의견서면조사 방송채널사용사업자유형에따른설문실시및응답결과분석 4. 자율심의관련학계전문가조사 (5 장 ) 구체적설문마련및학계현행규제평가와활성화현행규제평가, 개선방향, 심층인터뷰서면조사방안도출활성화방안제시실시, 응답결과분석 5. 국내외자율규제우수국내외자율규제의제도적국내외 PP 내용규제의자율규제촉진방안모색사례분석 (6장 ) 양상수집양상과제도적대안검토 6. 공동규제의정당성과현실성검토 (6 장과 7 장 ) 7. 자율심의활성화방안 (7 장 ) 자율규제및공적심의제도의상생적가치발견 책무와실행가능성높은세부방안제시 자율규제의원칙과기준재검토 자율심의강화세부안도출. 공적규제조성방안마련 문헌연구와사례분석을통한이론적토대마련과정책대안재구성 세부활성화안도출단계적실현방안마련

25 제 1 장서론 9 2. 연구수행체계및방법 1) 연구수행추진체계 [ 그림 1-1] 연구수행추진체계 2) 연구방법 (1) 문헌연구방송통신위원회, 방송통신심의위원회, 한국콘텐츠진흥원등유관기관의보고서등문헌들과학술논문들에대한검토를통해본연구의도입부분인방송채널사용사업의현황과심의제도및운영실태의기초환경에대한분석을실시한다. 자율심의에관한국내외의모범사례역시관련자료와문헌을통해조사분석한후의견을제시할것이다. 자율심의와공적규제, 자율규제와공동규제의가치와철학, 영역, 실행가능성

26 10 방송채널사용사업자의자율규제활성화방안연구 등을종합적으로검토할것이다. (2) 방송채널사용사업자에대한심의의결현황분석 방송채널사용사업자의방송통신심의위원회제출자료및관련회의자료를분석한 다. 또한심의결과와제재유형및사례에대한검토를진행한다. (3) 방송채널사용사업자의자율심의실태및운영현황조사방송채널사용사업자의심의체계및심의실운영등을사업자내부담당자에대한현황조사를통해파악한다. 주요방송채널사용사업자유형별대표사업자에대한방문또는서면조사를진행한다. 방송채널사용사업자는지상파계열, 종합편성및보도채널계열, 주요다중방송채널사용사업자 (Multi Program Provider, MPP) 그룹, 일반방송채널사용사업자, 기타로구분하고자체심의실운영현황과실태에대한질문을구성하여심층서면조사를한다. 더불어유관협회들에게차별화된질문을통해자율심의관련사업자와공동협력시스템구축방안등이가능한지대안중심의조사도병행하였다. (4) 전문가인식조사방송채널사용사업자들의자율심의현황에대한평가와활성화방안에대한의견을수집하기위해규제기관과학계전문가들에대한심층서면조사를진행한다. 현재의자율심의의취지와운영에관련된평가와공적규제와자율심의사이의균형에관한견해, 사업자의자율규제활성화방안, 세부운영방법론및공적지원방안모색등을질문의골자로한다. (5) 종합의견도출위의연구방법을통해수집한자율심의에대한의견과개선안등을통해단계별추진전략을수립한다. 관계부처의의견을수렴하고개선방안등을공유하며, 기타전문가의의견을청취하고정리한다. 참여연구진의최종적인조사내용을종합, 정리하여정책적인방안과대안을제시한다.

27 Korea Communications Standards Commission 제 2 장 방송채널사용사업자현황및방송콘텐츠규제 [ 심의 ] 논의와법제도

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29 제 2 장방송채널사용사업자현황및방송콘텐츠규제 [ 심의 ] 논의와법제도 13 제 2 장 방송채널사용사업자현황및방송콘텐츠 규제 [ 심의 ] 논의와법제도 제 1 절방송채널사용사업자의시장내위치 1. 방송시장의규모변화 : 시장내방송채널사용사업자의위치 2012 년에집계된국내방송사업의사업자수는 446 개였으나 2016 년에이르기까지점차감소하는추이를보였다 년의방송사업자수는 378 개로 2012 년에비해 68개가줄어들었으며매체형태로볼때가장감소폭이컸던것은유선방송사업자와방송채널사용사업자였다. 종합유선방송사업자들과중계유선방송사업자들은각각인수합병과사업철수를이유로그수가감소했다. 방송채널사용사업자들의수는 2012 년 178개였던것이 2013 년에 188 개로늘어났으나차츰줄어들어 2016 년에는 164 개가되었다 년을기준으로방송채널사업자들은전체사업자수의 43% 정도를점유하고있다. 전체방송사업의종사자수는증가하는추세에있는데, 2012 년 32,443 명이었던종사자수는 2016 년에 35,992 명으로늘어났다. 특정매체의종사자숫자변화는해당매체의성장세를가늠해볼수있게한다는측면에서의미가있다. 지상파방송사업자의종사자수는 2012 년 13,691 명이었던것이 2016 년 14,288 명이되었는데이것은약 4% 정도늘어난것이다. 이때방송채널사용사업자의종사자수는 2012 년 12,654 명이었던것이 2016 년에는 15,791 명이되었는데, 이것은대략 24% 정도늘어난것이다. 지상파DMB 사업자, 유선방송사업자의종사자수는오히려줄어들었다는것을볼때, 방송산업에서방송채널사용사업자의성장세가가장두드러진다는것을알수있다.

30 14 방송채널사용사업자의자율규제활성화방안연구 < 표 2-1> 방송매체별사업자및종사자수의변화 사업자수 ( 개 ) 구분 지상파 지상파DMB 케이블 종합 중계 위성 위성DMB PP IPTV 전체 지상파 13,691 14,430 14,365 14,293 14,288 지상파DMB 종합 4,846 4,943 4,692 4,503 4,679 케이블중계 종사자수위성 ( 명 ) 위성DMB PP 12,654 14,167 14,339 15,170 15,791 IPTV 전체 32,443 34,714 34,615 35,096 35,992 출처 : 방송통신위원회의방송산업실태조사 (2014~2017) 를재구성 전체방송사업자의총매출액은 2013 년 14조 347 억원규모였으며, 매년성장해 2016 년에는 15조 9,023 억원규모가되었다. 지상파방송사업자의매출액은 2013 년 3조 8,963 억원이었다가 2014 년과 2015 년에각각 4조 49 억원, 4조 1,007 억원으로늘어났으나 2016 년에줄어들어 3조 9,987 억원이되었다. 케이블방송사업자의매출액은종합 / 유선케이블사업자들모두매년감소하는추세이다 년종합 / 중계유선사업자들의매출총합이 2조 3,858 억이었던것에비해 2016 년에는 2조 1717 억원규모로줄어들었다. 반면 IPTV 사업자의매출액은지속적으로증가했다. IPTV 사업자와 IPTV 콘텐트제공사업자 (CP) 의방송사업매출의총합은 IPTV 콘텐츠제공사업자의매출이최초로집계된 2014 년에 1조 5,485 억원규모였으나 2016 년에는 2조 7,759 억원규모로크게늘어났다. 이는점차디지털방송시장이확대되어 IPTV 의가입자가크게늘어난데에기인하는것으로보인다. 방송채널사용사업자는 2013 년 6조 756 억원의매출규모가 2016 년 6조

31 제 2 장방송채널사용사업자현황및방송콘텐츠규제 [ 심의 ] 논의와법제도 15 3,801 억원규모로성장했다. 지상파방송사업자와유선방송사업자의매출규모가소폭축소되는상황에서전체방송사업자의총매출규모를성장시킨것은 IPTV 사업자군이다. 이때이러한 IPTV 사업자군의성장은방송채널사용사업자의입장에서는자신들의콘텐츠를유통할경로가확장되는것이므로긍정적인요소로평가할수있다. < 표 2-2> 2013년 ~2016 년방송사업매출액변화 구분 지상파 매출액 3조 8,963 억원 4조 49억원 4조 1,007 억 3조 9,987 억원 케이블 종합매출액 2조 3,825 억원 2조 3,462 억원 2조 2,590 억원 2조 1,692 억원중계매출액 33억원 31억원 27억원 25억원 위성 매출액 5,457 억원 5,532 억원 5,496 억원 5,656 억원 DMB 지상파 매출액 95억원 104 억원 108 억원 103 억원 PP 매출액 6조 756억원 6조 3,067 억원 6조 2,224 억원 6조 3,801 억원 IPTV 매출액 1조 1,251 억원 1조 4,872 억원 1조 9,088 억원 2조 4,277 억원 IPTV CP 매출액 - 613억원 2,655 억원 3,482 억원 전체 매출액 14조 347억원 14조 7,229 억원 15조 3,194 억원 15조 9,023 억원 출처 : 방송통신위원회의방송산업실태조사 (2014~2017) 를재구성 전체방송사업매출액의점유율변화추이를보면지상파방송사업자의점유율은 2014 년 27.1% 에서점차감소하여 2016 년 25.1% 가되었다. 종합유선방송사업자와방송채널사용사업자의점유율또한점차감소하여각각 2014 년의 15.9%, 42.7% 를기록했던것이 2016 년 13.6%, 40.1% 가되었다. 점유율을점차늘여간사업자는 IPTV 사업자와 IPTV 콘텐트제공사업자였으며각각 2014 년에 10.1%, 0.4% 였던점유율이 2016 년에는 15.3%, 2.2% 가되었다. 위성방송사업자의점유율은크게변화하지않았으며, 지상파 DMB, 중계유선사업자또한점유율수준을낮게유지했다. 이때 IPTV 사업자군의성장은플랫폼서비스시장에서 IPTV 서비스가유선방송서비스를대체하며나타나는현상이다. 따라서 IPTV 사업자들의점유율상승은유선방송사업자들의점유율하락과맞물려있다. 매출액점유율을보았을때방송사업전체에서가장큰영향력을가진사업자는방송채널사용사업자군이다. 소폭의하락은있었지만전체시장매출액의 40% 이상을점유하고있다.

32 16 방송채널사용사업자의자율규제활성화방안연구 [ 그림 2-1] 2014 년 ~2016 년방송사업매출액점유율변화 출처 : 방송통신위원회 (2017) 2009 년을기점으로지상파방송사업자의매출액점유율을역전하여현재가장앞선매출액점유율을기록하고있는방송채널사용사업자는, 일반채널사용사업자, 홈쇼핑채널사용사업자, 데이터채널사용사업자로세분화된다. 이때방송채널사용사업자의매출액전체구성에서가장높은점유율을보이는것은홈쇼핑채널사용사업자이다. 홈쇼핑채널사용사업자는현재 50% 이상의점유율을기록하고있다. 일반채널사용사업자는방송채널사용사업자매출액전체의 46%(2016 년기준 ) 정도를차지하고있으며, 이는전체방송사업매출액의 18% 수준이다. 일반채널사용사업자의매출액은 2014 년 2조 6,303 억원규모에서 2015 년 2조 9,498 억규모로증가했으나 2016 년 2조 9,399 억원수준으로소폭감소했다. 홈쇼핑채널사용사업자들의매출액은 2014 년 3조 4,437 억원규모에서 2015 년 3조 1,972 억원으로감소했으나 2016 년 3조 3,396 억규모로일정부분회복됐다. 데이터채널사용사업자들의매출액은 2014 년 2,326 억원규모에서 2015 년 754 억규모로크게감소했으나 2016 년 1,533 억규모로회복됐다.

33 제 2 장방송채널사용사업자현황및방송콘텐츠규제 [ 심의 ] 논의와법제도 17 < 표 2-3> 2014 년 ~2016 년방송채널사용사업의매출액및점유율변화 구분 일반 PP 매출액 ( 원 ) 2조 6,303 억 2조 9,498 억 2조 9,399 억점유율 (%) 홈쇼핑 PP 매출액 3조 4,437억 3조 1,972 억 3조 2,396억점유율 데이터 PP 매출액 2,326억 754 억 1,533억점유율 전체 매출액 6조 3,067 억 6조 2,224 억 6조 3,801 억점유율 출처 : 방송통신위원회방송산업실태조사 (2015년 ~2017년 ) 를재구성 전체방송시장의총매출액규모는 2013 년이후 2016 년에이르기까지지속적으로증가하고있으나방송시장의총광고매출액규모는감소추세를보이고있다. 방송시장의전체매출액이 2013 년 14 조 347 억원규모에서점차증가하여 2016 년 15 조 9,023 억원규모가되었음에도전체광고매출액은 2013 년 3조 4,705 억원규모에서증감을반복하며 2016 년에는 3조 1,312 억원규모가되었다. 이는전체적인매체지형에서인터넷, 모바일매체등새로운매체들에대한이용자이용률이증가함에따라방송시장에집중되어집행되던광고비가점차분산되었기때문인것으로보인다. 유선방송사업자, 위성방송사업자, 방송채널사용사업자의광고매출액규모는소폭증가했거나유지된반면, 지상파방송사업자의광고매출액규모는 2012 년에 2조 1,875 억원규모였던것이 2016 년 1조 6,256 억원규모로크게감소했다. < 표 2-4> 방송매체별광고매출액변화 구분 지상파 (DMB 포함 ) 2조 1,875 억원 2조 675억원 1조 8,976 억원 1조 9,147 억원 1조 6,256 억원 종합유선 1,099 억원 1,220 억원 1,417 억원 1,392 억원 1,354 억원 위성 (DMB 포함 ) 146 억원 174 억원 211 억원 240 억원 280 억원 방송채널 1조 2,675 억원 1조 2,636 억원 1조 2,226 억원 1조 3,515 억원 1조 3,422 억원 합계 3조 5,795억원 3조 4,705억원 3조 2,830억원 3조 4,294억원 3조 1,312억원 출처 : 방송통신위원회 (2017)

34 18 방송채널사용사업자의자율규제활성화방안연구 방송시장의전체광고매출액중각매체별사업자가차지하는점유율은다음과같이변화했다 년기준 61% 이상을점유하던지상파방송사업자는 2016 년에 50% 수준으로점유율이 10% 이상하락했다. 반면방송채널사용사업자는 2012 년에 35% 정도를점유하였으나점차점유율이상승하여 2016 년에는전체광고매출액의 41% 이상을차지했다. 종합유선방송사업자와위성방송사업자의광고점유율은각각 3~4%, 0.4~0.9% 대에서크게벗어나지않았다. 광고점유율측면에서볼때에도방송채널사용사업자들의약진은두드러진다. [ 그림 2-2] 방송매체별광고점유율변화 출처 : 방송통신위원회 (2017) 2016 년 12 월기준으로방송매체별제작비를비교해보면, 가장많은제작비를사용하는방송사업자군은방송채널사용사업자로나타났다. 방송채널사업자가 1조 5천억원가량을제작비용으로사용했고지상파방송사업자가 1조 1,650 억규모의제작비를사용하면서그뒤를이었다. 종합유선방송사업자, 지상파DMB 방송사업자, 위성방송사업자가각각 430 억, 30 억, 7억가량을제작비로사용했다. 방송채널사용사업자는자체제작 ( 공동제작포함 ) 에총제작비의 46% 정도를사용했고외주제작에약 23%, 프로그램구매에약 30% 를사용했다. 지상파방송사업자는전체의 51% 가량을자체제작비용으로지출했고외주제작

35 제 2 장방송채널사용사업자현황및방송콘텐츠규제 [ 심의 ] 논의와법제도 19 에는약 47% 를, 프로그램구매에 1% 정도를지출했다. 방송채널사용사업자의경우이미완성된외부의프로그램들을구매하는데지출하는비용의비중이컸고지상파방송사업자의경우엔외주제작에지출하는비용이많았다고할수있다. 이것은일정비율이상으로외주제작프로그램을방영하도록하는지상파방송에대한편성규제때문인것으로보인다. < 표 2-5> 방송매체별프로그램제작비비교 (2016 년 12월기준 ) ( 단위 : 천원 ) 구분 지상파방송 방송채널사용사업 지상파DMB 종합유선 위성방송 총계 자체제작 602,081, ,901,423 1,101,799 24,454,174-1,325,538,864 외주제작 548,559, ,621, ,146 13,702, , ,273,928 구매 14,519, ,644,572 1,263,189 4,831, ,258,668 기타 , ,774 총계 1,165,159,697 1,506,167,851 3,016,134 43,552, ,504 2,718,635,234 출처 : 방송통신위원회 (2017) 지상파방송사업자와방송채널사용사업자의 2년간프로그램제작비용증감추이를살펴보면, 두사업자군모두자체제작 ( 공동제작제외 ) 에투입되는비용을늘리고있음을확인할수있다. 반면지상파방송사업자는 2016 년에공동제작에투입되는비용을소폭늘렸으나방송채널사용사업자는 2015 년에 50억원규모였던공동제작비용을 2016 년에는 32억원규모로줄였다. 순수외주제작비용은두사업자군이 2016 년에각각 4%, 14.5% 늘렸으나특수관계사외주제작비용은지상파방송사업자가 34.3% 가량감축한반면, 방송채널사용사업자는 21.3% 가량을더지출했다. 방송채널사용사업자는전체방송시장의매출액의 40% 가량을차지하는만큼매출을위한투자라고할수있는제작비지출규모에서도가장앞서있었다. 또한제작비지출의변동추이가여전히증가하는국면에있기때문에당분간산업내지출비용과매출부문에서가장비중이큰방송사업자의지위를유지할것으로보인다.

36 20 방송채널사용사업자의자율규제활성화방안연구 < 표 2-6> 지상파방송과방송채널사용사업의프로그램제작비비교 ( 단위 : 억원 ) 구분 지상파방송채널사용사업 증감률 (%) 증감률 (%) 자체제작 4,879 5, ,773 6, 공동제작 순수외주 4,857 5, ,622 3, 특수관계사외주 국내물구매 ,190 2, 국외물구매 ,391 1, 합계 10,656 11, ,332 15, 출처 : 방송통신위원회 (2017) 2. 방송채널사용사업자시장의구조변화 2016 년기준 164 개의방송채널사용사업자들이있으나 2개이상의방송채널사용사업자가결합한복수방송채널사용사업자 (MPP) 로묶어보면소수사업자들의시장지배력이크다. 씨제이, 중앙미디어네트워크, SBS, MBC, KBS 등 5개상위 MPP 의방송채널사용사업자시장의방송사업매출액 ( 홈쇼핑채널사용사업자의매출제외 ) 중차지하는비중은과반이넘는다. 상위 5개 MPP 의점유율은 2015 년에는 54.6% 를, 2016 년에는소폭상승한 54.9% 를기록했다. 상위 MPP 중가장많은채널수를가진사업자는씨제이계열로, 2016 년기준 21 개의채널이집계되었다. 방송사업매출액은 2015 년 7,467 억원이었고 2016 년에는 3.2% 증가한 7,705 억원이었다 년에는방송사업매출액중 25.1% 를점유했고 2016 년에는소폭상승한 26.1% 의점유율을기록했다. 두번째로큰 MPP 는중앙미디어네트워크로 4개의채널이집계되었다 년에는방송사업매출액이 2,743 억원이었고 2016 년에는 2,672 억원으로소폭감소했다. 방송사업매출액중점유율은 9% 대를기록했다. 지상파계열 MPP 들또한주요한사업자들이며 3사관련방송채널사용사업자들의방송사업매출액의합은전체의 20% 정도를점유했다.

37 제 2 장방송채널사용사업자현황및방송콘텐츠규제 [ 심의 ] 논의와법제도 21 < 표 2-7> 상위 5개 MPP 방송사업매출액과시장점유율채널수방송사업매출액 ( 억원 ) 방송사업매출액점유율 (%) 구분 2015 년 2016 년 2015 년 2016 년증감률 2015 년 2016 년씨제이 ,467 7, % 25.1% 26.1% 중앙미디어네트워크 6 4 2,743 2, % 9.2% 9.0% SBS 8 9 2,521 2, % 8.5% 8.0% MBC 6 6 2,140 2,161 1% 7.2% 7.3% KBS 6 6 1,349 1, % 4.5% 4.5% 상위 5개 MPP 방송사업매출액 16,221 16,219 0% 54.6% 54.9% 2개이상 PP 사업체가결합한 MPP 21,421 21, % 72.1% 71.4% PP 방송사업매출액 ( 홈쇼핑 PP 제외 ) 29,719 29, % 100.0% 100.0% 출처 : 방송통신위원회 (2017) 제 2 절방송콘텐츠규제에관한논의 1. 방송콘텐츠규제의배경 오랫동안지상파방송사업자에게가해진각종규제는정당하고타당한것으로공공연하게받아들여졌다. 소수의지상파방송사업자들이공공재인전파를이용한다는점, 사회적영향력과침투성을지닌다는점에서방송콘텐츠에각종규제들이부과되었다. 방송의자율적권한보다시청자의권리가우선시되어온것이다 ( 구종상, 2013). 하지만최근방송과통신의융합을넘어유사방송서비스들의확대와재생산에따른방송시장저변자체의확대로인해방송에대한내용규제의타당성과실효성에대한의문이커져가고있다. 최근급변해온미디어환경속에서방송은공공성보다는방송시장의산업논리와시장논리가강조되는방향으로전반적인성격이변화하고있기때문이다. 오늘날의방송은채널수의증가의차원을넘어, 방송콘텐츠수요및공급자체가극도로다원화되고복잡한상태에이르렀다. 생산자와소비자, 유통자가상대적으로명확하게구분되던아날로그방송환경과달리방송을둘러싼미디어콘텐츠시장에선

38 22 방송채널사용사업자의자율규제활성화방안연구 생산-소비-유통의구분이무의미해진것이다. 이는곧기존의생산자에게가하던규제방식이콘텐츠내용규제에더이상실효성이없다는것을의미한다. 전통적인생산자인방송채널사업자와방송소비자구분, 사업자별독립된플랫폼의구분조차무의미해지면서전통적인제도적논리에기반해시행되어온방송의내용규제에대한패러다임요구 ( 구종상, 2013) 또한증가하고있다. 이로인해지금까지방송콘텐츠시장의변화에따른사회적변화를둘러싼전문가들의전망과함께다양한방식으로제도적차원의변화의필요성을요구하는목소리가지속적으로제기되어왔다. 윤석민 송종현 (2004) 은방송과통신의융합에따른시장에서의경쟁증가와그로인한사회구성원들간의관계, 사회전반의커뮤니케이션의변화에주목했다. 방송과통신의융합에따른사회적변화가단순한차원의콘텐츠시장의확대와결합을넘어, 기본적인커뮤니케이션방식의변화를가져올것임을분석했다. 박은희 (2009) 는생산-소비-유통생태계의융합속도가제도의변화를지나치게앞지르는현실에주목하면서규제현실의한계를지적했다. 방송, 통신, 영상, 게임등새로운콘텐츠들이방송, 패키지미디어, 인터넷등을통해다양하게유통될경우사업자로서는창구별로다른내용규제기관과규제기준을따라야하는비효율성을경험할수밖에없고시장수요에탄력적으로대처할수없어방송산업의저해요소로작용할수있음 ( 박은희, 2009) 을지적하며새로운규제마련을촉구했다. 윤석민 박아현 (2009) 또한채널의수가급증함에따라다수의취향못지않게소수의취향도반영되어야할것임을강조하며방송의내용규제는더이상필요하지않은것이아니라방송의다양성과공익성을유지하기위해필수적임을강조했다. 그에따라지상파방송에게는상대적으로강력한공익적규제가가해져야하며, 케이블TV, IPTV 에대해선상대적으로완화된규제가적용되어야함을주장했다. 규제정책의방향은기존의내용규제정책을유지하는것이아니라기존의방송을둘러싼이념의체계화, 그리고그에따른편성과심의기준의체계화, 지상파공영방송의공익을극대화하기위한분명하고명확한내용규제안의마련과함께미디어전반, 즉방송과통신을아우르는규제정책시스템마련이조속히이뤄져야함을제안했다. 반면다양한채널과플랫폼이존재하는상황에서더이상주파수의개념에의거한진입규제와내용규제가불필요하다고보는관점도존재했다. 오히려방송규제가콘텐츠의다양성을저해한다는것이다. 이상우 김창완 (2009) 은방송의공익성을명분으로

39 제 2 장방송채널사용사업자현황및방송콘텐츠규제 [ 심의 ] 논의와법제도 23 지속되어온내용규제의지속성의필요성자체에의문을제기하기도했다. 방송진입장벽을낮추고자율성을강화하는것이야말로공정한경쟁임을주장했다. 해당연구는이를위해방송공익성개념을매체간균형발전논리에초점을맞춰규제논리에해당하는소유의다원성확보, 매체간균형발전, 경쟁도입각각에대한분석을경제학적차원에서진행했다. 결과적으로매체의다원화와양방향적서비스의등장으로방송의공론장역할의축소와함께공익성논의는공허해질수밖에없음을밝히며균형발전의논리가아닌공정경쟁의논리로의전환이방송산업에서필요함을주장했다. 이와같이오랫동안방송의공익성과자율성을둘러싼논의는학계에서오랫동안지속되어온쟁점에해당한다. 하지만최근방송내용규제를다루는연구들은방송환경의변화속에서도여전히방송의공익성측면을간과할수없음을인정하며방송을비롯한웹툰, 온라인동영상, 애플리캐이션과같은뉴미디어환경에적합한새로운규제모델을제안하고우려되는쟁점들을심층분석하는방식으로연구가이뤄져오고있다. 즉, 규제정책의완화로인한자율성의증가는오히려프로그램의다양성감소로이어진다거나 (Lee & Youn, 1994), 미디어시장의경쟁증가가오히려방송프로그램이다룰수있는내용의다양성을해친다 ( 이은미, 2001; 박소라, 2003) 는점보다는방송생태계의변화에따른새로운규제시스템의필요성을강조하는방향으로연구가진행되고있다. 방송사업자간의경계가모호해지면서콘텐츠의산업적규제의틀이완화되는것은그만큼방송의영향력의확장을의미하는것이기때문이기도하다 ( 구종상, 2013). 김유정 (2013) 은서비스내용규제패러다임의기본전환방향을크게자수평적규제로의전환, 타율규제로전환, 보편적규제로전환, 실천적규제로의전환각각으로제시했다. 최우정 (2017) 은지금까지새로운방송또는방송유사콘텐츠등장에대응한규제방식에문제를제기하며현재방송콘텐츠규제의문제점을법적차원에서연구했다. 특히최근의방송생태계의변화속에규제의강도와공영방송과민영방송이공존하는이중적방송체계에서차별적규제를어떻게실행할수있을지, 최근활발하게논의되고있는수평규제를중점적으로다루었다. 나아가수평적규제체계를적용할경우연쇄적으로발생할수있는방송콘텐츠내용에대한규제, 방송콘텐츠내용의규제기관, 방송콘텐츠의편성비율에대한규제, 방송광고에대한규제의문제, 방송콘텐츠와방송통신발전기금의문제, 방송콘텐츠의여론집중도에대한규제부문에서의쟁점을

40 24 방송채널사용사업자의자율규제활성화방안연구 지적했다. 즉, 해당연구들은현행법체계속에서의내용규제가수평적규제체제를적용한다하더라도, 누적되어있는방송법상의문제들을전면해결하기엔한계가있음을주장하고있다. 결론적으로기존의방송내용규제에관한논의들이다양하게제시되어오면서, 기술의발달에도불구하고콘텐츠의내용측면에서공적가치가담보되어야함이일반적으로주장되어왔다. 즉, 여전히방송의사회문화적가치와시청자복지를위해규제시스템은필수불가결하다고할수있다. 다만새로운미디어생태계의변화에발맞추어구체적인내용규제의방식과유형이새롭게개선되고변화되어야한다는것이중요하다. 2. 방송환경의변화에따른규제논의 1) 방송통신융합을넘어, 스마트미디어의시대최근방송환경은방송통신융합을넘어방송통신산업이전방위적인차원에서경계가허물어지는형태로급속하게변화하고있다. 물론그중심에는스마트미디어기기의확산이자리한다. 스마트폰, 태블릿 PC, 스마트 TV와같은스마트기기의확산이콘텐츠산업분야의기획, 제작, 유통구조의변화를유도하는핵심요인으로작용했다. 그로인해모든서버가인터넷으로통합됨과동시에각디바이스의특성을극대화한크로스플랫폼단계로진화되고있다. 이는곧콘텐츠그자체의변화는물론기존의유통메커니즘의변동, 경쟁체제의변화, 콘텐츠산업구조전반의변화와같은미디어지형변화라는복잡다단한결과를가져왔다. 기존에는방송과통신산업은네트워크, 플랫폼, 단말기가개별적으로결합된수직적형태의가치사슬을이루고있었다. 서비스제공에있어플랫폼-네트워크간결합은불가능했기에콘텐츠를이용하기위해선전용네트워크에접근하는방식으로콘텐츠이용이이뤄졌다. 하지만크로스를넘어통합플랫폼으로서기술적, 물리적요소가결합하면서수평적구조의콘텐츠접근이가능해진것이다. 수평구조화는서비스이용을위한물리적설비이용에있어더이상고정된방식을따르지않아도되는것을의미한다. 기본적으로기존의방송콘텐츠의유통방식은프로그램제작자 (PP) 를중심으로 TV

41 제 2 장방송채널사용사업자현황및방송콘텐츠규제 [ 심의 ] 논의와법제도 25 방영중심으로한가격차별화를통해창구효과를극대화하는메커니즘으로진행되었다. 하지만수평구조화로인해, 방송콘텐츠거래는전반적인유통콘텐츠의메커니즘을중심으로재편되는변화를맞이하였다. 가치사슬의수평구조화현상은미디어산업전반에서콘텐츠를둘러싼경쟁의심화현상을가져왔다. 오프라인중심의방송콘텐츠메커니즘이온라인으로변화하면서유통사업자에해당하는신디케이트가콘텐츠거래의강력한사업자로떠올랐다. 신디케이트의존재는프로그램제작사로부터권리를구매하는것은물론, 이를지상파네트워크와가맹계약을체결하지않은케이블채널과같은행위자들에게판권판매를진행한다. 특히이러한새로운방식의콘텐츠거래메커니즘은온라인기반의인터넷동영상서비스 (OTT) 의활성화로인해더욱급격하게진행되고플랫폼사업자들의협상력은강화됨으로서방송채널사업자또는프로그램공급사업자들또한넷플릭스와훌루와같은새로운플랫폼사업자를통한콘텐츠공급을진행하게되었다. 오랫동안핵심주체로자리매김해온지상파방송사업자들은유통창구를더욱확대하며새로운방송콘텐츠시장의구조변화에대응했다. 과거에는방송콘텐츠를제작하면서텔레비전을통해방영및재방영을통해수익을창출하는방식이었다면, 최근에는온라인다운로드서비스인웹하드서비스, P2P 서비스, 포털서비스등유통창구가증가함에따라이를통해수익을극대화하며대응했다 ( 김유정 김관현, 2011). 나아가기존의지상파방송사들이본사직할이나자회사를통해직접콘텐츠를유통하는방식을택해미디어환경에대처해왔다. MBC 는본사직할, KBS 와 SBS 는자회사를통해직접프로그램을유통하는구조로전환했다. 이와같은방식은한편으론프로그램공급자의영향력을지속하기위한전략에해당하지만오랫동안불균형적으로자리잡아온콘텐츠시장의문제, 특히콘텐츠제작부문의영세성과저가위주의시장구조의문제의경우여전히지속되고있는상황이다. 특히 PP 시장의외형적성장에도불구하고대부분의국내 PP 는여전히영세한사업규모를유지하고있는상황이며, 개별 PP 의영업이익률은마이너스를기록해제작이익창출이힘든상황임이현실이다. 국내콘텐츠에대한해외수출과수요는증가하고있으나, 이러한국내시장상황의문제로인하여콘텐츠수출확대에현실적인한계가지속되고있다.

42 26 방송채널사용사업자의자율규제활성화방안연구 2) 스마트미디어콘텐츠규제현황과문제점기존의수직적미디어환경과달리현재의상황은모든콘텐츠와서비스가단일한디지털네트워크를통해제공하는것이가능해졌다. 그러므로기존의규제시스템의공백과비효율성과함께인터넷매체의내용규제범주와관련한문제점들도함께제기되고있다 ( 유세경 김숙, 2008). 우선, 규제의공백문제가지속적으로제기되고있다. 유사방송서비스와같은방송과통신그중간자적성격을지닌서비스의경우, 규제처리를두고혼란스러운상황이발생하게된다. IPTV 콘텐츠의내용규제또한 IPTV 법 ( 인터넷멀티미디어방송사업법 ) 에의거해 종합유선방송사업자 에준하는규제가적용되고있어규제의공백이여전히해결되지못하고있다. IPTV 는인터넷과방송의특성이결합된형태에해당한다. 인터넷이라는개방적네트워크를이용한다는공적측면과가입자에제한된공간에서서비스를제공한다는사적미디어서비스의특성을동시에지니기에 IPTV 콘텐츠에대한보다엄밀한정책적보완이필요하다. 내용규제의책임소재가불명확해지는문제또한발생하고있다. 동일한영상물이라하더라도어떤창구를통해유통되는가에따라규제의정도와규제를시행하는심의기구도달리적용되고있는것이다. 그렇다보니심의의공정성에문제가제기되기도하며, 여러가지심의기구를거치면서시장의변화에탄력적으로대응하지못하는상황도지속적으로발생하고있다 ( 김창규, 2004). 동일한내용의콘텐츠라도방송이운영주체가될경우에는엄격한내용규제의대상이되고, 통신이운영주체가될경우에는최소규제원칙이적용되는통신법에따라규제가진행되기때문이다. 특히최근에는인터넷공간에서의동영상, 방송콘텐츠규제에대한문제도함께제기되고있다. 최근에는기존의방송채널사업자들도유튜브나페이스북, 트위터를통해서만유통되는콘텐츠를제작, 유통이활발해지면서인터넷공간에서의방송콘텐츠규제에대한구체적방안마련이필요한상태다. 사실상현재인터넷미디어의내용규제는주로청소년유해정보나음란, 외설물을중심으로진행되고있다. 필요성에관한논의는활발하게진행되고있지만이용자중심의환경이라는인터넷의특성과이용자의권리침해문제로포털사이트를통한금칙어설정정도로만규제가진행되

43 제 2 장방송채널사용사업자현황및방송콘텐츠규제 [ 심의 ] 논의와법제도 27 고있다. 특히인터넷개인방송의경우현행법상정보통신콘텐츠영역으로분류되어방송법과동일한규제를적용받지않는다. 공적규제기구인방송통신심의위원회는인터넷개인방송의불법 유해콘텐츠송출에대해통신심의에해당하는모니터링과심의를담당하고있지만, 실시간개인방송의특성상불법성, 유해성을입증하기위한증거수집이어려워사후규제만이뤄지고있는실정이다. 이와관한논쟁도지속되고있는실정이다. 선진국의경우규제의공백이가져오는문제적상황에대비해인터넷기반동영상서비스사업의급성장의상황에규제개선과정책마련을통해대응하고있다. 유사방송서비스들의일부를유사방송의틀로새롭게범주화하여, 방송에근접한규제를하고자하는제도들을마련하고있는것이그예이다. 유럽연합은방송과통신콘텐츠영역사이에유사방송콘텐츠지대를두어차등규제를시행함과동시에방송사업에대한혼란을방지하고아동청소년보호, 혐오표현등이가져올수있는공공성저하를대비하기위한조치를시행함으로써규제보완이이뤄지고있다. 미국은넷플릭스와같은 OTT 서비스가시장에안착할때까지규제를유보했으나, 유사방송서비스를전향적으로해석하여케이블과위성, IPTV 와동일한선에서규제하겠다는정책안을공표했다. 즉, OTT 서비스에대해방송보다는약하고정보통신콘텐츠보다는높은수위의규제를통해불법 유해콘텐츠유통을규제하겠다는것이다. 하지만국내의경우선제적대응은물론 OTT 사업자에대한법적인시장획정조차명확하게이뤄지지않고있다. 국내는여전히방송서비스에대한법적, 제도적정의가방송혹은정보통신콘텐츠두영역으로분류되어있어그중간형태의 OTT 서비스의경우적용할수있는법적제도적조항이존재하지않는다. 이러한제도화의방향성은방송콘텐츠산업의혼란은물론방송의공공성침해까지도가져올우려가있다. 방송사업자가아닌사업자가 OTT 서비스를통해자체제작프로그램을제작및송출할경우, 해당서비스에대한공정성, 권리침해유무, 윤리적수준에서의심의와규제가진행될수없는상황이라는것이다. 따라서새로운내용규제시스템과심의시스템의변화가필요한상태라고볼수있다.

44 28 방송채널사용사업자의자율규제활성화방안연구 3) 방송환경변화에따른현행심의시스템고찰 1) 방송환경변화에따른내용규제와심의시스템변화의필요성은 2000 년대진입과인터넷보급확대에따라지속적으로제기되어왔다. 그에따라, 법적토대마련과관련위원회설립등의조치가이루어지고있다. 현재까지국내의방송콘텐츠를둘러싼규제는크게방송과정보통신으로나뉘어정부적차원에서진행되었다. 기본적으로규제및심의시스템을담당하는기구는크게방송통신심의위원회와한국인터넷자율정책기구로구분할수있다. 방송통신심의위원회는방송과통신에관한규제와이용자보호등의업무를관장하는대한민국의중앙행정기관으로전반적인방송과통신정책, 인터넷규제와관련한정책과제도에기반해내용규제를담당한다. 한국인터넷자율정책기구 (KISO) 는인터넷공간의자율규제에대한사회적요구와필요성에의해 2008 년 12월에출범하여이용자의표현의자유와책임의식의균형, 사업자의사회적책무들에대한자율규제를시행하고있다 (KISO 홈페이지 ). 우선방송의경우, 방송법 32 조심의규정에따라방송통신심의위원회에의하여심의규제가이루어진다. 방송, 중계유선방송및전광판방송의내용과기타전기통신회선을통해유통되는정보중방송과유사한것에대한사후규제가실시되고있다. 방송심의에관한규정 ( 방송통신심의위원회규칙제 113 호 ) 에따른 32조의심의규정은방송사업자, 중계유선방송사업자, 전광판방송사업자, 인터넷멀티미디어방송사업법에따른인터넷멀티미디어방송콘텐츠사업자로서실시간방송프로그램을제공하는자가심의에관한규정대상에해당한다고두고있다. 구체적인심의기준으로는공정성, 객관성, 권리침해금지, 윤리적수준, 소재및표현기법, 어린이 청소년보호, 광고효과제한, 방송언어가있다. 방송통신심의위원회는정보통신분야의심의에대하여는방송과달리첫째로는최소규제의원칙, 둘째공정성및객관성의원칙, 셋째신속성의원칙, 넷째개인정보및사생활보호의원칙 ( 제4조제 2항 ) 에기반하여심의를진행한다. 9인의위원이불법 유해정보유통방지등건정한정보문화조성을위한자문등을수행한다. 우선사무처자체의모니터링과민원접수를통해심의대상을인지한후, 필요한경우에 1) 해당부분에관한기본적인정보는방송법과, 뉴미디어환경에서의인터넷내용규제실효성제고방안연구 ( ) 를참고해기술했다.

45 제 2 장방송채널사용사업자현황및방송콘텐츠규제 [ 심의 ] 논의와법제도 29 한해특별위원회에해당하는통신심의특별위원회의자문을받는다. 이후에는소위원회와전체위원회에서최종심의의결을진행하는과정으로심의가이루어진다. 이때방송통신심의위원회는삭제, 이용해지, 접속차단등의조치를결정할수있다 ( 방송통신심의위원회, 2011). 끝으로한국인터넷자율정책기구 (KISO) 는이사회가중심이되어직무를수행하는데, 인터넷내용규제의기준을기구원스스로가정립하고각회원들의자율규제활동을지원하는것이그일환이다. 기구의회원은네이버, NHN, 다음커뮤니케이션, SK 커뮤니케이션즈, KTH, 아프리카TV, 야후코리아등 11개의주요포털사와사업자로구성되며이들이기구의운영과관련한의사결정을스스로담당한다. 심의결정은전체위원가운데 2/3 이상이동의할경우의결되는방식으로진행되고있다. 해당기구내회의를통해기구원들은신규사안을둘러싼안건을상정할수있으며, 내부적인정책결정또한진행할수있다. 그러나이상의현행심의시스템에대해서지속적으로구체성과실효성을둘러싼논란들이제기되고있다. 먼저방송통신심의위원회의심의시스템에대한비판들은지속적인제도개편에도불구하고실시되고있는내용규제정책의원칙이여전히모호하고주관적인상태라는점을주로지적한다. 공정성이나객관성과같은평가및기준항목들은해당규제정책에서충분히주관적으로작용될수있기때문에, 현재의방송내용규제가일관성있는규제시행이가능한가에대한전망에서는그평가가유보적일수밖에없다 ( 윤석민 박아현, 2008). 나아가정보통신분야에서의방송통신심의위원회의심의방식또한쏟아지는정보들을신속하게심의하기엔무리가있으며, 현행법체제하에서방송통신심의위원회의규제가경고차원에그친다는한계도있다. KISO 의자율적심의결정또한주로임시조치의보완, 검색어서비스의제공기준에대한역할을수행해왔기에그실효성에의문이존재한다. 지금까지 KISO 의자체심의는주로연관검색어 자동완성검색어에대한규제에한정되어, 소극적수준에그쳤다는한계를지닌다 ( 방송통신심의위원회, 2017). 따라서현행방식의내용심의는, 변화하는스마트미디어생태계에적용하기에는구체적인제도정비와실효성있는심의방법수립이필수불가결한상태이다. 기존의내용규제가가진한계점을보완및개선하기위해서는현행심의제도에대한개편뿐만

46 30 방송채널사용사업자의자율규제활성화방안연구 아니라규제기관전반에걸친개편이필수적이라고본다 ( 김대호외, 2009). 현재방송통신위원회는앞선문제들을둘러싼법개정에대한논의를진행중에있다 ( 연합뉴스, ). 가장대표적인것이 2013 년부터진행된방송법 IPTV 법일원화방안마련으로, 현재이해관계자 관계부처의견수렴을거쳐법률제 개정이추진되고있다 ( 방송통신위원회, 유료방송규제일원화를위한방송법 IPTV법 ). 3. 방송의자율규제시스템에대한논의 1) 자율규제의개념적특성언론규제의유형은타율에의한규제방식의일종으로서시장에의한규제 (market regulation), 정부규제 (government regulation) 두가지와, 업계의자율규제 (self-regulation) 총세가지로주로구분되어왔다 ( 최병선, 2000; 이민창, 2003; 배미경외, 2004; 강명현, 2011). 이중자율에의한규제방식에해당하는자율규제의경우, 피규제산업의개별사업자또는업계스스로가준수해야할행동규약을제정하고위반행위를스스로점검함으로써 ( 최병선, 2000) 행해지는제반활동들을의미한다. 이는권리주체스스로의자정노력으로행해지는규제라는점에서행정규제 ( 정부규제 ) 와대비되는개념이라고도본다 ( 이민영, 2010). 강명현 (2011) 은자율규제 (self-regulation) 라는용어가운데 자율 의개념, 즉규제의행위자 (actor) 측면에집중한다. 자율규제의 자율 적행위자는정부가아닌방송사업자등의기업혹은개인, 그리고그연합체인협회등이될수있으며이때의 규제 란그러한행위자들이벌이는제반행위들을뜻하는것이다. 규제행위란적정한규율이무엇인지를명시하는법률구성의차원, 위반자에게가해지는법집행의차원, 위반에대한제재를결정하는차원각세가지로이루어지는데 (Swire, 1997) 이러한세가지차원모두를정부가아닌사적기관혹은영역에서담당하는완전한자율규제란흔치않다. 따라서각영역에서의정부개입정도에따라, 자율규제의개념을자발적자율규제 (voluntary self-regulation), 완전위임자율규제 (mandated full self-regulation), 그리고부분위임자율규제 (mandated partial

47 제 2 장방송채널사용사업자현황및방송콘텐츠규제 [ 심의 ] 논의와법제도 31 self-regulation) 등으로구분해볼수있다 (Gunningham & Rees, 1997). 자발적자율규제는규칙및처벌의제정과집행모두가정부의직접적개입을완전히배제하고이루어지는순수한자율규제 (pure self-regulation) 이며, 완전위임자율규제는규칙이제정과집행자체는민간에의해이루어지지만그전반이정부의인가를받은후시행되는제도시스템이다. 마지막부분위임자율규제란규제의제정과집행전반에일정정도정부의제약을받게되는형태로, 대부분의현행자율규제시스템이해당부분위임자율규제의개념에머무르고있다고볼수있다. 조연하 (2001) 의연구는자율규제와관련한국내외의선행연구들을토대로하여자율규제의유형을보다구체적인 4가지로정리한바있다. 앞서스와이어 (Swire) 의것과마찬가지로구성요소의주체, 외부개입의정도, 법적구속력세가지를유형화의기준으로삼았다. 조연하 (2001) 가정리한자율규제의유형은첫째로산업이스스로규칙을제정하고자발적으로집행하는 순수자율규제, 둘째로규제기관이규칙을제정하고산업이이를집행하는 타율규제기능이약간보완된자율규제, 셋째로산업이스스로규칙을제정하되규제기관이위반행위를감시및처벌하는 타율규제기능이많이보완된자율규제, 마지막넷째로규제기관이규칙을제정하고강력한집행력을행사및처벌하는, 자율규제를가장한타율규제속성이강한규제 로구분된다. 상당수의자율규제관련논의들은자율규제라는개념자체가궁극적으로는순수자율규제의형태를지향해야하는것에동의하나, 현실적으로타율규제의속성이가미된자율규제를시행할수밖에없다는점을공통적으로지적한다. 따라서자율규제란정부규제의전적인배제내지정부규제의비적용을의미하는무규제 (un-regulation), 시장요인을약화시키는과도한공적규제를제거하는데에목적을두는탈규제 (de-regulation) 와는구분되는개념이라할수있다 ( 이민영, 2010). 이는즉개념적순수성을넘어실제적인제도의시행을위해서는어느정도의혼합적규제시스템이필수불가결함을의미하는것이다. 2) 자율규제의장점과단점 자율심의제도의이점으로는크게두가지, 효율적측면과자율성존중의측면이 있다. 먼저사전적인예방심의제도를확립및시행함으로써행정부와법률차원에서

48 32 방송채널사용사업자의자율규제활성화방안연구 는방송자유및공익성을침해하는사례들의실질적인사후심의와처분에주력할수있도록하는경제적차원에서의효과가존재한다. 또한방송사업자가자행하는언론자유의권리를침해할소지가적다는점에서역시자율성을중시하는 작은정부 형심의제도라는평이따른다. 더불어새로운환경의변화에맞추어관련규약을시의성있게정비하는데에법률보다훨씬유연하게대처할수있다는점, 자발적참여라는명목하에업계내부구성원들에게보다긍정적인인식과동의를끌어낼수있다는점등에서도주목할만한장점들을가진다 (Campbell, 1999). 그러나도입한규제의효과가방송사업자스스로나협의한몇몇의주체에만한정될수있다는점, 규제기준의제정이나심사과정이자의적으로이루어져신뢰성과공정성을확보하기어려울수있다는점 ( 이민영, 2010) 등에서는제도로서의한계를가지기도한다. 또한현실적으로직접적인정부규제에비하여실질적인효과가미약하다는점에서역시그실효성을끊임없이지적받고의심받기도한다. Gunningham 과 Ree 의경우 (1997) 자율규제가그기준이미약하고 (weak), 집행역시효과적이지않으며, 규제위반에대한처벌도적합하고투명하게이루어지지못한다는비관적인전망을내놓았다. 장봉기 (2011) 는국내방송심의에서시행되고있는자율심의제도의문제점으로심의의위헌성, 심의규정과심의내용의애매모호성, 중복규제, 과잉규제의부당성, 보도프로그램규제문제, 선거방송심의의자의성, 포괄심의의비효율성, 비일관성, 무기력한방송사자체심의등을지적하였다. 이는특히자율규제의순수자율성에서비롯되는문제점이므로, 이를보완하기위한혼합적규제방식의논의및확립이현실적인법률차원에서필요하다고해석할수있다. 이러한이점과단점을각기고려하여우리나라의방송법에서는방송프로그램및내용에대한사전규제의방칙으로서, 방송사업자혹은제작자스스로에게자율심의의의무를부과한후공식적인규제기구 ( 방송통신위원회, 방송통신심의위원회등 ) 들을통해그시행의과정과결과를관리 감독하는형태의심의시스템을운영하고있다. 그러나이러한현행제도에대해서위헌의여지가있다는지적도있다. 이영주와채정화 (2008) 는사전적자율규제와병행하여실시되는사후적방송심의시스템이결국실질적으로국가기관에의한행정처분의기능을수행한다는점에서과잉규제의소지가있다고주장한다. 유사하게방송프로그램이연속적으로제작및방영되기때문에,

49 제 2 장방송채널사용사업자현황및방송콘텐츠규제 [ 심의 ] 논의와법제도 33 사후감독절차라고하더라도결국에는사전규제의성격을가지게된다는점을지적하 는주장 ( 이승선, 2008; 최영묵, 2005) 도존재한다. 3) 자율규제시스템의실효성논의오늘날방송자율규제제도는그이점을바탕으로국내외에서실제규제정책의일환으로활용되고있다. 그러나그규제시스템으로서의실효성측면은여전히의문이제기되고있는상황이다. 방송의자율규제방안을논의한대부분의연구들은전파라는공공재를사용하는방송의특성상공익성을가지며그를따라야한다는수탁이론 (Campbell, 1999) 을주된이론적근거로삼아왔다. 그러나공익을빙자한자율규제가사실상사익을추구하는기업적인행위를포장하는수단으로전락하고있다는우려의목소리나, 실제적이고강제적인제재조치의수행이불가한만큼허울뿐인규제에그치고있다는현실적인한계 ( 주정민 배진아, 2012) 또한계속해서지적되고있다. 따라서자율규제의실효성도모와, 실제제도로서의성공적인정착을위한다양한이론적논의들이학계에서전개되고있다. 자율규제시스템의성공적사회정착을위한전제조건으로연구자들은전문성과동기, 평가성, 구체성, 참여성, 산업의크기및구조에해당하는총다섯가지요소들을제시한바있다 (Michael, 1995; 강명현, 2011). 이중전문성과동기측면에서는자율규제를행하는업계내부의전문지식과행하고자하는동기의중요성을강조한다. 둘째로는자율규제행위에대한전반적감사를수행하는체계적시스템이사회전반, 그리고위임받은기구모두에구축되어있는가를의미하는평가성을든다. 마지막산업의크기및구조항목에따르면참여자의수가적을수록, 산업내마켓파워가높은참여자로구성되어있을수록자율규제시스템의구축및적용이용이함을보인다. 따라서소수의독과점형태로구성된방송산업의경우특히자율규제시스템에적합한구조를지녔다고평가된다. 국내방송콘텐츠자율심의제도에대한연구는자율규제에대한이론적근거와찬반에대한논의 ( 강남준, 2006; 최영묵, 2005) 가주로이루어져왔다. 그에이어최근에는실제적인적용방안과개선에대한연구들이다수등장했는데, 매체자율등급심의에관한조연하와배진아 (2005) 의연구, 방송사의자율심의여건에관한강명헌 (2011) 의

50 34 방송채널사용사업자의자율규제활성화방안연구 연구등이그예이다. 반면에자율규제의실효성과양태, 부작용과현행제도의문제점을최소화할수있는사후규제방법개선에관한논의로는주정민과배진아 (2012) 의정책연구가존재했다. 그가운데서재호 (2009) 는자율규제가성공하기위한조건을절차적공정성 (procedural fairness), 책임성, 그리고제재수단의확보성등의세가지로거론한바있다. 첫째로절차적공정성이란참여자의대표성확보를위한제도적장치의수반과, 자율규칙의제 개정을포함한모든의사결정과정에서절차적투명성이유지될수있도록하는보장이존재해야한다는뜻이다. 둘째로사회적책임성의측면에서는자율규제과정에참여하는기업및사업자들스스로가공익을준수하고자하는책임의식을배양해야한다는점을지적한다. 마지막셋째로, 제재수단의확보성측면에서는 자율 적처벌과감독에한하는자율규제의개념적특성상애매할수있는제재수단과처벌내용을명시적으로규정하고효과적으로확보해두어야만자율규제가제도적으로실효성을가질수있음을강조하고있다. 자율심의의실효성을긍정하는입장에서지성우 (2011) 는방송사업자들의자율심의권을최대한으로보장하되, 그에대한교육과홍보를지속하고보완적인기구로서방송통신심의위원회의역할을강화함으로써실질적규제력을점차적으로높여갈것을주장한바있다. 제 3 절국내방송콘텐츠규제제도 1. 방송콘텐츠규제법현황 방송법제1조에따르면, 현행방송법은방송의자유와독립을보장하고방송의공적책임을높임으로써시청자의권익보호와민주적여론형성및국민문화의향상을도모하고방송의발전과공공복리의증진에이바지하기위하여시행되고있다. 따라서방송의자유와독립, 방송의콘텐츠가가지는공공성과공익성의의무모두를위한내용과상세조항들이법안에포함된다. 그와동시에, 방송법은방송내용과그편성에주어지는자유와독립을규제할수있는유일한권한을방송법을포함한여타법률에한정적으로인정하고있다 ( 제4조제2항 ).

51 제 2 장방송채널사용사업자현황및방송콘텐츠규제 [ 심의 ] 논의와법제도 35 또한현행방송법은새로운다채널방송매체 ( 사업자 ) 에대하여특수한형태의채널사용사업 ( 방송채널사용사업자, PP) 을수행하는주체로규정한다. 따라서방송채널사용사업자 (PP) 또한이전의정통적인방송사업자들과마찬가지로채널내의편성행위를수행하며그러할의무가있는것으로규제대상에포함된다. 지상파방송사업자와지상파계열방송채널사용사업자, 순수방송채널사용사업자등방송사업의제공유형에따라규제의기준과적용이각각에해당하는시행령, 규칙조항들을통해다르게이루어진다. 방송법에포함된방송콘텐츠의내용규제는크게편성규제와심의규제로나누어볼수있다. 방송편성에대한내용규제는방송통신위원회에서, 방송심의에대한내용규제는방송통신심의위원회에서위임하여주관한다. 1) 방송편성규제방송법제2조제1호에서는방송의정의를 방송프로그램을기획, 편성또는제작하여이를공중에게전기통신설비에의하여송신하는것 으로규정한다. 방송법에서규정하는편성이란 방송되는사항의종류, 내용, 시각, 배열을정하는것 ( 동조항제15 호 ) 으로써채널내에서방송프로그램혹은광고를선별하여시 공간적으로배열하는행위를의미한다. 방송의자유와독립권에상충될수있는편성규제는채널내에서의공익성추구라는 1차적인목표하에서만그정당성을확보받을수있다. 어떠한프로그램을제작할지결정하고그것을방영할수있도록하는절차인방송편성은이렇듯방송고유의권한이자공공서비스로서의방송을구성하는본질적인요소로서중요성을가진다 ( 방송통신위원회, 2011b). 방송편성에대한규제정책은단일법조항이나시행령, 규칙등등에서가시적으로명시되어있지는않으나, 다양한방송프로그램의구성과내용에대하여규정하고있는정책들전반에망라되어있다 ( 윤석민, 박아현, 2008). 따라서본절에서역시방송법및산하시행령과규칙들과더불어전반적인관련법규를검토하도록한다. 방송법제4조제3 항, 제4 항에서는방송편성의자유와독립을위하여방송사업자가실시해야하는의무에대하여먼저전제한다. 해당조항들에따르면방송사업자는방송편성책임자를선임하고 ( 제3항 ) 방송편성규약을제정하여 ( 제4 항 ) 해당내용들을

52 36 방송채널사용사업자의자율규제활성화방안연구 공표하여야한다. 마찬가지로제69조제1항에서는모든유형의방송사업자들이방송프로그램편성에서공정성 공공성 다양성 균형성 사실성등방송이지향하여야하는바에적합하도록할것을명시하고있다. 제69 조 ( 방송프로그램의편성등 ) 에서명시하고있는방송편성규제의항목은종합편성, 전문편성, 한국방송공사및특별법에의한방송사업자등방송사업자의유형및해당사업자들이행하는편성유형별로상이하게규정되어있다. 먼저, 종합편성을행하는방송사업자의경우정치 경제 사회 문화등각분야의사항이균형있게표현 ( 동일조제2항 ) 될수있도록편성하여야한다. 또한보도 교양및오락에관한방송프로그램 2) 이구체적인기준에따라상호간에조화를이룰수있도록편성하며, 주시청시간대 3) 에특정방송장르의프로그램이편중되지않도록할것 ( 방송법제69 조제3항 ) 이각각규정되어있다. 방송법제69 조제3 항규정에따른방송프로그램장르별편성의구체적기준은텔레비전및라디오에서오락에관한방송프로그램을당해채널매월전체방송시간의 50% 이하로편성 ( 데이터방송프로그램의경우는 60% 이하 ) 하는것이다. 연간실제적용되는상세한내용은방송법시행령제50 조1 항에명시되어있다. 이어전문편성을행하는방송사업자의경우, 허가를받거나승인을얻거나등록을한주된방송분야가충분히반영될수있도록해당방송분야의프로그램을지상파방송사업자의경우매월전체방송시간의 60% 이상, 종합유선방송사업자및위성방송사업자의경우 70% 이상, 방송채널사용사업자의경우 80% 이상편성하여야한다 ( 방송법제69조제4항, 방송법시행령제50조제4항 ). 전문편성방송사업자가부수적으로편성할수있는방송프로그램의장르는시행령제50 조제5항에서명시하는예외조항 4) 외에는교양에관한방송프로그램또는오락에관한방송프로그램으로한정한다. 2) 보도에관한방송프로그램 이라함은국내외정치 경제 사회 문화등의전반에관하여시사적인취재보도 논평또는해설등의방송프로그램을, 교양에관한방송프로그램 이라함은국민의교양향상및교육을목적으로하는방송프로그램과어린이 청소년의교육을목적으로하는방송프로그램을, 오락에관한방송프로그램 이라함은국민정서의함양과여가생활의다양화를목적으로하는방송프로그램을말한다 ( 방송법시행령제 50 조제 2 항 ). 3) 방송법제 69 조제 3 항규정의명시에따른주시청시간대는평일의경우오후 7 시부터오후 11 시까지, 주말및공휴일의경우오후 6 시부터오후 11 시까지이다 ( 방송법시행령제 50 조제 3 항 ). 4) 공공채널과영어등외국어를주언어로하여국내체류외국인에게대한민국에관한정보제공을목적으로하는채널등의경우.

53 제 2 장방송채널사용사업자현황및방송콘텐츠규제 [ 심의 ] 논의와법제도 37 일반지상파텔레비전방송사업자 5) 의경우시행령제50조제6 항과방송프로그램등의편성에관한고시 ( 방송통신위원회고시제 호 ) 에따라서다른한방송사업자가제작한방송프로그램편성비율을제한받는다. 더불어각방송사업자들은당해채널의전체프로그램중국내에서제작된방송프로그램및영화, 애니메이션, 대중음악을방송법시행령제57 조가정하는바에따라일정한비율이상편성하여야 ( 방송법제71조국내방송프로그램의편성 ) 하며, 국내에서당해방송사업자나그특수관계자가아닌자가제작한방송프로그램에해당하는 순수외주제작방송프로그램 또한방송법시행령제58조에따른기준비율이상으로편성하여야한다 ( 방송법제72조순수외주제작방송프로그램의편성 ). 마지막으로종합편성또는보도전문편성을행하는방송사업자의경우당해방송사업자의방송운영과방송프로그램에관한시청자의의견을수렴하여주당 60 분이상의시청자평가프로그램을편성및방송할것을 ( 제89 조1항시청자평가프로그램의편성 ) 규정받고있다. 다음표는시행령제50조, 제57 조, 제58조의내용을정리 6) 한것이다. < 표 2-8> 방송법시행령에따른방송사업자유형별방송프로그램편성기준 방송법시행령제 50 조 6 항다른한방송사업자가제작한방송프로그램편성비율 지상파텔레비전방송사업자 지상파라디오방송사업자 지상파이동멀티미디어방송사업자 채널별매분기전체방송시간의 50%~85% 채널별매분기전체방송시간의 40%~80% 지상파방송사업자의제작물편성 : 채널별매분기전체방송시간의 50% 이상 방송채널사용사업자의제작물편성 : 채널별매분기전체방송시간의 50% 이상 5) 한국방송공사및특별법에의한방송사업자, 방송문화진흥회법에의한방송문화진흥회가출자한방송사업자및그방송사업자가출자한방송사업자를제외한지상파방송사업자 ( 시행령제 50 조제 6 항 ). 6) 실제적용되는편성비율기준은, 시행령각조항과호에명시된비율의범위안에서당해지상파방송사업자의경영상태및방송프로그램수급여건등을고려하여방송통신위원회가고시하는비율로한다. 상세한내용은방송통신위원회고시제 호 ( 방송프로그램등의편성에관한고시 ) 참조.

54 38 방송채널사용사업자의자율규제활성화방안연구 지상파방송사업자및지상파방송채널사용사업자 : 당해채널매반기전체방송시간의 60%~80% 방송프로그램 종합유선방송사업자및위성방송사업자 : 당해채널매반기전체방송시간의 40%~70% 방송법시행령제 57 조 1 항국내제작방송프로그램등의편성 지상파방송채널사용사업자를제외한방송채널사용사업자 : 당해채널매반기전체방송시간의 20%~50% 방송법시행령제 58 조 1 항순수외주제작방송프로그램의편성 출처 : 국가법령정보센터홈페이지 영화당해채널전체영화방송시간의 20%~40% 애니메이션당해채널전체애니메이션방송시간의 30%~50% 대중음악당해채널전체대중음악방송시간의 50%~80% 지상파방송사업자및 해당채널매반기전체텔레비전방송시간의 35% 지상파방송채널사용사업자 이내 종합편성을행하는방송사업자 해당채널매반기주시청시간대텔레비전방송시간의 15% 이내 2) 방송심의규제 (1) 방송사업자의의무현행방송법의시행목표는시청자의권익을보호하고방송의공익성과공공성이라는가치를준수하도록함에있다. 방송심의에관한규정 ( 제33조 ) 과방송광고심의에관한규정 ( 방송통신심의위원회규칙제124 호 ) 및여타방송법전반에걸쳐, 방송심의와관한각종의무사항들이규정되어있다. 방송법에서의심의규제내용에는기본적으로다음의사항들이포함되어야한다 ( 제 33조제2항 ).

55 제 2 장방송채널사용사업자현황및방송콘텐츠규제 [ 심의 ] 논의와법제도 39 < 표 2-9> 방송법심의규제의기준사항 1. 헌법의민주적기본질서의유지와인권존중에관한사항 2. 건전한가정생활보호에관한사항 3. 아동및청소년의보호와건전한인격형성에관한사항 4. 공중도덕과사회윤리에관한사항 5. 양성평등에관한사항 6. 국제적우의증진에관한사항 7. 장애인등방송소외계층의권익증진에관한사항 8. 인종, 민족, 지역, 종교등을이유로한차별금지에관한사항 9. 민족문화의창달과민족의주체성함양에관한사항 10. 보도 논평의공정성 공공성에관한사항 11. 언어순화에관한사항 12. 자연환경보호에관한사항 13. 건전한소비생활및시청자의권익보호에관한사항 14. 법령에따라방송광고가금지되는품목이나내용에관한사항 15. 방송광고내용의공정성 공익성에관한사항 16. 기타이법의규정에의한방송통신심의위원회의심의업무에관한사항 출처 : 국가법령정보센터홈페이지 특히방송법은아동및청소년보호를위한심의규칙을엄격히제시한다. 방송사업 자는방송프로그램의폭력성및음란성등의유해정도, 시청자의연령등을감안하여 방송프로그램의등급을분류하고방송중에명시적으로표시할의무가있으며 ( 제 33 조 제 4 항 ), 또한등급분류에유의하여적합한시간대에방송프로그램을편성 ( 방송통신심 의위원회규칙제 126 호 - 방송프로그램의등급분류및표시등에관한규칙 ) 해야한다. 위와같은기본적기준에의거하여, 방송법세부조항에걸쳐방송사업자에게부과 되고있는방송심의규제관련의무사항들은다음과같다. 첫째, 시청자위원회설립및운영에대한조항이다. 방송사업자는방송프로그램의 기획 편성또는제작에관한의사결정에시청자의참여를보장 ( 제 3 조 ) 하여야한다. 해당조항에따라종합편성, 보도전문편성, 상품소개와판매에관한전문편성각각을 행하는방송사업자의경우시청자의권익을보호하기위한시청자위원회 7) 를설치 ( 제 7) 각계의시청자를대표할수있는자중에서방송통신위원회규칙이정하는단체의추천을받아시청자위원회의위원을위촉 ( 제 87 조제 2 항 ) 한다. 또한시청자위원회의대표자는방송통신위원회에출석하여의견을진술할수있으며 ( 제 88 조제 2 항 ), 그권한과직무는 1) 방송편성에관한의견제시또는시정요구, 2) 방송사업자의자체심의규정및방송프로그램내용에관한의견제시또는시정요구, 3) 시청자평가원의선임, 4) 기타시청자의권익보호와침해구제에관한업무등으로명시되어있다 ( 제 88 조제 1 항 ).

56 40 방송채널사용사업자의자율규제활성화방안연구 87조제1 항 ) 하도록한다. 이에따라시청자위원회의의견제시또는시정요구를받은경우방송사업자는특별한사유가없는한이를수용하여야하며 ( 제90 조제1항 ), 시청자위원회의심의결과및그처리에관한사항을방송통신위원회에보고및공개 ( 동일조제4항, 제5항 ) 할의무를가진다. 둘째, 자체심의에대한조항이다. 이는앞선절에서논의한사전자체심의규제와관련하여명시되어있는법안이라고할수있다. 방송법 86조에따라, 방송사업자는자체적으로방송프로그램을심의할수있는기구를두고보도에관한방송프로그램을제외한모든방송프로그램이방송되기전이를심의하여야한다 ( 제1항 ). 또한방송광고에관한자체심의조항도존재한다. 방송사업자는허위, 과장등시청자가오인할수있는내용이담긴방송광고를방송하여서는안되며 ( 제2항 ), 방송광고심의의경우에는자체적으로심의하거나혹은방송통신위원회에신고한방송관련기관또는단체에위탁하여심의할수있음 ( 제3항 ) 을명시한다. 마찬가지로방송사업자는방송광고와방송프로그램이혼동되지아니하도록명확하게구분하도록 ( 제73조 ) 한다. 방송사업자등이제33 조의심의규정및여타의각종심의규제관련규칙들을위반한경우, 방송통신위원회가과징금을부과하거나기타의제재조치를명할수있다. 심의규정등의위반정도가경미하여제재조치를명할정도에이르지아니한경우에는방송통신심의위원회에서권고를하거나의견을제시하는조치를취한다 ( 제100 조제1 항 ). (2) 방송통신심의위원회의직무및권한현행방송법의심의규제권한은방송통신심의위원회에위임되어있다 ( 방송법제32 조 ). 방송통신위원회의설치및운영에관한법률 ( 방통위법 ) 에따라설치되는방송통신심의위원회는방송내용의공공성및공정성을보장하고정보통신에서의건전한문화를창달하며정보통신의올바른이용환경조성을위하여독립적으로사무를수행하는별도의조직이다. 방송통신심의위원회는방송 중계유선방송및전광판방송의내용과기타전기통신회선을통하여공개를목적으로유통되는정보중방송과유사한것으로서대통령령이정하는정보의내용이공정성과공공성을유지하고있는지의여부와공적책임을준수하고있는지의여부를매체별, 채널별특성을각기고려하여

57 제 2 장방송채널사용사업자현황및방송콘텐츠규제 [ 심의 ] 논의와법제도 41 심의및의결 ( 제32조 ) 하는역할을수행한다. 이에따라방송법제33조의 방송심의에관한규정 ( 이하심의규정 ) 을제정및공표한다 ( 제33조제1항 ). 방송통신심의위원회는대통령이위촉하는 9인의위원 8) 으로구성된다. 심의위원회의회의는정기회의와임시회의로진행되며 ( 방통위법제22조제1항 ) 기본적으로 9) 공개로운영한다. 또한소관직무중일부를분담하여효율적으로수행하기위한소위원회, 특정한분야에대한자문등을수행하기위한특별위원회등을산하에둘수있다 ( 동일조제4항 ). 방송통신심의위원회의소위원회는방송심의소위원회, 통신심의소위원회, 상임위원회의 3개분야로구분된다 ( 소위원회구성및운영에관한규칙-방송통신심의위원회규칙제131 호 ). 방통위법제21조와방송통신심의위원회규칙제131 호에명시되어있는방송통신심의위원회와해당소위원회각각의직무는다음과같다. < 표 2-10> 방송통신심의위원회및소위원회직무 - 방송심의소위원회 1. 방송법 제 32 조에규정된사항의심의 2. 방송법 제 100 조에따른제재조치등에대한심의 의결 - 통신심의소위원회 3. 정보통신망이용촉진및정보보호등에관한법률 제 44 조의 7 에규정된사항의심의 4. 전기통신회선을통하여일반에게공개되어유통되는정보중건전한통신윤리의함양을위하여필요한사항으로서대통령령 ( 방송통신위원회의설치및운영에관한법률시행령 ) 이정하는정보의심의및시정요구 - 상임위원회 10) 5. 전기통신회선을이용하여유통되는정보의건전화에관한사항 8) 이중심의위원회위원장 1 인, 부위원장 1 인을포함한 3 인의위원을상임으로하며 ( 방통위법제 18 조제 2 항 ), 3 인은국회의장이국회각교섭단체대표의원과협의하여추천한자를위촉하고, 3 인은국회의소관상임위원회에서추천한자를위촉한다 ( 동일조제 3 항 ). 심의위원회의구성과운영에관하여그밖에필요한사항들은방송통신위원회의설치및운영에관한법률시행령 ( 대통령령제 호 ), 방송통신심의위원회위원대우등에관한규칙 ( 방송통신심의위원회규칙제 65 호 ) 에따른다. 9) 방통위법제 22 조제 2 항에따라, 다음각호의어느하나에해당하는경우에는심의위원회의의결로공개하지아니할수있다. 1. 공개하면국가안전보장을해칠우려가있는경우 2. 다른법령에따라비밀로분류되거나공개가제한된내용이포함되어있는경우 3. 공개하면개인 법인및단체의명예를훼손하거나정당한이익을해칠우려가있다고인정되는경우 4. 감사 인사관리등에관한사항으로공개하면공정한업무수행에현저한지장을초래할우려가있는경우

58 42 방송채널사용사업자의자율규제활성화방안연구 6. 심의위원회의사업계획 예산및결산에관한사항 7. 심의위원회규칙의제정 개정및폐지에관한사항 8. 다른법령에의하여심의위원회의심의사항으로정한사항 9. 명예훼손분쟁조정, 이용자에대한정보제공청구심사 ( 정보통신망이용촉진및정보보호등에관한법률제 44 조의 6, 제 44 조의 10) 10. 청소년유해매체물결정 ( 청소년보호법제 8 조 ) 11. 선거방송심의위원회구성및운영 ( 공직선거법제 8 조의 2) 출처 : 방송통신심의위원회홈페이지 방송통신심의위원회는위의직무를수행하기위하여필요한심의규정으로방송법제33 조에따른방송심의에관한규정과, 방통위법제21 조제3호및제4 호를심의하기위한정보통신에관한심의규정을제정및공표한다 ( 제24 조 ). 또한방송또는정보통신의내용이제24조의심의규정에위반된다고판단하는경우에는방송법제100조제1항에따른제재조치, 권고, 의견제시등의조치를취할수있으며정보통신망이용촉진및정보보호등에관한법률제44조의7에따른불법정보유통에대한취급의거부 정지또는제한조치역시가능하다 ( 제25조제1항 ). 현재방송통신심의위원회에서는방송프로그램에대한사전심의를하지않는다. 이는언론보도및표현의자유침해, 과잉규제에따른국민기본권의제한등여러가지한계점이우려되기때문으로, 방송사업자들에게자체심의기구를두어보도에대한방송프로그램을제외한자체방송프로그램및정보들에대한사전심의를행할것을요하고있다 ( 방송법 86 조 ). 따라서심의위원회에서는시청자민원이나심의위원회자체모니터요원의인지를통해접수되는경우에한하여사후심의를진행한다. 방송통신심의위원회홈페이지에따르면방송내용에대한심의는방송분과별특별위원회의자문 ( 필요시 ) 후방송 광고심의소위원회에서의결후통보, 권고이상의조치를요하는경우방송통신심의위원회전체회의에서의결한후방송통신위원회에처분을요청하는순서로이루어진다. 10) 통신심의소위원회개최가어려운특별한사정이있는경우, 방통위법제 21 조제 3 호및제 4 호에따른심의에관한사항 ( 공공의안전또는복리, 성행위영상등피해자의 회복하기어려운피해방지 를위하여긴급히심의할필요가있는사항 ) 을상임위원회에서담당한다 ( 소위원회구성및운영에관한규칙제 14 조제 1 항 7).

59 제 2 장방송채널사용사업자현황및방송콘텐츠규제 [ 심의 ] 논의와법제도 43 < 표 2-11> 방송통신심의위원회심의절차 1. 심의대상인지 사무처자체인지또는모니터링민원접수외부기관등의의한인지 2. 심의부서검토 심의대상확인및구분, 안건작성및상정 ( 명백한불법정보의경우필요시자율심의요청 ) 3. 특별위원회자문 방송분과별특별위원회의자문 ( 필요시 ) 4. 위원회심의 5. 심의결과처리 6. 사후관리 방송 광고심의소위원회, 통신심의소위원회심의및의결권고이상의법적조치의경우, 방송통신심의위원회전체회의의결 요청기관및방송통신위원회에심의결과통보및처분요청해당방송사업자에심의결과통보 시정요구이행조치결과에대한회신접수시정요구이행여부확인 출처 : 방송통신심의위원회 (2017). 뉴미디어환경에서의인터넷내용규제실효성제고방안연구. 방송통신심의위원회가실시하는심의절차는두가지로, 일반절차와청소년유해매체물결정절차가있다. 주를이루는일반절차의경우 ( 방송심의에관한규정- 방송통신심의위원회규칙제123 호제59조 ~ 제65조 ) 위반일시, 위반사실, 제재조치종류등의사항을포함하여지체없이방송통신위원회에제재조치를요청하도록한다 ( 제59조1 항 ). 또한직접적인제재조치를요하는수준에는미치지못하나앞서의심의규정을위반하였다고판단될경우, 방송통신심의위원회의각소위원회차원에서정보제공자에대해이의시정을권고할수있다. 해당경우시정을권고받은정보의제공자는위원회에의견을제출할수있다 ( 제59조 2항 ). 제재조치명령의이행에대한사항은동규정제60조, 이의시정권고에따른당사자등의의견진술에관한사항은동규정제61조에상세히명시되어있다. 재심의를원하는사업자의경우제재조치명령혹은시정권고일로부터 30일이내에방송통신위원회에재심을청구할수있다 ( 제65 조 ) 고둔다. 청소년유해매체물결정절차의경우 ( 제66조 ~ 제68조 ) 각소위원회의청소년유해매체물결정 고시와취소절차에더불어, 이의를가지는사업자들이제기할수있는이의신청서면절차에대하여명시하고있다. 위와같은방송통신심의위원회의심의절차에따라, 권고이상의법적제재가취해질경우방송통신위원회에서최종제재조치를명한다. 방송사업자가심의규정및협찬

60 44 방송채널사용사업자의자율규제활성화방안연구 고지규칙등을위반할경우, 방송법제100 조에따라 5천만원이하의과징금을부과하거나각종제재조치에처해진다. 현행방송법에서는해당방송프로그램의정정 수정또는중지, 방송편성책임자 해당방송프로그램또는해당방송광고의관계자에대한징계, 주의도는경고의제재조치 ( 방송법제100 조1 항 ) 와권고와의견제시 ( 방송심의에관한규정제59조 2항 ) 조치를두고있다.

61 Korea Communications Standards Commission 제 3 장 국내방송채널사용사업자에대한심의의결현황

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63 제 3 장국내방송채널사용사업자에대한심의의결현황 47 제 3 장 국내방송채널사용사업자에대한심의의결현황 제 1 절방송심의심의의결현황추이 방송채널사용사업자의시장및매체영향력은증대되고있는가운데, 방송콘텐츠와관련된프로그램과방송광고의심의관련자율규제개선의노력은미흡한추세이다. 일예로방송채널사용사업자의보도교양, 연예오락제재종류별심의의결현황을살펴보겠다. 먼저본연구와직접적연관성이높은선행연구로써 < 방송채널사용사업자의자율심의제도확립방안연구 >( 송종길외, 2011) 의일부데이터를인용비교해보았다. 선행연구의도표는 2005 년부터 2011 년까지 (2011 년은 3/4 분기해당됨 ), 현계획서작성과정에서추적한자료는 2011 년 4/4 분기를포함해 2017 년까지의데이터로도표화하였다 년을배제시킨가운데양측 5년을비교하면다음과같다. < 표 3-1> 의 2005 년부터 2010 년까지보도교양제재종류별심의의결현황은 74건 (2006) 에서 34건 (2010) 으로감소하는추이였다면, < 표 3-2> 는 2011 년 47건부터 2015 년 104 건으로증가추세이다. 특히 < 표 3-1> 에서는경고및책임자 관계자경고가 0건이었던반면, < 표 3-2> 에선 12건으로증가하였다 년을제외한비교는권고역시이전 91 건, 이후 115 건으로증가하였다. 전체소계역시이전 5년은 302 건, 이후 5년은 362 건으로증가했다. < 표 3-1> 방송채널사용사업자 (PP) 보도교양제재종류별심의의결현황 (2005~2011) 구분 소계 사과 정정 수정또는중지 책임자 관계자징계 2 2 사과및관계자징계 5 5

64 48 방송채널사용사업자의자율규제활성화방안연구 구분 소계 사과및정정 중지 2 2 병행제재 정정 중지및관계자징계 0 사과및정정 중지및관계자징계 0 경고및책임자 관계자경고 0 경고 주의 권고 소계 출처 : 송종길외, 2011을재구성 < 표 3-2> 방송채널사용사업자 (PP) 보도교양제재종류별심의의결현황 (2011~2017) 구분 소계 과징금 시청자사과 관계자징계 정정수정, 중지 시청자사과및관계자징계 시청자사과및정정 수정, 중지 0 정정 수정, 중지및관계자징계 시청자사과, 관계자징계및정정 수정, 중지 0 정정 수정, 중지및경고 0 관계자징계및경고 경고 주의 권고 소계 출처 : 방송통신심의위원회홈페이지 ( < 표 3-3> 과 < 표 3-4> 연예오락심의의결현황의비교를통해서도, 경고및책임 자, 관계자경고는 0 건, 이후는 48 건, 권고는이전 204 건, 이후 376 건에해당된다. 소계역시이전 731 건, 이후 903 건에해당됨. 즉, 지속적으로증가하는추세임을알

65 제 3 장국내방송채널사용사업자에대한심의의결현황 49 수있다. 추후 2008 년을기점으로좀심의의결현황추세분석을재분석, 정교화한다면 수의변화와단서를찾아볼수있을것으로예상된다. 사업자들의자율규제가보장됨 에도불구하고계속해서증가하는추세임은부인할수없다. < 표 3-3> 방송채널사용사업자 (PP) 연예오락제재종류별심의의결현황 (2005~2011) 구분 소계 사과 정정 수정또는중지 책임자 관계자징계 사과및관계자징계 사과및정정 중지 1 1 병행제재 정정 중지및관계자징계 0 사과및정정 중지및관계자징계 경고및책임자 관계자경고 0 경고 주의 권고 소계 출처 : 송종길외, 2011을재구성 < 표 3-4> 방송채널사용사업자 (PP) 연예오락제재종류별심의의결현황 (2011~2017) 구분 소계 과징금 시청자사과 관계자징계 정정수정, 중지 시청자사과및관계자징계 시청자사과및정정 수정, 중지정정 수정, 중지, 관계자징계및경고 3 3 정정 수정, 중지및관계자징계 시청자사과, 관계자징계및정정 수정, 중지 1 1

66 50 방송채널사용사업자의자율규제활성화방안연구 구분 소계 정정 수정, 중지및경고 1 1 관계자징계및경고 경고 주의 권고 소계 ,116 출처 : 방송통신심의위원회홈페이지 ( 제 2 절심의의결현황세부분석 방송채널사용사업자들의자율규제현황을자세히살펴보기위해방송통신심의위원회에서이루어졌던심의의결결과를보다구체적으로분석했다. 분석은 2017 년 1월부터 2018 년 5월까지방송통신심의위원회홈페이지에공개된심의의결결과를대상으로했다. 분석당시 2017 년 6월부터 2018 년 1월까지의심의의결결과는공개되어있지않아서분석에서제외하였다. 분석기간동안홈페이지에공개된심의의결대상프로그램은모두 182개였다. 1. 심의기준 심의의결대상프로그램 182 개에적용된심의기준전체를연도별로정리하면아래표와같다. 하나의프로그램에서둘이상의심의기준을위반한경우이를모두체크하였기때문에위반한심의기준의합계는심의대상프로그램수의합계보다많다. 먼저 2017 년심의의결결과를살펴보면, 가장많이위반한심의기준은 광고효과 (24건 ) 로전체 23.1% 를차지했다. 품위유지 (15건 ) 가 14.4% 로두번째로많았으며, 수용수준 (9건 ) 은 8.7% 를차지해세번째로많았다. 그뒤를이어 비과학적내용 (7건) 이 6.7%, 간접광고 와 의료행위 가각각 6건으로전체 5.8% 를차지했다. 이밖에도 성표현, 안내고지자막, 방송의공정성및공공성유지 가각각 4건으로 3.8% 를차지했다 년도심의기준별위반건수를상위 10개까지표로정리하면아래와같다.

67 제 3 장국내방송채널사용사업자에대한심의의결현황 51 < 표 3-5> 2017 년심의기준에따른위반건수상위 10 심의기준 2017 건수백분율 광고효과 % 품위유지 % 수용수준 9 8.7% 비과학적내용 7 6.7% 간접광고 6 5.8% 의료행위 6 5.8% 방송언어 5 4.8% 성표현 4 3.8% 안내고지자막 4 3.8% 방송의공정성및공공성유지 4 3.8% 출처 : 방송통신심의위원회홈페이지자료를재구성 ( 년심의의결결과를살펴보면, 수용수준 을위반한사례가 31건으로 17.6% 를차지해가장높은비중을보였다. 두번째로많이위반한심의기준은 방송의공정성및공고성유지 (23 건 ) 로전체 13.1% 를차지한것으로나타났다. 세번째로많이위반한심의기준은 20건으로전체 11.4% 를차지한 건전성 이었다. 품위유지 (13건 ) 가전체 7.4% 로네번째였으며, 간접광고 (12 건 ) 가전체 6.8% 를차지해그뒤를이었다. 광고효과 (10 건 ) 는전체 5.7% 를차지해여섯번째로많이위반한심의기준이었다. 이밖에도 양성평등 (9건, 5.1%), 법령의준수 (8건, 4.5%), 성표현 (7건, 4.0%), 폭력묘사 (7건, 4.0%) 등이높은비중을차지했다 년도심의기준별위반건수를상위 10개까지표로정리하면아래와같다. < 표 3-6> 2018 년심의기준에따른위반건수상위 10 심의기준 2018 건수백분율 수용수준 % 방송의공정성및공공성유지 % 건전성 % 품위유지 % 간접광고 % 광고효과 % 양성평등 9 5.1%

68 52 방송채널사용사업자의자율규제활성화방안연구 심의기준 2018 건수백분율 법령의준수 8 4.5% 성표현 7 4.0% 폭력묘사 7 4.0% 출처 : 방송통신심의위원회홈페이지자료를재구성 ( < 표 3-7> 전체심의기준에따른위반건수 심의기준 합계건수백분율건수백분율건수백분율 수용수준 9 8.7% % % 광고효과 % % % 품위유지 % % % 방송의공정성및공공성유지 4 3.8% % % 건전성 1 1.0% % % 간접광고 6 5.8% % % 성표현 4 3.8% 7 4.0% % 방송언어 5 4.8% 5 2.8% % 양성평등 0 0.0% 9 5.1% 9 3.2% 폭력묘사 2 1.9% 7 4.0% 9 3.2% 법령의준수 0 0.0% 8 4.5% 8 2.9% 의료행위 6 5.8% 2 1.1% 8 2.9% 비과학적내용 7 6.7% 0 0.0% 7 2.5% 안내고지자막 4 3.8% 3 1.7% 7 2.5% 충격혐오 2 1.9% 4 2.3% 6 2.1% 가학적피학적묘사 0 0.0% 5 2.8% 5 1.8% 등급분류기준 1 1.0% 4 2.3% 5 1.8% 객관성 1 1.0% 3 1.7% 4 1.4% 자살묘사 2 1.9% 2 1.1% 4 1.4% 금융부동산등에대한투자자문행위 2 1.9% 1 0.6% 3 1.1% 어린이및청소년의정서함양 2 1.9% 1 0.6% 3 1.1% 명예훼손금지 0 0.0% 2 1.1% 2 0.7% 사생활보호 1 1.0% 1 0.6% 2 0.7% 인권보호 2 1.9% 0 0.0% 2 0.7% 출연 0 0.0% 2 1.1% 2 0.7% 협찬고지 2 1.9% 0 0.0% 2 0.7% 가상광고 1 1.0% 0 0.0% 1 0.4% 상품판매 1 1.0% 0 0.0% 1 0.4% 사회통합 0 0.0% 1 0.6% 1 0.4% 합계 % % % 출처 : 방송통신심의위원회홈페이지자료를재구성 (

69 제 3 장국내방송채널사용사업자에대한심의의결현황 제재 제재및행정지도조치현황을연도별로정리하면아래표와같다. 먼저 2017 년에는 권고 (35 건 ) 가전체 47.3% 를차지해가장높은비중을보였다. 경고 (14건) 가전체 18.9% 로두번째로높은비중을차지했으며, 의견제시 (11건) 는전체 14.7% 로세번째로많은것으로나타났다. 주의 (10 건 ) 가전체 13.5% 를차지해그뒤를이었다. 이밖에도 해당프로그램의중지및관계자에대한징계 가 2건으로전체 2.7% 를차지했고 관계자징계 가 1건 (1.4%) 있었다 년제재및행정지도건수상위 5개를표로정리하면아래와같다. < 표 3-8> 2017 년제재및행정지도건수상위 5 제재및행정지도 건수 (%) 제재및행정지도 건수 (%) 권고 35(47.3) 주의 10(13.5) 경고장 14(18.9) 해당프로그램중지및관계자징계 2(2.7) 의견제시 11(14.7) 합계 74(100.0) 출처 : 방송통신심의위원회홈페이지자료를재구성 ( 년에도역시 권고 (56 건 ) 가전체 50.5% 를차지해제재및행정지도중가장높은빈도를보였다. 다음으로는 의견제시 와 주의 가각각 20 건으로전체 18.0% 를차지했다. 이밖에도 경고 (5 건 ) 가전체 4.0% 를차지했으며, 관계자징계 와 등급조정요구 가각각 4건으로전체 3.6% 를차지했다 년의결과를 2017 년과비교했을때가장눈에띄는변화는 권고 가 50.5% 로전체의절반을넘었고, 2017 년에전체 18.9% 로비교적높은비중을차지했던 경고 가 2018 년에는 4.0% 로크게줄어든것이다. 그리고 2017 년에는한건도없었던 과징금 부과가 2018 년에는 2건 (1.1%) 이있었다는점도눈에띈다 년제재및행정지도건수상위 6개를표로정리하면아래와같다. < 표 3-9> 2018 년제재및행정지도건수상위 6 제재및행정지도 건수 (%) 제재및행정지도 건수 (%) 권고 56(50.5) 관계자징계 4(3.6)

70 54 방송채널사용사업자의자율규제활성화방안연구 제재및행정지도 건수 (%) 제재및행정지도 건수 (%) 의견제시 20(18.0) 등급조정요구 4(3.6) 주의 20(18.0) 경고 5(4.0) 합계 111(100.0) 출처 : 방송통신심의위원회홈페이지자료를재구성 ( < 표 3-10> 전체제재및행정지도건수 제재및행정지도 합계건수백분율건수백분율건수백분율 권고 % % % 의견제시 % % % 주의 % % % 경고 % 5 4.5% % 관계자징계 1 1.4% 4 3.6% 5 2.7% 등급조정요구 0 0.0% 4 3.6% 4 2.2% 과징금 0 0.0% 2 1.8% 2 1.1% 해당프로그램중지및관계자징계 2 2.7% 0 0.0% 2 1.1% 합계 % % % 출처 : 방송통신심의위원회홈페이지자료를재구성 ( 한편아래표는 2017 년과 2018 년의심의에서과징금및법정제재조치를받은건수와행정지도조치를받은건수를비교하여정리한것이다 년에이루어진심의의결에서과징금및법정제재는 36.5% 였던반면, 행정지도는 63.5% 여서둘간의차이가상당히컸다. 과징금이부과된경우는한차례도없었으며, 해당프로그램중지나해당프로그램관계자징계또한 3건으로전체 4.1% 에불과했다. 전체적으로행정지도의비중이매우높았고, 법정제재의경우에도건수도매우적고강도도매우약했다고볼수있다. < 표 3-11> 2017 년과징금및법정제재와행정지도건수비교 ( 단위 : 건, %) 구분 종류 2017 년 프로그램중지및관계자징계 2(2.7) 과징금및법정제재 관계자징계 1(1.4) 경고 14(18.9)

71 제 3 장국내방송채널사용사업자에대한심의의결현황 55 구분 종류 2017 년 주의 10(13.5) 소계 27(36.5) 권고 35(47.3) 행정지도 의견제시 12(16.2) 소계 47(63.5) 합계 74(100.0) 출처 : 방송통신심의위원회홈페이지자료를재구성 ( 년의경우에도사정은비슷하지만행정지도의비중이 2017 년에비해조금더낮아졌다 년에이루어진심의의결중에서과징금및법정제재는 31.5% 였던반면, 행정지도는 68.5% 여서법정제재에비해행정지도가두배가넘을정도로많았다 년의경우와달리과징금이부과된경우가두차례있었지만, 해당프로그램중지는한건도없었고해당프로그램관계자징계가 4건 (3.6%) 이있었다. 이런결과는 2017 년의경우와마찬가지로행정지도의비중은매우높은반면, 법정제재는비중도매우낮고그강도또한매우약했다고볼수있다. < 표 3-12> 2018 년과징금및법정제재와행정지도건수비교 ( 단위 : 건, %) 구분 종류 2018 년 과징금 2(1.8) 관계자징계 4(3.6) 과징금및법정제재 등급조정요구 4(3.6) 경고 5(4.5) 주의 20(18.0) 소계 35(31.5) 권고 56(50.5) 행정지도 의견제시 20(18.0) 소계 76(68.5) 합계 111(100.0) 출처 : 방송통신심의위원회홈페이지 ( 년과 2018 년의결과를한눈에비교할수있도록표로정리하면아래와같다.

72 56 방송채널사용사업자의자율규제활성화방안연구 < 표 3-13> 2017 년 ~2018 년과징금및법정제재와행정지도건수비교 ( 단위 : 건, %) 구분 종류 2017 년 2018 년 합계 프로그램중지및관계자징계 2(2.7) - 2(1.1%) 과징금 - 2(1.8) 2(1.1%) 관계자징계 1(1.4) 4(3.6) 5(2.7%) 과징금및법정제재 등급조정요구 - 4(3.6) 4(2.2%) 경고 14(18.9) 5(4.5) 19(10.3%) 주의 10(13.5) 20(18.0) 30(16.2%) 소계 27(36.5) 35(31.5) 62(33.5%) 권고 35(47.3) 56(50.5) 91(49.2%) 행정지도 의견제시 12(16.2) 20(18.0) 32(17.3%) 소계 47(63.5) 76(68.5) 123(66.5%) 합계 74(100.0) 111(100.0) 185(100.0%) 출처 : 방송통신심의위원회홈페이지자료를재구성 ( 3. 채널 분석기간중심의의결대상이된채널은모두 182 개였다. 이중에서상대적으로시청률과영향력이높은 MPP 를중심으로살펴보면 CJ E&M 계열이 55건 (30.2%), 지상파 SBS 계열이 11건 (6.0%), 그리고지상파 MBC 계열이 12건 (6.6%) 이었다. 이상을표로정리하면아래와같다. < 표 3-14> CJ E&M 과지상파계열 PP의연도별법정제재및행정지도건수 구분 2017 년 2018 년합계건수퍼센트건수백분율건수백분율 CJ E&M 계열 SBS 계열 MBC 계열 기타 합계 출처 : 방송통신심의위원회홈페이지자료를재구성 (

73 제 3 장국내방송채널사용사업자에대한심의의결현황 57 채널별심의의결현황에서가장주목해야할점은 CJ E&M 계열 PP 들의심의건수가압도적으로많았다는사실이다. CJ E&M 홈페이지에따르면, CJ E&M 은 Catch On, 채널 cgv, DIA TV, Mnet, OCN, OCN, 올리브네트워크, ON Style, OtvN, SUPER ACTION, 투니버스, tvn, UXN, XtvN, 중화 TV 등모두 15개 PP를소유하고있다. CJ E&M 계열 PP들의 2017 년심의의결건수를보면채널 cgv 1건, Mnet 3건, OCN 3건, On Style 2건, OtvN 1건, SUPER ACTION 1건, 투니버스 1건, tvn 5건, XtvN 3건 (XTM 포함 ), 중화 TV 1건등모두 21건으로전체 75건중 28% 를차지했다 년의상황은조금더심각하다. 심의의결건수를구체적으로살펴보면채널 cgv 2건, DIA TV 3건, Mnet 2건, OCN 4건, 올리브네트워크 4건, On Style 1건, OtvN 2건, SUPER ACTION 3건, tvn 8건, XtvN 5건 (XTM 포함 ) 등 34건으로전체 107건중 31.8% 를차지했다. 전체기간으로보면 CJ E&M 계열 PP들의심의의결건수는채널 cgv 3건, DIA TV 3건, Mnet 5건, OCN 7건, 올리브네트워크 4건, On Style 3건, OtvN 3건, SUPER ACTION 4건, 투니버스 1건, tvn 13건, XtvN 8건 (XTM 포함 ), 중화 TV 1건등모두 55건으로전체 182 건중 30.2% 에해당한다. 이를표로정리하면아래와같다. < 표 3-15> CJ E&M 계열 PP의연도별법정제재및행정지도건수 채널 2017 년 2018 년합계건수백분율건수백분율건수백분율 tvn OtvN OCN 채널 cgv SUPER ACTION 투니버스 Mnet On Style Xtvn(XTM 포함 ) 올리브네트워크 중화 TV DIA TV 합계 출처 : 방송통신심의위원회홈페이지자료를재구성 (

74 58 방송채널사용사업자의자율규제활성화방안연구 CJ E&M 계열 PP 들의심의의결현황에서가장심각한문제점은법정제재및행정지도건수가가장많기도하거니와유사한심의기준을자주, 반복적으로위반하고있으며, 둘이상의심의기준을동시에위반하는경우가많다는데있다. DIA TV 는 < 바디액츄얼리 > 와 <7일동안 > 에서 수용수준 조항을반복적으로위반했고, Mnet 은 < 아이돌학교 > 에서 법령의준수 와 출연 조항을반복적으로위반했다. OCN 은드라마 < 보이스 >, < 작은신의아이들 >, 영화 < 원티드 > 등에서 폭력묘사, 충격 혐오감 그리고 수용수준 조항을반복적으로위반했다. tvn 은 <SNL 코리아 >, < 코미디빅리그 > 에서 품위유지, 양성평등, 방송언어 조항을반복적으로위반했고, XtvN 또한비슷한프로그램에서비슷한조항들을반복적으로위반했다. Olive 는 < 마음에들어 > 와 < 섬총사 > 에서 간접광고 조항을반복적으로위반했다. 결국 CJ E&M 계열 PP 의문제점은크게세가지로정리될수있다. 첫째, 위반의기간이매우잦다. 둘째, 유사한조항을반복적으로위반한다. 셋째, 하나의프로그램이둘이상의조항을위반하는경우가많다. 이에대해보다자세하게살펴보도록하겠다. 1) 잦은위반 CJ E&M 계열 PP들은위반을매우자주한다는문제점이있다. DIA TV의경우 2017 년 9월 15 일에방송된 < 윰댕의욕망키친 > 에서 간접광고 조항을위반한후 2개월후인 11월 29일방송된 < 바디액츄얼리 > 에서 수용수준 조항을위반하였으며, 다시 3개월후인 2018 년 2월 20 일방송된 <7일동안 > 에서 품위유지, 건전성, 수용수준, 방송언어 등네개조항을위반하였다. Mnet 의경우 2017 년 3월 2일방송된 <M Countdown> 에서 수용수준 조항을위반하였고, 1개월후인 4월 6일방송된 < 신양남자쇼 > 에서 객관성 과 품위유지 조항을위반하였으며, 다시 1개월후인 5월 5일방송된 < 프로듀스 101 시즌2> 에서 인권보호 조항을위반하였다. OCN 의경우 2017 년 1월 14일방송된 < 보이스 > 에서 폭력묘사 와 충격 혐오감 조항을위반하였으며, 3개월후인 4월 18 일방송된 < 애타는로맨스 > 에서 간접광고 조항을위반하였다. 그리고 8월 12일방송된 < 구해줘 > 에서 건전성 과 수용수준 조항을위반

75 제 3 장국내방송채널사용사업자에대한심의의결현황 59 하였으며, 2개월후인 10월 14일방송된 < 블랙 > 에서 자살묘사 조항을위반하였다. On Style 의경우에는 2017 년 3월 18일방송된 <Love is...> 에서 간접광고 조항을위반한지불과 3일후인 3월 21일방송된 < 위클리차이나 > 에서 품위유지 조항을위반하였다. OtvN 의경우에도사정은비슷하다 년 1월 6일방송된 < 인생술집 > 에서 건전성, 수용수준, 그리고 등급분류기준 조항을위반한지불과 8일만인 1월 14일방송된 < 짠내투어 > 에서 간접광고 관련두조항을위반하였다. SUPER ACTION 의경우 2018 년 1월 4일방송된 < 블랙 > 에서 자살묘사 와 수용수준 조항을위반하였고, 2개월후인 3월 12일방송된 < 작은신의아이들 > 에서 폭력묘사, 충격 혐오감, 그리고 수용수준 조항을위반하였다. tvn 의경우도마찬가지다 년 12 월 3일방송된 <SNL 코리아 8> 에서 인권보호 와 품위유지 조항을위반한지 19일만인 12월 22일에방송된 < 인생술집 > 에서 건전성, 어린이및청소년의정서함양, 그리고 등급분류기준 조항을위반하였다. 다시그로부터 25일만인 2017 년 1월 16일방송된 < 내성적인보스 > 에서 자살묘사 조항을위반하였다 년 4월 9일방송된 < 남원상사 > 에서 품위유지 조항을위반한후약한달후에방송된 < 코미디빅리그 > 에서 품위유지 와 방송언어 조항을위반하였다. 또 2017 년 8월 7일방송된 < 섬총사 > 에서 간접광고 조항을위반한지불과 5일만인 8월 12일방송된 <SNL 코리아 9> 에서 품위유지, 양성평등, 그리고 성표현 조항을위반하였고, 다시이로부터약두달후인 10월 14일방송된 <SNL 코리아 9> 에서 품위유지 와 방송언어 조항을위반하였다. 그리고다시그로부터약한달후인 12 월 23일방송된 < 짠내투어 > 에서 간접광고 조항두개를위반하였다. XtvN 의경우 2017 년 4월 9일방송된 < 남원상사 > 에서 품위유지 조항을위반하였는데, 바로그다음날인 4월 10일방송된 < 잡식남들의히든카드 M16> 에서 품위유지 와 수용수준 조항을위반하였다. 그리고다시이로부터약한달후인 5월 19일방송된 < 코미디빅리그 > 에서 품위유지 조항을위반하였다. 그리고 2017 년 12 월 28 일방송된 < 코미디빅리그 > 에서 품위유지, 양성평등, 가학적 피학적묘사, 그리고 수용수준 조항을위반하였고, 이로부터 11일후인 2018 년 1월 8일방송된 < 짠내투어 > 에서 간접광고 조항두개를위반하였으며, 다시불과 6일인 1월 14일방송된 <SNL 코리아

76 60 방송채널사용사업자의자율규제활성화방안연구 9> 에서 품위유지, 양성평등, 성표현, 그리고 수용수준 조항을위반하였다. 올리브네트워크의경우에도 2017 년 11월 2일방송된 < 뜨거운사이다 > 에서 양성평등 조항을위반한지 12일만인 11월 14일방송된 < 마음에들어 > 에서 간접광고 조항을위반하였다. 2) 반복적인위반 CJ E&M 계열 PP들은몇가지심의기준을반복적으로위반한다는문제가있다. 이것은위반의기간이매우잦다는것과함께제작자들이심의기준위반에대한문제의식이매우약하거나시청률경쟁을위해알면서도의도적으로위반하고있는것은아닌지의심할수있을만큼심각한문제라하겠다. 아래의표는 CJ E&M 계열 PP 들이심의의결에서위반한심의기준의건수를표로정리한것이다. 표에서볼수있듯이 CJ E&M 계열 PP 들은 수용수준, 품위유지, 간접광고, 양성평등, 건전성, 폭력묘사, 방송언어, 성표현 등몇가지심의기준을총 79회에걸쳐위반하였다. 이것은 CJ E&M 계열 PP 가위반한전체건수의 77.5% 에해당된다. 다시말해서 CJ E&M 계열 PP에서방송된프로그램들은앞에서말한몇가지심의기준을반복적으로위반하고있다는것이다. < 표 3-16> CJ E&M 계열 PP들의심의기준위반건수 심의기준 건수 백분율 수용수준 % 품위유지 % 간접광고 % 양성평등 8 7.8% 건전성 7 6.9% 폭력묘사 7 6.9% 방송언어 5 4.9% 성표현 5 4.9% 등급분류기준 4 3.9% 자살묘사 4 3.9% 충격 혐오감 4 3.9%

77 제 3 장국내방송채널사용사업자에대한심의의결현황 61 심의기준 건수 백분율 가학적 피학적묘사 2 2.0% 법령의준수 2 2.0% 어린이및청소년의정서함양 2 2.0% 인권보호 2 2.0% 출연 2 2.0% 객관성 1 1.0% 합계 % 출처 : 방송통신심의위원회홈페이지자료를재구성 ( 보다구체적으로살펴보도록하겠다. OCN 의경우분석기간내방송된 7개프로그램에서 수용수준 3회, 폭력묘사 3회, 충격 혐오감 2회를위반하였다. SUPER ACTION 의경우분석기간내방송된 4개프로그램에서 수용수준 3회, 폭력묘사 2회, 충격 혐오감 2회를위반하였다. tvn 의경우분석기간내방송된 13 개프로그램에서 품위유지 6회, 방송언어 3회, 양성평등 3회, 간접광고 3회, 등급분류기준 2회를위반하였다. XtvN 의경우에도분석기간내방송된 8개프로그램에서 품위유지 6회, 수용수준 3회, 양성평등 3회, 간접광고 2회를위반하였다. 올리브네트워크와채널 cgv 도 4개와 3개의프로그램에서각각 간접광고 2회와 성표현 2회를위반하였다. 3) 복수의심의기준위반끝으로 CJ E&M 계열 PP 들은하나의프로그램에서둘이상의심의기준을위반한다는문제가있다. 다른 PP와달리 CJ E&M 계열 PP들이하나의프로그램에서하나의심의기준만위반한비율이전체 55개프로그램중 22개로 40% 인반면, 둘이상의심의기준을동시에위반한비율은 33개로전체 60% 를차지하고있다. 절반을넘는프로그램이한번에둘이상의심의기준을동시에위반하고있는것이다. 더욱심각한것은하나의프로그램에서셋이상의심의기준을동시에위반한것이 11건으로전체 20% 를차지한다는점이다. 셋이상의심의기준을동시에위반한사례들을중심으로보다구체적으로살펴보면다음과같다.

78 62 방송채널사용사업자의자율규제활성화방안연구 2018 년 2월 20 일에 DIA TV 에서방송된 <7일동안 > 은 품위유지, 건전성, 수용수준, 방송언어 의네개조항을위반하였다. tvn 에서 2017 년 12월 10일, 그리고 XtvN 에서 2017 년 12월 28일에방송된 < 코미디빅리그 > 는 품위유지, 양성평등, 가학적 피학적묘사, 수용수준 의네개조항을위반하였으며, 같은채널에서 2018 년 1월 14일에방송된 <SNL 코리아 9> 는 품위유지, 양성평등, 성표현, 수용수준 의네개조항을위반하였다 년 3월 14일 OCN 에서방송된 < 작은신의아이들 > 은 폭력묘사, 충격 혐오감, 수용수준 의세개조항을위반했으며, 2018 년 1월 6일 OtvN 에서방송된 < 인생술집 > 은 건전성, 수용수준, 등급분류기준 의세개조항을위반하였다 년 12 월 22 일 tvn 에서방송된 < 인생술집 > 은 건전성, 어린이및청소년의정서함양, 등급분류기준 등세개조항을위반하였다. 4) 가벼운제재이상에서살펴본것과같이 CJ E&M 계열 PP들은자주, 반복적으로심의기준을위반하며, 하나의프로그램에서둘이상의심의기준을동시에위반하는경우가매우높다는문제가있다. 이는 CJ E&M 계열 PP 관계자들이자율심의에대해갖고있는문제의식이얼마나낮은지보여줄뿐아니라나아가서는위반에대해인지하고도위반을하는게아닌지의심하게할정도로심각한문제가아닐수없다. 그럼에도불구하고 CJ E&M 계열 PP는오히려전체평균보다가벼운제재를받고있는것으로나타나자율규제의실효성을더욱의심하게만들고있다. 아래표는 CJ E&M 계열 PP들이법정제재와행정지도를받은건수를비교한것이다. 위에서살펴본전체 PP 들의법정제재와행정지도건수는각각 62건과 123 건으로전체 185 건에서차지하는비중이 33.5% 와 66.5% 인것으로분석되었다. 그러나아래표에서보듯이 CJ E&M 계열 PP들의경우에는법정재재와행정지도건수는각각 18건과 40건으로전체 58건에서차지하는비중이 31% 와 69% 인것으로나타났다. 다시말해 CJ E&M 계열 PP들이상대적으로약한제재라할수있는행정지도처분을받은비율이전체 PP들에비해많다는것이다.

79 제 3 장국내방송채널사용사업자에대한심의의결현황 63 < 표 3-17> CJ E&M 계열 PP들의법정제재및행정지도건수 구분 종류 건수 백분율 해당프로그램중지및관계자징계 1 1.8% 등급조정요구 3 5.5% 법정제재 경고 5 9.1% 주의 % 소계 % 권고 % 행정지도 의견제시 % 소계 % 합계 % 출처 : 방송통신심의위원회홈페이지자료를재구성 ( 일례로 DIA TV의 <7일동안 > 은 품위유지, 건전성, 수용수준, 방송언어 의네개조항을위반했음에도불구하고 권고 처분에그쳤으며, OCN 의 < 작은신의아이들 > 은 폭력묘사, 충격 혐오감, 수용수준 의세개조항을위반했음에도불구하고 권고 처분에그쳤다. tvn 의 < 인생술집 > 의경우에도 건전성, 어린이및청소년의정서함양, 등급분류기준 의세개조항을위반했음에도 권고 처분을받았을뿐이다. 5) 지상파계열 PP와의비교 CJ E&M 계열 PP들의문제점은비슷한영향력을가지는것으로판단되는지상파계열 PP 들의심의의결현황과비교해보면보다뚜렷하게드러난다. 지상파계열 PP 들의심의의결현황에서 CJ E&M 계열 PP들과비교할때가장먼저눈에띄는점은공영방송 KBS 계열 PP 들의심의건수가분석기간동안한건도없었다는점과함께 CJ E&M 계열 PP 들에비해심의건수가현격히적다는점이다. CJ E&M 계열 PP 들의심의위반건수는 55건인데반해지상파계열 PP들의심의위반건수는 24건이다. 이런결과는 CJ E&M 계열 PP 들이채널수가많아서생긴문제라고생각할수있지만사정은그렇지않다. 보다자세하게살펴보기위해지상파계열 PP 들의현황을간략히정리하면아래표와같다.

80 64 방송채널사용사업자의자율규제활성화방안연구 < 표 3-18> 지상파계열 PP 현황 지상파계열 PP 채널수 KBS MBC SBS KBS Drama KBS W KBS Kids KBS N Life KBS N Sports KBS Joy MBC every1 MBC Sports+ MBC Sports+2 MBC Drama MBC Music SBS Plus SBS fune SBS Sports SBS Golf SBS CNBC SBS MTV nick 출처 : 지상파 3 사홈페이지 ( 개 5 개 7 개 위표에서도알수있듯이지상파 3사계열 PP들은모두 18개채널로 CJ E&M 계열 PP 들의채널수 15개보다오히려 3개채널이많다. 그럼에도불구하고 CJ E&M 계열 PP의심의위반건수는지상파계열 PP의위반건수보다 2배이상많다. 단순수치만의문제는아니다. 앞서 CJ E&M 계열 PP 의심의위반이갖는문제점을잦은위반, 반복적인위반, 복수의심의기준중복위반이라고분석하고, 이렇듯의도적으로심의규정을위반하거나적어도심의규정에대한윤리적문제의식이희박해보이는 CJ E&M 계열 PP들의현상태는자율심의제도의의의를훼손할수있는심각한수준의문제일수있다고지적하였다. 이런심증은상대적으로보다엄격한윤리기준을적용받아온지상파계열 PP 들의심의의결현황과 CJ E&M 계열 PP 들의심의의결현황을비교해보면보다명확해진다. 대표적인공영방송으로서그동안사회로부터윤리적요구를가장높고강하게받아왔다고할수있는 KBS 계열 PP 들이분석기간동안심의위반건수가한건도없었다는사실또한이를잘보여준다고하겠다.

81 제 3 장국내방송채널사용사업자에대한심의의결현황 65 (1) 잦은위반 CJ E&M 계열 PP들의심의의결현황에서드러나는문제점중첫번째로지적한사항은한채널에서심의위반이자주일어난다는점이었다. 한번심의를위반한채널에서길게는 3개월, 짧게는무려 3일사이에방송된다른프로그램에서또다시심의를위반하는경우도있었다. 지상파계열 PP들에서도이런경우가전혀없는것은아니었지만그횟수는적었다. MBC 계열 PP의경우 MBC every1 에서 2017 년 11월 9일방송된 < 어서와 ~ 한국은처음이지?> 에서 법령의준수 를위반한지세달만인 2018 년 2월 13 일방송된 < 비디오스타 > 에서 건전성 과 수용수준 을위반하였고, 그로부터한달후인 2018 년 3월 22 일에방송된 < 어서와 ~ 한국은처음이지?> 에서 건전성 과 수용수준 을위반한경우가있었다. 그리고 MBC Music 에서 2017 년 11월 10일방송된 < 어서와 ~ 한국은처음이지?> 에서 법령의준수 를위반한지 40여일만인 2018 년 1월 25일방송된 < 어서와 ~ 한국은처음이지?> 에서 건전성 과 수용수준 을위반하였고, 그로부터 20여일만에방송된 < 비디오스타 > 에서 건전성 과 수용수준 을위반한일이있었다. SBS 계열 PP의경우 SBS CNBC 에서 2017 년 1월 17일방송된 < 부동산따라잡기 2부 > 에서 금융 부동산등에대한투자자문행위 와 간접광고 2개조항을위반한지한달만에방송된 < 최고의행복건강플러스 2부 > 에서 의료행위 를위반한경우가있었다. 그리고 SBS Plus 에서 2016 년 12 월 22 일방송된 <2016 슈퍼모델선발대회 > 에서 간접광고 를위반한지세달만인 2017 년 3월 15 일에방송된 < 캐리돌뉴스 > 에서 품위유지 를위반하였고, 다시그로부터두달만인 2017 년 5월 17일에방송된 < 캐리돌뉴스 > 에서 객관성, 명예훼손금지, 그리고 품위유지 를위반한일이있었다. SBS MTV 에서 2016 년 12월 22일방송된 <2016 슈퍼모델선발대회 > 에서 간접광고 를위반한지두달만인 2017 년 2월 21일방송된 < 더쇼 > 에서 수용수준 을위반한일이있었다. (2) 반복적인위반 CJ E&M 계열 PP 들이몇가지심의기준을반복적으로위반한다는문제점에대해서도지적한바있다. 지상파계열 PP들의경우에도반복적인위반이전혀없는것은

82 66 방송채널사용사업자의자율규제활성화방안연구 아니지만그정도는매우약하다. MBC 계열 PP 들의경우 MBC every1 이분석기간내세개의프로그램에서 건전성 과 수용수준 을각각 2회위반하였다. 그리고 MBC Music 은분석기간동안네개의프로그램에서 건전성 2회, 수용수준 3회위반하였다. SBS 계열 PP들의경우동일한채널에서동일심의기준을반복위반한게한번있었다. SBS Plus 가분석기간내세개의프로그램에서 품위유지 를 2회위반하였다. (3) 복수의심의기준위반잦은위반과반복적인위반에서 CJ E&M 계열 PP과큰차이를보인지상파계열 PP들이복수의심의기준위반에서는그만큼의차이를보이지는않았다. SBS 계열 PP 의경우그정도가매우미미했으나 MBC 계열 PP 들의경우에는문제가있는것으로분석되었기때문이다. 먼저 SBS 계열 PP들의경우 SBS CNBC 에서 2017 년 1월 17일방송된 < 부동산따라잡기 2부 > 에서 금융 부동산등에대한투자자문행위 와 광고효과 2개조항등모두 3개의심의기준을위반하였다. 그리고 SBS fune 와 SBS Plus 에서각각 2017 년 5월 17일방송한 < 캐리돌뉴스 > 에서 객관성, 명예훼손금지, 그리고 품위유지 를위반하였다. 이것은동일한프로그램을같은날동시간대에두채널에서동시에방송한경우에해당하는것이어서사실상한번의위반이라고볼수있다. 마지막으로니켈로디언에서 2017 년 7월 14일에방송된 < 네모바지스폰지밥 > 에서 사회통합 과 어린이및청소년의정서함양 을위반한경우가있었다. MBC 계열의 PP들의경우 SBS 계열 PP 보다사정이조금더복잡한것으로나타났다. 먼저복수의심의기준을위반한경우가 CJ E&M 계열 PP들과비숫하게매우많은것으로분석되었다. 구체적으로살펴보면 2017 년 3월 7일 MBC every1, 같은해 3월 9일 MBC Drama, 그리고같은해 3월 12일 MBC Music 에서각각방송된 < 비디오스타 > 에서 품위유지, 수용수준, 그리고 방송언어 를위반하였다 년 1월 25일 MBC Music 과 2018 년 3월 15일 MBC Sports+2, 그리고 2018 년 3월 22일 MBC every1 에서각각방송된 < 어서와 ~ 한국은처음이지?> 에서 건전성 과 수용수준 을위반하였다. 그리고 2018 년 2월 13일 MBC every1 과 2018 년 2월 14일 MBC

83 제 3 장국내방송채널사용사업자에대한심의의결현황 67 Music 에서각각방송된 < 비디오스타 > 에서 건전성 과 수용수준 을위반하였다. MBC 계열 PP들이복수의심의기준을위반한경우가심의의결대상프로그램수에비해매우많은것은사실이다. 하지만조금자세히들여다보면복수의심의기준을위반한세개의프로그램이복수의채널에재방송되었기때문에발생한일이라는것을알수있다. 물론 CJ E&M 계열 PP들의경우에도똑같이재방송으로인해여러번중복체크되는경우가있다. 하지만 CJ E&M 계열 PP 들의경우에는재방송으로인한중복을빼더라도중복위반의경우가많다는점에서지상파계열 PP들과는사정이다르다. (4) CJ E&M 계열 PP와지상파계열 PP의심의의결현황비교의의미현재케이블 TV 산업은 CJ E&M 계열 PP와지상파계열 PP가시청률과사회적영향력면에서시장을주도하고있다고하겠다. 이런점에서두계열 PP를비교해보는것은앞서지적한 CJ E&M 계열 PP들의문제점을보다명확하게하는좋은방법일수있다. 먼저지상파계열 PP들의심의위반건수자체가 CJ E&M 계열 PP들에비해매우적었다. 채널수를감안하더라도사정은같다. CJ E&M 계열 PP 수는지상파계열 PP 수보다 3개적으면서위반건수는두배이상많았다. 특히주목해야할점은 KBS 계열 PP들의위반건수가분석기간동안단한건도없었다는점이다. 보다구체적으로비교해보면둘간의차이가보다뚜렷하게드러난다. 잦은위반과반복적위반면에서 CJ E&M 계열 PP 는지상파계열 PP 보다문제가더욱심각했으며, 복수의심의기준위반측면에서도 CJ E&M 계열 PP는지상파계열 PP보다문제의정도가낫지않은것으로분석되었다. 이런차이를보이는데에는여러가지이유가있겠지만, 종합적으로볼때지상파계열 PP 의경우그동안우리사회에서높은윤리기준을요구받아왔던지상파방송사로서의경험에토대를두어자율규제에대한사내문화와인식이상당한수준으로형성되어있기때문이아닌가여겨진다. 오랜기간공적책무를부여받고품질규준을높이기위해노력해온시스템과인식, 사회적기대가골고루결합되어, 지상파채널이아닌 PP 채널에서도기존의기준을연장적용하는자율적행태를보인것으로판단된

84 68 방송채널사용사업자의자율규제활성화방안연구 다는것이다. 또계열 PP에서의심의결과가직접적으로지상파채널의재허가에영향을미치는것은아니라고하더라도, 재허가과정의상당부분이해당방송사에대한전반적사회인식에관련된종합적평가에기초를두고이뤄진다는점도적잖은영향을미쳤을터이다. 이런점을고려한다면자율규제는단순히재원과역량, 인력의문제일뿐아니라, 자신이영위하는방송사업에대한사회적기대에부응하고자하는책임감의문제이며상당부분그에연계된조직문화의영향을받는다는점에주목할필요가있다. 그렇다면이와같은조직문화를촉진할수있는방향으로제도적설계가이뤄지는것이타당하다. 그리고그것은단순히자율심의의타당성을역설하고권한을더많이이양하는데있기보다는, 경제적, 사회적, 문화적압박가능성을자발적으로수용하여사전에문제를제거할수있는시스템과행위체계를구축하는것이합리적이라는인식과태도를형성시키는데있을것이다.

85 Korea Communications Standards Commission 제 4 장 자율심의와공적규제에관한채널자체심의담당자서면조사

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87 제 4 장자율심의와공적규제에관한채널자체심의담당자서면조사 71 제 4 장 자율심의와공적규제에관한채널자체심의담당자서면조사 제 1 절연구개요및방법 MPP 와지상파계열 PP를포함해중소 PP 채널까지 16개채널과사업자를조사했다. 유관기관 3개협회는차별화된질문을통해서자율심의협력시스템구축및개선방안관련의견을구했다. 총19개책임자 ( 및담당자 ) 를대상으로실시하였다. 현재분석된내용들은학계전문가심층서면조사와차이를두어 21번부터 39번으로서면응답표기하였다. 조사과정부터익명을통해적극적이고솔직한답변을얻고자제안하였다. 실제응답대상자분석번호는연구진이선정했고, 전체응답사명칭은가나다순이다. 동아TV( 채널A), 매일경제TV(MBN), 스카이엔터 (skyent), 실버아이 ( 실버아이TV), 씨제이이앤엠 (CJ E&M)( 내용 ), 에스비에스플러스 (SBS Plus), 엠비씨플러스 (MBC Plus), 엠넷 (Mnet), 이엔티 (ENT), 인디필름, 채널차이나, 케이비에스엔 (KBS N), 케이스타 (K Star), 코미디티브이 (Comedy TV), 티비앤 (tvn), 씨제이이앤엠 (CJ E&M)( 광고 ), 한국케이블방송협회, 한국방송채널진흥협회, 한국방송협회가참여했다. 제 2 절자율심의조직현황과성과및문제점 1. 일반 PP 채널의자체심의기구및조직현황, 자체평가와성과 먼저각채널심의담당자 ( 및책임자 ) 를통해심의구조와조직구성, 인력과업무, 절차방식등실태조사를문의하였다. 둘째, 자율심의는법적의무이지만방송통신심의위원회에월례보고서를제출하는것은강제사항이아니다. 이때자율 ( 자체 ) 심의에대한자체평가, 즉장단점과성과및우려에대한답변을분석하면다음과같다.

88 72 방송채널사용사업자의자율규제활성화방안연구 1) 자체심의제도의현황과평가방송환경의변화에따라공적규제보다자율규제로패러다임이전환되면서방송심의에서의방송사업자들의역할과책무가더욱더중요해지고있다. 이에따라자체심의기구를운영하거나방송사내부에심의부서나담당조직을별도로마련하고, 실무담당자를배치하여프로그램의심의및등급부여등자율규제를시행하고있다. 일반 PP의자체심의운영현황은다음 < 표 4-1> 과같다. < 표 4-1> 일반 PP 의자체심의운영현황 구분 지상파 PP /CJ E&M PP / 경제전문 PP 중소규모 PP 응답자자체심의기구및조직운영 전담인력운영여부 (- : 무응답 ) 자체심의원칙및가이드라인마련 (,, ( 방송심의법령근거 )) 자체심의보고서제출 / 보고여부 (,, - ( 무응답 )) 21 채널내내용심의파트, 법인내광고심의파트 3명 22 미디어콘텐츠편성전략팀 5명 23 자율심의기구구성, 1차담당자, 2차담당자 2명 - 24 기획센터내법무심의팀 2명 - 25 편성팀 2명 26 자체심의위원회, 소위원회구성 2명 27 기술국산하 2명 36 채널내내용심의파트, 법인내광고심의파트 내용심의 2-5 명광고심의 3 명 - 28 편성제작팀 1명 29 방송본부내채널1팀 8명 30 별도조직없음 1명 ( 편성담당자 ) - 31 팀운영 3명 - 32 팀운영 3명 - 33 별도조직없음, 편성팀 편성기획부서 1명 ( 운행담당자 ) 35 자체심의기구구성 3명 먼저자체심의기구및조직을별도로운영하고있는지확인한결과, 16 개 PP 와

89 제 4 장자율심의와공적규제에관한채널자체심의담당자서면조사 73 사업자중 9개 PP 응답사가자체심의기구를구성하고운영하는것으로나타났다. 대부분의일반 PP는자체심의를담당하는전담인력을평균약 2.7 명을배치하는것으로나타났으며, 별도의기구나조직을운영하지않고있다하더라도편성관련부서에서이를담당하는인력을두고자체심의업무를담당하도록하고있었다. 특히지상파계열의 PP 와 CJ E&M 계열 PP, 경제전문 PP 는대부분자체심의기구나조직을별도로운영하고있는것으로나타났다. 또한중소규모 PP 보다지상파계열의 PP 와 CJ E&M 계열 PP, 경제전문 PP 는자체적으로심의규정및가이드라인을마련하고이에근거하여자체심의를실시하고있었으며, 중소규모 PP는자체심의규정및가이드라인마련보다방송법등방송심의관련법령및규정에근거하여자체심의를실시하고있었다. 방송통신심의위원회에자체심의보고서를제출하는지에대한문항에응답한 9개 PP 중 6개 PP 가자체심의결과를방송통신심의위원회에보고, 제출하는것으로나타났으며, 3개 PP는자체심의결과를보고, 제출하지않는것으로나타났다. 일반 PP의자체심의운영현황, 즉자체심의조직및전담인력운영, 심의규정및가이드라인마련, 자체심의절차및방식등에대한세부내용을살펴보면다음과같다. (1) 자체심의조직및인력현황일반 PP의자체심의를위한별도의기구및조직운영현황을살펴보면실무와관련된업무를수행하고있다고말한다. 전문성이요구되는사안에대해서는내부적으로충분한이해와토론을통해숙의적인합의를통해구체적인해결책을모색하고있는것으로나타났다. CJ E&M 계열 PP 의경우 2개채널은자체심의기구및심의부서를별도로설치하고자체심의업무를수행하고있었다. 심의업무를담당하는팀원은 2~5 명으로운영되고있었다. CJ E&M 은 2개채널이외본사차원의내용심의담당과광고심의담당 2인에대한조사도병행되었다. 채널내에는콘텐츠심의파트가존재하며나아가법인내광고심의파트가존재한다.

90 74 방송채널사용사업자의자율규제활성화방안연구 채널내에서는주로편성콘텐츠및운행물에대한심의가진행되고있다. 채널내자율심의담당책임자는 2인이며, 실제심의인력은 1인이다. 채널내운행되는프로그램및필러등을모두검수한다.(21) 방송사내 3개채널에대한콘텐츠심의를진행하고있으며, 5명의직원들로구성, 미디어콘텐츠편성전략팀에속해있다.(22) 방송사내부에자체적으로방심위의기능을하는자율심의기구가있으며위원장과위원을임명하여심의적이슈가있을경우회의를소집하고위원간의협의를통해편집수위등수정방향을결정한다. 또한각채널별로프로그램기획안, 대본, 가편본을심의하는실무담당자 (1차심의담당 ) 가있으며모든채널을컨트롤하고규제개선건의등대관업무를담당하는총괄담당자 (2차심의담당 ) 가있다.(23) 내용심의담당과광고심의담당으로나눠진다. 채널별로내용심의담당자는 2-5 명이고, 광고영업을하는조직에광고심의담당자 3명이심의를담당하고있다.(36) 지상파계열 PP 와경제전문 PP 의경우자체심의기구및심의부서를별도로설치하고자체심의업무를수행하고있었다. 특히방송통신심의위원회와같은기능을하는독자적인자체심의기구를구성하여체계적이고효율적인자율심의시스템을갖추고있는것으로나타났다. 심의위원등을제외한전담인력은 2명정도가배치되어자율심의업무를담당하는것으로나타났다. 자체심의기구조직은기획센터내법무심의팀이존재하며, 전담인원은 2명이다.(24) 자체심의기구는편성팀내심의담당자및편성팀장으로구성되어있으며, 실무담당자가사전심의를원칙으로방송전마스터시사후심의, 수정사항반영하여최종방송한다.(25) 자체심의기구로는방송심의위원회및소위원회로이원화구성운영하고있다. 위원회별위원장 1명, 심의위원 7~8명 ( 대 ) 4~5명 ( 소 ) 이며, 업무담당자는 2명이다.(26) 기술국산하심의담당부장 1인, 심의담당사원 1인총 2인이심의업무를담당한다. 직제상독립기구를구성하는것이좋기는하나적은인력풀에서기능을수행하려다보니좀더객관성을담보하기위해제작파트와분리된기술국에서업무를수행하고있다.(27) 중소규모의 PP의경우사업자의규모나여건에따라차이를보이고있었다. 일부

91 제 4 장자율심의와공적규제에관한채널자체심의담당자서면조사 75 사업자의경우자체심의기구및심의부서를별도로설치하고자체심의업무를수행하고있다. 반면다른사업자의경우별도의자체심의기구및조직을두는대신편성업무를담당하는직원들이주로심의업무담당하고있는것으로나타났다. 심의담당인력운영의경우도사업자마다차이가나지만대체로 1명에서 3명내외로구성되어있는것으로나타났다. 실제대부분규모가작은 PP 들의경우자체심의를위해심의부서를따로설치하는것은현실적으로불가능하며심의인력을별도로배치하는데도여의치않은실정이다. 따라서편성담당이나실제제작자들이현장에서자율적으로심의를담당하도록지정하고있는것이다. 편성제작팀내 1명배치하고있고, 자체심의보고서를작성한다.(28) 규모가상당히작은 PP 채널로서자체심의기구및조직이존재하기란어렵다. 본사의경우팀이아닌각자 1명의실무자가업무를처리하며, 심의업무의경우편성담당자가담당한다.(30) 총 3명 ( 팀장 1명, 사원 2명 ) 이프로그램심의및등급을부여하는업무를담당한다.(31)(32) 심의조직이별도로있기보다는편성팀에서채널콘텐츠수급전반의과정에서주도적인역할을담당하고있다. 채널별 1인의편성담당직원이 1차심의를하고, 편성팀장입회에 2차심의를거쳐최종편성된다. 자체제작프로그램의경우 1차제작피디, 2차편성직원, 3차편성팀장의순으로진행되고있다.(33) 중소 PP 의여건상따로심의부서가있지는않고편성기획부서내에서운행담당자가모니터링을하고, 심의에문제가될만한사항들은부서책임자와같이재모니터링하여편성여부를결정한다.(34) (2) 자체심의의원칙및가이드라인일부 PP 사업자들은대부분자사에맞는자체심의를규정및가이드라인등을마련하고자체심의를시행하고있다. 자체프로그램제작이많은지상파계열의 PP와 CJ E&M 계열 PP의경우방송제작및편성담당자과정에서적용할수있는적절한자체심의원칙및가이드라인을마련하고다양한관련사례등을제시함으로써실무자

92 76 방송채널사용사업자의자율규제활성화방안연구 들이참고할수있는유용한기준을제시하고있었다. 내부적으로방송심의가이드라인을마련하여각채널별편성담당자에게숙지토록하고있으며, 방송심의와관련성이높은직군 (PD, 광고 ) 관계자들에게방심위, 방통위심의제재관련보도자료및심의가이드라인관련자료공유, 숙지토록조치하고있다.(26) 당사의심의는법규정준수를가장최우선으로하며위원회에서매년배포하는자료및기존제재사례를정리한자료를내부적으로작성, 이를가이드라인으로하고있다. 하지만, 프로그램제작 / 협찬현업에서느끼는규정은여전히엄격하여심의과정에서다소의견이상충하는경우가발생하기도한다.(24) 심의는최우선적으로경쟁사상호간에공정한경쟁이진행될수있도록심의형평성을가장무겁게다룬다 ( 부당비교배척표현중점심의 ). 또한과태료처분대상이되는표현에대한크로스체크가활성화되어있으며, 자사의심의가곧업계표준이되는경우가빈번하기때문에신중하게접근하려고한다.(36) 대부분의일반 PP는방송법등방송심의관련법령에근거하여프로그램의전체적인내용과개별적인표현에대한심의를진행하고프로그램의등급을결정하는것으로나타났다, 실제이러한심의과정에서관련법령에대한기준이모호하고심의담당자의자의적인판단이나주관적인기준, 상황이나여건에따라다르게적용되기도한다. 사업자나채널에따라다르게나타나는심의결과는자율심의제도의문제일수도, 자사의자율적역량을인정할필요성도있는영역이라고생각한다. 자사에서는심의규정준수를우선으로두고자체심의를진행하고있다.(21) 자율심의는각채널의실제심의인력들이진행하고있으며방송심의규정을근거로한내부가이드를적용하고이전의제작사례들을참고하여진행하고있다.(23) 심의에서가장크게고려하는것은관련법규이다. 특히협찬고지나가상 / 간접광고와같은광고효과관련사항및사회적인논란을불러일으킬수있는측면을중심으로심의하는경우가많다.(25) 방송통신심의위원회방송심의관련법령규정, 특히과거프로그램중제제조치가있었던사례를참고하여심의한다.(31) 방송통신심의위원회방송심의관련법령규정, 특히방송통신심의위원회의소회의

93 제 4 장자율심의와공적규제에관한채널자체심의담당자서면조사 77 록, 위원회회의록등기존사례를참고하여심의한다.(32) 특히일반 PP별로주제와소재에대한중점심의를하거나내용심의및광고심의에대해차별적인기준으로심의를하는경우도있었다. 자사의자율적역량을인정할필요성이있을수도있으나심의규정의모호성과포괄성속에서자사의장르나채널성격, 시청자층, 방송통신심의위원회가이드라인에맞춰차별화된기준으로심의하고있었다. 대본가편뿐만아니라그보다선행단계인사전기획단계부터 주제, 소재 에대해사전심의를진행, 사전에심의이슈배제에노력을기울이고자노력하고있다. 기획안- 대본- 가편심의과정에서특히 사회적약자, 소외계층 ( 노인, 미성년, 여성, 성적소수자, 다문화등 ) 에대한보호에중점적인심의를진행하고있다.(22) 채널등록장르및연령등급 / 방송법위반여부를기준으로심의한다. 우선적으로연령등급여부판단후음주 / 청소년유해물 / 성인등민감사항에대해방송법기준적용한다. PPL/ 광고규정위반상품, 상호명노출장면역시방송법기준적용및위반여부심의담당자의판단에따라모자이크 / 컷편집등심의규정준수한다.(29) 채널성격에맞는콘텐츠인지를우선하고, 편성시간대에맞는 ( 연령 ) 콘텐츠인지구분을먼저한다. 그리고허위, 과장광고의위험성여부를중점적으로하고있다.(33) 현재자체심의의가이드라인은방송통신심의위원회에서잡고있지만매년달라지는부분도있으며지상파, 케이블, 극장등같은콘텐츠를틀었을경우도심의는다르다... 채널에서가장고려하는원칙은시청자가보기에혐오스러운부분이나애매한부분은최대한편집한다 ( 모자이크포함 ). 방송사입장에서는심의에걸리지않기위하여최대한조심할수밖에없는부분이있다.(35) (3) 자체심의절차와방식일반 PP의자체심의절차와방식은사업자와프로그램수급방식등에따라차이를보인다. 보통자제제작프로그램이많은지상파방송사의경우먼저담당 PD 제작단계에서부터심의규정을준수하고본방송전심의담당부서에프로그램의심의를의뢰하여내용의타당성을검증하는등자체심의의절차가체계적이고안정적인형태로이루어진다. 그러나일반 PP 의경우자체제작프로그램이외에생방송으로진행되

94 78 방송채널사용사업자의자율규제활성화방안연구 는프로그램, 채널간구매나교환프로그램등콘텐츠수급방식에따라서도심의과정이달라지기때문에다차원적으로접근해야할필요성이있다. 대체적으로 CJ E&M 계열의 PP 와지상파계열의 PP 의경우자체제작한프로그램이많기때문에자체심의절차가상대적으로조직적이고체계화되어있다. 보통본방송전제작팀에서파일로심의를의뢰하는형식으로진행이되고, 심의팀에서파일검수후심의이슈등을제작팀에전달, 이후수정하는프로세스로운영중이다.(21) 기본적으로프로그램기획단계부터기획안, 대본, 가편등을대상으로사전심의업무를주로수행하고있으며, 심의의뢰 / 회신은 이메일 을통해진행하고심의의견내용은 DB화하여관리하고있다.(22) 1차심의담당자는제작진으로부터사전에기획안, 대본, 가편등을공유받고심의규정에따라편집및수정을요청하고제작진과협의를통해최종적으로수정사항을결정한다. 이에채널-제작진간의견차가있거나합의가이루어지지않을경우 2차심의담당자에게의뢰하여내부가이드에따라수위를조절하고있다. 2차심의담당자는외부규제기관의동향을파악하여내부에전파하고정기적으로협의체를구성하여담당자의심의규정에대한이해도를높이고있다.(23) 자체제작프로그램은법무심의팀이심의를담당하고, 라이브프로그램은담당PD 및채널담당, 외부구매프로그램은채널 ( 편성 ) 에서심의를진행한다. 심의절차는자체제작프로그램제작 심의 보고서작성 / 수정사항재편집 임원보고 방송순으로이루어진다. 또한매월내부심의결과보고서를작성 보고하고있으며, 위원회의월간의결현황자료를분석, 전직원에게배포하여심의현황에대해공지한다.(24) 원칙대로방송사전심의가원만하게이루어질경우가장효율적이며심의와제작이동일한주체로이루어짐에따라책임소재가정확하다. 그러나최근과같이제작기간과편성기간의간극이짧은현재로서는사전심의의엄격성이다소무뎌지는경향이있다.(25) 제작팀 ( 또는외주제작사 ) 방송일기준 3일전심의를의뢰하고이후방송승인된다. 시의성을감안소위원회심의로방송승인, 단중대사안발생시위원회를개최하고심의한다.(26) 그럼에도불구하고실제방송직전에프로그램이완성되는등충분한시간을갖고자체심의과정을거치기힘든경우가더많다. 또한채널간구매나교환을통해편성되

95 제 4 장자율심의와공적규제에관한채널자체심의담당자서면조사 79 는프로그램을재방하는경우는다른채널에서이미자체심의를거쳤다고판단하여문제가없다고넘기는경우가대다수인것으로나타났다. 제작물은송출 24시간이전심의담당과제작PD 가공동시사, 생방송은실시간모니터내용에문제점이발견되면수정요청, 생방송은자막으로사과방송고지하는것을원칙으로하고있다.(27) 구매콘텐츠의경우자체제작완료본편성 7일전시사 / 심의를완료하고, 자체제작콘텐츠의경우마스터본편성 7일전시사 / 심의를완료한다.(29) 주로뮤직비디오방송심의업무가이뤄지며프로그램자체심의는자체제작이나외주제작프로그램에한해부분적으로이루어진다. 그양이많지않아간단한심의가가능하며그외구매, 교환물에대해서는이미타방송사에서심의가이뤄지고방송이나갔던프로그램으로서추가적인심의가들어가는경우는드물다.(30) 완성본프로그램심의의경우, 자체제작프로그램중일반프로그램의경우는사내사전시사진행시심의위원참석하여심의하고제작진에게심의지적사항을구두로전달한다. 간접광고가포함된회차 / 프로그램의경우는가편본 / 대본등심의담당자 / 간접광고영업담당자가검토하고가편본수정반영하여마스터제작후본시사진행, 사내본편마스터사전시사시심의위원이제작진에게심의지적사항구두로전달한다. 전달구매프로그램에대해서도심의위원사전심의진행한다.(31)(32) PP 의콘텐츠수급은구매, 교환, 자체제작크게 3가지범주에서공급된다. 구매프로그램의경우 1차공급한채널에서심의를거쳐방송된콘텐츠이고, 1년동안심의재제등검증된콘텐츠라편성팀에서사후심의보다는사전기획단계에서채널특성에맞는콘텐츠를분석해구매후편성하고있다. 당사와타사의교환프로그램의경우구매콘텐츠에비해서사전콘텐츠분석이어려워구매콘텐츠보다사후내부심의에좀더많은시간과인력이점검하고있다. 자체제작프로그램의경우당사에방송될콘텐츠임을제작피디들도인지하고있기때문에기획, 제작, 후반작업에있어서 1차제작피디들이심의규정에위반될사항이없는지확인후제작하고있다. 제작후편성팀에최종방송프로그램이인계되면편성팀에서내부심의후편성한다.(33) 편성기획부서내에서운행담당자모니터링을하고, 심의에문제가될만한사항들은부서책임자와같이재모니터링하여편성여부를결정한다. 실무자들이자체적으로판단이어려울때는문제의소지가있는부분들을방송통신심의위원회에질의하여답변을듣고참고한다. 자체제작콘텐츠의경우사전에담당 PD와편성기획부팀장이

96 80 방송채널사용사업자의자율규제활성화방안연구 사전에조율하고프로그램방영전에담당자를통해재심의과정을거치고있다.(34) 최근 6개월평균매월약 30편의심의를진행했다. 심의과정은편성책임자가실제작업자 ( 편집자 ) 에게심의관련하여교육후작업자편집업무를수행 ( 선정적장면, 흡연, 흉기, 자살묘사등등 ) 한다. 후반작업이끝난콘텐츠는편성책임자가재확인하며, 애매한부분은책임자, 편성책임자, 편집자가함께검토후최종결정한다. 자체심의서는편성책임자가작성한다.(35) (4) 자체심의결과의보고방송통신심의위원회에자체심의보고서를제출하는현황과관련한의견들은다음과같다. 일부 PP 사업자들은방송통신심의위원회에월별보고서를제출함으로써자유와책임의조화를통해자율규제의목적을구현하기위해노력하고있다. 반면다른 PP사업자들은자체심의결과보고에대한과정이번거롭다는의견과중소규모 PP의경우인력부족이나업무과중등의이유로자체심의결과를보고하고있지않다고밝혔다. 월기준의보고를통해끊임없이채널내부의자체적리스크관리가이뤄지고있다.(21) 채널편성팀에서위원회의심의제재후속업무진행한다. 이후이를사내관련부서에공유하여추후재발방지에노력하고있다.(31) 매달방심위쪽으로자료를보내게되어있으며추후에문제가발생하였을시자료에있는심의내역과담당자의이름이기입되어있기에채널의입장에서도담당자의입장에서도신중을기할수밖에없다.(35) 제출하지는않다. 단점으로는번거롭다. 전채널이 15세이하이기때문에굳이제출할필요가있나생각된다. 간략하게진행하면좋은데풀어서써야하다보니까번거로운점이있다.(28) 또한자체심의결과보고를제출해도이후에방송통신심의위원회에서의자체심의결과보고에대한피드백과심의결과에대한검증이나확인이부족한점을들어형식적인과정으로만여기는것으로나타났다. 이는자율규제가법적의무사항이지만자발적준수를담보로하고있는것이기때문에구속력의한계에서나타나는결과라고

97 제 4 장자율심의와공적규제에관한채널자체심의담당자서면조사 81 볼수있다. 매월월간심의보고를제출하고있지만, 대부분의중소 PP 에서는인력부족, 과도한업무로인해제출하는것에의의를두는경우가많다.(34) 자체심의담당자가매월관련보고를진행하고있음에도다른사람에게통보하거나문의하는경우가많아연락망관리가다소비효율적으로이뤄지는것으로판단된다.(25) 매월 19일까지전월 ( 자체 ) 방송심의결과보고서를제출하지만이에대한검증작업이이루어지고있는지확인은불가능하다. 불완전한심의가진행되어도이에대한피드백은없다.(26) 2) 자체심의의성과와문제점 (1) 자체심의의장점또는성과자체심의에대한장점이나성과에대해일반 PP 들은심의의효율성및융통성증진, 건전한방송제작환경조성, 방송사업자의사회적책무달성등에서그의의를찾고있다. 먼저, 자율규제는공적규제보다즉각적인피드백및신속하고유연한대응이가능하다는장점을서술하였다. 심의의절차가내부적인관행이나합의에의해서신속하게수행될수있고, 이러한조직적수용과이해를바탕으로변화하는현실에시의성있게대응할수있다는것이다. 방송사의자체심의경우프로그램을만들고제작하는인력과이를심의하는인력이별도로분리되어있기때문에독립적으로운영되고있고표현의수위에대해서도객관적으로판단할수있다.(23) 자율심의로인해심의시간을단축하여방송의시의성에부합하는것이장점이라고판단된다.(26) 자율심의는시간과장소에구애받지않고내부의사결정을통해신속하게진행되어편성할수있다는장점이있다.(33) 특히방송산업의구성원들이직접당면한문제들을즉시해결할수있는구체적인실행수단들을통해자율규제가독립적으로운영되고객관적으로이행된다. 다시말

98 82 방송채널사용사업자의자율규제활성화방안연구 해, 방송제작과유통에대해전문적인지식과경험을지닌사업자에의한자율규제를통해독립성과전문성을확보함으로써문제적사안에더심도있게접근하고효율적으로해결할수있다는의견이다. 심의가채널에서진행되는만큼큰책임감을가지고운영중이고자체적으로관리를하기때문에보다세밀한현황파악이가능하며그에따른즉각적피드백이가능하여효율적으로운영되고있다고생각한다.(21) 심의규정을적용하여적절한표현수위를조절하고타사유사사례를분석하는능력면에서는외부규제기관보다더빠르고정확하게심의업무를수행할수있다. 심의관련문제발생시직접적으로방송사가입는타격이크다. 이때문에규제기관의제재뿐아니라시청자의직접적인항의, 각종시민단체, 언론등의질타와사회적여론등프로그램과관련해발생할수있는모든문제를다각적으로고려한다. 이를판단하기때문에더욱전문적이고심도있게심의업무를진행할수있다.(23) 방송심의의근거는공공재로서사회적영향력을갖는방송에대해올바른방송문화의방향을제시함으로써국민문화향상과공정성및공익성을제고하고시청자와공공의이익을보호하는것을기본으로한다. 이러한맥락에서자체심의도건전하고품격높은프로그램제작환경을조성하고, 장기적으로사회적책무를다함으로써시청자및공공의이익에기여하기위해시행하고있다고지적한다. 즉, 자체서비스를통해제작, 유통되는수많은콘텐츠에대한잠재적인위험요소를줄이고법적책임에대한예측가능성확보라는차원에서성과가있었다고평가한다. 자체심의는반드시필요하다. 방송심의실무자들은기본적으로사회적현안, 인권, 양성평등에대한감수성을가지고있기때문에, 제작단계에서간과할수있는부분들을사전에체크할수있어유익하고건전한방송제작에일조할수있다고생각된다.(22) 사전심의를통해심의관련규정준수위반회피가가능하며, 프로그램의퀄리티를향상시킬수있다.(24) 사업자자체적으로심의규정과위반사례등을지속적으로고지하며주의를환기하는등의활동을하고있으며상당한성과가있었다. 제작일선에서 PD 와기자들이심의규정에근거하여적극적으로제작단계에서심의규정준수를고민하고제작하도록한다. 그러

99 제 4 장자율심의와공적규제에관한채널자체심의담당자서면조사 83 나아무래도제작일선종사자들이보는시야가한정되는문제가종종발생하고있어의문사항은심의팀에문의하도록하여문제들을해결하려는작업들을하고있다.(27) 자율심의는방송의공정성과사회적역할을위해필요하다. 넘쳐나는채널과방송콘텐츠속에서정해진심의없이무분별하게제공될경우시청자에게유해할수있기때문이다.(30) 시청자의권익보호와관련하여유해콘텐츠를제작및제공하는방송서비스사업자들은당연히해당법적책임을지도록하고있다. 이와관련된법적책임소지는표현의자유영역에도해당된다. 이때문에사업자들은스스로자신에게닥칠법적책임을면하기위해궁극적으로자율규제의합리성과효율성측면에서방송사업자의공익과사회적책무를수행하는데기여한다는의견이다. 자체심의의가장큰장점은사회소외계층, 약자를보호할수있다는점이다.(22) 자율심의의기본원칙은시청자에대한배려와보호이다. 아무리좋은프로그램을만들어도시청자로부터외면받는프로그램은의미가없다. 따라서시청자로부터공감받을수있고시청자를위로할수있는프로그램을만들고자이러한기준으로심의를진행하고있다.(23) 경제관련콘텐츠가주를이루다보니광고성을배제하는데노력하고있으며주식과부동산과관련하여시청자들의피해예방에심의의중점을두고있다. 생활경제뉴스에서는정확한그림사용, 정보를전달하는데방점을두고있다.(27) (2) 자체심의의단점또는문제점하지만방송심의의취지와목적에비추어생각해보면명확한심의규정의부재, 방송심의제도의현실성부족, 사업자들의업무부담등여러한계들이존재한다. 우선명확한심의규정의부재와이로인한심의담당자들의자의적판단이지적된다. 모호한심의규정과심의담당자의성향에따라심의에대한판단기준이달라지면심의과정의혼란만가중시킬뿐만아니라심의결과에대한공신력도잃게될것이다. 표현의자유침해, 개인성향 / 이념에따라다를수있는심의기준을들수있다. 심의규정내용이모호하고, 선언적인내용으로기술되어있어개인의이념이나가치에

100 84 방송채널사용사업자의자율규제활성화방안연구 따라다르게심의기준이적용될수있어심의규정에대입한명확한판단이어려운것이사실이다.(22) 규정에대한해석이심의담당자와현업에서의견차가있는경우이를충분히설명해줄매뉴얼이다소부족하다.(24) 자율심의시심의담당자의주관적인판단과심의대상이많아심의가충실하게이루어지기어려운측면이존재한다.(26) 자체심의의문제점으로는채널에서자체제작하였을시에제작진과심의담당자의문제가있다. 제작진측에서는문제없다고생각하여콘텐츠를제작하였지만심의담당자입장에서는문제가될수도있는장면이있을시서로의입장만을생각하여문제가되는상황도있다. 심의란것이가이드라인안에서개인임의대로해석되는부분이존재하기때문이다.(35) 또한광고주나협찬주의요청에따른제작의애로점과프로그램공급방식별심의적용이현실적으로어렵다는우려이다. 특히방송사내부적으로심의가이루어지다보니채널간경쟁이가속화되는시점에서광고주들의무리한요청이있을경우자율규제자체가무력해질수밖에없다는한계도존재한다. 자체프로그램심의에대한필요성은내부적으로충분히인지하고있으나, 현장에서제작을진행하는담당자들은부담을느끼는경우가있다. 특히협찬주들은협찬주 / 협찬물노출에집중하기때문에협찬주의요청이규정과상충되는경우, 규정을준수하면서협찬주를만족시킬수있는방안을모색하는데어려움이많다.(24) 자율심의는방송사업자가처한상황에따라융통성있는집행이가능해야하나광고주가형평성을문제삼아이의제기를하는경우가많이있다. 타사에서는집행하는데왜당사에서는딴지를거냐는식이대부분이다.(36) 일반 PP 의경우자제제작, 구매및교환등콘텐츠수급방식에따른심의를진행해야하는데서오는문제점도지적된다. 자체제작프로그램의경우현장에서담당 PD 가기획및제작단계에서심의를염두에두고제작하기때문에이후의심의과정이형식적으로이루어지는경향도나타난다고지적한다. 특히방송직전프로그램이완성되거나다양한방송환경의변수때문에충분한검토와논의를거쳐자체심의과정을거치지못하는경우가많이발생한다는것이다.

101 제 4 장자율심의와공적규제에관한채널자체심의담당자서면조사 85 촉박한제작일정으로인해제작현장에서심의규정에집중하기어렵다.(24) 자율심의의가장큰어려운점은심의할시간이너무촉박한상황에편성일정을미리잡아야한다는점과심의위반의여지가있어수정요청을했을때수정가능여부가현실적으로불가능한경우가많다는것이다. 원천적으로재촬영이불가한 ( 해외, 연예인재촬영여부등 ) 경우, 이미잡아놓은편성으로시간조정이불가한경우, 수정으로인한추가비용부담여부등여러사례가있다. 그래서최초제작시심의위반사례가없이제작되는것이가장중요하고현실적이라생각한다.(33) 구매및교환프로그램의경우는자율심의적용자체가어렵다는지적이다. 자체제작프로그램이아니다보니심의결과에따라개선조치를취할수없기때문이다. 또한재방송과본방송에대한심의결과와다르게나타나는등미디어나채널에서차별적인기준적용으로인한심의제도의혼란을가중시키게될것으로우려된다. 자율심의의적용이자체제작프로그램을제외하고는적용되기어렵다... 아무래도당사가제작한콘텐츠가아닌이상타사에서제작한콘텐츠를당사의기준에안맞다고내용의수정및개작을요청하는것은현실적으로어렵다. 자체제작프로그램의경우에해당되고교환이나구매콘텐츠의경우는수정하고싶은사항이생겨도판매나교환한채널에요청해수정된영상을받아보기어렵고적지않은시간이소요되어편성에까지많은시간이걸리는현실적인문제가있다.(33) 매주구매및제작프로그램약 10여편내외심의를진행한다. 구매프로그램은원방송사와의방송간격이긴프로그램의경우 (1개월이상 ), 원방송사의심의상에문제가없다면 ( 심의위원회지적사항발생하지않았다면 ) 해당심의로갈음할수있으면업무부담이줄어들것으로예상된다.(32) 인포머셜광고는대형유통사여러채널의광고시간을계약해서운영하고있다. 이런환경에서는문제의소지가있어보이는문구의수정을요청을해도반영이잘되지않고있다. 그렇다고광고소재문구가문제있어보인다고광고위반이될지안될지모르는상황에위약금을물어주며광고를해지할수는없다.(34) 이러한자율규제의한계와문제점등은사업자들의지원부족과담당자의역량차이에서기인하기도한다. 대부분의일반 PP 들은자체심의를위해심의부서를따로설치하는것은현실적으로불가능한부분이있다고전했다. 또한심의인력을둔다고해도

102 86 방송채널사용사업자의자율규제활성화방안연구 편성담당직원이나실제제작자들이현장에서자율적으로심의를담당하도록지정하고있기때문에업무가중의부담만지우게된다는지적이다. 현실적으로일반 PP 들이자율규제의주체로서역량을확보할수있도록심의관련교육등적극적인지원정책마련이이루어져야할것이다. 가장큰문제는경력의단절및심의와관련한교육의부재라생각된다. PP의적은인력구조로그많은콘텐츠를충분한시간을갖고심의를하기는어려움이있다. 편성팀업무가심의만있는것이아니라요즘은 SNS 에업로드되는콘텐츠의관리도맡아서하는경우도있다... 두번째는방송심의관련한교육의부재가문제이다. 연간발행되는방송심의와관련한규정및사례, 그리고공공기관에서실시하는저작권관련한교육등일부있지만여전히부족한실정이다.(33) 프로그램제작여건에따라촉박하게심의하기도하지만편성일정이너무타이트하게진행되기도한다. 또한편성담당직원들의대체적인의견은어떤부분이위반사례인지에대한명확한인지가어렵다는것이다.(33) 2. 방송통신심의위원회의사후심의제도및시스템평가 1) 방송통신심의위원회의심의절차상문제방송통신심의위원회의방송심의의절차는 1 심의대상인지 ( 사무처 / 모니터링, 민원접수 ) 2 심의부서검토 ( 심의대상확인, 심의안건작성 상정 ) 3 특별위원회자문 ( 보도 교양 연예 오락 광고특별위원회자문 ) 4 방송심의소위원회의의심의ㆍ의결 5 방송통신심의위원회전체회의심의ㆍ의결 6 심의결과처리 ( 제재조치및과징금, 권고및의견제시 ) 등으로이루어진다. 채널자체심의담당자들은방송통신심의위원회의사후심의제도에있어절차상의문제점을매우중요하게지적하고있었다. 사후심의절차상의문제점은다음과같다. 먼저심의대상인지 ( 사무처 / 모니터링, 민원접수 ), 심의부서검토 ( 심의대상확인, 안건작성및상정 ) 상의문제점을지적하고있다. 사후심의는모니터링요원의 1차심의나민원접수등에의해사무처에서위원회로안건을상정하고본격적인심의절차에들어간다. 그러나 1차심의나민원접수에의한특정사안이어떻게심의안건

103 제 4 장자율심의와공적규제에관한채널자체심의담당자서면조사 87 으로상정되는지에대한명확한기준이나원칙을제시하고있지않아그과정에서의관련직원들의자의적인판단이개입될소지가크다는것이다. 또한민원의과정에서내용이적절하지못하거나과도한사례가종종발생하는데이러한내용까지심의안건으로상정해야하는지에대한문제이다. 또한심의과정이전에객관적으로문제가있는사안을심의안건으로상정하여야하지만심의의진행에서심의안건이상정되는일련의절차와심의가동시에진행되고있어안건의성격이나내용이심의결과에영향을미칠가능성이높다는것이다 ( 김도연외, 2015). 이는심의대상의인지및확인이상황이나안건의특성에따라달라질수있는것은방송통신심의위원회의신뢰성문제와도연관되는문제이다. 방송심의결과에대한공정성과일관성을확보하기위해서는심의대상및안건상정에대한명확한기준을제시하여야사업자들의신뢰를얻을수있게될것이다. 심의의대상이되는내용자체가각기다르고, 예외가적용될수있기때문에일관성의문제가나타나기도한다.(30) 동일한수위의내용을방송하더라도모니터링, 민원에의해안건이상정될경우는제재받지만그렇지않을경우지적없이프로그램이방영되는사례가있어규제기관의신뢰성을의심하게되는경우가있다.(23) 동일건에대한제재가모두개별상정되고있는점또한개선되었으면하는바람이다.(21) 현재사무처자체모니터링및시청자민원등에의한안건상정검토가이루어지고있다. 특히시청자민원의경우대부분일반시청자겠지만특정집단및사람들에의한조직적인민원이제기되기도한다. 이에심의안건상정검토기준을명확히할필요가있다. 시청자민원에의한사후심의 에있어단순히 민원이많이제기되어안건으로상정되었다 로접근하기보다명확한심의안건상정및검토기준이필요하다. 예를들어, 청와대국민신문고와같이공개된공간에서의시민들의심의안건을상정검토하는청원이일정기준을충족하면안건으로상정, 검토하는제도의도입등을검토할필요가있다.(22) 과거심의위반사항에지적받은콘텐츠가있으나 A사는심의위반에걸리지않고 B사는걸리는형평성의문제가종종있다. 해당콘텐츠가적게는 5개이상의채널에공급되는데심의에걸린채널에서문의가올경우대답하기가곤란할때가있다. 문서화된규정을가지고위반사례라고의심되는채널의콘텐츠를소수의인력이제한된시간

104 88 방송채널사용사업자의자율규제활성화방안연구 에체크하고, 이를심의위원회에상정되어심의의결을하는방식을보완할방법이없는지고민이필요하다.(33) 2) 방송통신심의위원회의심의와의결에대한의견소위원회의심의 의결에있어전체회의의상정시방송사업자들의의견진술을청취하도록규정하고있다. 이러한의견진술과정이제도적인강제력을담보로일방적이고권위적으로진행된다는지적이다. 사업자들로하여금소명의기회로입장이나해명을경청하고의견을청취하는것이아니라위법을인정하라는자리로서기능을한다는것이다. 방송사업자들의의견진술청취는프로그램제작과정에서문제가생긴과정을이해하고쟁점이될수있는사안에대해방송사의입장과위원회의입장에대한의견을교환하는자리이다. 따라서실질적으로사업자와위원회간의자유로운소통의장이될수있도록개선해야한다고주장한다. 제재결정에있어방송사의의견등이고려되지않는점은다소아쉽게생각하고있다. 방송사의고의성을판단하긴어렵겠지만사후규제로인해개선도못해본채제재받는상황은방송사업자로서매우아쉬울수밖에없다.(21) 소회의출석의견진술시방송사, 제작진의의견을듣고자하는목적보다는규정위반의잘못을시인하고재발방지를다짐하거나반성하는자리가된다. 제작진이제작의도를설명하고위원들을설득하고자하거나표현의자유를요구하는등반성, 시정계획의언급이없을시에는제재의수준이더욱강해지는경우가있어방송사, 제작진이자유롭게의견을소명할수있는기회가주어지지않는다.(23) 채널들에게소명할수있는기회를주고있지만, 소위원회의회의는마치징계에회부된인사위원회의분위기처럼느껴져압도될수밖에없다. 이런상황에서충분히소명하기가쉽지않다. 물론워낙많은채널들을담당하고있는담당자의업무량에한계가있어쉽지는않겠지만, 간단한전화나이메일만으로는소명이충분치않다.(24) 해당프로그램이심의사항을위반했다고방심위에서판단할경우권고, 주의, 의견제시등의제재를통해방송사에게불이익을주는데, 이의가있어의견제시를해도받아들여지지않는경우가많다. 자율심의를수행하는각방송사에게책임감을심어주는건긍정적이나모든책임을떠넘기기식의행태는우려된다.(30)

105 제 4 장자율심의와공적규제에관한채널자체심의담당자서면조사 89 일반 PP 입장에서사후문제가생겨방송통신심의위원회에서지적을받게되거나소명자료를제출하게되는상황이생기면반박보다는무조건잘못했으며, 반성하겠다는태도를취할수밖에없다. 방심위에서는제제를가할수있기때문이다. 방심위에서중징계를내리기전일반 PP 업체들의의견을들어보는과정이필요하다.(35) 위원회내부적으로시대흐름에역행하는편협한식견을가지고있다. 심의위원회에서의견진술중방송사업자에대한모욕적언사가자연스러우며, 의견진술을듣기위한자리가아니라위법을인정하라는분위기를조성하기도한다. 의견진술출석이제재완화에도움이안된다는인식이방송사업자전반에퍼져있다.(36) 또한매체별사업자에게의견을제출하는등의기한이너무촉박하거나방송심의결과에대한이의를제기하는경우에있어규제기관과사업자간의소통하는기회가부족한점을의견으로제시하였다. 현재의억압적이고행정편의주의적인심의 의결과정에대한사업자들의회의적인태도와아쉬움에대한지적은개선할필요가있다. 그렇지않으면공적규제가추구하는공동체의안전이나권익보호등의궁극적인목표를달성하기어렵다. 따라서타율적인강제가아닌사업자와규제기관간의파트너십관계를통해최소한의공적규제체계가신뢰를얻을수있도록하는것이중요하다고제언한다. 사후규제에따른업무과정에서의다소촉박한제출기한은개선될필요성이있다.(31) 사후규제에따른업무과정에서의다소촉박한제출기한이개선되어야한다. 의견진술시제출마감이 3-4 일이나, 공문등처리에사내규정에따라결재등시간이필요하기때문이다.(32) 다음으로사업자단체별로적용되는심의기준의엄격성, 구체성이달라공적규제에대한일관성, 신뢰성훼손의우려되고있다. 즉, 일반 PP, 특히중소 PP 나 1개채널사업자의경우대형 PP 들에비해서상대적으로엄격한기준이적용된다는점을지적한다. 규제기관의권한행사에있어예측가능성이보장되기위해서는융통성있고신중한태도로행사되어야한다. 콘텐츠규제에있어일반 PP 에대한법적책임에대한명확한기준을기본적으로설정하여야방송제작사입장에서도안정적으로방송을할수있고, 더나아가시청자들도보호받을수있을것이다.

106 90 방송채널사용사업자의자율규제활성화방안연구 수많은 PP 들중하나임에도불구하고지상파계열 PP 라는것으로인해제재의수위가타사에비해상대적으로엄격하다. 동일규정임에도불구하고타사는되는데, 당사는안되거나수정을요구받는현업담당자들의불만이높다. 다른 PP 들과동일한잣대로평가해주셨으면한다.(24) 지상파계열 PP 의경우타 PP 대비보다엄격한 ( 유료방송이아닌지상파에가까운 ) 기준으로심의의결이이루어진다고생각된다. 타유료방송사업자들대비시청자민원의양이나그빈도가더많을것으로추측되나, 정확한민원내용이나관련정보공유가잘이뤄지지않은경우가많다.(25) 유료방송사업자 (PP) 에대한사후규제가지상파, 종편보다좀더엄격한기준을적용하고있는것으로보이며, 이에따라지상파, 종편의경우제재수준이행정제재또는가벼운법정제재 ( 경고이하 ) 가주를이루나, 유료방송 (PP) 들은유사한사안에대해경고이상의법정제재가많이나오고있는것으로인식된다.(26) 음주 / 청소년유해물 / 성인 / 광고등위반관련하여원저작권채널이방영할당시제제조치를하지않다가방영권을지불한타채널에서방영할때제제조치를하고구매채널이위반한것처럼보도자료를내는경우가있어형평성에어긋난다.(29) 기본적으로공적책임이더높은지상파나의무전송채널이아닌유료방송 PP 임에도채널인지도, 시청률이높다는것만으로같은수위의심의제재를하는것은다소불합리하다. 공공재인공청을통해시청할수있는지상파, 의무전송채널인종편등에보다더엄격한심의기준을적용하는것이필요하며, 방송통신심의위원회에서도과거심의제재사례비교시, 유사매체나채널과비교하고판단하는것이필요하다.(22) 마지막으로매체나전문채널의특성, 장르와콘텐츠의맥락등이거의고려되고있지않다는아쉬움이크다는의견이다. 장르적특성이나맥락에대한이해없이단편적인심의규정을근거로제재조치를가하는경우가많아실제일반 PP들의위반사례가증가하고있다는것이다. 방송매체와채널별전문성과다양성의차이를고려하여심의하도록되어있고 ( 방송심의에관한규정제5조 2항 ), 사후심의의취지가특정프로그램에대한제재조치에그치는것이아니라방송문화의방향성제시와시청자의시청권보장등의취지도중요하게고려되어야한다는판단이다. 4기방심위가동이후자사의코미디프로그램에서의심의위반건수가증가하고있다. 최근방심위의코미디프로그램심의기조를보면장르특성과맥락은고려하지

107 제 4 장자율심의와공적규제에관한채널자체심의담당자서면조사 91 않은채, 표면적으로드러난 여성을때리는 ( 단발성 ) 장면 에대해, 여성을향한폭력, 데이트폭력, 가정폭력 으로치부하여과도하게문제삼고있다. 코미디라하더라도많은주의를기울이고있는 사회적약자 에대한조롱, 비하, 혐오적표현에해당하지않음에도위와같은최소한의스토리상웃음코드, 희극적요소로표현되는것들에대해서는 장르적특성, 맥락 을충분히고려할필요가있다.(22) 드라마나예능프로그램의장치적인설정에대한이해나제작과정에대한이해없이명문화된규정만을적용하여프로그램을심의한다. 채널성격과프로그램의특성, 전체적인맥락으로판단해야하나문제된해당부분의단편적인내용만확인하고제재결정을한다. 정작시청자는자연스럽게받아들임에도불구하고단순히특정표현이나장면을문제삼는경우가있다. 맥락에대한고려없이한가지측면만바라보고규제하게된다면시청자정서나사회적변화와괴리된심의를하게된다.(23) 위원회위원들이자사가브랜디드프로그램기획이많아심의규정에저촉되는내용이많고, 이러한콘텐츠들이타사에영향력을끼쳐서부적절한표현들을선도한다는편견이있다. 방송콘텐츠의양과질에서타사를압도하고광고주들이선호하는채널을가지고있을뿐어느사업자보다사전심의를신중하게하고있다.(36) 또한심의결과에있어서제재조치중과징금의경우동일한제재가부당한점이있거나전체제재조치의수준이적정한지에대해서는좀더체계적이고공론화가필요하다는지적이다. 특히방송사에대한누적제재보다프로그램단위의누적제재에대한제재규정을두는것이필요하며, 과징금부과는과하다는입장이다. 방송사가지속적으로새로운프로그램을만들고편성하는한누적제재는피할수없는문제다. 한번제재받은방송사나프로그램이동일규정을다시는위반하지않는다는것은사실상불가능한일이다. 동일한프로그램을시간차 ( 일주일이내 ) 를두고편성할경우방송사단위가아닌프로그램단위로규제해야한다. 규제효과성측면에서도후속편성한채널은프로그램심의나제작과정에참여하지않는경우가많기때문에프로그램단위로소급하여제재하는것이더욱효율적인방법이다.(23) 현재진행되는사후규제는적절하다고판단되며정식절차에들어가기전에사전주의등의과정이필요하다고느끼고있다. 제작현장에서는문제를문제로인식하지못하는경우도있다. 과징금은영세한 PP 입장에서는부담이클수있으며 해당프로그램폐지 규정을적용했으면좋겠다.(27) 심의규정위반누적시또는심의위반정도가큰경우 과징금 을의결할수있다.

108 92 방송채널사용사업자의자율규제활성화방안연구 지상파, 종편을제외한일반 PP에대해서는 과징금 제도폐지가필요하다... PP들의경우에도상대적으로 사회적기여도 는다소낮다고평가될수도있지만, 지상파, 종편채널대비다소열악한환경에서운영된다는점을고려하였을때내용심의제재로인해 과징금 처벌까지받는것은과도하다고생각된다.(22) 법정제제를할때는사업자의의도성을고려해야한다. 예를들어대형 PP에서는중간광고나간접광고등의광고비가채널영향력에따라서큰금액을형성하고있지만소규모사업장에서는광고시간몇초더나간다고해서사업자에득이되는것이전혀없다. 물론잘못된것이고이러한상황을만들지않는것이중요하지만사업자가의도를가지고위반을한것이아닌단순한담당자들의실수에의한것이라면법정제제는과하다고생각한다.(34) 그러나과징금부과가일반 PP 들에대한직접적인압박이되어건전하고품위있는방송문화를자발적으로견인하는효과를발휘할수있다. 그러나심리적압박으로작용하여자발적인과잉규제로인해방송제작환경을위축시키는효과를야기할수도있다는점을고려해야한다고지적한다. 무조건제제의수준만높이는것은채널의경각심을높일수있을지모르나결국의자율심의를담당하는편성직원들의말못할고충만높아질까우려스럽다.(33) 상대적으로낮은수준의제재의경우실질적으로고지방송이외에는사업자들이심각하게받아들이지않는경우가많고, 과징금이나프로그램폐지, 관계자징계등의조치가극단적인경우는드물기때문에과징금의부과기준을확대및세분화할필요가있다.(25) 과징금에대해서도현행기준이세분화되어있지않은사항이므로이에대한위반유형의세분화와감면기간단축등을통해사업자스스로과징금에대한경각심을가지도록유도하는것이바람직하다.(26) 다음으로제재조치결과에대한통보시기의문제, 피드백의부재등에대한의견도있었다. 이미방송이종료된시점의프로그램에대한제재조치를내려지는경우그실효성에문제가발생할수있다는것이다. 또한결과의통보방식에있어서도사전고지없이최종결과를통보하거나직접적인연락이아닌우편, 이메일, 홈페이지공고등을통한공지로인해시정과정에대한기한이촉박해지는애로사항도발생한

109 제 4 장자율심의와공적규제에관한채널자체심의담당자서면조사 93 다고말한다. 사후심의의경우정해진절차에의해신중하게처리되어야하지만신속한사후결과처리가이뤄지지못하는경우에는제재결정의의미를현실적으로찾기어려워진다는지적이다. 사후규제의가장큰문제점은빠르지못한피드백과적용이다. 제재결정이나올때는이미방송이종료되는경우가많아해당방송에대한즉각적피드백이나타나지않아보일수있어난감한상황이발생하기도한다.(21) 프로그램에대하여문제가있든없든연락을주셨으면하는데연락이없다가몇달후에문제를삼는경우가있는데 PP 입장에서는난감한경우가발생한다. 영상제출후편성을하지않을수도, 편하게편성을할수도없기때문이다. 소규모 PP는콘텐츠가많지않기때문이다. 방심위쪽에서조금더빠른피드백을원한다.(35) 협찬고지법규위반도마찬가지인데, 이경우권고등의제재없이바로과태료처분으로이어지기때문에회사에손실이있을수있다. 규모가작은개별 PP 의경우제작비충당을위해협찬을이용하는경우가대부분이며필수적인요소이다. 하지만이에관한협찬고지나간접광고규제가상당히빠듯한부분이있어제작에어려움이있는경우가많다.(30) 심의제재를받은타사프로그램과유사사례가발생할경우, 심의제재를회피하는데있어시간적여유가부족하다. 위원회사이트의보도자료를수시로확인한다고해도소위에상정되고결과를받기까지의기간이있기때문에그기간내당사에서비슷한내용이발생한경우제재를피하기가어렵다.(24) 유료방송사업자의방송프로그램의경우시즌제적용으로인해실제적으로사후규제에따른심의의결을반영하는데한계가있으므로심의의결내용에대한통보기간단축이필요하다. 최소한심의대상의인지시점에서 1차통보가필요하다.(26) 방통위의사후규제경우회사에직접적인연락및규제사유 / 시정에대한허가 / 유예기간없이이메일 / 우편으로규제공문및과태료부과명령을바로통보하는형식이문제라고생각한다. 이메일확인이늦거나담당자변경이나회사사정상우편물수취일이늦을경우회사내보고처리시간이촉박, 과태료도즉시준비해야하여부담이크다. 시정할수있는과정 ( 몇회내외 ), 시정기간등의선조치과정이있었으면한다.(29)

110 94 방송채널사용사업자의자율규제활성화방안연구 3) 사후심의의법제도적개선방안공적규제시스템하에서규제기관의권한행사가투명하고, 공정하고, 예측가능한것인가에대한비판으로부터자유롭지못하다는지적도있다. 즉, 사후심의제도의법제도적개선을위해규제기관의신뢰성확보와독립성과전문성강화등이요구된다. 현행방송통신심의위원회의구성과관련하여독립성, 전문성, 다양성등을반영할수있는기준이나절차등세부사항이규정되어있는제도적틀과구체적인항목이필요하다. 심의위원회는합의제기구임에도불구하고특정소수위원들의의견이잘반영되지않는경우가많다. 또한제재수위결정시, 개인적경험또는정치적인성향이판단기준이되는경우가있다. 매번출범되는위원회의기조에따라내용규제의수준과기준이상이하게적용되어사업자의혼란을초래하기도한다. 따라서심의위원회구성시정치적이해관계에서독립되어있어야하며심의규정과방송환경에대한통찰력, 전문성이있는위원으로선발해야한다.(23) 방송통신심의위원회소위원회위원구성의다양화를통해업종별위원선임을통한형평성문제에선제적대응및업종별소외감해소가필요하다.(26) 각방송사마다자율심의를거쳐방송에나가도방심위위원들의사후심의는다르게나타나는경우가많기때문이다. 모든방송사의프로그램을모니터링할수도없고, 같은내용이라도어느방송사는규제에걸리고, 어느방송사는걸리지않는경우가있다. 또한위원개인의성향에따라너무까다롭거나깐깐하게규칙을적용하는경우도있는것같다.(30) 방심위기구나조직은분명히전문적인지식을가지고해야되는전문적인분야이다. 요즘같이빠르게변화되는세상에서최근트렌드를따라가지못하는부분도있다고생각한다.(35) 둘째, 직접적언급이많지않았지만좀더심의규제기관의조직과소위원회의세분화를제안했다. 방송통신심의위원회구성과마찬가지로소위원회구성에있어서도독립성, 전문성, 다양성등에대한규정이없다. 기존의보도 교양 연예 오락 광고등에의한소위원회구분보다는세부적으로유사한규모를가진사업자나영향력등을고려하여소위원회의심의분야를재편할필요성도제안되었다. 또한내부심의부서에서도전체프로그램에대한모니터링과심의의부담이있으므로심의대상축소를통해

111 제 4 장자율심의와공적규제에관한채널자체심의담당자서면조사 95 심의의현실화와실효성을높여야한다는지적이다. 현행방송통신심의위원회소위원회를업종별소위원회로재편할필요성이있다. 예를들어방송소위, 광고소위에서지상파 & 종편소위, 유료방송소위등이다.(26) 심의대상프로그램이너무광범위하다. 특정채널, 프로그램을샘플링하거나자체모니터링시스템을활용하기보다는시청자민원접수를기준으로하는등심의대상자체를축소시켜야한다.(23) 프로그램의앞뒤맥락을파악하기위해서는적어도문제된해당회차전편에대한이해가있어야한다. 실질적으로매주안건으로상정되는모든프로그램의전편을모니터링하는것은불가능하다. 이는너무많은프로그램을심의대상으로삼고있어생기는문제로심의범위에대한재설정이필요하다.(23) 현재방송중인모든방송사의전체프로그램을심의의대상으로할수없기때문에나타나는규제의불균형성이있다. 이를해소하기위해서는심의의범위를축소시켜네거티브규제로전환해야한다.(23) 셋째, 앞선내용과연결되기도하는데, 심의 의결에있어서심의의절차적개선측면에서사업자들에게충분한소명기회를부여하는시스템마련이필요하다는의견이다. 공적규제가심의결과그자체를목적으로하지않기때문에공적규제의강제적이고행정편의적인심의절차에서벗어날필요가있다. 현장의목소리를직접듣고개선방안을모색하는것이심의제도의궁극적인취지를달성할수있고실제긍정적인효과를이끌어낼수있다는것이다. 사후규제에따른제재이슈에채널의입장이나의견이많이고려되지않는점들이자체심의에대한신뢰를낮추는부분이라고생각한다. 채널내에서자체적인심의를진행한다면그에따른권한역시채널에게어느정도주어져야한다.(21) 방심위에서시청자의민원에의한사후심의진행시사무처담당자분들께서개별적으로방송사업자들에소명기회를부여 ( 비공식 ) 하는경우가있는데, 이는 징벌개념의의견진술 보다는 자생 ( 공생 ) 개념의의견소명 과정으로받아들여지고있어심의실무자입장에서보다긍정적인효과를발현하고있다. 따라서시청자민원에의한안건상정검토시제작진에게충분한의견소명기회를부여하여최종안건상정여부를판단하는절차를공식화하는것이필요하다고생각한다.(22)

112 96 방송채널사용사업자의자율규제활성화방안연구 소위원회로상정되기전위원회담당자분들과의대면을통해소명할수있는기회를한번더주는시스템마련이필요하다.(24) 넷째, 심의의결에서명확한심의기준및가이드라인마련을강하게제안했다. 심의담당자의성향이나위원회의구성에따라심의결과가상이하게나타난다면심의제도의신뢰성을훼손하게될것이다. 명확하고안정적인규제수준과형식에대해사회적규범과수용수준에서합리적으로합의되어야한다. 규제의공정성과객관성을제고하고그신뢰성을증대시키기위한법제도적보완이필요해보인다. 타사프로그램을전부모니터링하지못하는상황에서위원회가결정한제재수위를보면정확한기준이뭔지다소헷갈리는경우가있다. 매월사이트에게시되는의결현황자료만으로는어떤부분이어느규정을얼마나크게위반하였는지를파악하는데약간어렵다. 의결결과를참고하여심의하는입장에서는좀더명확한상황을알고이를당사프로그램에적용시킬수있는자료들이있었으면한다.(24) 사후규제의가장큰문제점은규제가이뤄지기전에는해당법규의적용에대해정확한가이드라인이존재하지않는다는것이다. 사전심의과정에서법규나원칙이모호할경우심의사항을적용시키기어렵고, 규제결정과정에서심의위원들의주관적인의견이과도하게영향을미치는경우가있다.(25) 방송심의법령및규칙에따라심의하지만그규칙이세세하지않고추상적인부분이있어심의하는담당자마다판단하는기준이다르게적용될수있다. 심의의대상이되는내용자체가각기다르고, 예외가적용될수있기때문에일관성의문제가나타나기도한다. 각방송사마다자율심의를거쳐방송에나가도방심위위원들의심의는다르게나타나는경우가많다. 사람마다너무까다롭거나깐깐하게규칙을적용하는경우도있다. 심의의일관성과예측가능성을확보하는것이필요하다.(30) 문서화된규정을근거로다수의심의위원이평가해결론내리고, 심의의결결과를수용하는입장에서는판단에대한해석의여지가있으며내부적으로도심의결과로인해과도하게위축되어주관적인판단으로심의를하는경향이있다.(33) 방송광고심의에서자체심의를할수있는명확한가이드라인이필요하다. 광고방송 ( 인포머셜 ) 의경우상품판매를목적으로하다보니상품판매를위한다양한표현이사용되고있다. 명확한가이드라인이없이광고방송을하다보면시청자의감성적인부분에의해민원이제기된다.(34)

113 제 4 장자율심의와공적규제에관한채널자체심의담당자서면조사 97 다섯째와여섯째는, 제재조치에있어매체나채널별차등화된규제방안에대한찬반입장이다. 매체및채널별차등화된규제에찬성하는입장은학계전문가뿐만아니라채널심의담당자들의다수의견으로제시되었다. 현재방송심의대상이되는콘텐츠유형이변화하고있고, 사업자의규모나여건이다른상황에서현행심의기준이나심의방식에대한법제도적수정보완이필요하다는것이다. 유료방송은전문편성채널로시청자의선택적인부분이크고이에부응하고자다양한포맷과다양한시도들을하고있기때문에공익성을요구하는지상파와동일한기준으로규제하는것은적절하지않다. 따라서단기적으로사업자가체감할수있도록매체별, 채널별특성을고려한내용규제를진행해야하며장기적으로지상파및종편과유료방송간의매체별심의규정분리제정이필요하다.(23) 방송법상의유료방송을주업으로하는사업자인데방송통신심의위원회의에서행하시는심의의결이나제재조치가사업자별지위나역할, 재무구조등을고려하지않고천편일률적인가이드라인으로적용하고있어사업영위에어려움을겪고있다. 지상파, 종편대비매체영향력이미미한사업자에도공적책무를과도하게부과하는것으로보인다.(26) 규제적용에있어방송사의규모나시청률에따른차등적용은필요할것같다.(31) 사업장규모에따른과징금의차등화는필요하다. 대규모사업장에서는벌금이크게느껴지지않고위반을통해얻는이득이더크다면위반을할소지가많다.(34) 법정제제수준인과징금같은경우는중소 PP 입장에서는부담이된다. 예를들어같은방송콘텐츠로인하여과징금이나오는경우. 같은프로그램이지만수익이다른상황에서같은과징금은회사에따라크게부담이될수도아닐수도있다. 매출액혹은이익으로인하여차등화가필요하다.(35) 이에반대하는입장은심의결과처리에서제재조치가매체별, 채널별로차등하여규제할필요가없다는것이다. 이러한차등화된규제방안대신현행제제조치를더욱강화할필요성이언급되었다. 앞서언급했듯이학계전문가의견에서도이와같은의견이제시되기도하였다. 사업자의종별, 규모에따라차등화를꾀한다면그건법규정의일률적인적용의기본에서벗어난다. 물론, 시청자들에게미치는파급효과의차이가있기때문에좀

114 98 방송채널사용사업자의자율규제활성화방안연구 더영향력있는채널들에게강한메시지를줄필요는있겠지만법의차등적용이바람하지않다.(24) 반복되는제재에도불구하고법규를위반하는방송사에대해서는좀더강한징계가필요하다는의견에는공감한다. 과징금 / 과태료를현재보다높인다면경영적인부담때문에긴장할것이다. 당사의경우도과징금 / 과태료는회사의경영수지에직결되는부분이라경영진들의질책수위가상당히높다.(24) 규제적용에있어서종별, 규모에따른차등적용은불필요하다. 비슷한사안에대한심의시동등한기준이어야사례로참고할수있다. 다만누적위반에대해서는해당프로그램에대한누적여부를확인하여징계수준을올리되 ( 주의 -> 경고 -> 과징금등 ), 채널에서의누적여부를판단하는것은과도하다. 또한구매프로그램에대한위반에대해서는원방송사의심의를많이참고하는만큼원채널이아닌구매편성한채널에대해서는정상참작이필요하다.(32) 개인적으로종별, 규모에따라차등화하는방안의취지는이해하나동일한심의규정을놓고차등적용하는것은차별이라생각한다. 프로그램유형에따라사후심의에서제제가필요한콘텐츠가있는데문제가있을경우원칙에따라허가 ( 승인, 등록 ) 불허를할만큼원칙의확립이중요하다. 한시적유예는규정에대한모호한해석이고제제가높아져도유연하게적용되리라는안일함을주게될것이다.(33) 마지막으로심의의결과정상결과통보나정보의공유등방법개선및위원회와사업자간적극적인소통의필요성을강조한다. 현재의억압적이고행정편의주의적인태도는공적규제에대한실효성에의문을제기하며규제기관을신뢰하지못하는결과를낳고있다. 실제규제기관과피규제대상간의커뮤니케이션채널부족으로인해사업자들의회의적인태도와불신이지배적인상황이다. 따라서방송심의과정및결과처리절차에서적극적인커뮤니케이션을통해서로간에공감대를형성해나가는노력이필요하다는지적이다. 방송심의제도의법적취지를달성하기위해서는사업자와규제기관간의소통강화를통한신뢰관계회복이가장중요하다고하겠다. 위원회에서제재한내용과비슷한사례가타사에서발생할경우방송기간을확인해서위원회의최종결론전이라면또다시심의에상정하지말고계도차원의안내를해주셨으면한다. 제재가있었다는걸알면서도이를무시하고방송할채널은없을

115 제 4 장자율심의와공적규제에관한채널자체심의담당자서면조사 99 것이라생각한다.(24) 방송통신심의위원회의심의기간단축및방송심의의결내용고지전문사이트개설이필요하다. 현행방심위의심의의결및제재조치통보기간이최소 2개월에서최대 4개월정도소요되고있는상황이어서이에대한통보기간단축및위반사항에대해구체적으로확인가능한전문사이트 ( 위반영상과심의의결회의록등관련자료게시 ) 를개설, 공유할필요가있다.(26) 심의의결내용을구체적으로확인가능하도록별도전문사이트를운영하여위반영상, 위반내용, 적용법규등에대해일괄적으로확인가능하도록해야한다. 현재사이트내게재된내용이상당히부실하다.(26) 대체적으로심의위원회의제제조치는일반적인법상식, 사회통념상의기준에부합한다고생각되며본사가받은제제조치 (2018 년경고 1회, 주의 1회, 권고 2회 ) 또한적정하다고판단된다. 그러나안건으로상정되어심의절차에들어가기전에문제가될개연성이있는내용을구두로전달하여자체적으로수정하는과정이필요하다.(27) 방송사의심의담당자와심의위원회담당자간의많은커뮤니케이션이필요하다. 일전에당사의요청으로방송통신심의위에서회사로방문해직접심의교육을했었는데, 주요한심의사례와그간궁금했던내용을질문할수있는시간이매우유용했다.(32) 방심위와방송사업자는동업자정신으로최소한의공감대를형성해야하는데갑을관계로대하는태도가불편하다... 방심위내부적으로방송사업자를고객으로대할필요가있다. 또한심의의결현황등을게시판에고지할때동영상자료등을적극활용하고주요방송사업자심의담당자들에게알림서비스를실시할필요가있다. 방심위를향한협회의역할은최소한으로제한하고직접이해당사자인방송사업자전체에대한존중을최우선가치로삼아야한다.(36) 제 3 절정책적제언및개선방안 1. 자율규제활성화를위한기반조성 방송제작환경에서헌법적가치인표현의자유를보장하면서그에따른공적책임과 건전하고신뢰성있는방송환경을조성하기위한사업자, 이용자, 정부등공동의

116 100 방송채널사용사업자의자율규제활성화방안연구 노력이전제되어야한다. 자율심의를활성화하기위한방송통신심의위원회에대한개선사항과프로그램과방송광고자율심의에대한활성화의견이제시되었다. 방송사업자뿐만아니라규제기관, 시청자, 관련단체및협회등다양한심의주체들의인식전환의필요성의견이많았다. 1) 심의주체간협력강화현실적으로규제에실질적인구속력이없다면자율규제는어쩌면이상론에빠지기쉽다. 따라서자율규제가제대로정착하기위해서는구성원들각자의자발적인노력과법제도적인보완책을마련해나가는것이중요하다. 먼저자율심의의활성화를위해일반 PP 의자발적인노력의지가중요하다. 사업자내부적으로자율심의제도를체계적이고효율적인수행하기위한노력이요구된다. 방송심의기구를자체적으로설립하거나독립부서를운영하기어려운사업자의경우방송심의전담인력을배치하여관련업무를수행하도록해야한다. 자율심의는방송을제작하고편성하는방송사가주체가되어야한다. 일반시청자모니터링이나시민단체에게권한을위임하거나지나친개입을허용할경우오히려전문규제기관보다더욱엄격한기준을적용하게될가능성이높다. 방송생태계에대한정확한이해가없는시청자또는특정집단의이익을대변하는시민단체가심의에참여할경우방송창작자의자유가더욱침해될수있다.(23) 대부분의 PP 들이회사내자율심의전담기구구성및인원이부족한걸로알고있다. 다수의 PP들은편성에서심의업무를겸직하고있어전문성이떨어지기도한다. 이때문에사전심의라고는하나다소형식적으로진행하는경우도있고, 전문성이부족하여규정위반에대해적절한대응을하지못해위원회심의결과에불만이있을수도있다.(24) 매일아침팀장회의에프로그램심의관련보고를정례화할필요가있다.(27) 또한자율심의제도가단순히추가되거나불필요한업무라는인식보다방송의공적책무성차원에서건전한방송환경조성과방송프로그램의품질을향상시킬수있는업무라는인식의변화가필요하다.

117 제 4 장자율심의와공적규제에관한채널자체심의담당자서면조사 101 자율심의를담당하는편성직원들의현실적인애로사항을먼저확인해야한다. PP 의경우심의뿐만아니라추가업무도있고온전히심의에본인의능력을쏟기는어려운실정이다. 현실의문제를좀더수렴하고, 이를지원하고보완할 PP를포함한공공의역할에대해서고민하는계기가되어야한다.(33) 제작피디들이자체제작콘텐츠에대해서심의규정을준수해제작하고, 편성담당직원들도어느정도시간적인여유를갖고심의후편성할수있도록시간적인여유를줄필요가있다.(33) 자율심의에대한인식의전환이필요하다. 대규모사업자는위반해서과징금을받는것보다이익이더크다고판단이되면위반을하고소규모사업자는자체인력의한계로자체심의를소홀이하다가방심위의제제가있을경우에만신경을쓰고있다. 또한실무자들이보수적으로판단을해도경영진의판단에의해무시되는경우가많다. 방송업계종사자들에대한인식의전환을위한노력이필요하다고생각되며, 처벌과보상이적절하게이루어야한다.(34) 둘째, 규제기관의역할이좀더협조와지원기능에충실하기를기대하였다. 방송프로그램에대한심의과정은법적제재그자체를목적으로하지않는다. 방송프로그램을통해야기될수있는유해성을미연에방지하고그에대한적절한법적책임을방송사업자들에게부과하기위한제도적기반내지조건이라고할수있다. 따라서단순히심의의결결과보다객관성과공정성을통한심의과정을보여줌으로써각주체들에게공신력을확보하는것이무엇보다중요하다. 이러한맥락에서규제기관은자율규제역량강화를위해사회적합의자로서의역할과자율규제의기반을조성하기위한법적보장마련의역할에주력해야할것이다. 강제적인공적규제를지양하는한편자율규제의지를독려하고사업자의부담을최소화하기위한정책지원방안을마련하고자율규제의역량강화를위해자율심의의방법이나절차등에대한구체적인사례를사업자들에게제시하여자율규제의역량을강화해나갈필요가있다. 결국사업자들의자율규제강화와공적규제와자율규제의조화라는측면에서의법제도적개선방안마련이필요하다. 자체심의의단점을보완하기위해서유사심의제재사례를수집하여비교, 분석, 해석을하게되는데이때많은시간이소요된다. 이에좀더효율적인업무를위해서는방심위가 방송심의해설집 등과같이실질적으로참고가가능한자료등을매년지속

118 102 방송채널사용사업자의자율규제활성화방안연구 적으로사업자에전달해줄필요가있다.(22) 방송통신심의위원회에서는 방송사업자제작실무진대상시청각교육자료 를주기적으로제작하고, 이를방송사업자에공유하는등의적극적인지원이있어야한다. 설명회등의형태가아닌시청각교육자료등시의적심의현안에맞는내용으로주기적인배포가필요하다.(22) 방송채널들대상설명회나찾아가는서비스를조금더적극적으로추진해주셨으면한다. 내부에서심의규정준수를위해노력하고있지만, 간혹협찬주들로부터기관의의견과다른거아니냐는확인을받을때가있으며, 일부현업담당자들도내부보다는위원회의의견을좀더신뢰하는경향이있어직접적인설명을들을기회가있었으면좋겠다.(24) 위원회가협조, 지원할수있는영역은현업들이쉽게이해할수있는예시위주의설명서를배포해주는것이다.(24) 매년 1회성설명회가아닌매월특정주제에대한설명회개최등을통해문서적으로부족한부분에대한설명이필요하다.(26) 심의위원회의활동에대한공문을통한홍보활동을강화하여개별 PP 에서심의업무의중요성을인식할수있었으면좋겠다.(27) 다양한연령과직종의사람들또는현재방송에서심의를담당하고있는채널의실무자들의의견을들을수있는기구나창구가있었으면한다.(35) 셋째, 협회와시민, 사회단체의협력모델개발의가능성도제안하고있다. 방송프로그램에대한심의가신속하게이루어져야한다는점에서대안이될수있는주체마련도고민해볼수있다. 또한상시적인모니터링체계를구축하고있는시민사회단체나협회등과의협력을통해제도화할수있는방안도제기된다. 각분야의협회나시민단체의경우양성평등등사회적문제에대해인식개선이필요한사안에대해서캠페인을지속적으로전개할필요가있다. 프로그램제작지원사업활성화, 월간좋은프로그램시상 ( 치하 ) 등을통해양질의콘텐츠를생산할수있도록독려도할수있다. 이러한노력은제작진과시청자의인식에긍정적인영향을미치고사회적공감대를형성하는데많은도움이될것으로보인다.(22) 협회등은방송사내부프로그램심의에관한역할보다는규정과현업의괴리로

119 제 4 장자율심의와공적규제에관한채널자체심의담당자서면조사 103 인한문제점과관련의견을수렴하고법개정에적극적으로개진하는역할을해주었으면한다.(24) 일반 PP 들의경우경영상황이나은일부 PP 들을제외하면대다수영세PP 들의경우저가의외주제작을통해프로그램을확보하고있어심의규정준수에대해인식이낮으므로자체적으로심의인력을운영가능토록인적, 물적지원이필요하다. 시청자미디어재단등의전문기관을통한무료사전심의제도를마련해도좋을것이다.(26) 자율심의가잘되기위해서는지속적인모니터링이필요할것으로본다. 이때채널사만이아니라시청률조사기관과심의기구가같이할수있는것은없는지제안해본다.(28) 법정제제전에사업자와시청자가함께하는의견을주고받을수있는매개기구가필요하다. 명백한위반행위에대해서는강력한제제가필요하지만심의를진행하다보면심의하는사람에따라결과가달라지는경우들이종종있다. 매개기구를통해다양한의견을모으다보면기본적인가이드라인이만들어지지않을까생각한다.(34) 2) 실효성있는자율규제시스템의공론화자율규제가공적규제를대신하여건전한방송시장질서를확립하고시청자의권익을보호하는데있어효율적일것인가는여전히의문이다. 하지만자율규제의중요성이확대되고있는것은자율규제를통해얻을수있는이점이공적규제를통해얻을수있는이점보다더많기때문이라는반증이기도하다. 자율규제는공적규제에비해사회적비용의절감, 내용규제에대한정부간섭의최소화, 심의의효율성및융통성증진등많은장점을지니고있다. 하지만방송심의의취지와목적에비추어생각해보면여러한계들이존재한다. 이러한자율규제의한계를극복하기위해서사회적수용수준에대한합의와공감이바탕이되어야자발적인조치와절차를통해법제도적장치와조화로운관계를설정할수있을것이다. 이처럼자율규제와의조화로운관계설정을위해공적규제는그절차상에서권위성은최대한배제하고, 제재조치는최소화해야한다는의견이지배적이다. 특히이러한제안을제기하는배경에는방송제작환경의위축과표현의자유제약등이문제로지적되고있다. 따라서업계의자율성을고려하되규제의공정성과객관성을제고할수있는자율규제의합리적개선방안이필요한시점이다.

120 104 방송채널사용사업자의자율규제활성화방안연구 방송사업자는시청자에게건전하고올바른콘텐츠를제공할의무가있는동시에시청자들에게새롭고즐거운콘텐츠를제공할의무또한지니고있다. 가끔씩일부의목소리와의견이다수의볼권리를침해하고있는건아닌지회의감이들기도한다.(21) 어떠한형태이든제재를받았다는자체가제작진이추후다른프로그램을제작할때직, 간접적으로영향을미치게된다. 실질적으로제재가이루어지지않았음에도소회의에안건이상정이되었다는사실만으로제작진은자체검열을하게되고표현의범위에제약을받게된다.(23) 현재의심의제도는법령상사후규제이지만프로그램을만드는입장에서는사전규제 ( 검열 ) 와다르지않다. 이러한규제는새로운시도를하고자하는창작자의의지를꺾게되고이는콘텐츠산업의발전과나아가우리가제작하는프로그램이글로벌경쟁력을갖추는데에도걸림돌이될수있다. 제작진의창의력을증대하여방송이시청자를위한다양한즐거움을제공할수있는방향으로규제가완화되어야하고결국에는자율심의로전환되어야한다.(23) 당사도전담부서가없었던 2013 년한프로그램이과징금 ( 총 4천만원 ) 을의결받고무척당황했던적이있다. 담당 PD 는단한푼의협찬도없이선의의의도로프로그램을제작했는데, 과징금의제재로내부인사위원회에회부되어징계를받고이후제작에크게위축된모습을보였다.(24) 자율규제는일반적으로규제에참여하는주체들의자발적수행과이행을전제로하지만자율규제과정에있어적극적인정책적지원없이는긍정적인효과를발휘할하기힘들다. 특히일부사업자들자율규제의수행과이행에있어상당한자원을투자하는반면, 어려운여건을가진다른사업자들은업무가중등으로인한부담으로작용하기도한다. 명확하고안정적인규제수준과형식에의한업계의의지에따른자율규제가이뤄진다면이외에부분에서는공적규제영역이법제도적으로보완해나가는방안이고려될수있을것이다. 규제기관의사전심의등이콘텐츠제작의자율성과독립성을해치는요소를내포하고있다는사실을고려하면현재의시스템을지속하는것이옳다고보인다.(25) 별다른문제점을느끼지않고있으며우리가보지못하는점을지적해주어공정성를확보하는데도움이된다.(27)

121 제 4 장자율심의와공적규제에관한채널자체심의담당자서면조사 105 사후심의는물론필요하다. 규정을어긴콘텐츠가다수의채널에공급될때심의위원회의역할은전혀없다. 그리고편성채널이자율심의후편성하기때문에최종책임을지는것은당연하다.(33) 예전에는과태료처분만아니면크게문제가없다고사업자가판단했지만최근에는플랫폼과의계약, 제작역량평가등에서방송통신심의위원회의제제가평가항목에들어가있어서법정제제를받지않기위해노력하고있다. 이런부분들이더강화되면좋을것같다.(34) 타율적인규제보다는자율적인규제에대한사회적요구가높아지고있고미디어융합으로인해빠르게변화하고있는방송콘텐츠에대한심의를외부에서규제하기에는방송시장활성화에부정적인영향을미칠우려도있다. 따라서실효성있는자율규제시스템구축을위해사회적공감대형성및합리적인합의가우선시되어야한다. 자율규제중심의사회적공감대형성은전제조건이다. 이를위해좀더예방과제재나처벌을줄여나가기위한개선의영역은합리적이고효율적인자율규제시스템마련에초점을맞춰야할것이다. 사후규제보다사전에방지를위한노력이필요하다. 사전심의를강화해전체적으로콘텐츠제작을위축하고다양한콘텐츠제작을저해하자는것은아니다. 사전방지를위한다양한의견수렴이중요하다는것이다. 공동의문제라는인식속에처벌강화보다는문제발생방지에더많은고민과의견수렴이중요하다.(33) 방송심의기구의단일화및심의자문기구로운영해야한다. 방심위와방통위의통합필요및영세업체를위한비강제적심의자문기구로운영해야한다.(26) 방송심의자율규제를위해서는방심위의역할과심의범위를축소해야한다. 현재의통신심의와같이최소한의규제, 네거티브원칙이되어야한다. 불법유해정보등의최소한의규제만남겨두고나머지는자율규제로모두전환해야한다. 방송사내부에자율심의기구를만들어자체적으로심의위원을선정, 정기적으로안건을상정하여위원회를열고제작진소명, 위반정도에따른제재의결과정을거쳐내부적으로징계하고규제할수있도록해야한다. 내부심의로합의점에도달하지못할경우는방송사자체에서운영하는외부자문기구에조언을받거나방심위에의결과정에서자문을구하는형식으로협조를요청할수있다.(23)

122 106 방송채널사용사업자의자율규제활성화방안연구 2. 스마트미디어시대방송심의의자율규제개선의견 미디어의융합과미디어간경계가모호한서비스들이등장하면서나타나는방송환경의변화속에서방송심의제도에대한법 제도, 운영방식의개선이필요한상황임을주목한다. 방송콘텐츠는더이상 TV를통해서만유통되지않으며, 방송제작자가아닌누구나자유롭게프로그램을만들고공유할수있게되었다. 특히다양한플랫폼으로이동, 다양한형태로변화하여시공간을초월해폭발적으로확장되면서다양한사람들에게직 간접적인영향을미치고있다. 특히방송이갖는사회문화적중요성과영향력을비춰볼때새로운미디어환경에서의무분별한콘텐츠가야기할문제점이나잠재적인위험요소를실효성있게차단하고통제하기어렵다는지적이다. 따라서역기능을예방, 대응하기위한심의및규제체계마련이필요한시점이다. 1) 자율규제와공적규제의상호보완체계마련최근개별미디어나콘텐츠에적용되는정책과규제가모호해지고책임소재도불분명해지면서방송심의제도의자율규제시스템수립및실행에대한사회적요구가증가하고있다. 건전한방송문화환경을조성하고기술및이용자의변화에대응할수있도록미디어환경변화에따른심의및규제체계개편의필요성을제안하고있다. 또한바람직한자율규제활성화방안을검토하는한편방송사업자와시청자의권익을보호하기위한공적규제와의협력방안도제안한다. 방송심의제도를효율적으로구현하기위해서는자율규제와공적규제는서로독립적이고상충적인관계가아니라상호보완적인관계로운영되어야한다. 일반 PP 업계스스로가준수하고있는자체심의제도및시스템보완을통해내외적으로긍정적인기능을발휘할수있도록하고, 심의제도의사회적공신력을높여나갈필요가있다. TV 는예전과같이강력한영향력을가지지못하며특히젊은층에서콘텐츠소비행태가 TV가아닌모바일, 온라인등으로이동하고있다. 또한특정사업자만이아니라누구나자유롭게프로그램을제작하고공유할수있으며이러한변화는점점심화될것으로보인다. 프로그램의소비와생산의패러다임이바뀌고있는상황에서 TV만을특정하여규제하는것은의미없다. 프로그램을생산하는모든주체를규제하지못한다

123 제 4 장자율심의와공적규제에관한채널자체심의담당자서면조사 107 면오히려자율규제를확대하여스스로가판단하고책임질수있는환경을만들고창작자의표현의자유를확대하여더창의적인콘텐츠를생산할수있도록해야한다. 즉콘텐츠생산자와이용자, 소비행태가지속적으로변화하고있는방송미디어시장의환경에서규제의효율성과매체의장기적발전을위해정부규제를최소화하고산업의자율성을보장할수있는자율규제로전환되어야한다.(23) 둘째, 자율규제의활성화를통해방송채널사용사업자는자사의이윤만을추구하는것이아니라공공의이익을위해사회적책임을완수하려는의지를보여줄수있다. 아울러법 제도적공백을보완함으로써자율규제와공적규제의상호관련성을유연하게융합할수있는방안도필요할것이다. 물론자율규제가방송시장에성공적으로정착하더라도표현의자유에대한헌법적가치의존중, 민주적여론형성및국민문화향상의도모와국민권익보호, 공공복리의증진등에대한궁극적인책임은정부에있다. 방송콘텐츠로인해국민의안녕과공동체의안전이침해되는경우정부는당연히법적 공적제재를가해야하며, 이러한정부의고유권한및역할을시장의자율규제가대체할수는없을것이다. 즉, 자율규제는법률적공백과한계를보완하여효율성을확보하고공적규제는시장의자발적준수를담보할수있는제도적기반을마련함으로써정당성을입증할수있게된다는점에서도자율규제와공적규제간의상호보완은긍정적효과를기대할수있다. 효율적인거버넌스차원에서시장과정부, 사회공동체와의협력과권력분배, 공동의노력은필수적이다. 대부분의방송사의심의규정위반건은고의적이아닌판단의실수일경우가많다. 이역시심의기준에대한개개인의생각과판단이다르기때문이다. 결론적으로사후규제에영향이지금처럼강력하다면자체심의는방송이후사후규제결정만을기다리게될것이고이는자체심의의지를더욱감소시키게될것이라생각된다.(21) 원칙적으로방송심의는사후규제지만규제를통해받게되는제재는제작진을위축되게만든다. 심의규정준수를위해제작진스스로자기검열하고표현의범위를축소하게된다면결국방송은시청자로부터외면받게될것이다. 이는장기적으로는방송산업의발전에부정적영향을끼치는결과를가지고온다. 따라서심의위원회는처벌을위한규제가아닌방송의질적향상을위한규제체계를확립하기위해자율규제를확대해야한다.(23)

124 108 방송채널사용사업자의자율규제활성화방안연구 사전자율심의와위원회의사후규제의조화를이루는건쉽지않는명제이다. 같은규정이라도현업과위원회사이에다소이견이있을수있는데결국위원회는규정위반에대한제재를결정하는곳이기때문에보수적인심의를할수밖에없고, 이로인해내부제작담당자들은제작에큰제약을갖게된다. 특히넉넉하지않은제작비예산을충당하기위해협찬주를통해자금을조달할시협찬주의요구를무시할수없고, 때로는협찬주의요청이규정의범위를넘어서는경우도있기때문에풀기어려운숙제인듯하다.(24) 2) 자율규제와공적규제의조화를위한정책적제언자율규제는공적규제보다신속하고유연한대응이가능하다. 특히방송제작과유통현장에서직접적으로관련있는문제적사안에접근함으로써독립성과전문성을확보할수있게한다. 또한건전하고품격높은프로그램제작환경을조성하고, 방송사업자의공익과사회적책무를다할수있도록도와준다. 그러나명확한심의규정의부재, 방송심의제도의현실성부족, 사업자들의업무부담등여러한계들이존재한다. 자율규제와공적규제의조화를위해업계의자율성을고려하되규제의공정성과객관성을제고하고자종합적으로제안된정책적제언은다음과같다. 먼저, 앞선 1절에서도운영의문제점과개선방안에서동시에제안되었던지적으로서, 구체적인심의규정및가이드라인을세심하게만들어제시할필요성에대한강조가눈에띈다. 공적규제의역할은자유과책임의조화를전제로하여각개별사업자들이보다내실있고효율성높은자율규제를시행할수있도록점검하고지원하며제도적기반으로서구체화해야할필요가있다. 모호한심의규정과심의담당자의성향에따라심의에대한판단기준이달라지면심의과정의혼란만가중시킬뿐만아니라심의결과에대한공신력도잃게된다. 따라서자율규제를적용하기위한심의규정및기준을보다명확히제시하고공적규제에서의불필요한규제항목은삭제하여현장에서모호한기준으로인해불필요한업무부담이나혼란이가중되지않도록해야한다. 규정집등을통한숙지는채널에서도열심히하고있지만현장에서는이에벗어나는, 그러나위반이라말하기모호한경우들이많다. 일정기간동안채널로부터이러한

125 제 4 장자율심의와공적규제에관한채널자체심의담당자서면조사 109 사례들을설문또는모니터링후좀더실질적인가이드라인보급이시급하다.(21) 일반 PP의경우많은채널수만큼이나규정내에서판단하기어려운많은경우의수들이존재한다. 이러한사례에대해제재를위한모니터링이아닌새로운가이드라인확립을위한모니터링을진행해주셨으면한다.(21) 방송사에는심의규정의범위안에서자체심의를진행하고있지만, 심의규정법규는애매모한부분이매우많다. 받아들이는사람에따라해석, 허용되는스펙트럼이크게다를수있다. 더욱디테일한가이드라인이만들어져야한다. 방송환경이크게변화하고있고각채널에서는매번새로운 경우 의수가발생한다. 채널에서는매번새로운경우에맞춰심의규정을해석해야하는어려움이존재한다. 그때문에해석의차이에서발생할수있는심의이슈에있어채널의의견도고려된다면좋을것같다.(21) 실무에서진행되는여러심의관련내용들이규정개정에반영될수있는의견수렴창구가있었으면한다. 특히제작현업에서가장힘들어하는협찬관련한내용들에대한좀더완화된규정개정이이루어졌으면한다.(24) 현재방송심의에관한가이드라인이모호한표현들로만들어져있어서방송통신심의위원회나방송사업자간의법적용에대한이견이있으므로이를보다구체적이고명확한해설기준을마련하여공표하여야할것으로보인다.(26) 일반광고의경우 90 년대후반에제정된심의규정을큰틀의변화없이아직도그대로적용하고있는점은매우시급히개선되어야하는점이다. 심의규정은간소화해야된다. 무분별한규제를위한명시적조항이너무많기때문에시청자에게피해가가는경우에한해서민원에따라제재수위를정하면된다.(36) 다음으로규제의신뢰성확보를위한소통공간및커뮤니케이션채널마련, 심의사례및결과에대한적극적인통보등규제기관과사업자간의소통강화를제안하였다. 공적규제과정에서규제기관과사업자간의입장차이는분명히존재한다. 규제의신뢰성확보를위해서는규제의필요성과타당성에대한공감대형성이중요하다. 따라서심의담당자와규제기관담당자간의온 오프라인의소통창구를마련하고, 구체적인심의사례를공유해야한다. 또한심의절차상의견진술청취에있어위원회의권위적이고행정편의적인태도를최대한배제하고방송사의입장이나해명을적극적으로수용하여자유롭게의견교환을할수있도록해야할것이다. 사후심의의결과가신뢰를확보하기위해서는심의

126 110 방송채널사용사업자의자율규제활성화방안연구 내용이불편부당하지않거나전문성이떨어지거나의도적이고공정하지않은것으로여겨져서는안된다. 따라서사후심의는합리적인절차와과정을거쳐이루어져야정당성을확보할수있으며, 사회적합의가형성되어야법 제도적취지를달성할수있게될것이다. 개별 PP는아무래도심의에대한관심과이해가부족한것이사실이다. 심의위원회홈페이지에관련한많은정보들을접할수있기는하나심의담당직원외에는그내용과흐름을공유하기가쉽지않다. 방송통신심의위원회에서보도자료를간헐적으로회사에공문형태로발송하여주시면그공문을접수한회사에서는심의활동에대한중요성을좀더진지하게공유할수있을것같다.(27) 현재편성직원이심의중애매한내용이있으면유선통화를통해내용을듣고확신을가지지못한채지나는경우가있다. 전체혹은영상의일부등해당영상을보내고 ( 소정의비용지급 ) 심의위반에해당되는지확인할수있으면한다.(33) 방송의영향력등을생각하여자체적으로심의를꼼꼼하게진행하고있지만모호한기준과전문성부족으로어려움이있다. 이를해결하기위해관련기관 ( 방심위, 시청자미디어재단 ) 에질의를자주하고있지만명료한답변을듣기는어려운실정이다. 또한방송사를직접규제하는곳이다보니질의를할때도조심스러운부분이많다.(34) 체계적인자율심의를위한지속적인교육과함께자문을받을수있는전문기구가있어야한다. 규제하는곳이아닌사업자와시청자입장에서의견을주고받을수있는기구가필요하다.(34) 심의기준이마련되어있음에도특정내용이나표현에대한위반여부를판단하여현장에적용하기는쉬운일이아니다. 채널심의담당자들도이러한어려움을해결할수있는심의관련교육의정규화, 채널요청에따른학습, 자율심의와심의사례집배포, 관련홍보활동등제도적장치를제안하였다. 자율규제가효율적으로운영되기위해서는심의제도를이해하고실천하는것이무엇보다중요하기때문에심의담당자를대상으로한교육체계마련할것을주장하였다. 또한이와함께실제현장에서일반 PP 들이자체심의에참고할수있도록구체적인심의사례집배포나유사사례에대한검색강화등이필요하다는의견도있었다. 이처럼자율규제의역량강화를위해심의담당자들에대한교육과홍보에더적극적

127 제 4 장자율심의와공적규제에관한채널자체심의담당자서면조사 111 인노력을투자할필요가있다. 더욱전문적인자율심의가진행될수있게일반 PP들을대상으로한교육자리를많이만들어주셨으면한다. 단순히규정집에있는한줄이아닌누적된사례들을통한효과적인적용방법또는디테일한민원현황등방송사에서도현실적인현황을알수있는자리가조금더있었으면좋겠다.(21) 예를들어심의의결정보를볼수있는영상도서관등을통해명확한가이드라인제시를위한문서적, 영상적인교육기회를제공해야한다.(26) 방송통신심의위원회에서도심의관련교육을강화할필요가있다. 사전심의가좀더바람직한현상이기는하나공정성과객관성을위해서방송통심심의위원회의사후규제와교육활동이꼭필요하다고생각한다. 모든프로그램에대해서제작당시철저한사전심의가필요하지만관점의한계때문에간과하는부분이반드시있으며비용의한계때문에충분한심의담당직원을유지하기가쉽지않다. 심의위원회에서힘들겠지만개별 PP들과의스킨십을좀더강화하여이러한한계를극복했으면좋겠다.(27) 개별사업자들의심의담당직원들의수준향상을위한교육의기회를많이베풀어주셨으면좋겠다.(27) 반복적인제제에관한해법은우선적으로심의교육의강화와심의직무의전문가를양성하는것이라생각한다. 규모가작은개별 PP에는심의를전문으로담당하는심의전문가가별로없다. 대부분편성담당자가수행하며깊게심의하지못하는경우도있다. 심의의일관성과예측가능성이필요하다. 심의교육등을강화시켜각담당자의자율적인능력을향상시켜야한다. 수시로방송사에심의교육자료배포, 디테일한가이드라인제작및배포등의교육이필요하다.(30) 방송사의심의담당자들을대상으로한구체적인사례중심의심의교육이가장효과적일것이다. 방송통신심의위에서회사로방문해직접심의교육을진행해주신일이있었는데, 유의해야할심의사례와그간궁금했던내용을질문할수있는시간이매우유의미했다.(31) 자율심의에있어가장큰문제는심의관련한교육의부재이다. 정기적인오프라인교육및실제심의위반사례를통한교육등적극적인참여교육이필요하다.(33) 각채널편성직원을대상으로분기별위반사례교육을통해관련사항을공유하고재발방지에도움을줄수있는교육이확대되어야한다.(33)

128 112 방송채널사용사업자의자율규제활성화방안연구 방송심의에관한지속적인의무교육이있었으면한다. 교육이있어도업무로인해참석하지못하는경우가많고경영진에서는심의에대한중요성을모르는경우가있고중요한것을알아도이익에의해무시되는경우가있다. 반드시의무교육으로해야하고인식전환을위한교육도병행되어야한다.(34) 일반 PP 채널의자율심의활성화를위해서는방심위쪽에서교육을자주해야한다. 성교육같이법정의무교육시간처럼만들어분기 1회또는연간 2회이상교육을받아전문적인지식을통하여자율심의를진행하였으면한다. 적어도분기에 1회는방심위에서토론회및심의교육을진행해야한다고생각한다. 모든것이급격히진행되는현재상황에서는 1년전심의와 2년전심의내용이다르다. 중장기적으로는심의교육을진행하여 (1주 4 주 ) 이수받은전문적인심의요원이각 PP에최소 1명이상이필요하다. 현재대부분의소규모 PP 의심의담당자들은경험및노하우, 심의관련자료책자를통하여개인적인쌓은부분으로심의를진행하고있다고봐도무방하다.(35) 제 4 절방송광고자율심의성과와제약점, 사후규제개선방안 한국케이블방송협회, 한국방송채널진흥협회, 한국방송협회를통해유사하거나차별화된질문을중심으로방송광고심의담당책임자서면심층조사를실시하였다. 3개협회를선정한이유는다음과같다. 한국케이블방송협회 ( 이하케이블방송협회 ) 는 PP 에대한사전심의를담당하는주체이고, 한국방송채널진흥협회 ( 이하채널진흥협회 ) 는 SO까지포함하는케이블방송협회와달리플랫폼이다르더라도콘텐츠를제공하는채널사업자가주요회원사이다. 따라서향후방송광고심의업무역시관련성이있을것으로기대하며선정하였다. 한국방송협회 ( 이하방송협회 ) 는지상파중심방송광고심의업무와시스템의안정성이상대적으로높게평가돼일반 PP 채널방송광고심의에관한조언과차이등을제언해줄수있을것으로기대하며의견을구했다. 3개협회각각의차이가있지만방송광고자율규제에대한과거, 현재, 미래의모습을함께나눌수있는주체들로서일반 PP 채널및사업자와함께조사대상으로삼았다. 설문의주요내용과분석은협회의방송광고사전심의성과와어려움, 제약점 / 방송통신심의위원회의방송광고사후심의와제제에대한문제점 / 방송통신위원회에

129 제 4 장자율심의와공적규제에관한채널자체심의담당자서면조사 113 대한협회의입장과개선및기대사항 / 방송광고자율심의활성화를위한제언과 중장기적개선의견등으로진행하였다. 1. 방송광고관련협회사전심의성과와제약점, 사후규제의문제점 1) 협회방송광고사전심의성과와어려운점, 제약점 3개협회에대한첫질문은방송광고사전심의의성과와어려운점, 제약점에관한것이다. 우선성과와관련해케이블방송협회와방송협회는공통으로회원사의심의담당자업무부담의경감과주요방송광고심의진행업무의빠른처리즉업무효율성이높아진점을꼽았다. 특히케이블협회는인포머셜광고의특성상심의의어려움이존재함에도회원사들의혼란을예방하며사전심의를잘진행하고있었다. 케이블협회를통한사전심의의장점은일반 PP 채널담당자의업무부담을줄이고있음. 또한협회의회원사이건아니건, IPTV 건상관없이케이블협회심의를득했는지여부가인포머셜광고집행의최초이슈가됨.(37) 개별 PP 의광고주수익원인인포머셜광고의심의진행업무가이전보다빠른프로세스로처리가능해짐.(37) 개별 PP 와인포머셜업체가상생할수있는방송광고심의틀마련제안. 협회심의가없었다면수많은인포머셜광고의대혼란이불가피했을것, 이광고의특징은완벽하게대부분의사람들의기준에맞는심의가어려움. 그럼에도큰무리없이심의를진행해오고있음.(37) 방송협회심의시스템과운영, 인력등에서장점이있음. 협회는회원사의광고심의를위탁받아일괄처리하고있어이는각방송사의업무효율성등여러측면에서긍정적임. 이에따라산업및경쟁력에저해되지않고소비자권익보호가치를유지하는데도기여했다고봄.(39). 방송협회는방송광고가산업및경쟁력에저해되지않는수준에서소비자권익보호가치를유지하는데기여했다는점과업계의무분별한광고확대를위한경쟁적심의가아니며, 과거사전심의당시보다표현의자유가확대되었다는성과를제시했다.

130 114 방송채널사용사업자의자율규제활성화방안연구 자율심의위원회구성과가이드라인마련, 현실의의견을지속적으로반영할수있었고, 5년간법정제재 0건을나타내고있다. 방송광고법적사전심의가위헌판결이후자율심의로전환되면서과거규제프레임에서소비자권익보호와산업발전이라는두개의가치가조화와균형을이룰수있도록하고있음. 가장큰장점은지상파방송의광고매출이하락하는환경에서도무분별한광고확대를위한경쟁적심의를하지않고, 소비자권익보호라는가치를유지함.(39) 법적사전심의당시광고집행기회의박탈도있었던점에비해, 자율심의전환이후법률상가능한범위내에서 표현의자유 가확대됨.(39) 협회는방송통신심의위원회심의규정을비롯해관계법령을준수, 학계, 법조계, 광고전문가, 방송사등으로구성된자율심의위원회를구성하여자율심의를위한가이드라인을만들어적용하고있음.(39) 해당가이드라인은법률에기반하고있으면서도사회적이슈는물론소비자, 광고주, 광고회사, 방송사등현실의의견을반영하여지속적으로검토되고있음.(39) 자율심의로전환될경우일각에서는소비자폐해우려를제기했으나 2018 년상반기기준방송통신심의위원회법정제재는햇수로 5년째 0건임.(39) 2017 년 10 월설립된채널진흥협회는아직까지방송광고심의관련업무를진행하고있지는않다. 그러나방송광고심의의책무에대해인지하고있으며, 조건이되면수행할의지가있음을전했다. 향후케이블방송협회와방송통신심의위원회사이에서간접적역할수행의가능성을전했다. 회원사들의고충을정부나의회에제기할수있는수준까지도필요하면진행할수있다는점을제안하고있다. 방송채널사용사업자로서방송사업자의지위를가지며, 심의규정 ( 방송광고심의에관한규정포함 ) 을준수할의무를지고있음. 현행심의제도는송출한방송사업자에게법적책임을묻는구조이기때문에회원사를비롯방송사업자들의심의업무에큰부담인것이현실적고민. 협회는회원사 PP 의부담을경감하기위해방송광고사전자율심의기능에역할을수행하는것은바람직한일이라고생각됨. 다만현재 2017 년 10월설립했고, 심의업무담당의인적, 재정적기반마련이되지못한상황임. 향후조직이안정되고규모가확대되면회원사를위한방송광고사전자율심의기능을할수있을것으로기대됨.(38)

131 제 4 장자율심의와공적규제에관한채널자체심의담당자서면조사 115 협회가아직방송통신심의위원회대상으로적극적활동을펼치기엔다소무리가있음. 다만현재케이블방송협회의사전심의의뢰상황을감안, 향후자율심의체제가원활하게운용될수있도록간접적인역할을할수있는부분이있을것으로봄. (38) 구체적으로는방송광고사후심의 규제와관련하여불합리한부분또는개선이필요한사안이확인될경우협회가회원사를대변하여방송통신심의위원회와이를협의 조정하는절차를밟을수있다고도생각함. 때로는정부나국회를대상으로현행제도의문제점을공유하고개선방안을제시, 요구하는적극적인대응도가능하다고봄.(38) 다음으로방송광고심의의어려운점과제약조건에대하여케이블방송협회는인력의부족, 인포머셜광고심의의어려움, 일반중소 PP 의고뇌, 규제기관심의담당자와의서로다른인식, 지상파와같은데이터관리시스템의부재, 심의비용의부담감등을언급하였다. 심의는공적영역으로진행해야하나유료심의업무에필요한사람충원이어려움.(37) 케이블방송사가집행하는광고는지상파와같은 CF 가아니라인포머셜광고가더욱많다는점에서심의자체가어려움이있음. 방송협회는 CF가대부분 15초메시지를전달하기때문에특별한경우가아니면심의에서큰문제가되지않고, 방송통신심의위원회에서논란이될만한광고자체가적음. 그러나인포머셜광고는광고시간이길면 10 분정도되고, 상품을직접설명하는경우가많아관련입증자료도많음. CF 는중소규모개별PP 광고담당자라도판단할시간과능력이있을수있으나인포머셜광고의심의는상당한숙련된심의담당자를필요로하는제약이있음 (37) 인포머셜심의담당업무를하다보니일반소비자의수준과다른심의담당자의기준으로심의하는것은아닌가싶음.(37) 지상파는코바넷등의시스템으로데이터관리가이루어지나케이블은데이터관리를체계적으로할수있는시스템이없고, 비용의여력도적은편이다. 웹하드를통해광고영상을업로드다운로드하면서심의가진행됨.(37) 채널진흥협회역시방송광고자율심의에대한고민들을제시하였다. 케이블방송협회책임자의언급과동일하게인포머셜광고심의담당자는높은전문성을요구하는데이러한인력이부족하다는것이다. 또한일부대형 PP 를제외하고일반 PP 는회사규모도작고, 직원도소수이기때문에, 인포머셜광고심의의부담감을전했다. 이러

132 116 방송채널사용사업자의자율규제활성화방안연구 한어려움을감안해, 인포머셜광고자율심의에적합한특화된인원구성을통한기구구성및집중심의지원방안을제안하기도했다. 방송광고-인포머셜광고담당심의담당자의전문성은매우높아야함. 1건의광고를심의하더라도스팟광고에비해엄청난시간과노력이필요하고, 상품의특징을설명하는광고카피가구체적이기때문에심의담당자의전문성도많이필요한편임.(38) 인포머셜광고자율심의로특화된인원구성이필요함. 전문편성일반 PP의경우회사의규모가작고소수의직원들로운영되는경우가대부분임이라현실적인여건을감안하면전문편성일반 PP 사업자에게는인포머셜광고자율심의가큰부담이될수밖에없음.(38) 이를해소하기위해서는인포머셜광고자율심의에특화된인원들로구성된자율심의기구를구성하여집중심의를하도록지원하는방안도좋은대안이될것임.(38) 방송협회는별도의어려움과제약조건보다는향후개선과기대사항에의견을제안하였다. 앞서케이블협회와채널진흥협회책임자모두가공통으로지적하는인포머셜광고를매개로유료방송과지상파자율심의의차이점에관한언급은매우인상적이다. 케이블방송협회의성과와제약조건은 2008 년이후협회차원의사전자율심의를진행할때부터유료심의를실시하다보니지상사방송사와의다른조건들이존재한다는점을짚어주었다. 현황차원에서방송협회는심의위원으로지상파 3사의광고담당국장이참여하고, 3사국장의주도아래심의가결정되고있어상대적으로단순하고책임성이보장되는조건이라고봄. 케이블TV는심의위원으로광고학과교수, 변호사, 소비자단체임원, SO, PP 담당자각 1인으로총 5인이참여함. 케이블 TV는 SO와 PP가함께있고, 광고또한지상파처럼대기업 CF 중심의시스템이아니라지역의조그만식당광고부터스타트업기업의광고, 상품을직접판매하는인포머셜광고등다양한광고가존재하는차이가있다.(37) 2) 방송통신심의위원회사후규제관련문제점 3 개협회공통으로언급하는문제점으로는방송광고심의와제재와관련해방송사 업자에게만전가되는부담즉, 심의규정위반에따른책임이고스란히사업자의몫이

133 제 4 장자율심의와공적규제에관한채널자체심의담당자서면조사 117 란점이다. 이외에도심의의결에있어차이가크고, 심의결정의일관성부족을들었다. 특히심의위원회의인적구성과성향에따라심의의결의차이가발생하고, 심의위원변경에따른기준의변화, 고민되는사안에대한사전문의에대한답변의부재등을제시하였다. 마지막으로방송광고에대한일반 PP 채널과사업자에대한법정제재는지나치게과하다는지적이다. 먼저방송광고에대한책임을방송사에게만묻는점에대한아쉬움을전하고있다. 광고상품에대한책임은광고주에게있음에도불구하고제재가방송사에국한되고, 방심위를출석해의견표명도방송사만함. 광고주에게소명의기회가주어져야하고, 책임질수있어야할듯. 문제상품에대해가장많이알고있는광고주의참여배제는문제점이라생각됨.(37) 방송광고업무담당자의경우현행방송광고사후심의체제보다사전심의시절이더편했다는말들도있음. 사업자의책임이더늘어나는구조라는현실에대한어려움을말하는것임.(38) 과거와달리방송사업자들에게책임만늘어나는구조로방송광고심의제도가바뀐것같음. 방송광고사전심의를의무화했던방송법조항이위헌판결전까지방송사업자들은 ( 사 ) 한국방송광고자율심의기구의사전심의필증을받은방송광고만송출하면아무런문제가없었음. 정부의위탁을받은심의기구가방송광고가능여부를판단해줬기때문에방송사업자는사전심의를통과한광고만송출하면문제가없고, 설령송출된광고가추후문제가되더라도방송사업자의책임은없었음. 심의규정을기준으로하는주체 ( 정부또는심의기구 ) 가심의결정을정정하면되었기때문임.(38) 법적사전심의 ( 예 : 보건복지부 - 의료기기등 ) 를받은광고물에대해서도방심위가제재를하고있음. 그리고해당기관과어떠한협의도진행하지않고, 허가받은광고물을방송한방송사에게제재를하는경우가있음. 이것은정부간협의의문제를민간에게일방적으로부담하게하는것임.(39) 심의규정을기준으로잘못된광고를찾고, 제재하는방식은방송사업자의실수 ( 심의규정위반광고송출행위 ) 가용납되지않는구조라고봄.(38)

134 118 방송채널사용사업자의자율규제활성화방안연구 둘째, 앞서기술하였듯심의위원회의인적구성과성향에따라심의의결에있어차이가있고, 심의결정의일관성이부족하다. 10여년간심의를담당하면서심위위원이나심의담당자가바뀔때마다성향과관심사에따라심의대상이정해지고, 결과가바뀌고있음. 어떨때는외국어표현에집착하거나어떨때는외국어표현에관심이없기도하며, 어떤담당자는심의규정의문구에집착하기도함.(37) 인포머셜광고심의와관련해심의위원회의인적구성과성향에따라심의결과의차이가큰편임. 케이블협회의심의를득한광고가방송통신심의위원회의사후심의에서는문제가되는경우가있음. 대다수의심의위원기준에부합해만들어지기어려운광고이기에이전한국광고자율심의기구의법적사전심의시에도항상인포머셜광고는추후감사에서여러번문제가되기도했음. 방송통신심의위원회의심의위원이바뀔때마나케이블협회의낮은심의기준을질타하는데, 어느누가심의를담당한다고해도, 인포머셜광고심의는유사할수밖에없는상황임.(37) 자율심의이후가장어려운것은방송통신심의위원회의위원들이변경되면심의기준이조금씩변경된다는것임 (39). 셋째, 고민되는사안에대한사전문의에대한답변의부재등을제시하였다. 문의과정에서답변이없어예방의어려움이있고, 고민이되는사안에대해서방심위에사전에문의를하면사후심의기관이라서유권해석을해줄수없다는답변을듣게됨. 해외의경우규제기관과방송사간자율협의에의해기준을만들어가고있는경우가많음 (39). 넷째, 방송광고에대한일반 PP 채널과사업자에대한법정제재는지나치게과하다는지적이다. 규정해석에정답이있는것은아니지만정도가지나친경우들이있음. 방송심의가행정소송으로갈경우심의위원회의승소율은낮은편으로알고있음. 방송도아닌광고에대한법정제재는지나친것아닌가싶음 (37).

135 제 4 장자율심의와공적규제에관한채널자체심의담당자서면조사 방송광고사후심의기대사항및개선의견 1) 방송통신심의위원회방송광고심의에대한기대사항자율심의에대한협회의입장과기대사항을살펴보면대략 2가지영역으로제시되었다. 앞서문제점에서언급된내용들에대한개선의견으로볼수있다. 먼저, 중소 PP의경우다른채널과다르게심의가완화될필요성을제안한다. 심의규정위반의책임성을높이려면방송광고심의규정의구체성과명확성이필요하고, 심의관련담당자가이해기쉽게적용할수있어야한다. 방송및광고종사자들이규제의범위를예측할수있도록하는조건들이좀더세심하게제안될것을언급했다. 중소일반 PP 사업자에게방송광고심의에대한책임을지라는것은무리로보임. 대형사업자대상방송광고심의 ( 가상, 간접광고등포함 ) 는담당인력도 3명으로알고있음. 일반중소개별 PP 심의전담담당자가있기어려움.(37) 협회는심의필증만확인하고, 업무를처리해도된다고생각됨.(37) 종편, 보도채널, 시청률상위채널이아닌일반 PP 채널에대한심의는완화해야한다고생각됨. 시청자에게미치는영향력이너무미미한대 TV 플랫폼을통한채널이라는이유로유튜브, 포털사이트보다더한규제는심한것같음.(37) 광고표현 ( 카피나영상모두 ) 하나에도해석나뉠수있는데, 방심위의조치에따라야하는상황임. 앞서심의규정위반의책임이고스란히사업자의몫이어야한다면, 방송광고심의규정이더욱구체적이고, 명확해져야할것이며, 방송광고심의관련업무자가쉽게이해하고적용할수있어야함. 이를위해심의규정적용가이드라인도제공되어야하며, 심의사례영상물들이 DB로제공될필요도있음. 피규제대상인방송사업자와광고업계종사자들이규제의범위를예측할수있도록해야심의규정을잘준수할수있게될것임.(38) 둘째, 미디어환경변화에따른인식의전환이다. 규제에관한포괄적인인식과구체적개선의견을제시하고있다. 다소과도한방송광고규제나방송광고금지품목등은환경변화와매체영향력을고려해탄력적인규제완화와개선노력이필요할것이다. 또한환경변화속비대칭규제의해소노력, 심의와규제를강화할영역과완화할영역을구분할필요, 고시나가이드라인의일관성과포괄성, 관련부처간합의등도제안하였다.

136 120 방송채널사용사업자의자율규제활성화방안연구 미디어환경변화속방송광고규제, 자율심의, 사후심의에관한생각은여전히규제만강화하고있지않나싶음. 금지품목은규제조정이필요하고, 영향력감소에따른규제패러다임변화도요구됨. 즉탄력적규제완화와개선노력이요구됨. TV를떠나인터넷, 스마트모바일미디어로이용환경이바뀐상황속방송광고규제강도는여전히강력하고변함이없음. 어린이와청소년들도 TV 를멀리하는상황에서유튜브 페이스북등으로대표되는스마트미디어를더가까이에두고있음.(38) 방송광고금지품목규제가있음. 도수 17도이상의주류는죽었다깨나도텔레비전광고를할수없음. 그런데극장, 인터넷등청소년이쉽게접할수있는매체를통해서는버젓이소주광고를함. 뭔가많이이상하다는생각이듬.(38) 앞으로 TV의영향력은갈수록줄어들것임. 방송광고규제패러다임도변화되는시대상을반영해야할것임. 매체영향력을고려한탄력적인규제완화 개선노력이필요한시기라고생각됨.(38) ( 비대칭규제해소 ) 지상파방송과유료방송의방송광고를각각모니터링해보면명백히규정에위배되는 (ex. 근거를표기하지않은최상급, 도로교통법위반등 ) 광고가유료방송을통해송출됨에도방심위에상정되거나제재가내려오지않음. 반대로, 지상파방송의광고물은법적사전심의기관에서허용한표현까지도제한을받는등매체간비대칭심의를받고있으며, 이는지상파방송의광고청약을더욱축소시키는결과가되지않을까우려됨. 광고수익이곧방송프로그램의질과연결되기때문임. 자율심의단계에서지상파방송의심의를더보수적으로할수있다하더라도, 규제기관에서의제재는동일한잣대가필요함.(39) ( 관련부처나기관과협의고시와가이드라인적용의일관성과포괄성요구됨 ) 공정위등관련부처의고시나가이드라인을통해허용되는표현이나, 법적사전심의기구의심의를완료한광고물에대해서도방송통신심의위원회가행정지도를내리는경우가있음. 이는부처간협의로풀어나갈필요성이제기됨.(39) 2) 방송광고자율심의활성화를위한제언과개선의견먼저방송광고자율심의활성화방안을위한제언은현장에서방송광고심의를진행하는데있어서필요한현재의과제를중심으로서술하였다. 앞서제기된문제점이나어려운점을개선하기위한 3개협회의의견이다. 4개항목으로제시하고자한다.

137 제 4 장자율심의와공적규제에관한채널자체심의담당자서면조사 121 첫째, 방송광고심의에서차별성에따른행태규제역시다르게적용될필요성에대한제안이다. 가상광고나간접광고의증대, 개별 CF 보다인포머셜광고가더증가하는추세이다. 새로운유형의광고심의에대해관심을갖고, 허위, 과장광고에대해서는강력한규제와그외광고에서는표현의자유를넓히는완화된규제를제안하였다. 채널별상이한방송광고내용과형식을고려한심의와제재의신중성도언급하고있다. - 점점신문역시광고와기사가접목되는것을광고주가원하고있기때문에기사형광고, 광고형기사가늘어나는추세임. 광고와기사가믹스되듯이프로그램에가상광고, 간접광고가늘고있음. 개별 CF 는신문광고처럼계속추락할것이며, 다이렉트마케팅인인포머셜광고가빈광고시간을채울것으로예상됨. 개별 CF와인포머셜광고의심의활성화보다는가상광고, 간접광고의새로운유형개발과심의에대해고민해야할것이적절할것으로생각함.(37) 구체적으로는소비자를오인시키는허위 과장광고에대해서는강력하게제재하되이를제외한심의규제는표현의자유를넓히는차원에서완화된규제를적용하는변화가필요하다고생각됨.(38) 전문편성일반 PP 를통해송출되는방송광고는지상파방송사업자채널을통해송출되는방송광고와형식 내용면에서큰차이를보이는경우가많음. 지상파방송광고의경우 15 초내지 30 초분량의짧은스팟광고가주류를이루는반면, 일반 PP 방송광고로는홈쇼핑상품판매방송과유사한인포머셜광고가주를이룸. 인포머셜은짧게는 1분에서길게는 15분까지이어지며, 쉴새없이성우멘트와자막이흘러나옴. 그래서한국광고자율심의기구시절에는 10분짜리인포머셜광고사전심의필증은 A4용지로 10장분량을 10포인트글씨로가득채우는경우가많았음. (38) 둘째, 방송광고심의의제재실효성과관련된다. 행정지도등구체적제재에맞는실효성확보와예방, 조정의중요성을강조했다. 또한행정지도의판단기준의명료함이필요하며, 이해관계자의의견을청취할수있는신중한접근과판단을강조하고있다. 행정지도등구체적제제에대한실효성에맞도록수행할필요가있으며, 청취를통한예방과조정이중요하다고봄. 규제기관이지도와제제가중심이아니길기대함.(39) 행정지도의판단기준역시객관적이고명확해야함. 방심위의행정지도는법정제재와달리방송사의재허가및방송평가에영향을미치지는않고, 따라서행정지도공문의내용역시문제가우려되니유의해라라는수준임. 그러나방송사입장에서는공문으로

138 122 방송채널사용사업자의자율규제활성화방안연구 그결과가하달되고, 최대한빠른시일내에해당광고를수정하거나내려야함. 즉, 방송사나광고주의영업에즉각적인영향을미침. 행정지도가주관적영역에대한의견이많고, 법규정상명확한기준이없는상황에서방송사 / 광고주의영업의자유를침해한다면큰문제임. 특히행정지도의경우이해관계자의의견을청취하지않기때문에더욱신중한접근과판단이필요함.(39) 셋째, 방송통신심의위원회업무를민원위주심의로전개하는방식이다. 전수모니터링방법의효율성도점검하고, 과도한규제와제재는줄여가는방식으로의변화를기대하고있다. 민원위주의심의가필요함. 현재방심위는민원 + 전국적인모니터링 + 유관기관과의업무협조를통해심의를진행하고있음. 그러나연간심의결과를살펴보면인력 + 예산대비효율성의의문이제기됨. 실례로규제기관이민원외에직접전수모니터링을하며규제하는국가는거의없는것으로파악됨. 참고적으로일부국가는민원신청시비용을민원인에게부담시켜과도한민원발생여지를줄이고있음.(39) 넷째, 방송통신심의위원회의전문성강화에대한의견이다. 앞서문제점에서언급되었듯정치적성향을떠나현장을알고대표할수있는위원회구성이되기를희망하고있다. 방송통신심의위원회의존재필요성에대한성찰이선행되어야한다고생각함. 실질적으로대통령 3인, 여당 3인, 야당 3인의추천으로구성되는방송통심의위원회는전문성과자질에있어서우려가있다는지적들이있음. 정치적인성향을떠나서방송계와통신계를대표하는심의위원회구성을할수있는방안도마련해야할것같음.(37) 다음으로방송광고자율심의활성화를위한중장기적개선의견이다. 자율심의의본질적목표인소비자권익보호는물론협회와방송통신심의위원회의상호협력시스템구축등에초점을둔논의들로 3개영역으로분류하였다. 첫째, 방송통신위원회의사후규제와관련해신뢰성확보에대한제언이다. 자율심의는신뢰성담보가선행되어야할것이다. 회원사와협회, 규제기관의파트너간적극적소통이필요하다. 처벌보다는자율규제에따른상생의인센티브나개런티제안이주목된다. 자율규제의능동성과긍정성을높일수있는발상의전환이라생각된다.

139 제 4 장자율심의와공적규제에관한채널자체심의담당자서면조사 123 만약협회가회원사 PP의방송광고자율사전심의업무를위탁수행할수있으려면협회자율심의결과에대한신뢰성이담보될수있어야함. 쉽게말해협회에서자율심의를받으면방송통신심의위원회의사후규제로부터면책을받거나정상을참작하여일정정도규제 처벌의수위를낮춰주는실익이있어야할것임. 자율사전심의결과에대한개런티도필요, 방심위의노력도요구됨. 전제조건으로사후규제기관인방송통신심의위원회와협회자율사전심의파트너간적극적인소통의창구를마련하고상호간에긴밀한업무협업이이루어져야할것임. 이외또다른방법으로는축구경기에서 1차경고 ( 옐로카드 ) 후 2차경고시퇴장 ( 레드카드 ) 시키는것과같은 2진아웃제를협회의자율사전심의결과에적용하는것도아이디어로제안함.(38) 둘째, 협회와규제기관등협력관계구축을위해사업자와의협의 / 자율심의기관과규제기관과의협의및가이드라인구축강화 / 이해관계자와관계부처, 관련기관등의협의를강조했다. 이를통해방송광고사전, 사후규제에따른소비자권익보호에기여할수있도록연대에대한강조도보였다. 해당자율심의기관과규제기관과의업무협의를통한가이드라인구축이필요함. 참고적으로미국의 FCC 가우리나라처럼운영한다면더많은인원을유지해야함. 하지만시장에서정말문제가되는민원에대해서만처리하고나머지는해당광고제품의시장에맡기는것을기본으로하고있기때문에더적은인원으로도유지할수있는것임.(39) 사후규제기관인방송통신심의위원회가경직된방송광고규제의틀고수보다업계의자율정화노력을좀더인정하는방향으로개선되기를바람.(38) 심의규정적용및해석에있어서이해관계자, 관계부처, 관련기관과의보다활발한협의가필요함. 심의현장에서는규정의적용 / 해석이애매할경우규제기관의유권해석을의뢰할수밖에없음. 그러나과거에는소관이아니라거나, 관련부처와직접적인상의를하라는답변이있기도함. 이러한답변은해당광고가송출될경우방심위는이를제재할근거가없는것인지에대한의문이들기도함. 일부선진국의심의규정중에는규정해석이모호할경우심의규제기관과상의하라는내용이조항으로삽입되어있는경우도있음. 이는일방적인규제를위해존재하는규제기구보다소비자권익보호와산업의발전이라는큰가치를규제기관과모든이해관계자들이같이실현해나가자는의미로서규제기관의존재목적을충분히이해할수있음.(39) 셋째, 방송광고심의역시좋은콘텐츠를만들수있는환경구축에대한노력의

140 124 방송채널사용사업자의자율규제활성화방안연구 필요성을제안하고있다. 특히진정한소비자권익보호와표현의자유, 관련산업의변화에발전에맞는자율심의시스템과역할이필요한데, 이를위한구체적협업가능과역할분담자구책도요구된다. 공정하고객관적인심의결과를도출할수있는시스템을지속적으로발전시켜나가야할것이다. 규제의실효성검토를위해서는면밀한조사역시중요하다. 이를통해사업자들과협업, 소통이될수있기를기대하고있다. 실질적으로개별 PP 사업자에게광고자율심의활성화는쉽지않은문제임. 자율심의활성화보다는개별사업자가좋은프로그램을만들수있는환경을만들수있도록도움주기를기대함.(37) 진정한소비자권익보호와표현의자유, 관련산업의변화에발전에맞는자율심의시스템과역할이필요한데, 이를위한구체적협업가능과역할분담자구책도필요할것임.(39) 법적사전심의가위헌판결이나고있는상황에서, 소비자권익보호와표현의자유, 관련산업의발전을조화롭게지켜나가기위해서는자율심의기관이더욱공정하고객관적인심의결과를도출할수있는시스템을지속적으로발전시켜나가야함. 자체적인심의기준, 검증가능한자체위원회구성등도조성되어야함.(39) 방심위의규제가일반 PP 들에게적정한규제로작동해야함. 일부 PP 에서는방심위가규제를한다고하여도광고수익대비벌금으로구분할경우광고수익이더높은경우가많아규제의실효성이없는경우가있음.(39) 규제기관이모호한심의규정을더만들어가는것이아닌적극적으로사업자들과협의를하여문제점등을논의하는것이바람직할것임.(39) 종합적으로 3개협회가공통으로요구하는사안이있고, 특히강조하는부분들이분석결과에나타났다. 특히케이블협회는인포머셜광고심의에대한문제의식과중소 PP 관점에서사전심의의필요성에대한의문, 향후산업과성장의기반속에서, 시청자의인식에맞춰진광고심의가이루어져야한다는점을강조하였다. 채널진흥협회는방송사업자의공적책무와요구에따른역할을인식하고있으며, 향후조건마련에따라업무와관련된협력이가능할기대를같도록응답하였다. 심의업무는하지않고있더라도방송광고심의에대한채널및사업자들의요구에대해서는케이블협회와같은구체적경험과제언이아니더라도정확히인식하고있음을발견하였다. 방송협회

141 제 4 장자율심의와공적규제에관한채널자체심의담당자서면조사 125 는협회주도의방송광고자율심의시스템운영과경험을통해서좀더소비자권익향상과미래전망에대한제언도하였다. 기업의영업자유나소비자관점, 방송과광고산업의발전에도심의의타당성이함께검토되는마인드가필요하다고전하고있다. 이러한시스템운용은향후케이블방송협회나기타심의담당기관과채널, 사업자들에게도연계되고확산되기를기대해본다. 이외 2개협회가제안한규제완화와규제강화의견도있었으나보고서에담지못한아쉬움이있다. 방송광고자체보다방송광고심의와관련된내용을중심으로분석하였다. 제 5 절요약및결론 방송심의는건전한방송문화환경조성을통해장기적으로방송발전에이바지하고방송사업자와시청자모두를보호하기위한목적을가진다. 새로운디지털환경에서콘텐츠제작- 유통 -소비패러다임이바뀌고있는상황에서방송콘텐츠에대한효율적인심의시스템을구축하고자율규제를활성화하는방안마련이시급한실정이다. 특히그동안방송사업자들의자율규제로서의자체심의가부족한점이있었고, 공적규제로서방송통신심의위원회의사후심의는표현의자유제약논란, 즉각적대응미비, 심의규정의모호등법 제도적한계를드러내고있다. 방송에대한규제의어려움이있지만방송이갖는영향력과부정적우려를해소하기위해방송심의제도의특성과한계점을고찰할필요가있다. 이를토대로공적규제와자율규제의협력하에공익성과신뢰성을담보하는한편일반 PP 에적합한효율적이고합리적인규제체제가검토되어야한다. 채널심의담당자들의자율규제활성화를위한기반조성을위해제시한의견을정리하면다음과같다. 첫째, 심의주체간의노력과협력을강화해나가야한다. 실질적인강제력이없기때문에자율규제가제대로정착하기위해서는구성원들각자의자발적인노력과법제도적인보완책을마련해나가는것이중요하다. 일반 PP 들은장기적으로방송이미지제고를위한업무로인식하고자율규제를위한시스템에투자및지원을적극적으로확대해나가야한다. 규제기관은협조와지원의기능으로자율규제역량강화를위해

142 126 방송채널사용사업자의자율규제활성화방안연구 사회적합의자로서의역할과자율규제의기반을조성하기위한법적보장마련의역할에주력해야할것이다. 마지막으로협회와시민, 사회단체와의협력을통해상시적인감시와노력을지속해나가야한다. 둘째, 실효성있는자율규제시스템의공론화과정이필요하다. 사회적수용수준에대한합의와공감이바탕으로사업자들의자율성을최대한보장하되법제도적규제조치를최소화해야한다. 특히스마트미디어시대에따른심의및규제체계개편의필요성이제기됨에따라바람직한자율규제활성화방안을검토하는한편방송사업자와시청자의권익을보호하기위한공적규제와의협력방안도제안한다. 먼저, 방송심의제도를효율적으로구현하기위해서는자율규제와공적규제는서로독립적이고상충적인관계가아니라상호보완적인관계로운영되어야한다는점이다. 또한자율규제의활성화를통해방송채널사용사업자는자사의이윤만을추구하는것이아니라공공의이익을위해사회적책임을완수하려는의지를보여줘야한다. 아울러법 제도적공백을보완함으로써자율규제와공적규제의상호관련성을유연하게융합할수있는방안도필요할것이다. 효율적인거버넌스차원에서시장과정부, 사회공동체와의협력과권력분배, 공동의노력은필수적이다. 자율규제와공적규제의조화를위해업계의자율성을고려하되규제의공정성과객관성을제고하고자종합적으로제안된정책적제언은다음과같다. 첫째, 구체적인심의규정및가이드라인마련이다. 모호한심의규정과심의담당자의성향에따라심의에대한판단기준이달라지면심의과정의혼란만가중시킬뿐만아니라심의결과에대한공신력도잃게된다. 따라서심의대상의범위를명확히하고안정적인규정을제시함으로써심의과정에서불확실한예측가능성을최소화해나가야한다. 장기적으로자율규제와공적규제의역할을분담함으로써심의의효율성을높이는한편변화하는미디어환경에적합한심의제도가모색되어야할것이다. 둘째, 규제기관과사업자간의소통을강화해야한다. 규제의신뢰성확보를위해서는규제의필요성과타당성에대한공감대형성이중요하다. 따라서심의담당자와규제기관담당자간의온 오프라인의소통창구를마련하고, 구체적인심의사례를공유해야한다. 또한심의내용이불편부당하지않거나전문성이떨어지거나의도적이

143 제 4 장자율심의와공적규제에관한채널자체심의담당자서면조사 127 고공정하지않은것으로여겨지지않도록심의절차상의문제를개선해나가야한다. 자율규제를충실히수행하고있는일반 PP들에대해서는정책적지원장치가필요하며, 이를통해업계의자율의지를높이고책무성을강화해나갈수있을것이다. 마지막으로심의관련교육의정규화, 채널요청에따른학습, 자율심의와심의사례집배포, 관련홍보활동등제도적장치를마련해야한다. 자율규제의활성화는심의제도의이해와실천에서시작된다. 업계스스로가준수하고있는자체심의에대한제도및시스템보완을통해내외적으로긍정적인기능을발휘할수있도록하고, 사회적공신력을높여나갈필요가있다. 앞서제시된일반 PP 채널사업자들의견해를현장의목소리로수렴하여스마트미디어시대경쟁환경속에서좀더자유롭고다양하며유익한채널과콘텐츠의활성화로나아갈방안이심의영역에서도제안되어야할것이다. 즉, 자율심의와공동규제의조화를위한우선개선사항과중장기정책은선택적일수있다. 서로다른견해도있고, 사업자측면과정책기관측면에서상호조정하고논쟁할영역도있을것이다. 이러한결과들이다양하게얽히면서서로의이해를바탕으로논의되어야한다. 이를통해방송심의의목적을달성하기위해자율규제가가지고있는장점과성과들속에문제점과개선안이부분수렴됨으로써적극적이고주체적으로활용할수있는심의와자율심의가더욱강화되고확산되기를기대한다.

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145 Korea Communications Standards Commission 제 5 장 자율심의와공적규제에관한학계전문가서면조사

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147 제 5 장자율심의와공적규제에관한학계전문가서면조사 131 제 5 장 자율심의와공적규제에관한학계전문가서면조사 제 1 절연구개요및방법 자율심의활성화를위한학계전문가심층서면조사설문항목구성을위하여심의사례결과를검토하여현황과특성을정리하였다. 실제 2018 년상반기심의의결현황분석과특성을통해설문의연구문제에대한구체적질의및조사대상선정과질문을구체화할수있다. 이를통해조사의목적과조사방법을서술하고자한다 년상반기심의의결현황분석과특성 1) 2018 년상반기월별심의사례검토 2018 년 2월 ~6 월까지심의의결한현황분석을보면방송광고, 정보교양채널, 연예오락채널부문에서특정한형태가발견되고있다. 제4기방심위를통해의결했지만, 방송시점은방송광고는 2017 년 6월 ~2018 년 6월, 정보교양채널 2017 년 6월 ~2018 년 5월, 연예오락채널 2017 년 5월 ~2018 년 5월이다 년 7월이후에야최근프로그램이나방송광고에대한심의의결의시의적성과가나타나지않았나생각된다. 그의미는방심위의사후규제로법정제재와행정지도의결이나오더라도이는기존프로그램에대한판정일뿐과연앞으로시청자와만날새로운프로그램에서지적된문제점들을예방할수측면에서는고민이필요할것으로본다. 사업자들의자체심의과정에서걸러지고, 주의해야하는지, 자율규제나사후심의의성과가어떤의미있는조치로이어져야하는지모두가고민해야할영역이다. 특히일부를제외하고는상대적으로낮은수준의권고가다수, 의견제시이고, 법정제재수준인경고수준내용도얼마나심의의무거움과책임감으로사업자에게다가갈

148 132 방송채널사용사업자의자율규제활성화방안연구 지의문이다. 물론지난 3기방심위에이어 4기방송위의심의과정이일정기간단절된후올해부터시작됐다는특별한구조적상황이긴하지만앞으로는프로그램방영시점을전후로한사전심의, 사후심의간의일정과시점의근접성이좀더구체적으로요구될것이다. 이외중요한특성들을서술하면다음과같다. 먼저, 3개영역에대한의결현황관련유사성은반복방송에따른동일사유제재가중복, 다수라는점이다. 방송광고는지상파는물론종편 보도PP, 상품판매방송, 전문편성중거대 MPP, MSP 소유채널부터중소일반 PP까지특정방송광고하나가관련조항위반이면채널이나방송일시의차이가있더라도전체가권고, 의견제시, 일부주의를받는다. 일예로특정정수기, 세정제광고, 건강기능식품광고, 다이어트광고다수, 자동차흠집제거광고, 주류광고, 모바일게임광고등이 방송광고심의에관한규정 제18조 ( 진실성 ), 제19조의2( 자료인용 ), 제4조 ( 품위등 ), 제13조 ( 차별금지 ), 제8조 ( 안전성등 ), 제35조 ( 부동산등 ), 제3조 ( 법령의준수 ), 제43조 2( 방송광고시간의제한 ), 제33조 ( 주류 ) 위반이다. 이때문에수십건에서 3-4 건으로지적된특정광고물로인해사후심의의결, 그것도권고수준이하정도로평결된다는점이다. 실제채널마다문제점이지적되지만동종상품광고등몇개의위반되는방송광고로인한심의제재라는것이다. 또한앞서언급했듯지상파부터중소일반 PP까지동일한제재임으로, 평결전해당광고의위반된사항을제거하거나줄일수있는방안은어떤것일수있는지, 방송광고규제가할수있는조치의필요성, 제재건수가반복되는것이아니라문제영역을제거하고유통될수있는방안모색이현실적으로매우어려운문제이지만고민이필요하다. 정보교양채널은채널별프로그램은뉴스나경제프로그램, 부동산정보소개프로그램에서부동산광고, 금융광고, 아파트 / 분양광고, 재테크정보, 낚시관련특정상품, 전문가패널출연발언의문제등이 방송광고심의에관한규정 제9조 ( 공정성 ) 제14 조 ( 객관성 ), 제46조 ( 광고효과 ), 제42 조의2( 부동상등에대한투자자문행위 ), 제35조 ( 성표현 ) 등위반제재조항이다. 특히제46조 ( 광고효과 ) 위반이방송광고만이아니라정보교양채널의경제관련뉴스나프로그램, 따라서경제관련채널 (MTN, 매일경제TV 등 ) 이많았고, 실제방송광고에비해법정제재수준은경고가많다는점도눈에띤다. SO 의프로그램은해당지역전체에동일프로그램이방송되기때문에 협찬고지등에

149 제 5 장자율심의와공적규제에관한학계전문가서면조사 133 관한규칙 제7조 ( 방송의공정성및공공성유지 ) 등에위반되는약품이나질병관리발언등이문제된사유였다. 이외개별제재채널은제42 조 ( 의료행위등 ) 와앞서 협찬고지등에관한규칙 제7조 ( 방송의공정성및공공성유지 ) 위반이고, 문제내용은뷰티상품, 다양한협찬고지, 병원소개, 보험설명등이다. 이상을보면, 실제로 PP라하더라도채널이든해당프로그램이든경제와광고, 상품에대한홍보등이다수지적되고있다. 연예오락부문은해당드라마와특정예능오락프로그램이반복방송에따라노출되며, 권고수준에서의결되었다. CJ E&M 계열 PP가 19개다보니 tvn, OCN, OtvN, MNet, DIA TV 등, MBC 플러스의 MBC every1 을비롯한계열채널이다수를차지한다. 무법변호사, 나의아저씨, 미스트리스, 블랙, 코미디빅리그, SNL 코리아, 짠내투어, 쇼미더머니, 아이돌학교, 인생술집, 어서와한국은처음이지, 코미디빅리그, 비디오스타등이해당된다. 의견제시, 권고수준부터일부주의등이있다. 즉특정드라마나인기오락프로그램등이본방이후재방, 삼방을하게됨으로써그대로방송되고, 이후사후심의제재를받는것이다. 이로인해본방에대한즉각적문제제기가되어사후심의가진행되기전재방이후는해당내용을편집해내볼수있는시청자제보나시청자모니터링이제기될수있으면제재사유와건수를줄이고, 시청자들에게도좀더위반되지않는내용이방송될수있는시스템이갖춰지면어떨까제안해본다. 이들프로그램역시권고와의견제시가많고, 건전성이나수용수준, 품위유지위반조항, 간접광고위반으로써사실상상당수준의부적절한내용이라고는보기어렵다. 다만위의 MPP 계열채널외에중소 PP 채널에서도가학적, 피학적묘사나양성평등위반, 성표현등주의조치에관한프로그램과채널에대한내용은주목할필요가있다. 이외연예오락영역이다보니티캐스트계열의패션앤, e-채널의 < 내딸의남자들 > 과 < 별거가별거나 > 등법령의준수위반사유였다. < 신상터는녀석들 > 로 K-Star, 코미디TV가간접광고조항주의조치, ETN 의 < 닥터의선택 > 은의료행위위반으로권고, 앞서 CJ E&N 계열채널들역시특정프로그램의내용보다광고, 즉간접광고위반은주의와경고로높은수준이다. 연예오락부문에서영화채널을살펴보면, 2017 년 6월방송된영화로인해인디필름은 2018 년 5월성표현위반으로과징금 1천만원의높은제재를받았다. 이외스크린,

150 134 방송채널사용사업자의자율규제활성화방안연구 Mplex 역시수용수준, 폭력묘사, 충격 혐오감위반, 성표현조항위반으로주의를받았다. 일부영화는방송법의제33조 ( 심의규정 ) 제6항, 방송프로그램의등급분류및표시등에관한규칙제4조 ( 등급분류기준 ) 위반으로주의및등급조정요구로의결되었다. 영화프로그램은관련타법에의한규제가있는상황에서 PP 채널에대한사후제재가발생하는만큼, 영화관련법률과연관하여방송심의의사후제재대상내용을사전협력할, 사업자사전자체심의강화방안은없는지살펴볼필요가있을것이다. 2) 방송심의제재조치유형검토사후규제를통한제재조치중 방송법 상최고수준의징계는과징금이다 년부터 2018 년상반기까지과징금중연예오락 PP는 2013 년 11건, 2014 년 1건, 2015 년 3건, 2016 년과 2017 년은없으며, 2018 년 1건이다. 우선 2018 년 MTN < 경제매거진 ( 방송분 > 은광고효과위반에따라과징금 ( 보도자료 ) 을받았다. 이외경고수준에경제관련채널들도 1년이넘어서야경고를받았다. 앞서언급했듯이 1년이지난뒤제재의의미가무엇인지, 좀더신속한사후심의가요구되는시점이다. 또한시간이갈수록방송광고나정보교양채널에서의광고효과위반이많아지고, 그내용들이유사한경우, 반복된사유와유사한조항위반, 누적된채널에대한제재가단건으로권고, 주의, 경고를받는다. 이때, 특히경고누적의경우는차별화된제재가요구된다. 아니면, 사전에광고관련심의영역을사후규제하기이전단계에서자체심의와협회, 기타시민단체나시청자모니터링단체등을통해걸러낼수없는지조치가필요할것이다. 또한제작자, 사업자입장에서광고가차지하는비중에따라매출과수익의영향력, 제작비용보존에긍정적측면이있는상황에서방송광고나광고효과위반, 간접광고가지속적으로늘어날수밖에없는구조가계속되고있다. 이러한상황에서좀더현실적인광고관련심의기준이나내용들에대한사업자와규제지관이상호협의해구체적지침을매뉴얼화할수는없는지자문해본다. 광고사들에게제공할수있는사전지침노력 ( 교육등 ) 이필요하다. 이때, 일반 PP의경우는실제로다른허가나승인사업자와달리등록 PP로서그위반수준의수가적고 ( 사업자대비 ), 사후규제전체건수에서도가장적은편에속한다. 동일광고

151 제 5 장자율심의와공적규제에관한학계전문가서면조사 135 에따른중복위반이라면방송사업자전체의방송광고심의를조정하는틀내에서지침이마련되고, 개별사안의경우에는좀더낮은수준의심의가필요한것은아닌가싶다. 이외앞서소개한건강, 아파트, 다이어트, 의료등위반내용광고들에대해채널별로광고를제공하기전방송광고심의에관한단일시스템사전심의를통해그위반건수를사전에제거, 조정하고건전한방송광고제공으로나아갈방안이필요할것이다. 개별건으로논의해보고자한다. 지난 2년간과징금이없다가올해과징금이부과된 < 인디채널 > 의경우, 성표현위반사유가지닌타당성은인정되나과징금이사업자규모에비해과도하지않는가라는의견도있다. 즉 2018 년까지과징금대상이된채널 32 건중 PP 는 MPP 나지상파계열 PP 등이많았고 ( 최근 2015 년 3건, Mnet, 각 3000만원 ), 중소 PP는올해인디채널을포함해 5~6 개에지나지않는다. 그러나과징금액수는일천만원 ~ 삼천만원수준으로과징금을빈번히내더라도실제대형채널사업자들의제재실효성은크지않다는지적이다. 이때문에채널들의규모나시장혹은시청영향력이고려된과징금규모의차등화가사유만으로처리될것이아니라제재대상에따라서도분류될필요가있지않나의견제시를해본다. 물론소형, 영세사업자라하더라도그규제위반사유가심각할경우에는과징금의높은제재수준을피할수는없을것이다. 단영화상영물의방송에관해서는앞서제시했든좀더촘촘한제재기준으로들여다볼필요가있다. 더불어방송채널사용사업자에대한심의제재결과에대한전체방송사업자심의제재결과내비중과함의, 적절성을위해민원처리현황에대한검토를실시하였다. 이상을살펴본결과일반 PP 는좀더자율심의를활성화, 중간에사후규제전매개해시의적이고, 타당한자율심의지원시스템확보를통해타사업자에비해서는사후규제수준을낮게차별화시켜야하지않는가도생각했다. 방송통신심의위원회모니터링업무축소, 더욱증대하는인터넷영역으로규제업무확대, 물론이제유튜브등을통해유통되는콘텐츠가플랫폼을가리지않고유통, 시청하게되고증가하는상황에서융합적규제기관이플랫품별, 사업자시장진입규제 ( 허가, 승인, 등록등 ) 에따라일괄, 순차적으로심의기준을만들어해소할필요도있다는생각도염두에두었다.

152 136 방송채널사용사업자의자율규제활성화방안연구 그러나미디어다양성위원회결과를보더라고, 또한일반 PP와다르게 PP내에서도지상파 ( 계열사 PP 포함 ) 를다양한영역을능가하는주요 MPP 의경우시청자에게미치는영향력을고려한다면방송채널사용사업자내에서경고누적과과징금처벌에대한차별화된방안이요구되지않는가의견이제기되기도한다. 물론과징금은상품판매방송이가장많다. 따라서과징금이외심의제재내용과법적용에있어서다수의의견제시, 권고는사실상문제적이지않을수있다. 즉, 좀더지침을정교화해서충분히자율심의나문제점을사전제거하거나예방할방안의모색은가능한가여부도고민되었다. 법정제재라할수있는주의와경고역시도반복될경우가중하는방향으로높여가고, 그사유에대해서도심각한수준과경미한수준에대한경계를좀더명확히할필요가있을것이다. 특히중소일반 PP 에대해서는 ( 대형 PP 는좀더예외적논의필요 ) 방송인만큼심의의적절성이요구된다면, 이를강제할수있는과징금처벌보다상위의제재 ( 경고이상으로제재하는방안등 ), 등록 PP 지만승인수준으로갈지, 일정시간방송정지, 방송프로그램내자막고지등의추가보완된제재도필요한것은아닌지다양한방안에대한아이디어도생각해볼수있었다. 앞선장들을통해방송심의와의결결과에대한검토는물론 2017 년심의사례집검토와 2018 년상반기민원처리현황등도검토하면서일반 PP에대한사후규제현황이타사업자와비교해연관지어현행의제재수준에대한검토도질의할수있었다. 나아가변화되는환경속에서미래지향적개선안, 대안의모색까지학계전문가들을통한의견청취를통해분석하고자한다. 2. 학계전문가서면조사개요및방법 1) 조사목적및내용 < 방송채널사용사업자의자율규제활성화방안연구 > 를진행하기위해학계전문가들을대상으로구성한조사목적은다음과같이제시하였다. 현재방송프로그램은물론방송광고에대한심의가방송사업자와방송업계 ( 협회 - 방송광고만 ) 에의한사전심의와방송통신심의위원회의사후심의로전개되고있다. 타사업자와는달리방송채널사용사업자 ( 일반 PP) 는등록사업자로서심의나제재와

153 제 5 장자율심의와공적규제에관한학계전문가서면조사 137 관련해방송의공적책임수행에서직접적인영향력을미치지못한다는의견들도제기되고있습니다. 이연구는현재사업자들의자체 ( 자율 ) 심의와방송통신심의위원회의사후심의, 심의의결과제재수위, 제재의실효성등과관련공적규제와자율규제의적정한조화를이루기위한방안, 이를통해콘텐츠의질적제고와이용자만족을위한사업자들의자율규제활성화방안을모색하고자한다. 이를위해등록사업자인방송채널사용사업자 ( 일반 PP) 대상자율심의와사후심의현황과사례검토후제기되는문제점들을발견, 개선및대안마련, 자율규제활성화방안을도출하고자한다. 이를통해증가하고있는다수의콘텐츠품질유지, 시청자의권익향상, 규제기관의사후규제실효성확보, 미래지향적콘텐츠규제방향과정책개선효과등을개선하기위해활용될것이다. 학계전문가설문앞쪽에제시된조사목적은허가및승인사업자와달리등록사업자인방송채널사용사업자 ( 일반 PP) 를대상으로자율심의실태, 사후심의현황과평가에서제기되는문제점, 개선및대안을마련하여자율규제활성화방안을도출하고자한다. 이를통해증가하고있는다수의콘텐츠품질유지, 시청자의권익향상, 규제기관의사후규제실효성확보, 미래지향적콘텐츠규제방향과정책개선효과등을마련하는데활용될것이다. 이를위한구체적인방안및의견을서술토록제안하였다. 구체적설문은총8개의질문과함께, 개별질문에소분류질문을구체화시켰고, 일부중복되거나배타성이적은항목에대해서는공통답변으로서술할수있도록제안하였다. 특히이심층서면조사는방송통신심의위원회사후규제, 전체사업자에관한질문이아니라주로방송채널사용사업자 ( 일반 PP 즉지상파계열 PP, 대형 MPP 부터 1개채널사업자까지, 다른허가, 승인사업자가아닌등록사업자대상의자율심의와사후규제관련조사임을강조하였고, 일부질문의다매체, 다채널환경, 특히타사업자와인터넷방송영역까지의콘텐츠증가환경을염두에둔질의도포함하였다. 질문유목은부록을통해제시한설문을통해매우구체적으로제시하고있다. 일부주요주제만소개하면다음과같다. 1. 자체자율심의미비에대한지적과개선방안 2. 사후규제심의의결현황특성과평가, 대안모색 3. 사후규제내용에관한질문-정보교양, 연예오락, 방송광고및내용규제총평

154 138 방송채널사용사업자의자율규제활성화방안연구 4. 내용규제관련심의의결기준에관한질문- 항목별적정성 (4점척도, 평균분석 ), 기준적용의필요성과중요성 (3순위, 중복체크분석 ) 5. 심의의실효성, 제재의실효성, 방송품질개선기여관련평가 6. 방송통신심위위원회의심의업무수행및효과에대한평가와문제점, 개선방안관련예시안제시및구체적방안제시질의 7. 사업자의자체심의, 자율규제와방심위의사후규제, 공적규제의조화를이룰수있는정책적방안, 실효성과전문성강화방안등 8. 미디어생태계변화속타채널이나사업자들을고려한자율심의활성화방안 2) 전문가선정및분석방법학계전문가선정기준은방송통신심의위원회최근 3년간참여연구진, 방송통신심의특별위원회전현직위원, 방송심의관련다수논문의연구자, 문헌연구를통해발견한학자, 유관분야전문가를대상으로 15인을선정하였다. 전문분야는방송심의및내용규제, 방송광고및방송광고심의, 법제관련전문가, 방송정책전문가, 유관분야전문가등으로선정하였다. 현직교수및강사, 유관분야 ( 직접적인일반 PP 채널관련전문가를배제 ) 관련책임연구원등이다. 조사초기에좀더비판적이고자유로운의견제시를위해연구진은분석에서익명처리를제안하였다. 전문가들의응답분석에서는조사기간내초기응답자서명가나다순및중반이후응답자서명가나다순으로학계 1, 학계 2 등으로분석하였다. 분석된순서와상관없이소속을전체가나다순으로배치하면다음과같다. 전문가 15인은경기대, 공공미디어연구소, 닐슨리서치코리아, 대진대, SBS, 선문대, 성균관대, 순천향대, 외국어대, 전북대, 중앙대, 충남대, 한국언론재단, 한신대, 한양사이버대재직학자이다. 조사시기는개인별시차가있었으나 9월 11일 ( 화 ) 부터 9월 20일 ( 목 ) 까지실시되었다. 분석을위해선이미선행연구나현황평가등에서사용된자료및연구서, 논문등을일부인용함과동시에학계전문가들의개방형응답에대한결과를소개하고있다. 일부질문에대한찬반견해역시다수와소수가있더라도핵심적인제안들을그대로유목별분류뒤소개하고있다. 제2절부터제3절까지분석내용, 제4절은요약과결론으로서술하였다.

155 제 5 장자율심의와공적규제에관한학계전문가서면조사 139 제 2 절방송심의제도의현황과문제점 방송심의제도는법적근거는헌법적가치에근거하고있다 ( 헌법 제21조제4항, 헌법 제37조제2항 ). 헌법 제21조제4 항에서는 언론 출판은타인의명예나권리또는공중도덕이나사회윤리를침해하여서는아니된다. 언론 출판이타인의명예나권리를침해한때에는피해자는이에대한피해의배상을청구할수있다 고표현의자유에대해규정하고있다. 반면 헌법 제37조제2항을통해 국민의모든자유와권리는국가안전보장 질서유지또는공공복리를위하여필요한경우에한하여법률로써제한할수있으며, 제한하는경우에도자유와권리의본질적인내용을침해할수없다 는표현의자유에대한유보조항도두고있다. 이에근거하여 방송법 제1조에서는 방송의자유와독립을보장하고방송의공적책임을높임으로써시청자의권익보호와민주적여론형성및국민문화의향상을도모하고방송의발전과공공복리의증진에이바지함 을목적으로하면서방송의공정성및공공성을유지하고방송의공적책임을준수하도록하기위해심의제도를운영하고있다. 또한방송심의의근거가되는방송의공정성및공공성심의에관한조항은 방송법 제32 조이며 11), 방송심의규정제정의근거는 방송법 제33 조에규정하고있다. 이외에도방송프로그램에대한방송사업자의자체심의에관한규정 방송법 제86 조, 방송사업자의자체심의규정및방송프로그램내용에관한의견제시또는시정요구를할수있는시청자위원회관련규정 방송법 제87 조 ~ 제90조, 방송심의규정위반방송사업자에대한제재조치 방송법 제100 조등방송심의와관련된일련의규정을두고있다. 우리나라의방송심의제도구조는방송사업자자체심의를통한자율규제와방송이후의방송통신심의위원회심의와제재를통한공적규제의이원체계이다 년 6월헌법재판소의위헌판결에의해방송프로그램은물론방송광고에대한심의가방송사업자와방송업계에의한자체심의와방송통신심의위원회의사후심의로전환되었다. 11) 방송법 제 32 조는 방송통신심의위원회는방송ㆍ중계유선방송및전광판방송의내용과기타전기통신회선을통하여공개를목적으로유통되는정보중방송과유사한것으로서대통령령이정하는정보의내용이공정성과공공성을유지하고있는지의여부와공적책임을준수하고있는지의여부를방송또는유통된후심의ㆍ의결한다. 이경우매체별ㆍ채널별특성을고려하여야한다 고명시하고있다.

156 140 방송채널사용사업자의자율규제활성화방안연구 1. 방송사업자의자체심의제도 1) 자체심의현황및한계방송사업자들에의해실행되는자체심의는방송사내부적으로시행되는자율규제성격의심의를말한다. 자체심의는프로그램이제작되기전이나송출되기이전에향후발생할수있는사안에대한잠재적인갈등발생요인을예방하기위한차원에서정책적으로장려하고있다. 방송현장과밀접하게실질적인심의에주력할수있고, 과도한규제비용감소와, 방송사의편성권과표현의자유등을침해할소지가적다는점에서바람직한심의제도라할수있다 ( 주정민외, 2015). (1) 자율규제로서자체심의의한계그러나방송사업자들의자체심의는법적 강제성 이없다보니방송프로그램에대한심의결과가단지내부참고자료로활용되고있다는점이한계로지적된다. 또한이를시행하는방송사업자들의자체심의제도에대한인식부족과참여의저조는결국자율규제로서의자체심의를무력화시키고방송심의제도의전반적인규제완화등으로이어지게된다. 따라서방송사업자들의자체심의제도에대한정당성과필요성에대한공감대형성이우선되어야하며, 이를뒷받침할수있는법제도적개선방안마련이필수적이라하겠다. 허가나승인사업자가아닌이상, 자체심의를강제할수있는방안은없다. 방송평가또한허가승인사업자에한해이루어지고있어더욱그러하다. 즉, 일반 PP의경우자체심의를해야할유인이명확하지않은상태이다.( 학계 10) 방송채널의수익구조개선이어려운상황에서자율심의를강제하는것은현실적으로어려운측면이있다. 또한자율심의를준수하지않았을때의처벌규정을강제하는것도법제도취지에맞지않는측면이있다. 자율심의를강화하는것은바로타율규제를의미하는것으로자율규제를강화할수있는방안을마련하기는어렵다.( 학계 11) 방송사업자의자체심의에외부규제기관이지나치게개입하거나일일이관여하는것은원래언론의자유보장취지에부합하지않다.( 학계 13)

157 제 5 장자율심의와공적규제에관한학계전문가서면조사 141 일반 PP들의자체심의실적보고서제출은의무가아니기때문에, 위원회가제출을요청할필요는없다. 경영상황이나재정여건에서상대적으로열세에있는중소 PP 들은자체심의실적보고서를제작할인적 / 재정적여유가없다. 또한일반 PP 들중절반밖에제출하지않는종합보고서는사실상보고서로써의가치를크게지니지못하며, 이를통해얻을수있는정보나실익이사실상없다.( 학계 12) (2) 방송사업자의현실적여건부족특히다매체다채널시대의방송환경의변화와시청자의분화는매체간경쟁으로이어지고있어방송내용의표현방식이나수위등에있어합리적수준에서의방송의공익성을담보하지못할수있다. 이러한상황에서현재의심의제도는매체별로중첩되거나중복되어나타나고있으며, 현행심의체제를잣대로새로운매체의새로운콘텐츠에대한심의를통해공익적요소들을준수하도록하기에는어려운측면이있다. 시청자들의시청방식에서기인하는이러한구도와경쟁관계는앞으로더욱심화될수있으리라생각되는바, 일반 PP 채널이등록사업자이며, 자율심의가어렵다는물리적한계에도불구하고, 방송내용물의품질과사회적영향력에대한사업자의자각과함께최소한의심의기준이요구된다고생각한다.( 학계 14) 특히형식적인심의제도운영은규제의실효성을달성하지못할뿐더러중소 PP 채널은인력이나규모가충분하지않은상황에서공적기구가해야하는역할을사업자에게전가함으로써산업에게부담을지울수있다.( 학계 13) 또한방송사규모나여건등에따라전담인력을운영하지못하거나심의업무담당자의전문적인자질이부족하다는점도문제이다. 실제자체심의를하는과정에서명확한규정이나근거를바탕으로하는것이아니라내부직원들의조언이나감을가지고관행적으로해결하는수준에머물고있다. 이러한관행들은자율규제에대한방송사업자들의태도나인식이반영된것으로방송사업자들의의지가부족하다는사실이라고지적한다. 따라서새로운미디어환경에맞춰자체심의제도를재정비하고, 합리적인법제도적정착을위해서도명확한심의기준을마련해심의과정에대해숙지하고, 심의안건에대해서도내부적으로합의된숙고과정이필요해보인다.

158 142 방송채널사용사업자의자율규제활성화방안연구 중소 PP 들의경우자체심의를위한모니터링요원등전문인력을확보하여활용하기어렵다는점도문제점의하나로지적될수있다. 여기에는심의인력에대한교육및운용비용등도문제로지적된다.( 학계 7) 자체심의의한계나미비점은지상파계열 PP와 MPP 를제외한일반 PP의열악한경영상황이라판단된다. 채널 / 콘텐츠경쟁력이상대적으로떨어지는일반 PP 들은유료플랫폼사업자들로부터좋은또는앞쪽채널번호를부여받기힘들고, 이에따라수익도높지않다. 전체적으로경영상태가좋지않다. 이에따라자체적으로콘텐츠를심의하는데투여할수있는인력이나비용에부담을느낄것이고, 자율심의가후순위로밀릴가능성이높다.( 학계 12) 일반 PP 채널의자체사전심의는기업규모에따라상황이다르다고생각한다. MPP 등은인력수, 전문성등이중소 PP 에비해높다. 또한중소 PP 의경우자체제작프로그램비중이상대적으로낮다. 결국중소 PP 의자체심의한계점이나미비점은인력규모, 전문성, 낮은자체제작비중등으로자체심의필요성에대한인식이높지않고, 만약인식이높다고하더라도자체심의절차를뒷받침할수있는인력또는업무배분등이분명하게정의되지않았을가능성이높다고생각한다.( 학계 4) (3) 자체심의기준의모호성자체심의에서가장중요한문제점은일관되고명확한심의기준이부재하다는데있다. 심의규정과심의내용의모호성, 중복규제와과잉규제의부당성, 프로그램과선거방송규제에서의공정성과형평성논란, 포괄심의의비효율성및비일관성등에있어끊임없이문제가제기되어왔다 ( 김도연외, 2015). 특히자체심의를함에있어방송프로그램의내용에대한부분보다각채널이가지고있는특성이나심의담당자의주관적인판단이더중요한기준으로작용할수있다는것이다. 실제자체심의과정에서프로그램내용에대해심의담당자의주관적인판단에따라심의기준을느슨하거나상대적으로낮은수준으로적용하거나, 방송사형태나특성에따라방송프로그램심의운영체계기달라비슷한수준의프로그램내용이라도심의결과가다르게나오는경우도있다. 방송사업자의자율에맡겨둔부분이지만자체심의기준이모호하거나추상적이고각방송사마다다른기준이적용된다는점때문에그실효성에의문이제기되고있는이유이다. 따라서일관성과공정성을확보하기위해서

159 제 5 장자율심의와공적규제에관한학계전문가서면조사 143 는자체심의규정을적용함에있어보다분명하고명확하게해야하며, 방송심의과정에서기존심의사례를참조하는등보완적노력도병행되어야할것이다. 개별 PP 의규모와상황이매우다르고, 심의의기준도각사마다다르고, 중소 PP 의경우구매프로그램도많아이러한기준자체가 PP운영에서제대로이루어지지않고있다. PP들의심의가없거나, 관행적으로이루어지거나, 이러한자율심의제도가개별 PP 안에제대로안착되어있지않다. 지상파나종편, 보도등재허가나재승인등의관문이있는경우이러한공적책임에대한걸러지는자율시스템이운영되는정도이고, 나머지일반 PP 특히중소 PP의경우이에대한제도자체가없는경우가많다.( 학계 3) 자체심의의가장큰문제점중하나는자율규제의기준이모호하거나추상적이어서개별사업자들마다적용하는기준이나원칙이상이할수있다는점이다.( 학계 7) 2) 자체심의제도의개선과제 (1) 방송관련기관및단체등에심의업무위탁이에따라방송사업자와방송업계등의자율적인노력을통해시청자의권익보호와방송문화향상을위해노력할수있는지원방안이마련될필요가있다는지적이다. 단순히하나의방송사업자차원이아닌전체방송산업의측면에서방송프로그램의공정성과공공성, 방송사업자의공적책임을준수하기위해방송관련기관및단체등의역할이중요하게주목되고있는것이다. 방송사업자들이스스로자체심의를하기어려운상황인경우방송관련기관및단체등의심의업무를대행할수도있다. 그러나방송의특성상프로그램에대한심의가신속하고상시적으로이루어질필요가있다는점을고려하면방송관련기관이나단체의심의위탁은선결되어야하는문제들이존재한다. 즉, 자체심의의외부위탁은심의절차와심의결과의활용에대한문제, 부가적인비용발생의문제, 심의대상의사각지대에놓이게되는문제등을안고있다. 또한이러한자율규제모델이성공적으로시행되기위해서는규제기관과심의대행기구, 방송사업자간에공감대를형성하고원활한소통이전제되어야가능할것이다. 일반 PP 들이개별적으로하는것보다 PP 연합회등연합으로자체심의를할수있는

160 144 방송채널사용사업자의자율규제활성화방안연구 시스템을활성화할필요있다.( 학계 3) 자율규제를반드시개별기업이해야만하는것은아니다. 협회혹은제3 의기관과협업을통해풀고, 이를수행할경우정책적인센티브개념을도입해지원한다면지금보다활성화될것이다.( 학계 6) 케이블협회와같은협회조직에서스스로논의하여대책을찾는것이현재로서는최선일것이다. 방송통신심의위원회에서방송제작자들에대한교육을정례화하고, 사업자별로이를전담하는부서가있어야한다.( 학계 5) 향후개선을위해개별 PP 별로어렵다면최소한유사장르별 ( 보도, 교양, 게임, 오락, 정보, 취미, 종교, 스포츠, 교육, 영화등 ) 로업계와전문가가함께참여하는자율심의위원회가구성되어활동하는것도고려해볼수있다.( 학계 8) (2) 방송사업자의개선노력및교육등을통한인식전환자체심의제도를효율적으로운영하기위해서는방송사업자들의노력과인식전환은가장중요한문제이다. 자체심의제도가방송사업자들에게불필요한업무로서부담감을느끼지않도록방송심의업무를전담하는부서를운영하여자체심의가독립적이고엄격하게운영될수있도록노력해야한다. 방송사규모및여건등에따라독립부서를운영하지못하는경우에는편성국등에심의업무를전담할수있는전문인력을배치하고심의담당자들의역량강화를위한방송사업자대상의전문교육의체계화해나갈필요가있다. 이러한방송사내부의개선노력과더불어자체심의제도에대한책임성을강하게인식할필요성이있다. 방송사업자스스로자체심의를통해프로그램의품질과품격을높이고방송사의이미지를제고할수있다는인식의전환이필요하다. 자체심의는반드시행해야하는일이라는인식을심어줄필요가있다. PP들의경우사실상자체제작프로그램이차지하는비율이작고, 특히오리지널제작한프로그램보다는다른방송사에서이미방송한프로그램들이많아자체심의가어렵다는것은납득하기어렵다. 계열사 PP 의경우는지상파나모계열방송사에서이미자체심의를완결했을것이므로문제가안되고, 중소 PP가문제라고하지만자체제작물이많지않아충분히해결할수있는문제이다. 이는방송사의태도나인식의문제이지해결불가능한

161 제 5 장자율심의와공적규제에관한학계전문가서면조사 145 일은아니라고본다.( 학계 9) 중소 PP 들의어려움은예상가능하다. 매출과시청률등상위사업자들에대한강화와주목은필요하지만중소 PP들은사전교육강화등으로유연하게대처할필요가있다. ( 학계 15) (3) 자율규제시스템구축및운영을위한제도적지원다매체다채널시대에방송콘텐츠의다중생산과유통체계에대응하기위해새로운심의체계정립이필요하다. 방송사업자스스로가방송의공정성과공공성을확보하고, 공적책임을준수할수있도록자체심의시스템의구축과운영에대한제도적인지원이필요하다. 방송사업자가방송제작과수용과정에서실질적인심의에주력할수있도록규제기관은이전과는다르게규제보다는제도적지원방안을제시하는역할로변모해야한다. 규모가작은 PP의경우자체심의인력도확보하기어렵고, 심의절차등시스템구축에도어려움이있을수있으므로, 방송통신심의위원회가이를지원해주는제도를시행할수도있다. 가령방송통신심의위원회와 MOU 를체결해사업자의자체심의에대한지원을제도화하는방안이다.( 학계 10) 자율규제의실효성을확보하기위해서는규제나제재조치보다는양질의프로그램을생산하는방송사업자에대한보상을통해스스로동기부여할수있도록하는것이중요하다. 실제방송사업자들이자체심의에소요되는비용부담등에어려움을겪고있기때문에방송프로그램내용이건전하고공익성에부합한다면경제적보상을통해방송사업자스스로양질의프로그램의제작할수있도록해야한다. 예를들어 PP 역량평가에있어가산점부여, 방송콘텐츠제작지원금지원등을통한인센티브를부여하는방안이제기되고있다. 자체심의시스템을갖추고자체심의실적이우수한 PP의경우방송통신위원회와협의하여 PP제작역량평가, 방송프로그램제작지원사업등에서인센티브를제공하는것이다. 예를들어, PP 제작역량평가항목에준법부분을추가하고우수PP 에대해별도로시상하거나, ( 이미일부반영되고있으나 ) 방송프로그램제작지원사업에서가산점을부여하는방법등을생각할수있다.( 학계 4)

162 146 방송채널사용사업자의자율규제활성화방안연구 허가 / 승인사업자의경우자체심의시스템구축이페널티성격으로강제되고있는데반해, 일반 PP 는인센티브방식으로유인을제공하는것이필요하다. 일반 PP 가참여할수있는각종수상제도, 콘텐츠제작지원사업, 방송통신위원회 ( 과기정통부 ) 의 PP 역량평가제도등에서가산점을부여하는방안도가능하다. 또는일반 PP 중콘텐츠품질관리를위해자체심의를충실히수행하는사업자에대해서는모범사례로지정을해주는것도일종의보상이될수있을것이다.( 학계 10) 한편프로그램제작과수용과정에서자체심의에대한필요성과정당성을이해하고실천하는일은무엇보다중요하다. 자체심의의목적이올바른방송문화의방향을제시하고시청자의권익보호라는큰틀에서시행되는만큼방송사업자도스스로프로그램을통해자율규제의취지와자체심의의절차와과정에대해적극적인활동을전개할필요가있다. 규제기구또한방송사업자및일반시청자들에게자체심의에대해적극적으로알리고향후의프로그램제작과수용과정에서의교육과홍보에더많이투자해야할것이다. 방송통신심의위원회는이를충분히홍보함으로써, 자율심의의기반을확대해가는정책을펼칠필요가있다. 큰틀에서는과기정보통부가 PP 인증제를도입하고, 인증기준으로자체심의실적과시스템구축을비중있게반영하는것도좋을듯하다.( 학계 10) PP 채널사업자들에게스스로의자율규제가이득이된다는신호를일관되고지속적으로전달하는정책을추진해야한다.( 학계 13) (4) 법적제재조치의수위조정법제도적제재사후심의위반시처벌수준을강화해과징금을확대적용해야하는방안도제기된다. 이는방송통신위원심의위원회의법적권한행사를통해민간영역중심의자율성을강조하면서불법콘텐츠에대한제재조치를높여서방송사업자의자율규제노력을이끌어내겠다는전략이다. 방송사에대한과징금이부과되면직접적인압박으로경제적제재등을피하고자긍정적인효과를기대할수있게될것이다. 방송법 에규정된방송통신심의위원회, 방송통신위원회의역할수행이무엇보다중요하다. PP 의자율적, 사전심의및충실한심의가이뤄지지않을때더불어자율심의에대한의지가미흡할때방송통신심의위원회, 방송통신위원회의적극적인법적권한의

163 제 5 장자율심의와공적규제에관한학계전문가서면조사 147 행사가필요하다고생각한다.( 학계 1) 우리나라심의제도가행정적제재중심이기때문에쉽게완화되지않았다. 법위반을통해획득한수익에대해서는그이상의과태료나과징금을부과하는경제적제재를강화할필요가있다. 재허가 / 재승인을받지않는일반 PP의경우행정제재는아무런의미가없기때문이다.( 학계 10) 정책부서입장에서보면그렇다고자율심의나자료제출의자율성을강제규제하기는현실적으로어려워보인다. 방법은지금처럼자율심의를지도하고, 자료제출역시권장사항으로지도하되, 사후심의에서규제대상이되었을때제재를지금보다강도높게할필요가있다. 일상적으로자율적인행위를보장하되문제가생겼을경우방송사스스로그에합당하는책임을질수있도록해야한다.( 학계 9) 이와반대로자율규제를통해건전한방송환경조성에기여하는방송사업자에게정책적인센티브이외에사후심의에서제재조치를완화해주는방안도제기된다. 이는규제를최소화하면서자율심의제도의정착을도모하여양질의방송프로그램의제작및유통환경을조성하는데기여하고자함이다. 프로그램내용에문제가발생하여위원회의사후심의를받는일반 PP 에게는제출을요청하고, 제출하는경우에위원회의판단과결정에경감요인으로활용하면좋을것이다. 또는경감요인으로활용하겠다는내용을사전에공유하여제출하도록유도하는것도하나의방안이될수있다.( 학계 12) (5) 자체심의준수기준안마련방송사업자의자체심의과정에서방송사와규제기관간의합의된심의기준이없기때문에동일하거나비슷한사안에대해다른심의결과가도출되는문제가발생하게된다. 방송심의에관해방송사업자는모호하고추상적인심의기준에따라심의결과가달라지는경우가있어효율적인체계를만들고기준을명확히설정하여일관된결과가도출되도록하는자체심의준수기준을마련할필요성이있다. 사업자의규모와자체편성비율에따른자체심의준수기준안마련이필요하다. PP 중에는자체제작프로그램편성비율이상당한수준에달한채널도있고, 지상파나종편프로그램재방또는외국프로그램을구매해편성하는경우도있다. 일률적으로

164 148 방송채널사용사업자의자율규제활성화방안연구 자체심의규정을만들어적용하기보다는방송사업매출액기준을정하고일정매출액이상인사업자는자체심의시스템을갖추도록하고일정매출액이하인사업자는사업자간협의체를만들어심의시스템을구성하도록하여유해한프로그램이사전에필터링될수있도록유도하는것이바람직하다.( 학계 2) 각방송사의실제프로그램을제작하는주체들이명확히인지할수있는자체심의에대한구체적인가이드라인이없어발생하는문제들을해결하기위해자체심의의필요성과타당성에대한합의가선행되어야한다. 자체심의제도그자체에의미를두기보다방송심의의목적과함의에대해방송현장에서충분히수긍하고쉽게이해하고신뢰할만한심의기준을도출하는것이중요하다. 그러나구체적인자체심의기준과심의절차등을제시하는가이드라인을마련하는경우본래자체심의의의도와달리기준을피해가는방송프로그램이나올수있어자율규제가타율규제로작용할수있다. 또한방송환경변화와시청자분화등에따라획일적인심의기준을적용하여방송프로그램을심의하기어렵다는한계가있다. 따라서방송사업자들간의자율적인심의가이드라인으로서의성격을분명히할필요가있다. 관행적인방법에의한심의가아닌구체적인방송프로그램내용을근거로심의를하기때문에자체심의의안정적인기준을확보해나갈수도있을것이다. 또한심의기준이있음에도불구하고현장에서제작자가특정내용이나표현이심의기준을위반하는것인지정확한판단이어려운경우기존심의사례들을참고자료로활용한다면현장에서적용가능한기준을도출할수있을것이다. 자체심의 ( 시스템 ) 를활성화하기위한방안으로는자율규제의기준과원칙을보다구체적으로만들어적용하는것, 개별 PP 지원차원에서심의인력에대한교육등을정부가지원하는방안등을고려해볼수있다.( 학계 7) 결국일반 PP의자체심의제도를효율적으로운영하기위해서는첫째, 방송사차원에서자체심의제도에대해내용이나표현에대한제약으로인식하기보다이를통해건전한방송문화환경을조성하고방송프로그램제작및수용과정에서맞닥뜨릴수있는위험요인이나잠재적인갈등가능성을미연에방지해시청자의권익을보호하기위한장치로서자체심의를이해할필요가있다. 둘째, 법제도적인차원에서양질의프로그램을양산할수있도록인센티브를부여하거나자체심의시스템구축을지원하

165 제 5 장자율심의와공적규제에관한학계전문가서면조사 149 는등정책적지원방안이마련되어야할것이다. 즉, 심의제도가방송의공적책임 준수여부와직결되는만큼시장에서의자율규제가잘정착될수있도록종합적인 법제도장치가강구되어야한다. 2. 방송통신심의위원회의사후심의제도 방송통신심의위원회는방송의공정성및공공성유지여부와공적책임준수여부에대한심의업무를수행하고있다. 방송통신위원회법 제 21조제1호및제2호에따라 방송법 제 32조에규정된사항의심의, 방송법 제 100조에따른제재조치등에대한심의 의결 등에의거하여, 방송 ( 방송프로그램, 방송광고 ), 방송과유사한정보 12), 중계유선방송, 전광판방송, 인터넷멀티미디어방송중실시간방송프로그램이 방송심의에관한규정, 방송광고심의에관한규정, 상품소개및판매방송심의에관한규정, 협찬고지에관한규칙 등에위반된경우, 방송사업자 ( 지상파방송사업자, 종합유선방송사업자, 위성방송사업자, 방송채널사용사업자 ( 이하본보고서에서는 일반 PP ), 공동체라디오방송사업자 ), 중계유선방송사업자, 전광판방송사업자, 인터넷멀티미디어방송콘텐츠사업자등에대해 방송법 제 100 조에따른제재조치 과징금등 ( 행정처분성 ) 을심의 의결한다 ( 방송통신심의위원회, 2017b). 현행사후심의의절차를살펴보면다음 < 표 5-1> 과같다. < 표 5-1> 방송통신심의위원회의방송심의절차 1 심의대상인지 2 심의부서검토 3 특별위원회자문 사무처 / 모니터링 민원접수 심의대상확인 안건작성및상정 보도 교양, 연예 오락, 광고특별위원회자문 - 심의규정위반여부및위반정도자문 자체답변처리 - 민원요건불비민원 - 심의상정요건미비민원 12) 방송법시행령 제 21 조제 1 항에따른, 방송사업자 중계유선방송사업자및전광판방송사업자가전기통신회선을통하여 방송, TV 또는 라디오 등의명칭을사용하면서일정한편성계획에따라유통시키는정보를말한다.

166 150 방송채널사용사업자의자율규제활성화방안연구 4 소위원회심의ㆍ의결 5 전체회의심의ㆍ의결 6 심의결과처리 방송심의소위원회, 광고심의소위원회의결 - 문제없음, 권고, 의견제시의결 - 제재조치, 과징금전체회의상정 ( 전체회의상정시, 방송사업자의견진술청취 ) 전체회의의결 - 문제없음, 권고, 의견제시, 제재조치, 과징금의결 제재조치 과징금 - ( 위원회 ) 방송통신위원회에명령요청 ( 방송통신위원회 ) 방송사에명령 ( 방송사 ) 방송통신위원회에이행결과보고 ( 방송통신위원회 ) 방송사이행결과위원회에통보 권고 의견제시 - ( 위원회 ) 방송사에내용통보 출처 : 방송통신심의위원회 (2017b), 제 3 기방송통신심의위원회백서, 48. 사후심의제도는바람직한방송의기준을마련하여건전한방송문화환경을조성하고시청자및공공의이익을보장하기위하여방송제작에있어주의를환기시키고잘못된방송제작재발을방지하고방송심의규정위반에대한제재및처벌을통해계도하는등의목적으로시행된다. 방송프로그램에대한제재조치를가하는것은하나의심의과정이지만그자체가목적은아니다. 이때문에단순히심의의결과제재조치에그치는것이아니라심의과정에서의각주체들에게신뢰를확보하는것이중요하다. 사후심의의결과가신뢰를확보하기위해서는형평성 ( 심의내용이불편부당한것으로여겨져야함 ), 전문성 ( 미숙한것으로여겨져서는안됨 ), 공정성 ( 의도적인것으로여겨져서는안됨 ) 의요건을갖추어야한다 ( 손병우, 2010). 1) 방송심의ㆍ의결현황및평가방송통신심의위원회의 2017 년방송심의의결현황 을살펴보면, 방송심의규정을위반한 일반 PP 의 법정제재 (32 건 ) 의경우 해당방송프로그램의중지및해당방송프로그램의관계자에대한징계 가 1건, 해당방송프로그램의관계자에대한징계및경고 2건, 경고 15건, 주의 가 14건이었으며 행정지도 (95건 ) 에해당하는 권고 는 60건, 의견제시 35건이었다. 종합유선방송 ( 이하 SO ) 은 법정제재 는없고 행정지도 는 권고 가 26건으로나타났다 ( 방송통신심의위원회, 2017a). 이에따르면상대

167 제 5 장자율심의와공적규제에관한학계전문가서면조사 151 적으로낮은제재인 행정지도 의 권고 가가장큰비중을차지했으며, 법정제재중에 서도 경고 이하 ( 주의 포함 ) 건수와비중이그뒤를이었다. < 표 5-2> 2017 년방송심의ㆍ의결현황 ( 단위 : 건 ) 법정제재 행정지도 부문 제재종류별 보도교양 위성 / 지상지상파TV 파R 6종편 PP SO IPTV 등 지상파TV 연예오락 위성 / 지상파R 종편 PP SO IPTV 등 상품판매방송 방송광고계 과징금 0 정정수정, 중지 0 관계자징계 0 정정수정, 중지, 관계자징계및경고 0 정정 수정, 중지및관계자징계 1 1 정정 수정, 중지및경고 0 관계자징계및경고 경고 주의 소계 권고 의견제시 소계 총계 문제없음 총심의건수 출처 : 방송통신심의위원회 (2017a), 2017 년방송심의의결현황 ( ~ ) (1) 법제도적개선 방송심의에관한규정위반에대해제재조치에대해현행방송법상제재조치의 수위가낮다는점, 방송통신심의위원회등행정기구에의한제재조치결정수위가

168 152 방송채널사용사업자의자율규제활성화방안연구 낮다는점등을지적한다. 불필요한규제는지양해야하지만실효성없는규제는개선해야할대상이다. 법적강제성이없다보니지속적인제재조치에도불구하고동일유형의심의규정위반이반복되어나타나고있다. 심의의결에따른제재조치가지나치게무거운것도경계해야하겠지만방송사업자들이심각하게고려하지않는행정지도수준의조치에대해서는제도적개선이필요해보인다. 제재의결현황에서상대적으로낮은제재인행정지도의권고가가장많고, 법정제재종류에서도경고이하 ( 주의포함 ) 건수와비중이뒤따른다는것은위반의강도가상대적으로경미하다는것을의미할수도있다.( 학계 7) PP의경우권고, 주의등심의제재조치는별의미가없다. 따라서등록 PP의경우심의제재대상이되었을경우벌금을부과하는방안으로체계를정비할필요가있다. 현재의벌금은액수가너무낮아제재의효과가없다.( 학계 11) 제재의수위는좀더치밀하게고민해야한다. 제재가갖는효과는예방적측면이강하다. 그러나그수위조절에실패하게되면시장전반을위축시키게된다. 제재는말그대로넘지말아야할금도에대한마지노선이어야한다. 패널티가무의미한수준이아니라면제재할내용과대상을단순화한뒤, 징벌적수준의제재로일원화하는것도한방안일수있다. 앞서언급한제재의수위를시장에경고를줄수있는충분한방식속에서결정하면이문제는자연스럽게해결될것이다.( 학계 6) 자율심의제도는방송제작환경에서발생가능한잠재요소를줄여나가기위해예방적차원에서정책적으로장려하고있다. 그러나제재조치수준이너무미흡하여예방적차원에서의심의제도의취지를반영하지못한다는의견이다. 방송심의규정위반에대한방송법상의제재조치수위가위법을예방 억제할만한수준에이르지못하고있기때문에현실화된기준마련이고려되어야한다. 제재조치를받은방송사업자의내부자율심의시스템이미비하거나, 당해방송사업자가제작진을비롯한자사구성원에게제재내용과예방대책을알리는노력이부족했을가능성이다. 심의제재조치를받았더라도프로그램내용은매번바뀌기때문에방송사업자의자율심의과정에서여과되지못했을가능성이있다.( 학계 4) 예방적효과를높이겠다고사전심의를할수있는것도아니고, 사후심의의특성상불가피한현상이라생각된다. 심의의예방적효과는다른방식으로모색해야할

169 제 5 장자율심의와공적규제에관한학계전문가서면조사 153 것이다.( 학계 10) 방송사업자의경우심의규정위반여부를인지하지못하거나, 위반여부가불투명할경우, 일단방송을진행하려는경향이있다. 따라서방송통신심의위원회와자율심의기관사이에는시청자민원정보공유, 반복되는심의위반사례에대한사전정보공유, 방송이후심의규정위반가능성이있는프로그램에대한정보제공및의견공유등협력체계를강화하는것이필요하다.( 학계 4) 심의규정위반프로그램이반복적으로방송되는것은방송프로그램거래구조에서비롯되는불가피한현상이다. 따라서이런현상을조금이나마축소시키기위해서는방송이후자율심의기관과방송통신심의위원회사이의심의규정위반소지프로그램에대한사전고지등의협력을강화하는방식으로대응해야할것이다.( 학계 4) 자율심의제도의예방적효과는자체심의제도와사후심의제도가규제해서탈피하여서로를보완하면서유연하게적용할수있도록해야한다. 더자율적인규제로확대해간다는정책방향과균형을이루기위해서는자율규제를독려하고, 이를지원하는방식을강화해야한다. 또한위반사항이심각할경우에는강력한제재를가해야한다. 방송사업자들에게학습효과를유도하기위해서라도심의규정을위반할경우에는충분한의견수렴을통해제재할필요가있다. 사업자에게모든책임을전가하는것은바람직하지않다. 다만사업자간프로그램유통계약시단서조항으로심의제재발생시원프로그램저작권자인방송사가책임을지도록하는행정지도방안을고려해볼수있다. 민간인간의계약관계이므로사업자설명회등을통해적극홍보하고지도해야한다.( 학계 13) 현행심의규정에서도프로그램유통과정에서제재받은내용이필터링되어야한다는내용을담고있지만, 사업자들에게충분히인지되지않고있다. 사업자들간프로그램매매시심의제재여부를필수항목 ( 중요정보 ) 으로체크할수있도록강력히권고할필요가있다. 또한이를위반할경우제재수준을상향하도록할필요도있다.( 학계 10) (2) 심의절차상의문제 방송통신심의위원회의심의의결과제재조치는프로그램방송후일정기간시간이 경과한뒤에평결되어심의의예방적효과가부족하다는지적이다. 심의의결과제재

170 154 방송채널사용사업자의자율규제활성화방안연구 조치가중요한사후심의의과정이지만그결과를방송사업자와시청자들에게적극적으로알리고장기적으로건전한방송문화를창출하기위한프로그램제작과수용과정에가이드라인역할을해야할필요가있다. 심의 의결제재조치가프로그램방송후일정기간시간이경과한뒤에평결되어심의의예방적효과가부족하다는지적은사후규제이기때문에나타나는문제이므로심의의예방적효과를높이기위해서는사업자의사전자율규제가활성화되는방법을모색할필요가있다.( 학계 7) 심의가다소늦기는하지만유사한내용에대한심의가반복되고있음을볼때예방적효과가없다고판단하기는어렵다. 문제는시간의지연이아니라사업자의의지이다. ( 학계 5) 심의결과가프로그램방송후에일정시간이경과한후에평결되는것은어쩔수없는물리적한계이지만, 심의결과를바탕으로예방적효과를조금이나마거두기위해서는심의를요구하는일반민원내용, 사무처에서기각처리된민원의내용과기각근거, 심의절차및결과, 보다구체적인누적정보등에대해서최대한투명하게공개하여문제적프로그램에대한사회적공론화가필요하다고생각한다.( 학계 14) 방송사업자의자율규제강화를위한제도적지원중하나로방송사업자대상교육을강화해야한다. 또한관련사례를수립및배포하고, 이에대한방송사업자설명회등을주기적으로개최하여, 방송사업자들이자율규제에대한인식의전환을도모해야한다. 방송사업자는자율심의시스템을정비하고, 제작진등에대한정기교육등이활성화될필요가있다. 자율규제단계의예방과활성화는이를위반하지않도록 PP 들에게인지시키는것이중요하다. 교육과가이드라인이활성화되고, 이것이시스템적으로정착되어야한다.( 학계 3) 동일하거나반복되는제재사유와상대적으로낮은제재수위로위반건수가제기되는문제는, 상대적으로높은수위의제재를한다고하더라도크게달라지지않을것으로판단된다. 사업자의자율규제를강화해야하는데, 자율규제를강화한사업자들에게정부가지원등의인센티브를제공하는방식을고려할수있을것이다.( 학계 7) 제작자들이나심의관계자들에대한교육이필수적이다. 규모가큰사업자들의경우자체적으로교육을하기도하지만규제기관이일괄적이고통합적인교육을수행하는

171 제 5 장자율심의와공적규제에관한학계전문가서면조사 155 것도바람직하다.( 학계 13) (3) 방송심의기준의불안정성방송심의에관한규정자체가모호하고추상적이기때문에방송사업자의심의담당자나매체가가진특성, 또는위원회의성향에따라서심의결과가다르게도출되기도한다. 특히다매체다채널시대다중플랫폼을통한방송콘텐츠의생산과유통에따라심의기준이재검토될필요가있다. 규제를강화해야하는영역과분리해야하는영역... 좀표현의자유를보호해야하는영역과공익을위해엄격하게규제해야하는영역을분리하여정책을수립하기를바란다.( 학계 13) 전체적으로방송심의규정을스마트미디어시대에맞도록, 현재의소비행태, 소비자의식에맞도록검토할필요가있다. 17개에달하는홈쇼핑채널 /T- 커머스채널들이존재하면서직접적인상품판매를하고있고, 시청자들의소비의식도많이바뀌어져있을것이다. 너무규제일변도의심의제도도이제는새로운환경에맞추어바꾸어볼만하다.( 학계 12) 특히방송통신심의위원회의구성에따라심의기준과수준이달라지는경향이있어이와상관없이안정적으로적용하고수용수준을합리적으로합의할수있는법제도적개선이필요하다. 방송심의규정은일반시청자들의기본적인상식과인식및태도, 평가와동떨어져작용되는경우가많으며, 방송심의기준의각항목들에대한해석과적용에도일관성이결여되어있다. 심의위원의구성이정치적지향점을달리하는정당들의추천을받아구성됨에따라, 이같은구성방식과인적구성이심의 의결과정에서콘텐츠의품질과다양한요소를통합적으로고려하지못하는한계를가질수있고, 이에따라심의기준을적확하게적용해그위반내용에맞는결정이내려지지않을수도있다고생각한다. 다양한분야의전문가들이두루참여할수있는방안이강구되어야할것이다.( 학계 12) 제재의결에서행정지도권고, 법정제재등에경고이하가가장많은이유는방송통신심의위원회가추상적인심의규정을실제프로그램에적용하는과정에서심의위원간의인식차이조정결과라고생각된다. 동일한프로그램이라고하더라도심의위원마다어

172 156 방송채널사용사업자의자율규제활성화방안연구 떤관점에서얼마나위반한것이라는생각에차이가있을수밖에없고, 서로다른제재수위의견을조율되는과정에서극단적의견은배제되는경향이발생하므로권고나경고이하가많은것아닌가추정된다.( 학계 4) 방송통신심의위원회가대형방송사업자 ( 지상파PP, MPP) 들의위반정도를현행방송법이규정한심의위반의정도에맞게심의제재결정을하지않고있다. 방송사업자들이방송법과방송통신심의위원회라는행정기구의심의제재결정에대한두려움을갖고있지않다. 심의규정을준수하지않음으로써얻는경제적이익이 ( 미약하거나거의행사되지않는심의제재보다 ) 훨씬더크다고판단한결과이다.( 학계 1) 방송통신심의위원회가방송사업자구성원에게제재조치결과를충분히알리지못했을가능성이다. 즉, 심의제재결과가방송사업자내부심의업무담당자나관련경영진정도에서공유되는수준에머물렀기때문이라고생각된다.( 학계 4) 방송통신심의위원회는그동안전문적인심의업무를수행해오면서방송콘텐츠의품질이나품격향상에많은기여를해왔다. 방송심의의방향이공적규제를최소화하고자율규제를활성화하는데초점이맞춰지면서그역할에대한재조정이필요한시점이다. 방송통신심의위원회는방송사업자에대한규제에앞서계도에초점을맞추어야한다. 또한사업자입장에서자신이타사업자와차별적대우를받는다고느껴지는조치가있어서는안된다. 이를위해서는담당자가바뀌어누가심의하더라도규제의일관성이지켜져야할것이며, 예측가능하고납득할만한규제근거가수반되어야할것이다.( 학계 8) 무엇보다제재의실효성이문제일것이다. 방송통신심의위원회가설립된지 10년이넘었고, 그이전까지포함한다면 30여년이넘은시간동안심의를해왔지만, 실제방송통신영역에서콘텐츠의품질은오히려더욱심각해지고있다. 이처럼반복되거나더욱심화되는문제의원인은현행제도로서는해결할수없다.( 학계 10) 위원회구조상즉각적대응이가능하지않다는것이문제이다. 빠른심의와결정을위해서는위원회내에실행위원회가다수존재해야하며, 이를통해상시적으로또는빠르게대응하는것이필수적이라판단된다. 하지만 3분과회의와 5명의심의위원체재는정치적인방식의임명, 이에따른보도의공정성시비에만전력을투구해왔다. 이제는상시적모니터링, 즉각적대응체재를고민해야할때라판단된다. ( 학계 12)

173 제 5 장자율심의와공적규제에관한학계전문가서면조사 157 2) 방송심의규정위반유형및평가방송통신심의위원회의 2017 년방송심의의결현황 을위반유형별로살펴보면, 광고효과 ( 방송심의규정제46조 ) 조항위반이 18.9%(35 건 ) 가장큰비중을차지했으며, 객관성 ( 방송심의규정제14조 ) 조항위반은 16.2%(30 건 ), 대담 토론프로그램등 ( 방송심의규정제13조 ) 조항의위반 13.5%(25 건 ) 등순으로나타났다 ( 방송통신심의위원회, 2017a). < 표 5-3> 2017 년위반유형별심의 ( 과징금, 법정제재, 행정지도 ) 현황 ( 단위 : 건,%) 부문보도교양연예오락위반유형 PP SO 위성등 PP SO 위성등 합계 비율 공정성 % 대담토론프로그램 % 객관성 % 사생활보호 % 명예훼손금지 % 인권보호 % 품위유지 % 건전성 % 성표현 % 폭력묘사 % 충격, 혐오 % 범죄및약물묘사 % 자살묘사 % 비과학적내용 % 의료행위 % 금융, 부동산등투자자문행위 % 어린이, 청소년의정서함양 % 수용수준 % 광고효과 % 간접광고 % 가상광고 % 안내고지자막 % 상품판매 % 방송언어 % 협찬고지에관한규칙 % 소계 총계 % 출처 : 방송통신심의위원회 (2018.3), 2017년방송심의사례집,

174 158 방송채널사용사업자의자율규제활성화방안연구 다음은일반 PP 채널자율심의와공적규제에관한학계전문가서면조사를통해기준적용의적절성과적용기준의필요성과중요성에관해질문한응답결과이다. 다소배타적이지못한항목이고, 일부질문취지에대한문제제기도있어, 무응답수도있다. 그럼에도불구하고, 전반적인기준에대한주요상위배점이나순위에따른강조할수있는위반유형 ( 종류 ) 를살펴보는데의미를두어서술하였다. 먼저방송심의기준적용의적절성에대해 어린이, 청소년보호 가 3.64 점 (4점만점기준 ) 으로가장높게나타났으며, 다음으로 혐오표현 3.57점, 차별금지 3.54점, 권리침해 ( 인권침해의제한, 명예훼손등 ) / 폭력 / 양성평등저해 가 3.46 점, 음란 / 선정 3.42 점순으로나타났다. < 표 5-4> 방송심의기준적용의적절성 ( 단위 : 건 ) NO. 기준적용의적절성 평균 (4점만점 ) 1 윤리적준수 ( 윤리성, 사회통합, 양성평등 ) 소재및표현기법 ( 성표현, 폭력묘사, 충격 혐오감등 ) 권리침해 ( 인권침해의제한, 명예훼손등 ) 3.46 * 4 방송언어 간접광고 어린이 청소년보호 3.64 * 7 폭력 3.46 * 8 음란 / 선정 성적표현 혐오표현 3.57 * 11 소수자배제 양성평등저해 3.46 * 13 차별금지 3.54 * 14 품위유지 젠더정체성 다문화존중및보호 남북통일과북한동포 역사왜곡 3.09 출처 : 방송통신심의위원회 (2018.3), 2017년방송심의사례집 방송심의기준적용의필요성과중요성에대한조사결과, 어린이 청소년보호 가 1 순위로꼽혔으며, 다음으로 소재및표현기법 ( 성표현, 폭력묘사, 충격 혐오감등 ) 이 높은비중을차지하였다.

175 제 5 장자율심의와공적규제에관한학계전문가서면조사 159 < 표 5-5> 방송심의기준적용의적절성 (3 순위중복응답, 총응답자 15 명 ) 적용기준 필요도평가 ( 응답자수 ) 적용기준 중요도평가 ( 응답자수 ) 어린이 청소년보호 10 어린이 청소년보호 9 소재및표현기법 ( 성표현, 폭력묘사, 충격 혐오감등 ) 6 소재및표현기법 ( 성표현, 폭력묘사, 충격 혐오감등 ) 차별금지 5 혐오표현 4 권리침해 ( 인권침해의제한, 명예훼손등 ) 4 차별금지 4 혐오표현 4 권리침해 ( 인권침해의제한, 명예훼손등 ) 3 음란 / 선정 3 음란 / 선정 3 간접광고 2 다문화존중및보호 3 다문화존중및보호 2 간접광고 2 윤리적준수 ( 윤리성, 사회통합, 양성평등등 ) 1 윤리적준수 ( 윤리성, 사회통합, 양성평등등 ) 방송언어 1 방송언어 1 폭력 1 폭력 1 무응답 6 무응답 9 출처 : 방송통신심의위원회 (2018.3), 2017년방송심의사례집 5 1 (1) 동일서비스에대한동일한기준적용방송심의규정에다른사업자나플랫폼과차등하여기준을둘필요없이모든사업자에게동일한원칙으로동일적용해야한다고주장한다. 방송이최소한한사회를위한책무성에서일반 PP 도예외일수는없다. 일반 PP 라고해서예를들어혐오표현에대해관대할수는없으며인권침해의사안에예외조항이적용될수없다는것이다. 다매체다채널시대에서일반적으로케이블과타방송매체와의차등화된규제는지양해야한다. 동일서비스동일규제원칙으로유사한프로그램을제공하는 PP( 보도, 교양, 오락, 정보, 교육등 ) 들의경우동일한수준의내용규제가필요하다는지적이다. 원칙적으로일반 PP 에대한내용규제기준이다른사업자와의관계를고려하여중요성과필요성에차등화될필요는없다. 그이유는동일서비스동일규제원칙관점에서각매체에대한각종규제를일원화하는추세이고, 내용규제기준을일반 PP에대해차등적으로적용하는것이사실상불가능하기때문이다.( 학계 4)

176 160 방송채널사용사업자의자율규제활성화방안연구 대중매체로서, 다수의사람들에게전해지는메시지를생산및유통하는방송이라는범주에서보면, 플랫폼의차이가내용규제에도차이를불러일으킬수있다고생각하지않는다. 단일한기준이적용될수있어야하고, 다만비대칭적규제가적용되어야한다면, 그예외근거가명확해야한다. 동일서비스동일규제원칙역시이경우에도적용된다.( 학계 6) 내용규제도다른규제와마찬가지로수평규제를기본으로해야한다. 현재의심의규정은지상파와종편에다소엄격한기준으로운용된다. 이는프로그램간의차이를시청자측면에서는크게느끼지못하는부분이기때문에이에대해서는수평규제를중심으로재편되어야한다. 그래서지상파에보급된심의규정가이드라인을그대로 PP에제공하는것도좋은방법이다.( 학계 15) 시간대별시청률에서는일반 PP가지상파보다더높은경우도있다. 과거지상파에대한규제가정당화된것은다수의시청자에게영향을미칠수있다는 대중성 이었다. 따라서일반 PP의시청률이이미지상파를상회하는상황이되었기때문에심의에서차별을두어서는안된다.( 학계 2) (2) 매체별특성을반영한차등화된기준적용그러나원칙적으로심의규정및기준에대해모든방송사업자에게동일하게적용하되, 심의제재건수와사유의누적에따른단계적제재강화, 감경조항으로일정규모이하의중소 PP에대해서는경영상부담을감안하여과징금상한선, 일부감경등차등화하는방안을모색해야한다는의견도있다. 방송법 상제33조심의규정제5 항에서방송의프로그램등급분류를할때 방송매체, 방송분야 를고려하여차등을둘수있다고명시하고있다. 그러나이를확대하여방송심의규정제5조 심의의기본원칙 에서는 심의를할때방송매체, 방송채널별전문성, 다양성의차이를고려해야한다 라고규정하고있다. 방송매체, 방송채널별특성을감안하되 일반적방송 으로서준수해야할심의기준 ( 어린이청소년보호, 혐오표현, 소수자보호위반, 사회문화적다양성등 ) 에대해서는지상파, 종편, 보도, 일반 PP 또는매출액별수준에관계없이강력한심의제재가필요하다. 정치사회적쟁점에대한방송통신심의위원회의공정성심의를최소화혹은폐지하고이를자율적심의, 법원에의한분쟁해결로전환한다. 동시에비정치사회적비공정성

177 제 5 장자율심의와공적규제에관한학계전문가서면조사 161 심의쟁점에대해서는 강력한법적사후제재 를통해방송사업자의 자율적사전심의강화 시스템을견인하도록해야한다.( 학계 1) 허가및승인사업자가아니라등록사업자라는것은사업규모등물리적속성에서기인하는것이크다고판단되는바, 여타방송채널이지닌사회적영향력이나폐해등내용적속성은큰차이가없다. 또한여타채널에서제작편성하여방영된프로그램을재방, 삼방하는경우에는더욱그렇다. 따라서등록사업자라는이유로상대적으로약한내용규제혹은심의기준을적용하는것은재고의여지가있다.( 학계 14) 일반 PP는지상파 / 종편과내용기준의적용에서차별화되어다르게접근할필요가있다... 종편은성격을약간달리하지만유료방송의의무편성채널이기도한다. 지상파 / 종편은많은사회적책임을가져야하는공적채널에해당하고, 다른채널들은가입자들이사용료를지불하면서자신들이초대한것이기때문에다소느슨한잣대를적용하는것이필요하다.( 학계 12) 지상파방송이나종편, 보도채널보다는일반 PP의규제가상대적으로낮은편이다. 지상파의경우가장강력한규제대상이고, 허가승인채널은등록채널보다더많은규제가있다. 이는매체 ( 채널 ) 의사회적영향력을반영한때문이라고본다. 최근의성평등이슈, 다문화이슈, 혐오표현등에대한민감도를전반적으로높여야할필요가있다.( 학계 7) 프로그램을등급분류할때와프로그램내용전반에걸쳐심의를할때가반드시동일하지않아도된다... 매체별, 채널별특성은반영하되, 방송으로서요구되는내용상준수사항들은매체, 채널에관계없이지켜져야한다. 어떤등급, 어떤채널, 어떤장르의프로그램에서건어린이청소년보호위반, 혐오표현, 사회문화적다양성과소수자보호등을위반하는내용은사전에자율심의를통해걸러지고, 사후에강력하게처벌의대상이되어야한다 ( 단, 공정성심의는철저하게자율, 행정기구가아닌법원에의한분쟁해결절차를밟아야한다 ).( 학계 1) 대체로대규모 PP 들의경우위반사례가많고, 반복적으로이루어지고있다는연구결과가나타나고있다. 제재의실효성확보를위해서는사업자의규모와반복성, 제재위반정도에따라차등적규제조치가필요하다.( 학계 8) 일반 PP사업자내사업자규모 ( 매출, 채널수, 시장성과, 시청률 ) 나영향력에따른차등화 ( 심의제재의건수와사유의누적제도입, 누적에따른제재수위의강화, 과징금의차등화, 해당프로그램정지, 등록제강화방안등 ) 개선방안이필요하다. 실제적용할때충분히완화해서적용할수있으므로규제는좀강력해서사업자들의주의를갖게

178 162 방송채널사용사업자의자율규제활성화방안연구 하는것이필요하다.( 학계 11) 3) 위반유형별방송심의신청민원접수현황및평가 2018 년도상반기민원접수, 처리현황을보면, 방송민원이 10,757 건, 통신민원이 61,464 건으로방송민원은상대적으로매우적은건수이다. 이때, 방송심의신청민원을위반유형별로분석하면, 공정성 위반관련민원이 20.3%(1,085 건 ) 로가장큰비중을차지하였으며, 소재및표현기법, 윤리적수준, 객관성 관련민원이각각 16.0%(858 건 ), 15.9%(850건 ), 15.2%(815 건 ) 로나타났다. 그밖의민원유형은 권리침해 가 14.0%(750 건 ), 선거방송 위반이 12.6%(674 건 ), 광고불만 은 4.0%(212 건 ) 등의순으로접수되었다 ( 방송통신심의위원회, 2018, 1, 6). 또한매체별, 위반유형별방송심의신청민원세부현황 ( 인용서, 8쪽, 아래 < 표 37>) 을살펴보면지상파, 종편채널, 케이블 (IPTV 포함 ), 방송광고의분류만제공되어, 일반 PP 채널에대한민원접수현황과기준에관한세부해석은인용서 10 쪽의내용을살펴봐야했다. 이를요약정리하면방송채널사용사업자에해당하는경우, 1,324 건이접수되어, 케이블 (IPTV) 포함 1,489 건의 88.9% 를이룬다. 이는지상파나종편에비해상대적으로해당채널수가다수여도민원제기비율은방송광고 (49 건 ) 를제외한 5,304 건의 25% 를차지한다. 전체민원접수방송광고를포함한 5,353 건중, 지상파가 38.7%, 종편이 32.6%, 케이블 (1,489 건, 27.8%), 방송광고 0.9% 의비율이라면 ( 인용서, 5쪽 ), PP 채널은 1,324 건은 24.7% 에해당된다. 민원에있어서일반 PP( 여기엔보도채널도포함됨 ) 에대한민원은상대적수와내부중복프로그램과중복내용건수를포함하며상대적으로비중이적은편, 즉시청자측면에서도허가나승인사업자보다등록사업자에대한심의의문턱, 위반사유는상대적으로수는적은편임을알수있다. 또한케이블영역에해당되는상품소개및판매방송건수가 163 건으로써실제일반 PP 채널만의사유를특정하기엔좀더세부검토가필요할것이다. 이때, 예상할수있는것은광고불만의비중을제외할경우타매체와비교할때소재및표현기법위반이큰비중을차지할것으로보인다. 대표적으로 2018 년상반기민원접수현황의주요동향을통해서소개된예시는 < 나의아저씨 >(tvn) 의데이트폭력

179 제 5 장자율심의와공적규제에관한학계전문가서면조사 163 에대한미화, 정당화하는내용의부적절성을지적하는민원이대부분이었고, 그외 < 뉴스타워 >(YTN) 에서드루킹사건관련검찰이사무실을압수수색했다는오보를한것에대한질책의민원이다수접수된것으로서술하고있다 ( 방송통신심의위원회, 2018, 10-11). < 표 5-6> 매체별 위반유형별방송심의신청민원세부현황 ( 단위 : 건 ) 구분 지상파 종합편성채널 케이블 (IPTV 포함 ) 방송광고 합계 공정성 453(21.9%) 527(30.2%) 105(7.1%) 0(0.0%) 1085(20.3%) 객관성 224(10.8%) 449(25.7%) 142(9.5%) 0(0.0%) 815(15.2%) 윤리적준수 ( 윤리성, 사회통합, 양성평등등 ) 719(34.8%) 80(4.6%) 51(3.4%) 0(0.0%) 850(15.9%) 소재및표현기법 ( 성표현, 폭력묘사, 충격ㆍ혐오감등 ) 137(6.6%) 11(0.6%) 710(47.7%) 0(0.0%) 858(16.0%) 권리침해 ( 인권침해제한, 명예훼손등 ) 410(19.8%) 331(18.9%) 9(0.6%) 0(0.0%) 750(14.0%) 방송언어 31(1.5%) 6(0.3%) 8(0.5%) 0(0.0%) 45(0.8%) 광고효과 12(0.6%) 6(0.3%) 5(0.3%) 0(0.0%) 23(0.4%) 어린이 청소년보호 23(1.1%) 2(0.1%) 16(1.1%) 0(0.0%) 41(0.8%) 광고불만 ( 상품소개및판매방송포함 ) 0(0.0%) 0(0.0%) 163(10.9%) 49(100.0%) 212(4.0%) 선거방송 59(2.9%) 335(19.2%) 280(18.8%) 0(0.0%) 674(12.6%) 합계 2068(100.0%) 1747(100.0%) 1489(100.0%) 이중 PP는 1,324건 49(100.0%) 5353(100.0%) 출처 : 방송통신심의위원회 (2018), 2018 년상반기민원접수및처리현황 8. (1) 방송광고의심의의결및제재여기서는방송광고심의에관한질문응답을정리하고자한다. 위의민원만으로연관지어설명할수없는부분이다. 그럼에도학계전문가들의방송광고영역에대한답변을통해주목할만한것은방송광고심의에관한규정을재정비하고합리적수준의심의의결및제재가이루어질수있도록해야한다는것이다. 주요내용은방송광고심의규정을간소화할필요가있다. 방송광고심의위반의경우대부분방송통신심의

180 164 방송채널사용사업자의자율규제활성화방안연구 위원회에서제정한규정을충족하지못해위반하는것이다. 규정이지나치게자의적이거나시대에걸맞지않은규정은없는지, 시청자가합리적판단을할수있음에도과도하게시청자피해를고려해유지하고있는규정은없는지등살펴야한다는것이다. 이를위해우선소관법령을정비하는것이선행되어야한다. 자율규제가더활성되기위해서는 PP 들에대한사전교육을강화하는방안이최적의방안이다. 방송광고심의규정을숙지시키고, 이를자율적으로반영하도록한다... 정부가방송광고까지세세하게개입하는것은바람직하지않다. 큰규제의틀을제시하고, 이를관리하는것이시대적인요청이다. 또한전체국민을대상으로하는지상파광고와일반 PP 광고를구분해서일반 PP를시장에더맡겨보도록하는것이필요하다.( 학계 12) 현재갖고있는제재를정비하고, 효율화해서성과를거둘수있도록할필요가있다. 추가로제재를위한구조를새롭게만드는것은과한조치라고생각한다.( 학계 6) 결국방송광고에대한예방과활성화는이를심의하는자율규제기구의역할을강화함으로서비롯된다. 아울러자율규제기구의역할을강화하기위해전문성을확보해나갈수있도록교육을강화하고, 가이드라인을마련하는등정책적지원및노력이필요하다. 자율규제단계의예방과활성화는이를위반하지않도록 PP 들에게인지시키는것이중요하다. 교육과가이드라인이활성화되고, 이것이시스템적으로정착되어야한다.( 학계 3) 하나는방송통신심의위원회와자율심의기관사이에시청자민원정보를공유하는시스템을구축하는것이필요하다. 방송전단계에서는자율심의기관이전적으로심의를수행한다. 그러나방송이이뤄진후에는방송통신심의위원회로시청자민원이제기될수있고, 이는방송통신심의위원회가심의와제재조치를취하는근거가된다. 따라서방송후에방송사가자율적으로시청자민원내용을시정할수있는기회를가질수있도록시청자민원공유시스템을마련하는것이다. 다른하나는자율심의기관의역량을강화하는것이다. 자율심의기관과방송통신심의위원회가공동워크숍등을주기적으로개최하여자율심의기관의전문성을높이는것이필요하다.( 학계 4) (2) 보도, 정보교양분야의심의위반 보도교양분야의심에있어서경제관련뉴스, 상품이나기업, 의료, 다이어트분야 등브리핑프로그램위반사유가많이나타나고있다. 특히중소 PP 채널의경우프로

181 제 5 장자율심의와공적규제에관한학계전문가서면조사 165 그램제작비등을충당하기위해보도교양이라는명목하에간접광고등을포함해프로그램을제작방송하는경우가적지않다. 방송과광고를명확하게구분해야한다는심의기준의기본원칙을준수할수있도록사전심의와사후심의에대한법적기준강화가필요하다. 보도영역에서의광고효과금지의엄격한적용이가장중요하다. 이에대해서는제재의수위를높여서라도효과적인방안을모색해야한다. 이외에는프로그램과광고가구분될수있도록하며, 간접가상광고의경우해당내용이광고임을시청자들이명확하게인지할수있도록충분히고지되어야한다.( 학계 5) 보도교양프로그램에서간접광고등의문제가많은것으로알고있다. 방송사와제작자들의양식과전문성이작동되어이러한문제들이없어야하는데, 아무래도방송프로그램송출과광고판매로적절한수익을못올리기때문에이러한무리수를많이둘것으로예상된다. 지속적인심의와계도이외에는특별한방법이없다. 이를해결하기위해서는어느정도까지허용하는수준을높이는것도하나의방안일수있다.( 학계 12) 보도분야에서는간접광고, 가상광고등이허용되지않는다는점에서이에대해서는방송통신심의위원회가엄격한제재를가하는것이필요하다. 다만교양영역에서는특정기업이나상품을소개하거나, 나아가특정원료의효능을소개하고홈쇼핑에서이원료를사용한제품을판매하는등의연계판매현상이확대되고있다. 이는방송의상업화를촉진시키는요인이므로, 교양프로그램에서소개한원료등으로만든제품을같은날홈쇼핑채널에서판매하지못하도록하는등다양한방안을모색할필요가있다.( 학계 4) 한편, 방송사업자의자율심의과정을시청자중심의감시및견제시스템을구축하여지속적으로모니터링하고자율심의에대한공론화및공감대를형성해나가야한다. 시민들의관심과보다적극적인참여를통해양질의프로그램이유통될수있는사회적인분위기를조성해나갈필요가있다. 정보교양은경제관련뉴스, 상품이나기업, 의료, 다이어트분야등브리핑프로그램위반사유가많은현실은앞으로도더욱강화되는추세일것이다. 경제관련뉴스나브리핑프로그램이소비자에게필요한정보는없고일방적인홍보나광고성내용으로만채워진다면이역시오래가지못한다는점을사업자들이인식할필요가있다. 이런경우소비자단체등과같은시민단체들이모니터링을통해사회적인압력을행사할

182 166 방송채널사용사업자의자율규제활성화방안연구 필요가있다.( 학계 7) 이런사례는시청자를기만하는의도를담고있다고할수있기때문에, 제재의수위를가중해서적용해야한다. 또한지속적으로전문적인모니터링을통해문제를부각시킴으로써사회적인이슈로설정해야할것이다.( 학계 10) 또한방송사업자를대상으로한교육프로그램을체계화하고공정성과객관성을유지하기위한가이드라인제시해야한다. 내용이나표현에대한제약으로작동하기보다는실무적으로맞닥뜨릴수있는잠재적인위험요인들을인식하고그것을미연에방지할수있도록방향으로추진되어야할것이다. 아무래도이러한프로그램들은협찬및간접광고의영향력에서벗어나기힘들다고보는데, 우선적으로제작진들이주의해야할사항을정리한매뉴얼등을배포하거나사전교육등을시행하는것도하나의방안이될수있을것이다.( 학계 8) 3. 현행방송심의제도의평가 일반 PP 의방송심의제도에대한평가는방송심의의법제도적문제, 방송심의의절차상문제, 방송심의의기준및규정관련문제등크게 3가지로구분할수있다 ( 김도연외, 2015). 첫째, 방송심의에서가장중요하게지적되는문제점중의하나는현행법상에서나타나는방송심의의법제도적문제이다. 방송심의제도구조는방송사업자의자체심의를통한자율규제와방송이후의방송통신심의위원회의심의와제재를통한공적규제의체계로이루어지고있다. 이같은방송심의의특징은심의기관과처분기관이분리되어있다는점, 방송통신심의위원회의심의대상결정과범위가매우자의적이고포괄적이라는점, 방송법과방송통신위원회법상방송심의기준이명확하지않다는점, 방송과통신이하나의기관에의해모두이루어진다는점등이다 ( 김도연외, 2015). 법제도적인한계의두번째는방송심의와내용규제에대한문제이다. 여기에는검열의법적가치, 방송통신심의위원회의법적성격, 사전검열, 방송심의제도와공영방송의관계등이복잡하게작용한다 ( 최우정, 2013). 특히행정기관인방송통신심의위원회가방송심의의중심에있으면서방송의자유를제한할수있다는헌법적가치에

183 제 5 장자율심의와공적규제에관한학계전문가서면조사 167 부합되지않는제도임을지적하고있다. 이러한문제점을해결하기위해양질의프로그램을양산할수있도록인센티브를부여하거나자체심의시스템구축을지원하는등정책적지원방안이마련되어야한다. 즉, 심의제도가방송의공적책임준수여부와직결되는만큼시장에서의자율규제가잘정착될수있도록종합적인법제도장치가강구되어야한다. 또한방송사차원에서자체심의제도에대해내용이나표현에대한제약으로인식하기보다이를통해건전한방송문화환경을조성하고시청자의권익을보호하기위한장치로서자체심의를이해할필요가있다. 또한방송통신심의위원회의구성과관련한정당성에대한논란이다. 방송심의결과에대해정치적영향력을최소화하고심의에있어공정하고객관적인입장을취할수있을지에대한문제가제기된다. 방송통신위원회의구성에따라심의기준과수준이달라지는경향이있어이와상관없이안정적으로적용하고수용수준을합리적으로합의할수있는법제도적개선이필요하다. 방송심의의방향이공적규제를최소화하고자율규제를활성화하는데초점이맞춰지면서각심의주체들의역할에대한재조정이필요한시점이다. 마지막으로다매체다채널시대에방송콘텐츠가다중플랫폼을통해생산및유통되고있기때문에방송심의의기준을매체별특성이다른하나에적용하여심의할수있는가에대한한계점이제기된다. 방송심의에관한규정자체가모호하고추상적이기때문에방송사업자의심의담당자나매체가가진특성, 또는위원회의성향에따라서심의결과가다르게도출되기도한다. 특히다매체다채널시대다중플랫폼을통한방송콘텐츠의생산과유통에따라심의기준이재검토될필요가있다. 둘째, 방송심의의절차상의문제이다. 방송심의제도는심의규정과심의내용의모호성, 중복규제및과잉규제의부당성, 보도프로그램과선거방송규제에서의공정성과형평성논란, 포괄심의의비효율성및비일관성등에있어끊임없이문제가제기되어왔다 ( 박천일외, 2013). 또한심의안건자체에대한성격과내용이심의결과에영향을미칠수밖에없기때문에심의안건상정절차와심의가동시에진행되는문제가발생한다. 이는위원회내부구성원의전문성강화, 즉규제뿐아니라표현의자유보장이라는균형적시각과내용규제에대한전문성강화가필요해보인다.

184 168 방송채널사용사업자의자율규제활성화방안연구 마지막으로방송심의의기준및규정에대한문제이다. 방송심의결과가일관성을갖지못하는이유는방송심의규정이대부분윤리강령수준이이서판단기준이모호한원인도있다고설명한다 ( 김도연외, 2015). 첫째는방송심의규정에서입법취지와직접적연관성이없는항목이심의규정에포함되어있고, 다른법적소송으로이해당사자의권리를주장할수있음에도불구하고명시되어있는규정이열거되어있다는점이다. 또한윤리도덕이슈와관련된규정은세부항목의규제목표가중복되고포괄적인내용으로이루어져다른규정을동시에위반하는사례가많고, 심의위반사유중가장큰비중을차지하고있는간접광고관련규정은규제의실효성이적어이에대한규제수단이적절하지않다 ( 이영주 채정화, 2008). 방송심의결과가신뢰와권위를갖기위해서는규제기관의신뢰회복이필요하다. 아울러방송심의에관한규정을적용함에있어서심의규정및기준을보다명확히해야한다. 한편, 현행방송심의시스템의특성으로중층적이고복합적인심의구조로인해방송사업자들의자율심의의지가약화될수있음을지적한다. 심의규정준수뿐만아니라, 프로그램등급분류, 자체심의기구운용, 시청자위원회운용등의규정이존재하기때문이다 ( 김도연외, 2015). 방송사업자의자율심의과정을시청자중심의감시및견제시스템을구축하여지속적으로모니터링하고자율심의에대한공론화및공감대를형성해나가야한다. 시민들의관심과보다적극적인참여를통해양질의프로그램이유통될수있는사회적인분위기를조성해나갈필요가있다. 또한방송사업자를대상으로한교육프로그램을체계화하고공정성과객관성을유지하기위한가이드라인제시해야한다. 내용이나표현에대한제약으로작동하기보다는실무적으로맞닥뜨릴수있는잠재적인위험요인들을인식하고그것을미연에방지할수있도록방향으로추진되어야할것이다. 제 3 절정책적제언 1. 방송채널사용사업자심의제도의활성화방안 1) 다매체다채널시대의심의제도개선의필요성 다매체다채널시대의기존방송심의제도와체계는그기능이약화되어기존심의제

185 제 5 장자율심의와공적규제에관한학계전문가서면조사 169 도의변화가불가피한상황이다. 다양한플랫폼을통해하나의콘텐츠가유통되는미디어환경에서방송심의에기존체계를적용하는데한계가있다. 이에따라방송프로그램에대한심의제도는방송의특성상공적규제보다자율규제가중심으로개편될가능성이높으며, 시청자들의견제와감시등그역할이더욱중요해질것으로보인다. 그러나방송사업자들에의한자체심의의약점은심의결과에대한강제성및구속력이약하다는것이다. 따라서일반 PP의효과적인자율규제정책수립과추진에있어자율규제를활성화시키고그실효성을높일수있는보완책을강구해야만한다. 케이블 TV가출범한지 20여년이지난지금, 지상파채널과거의대등한수준의위상을갖추었다고판단된다. 향후케이블 TV 역시방송의책무를수행하기위해자율심의강화가반드시필요하다.( 학계 8) 이러한방안은규제기구에서고민할수있는내용들임에분명하지만, 사업자들입장에서는자유를제한받는것이된다. 자율규제를강화하는방안을고민하는것이정부규제를강화하는것보다더바람직할것이다.( 학계 7) 사업자의자체심의를통해자율규제가지속적으로확대강화되어야한다. 이들에대한교육이지속적으로이루어져야한다. 따라서위원회의임무는심의수행이외에도시청자와사업자에대한교육프로그램진행이추가되어야한다.( 학계 12) 방송통신심의위원회의심의업무와관련하여, 먼저방송환경변화에따라심의대상범위가계속확대되고있어이에어떻게대응할것인가에관한대안을마련하는것이과제라고생각한다. 예를들어 1인제작자영상이사회적으로문제가되더라도이를심의하고제재할수있는각종조건이미비한상황이다.( 학계 4) 이처럼자율규제는구속력을확보하기어려운한계가있으므로, 실효성을확보하기위한기반조성이우선적으로마련되어야한다. 구체적으로는자율심의기구의설치및운영, 관련법령의검토및재정비, 시청자중심의심의시스템구축, 방송사업자대상교육강화등정책적지원방안마련이필요하다. 다채널시대를살고있는시청자들은현재지상파 / 케이블방송채널을구분하지않고있다. 또한방송콘텐츠역시다양한유통채널을통해시청자들에게다가서고있다. 특히일반 PP들도자체제작을강화하는현실속에서방송콘텐츠의질적제고문제는방송계의커다란과제가되고있다. 이러한문제해결을위해우선대규모 PP들을

186 170 방송채널사용사업자의자율규제활성화방안연구 중심으로자체심의기구를강화할필요가있다. 아울러앞서제시했듯이일반 PP들의경우자체심의기구구성이어려울경우, 사업자 / 시청자 / 전문가들로구성된주요장르별통합심의기구를구성해보는것도하나의방안이될것이라생각한다.( 학계 8) 대중에영향을미칠수있는시청점유율을가진사업자는설립방식에관계없이내용의적정성을갖춰야한다는입장이다. 그것을위한방안으로자율심의기구를설치해운영해야한다. 다만중소 PP까지요구하는것이과도할수있다는점을감안해야하며, 향후 OTT 중이용률이높은서비스에대해서도법의효력이미치는범위내에서설치를권장하는것도방법일수있다.( 학계 2) 사업자들의자율규제기구가활성화되도록하되, 자율규제정책의확립과정에서자율규제기구의성격을명확히하고, 자기인증제도, 신고의접수, 조사등수단을구체적으로제시할필요가있다. 사업자의자율규제역량을강화하되, 사업자의법적책임과한계를명확히하는것이중요하다. 방송으로적합한프로그램을제공하지못하는사업자는 PP 로등록되어서도, 지속되어서도안된다. 인권및기타헌법적기본권관련내용위반은방송프로그램심의보다는형사처벌에해당되는문제이다. 어린이청소년보호와광고상업성위반에대한적절한시스템마련으로실시간으로다양한세대에게방송되는 PP, 방송채널및콘텐츠사업자로서의역할과책임을다해야한다.( 학계 3) 2) 자율규제활성화를위한법제도적개선한편, 방송의공공성및공정성확보, 시청자와공공의이익을달성하기위한공적책임의준수를위해자체심의제도의활성화와더불어사후심의제도의개선도중요하다. 아울러이들제도의한계를극복하고실효성을높이기위해서는법제도개선및법령정비가우선적으로고려되어야한다는지적이다. 첫째, 방송법개정을통해방송법상심의규정위반행위에대한제재수위를강화한다. 둘째, 방송통신심의위원회의심의규정위반행위에대한제재조치수준의현실화 ( 강화 ) 시킨다. 셋째, 방송심의규정위반에대한법정제재조치의재허가, 재승인제를연계하여강화한다. 넷째, 관련법개정을통해방송통신심의위원회의명령처분권을부여하고방송통신심의위원회위원정파적추천권을개정한다. 마지막으로방송심의규정을정비한다.( 학계 1) 방송환경의변화가매우방대한영역에서일어났다. 이러한환경변화를적용할수있는큰틀에서의논의가선행되어야한다. 기존 방송 의영역이갈수록축소되고시청

187 제 5 장자율심의와공적규제에관한학계전문가서면조사 171 자들이빠져나가고있는상황에서심의의강화나제재수위의상승등을논의하는것은적절하지않다. 심의의모자람으로큰문제가발생하고있지않은상황이므로지금대로라도문제없다. 전반적인 방송 의영역을어떻게할것인가에대한논의와큰장에서의구획문제가먼저결정되어야한다.( 학계 5) 심의대상 ( 심의규정 ) 을정비하는것이다. 규제해야하는것과불필요한규제 ( 윤리강령에불과하거나건전한 ~ 식의규정은과감하게정리 ) 등을구분할필요가있다. 시청자의견과사업자의견을수시로청취하고해결하는시스템구축이필요하다.( 학계 13) 특히방송사업자들의자율심의제도를정착하기위해서는양질의방송프로그램을제작하고다양한유통과확산에대응할수있도록경제적지원등을통한유인책과제재수위조정등을통한규제책을동시에적용해야한다. 제재의실효성이발휘되기위해서는문제의심각성이발견되는일반 PP 를등록취소하는강한제재방식을도입하면되지않을까한다. 일반 PP의양극화가진행되어영향력차이도존재하고, 사업적성과도양극화되어있다. 이러한상황에서등록하고사업을실행하지않거나, 등록제를악용해공적책임을다하지않는경우가있다. 제도적으로등록취소를하지못하는상황을제도적으로개선하여, 문제를지속적으로일으키는 PP에대한등록취소또는말소를하는방안을검토하는것이필요하다.( 학계 12) 명령처분권을갖지못한현행법제를바꾸어서방송통신심의위원회가독립적인행정기구로서심의제재조치를결정하고아울러이에대한처분권한까지명실상부하게갖추어야한다고생각한다. 정파적특성을반영할수밖에없는현행심의위원추천, 구성방식을바꾸어야할것이다. 또한공정성심의를최소화하거나폐지하고비정치적쟁점에대한강력한심의제재결정, 명령처분함으로써이러한심의제재가재허가, 재승인등에효과적으로연계될수있도록할필요가있다.( 학계 1) 방송심의규정에위반되는경우방송사에대한징벌적규제로서금전적부담을지게하는과징금제도를확대적용하여양질의방송프로그램을생산하도록권장해야한다고지적한다. 그러나공공적차원의징벌을강화하는방법은방송사업자들에게경제적, 심리적압박을주어헌법적가치에있어표현의자유를제한하고, 방송제작자를범죄자로만드는등그에따른부작용이발생할수있다는점도고려해야한다. 심의결과에대해서는그경중에상관없이, 각사업자가재발방지를위해어떤방안을

188 172 방송채널사용사업자의자율규제활성화방안연구 강구하여실천하는지에대한체계적계획을필수적으로제출하도록하고, 그계획을어떻게실천하고있는지에관해사후적으로점검할수있는프로세스도도입하는방안을고려해야한다.( 학계 14) 일반 PP 중에서지상파계열 PP, 종편 PP, 대기업계열 MPP 등의성장에힘입어시장영향력과사회문화적영향력이커지고있는것은사실이다. 또한심의규정을위반하더라도방송통신심의위원회가이들사업자에게제재를가할수단이제한되어있다는점에서, 제재의실효성에대한부정적평가도있다. 이를개선하기위해서는심의규제위반에따른금전적부담을높이는것이가장효과적대안이라고생각한다. 심의규정위반이해당 PP 의수익성에미치는영향이클수록실효성이커질것이라고생각된다.( 학계 4) PP 에게영향력을주는것은과태료밖에는없을것이다. 법정제재를과태료중심으로재편할필요가있다. 또한프로그램단위의문제로제재할것이아니라방송한채널중심으로제재를적용하는방향으로나가야한다.( 학계 9) 심의제재의실효성은경제적제재를통해서만어느정도담보될수있을것이다. 또제재의실효성을고민하기보다는자율적인프로그램품질향상을위한노력을유도할수있는제도로의전환을고민해야한다.( 학계 10) 3) 안정적인심의규제시스템구축지원방송사업자가내부적으로자체심의제도를효율적으로운영하고자하는노력이우선되어야하지만방송사규모나여건상스스로자율규제를하기어려운경우방송관련단체나기관등에위탁하여자율심의업무를추진하도록하는방안도고려할수있다. 또한심의주체 ( 사업자, 규제기구, 시청자, 시민단체등 ) 가모두참여하고유기적으로소통할수있는심의규제시스템을마련할수있도록제도적으로지원할수있다. 전반적인심의규제시스템을안정화시키는것이필요하다. 방송전에는개별방송사업자와한국방송협회, 한국케이블TV방송협회등자율심의기관의유기적협력이확보되어야하고, 방송후에는자율심의기관과방송통신심의위원회가시청자민원이나위반소지가있는사항에대해정보를공유하며, 그럼에도불구하고위반의정도가심각한사례에대해서는방송통신심의위원회가위반여부를심의하고제재하는시스템을구축하고안정화시키는것이필요하다.( 학계 4)

189 제 5 장자율심의와공적규제에관한학계전문가서면조사 173 방송통신심의위원회는방송통신콘텐츠의품질을제고하기위한기관이지만, 지금까지는 해결사 의위치에서문제를접근해왔다고할수있다. 그러나점차방대해져가는방송통신콘텐츠의내용심의는특정기관이전담해서해결하기가불가능하다. 무엇보다사업자와의 협력적심의시스템 을제도화하는것이필요하다.( 학계 10) 이와함께양질의방송프로그램을제작하는방송사업자에대한정책적인센티브를부여하여자율심의에대한동기부여를할수있다. 예를들어, PP역량평가에있어가산점을부여하거나, 방송콘텐츠제작지원금을지원하는등혜택을줄수있는방안을정책적으로마련하는것이다. 좋은방송프로그램지원사업등을통해지원하거나인력양성프로그램에서가산점을주는방식의인센티브도가능하다고생각한다.( 학계 1) 원칙적으로일반 PP 를비롯한모든방송사업자가심의규제를준수하는것은정상적인것이라고할수있다. 따라서심의규제를위반하는방송사업자를중심으로제재를가하는것이바람직한방향이라고할수있다. 다만심의규제를성실하게준수하는방송사업자에대해독려의의미에서, 방송통신위원회와의협의를통해 PP제작역량평가에서준법항목을신설하여가산점을부여한다거나, 방송프로그램제작지원사업에서가산점을주거나, 우수방송사업자에게방송통신심의위원회원장이시상을하는등의인센티브가가능할것이다.( 학계 4) 국가과제혹은지원과제에가산점을주는방식이매우유용할것으로판단된다.( 학계 6) 자율심의를유지한다면인센티브정책으로추진해야할것이다. 이에덧붙여포인트제도와유사하게인센티브누적제를도입해인센티브가누적되어있으면문제가되는하나의사안에대한벌금을인센티브로대체할수있도록하는방안이있다.( 학계 11) 일반 PP 와의 MOU 체결을통해, 맞춤형지원제도를검토해야한다. 일반 PP 에대한패널티부여는쉽지않겠지만, 각종평가나수상을통한인센티브도입을강화하는것도필요하다.( 학계 10) 정책적지원의확대로는모든것을해결할수없기때문에방송사업자들에게정책적인인센티브를부여하는것에대한필요성을인정하지않거나반대하는의견도제시되었다. 자율적인심의체도의확립을위해방송사업자가자발적으로노력할수있도록규제기구의정책수립과종합적인지원방안이필요할것으로보인다.

190 174 방송채널사용사업자의자율규제활성화방안연구 제재를받지않거나낮은수준의제재를받은사업자들에게인센티브를주는것의필요성을잘모르겠다. 오히려내용수준에대해심의와재재를최소화하는방향으로전환하는것이사업자들이원하는정책 / 사업방향이아닐까한다. 또한줄수있는인센티브도별로없다.( 학계 12) 인센티브는좋은생각같지않다. 예를들어프로그램내용에따라잘나가는콘텐츠는규제의타깃이되고그저그런평범한콘텐츠들이규제와상관없이방송된다고하자. 인센티브를어떻게줄수있을것인가? 누적적인문제발생을차단하는것이심의의정당성도확보하고, 예방적기능도하게될것이라판단한다면이부분의정책적효과를만들어내는데집중할필요가있다.( 학계 9) 현재국내의방송심의규정및관련방송심의제도는방송프로그램이준수해야할 최소한 의조건을제시한것에불과하다. 즉, 각각의방송채널이사업적경제적이익추구를위해프로그램을제작혹은편성한다고하더라도, 채널과프로그램의존립을위한정당성을용인받기위한 최소한 의조건에해당한다. 이에, 자체심의를잘수행하거나혹은제재사안이적거나낮다고해서인센티브를부여하는방식은바람직한방식은아니라고판단된다.( 학계 14) 콘텐츠는유사하거나동일한데여러번심의를받거나, 분산된모니터링이이루어지거나, 발견즉시처리못하고위원회의결정까지상당시간기다리는체재를극복해야할것이다. 특히심각한문제발견즉시사법적제재까지동원할수있는협업적시스템구축이필요해보인다.( 학계 12) 2. 자율규제활성화를위한실효성확보방안 1) 심의주체의역할재조정방송심의의목적과취지에맞는제도적정착을위해방송사업자들의노력과인식전환이필요하다. 대부분방송현장에서자체심의에대해불필요한업무라는인식으로인해부담을느끼고있어효율적인제도의도입이어려운실정이다. 방송채널사용사업자가방송사업자로서의공적책임을인지하고있는지잘모르겠다. 허가와승인사업자의경우이에대한규제기관의역할이있지만, 등록 PP사업자의경우이에대한역할을인지하지못하고있으며, 변화하는환경에서증가하거나변화하는일반 PP사업자에대한실제제재도잘이루어지지않고있다.( 학계 3)

191 제 5 장자율심의와공적규제에관한학계전문가서면조사 175 결국심의로해결할수있는문제는제한적이며, 제작진, 사업자스스로인식의변화를이끌어내는게필요하다. 윤리교육이라고하면구시대적인발상으로들리는데, 직접적인윤리교육이아닌간접적인의견공유를할수있고, 서로문제를함께풀어갈수있는워크숍등을정례적으로개최할것을제안한다.( 학계 11) 이에따라자체심의가건전하고품격높은프로그램제작에도움이되고장기적으로사회적책무를다함으로써시청자및공공의이익에기여할수있다는데공감대를형성하고심의체계정립을위한사회적함의가필요할것으로보인다. 일반 PP 의등록사업자문제및미디어의사회적책무성에대한공적담론을좀활발하기제기해주었으면한다. 어떤제도로정착이되건, 종편을비롯한유료방송들이잊고있는사회적책무에대한인식을환기시키는차원에서도의미가있을것이다.( 학계 11) 지상파나종편, 보도채널에대한심의제재역시방송사업자로서의공적책임수행에직접적인영향력을미친다고보기어려운것이현재한국방송심의제도전체를포괄하는한계가아닌가싶다... 사업자및케이블방송협회의자성이가장중요하지만, 우리사회에서방송채널과프로그램에대한최소한의기대와요구는무엇인지에대한성찰이먼저필요하다.( 학계 14) 정부규제의강화는어린이와청소년에대한보호부분에서필요하다. 그동안심의에서중요한비중을차지하지않았던성평등이슈나혐오표현등에대해서는정부와채널사업자모두민감도를높일필요가있다. 또한이러한이슈에대해서는무조건적인규제와처벌보다는인식의공유와확산, 교육이필요한부분이므로정부 ( 방송통신심의위원회 ) 는이와관련된교육프로그램을다양하게마련할필요가있다.( 학계 7) 전문가집단의의견만을중시하기보다는현재문제가되는부분에대한의견을지속적으로수렴할수있는제도적장치를마련하는것이필요하다. 과거지향적인심의가아니라미래지향적인심의방향등을찾아가는게필요하고, 이를위해서는현장의목소리에귀를기울이고, 이들과논의하는공론의장을마련할필요가있다.( 학계 11) 방송통신심의위원회의심의업무와관련하여위원회구성에따라심의기준이달라지거나심의수위가달라지지않도록공정성과안정성을확보해나가야할것이다. 이를위해서내부구성원의전문성강화, 즉규제뿐아니라표현의자유보장이라는균형적시각과내용규제에대한전문성강화가필요하다. 위원회의구성이나형태와상관없이공정하고객관적인입장을견지할수있어야심의결과에대한신뢰를구축

192 176 방송채널사용사업자의자율규제활성화방안연구 할수있을것이다. 우리사회의약자인시청자를유해한미디어로부터보호하고, 공정하고건강한미디어생태계를조성하는것이방송통신심의위원회의역할이다. 따라서심의에서중요하게관심을두어야할대상은어린이청소년및사회적약자이고, 심의의철학은인권을보호하는것에초점을두어야한다. 또채널간의관계에대해서는공정하고건전한미디어생태계조성을목표로하고, 심의업무에서이런철학에부합하게결정을하고정책을수립해야한다.( 학계 11) 심의결과의영향력을조금이라도제고하기위해서는방송프로그램에대한민원이나심의과정및결과에대한공개가최대한확대되어, 이를바탕으로일종의사회적비평이나사회적압력의수위를높여가는방안이선행되어야한다... 심의규정에대한교육이나적용에대한구체적인가이드라인의공유가충분하지못하다는것등으로인해유사한내용에대한심의결과가상이하게나타나는경우역시빈번하게발생한다.( 학계 14) 방송통신심의위원회는법적인제재를줄이되자율심의를강화할수있는방향에서역할정비를하는것이바람직하다는지적이다. 아울러모니터링기능을강화하여현재우리방송콘텐츠의현황을지속적으로발표하고, 해외의사례를조사하며, 이를통해사회적논의를활성화하는역할을수행해야한다. 규제를통한조직권한의확대에서벗어나실제로표현의자유를보호하며현실을인식하고개선할수있는방법을고민해야한다. 2) 시청자중심의협력적심의시스템제도화방송사업자들의자율적인심의강화와시청자를중심으로한견제와감시기능이더욱중요해질것으로보인다. 방송심의의공정성을확보하기위한보완책으로서시청자들의참여를유도하여시청자견제및감시체계를구축하는방안을모색할수있다. 즉방송프로그램에대한심의과정에성 연령 계층 지역등을고려한시청자대표성이반영하여논란이되는사안에대해서는견해의다양성이반영될수있도록협력적심의시스템을제도화하는방안이검토될수있을것이다. 일반 PP들이자율심의체제를스스로갖추기어렵다면다음과같은방식의운영을권고해볼수있다. 일반 PP들이법적으로시청자위원회를구성및운영하지않아도되지만, 자율적으로시청자위원회또는시청자자율심의평가단을운영하는것이다. 이

193 제 5 장자율심의와공적규제에관한학계전문가서면조사 177 는시청자들의권익을보호하기위해시청자스스로가참여한다는좋은취지를가질수있으며, 일반 PP들의공익성을강화하는측면도있다.( 학계 12) 업계공동의자율규제원칙과기준을보다명확하고구체적으로만들어준수해나가는작업이우선되어야한다. 또한이에대한교육도필요하다. 이때교육의대상은심의업무를담당하는부서뿐아니라, 경영진, 제작진에게도필요하다고본다. 또한시청자들의신고가활성화될수있는시스템구축도필요하다.( 학계 7) 시청자를중심에둔이해관계자간협력시스템강화가중요하다. 즉, 방송사업자내부에서는자율심의시스템을구축하고, 방송전단계에서는방송사업자와자율심의기관의협력, 방송후에는자율심의기관과방송통신심의위원회의협력이중요하다. 협력의내용은시청자민원내용의공유, 심의규정위반가능성이있는사안에대한사전안내와방송사업자의자율적시정조치, 심의규정및위반사례에대한인식공유를위한주기적교육이나워크숍등을지속적으로개최하는것이필요하다.( 학계 4) 방송내용에대해시청자가참여할수있는통로를더열어야할것같다. 적극적인홍보를통해시청자들이보다쉽게접근할수있도록하면방송사들이스스로자체심의를하게되지않을까생각한다. 제작자들이심의결과에납득하지못하는대부분의경우가시청자를방패삼기때문이아닌가. 문제제기를시청자로부터들어오도록함으로써문제가제기된사안에대해서만심의하는것을원칙으로한다면내용규제를위한방대한업무도줄일수있을것이다.( 학계 9) 심의의원칙과방향에있어서도시청자관점이매우중요하다. 자율규제및공적규제모두가물리적현실적한계를안고있는바, 이를극복하기위해서는시청자들의적극적인관심과참여가요구된다하겠다. 사업자의입장이나방송통신심의위원회의입장은다소거리감이있을수있지만시청자들의입장은크게다르지않다고생각한다. 아울러이러한시청자들의입장을반영하는일반민원인들의요구에방송통신심의위원회는보다귀기울여야할것이다. ( 학계 8) 시청자스스로참여하도록하는방안을늘리는것이미래방향이라고생각한다. 외부전문가보다는프로그램별로, 중고대학생, 일반인들의참여를늘려일종의서포터즈단을다양하게꾸ㄴ리는것도방법이다. 심의와미디어교육을동시에담당하는공공의심의기구로확대하는방안을제안하고싶다.( 학계 9)

194 178 방송채널사용사업자의자율규제활성화방안연구 유관협회와각채널에서갹출하여심의를위한장치나별도위원회구성등을고려해보면어떨까생각한다. 이경우, 일반시청자들의직간접참여혹은의견제시및반영을최대한확대할수있도록상시적인투명성과공개성을확보하는것이요구된다.( 학계 14) 심의에는일반인들의참여를높여공적규제를실현하고, 피드백은전문적인비평의공간을만드는것을제안한다. 심의위원회가발행하는전문프로그램내용비평지같은것도하나의방안이될수있겠다. 방송에서시청률과수익성, 화제성이외에또무엇을고려해야하는지우리사회전체가미디어교육을받아야하는상황인데교육하는사람은아무도없는것이지금의현실이라는생각이든다.( 학계 9) 3) 합리적심의기준마련사후심의의결과의신뢰성을확보하기위해서는형평성 ( 심의내용이불편부당한것으로여겨져야함 ), 전문성 ( 미숙한것으로여겨져서는안됨 ), 공정성 ( 의도적인것으로여겨져서는안됨 ) 의요건을갖추어야한다 ( 손병우, 2010). 아울러규제가신뢰와권위를갖기위해서는규제기관의신뢰회복이필요하다. 방송심의에관한규정을적용함에있어서심의규정및기준을보다명확히제시할수있어야한다. 또한사후심의절차에서권위성은최대한배제하고, 제재조치는최소화한다면심의주체간의방송심의의필요성과타당성에대한합의가도출될수있을것이다. 국가와정부에의한내용심의제재는앞으로축소되어야한다. 시장영향력과사회문화적영향력이큰방송사업자의경우제재를받는것자체로서충분한영향력이있다. 내용심의제재를통해방송사업자의공적책임수행에긍정적영향력을미친다고생각하지않는다. 심의제재를받지않더라도나쁜내용의방송은엄연히많다. 제재의강화로해결될수있는문제는아니다.( 학계 5) 규제는늘선한의도에서출발하지만, 동시에규제의역설이발생하기도한다. 공적책무는분명소중한가치이나, 승인및허가사업자이외에일반등록사업자에게까지동일한혹은강도높은규제를적용할경우, 규제를위한규제혹은임의규제의가능성이매우높아진다. 시장은예측불가능해지고, 방송분야에서시장을통한경제적성과는거두기어려워질수있다. 조심스러운접근이필요하며, 정책정당성을확보하기위한치밀한논리와합의의과정이필요하다.( 학계 6) 또한심의규정의합리화를위해서는불필요한규제폐지항목을점검해삭제하고

195 제 5 장자율심의와공적규제에관한학계전문가서면조사 179 시청자에게직접적으로관련있으면서도꼭필요한규제만선별해적용하는최선의방안이무엇인지찾아내는것이중요하다. 특히내용규제에있어공적규제를최소화하고자율규제를활성화에기여할수있을것이다. 방송통신심의위원회의내용규제업무중방송내용의공정성관련심의는불필요하다. 공적규제는제한적으로사용할필요가있으며, 사업자자율규제를활성화할수있도록사업자자율규제기구를확립하고, 이를승인해주는공동규제모델로나아갈필요가있다. 방송및인터넷등많은콘텐츠에서거의걸러지지않는어린이청소년보호문제가매우심각하며, 광고위반및유사광고 ( 상업성 ) 에대한개선방안이필요하며자율심의체제의강화필요하다.( 학계 3) 중장기적으로방송통신심의위원회는해결사가아니라 조정자 의관점에서기관의역할을포지셔닝한다. 개별사업자에대해맞춤형의지원을통해자율성을강화할수있도록해야한다.( 학계 10) 심의규정중중요한몇가지항목에대해서강조하고일부불필요하거나과도하다고판단되는항목을축소할필요가있다. 혐오표현이나인권침해등의일부조항을제외하고는기준을가지고제재를결정하기도쉽지않다. 실제로많은방송표현들이나쁘지만그대로이루어지고있다. 어떠한기준을정하더라도주관적판단의개입이없을수는없다.( 학계 5) 방송심의규정의개정등전반적인심의제도의개선이선행되어야한다. 지상파나종편채널처럼종합편성을하는채널, 혹은보도전문채널등과달리일반 PP의경우, 다양한장르로전문화되어있는경우가많다. 따라서방송전체를포괄하는심의규정을기반으로하되, 각각의채널및장르에특화된내용의구체적인심의기준이필요할것같다. 다만각각의채널및장르가매우다양하기때문에이를모두방송통신심의위원회에서규제하거나제어하기는쉽지않다는점에서케이블협회및각채널별자율심의가현실적일수있다. 다만각채널에서등록사업자가되기위해수립하여제출한사업목적이나사업계획등을바탕으로한최소한의심의나평가를거쳐야하는방식으로등록제를강화하는방안을고려할수있을듯하다.( 학계 14)

196 180 방송채널사용사업자의자율규제활성화방안연구 제 4 절요약및결론 방송심의제도는방송의공정성과공공성확보, 방송의공적책임의준수등을위해시행되어왔다. 방송심의의근거는방송이갖는공적기능및사회적영향력으로인하여방송에대하여국민문화향상과공정성및공익성의제고, 그리고다양한프로그램의방영을통해시청자와공공의이익을보호하는것이라고할수있다 ( 이재진 이홍천, 2014). 최근다매체다채널시대의방송환경의변화와시청자분화의가속화로인해기존방송심의제도와체계는그기능이약화되어가고있어방송심의의근거와목적그기준에대한검토가불가피한상황이다. 다양한플랫폼을통해하나의콘텐츠가유통되는미디어환경의변화에따라기존심의체계를적용하기에는한계가드러나고있다. 이에따라방송프로그램에대한심의제도는방송의특성상공적규제보다자율규제가중심으로개편될가능성이높으며, 시청자들의견제와감시등그역할이더욱중요해질것으로보인다. 이처럼방송사업자들에의한자율규제는심의결과에대한강제성을담보하기어려운한계가있으므로, 일반 PP 의효과적인자율규제정책수립과추진에있어자율규제를활성화시키고그실효성을높일수있는보완책을강구해야만한다. 구체적으로는자율심의기구의설치및운영, 관련법령의검토및재정비, 시청자중심의심의시스템구축, 방송사업자대상교육강화등정책적지원방안마련이필요하다. 또한자율심의제도의합리적정착을위해서는방송사업자들의노력과인식전환이우선시되어야한다. 자체심의가건전하고품격높은프로그램제작에도움이되고장기적으로사회적책무를다함으로써시청자및공공의이익에기여할수있다는데공감대를형성하고심의체계정립을위한사회적합의가필요할것으로보인다. 방송사규모나여건상스스로자율규제하기어려운경우방송관련단체나기관등에위탁하여자율심의업무를추진하도록하는방안도고려할수있다. 또한심의주체 ( 사업자, 규제기구, 시청자, 시민단체등 ) 가모두참여하고유기적으로소통할수있는심의규제시스템을마련할수있도록제도적으로지원할수있다. 아울러방송사업자들이양질의방송프로그램을제작하고다양한유통과확산에대응할수있도록경제적지원등을통한동기를부여하는방안과방송심의규정에위반

197 제 5 장자율심의와공적규제에관한학계전문가서면조사 181 되는경우방송사에대한징벌적규제로써금전적부담을지게하는과징금제도를확대적용하는방안이논의된다. 그러나규제나정책적지원만으로모든것을해결할수없다. 사후심의의결과의신뢰성을확보하기위해서는형평성 ( 심의내용이불편부당한것으로여겨져야함 ), 전문성 ( 미숙한것으로여겨져서는안됨 ), 공정성 ( 의도적인것으로여겨져서는안됨 ) 의요건을갖추어야한다 ( 손병우, 2010). 이를위해방송심의에관한규정을적용함에있어서심의규정및기준을보다명확히제시할수있어야하며기본적인신뢰회복이중요하다. 사후심의절차에서권위성은최대한배제하고, 제재조치는최소화한다면심의주체간의방송심의의필요성과타당성에대한합의가도출될수있을것이다. 방송통신심의위원회의심의업무와관련하여위원회구성에따라심의기준이달라지거나심의수위가달라지지않도록공정성과안정성을확보해나가야한다. 이를위해서내부구성원의전문성강화, 즉규제뿐아니라표현의자유보장이라는균형적시각과내용규제에대한전문성강화가필요하다. 위원회의구성이나형태와상관없이공정하고객관적인입장을견지할수있어야심의결과에대한신뢰를구축할수있을것이다. 또한심의규정의합리화를위해서는불필요한규제폐지항목을점검해삭제하고시청자에게직접적으로관련있으면서도꼭필요한규제만선별해적용하는최선의방안이무엇인지찾아내는것이중요하다. 특히내용규제에있어공적규제를최소화하고자율규제를활성화함으로써기여할수있을것이다. 자율규제와공적규제가조화롭게이루어지고역할분담이적절하게이루어질수있는공동규제방식을정교화할필요가있다. 다만이를위해서는업계공동의자율규제의원칙과기준이마련되어야하며, 공적규제에서문제가되는부분도상당부분해결되어야한다. 이를위해서는방송심의기준과수준에대해심의주체간사회적합의와협력이선행되어야할것이다. 방송사업자가자율적으로실시하는자체심의제도의기준과사후심의제도의기준이합리적인공감대를형성하여제시된다면장기적으로자체심의가사후심의를대체할수있는제도적장치로서정착하게될것으로기대한다.

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199 Korea Communications Standards Commission 제 6 장 국내외방송채널자율심의관련제도와실행방식검토

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201 제 6 장국내외방송채널자율심의관련제도와실행방식검토 185 제 6 장 국내외방송채널자율심의관련제도와실행방식검토 제 1 절국내방송채널자율심의관련제도의문제 1. 내용규제의제재효과성미비 2000년대를전후로 PP 채널의양적으로대폭증가해온조건에부응하기위해서는이들에대한심의및규제과정이좀더자율적인방향으로기우는것이더바람직하고현실적이라는건부인할수없는사실이다. 그럼에도불구하고, 현장에서는여러가지이유에서자율규제의필요성에대한인지수준이떨어짐은물론, 더심각하게는자율규제역량조차갖추고있지못한것으로보인다. 방송채널사용사업자를비롯하여모든방송사의자율규제를촉진하는일은단순히규범적필요나매체환경변화에의한대증적조치수준에서추진되어서는안된다. 때문에단지규제권한을업계나사업자에게이양하는데형식에초점이맞춰지기보다는, 관련된이해당사자들이이를정책적기회비용의문제로냉정하게파악할수있도록해주어야한다. 요컨대자율규제를강화하는것이규범적, 현실적으로더바람직할뿐아니라, 모든이해당사자들에게더낮은기회비용을제공하고, 제각각다른형태의편익을안겨줄수있다는점이명확히인지및체감될수있도록보장하는것이중요하다. 이런측면에서자율규제를촉진하는일은오히려제재의효과성을제고하는일과동전의양면처럼맞물려돌아간다는점에착목해야한다. 국내방송채널사용사업자에대한방송통신심의위원회의내용적규제과정에서가장문제시되는것은규제자체의실효성이다. 즉자체심의활성화를통한방송기준의자발적준수양상을촉진하지못하고, 효과없는제재를반복하면서방송프로그램의질적향상은커녕의도적이고반복적인기준침해조차유의미하게제어하기어려운상황을빚고있다는뜻이다. 때문

202 186 방송채널사용사업자의자율규제활성화방안연구 에특히일반 PP 의경우방송심의기준을스스로지향해야할 품질규준 으로받아들이기보다, 자신의창의성을억압하는장애물로서취급하는경향이있다. 따라서제재를교묘하게회피하는기법에만신경을쓰고, 기준위반을통해얻어질편익이더크다면차라리제재를받는쪽을선택하는, 도덕적해이에바탕을둔전략적행동이유발된다. 앞장에서제시된심의의결사례를살펴보면, 특히비지상파계열일반 PP의경우심의위반사례가대체로유사한방송심의기준을중심으로나타나며, 그것도특정채널에의해반복적으로위반되는모습이관찰된다. 비슷한기준에서, 유사주체에의해반복적인기준위배가나타난다는것은해당채널이관련규제이슈를인지하고있음에도다분히의도적으로범칙행위를감행한다는의미로해석함이마땅하다. 이는방송심의기준의사회적중요도에대한제작자들의인지, 관련기준위배행위의심각성에연관된공감수준이떨어진다는뜻인동시에, 위반에의해발생하는잠재적손해가그로부터추구될수있는이익에비해낮다고판단하여, 수시로그경계를건드리고있음을짐작케한다. 이는금지적행위로서의규제실효성이높지않음을의미할뿐아니라, 예방적행위로서의자체심의및자율규제로의이동동기와여건이대단히불충분한조건임을함의한다. 따라서사업자들로하여금충분한유의와기준준수및자율심의동기를이끌어낼만큼의구조적강제력이미비하다는문제에주목하는한편, 제재의효과성과예측가능성의토대를이루는심의결과의일관성문제에도마땅히관심을기울여야할필요성을일깨운다. 2. 금지적내용규제의강제력과비례성미비 앞에서언급했다시피자율적내용규제와이를위한자체심의동기가유발되기위해서는방송품질규준을저하시키는사업자의행위에대한구조적강제력이확보되어야만가능하다. 그리고이에토대를두어사업자의 규제기회비용 에대한냉정하고합리적인인식이제고될때자체심의를통한문제의사전차단메커니즘의활성화가유도될수있다. 따라서방송심의기준위반사례를누적해온사업자는실제로시장에서퇴출될수있음은물론재진입시에도상당한제약이미친다는점을명확히하는데에서시작될수있다. 이를위해서는우선현재의방송채널사용사업자등록제자체

203 제 6 장국내외방송채널자율심의관련제도와실행방식검토 187 가재검토되어야하고, 일상적이고주기적인방송평가과정에의해시장잔류와퇴출, 재진입가능성에관련된결정이합리적으로처리되어야한다. 하지만현재의등록제를허가제나승인제로변경하는것은기성사업자로부터의상당한제도적저항이있을것이고, 모든종류의등록 PP 채널에대해재허가혹은재승인수준의방송평가를수행하기위해서는너무높은규제비용이지불되어야한다는문제가있다. 때문에첫째, 문제시 되는사안과대상에규제력을집중시키기위한방편으로서, 방송심의기준자체도동일한수준에서위험도와심각성을파악하는것이아니라좀더위험하다고판단되는 위반 사안에대한판단기준을구체적으로계층화하는것이필요하다. 다시말하자면, 모든종류의심의기준이동등한중요성을갖는것으로취급하지말고, 정책적우선순위에따른가중치를부여할필요가있다는의미이다. 예컨대폭력성, 선정성, 허위성등과같은방송심의기준에서사업자가 ( 경제적이익등의취득을위해 ) 더자주위배함으로써더큰문제를낳는경우에초점을맞추어, 그리고우리사회에서좀더잘보호되어야한다고생각되는계층과집단, 규범등을고려하여심의기준중요도의차등화가도입될필요가있다. 그리고이에바탕을두어, 둘째, 차등적이고누적적인벌점제를도입하는것이고려될수있다. 일정기간동안일정수준이상의벌점을누적한 PP 채널은등록취소조치등을취하고, 이에연관된사업자가다시시장에진입하는데일정한제약을받을수있도록하는세부적장치를마련해야할것이다. 다른한편관계자징계, 사과방송등의여러가지제재조치가운데특히경제적불이익을부과하는데주력함으로써적정수준의 징벌적 수준을확보하는것이무엇보다도필요하다. 적정수준의징벌에대한판단은차후구체적인논의와이해당사자간협의를필요로하나, 다음과같은요소가집중적으로고려되어야할것이다. 1 위험수준에상응하는징벌성. 2 사업자가감당가능한수준으로부터감당불가능한수준에이르는스펙트럼의설정 : 이를위해서는사업자가해당사업으로부터벌어들이는수익에근거를두어적정수준의기회비용이고려될수있도록하는것이바람직. 3 위험수준과기대수익이동시에감안된합리적규제기회비용구조를마련함으로써경제적제재의강제력과함께비례성이확보되도록하는제도설계.

204 188 방송채널사용사업자의자율규제활성화방안연구 3. 내용규제의일관성부족및이에따른사업자예측가능성결핍 프로그램내용규제는여러가지이유에서일관성을확보하는것이용이하지않다. 상대적으로안정적이고변동의폭이작은사법적판단영역에비해, 방송심의의판단은내용물의구체적인구성, 당대의사회분위기, 심의기준의구체성, 심의자의주관성등다양한요인에의해복합적으로이뤄지는까닭이다. 때문에사업적 판례 수준의일관성을심의결과에도기대하는것은어렵다. 또표현의자유보장과창작자의창의성제고측면에서볼때, 사법수준의일관성을확보하는것이반드시방송산업의내용적수준을제고하는데긍정적으로작용하리라기대할수도없다. 때로는비일관성이현실성과융통성을발휘하는틈새로서작용한다. 그럼에도불구하고, 현행방송심의의결은, 사회정치적분위기, 여론, 심의자구성, 심의대상자등에의한변동폭이지나치게크다고판단된다. 따라서앞으로의자율심의촉진정책이사업자로하여금효율적으로수용될수있도록하기위해서는현재수준보다는좀더일관되고합리적이며예측가능한수준으로심의결정과정을안정화하여일정수준이상의일관성과예측가능성을제고해갈필요는있다. 이에근거했을때에만내용규제의효과성이발휘될여건과정당성이확보되며, 사업자들의관점에서의예측성을높일수있고, 그에따라반복적이고지속적인, 나아가의도적이고악의적인위배사례에대한처벌력과규제효과성, 위험예방성등을제고하는것이가능하기때문이다. 요컨대내용규제의일관성은반드시제재해야할사안에대한집중도를높여주며, 강력한처벌의정당성을확보해줌으로써, 사업자들의자율규제동인을강화시켜주는필수요건이라고할것이다. 이와같은문제인식에근거해볼때, 사업자에의한자율규제의가능성을확대하기위해서는앞에서언급한내용규제측면에서의사업자간동등성과차등성을명확히하는것에서출발하여, 심의의결사례의일관되고체계적인누적을통해, 유사사안에대한동일사업자의반복적위배에대한처벌수위를점진적으로높여가는방향으로의개선을모색해야할것이다. 따라서자율규제를활성화하여내용규제의효과성을높이기위해고려되어야할핵심문제와이를해결하기위해설정할필요가있는전술한기본방향성에입각해본다면, 내용규제제도및자율심의에연관된해외사례에서

205 제 6 장국내외방송채널자율심의관련제도와실행방식검토 189 어떠한측면에주목해야하는가가비교적명확해진다. 요컨대주요국의방송정책철학과매체환경변화가맞물리는조건에서방송채널의내용적자율규제를지향하는제도적추이와궤적은전반적으로어떻게확인될수있는지, 자율규제로의지향에도불구하고그것이충분한정책목적을달성하기위해서는어떠한종류의제도구성이필요한지등에초점을맞춘관찰이필요하다는것이다. 이에아래에서는우선해외주요국방송프로그램심의방식에대한전반적경향과함께, 모범사례로지목될수있는경우에초점을두어구체적인사례분석을먼저수행해보고자한다. 방송채널사용사업자의자율심의를촉진하기위한구체적인제도설계와정책방안에관련해서는본장마지막부분의정책적, 제도적논의를통해함축적으로다루어볼예정이다, 제 2 절해외주요국의방송채널자율심의관련제도현황 1. 개황 : 미국, 일본, 캐나다의자율심의지향성검토 1) 미국 : FCC, NAB, 방송사와시민적통제력으로구성된중층구조미국의방송심의는 FCC 의방송평가제, 등급제에토대를둔구조적규제력에바탕을두어우리나라의방송협회에해당하는 NAB 에의한업계자율규제, 방송채널스스로의심의구조가결합돼있다. 방송관련정책과규제를담당하는 FCC 는방송프로그램내용에대한심의권한은갖고있지않으나, 방송프로그램등급제그리고방송국재허가에중대한영향을끼치는방송평가제에바탕을두어구조적규제력을행사한다. 1980~1990 년대를거치면서전반적인방송규제완화정책을추진했던미국은재허가에영향을미치는평가제의실질적 검열 효과로인해야기될수있는문제를완화하면서도그로부터발생할수있는문제를예방하기위한조치로서 1997 년부터프로그램등급제를도입했다. 영화등급제와유사한이제도는어린이와청소년을폭력물과음란물로부터보호하려는목적에서설치되었는데프로그램의폭력성, 선정성, 언어적유해성을고려하여시청연령에따른프로그램등급을분류표시하도록했다. FCC 는프로그램등급제의실효성을위해텔레비전수상기나수신장치에폭력물감지칩

206 190 방송채널사용사업자의자율규제활성화방안연구 (V-chip) 장착을법제화한바있으며, 개별프로그램에부여된등급의적정성을심사하는기구도함께운용한다. 우리나라의방송협회와유사한조직인 NAB 는방송사들이스스로준수해야할업계표준으로서윤리강령 (Code of Ethics) 을제정하고그에입각한자체심의를독려한다. NAB 윤리강령은표현의자유를보장하는목적과함께주로는아동보호를핵심하는내용물책임성을진작하는목적도지닌다. 짐작할수있다시피 NAB 윤리강령이미국방송채널에의해철저하고모범적으로준수된다고할수는없다. 그럼에도미국은방송사업자들스스로제정한기준을통해전문성과효율성, 자기책임성을보장하기때문에, 방송환경변화에따른신속하고융통성있는대처에유리하고, 기준준수를향한동기를촉진하며, 규제비용의감축과함께표현의자유를보장하는헌법과의충돌을피할수있다는장점을부인하긴어렵다. 물론기준위배사례에대한규제실효성을확보하기위한장치로서적절한범칙금부과와같은강제제도가일상적으로작동하고있지는못하기때문에프로그램의내용적자유를보장하기위한이런자율규제형식이교묘한무임승차자를용인하는허점을갖고있다는점도자주지적된다. 미국방송프로그램의질적기준은일차적으로는국가장치에의해서보다는시장사업자스스로의비즈니스적판단과전문윤리에의해서, 그리고이차적으로는이와같은역학구도의실효성을감시하고개선을유도하는통제력을행사하는시민단체의적극적역할에의해서뒷받침되는경향이있다. 미국풀뿌리조직의적극적표현으로서의자발적시민단체는방송사를압박할수있을뿐아니라 FCC 의규제결과에대해도전하고, 필요시사법부에의한개입을이끌어내기도하는등여러층위에서전방위적인영향력을행사한다. 기성제도가제대로작동하고있지않다고판단될경우의회와정부에대한공개적로비활동을통해관련제도를만들거나재정비할정도의영향력도지니고있는이들시민단체는미국의방송프로그램규제거버넌스의주요축을구성하면서정부와시장을조율하고압박하는주체로서의역할을수행하는셈이다. 다른한편, 미국의규제시스템은결국사법제도의헤게모니에의해서담보된다는점에서, NAB 는자율규제가법적효과를가질수있도록적극적으로대응한다. 기구내에법률조직을두어자율규제과정과결과의법적효과성을확보하기위해노력한다. 또각사업자및사업자내부의최고의사결정자들이이와같은업계차원의자율규

207 제 6 장국내외방송채널자율심의관련제도와실행방식검토 191 제차원에잘합류할수있도록제도를운영하고있다. 미국내대부분의방송사에서 자율규제메커니즘은편집위원회 (editorial board) 에의해목적의식적으로주도되며 규제에대한법률적대응에도면밀한준비를갖추고있다. 2) 일본 : 방송사프로그램심의회를통한자율심의체제일본은제2차세계대전을전후로형성된군부파시즘체제에의해자행되었던언론탄압행위를반성하는한편점령국인미국에의해전파된서구식언론자유제도의적극적인이식을통해언론자유와표현의자유를최대한보장하는방향으로발전해왔다. 이에따라강제적법률에의한국가규제형식이나공공규제에토대를둔프로그램심의제도는명시적으로존재하지않으며방송프로그램의내용적책임은채널의형식을불문하고방송사업자의자율에맡겨놓는시스템을운영하고있다. 일본방송법은각방송사가프로그램편집기준을제정및운용토록하며이에토대를두어 프로그램심의회 설치와운영을의무화한다. 이에근거를두어모든방송사업자는프로그램기준및편집에관한자체기본계획을설정하는한편필요시방송사내외에존재하는프로그램심의기관에자문하도록하고있다. 각방송사의프로그램심의회는법조계, 문화계, 방송계등을대표하는 10명전후의위원으로구성되며대개관련학계대표가위원장을맡는다. 또방송법시행령에따라방송프로그램심의회에서논의된내용과그결과는각방송사가운영하는옴부즈맨프로그램이나자사홈페이지를통해공개하도록되어있다. 한국의시청자위원회와유사한형식을채택하고있는프로그램심의회의운영은기본적으로불만처리형태로진행된다. 시청자가불만을제기한프로그램또는심의위원이문제의소지가있다고판단한특정프로그램내용에관련하여각위원들이의견을개진하여편집기준위배여부를판정한다. 방송프로그램심의회의월간정례회의에는사장을포함한방송사주요간부들도출석하여의견을청취하고필요시위원들의질의에응답한다. 프로그램심의위원회에서문제로지적된프로그램에관련하여편집권자의소명을청취하는것도중요하지만프로그램심의회에서지적되는문제가실제제작현장에반영되어문제의사후적교정및책임성진작효과와사전적예방효과등의실질성을획득하도록보장하는데그의의가있다.

208 192 방송채널사용사업자의자율규제활성화방안연구 다른한편, 전통적인방송사자율심의의제한점을극복하기위한제도적노력도병행되고있다 년 7월에설립된방송윤리와프로그램향상위원회 (Broadcasting Ethics and Program Improvement Organization: BPO) 가대표적이다. BPO 는기존에공영방송 NHK 와민간방송연맹이공동으로설립한바있던 방송과인권등권리에관한위원회, 청소년과방송에관한위원회, 방송프로그램위원회 등을통합하여새로출범시킨, 개별방송사를넘어업계자율의협력적내용규제를촉진하기위한기관이다. 요컨대 BPO 는방송프로그램의유해성방지측면에서가장중요한이슈라고할수있는인권문제와청소년보호사안에서만큼은방송사자율에만맡겨둘수없다는인식, 그러나국가가강제하는외적규제는일본이유지해온표현의자유를침해할소지가된다는경계의식이결합하여출범된제3의장치라고할수있다. 이위원회는비록강제적인형태는아닐지라도방송프로그램의질적기준제고를위한상당한외적압력을형성하는데기여하고있다. 방송프로그램의내용적자유를보장하면서도일본사회가중점을두고보호해주어야할핵심이슈인인권과청소년보호측면에서는시장과국가사이에존재하는독립적기구가신속하면서도적절하게대응할필요에부응한다. BPO 역시기본적으로는사후적불만처리기구로서의운영메커니즘을갖고있다. 시청자대응창구를통해방송프로그램및기타방송서비스전반에대한시청자의불만을접수하여이가운데논의가필요한사항을선별, 위원회의심의의제로서반영하고있다. 제기된문제중에특정방송사와프로그램이연관되어있을때에는해당방송사의 BPO 연락관에게통지하고불만의정도가높은프로그램에대해서는방송사로부터그이유를청취하여그결과를대중들에게공표하는방식을취한다. 3) 캐나다 : 중앙집중적국가규제에서업계자율규제로의이행캐나다의주요미디어기구와규제기구는다인종이중언어국가로서, 인접한미국상업방송의영향력에대응하여, 광대한국토에퍼져있는국민들의다양성을국가적통합성으로이어지게하기위한목적에종속되어있다. 국민통합을지향하는공영방송과이를뒷받침하는중앙집권적규제시스템 (CRTC) 을운영해왔지만, 상업방송의양적, 질적증가와함께방송통신융합환경에직면하면서규제완화와자율화를지향하는제도적변환을모색하고있다. 캐나다방송법은미국의통신법과마찬가지로

209 제 6 장국내외방송채널자율심의관련제도와실행방식검토 193 방송의공익성관련원칙만규정하고상세기준은 CRTC 가제정하도록하고있는데, CRTC 의기준역시기존의세부규제방식에서광범위기준 (broad parameters) 설정방식으로규제와내용물심의방향을변경했다. 다른한편, 1988 년설립된캐나다방송기준위원회 (CBSC) 는방송분야에서의업계자율심의를촉진하기위한제도적장치로서가장두드러진다. CBSC 는프로그램심의의업계자율구조를촉진하기위해캐나다방송협회 (CAB) 에의해설립된비정부독립기구이다. 이기구는전국의라디오와텔레비전방송국모든프로그램에대한심의를관장한다. CBSC 는효율적인심사를위해 CAB 윤리규정, CAB 남녀성역할묘사규정, CAB 폭력규정, RTND( 언론 ) 윤리규정등과같은자율적윤리규정 (CAB Code of Ethics) 을두고있다. 이와더불어특별히케이블텔레비전과관련된사항의일부는 CTSC 에서, 광고에대한불만사항은 ASC에서도담당한다. 2. 사례분석 : 영국공동규제시스템의구조와작동방식검토 1) 채널면허제의효과지상파, 위성, 케이블등의제반전자기주파수 (electro-magnetic spectrum) 플랫폼을활용하여프로그램을편성및유포하는단위로서의영국의방송채널 (broadcast channel) 은, 지상파주파수를사용하건그렇지않건, 모두면허제 ( licensing system) 안에포괄된다. 디지털지상파텔레비전방송면허와위성 케이블텔레비전방송면허그리고기타의라디오방송면허등이대표적이다. 여기에특수한공적서비스를부과하는공공서비스채널면허가따로있는데, 수신료재원을사용하는 BBC 의모든서비스는공공서비스에해당하지만 BBC 칙허장에근거를두어채널및서비스면허를부여하며, C3, C4, C5 등기타의공공서비스텔레비전방송채널은 2003 년커뮤니케이션법에의거하여공공서비스텔레비전방송면허를부여한다. 한국의 PP 채널에해당하는디지털지상파및위성, 케이블텔레비전방송역시등록방식이아닌면허부여방식에의존한다는점에서한국과는규제기초가다르다. 물론이들면허는특정주파수를사용할수있도록허가하는무선국면허와는다르며, 면허부여는방송가능성, 즉방송플랫폼에자신의채널을편성시키는계약에

210 194 방송채널사용사업자의자율규제활성화방안연구 진입할수있는자격일따름이지곧바로방송을개시할수있음을의미하지않는다. 따라서한국의등록채널에비할바는아니지만, 적어도시장진입측면에서는한국의방송채널면허 승인제에비해서는훨씬낮은장벽을갖고있다고까지볼수있으며상대적으로퇴출도자유로운편이다. 단일정한재허가주기를갖는다는점, 그리고개별채널들은부여된제각각의면허조건을준수해야하며이를어길시면허취소및재허가불허의사유가된다는점에서전반적규제강도는한국의등록제채널에비해높은수준을유지한다고할만하다. 뒤에서좀더구체적으로살펴보겠지만, 영국방송심의제도의규제실효성은바로이면허제에근거한다. Ofcom 이제정한방송심의규정은면허를부여받은모든채널에게공통적으로적용되는것이기는해도구체적인면허조건에따라강조점을달리하는경향은있다. 그러나심각한위반의경우그로부터사업자가얻을이익을고려한경제적제재가준비되어있고, 기준에위배되는사례가누적될수록면허취소의가능성이높아지며, 면허취소이력을갖고있는방송사업자가방송시장에재진입하는것에는여러가지제약요건이따른다. 때문에방송채널사업자는, 그규모가크건작건, 그리고공공적성격이강하건약하건, 자율규제를통해제재가능성을낮출충분한유인이존재한다. 물론자율규제는사업자내적으로일정한규제비용을유발하기때문에방송면허로부터기대되는유익이높고그만큼규모를갖춘방송채널에게서더목적의식적으로실현된다. 한국의지상파방송면허와유사한기원을갖고있는공공서비스채널면허보유사업자의경우 Ofcom 방송심의기준이상의질적기준을스스로마련하여제재가능성을사전에차단하기위한내적심의체계를운영하는것이대표적이다. 2) 방송채널대상내용규제체제의변화과정과거세개의규제기관과 BBC 경영위원회로분할되어있던영국의프로그램심의제도는 2003 년커뮤니케이션법과함께등장한 Ofcom 을중심으로하는이원적인시스템으로한차례구조적정비를거친바있다. 그한축은기존의규제기관을흡수하여 BBC 의일부분야를대상으로도규제력과처벌능력을갖춘 Ofcom 의내용물관련조직들이담당하고, 다른한축은 BBC 경영위원회의불만처리위원회와 BBC 불만처리

211 제 6 장국내외방송채널자율심의관련제도와실행방식검토 195 반의 2단계구조가자율적인위임받는체계이다. 이러한이원적규제형식이지향하는바는, 내용규제가필요한핵심영역에대해서는엄격한처리기준을강화하고효율적인규제력을갖는체계를만들어내는한편, 어느정도자리가잡힌제작자및방송사들의예방적차원의사전심의방식을더욱자율적으로확대해나가는것에있었다 년말부터활동이시작된통합적공공규제기관 Ofcom 이등장하면서영국방송의프로그램심의과정은거의모든무게중심이 Ofcom 으로집중되는확고한추세를나타내고있다. Ofcom 등장이전에는, 광고및후원에관련된심의과정을제외하면, 프로그램내용에관련된심의과정은주요방송매체형식에따라라디오방송규제 (Radio Authority), 텔레비전방송내용규제 (Broadcasting Standards Commission), 그리고상업텔레비전방송구조규제 (Independent Television Commission) 를제각각담당하는규제기구로분산되어있었다. 이와별개로 BBC 만을규율하는독립기관인 BBC 경영위원회 (Board of Governors) 시스템이존재했는데, 단방송심의의가장핵심적인부분이라고할수있는방송기준위원회에서의처리과정은, 비록직접적인규제력과처벌권한은갖고있지못했지만, BBC 도심의대상으로포함하고있었다. 이를도해하자면, Ofcom 등장이전까지의영국방송심의체계는 [ 그림 6-1] 과같은구성으로요약될수있다. [ 그림 6-1] Ofcom 등장이전의방송프로그램심의체계 출처 : 정준희 (2004)

212 196 방송채널사용사업자의자율규제활성화방안연구 지상파방송에대한법정규제기구인기존방송기준위원회 (BSC) 에서는첫째, 품위와범절 (taste and decency) 에관련된윤리적심의규정을제정하는한편, 둘째, 공정성과사생활침해 (fairness and privacy) 에관한심의규정을만들어모든방송사에대한모니터링과판결 (adjudicate) 을행하면서사후적심의체제로서시청자로부터불만 (complaints) 을접수하여이에대한심의, 판단, 그리고권고및처벌등의처리과정을담당해왔다. 다만이체제에서의 BBC 는자체의경영위원회를별도의포괄적자율규제기구로갖고있었기때문에, BSC 가특정한위반부분에대한권고나명령등을내릴수는있되벌금부과와같은실질적인처벌을강행할만한법적근거를지니고있지는못했다. 다른한편, 방송일반에보편적으로적용되는 BSC 의질적기준을수용하되위의두가지범주에포괄되지않는여러가지영역에서의프로그램심의규정이분립해있었다. 이들영역에해당하는방송프로그램의심의 판결 처벌 불만처리등을담당하는단위역시기술적, 제도적매체형식에따라파편화되어있었는데, 공영방송 BBC 에서는자체규제기구인경영위원회가이를담당했고, 상업텔레비전방송에관해서는 ITC, 상업라디오방송에관해서는 RA 가내용적규제력을행사했다. 이당시의방송프로그램내용규제에관련된법적근거는가장기본적으로는 1990 년방송법과 1996년의방송법에의해제공됐다. 전술했다시피 2003 년 커뮤니케이션법 (Communications Act 2003) 의제정과함께전통적인다중제도구성형태가그보다훨씬간명해진일원적이중구조형태로변경되었고이는다시 2017 년 BBC 칙허장체계를통해실질적인일원적구조로변화해오는추세를보여주었다.

213 제 6 장국내외방송채널자율심의관련제도와실행방식검토 197 [ 그림 6-2] Ofcom 등장이후의방송프로그램심의체계 출처 : 정준희 (2004) 방송과통신분야를통합해기존의다섯개규제기관들을하나로모은 Ofcom 의탄생은, 특히방송프로그램심의분야에서는 BSC, ITC, RA 세기구의심의과정을합친단일한구조의형성을의미했다 년커뮤니케이션법은기존세기구의모든법적권한과규제기능을완전히 Ofcom 으로이월 통합시켰으며, 이과정에서기존에는불가능했던 BBC 에대한개입가능성도마련되었다. 2001~200 년사이에영국문화부 (DCMS) 가주도하여제출한커뮤니케이션법안 (Communications Bill) 이시민사회와의회에서의협의과정을거칠때상당한논란거리를유발하였던주된안건중의하나가바로이부분이다. 기존의 BSC 가 BBC 의자체심의규정을구성하는데에영향을끼치는윤리기준 (standards) 을수립하고, 이에관련된 BBC 행위를심의하며, 시청자들로부터접수된불만처리과정에서 BBC 에게일정한압력 ( 정정보도등 ) 을행사할수는있었다하더라도, BBC 의편성과프로그램내용에대해실질적인규제력과처벌능력을갖추지는못하는미미한수준에머물러있었던것이사실이다. 그러나 2003 년커뮤니케이션법은, Ofcom 으로하여금내용물기준위반에관련하여 BBC 에대해서도상당히강력한법적제재 (statutory sanction) 를가할수있도록함으로써 BBC 식자율규제시스템의균열을야기했다. 요컨대, 이전까지의 BSC 의결정이란법적구속력을

214 198 방송채널사용사업자의자율규제활성화방안연구 갖지못한채방송심의기준위배여부에대한판단에근거하여외적압박만을행사하 는수준에머물러있었다고한다면, 2003 년이후부터의 Ofcom 의결정은법적으로 명백한구속력을갖는행정명령 (direction) 을발동하고필요할경우 BBC 를비롯한 제반방송사에게상당한재정적부담을안길수있을만큼의벌금 (financial penalty) 부과역량을갖춘실효적조직으로재탄생한것이다. 13) 이렇게해서, 방송내용물전반에대해서는채널의구체적인형식과차별성을막론 하고 ( 특히미국과일본등에비교해볼때 ) 상당히강력한형태의실질적국가규제 시스템을마련해놓은한편, BBC 에대해서만큼은상당히독자적인자율규제를허용해 주던영국적시스템은 2003 년커뮤니케이션법제정이후지속적으로 Ofcom 을향해 통합되어가는양상을나타냈다. 앞서도잠깐언급했다시피, 이후과정은 Ofcom 을 중심으로모든미디어서비스에연관된내용규제의최종심급을통일해가는양상으로 이어졌는데, 이체제의유일한예외로서인정되었던 BBC 의경우에도특히 2004 년 허튼보고서파문을계기로 Ofcom 체제로의집중화경향성을거부할수없었다 년칙허장에따라 BBC 경영위원회를대체한 BBC 트러스트와 Ofcom 의완화된이원구 조가그하나이고, 2017 년칙허장에따라 BBC 트러스트를폐지하고도입된내용규제 상의 Ofcom 일원구조가다른하나의예이다. 그러나방송및미디어서비스전반에관철되는내용물규제의최종심급차원에서는 이런형태의 Ofcom 집중화경향을나타내고는있었지만, 실제적추세는거꾸로미디 어서비스의다수화와다변화경향을반영하여, 각사업자단위의자율규제와심의를 13) 커뮤니케이션법안이계류되어있을당시, BBC 는 납세자의돈으로운영되는공공조직에게벌금을부과하는것은납세자의돈을낭비하는것이다 라는주장을펼치며이러한강제적법적개입에강하게반발했다. BBC 의주장은이러했는데, 법률에근거하여수립된 Ofcom 이공적자금이수신료를사용하는 BBC 에게까지벌금을부과할수있도록한것은, 비유하자면정부부처인문화부가그산하기관인영국박물관에게벌금을부과하는것과마찬가지라는것이다. 또최대 25 만파운드 ( 한화약 4 억원 ) 까지부과가능해진벌금은거대조직인 BBC 의입장에서도결코무시할만한액수는아니며이는결국수신료납부자의부담으로이어진다는입장이었다. 하지만이와같은 BBC 의방어논리는부분적으로약점을지니고있었다. 수신료재원에의해운영되지는않지만또다른종류의공영방송으로서 BBC 와그리다를바없는공공서비스임무를수행하는채널 4 에게는, 매출규모에따라 BBC 보다훨씬많은금액의벌금이부과될수있다는점에서그렇다. 당시 BBC 가이와같은논리를들어반발했던것은이와같은개입을수용하였을경우전통적인 BBC 자율구조에심각한균열이시작되며, 작은것을수용했을때의결과는향후더많은것을내어주는것으로이어질수밖에없다는전략적판단때문이었다. 실제로 2003 년이후의과정은이러한 BBC 의정세판단이그리잘못된것은아니었음을보여준다.

215 제 6 장국내외방송채널자율심의관련제도와실행방식검토 199 독려하는방식에의해보완되었다는점도지적되어야마땅하다. 따라서이하의내용에서는 Ofcom 과 BBC 경영위원회의이원적구조에내재돼있던규제정신의핵심을파악하고, 해당취지가국내의상황에도어떤의미로수용될수있을지를검토해보도록하겠다. 3) 방송프로그램심의방식영국상황에서의방송프로그램심의는프로그램내용물에대해제반의규제기준에의거하여행해지는내적 외적인검토과정전반을지칭한다. 검열 (censorship) 에해당하는사전심의제도는존재하지않으며, 내용규제절차는주로사후에, 시청자로부터일정한요건을갖춘불만이접수된상태에서진행된다. 물론내용규제의칼날을피해가기위해방송사스스로사전및사후심의절차를수행하는것은제도적의무사항은아니지만실천적으로권장되는방안이기도하다. 그렇다면, 방송사의자율적사전 사후심의와 Ofcom 하부의내용물위원회를통한사후심의가운데어느것이더내용규제에서중심적인의미를지니고있을까? 그대답은경우에따라다르다. 첫째, 외적규제력을담보한심의과정의가시성에초점을맞출경우에는내용규제전문기구에의한사후심의, 즉프로그램에관한구체적인불만 (complaints) 이시청자로부터접수된조건에서그이슈를해결하기위하여수행되는불만처리과정이핵심이다. 14) 즉, 접수부터해결에이르기까지, 특히시정명령등의실물적조치를통해명확히포착될수있는사후심의과정은, 시청자개인의단순한불만수준에서부터프로그램에서다루어진조직 단체 인종 기업등에의해공식적으로제기되는심각한수준의이의제기수준에이르기까지, 프로그램에의해침해받은 (offended) 주체들이방송사에대해벌이는대항적행동은물론이고, 공식적기준과전문적판단에비추어그러한갈등을조율해내기위한공적개입행위전반을포괄하는것으로이해될필요가있다. 둘째, 내용규제정책이실질적으로추구하는바는공공에의한외적개입이요청되 14) 불만처리라는개념은제기된위험의크기나심도, 그리고해당과정의공적의의에비해서는다소소극적인의미를갖는까닭에, 이의제기 라는더욱적극적이고공식적인용어가더현실에부합한다.

216 200 방송채널사용사업자의자율규제활성화방안연구 는불의의사태를미연에방지하기위한방송사자체의시스템과역량을갖추도록하는것이다. 때문에, 이러한관점에서보면, 방송사와제작자에의한자체적인심의에정책적무게중심을두고, 프로그램이제작되기전, 제작과정, 편집과정에걸쳐서내용적이슈로인한사회적논란가능성자체를차단하고줄여가는것을장려한다고할수있다. 따라서공식적제재력을갖춘사후심의규제기관 (Ofcom 과 BBC 경영위원회 ) 에서는방송사에서염두에두어야하는핵심내용들에대한규정 (code) 과범례 (guidance) 를마련해놓고있으며, 방송사나제작단위에는실제프로그램을제작할주체들이이를명확히인지한상태에서제작과편집을수행할수있도록구체적인편집가이드라인 (editorial guidelines) 을제정해두었다. 특히이편집가이드라인은방송심의규정에비해높은수준의윤리성에토대를두어만들어졌으며, 유명무실한선언적지침이기보다는방송프로그램의질적수준을제고할수있도록해줄실천적교범으로서의의미를갖고있으며방송사자체제작부문과외주제작사그리고편집권자등에의해상당부분적극적으로활용되고있다고할만하다. 이러한과정이지향하는바는, 표현에대한제약보다는, 제작자들이맞닥뜨릴지도모를잠재적인위험을인식시키고그것을미연에방지할수있는생산적인지침으로활용되는데있다. 특히이러한측면은비국가법정규제기관인 Ofcom 의통합출범이후에더욱두드러지고있다. Ofcom 측은기본적으로규제측면에서의가벼운접근 (lighter touch) 을선호할것이라고공표했으며, 최종심급의규제력측면에서는실행력을담보하겠지만장기적으로는내용규제의실질적권한을방송사와제반미디어사업자에게귀속시키는자율규제 (self-regulation) 를촉진할수있도록하겠다는입장을견지해왔다. 따라서정책방향의큰줄기는프로그램에대한제약차원의심의를강화하기보다는편집가이드라인을더욱현실화시켜서편성권을지닌방송사가제작단위를자체적으로잘관리하고, 제작자들은이가이드라인을숙지하여분쟁의불씨가제작단계에서부터사전적으로예방및통제될수있도록하는쪽에무게중심이두어져있다고할수있다. 다른한편, 이러한자체심의가효과적으로작동하기위해서는, 해당사회가문제시할수있는것들이방송되어사회적논란을야기할경우에이를어떻게처리하는가를구체적이고명확하게예시함으로써규제의예측가능성과일관성을견고히할필요가

217 제 6 장국내외방송채널자율심의관련제도와실행방식검토 201 있다. 심의권과규제권을보유한 Ofcom 이나 BBC 경영위원회모두사후심의과정, 특히이의제기의적실한처리과정을중심으로더욱투명하고효율적인절차를도입하고규제측면에서 사회적으로문제시 될수있는사안은무엇인지, 그에대해서규제기관은어떠한수준에까지처벌을조직화할수있는지를명확하게보여주는작업에치중해왔으며, 이는최근까지 Ofcom 중심으로의규제통합과함께개별단위의자율규제를강화하는이중적과정에서지속적으로확인되었다. 따라서이하에서는, 공공규제와자율규제라는모순적지향을공동규제라는틀로수용하는방향에서영국의 Ofcom 과 BBC 이중체제안에내포되어있던두가지지향의제도적범형을집중적으로검토해보려한다. 당시각각의규제기구들이어떠한심의기관을마련해놓고있었으며이를통해어떤방식으로프로그램을심의하고있는가를구체적으로살펴봄으로써국가규제와자율규제의지향이상보적으로작동할수있는공동규제제도의시사점을포착해보려한다. 아래에소개될심의기관이나단위들은원칙적으로는자체모니터링을통해특정프로그램을심의하고일정한조사작업을착수할수있다. 하지만, 앞에서지적했다시피, 대개의경우는시청자개인이나상관단체들로부터제기된불만과이의에대해서그사례를조사하여문제를해결하는것이중심이다. 따라서여러가지수준에서수행되는다소복잡한심의과정을가능한단순화시켜서, 프로그램불만처리전담기구를중심으로설명하도록하겠다. 4) 통합적공공규제의제도적작동양식 2003 년커뮤니케이션법에의해통합설치된 Ofcom 은내용규제를직접담당하는기구이기보다는그에관련된최종심급의규제력를유보하고있는기구이다. 판단은내용물위원회가담당하더라도방송사에대한실질적인규제력을갖는결정은 Ofcom 상임위원회 (Ofcom Board) 에의해서이뤄진다는의미이다. 한국의경우에도방송통신심의위원회는심의와평결을담당하지만그에입각한제재는국가기구인방송통신위원회에의해서이뤄지듯말이다. Ofcom 산하에는운영상의독립성을갖춘위원회와자문기구가여러개있는데, 그중가장중요한것이내용물위원회 (Content Board) 와소비자위원회 (Consumer Panels) 이다. 이중전자는대개방송에관련된문제를다루는

218 202 방송채널사용사업자의자율규제활성화방안연구 자문기관인동시에실행기관이며, 후자는방송내용물이외의문제와통신전반의문제들을포괄하여소비자의이익이침해되는사례들을관리감독하는기관이다. 내용물위원회의설치근거는 2003 년커뮤니케이션법 12항 1절이며, Ofcom 의최고의사결정단위인상임위원회 (Ofcom Board) 가구조적규제와내용규제에관련하여내리는주요개입결정에대한자문및권고 (advice and recommendations) 역할을수행할수있고, 기타의범위에서내용물관련결정을내릴권한을보유한다. 15) 따라서방송통신전반을관장하는 Ofcom 에게이내용물위원회는텔레비전과라디오의 품질과윤리기준 (quality and standards) 을규제하는주요한제도적토대이자거버넌스중심으로서기능한다고볼수있다. 여기서다루어지는내용물사안은크게세가지범주로구별되는데, 이중 1단계에해당하는것이방송프로그램심의라고할수있다. Ofcom 은이 1층위규제를금지적 (negative) 내용규제로분류한다. 16) 방송프로그램내용규제측면에서핵심적인심의대상이되는영역은아래와같다. 1 위해및침해 (harms and offences) 2 정확성과불편부당성 (accuracy and impartiality) 17) 3 공정성과사생활침해 (fairness and privacy) Ofcom 의내용물위원회는상임위원회가선임하는 13 명의위원으로구성되며, Ofcom 상임위부위원장이책임을맡는다. 비상임자격으로참여하는내용물위원은 방송분야에서폭넓은경험을가진전문가들에더해일정수이상의비전문가위원 (lay 15) 금지적규제인 1 층위 (Tier1) 규제로서의프로그램심의과정이외에도나머지두단계의규제범주에대해서도내용물위원회가직권을보유한다 년커뮤니케이션법도입과정에서중요한의제로떠오른미디어리터러시 (media literacy) 를포함한여러이슈에관해 Ofcom 상임이사회에대한권고를수행하는등미디어내용물에연관되어상당히중요한역할을담당한다. 16) 방송프로그램쿼터규제와같이촉진적규제를수행하는것과구별하여, 프로그램방송이후에문제사항에대한판단과처벌을행한다는의미에서 금지적 (negative) 내용규제 로분류한다. 17) BBC 에대해서는뉴스및시사보도에관련된정확성과불편부당성영역은 BBC 자체규율영역으로유보하는정책을고수해왔다 년개정칙허장에의해이부분도 BBC 의자율규제범위를벗어나게되긴했지만, 온라인콘텐츠에대한내용심의는 BBC 의자체권한으로남겨두는등실질적으로는자율규제에기반을둔공동규제전통이유지되고있는셈이다.

219 제 6 장국내외방송채널자율심의관련제도와실행방식검토 203 member) 에게도참여가보장되어있다. 여타기구에서의대표성보장방식과마찬가지로, 네개의민족권역, 즉잉글랜드, 스코틀랜드, 웨일스, 북아일랜드를대표하는위원이참여한다. 여기서특기할만한점은공공규제기구인 Ofcom 은조직설치형식측면에서는일반기업의거버넌스즉, 기업이사회및집행구조의분리체제를채택하고있다는사실이다. 전술한바와같이 Ofcom 상임위원회는기업이사회와동일한최고의사결정단위이자전략적방향성을수립하고검토하는권한을보유한다. 내용물위원회는내용물에관련한판단을수행하는독립적내부이사회로서의기능을갖고있다. 내용물에관련된별도의집행단위로서는 내용물과윤리기준그룹 (Content and Standards group) 이설치되어있으며방송심의에관련된제반의실무를수행한다. 따라서 Ofcom 에의한프로그램심의구조는아래 [ 그림 6-3] 에도해되어있는네가지단위들사이의협력절차를바탕으로구축되어있다. [ 그림 6-3] Ofcom 에의한프로그램심의구조 출처 : 정준희 (2004) 우선, 가장중심적인집행기능을갖고있는내용물과윤리기준그룹은 Ofcom 의

220 204 방송채널사용사업자의자율규제활성화방안연구 집행단위가운데정책부문을구성하는데, 가장기본적인기능으로는프로그램심의의기준이되는규정 (code) 을정비하는책임이있다. 현재기존의규제기관들로부터승계되어효력을갖고있는편성관련규정은총여섯가지가있는데, 이중현행프로그램심의의기준이되는규정은과거BSC 의 방송윤리기준규정 (Code on Standards) 과 공정성과사생활침해규정 (Code on Fairness and Privacy), RA의 보도시사및프로그램규정 (News and Current Affairs Code & Programme Code), 그리고 ITC 의 프로그램규정 (Programme Code) 등네가지에토대를두고있다. 이들사이에는다소간의중복도있고지나치게복잡하게얽혀있는것들도많아서, Ofcom 차원의새로운통합적방송심의규정의형태로전면적인정비를거쳤다. 이에근거하여 Ofcom 은 1 방송윤리기준 (standards) 불만처리가이드라인 2 공정성과사생활침해 (fairness and privacy) 불만처리가이드라인을마련해프로그램심의에적용한다. 프로그램에관련하여공식적으로접수된이의제기사항은방송의전반적품질을제고하기위한목적에서의 방송윤리기준 적용대상, 그리고주로정보나사실을다루는방송프로그램으로인한피해를예방하기위한목적에서의 공정성과사생활침해기준 적용대상으로구분하여심의를진행한다. 다음으로, Ofcom 상임위원회와내용물위원회는프로그램심의과정에서로밀접하게결합해서각방송사들의프로그램및프로그램불만처리과정을모니터링하고, Ofcom 에접수된이의제기사항을처리한다. 본고의부록을통해구체적으로소개될내용에서처럼, 불만사항에대한결정은, 크게보면불만의인정 (Upheld) 과불인정 (Not upheld) 등두가지로나뉘게된다. 그러나규정위반사안의경중과구체적인맥락에따라서부분인정 (Upheld in part) 이나불만해결 (Resolved) 등과같은보조적인결정이가능하다. 해결되었음 결정이나오는경우란, 프로그램의규정위반사항이발견되어불만이근거있는것으로인정되었지만해당방송사가이슈에대해적절한행위를수행했음을 Ofcom 이확인한사례에해당한다. 예를들면, 방송사가자신의과오를수긍한상태에서그것을시정 (rectify) 하기위한책임있는조치를취하였다고인정되는경우가그것이다. 그러나방송사에서일정한조치를취한이후라고할지라도, 이슈의심각성에따라서는 해결 결정이아닌불만인정결정을내리는것역시가능하다. 이의가받아들여진프로그램의경우에는, 내용

221 제 6 장국내외방송채널자율심의관련제도와실행방식검토 205 물처벌위원회 (Content Sanctions Committee) 가 Ofcom 상임위원회로부터전권을위임받아법적처벌 (statutory sanction) 여부그수준을결정한다. 이내용물처벌위원회는 5인의위원으로구성되는데, 내용물위원회로부터 3인이, Ofcom 상임위원회로부터 2인이참가한다. 과반정족수가 3인이므로내용물위원회로부터의참가자만으로도회의구성및결정을할수있다 년커뮤니케이션법과 1990 년및 1996 년방송법 ( 수정안 ) 에의하여법적처벌의권한을부여받은 Ofcom 은, 내용물처벌위원회의결정에의해, 다음과같은다섯가지처벌유형가운데하나를위배수준의심각성에따라방송사에게부과할수있다. - 프로그램재방송불가명령 (Direction) - 정정방송 (correction) 또는 Ofcom 평결 (findings statement) 방송명령 - 벌금 (financial penalty) - 방송면허기간단축 (shorten a licence) - 방송면허취소 (revoke a licence) 이러한처벌은 BBC 를비롯한모든종류의방송채널을대상으로부과될수있다. 단수신료등공공재원에토대를둔공영방송인 BBC 와 S4C 의경우는, 2003 년커뮤니케이션법에의해새로대상으로추가되었지만벌과금의최대치를 25만파운드 ( 한화약 4억원 ) 로제한해주었다. 또한 BBC 와 S4C 는물론 ITV 와채널5와는구분되는종류의면허계약을갖고있는채널4 역시방송면허에관련된모든처벌로부터는제외된다. 이러한결정은아래와같은기준과절차에의해서이루어진다. 첫째, 방송사에대한법적처벌은심각한수준의기준위배에한정한다. 다시말해, 방송사가채널에부여된면허조건이나 Ofcom 의방송심의기준등을포함한제반법적규정 (statutory codes) 을반복적이고고의적으로 (deliberately) 또는심각하게위반하였다고판단하였을경우에만, 적법한절차를따라행할수있다. 이들각각의조건은논리적으로 and 가아니라 or 로연결되기때문에어느한가지에해당해도강력한법적처벌이가능하다. 둘째, 이와같은법적처벌은 2004 년에발효된 내용물에관한법적처벌절차가이

222 206 방송채널사용사업자의자율규제활성화방안연구 드라인 에근거하여판단및집행된다. 이가이드라인은 1998 년인권법 (the Human Rights Act 1998) 에의거해서작성되었으나, 해당법은 Ofcom 의결정에대한상소절차규정까지제공하고있지는않기때문에 Ofcom 결정은일반적으로최종적이며, 이에대한상급의교정조치는법원을통한사법적검토에의해서만가능하다. 18) 셋째, Ofcom 이처벌결정을내리고집행하기전에해당방송사에게적절한소명기회를보장해야한다. 심의절차가진행되는동안, 관련방송사는내용물처벌위원회에나와변론할기회를가질수있다. 넷째, 처벌결정과정은 Ofcom 의내용물처벌위원회에의해이루어지기때문에문제가되는사안에대한조사권, 결정권, 처벌권모두내용물처벌위원회가보유한다. 다섯째, 법정에서유죄 / 무죄로만판결을내리듯, 처벌결정은 처벌이가함 (appropriate) 과 처벌이불가함 으로만구분되며, 내용물처벌위원회의이결정이최종결정이된다. 이에따라 Ofcom 상임위원회는일종의 양형가이드라인 (penalty guideline) 에근거하여구체적인처벌수위를결정하게된다. 처벌수위에영향을끼치는요인은아래와같다. 1 위반 (contravention) 의심각성 2 기존판례 3 관련규정준수유인이될만큼의위협 (threat) 이런기본적인판단요소에따라처벌수위를결정하고난다음에는좀더구체적인 수치 ( 벌금액등 ) 를산정하기위한세부규준을참조한다. 주요규준은다음과같다. 1 위반을통해해당사업자가얻은이익의크기 ( 가감요인 ) 2 초래된위해의수준, 또는소비자나다른연관된다른시장행위자들에게초래한비용 ( 가중요인 ) 3 위반사업자의비즈니스규모와매출액 ( 가감요인 ) 18) 인권에관한유럽협정 (European Convention of Human Rights) 6 조에명기된공정한재판을받을권리에의거해서모든심의과정이공정하고개방적이며투명하게진행되도록하고있다. 때문에심의가진행되는모든단계마다적절한방식으로소명하는절차를밟을수있다.

223 제 6 장국내외방송채널자율심의관련제도와실행방식검토 해당사업자에게직접책임을물을수없는, 제3 자에의해저질러진위반정도또는해당사업자의통제범위를벗어난조건 ( 감경요인 ) 5 위반행위의지속기간 ( 가중요인 ) 6 동일유형의행위로인해 Ofcom 이나다른기관에의해이미처벌을받은적이있는지여부 ( 가중요인 ) 7 해당사업자와내용물에대한수용자의기대수준 ( 가감요인 ) 8 편성시간대 ( 가감요인 ) 이런기준에따라결정된구체적인처벌수위는마지막으로다음과같은요인을 고려하여해당사항이있을경우가중조치된다. 1 동일유형의위반행위반복횟수 2 규정위반을인지했는지, Ofcom 의위반행위여부고지후에도위반행위를지속했는지여부 3 위반행위가발생되고있거나발생될것이라는것을상급관리층에서알고있었는지, 알아야만할사안이었는지여부 4 해당사업자가관련위반행위를예방하기위한내적메커니즘혹은절차의설치여부, ( 절차가이미설치되어있다면그것의 ) 비효율성또는반복적실패여부 아래와같은사항에해당할경우에는감경조치가적용된다. 1 위반행위를촉발할외부요인을확인하고완화시키기위하여해당사업자가사전에취한조치의수준 2 해당위반행위가중단될수있도록조치를취했는지, 시의적으로적절했는지, 위반행위의결과를시정하기위해취한조치가있었는지 3 Ofcom 의조사에대한협조수준 이와같은다양한판정요인과가감조건을모두고려하여적절하고비례성을띤

224 208 방송채널사용사업자의자율규제활성화방안연구 (proportionate) 처벌수준을결정하는데, 그결과가특정유형의위반행위에관련하 여설정되어있는최대수준의처벌을넘어서지는않도록보장하는것역시중요하다. 5) 자율규제의모범적작동양식 : 기존 BBC 의경우 2017 년칙허장에의한제도적변동이발생하기전까지 BBC 의프로그램사후심의구조는크게두가지단위로나뉘어져있었다. 하나는 BBC 방송사내부에서진행되는것으로대부분의이의제기가이단위를통해 1차적으로처리된다. 이것을집중적으로담당하는부위가프로그램불만처리반 (PCU) 인데, 자사에접수된이의사항들을철저하게조사하여해당문제들이더큰문제로발전되는것을초기단계에서제어하는기능을담당했다. 불만처리반을거치지않고해당프로그램의제작과편성을담당했던국장 (director) 들과접촉하여이의제기를진행시킬수도있는데, 이럴경우에는해당국장들이프로그램불만처리반에상응하는절차를통해이의제기에응해야한다. [ 그림 6-4] BBC 에의한프로그램심의구조 출처 : 정준희 (2004)

225 제 6 장국내외방송채널자율심의관련제도와실행방식검토 209 이러한 1차적불만처리과정을감독하고감찰하는것이당시 BBC 의관리감독기구였던경영위원회에속한프로그램불만처리위원회이다. 이단위는 BBC 방송국자체의이의제기처리과정을통해만족스럽게다루어지지못한사안에대해심사하고의사결정을수행하는상급기관으로, BBC 자체의내용적불만처리결과에불복하는고발인의상소 (appeal) 를심의하고처벌여부를결정하는기관으로서의성격도가지고있었다. 19) (1) 1차심의 : 프로그램불만처리반과각국장 BBC 내에서프로그램에관한불만과이의제기를다루는집행부서이다. BBC 의프로그램에대한내용적불만을포함하여모든 BBC 서비스에서심각한편집상의불만 (editorial complaints) 이제기될경우에이를전담하여처리하는부서였다. 이들은접수된불만의내용에바탕을두어해당프로그램이일단자사의편집가이드라인의규정들을어느정도로위반하였는가를공평하게조사하고, 필요할경우에그에걸맞은교정 (redress) 작업을수행한다. 또한매분기마다발간되는불만처리결과공시 (complaints bulletin) 를통해, 해당기간동안접수된불만사항에관한조사내용과처리결과를밝히고있다. 이의제기는우편과전화접수, 이메일및온라인시스템을통해진행되는데과거에비해이의제기건수가급증하는경향이있고불만처리율또한상당히낮아진것으로드러나고있다는점은내용규제과정에서행정비용이급증하는문제가있다는사실을시사한다. 불만처리과정의기준이되는 < 편집가이드라인 > 은정확성, 불편부당성, 정치, 선거, 공정성, 품위와범절 (taste and decency), 아동복지등의구체적인항목들로나누어져있다. 이러한규정 Ofcom 의방송심의규정상응하며이보다한단계높은품질기준을내포한다. 물론상호간의영향교환현상도발견되는데과거 BSC 가방송윤리기준에관해 BBC 에영향력을행사할수있게되면서, BBC 스스로도 범절기준과 TV 심야시간대 에관련된별도의정책을신설한것처럼 < 편집가이드라인 > 은외적규제상황의변화에따라수시로업데이트및보강되는경향이있다. 19) 물론당시구조상이의제기자는자신의불만을 Ofcom 을통해서도처리할수있었다. 단 Ofcom 은 BBC 프로그램들가운데, 특히뉴스및시사보도프로그램등에연관된, 정확성과불편부당성 (accuracy and impartiality) 부문에관해서는심의권을갖고있지않았다.

226 210 방송채널사용사업자의자율규제활성화방안연구 BBC 가프로그램불만처리등을포함한심의를진행시키는데에있어서기본으로삼는부문은, 가이드라인에서규정된다양한주제들을묶어서정리한두가지영역으로요약된다. 1 공정한처우와정확성문제 (Matters of fairness and accuracy), 2 품위와윤리기준문제 (Matters of taste and standards) 등이그것이다. 아래에서도구체적으로예시할불만처리결과공시사례를참고해보면, 이의제기의 3분의 2 이상을차지하고있는것은품위와윤리기준에관련된문제이다. 이는대다수의내용규제사안이성과폭력에관련된과도한선정성, 종교및인종에연관된부적당한표현등에집중되는경향이있음을잘보여준다. (2) 2차심의 : 프로그램불만처리위원회 BBC 칙허장에적시되어있는국내서비스의시청자들에의해제기된비평 제안 불만들이 BBC 에의해정당하게고려되고적절히다루어지도록보장한다는규정에의거하여설치한 BBC 경영위원회내부의프로그램심의기관GPCC(The Governor s Programme Complaints Committee) 이었다. GPCC 는 BBC 경영위원들중 5인으로구성되었으며, 전체경영위원회가불만처리사안에관한전권을위임받았다. 여기서내려진결론은경영위원회전체회의에보고되었다. 정족수는 3인에비공개회의를원칙으로한다. 상소를다루는기타의절차에관해서는 GPCC 가구체적으로정하도록되어있다. GPCC 는크게두가지종류의자체규제를담당한다. 첫째, BBC 에서행해지는불만처리과정에대한일상적인감독이다. - 수용자들의비평과제안들에대한 BBC 의처리과정모니터링 - 불만처리과정과그결과에대한연간검토 (annual review) 및그과정에서제기된이슈로인해재정비가요청되는불만처리지침에대한주기적재검토 (periodic review) - 프로그램불만처리반이분기별로경영위원회에제출하는불만처리결과공시 (Quarterly Complaints Bulletin) 에대한심사

227 제 6 장국내외방송채널자율심의관련제도와실행방식검토 211 또, 상소 (appeal) 에의해제기되는전반적인편집상의이슈에대한향후의대처방안 을총편집책임자인사장과직접논의하는과정도중요하다. 심각한재고가필요한 불만사항에대하여 GPCC 는 BBC 에게다음과같은내용을요구한다. - 불만이즉시처리되었는지, 그리고엄격하고불편부당하게조사되었는지여부 - 불만이인정된경우, 프로그램윤리기준을어긴것에대한사과, 해당위반사례의재발방지를위한개선조치, 책임인물에대한징계 - BBC 의 1차조사결과가불만족스러울경우 (GPCC 에상소할권리를포함하여 ) 이의제기자가그불만사항을단계적으로처리요구할수있는방안에대해적절히고지받았는지여부 둘째, 편집상의심각한이의제기사항에대해 PCU 혹은 BBC 의각부문국장들이 내린결정과행동에불복하여상소가있을경우그것을검토한다. 20) 상소를요청할 수있는기준은아래와같다. - 해당이의제기자가송출된방송물에의하여 불공정한 (unfair) 대우를받았을경우 - 송출된프로그램에서혹은그프로그램을만드는과정에서, 이의제기자의사생활이부당하게침해받았을경우 - BBC 의편집가이드라인을적합하게준수하는것을실패한기타의사례가발견되었을경우 GPCC 가상소에응하지않는경우는다음과같다. - 위원회의판단상소권남용 (vexatious) 인경우 - 아직방송되지않은프로그램의경우 20) 이러한검토과정에서는외부자문관으로부터독립적인조언을얻을수있다. GPCC 가선임하는이편집자문관 (Editorial Adviser) 은불만사항의핵심논점및그불만에관련된편집상의이슈에관한정보를제공한다. 편집자문관은기본 3 년의임기를갖고있으며, GPCC 위원장과자문관사이의상호동의에의해추가 2 년의기간을연장할수있다.

228 212 방송채널사용사업자의자율규제활성화방안연구 - 법적소송절차 (legal proceedings) 로다루어져야하는경우 - Ofcom 에의해서실질적인검토가이뤄지고있는경우 - 기타의이의제기기준에미치지못하는경우 심의한상소내용이인정될경우, GPCC 는그사안이경미하다면해당프로그램담당자와해당국운영자에게조사결과를통보하고향후편성과정에서주요한고려사항으로삼을것을요청한다. 그러나그사안이위중하다고판단된다면, 사과방송이나정정보도를수행토록하고, 유사한위반사례를방지하기위한개선조치및책임인물에대한징계를지시한다. 이러한지시내용이제대로수행되었는지여부는반드시 GPCC 에게보고되어야한다. 만약수행된개선조치가부적합하거나불충분하다고판단될경우에는, 누가그이슈를검토할것이며그결과를다시 GPCC 에보고할것인지를정하여사장에게통고할수있다. 상소가 GPCC 에게받아들여지기위해서는원래의이의제기에관하여 PCU 나해당국장과교신된마지막일자로부터 2개월이넘지않아야한다. 이마지막일자는, 앞에소개한규정에의해서 PCU 나국장들이, 각하된이슈에관하여 GPCC 에게상소할수있는권리를이의제기자에게고지한날짜를지칭한다. 이렇게접수된상소에대하여최종결정이내려지기까지소요되는시간이접수일로부터가능한 12 주를넘지않도록하는것이 GPCC 의목표다. GPCC 에의해내려진결정은불만처리과정에서는최종결정사항이되며, 이의제기자, 프로그램책임자에게, 결정의적절한이유가설명되어있는서면으로통지된다. 이것은또한사분기별프로그램불만처리게시를통해공중에게공개된다. 6) 공공규제로의통합경향속에서의자율규제 Ofcom 이라는통합적공공규제기관이탄생하여일부의영역에서 BBC 에게벌금까지부과할수있도록변하기는했지만, 2003 년커뮤니케이션법이만들어질당시만해도이런이원적심의구조에큰변동이일어나지않을것이라는전망이지배적이었다. 그러나 2003 년을달군 BBC 와정부사이의이라크사찰문건보도갈등, 그리고그에뒤이은허튼위원회조사보고서의발간은 Ofcom 으로의집중화경향을가속화시

229 제 6 장국내외방송채널자율심의관련제도와실행방식검토 213 켰다. 당시허튼조사보고서가제기했던문제는 BBC 의독특한자율적지위를만들어낸 BBC 경영위원회제도에대한불신이다. 앤드류길리건기자의 결과적인오보 는내부가이드라인에의한자율적심의방식에허점이존재함을명확히보여준것은사실이었고, 정부에의해제기된불만이처리되는과정에서담당부서인보도국의처리결과, 최종편성책임자인사장의처리결과, 그리고이러한행위들을전반적으로감리감찰해야할의무를지고있는 BBC 경영위원회의대응방식모두에서심각한구조적문제점이노출되었다는것이당시허튼보고서의핵심주장이었던것이다. 물론, 영국방송계에일정하게자리잡힌, 제작자와방송사들의자체적인사전심의풍토에커다란문제가있는것은아니어서, 이것이당장더욱 개입주의적인 심의방식으로바뀌어야한다는것을의미하지는않았다. 오히려심의방식의장기적인경향성과 Ofcom 의입장자체는, 핵심적인영역에대한엄격성을증대시키고심의절차를투명하고효과적으로만들어내면서도다른한편그것이더많은자율의확대를가져올수있도록한다는쪽에놓여있었던것도사실이다. 어떤면에서는, 영국식심의제도가공영방송 BBC 에게는더욱엄격한잣대를요구하고있기때문에이번사태가더욱도드라진것일수도있었다. 때문에, BBC 의독특한지위와독립성을훼손하지않으면서도, 이런계기를통해심의방식의문제점을정교하게개혁하는방향으로움직이자는게당시의분위기이기도했다. 그러나 BBC 라는정치의개입이차단된거대공영방송사의존재에근본적인불만을품고있던세력이있었고총선거와맞물린 2006 년의칙허장갱신협의과정에서이분위기는 BBC 의독특한지위를약화시키는방향으로추가기울었다. 당시 BBC 가제시한대안은 PCU 와 GPCC 사이에서적절히돌아가는, 즉, 현존하는체계를효율적으로강화시켜내는것에놓여있었다. 이계획은세가지정도의방향으로요약되는데, 먼저, 기존의취약한체계를대체하거나전문적으로관리하면서, 프로그램에대한외부의비판을더욱투명하고효율적으로다루어낼새로운불만처리부서를설치하는것. 다음으로, 각채널을담당하는책임자들과마찬가지의상위직급이되는불만처리검사관 (controller of complaints) 직위를새로도립하고, 이를통해, 현존하는체계가지나치게느린데다가수신료납부자들에게봉사하기보다는프로그램제작자들을보호하는쪽으로만움직인다는비판 에적극적으로대응하는것. 마지막으로, PCU 와같은프로그램불만처리단위에게자사의위계구조에서더높은우선순위를부여하도

230 214 방송채널사용사업자의자율규제활성화방안연구 록조치를취하는것등이었다. 그리고이는외부적비판을수용하면서자율규제의책임성을높이는측면에서어느정도대안성을가지고있었다고평가할수있다. 맥락을염두에두고이하의내용에서는 BBC 의자율규제형식이유지되고있었던시기의공공규제와자율규제심의기구의제도적작동양상을구체적으로살펴볼수있도록, 대표적인심의기구들을중심으로실제불만처리사례를유형별로정리하여제시해보고자한다. 당시법적규제력을갖고있는 Ofcom 과 BBC 경영위원회사례에는규정해석상의권위와일정한구속력을갖는결정이포함되어있지만, 그러한힘을갖지못하는 BBC 내부의 PCU 사례에는, 제기된불만에대한조사과정과해명이실리고그에상응하는내부적조치만표시되어있다. 보통의처리결과들가운데가장구체적이고자세한기술을담고있는것은 BBC 경영위원회의경우다. 여기서는관련자들의증언과프로그램내용에대한모니터링은물론, 이것에대한적절한판단을행할수있는자문단체들이라든가, 관련된이익단체등등의발언이나협의를수행하고, 그내용을아주자세하게게시하는것이필수적인요건이었다. Ofcom 의프로그램불만처리결과공시사례 < 표 6-1> 사례 1 : 위반인정 (Upheld) 이슈 반응 결정 방송윤리기준부문스티치업 (Stitch Up) CBBC, 2004 년 2 월 27 일 스티치업 (Stitch Up) 은일반인에게아동배우가속임수를사용하여재미를유발하는몰래카메라프로그램. 해당방송이진행되는동안, 세명의그리스관광객이마치공포영화에출연한것처럼행동하도록속임수를씀. 장면이나가는동안, 한참가자가그리스어로무슨소리를외침. 시청자 1 명이그소리는 처녀같은네엄마를내가먹어주마 라는의미라며이를고발. 이시청자는, BBC 가해당프로그램을방송하기전에그런발언을점검하지않았던것에대한우려를밝힘. BBC 는해당사항에대해유감을표시. 제작팀은그발언이외국어라는사실을인지하고그리스어사용자에게자문. 그러나이상담관은이발언에사용된단어들을인식할수없었으며, 그것은그저알아들을수없는 (inaudible) 소리에불과하므로시청자들은아무런것도이해할수없을것이라고판단. BBC 는아동프로그램에서어떤식으로든그러한욕설이사용될수없음이분명하다고인정. 고발이접수되었다는것이인지된후, BBC 는즉각녹화테이프를다시편집하고해당발언은삭제되어야한다는지시를내림. 제작팀은그러한프로그램에서향후어떠한외국어단어나문장을인식함에있어서더욱엄격해야한다는요지의지시를받음. 본기관은이것이중대한과실 (serious error) 에해당한다고간주함. 해당방송사가해당프로그램을방송하기전에일정한노력을기울였다는것은인정하나, 해당프로그램의잠재적인

231 제 6 장국내외방송채널자율심의관련제도와실행방식검토 215 수용자를고려해볼때, 그상담자가해당단어를인식하지못했다면응당더자세한조사를해보는것이방송사의의무라고봄. 본사항은방송윤리규정 (Standards Code of Guidance) 을위반 (contravene) 하였음. < 표 6-2> 사례 2 : 불만해결 (Resolved) 이슈 반응 결정 방송윤리기준부문메시지공장 (The Message Factory) TMF, 2004 년 3 월 6 일 TMF 는 MTV Networks Europe 이운영하는음악채널임. 시청자 1 명이, fuck 과 shit 등의욕설을담은문자메시지가뮤직비디오가방송되는동안화면에스크롤되었다는내용의불만을제기. 이시청자는아동들이청취하는점심시간대의방송으로서는특히부적절한언어라고간주함. MTV 는해당언어가명백히부적절함을인정하고그것이해당프로그램에포함된것에대해사과하였음. 생방송으로진행되는이프로그램에서문자서비스를통해프로그램에전송되어화면에등장하는과정을책임지는인물은이미방송윤리기준팀에의해충분히브리핑을받았던상태였음. 해당방송사는또한그러한프로그램에서어떠한것이받아들여질수있고어떠한것이받아들여질수없는지에대한내부가이드라인을발행한바있음. 당프로그램과당책임자의업무수행은무작위적인모니터링의대상이기도함. 불행하게도, 이러한규정준수 (compliance) 를강제하는절차를따랐음에도불구하고, 해당메시지는순전히실수 (by mistake) 로방송되었음. 이러한실수에책임을지고, 각각 4 월 17 일과 24 일에 메시지공장 이방송되기직전에 MTV 는 TMF 에서사과방송을내보냈으며, 해당책임자에게는면직 (dismiss) 조치를취하였음. 본기관은해당문자메시지가순전히실수로방송되었다는점을수용함. 명백하고전면적인사과를포함하여충분히납득할만한시정조치 (remedial action) 가방송사에의해수행되었다는점에서, 본기관은해당사항이적절히해결되었다고결론내림. 본불만은해결되었음. < 표 6-3> 사례 3 : 위반불인정 (Not Upheld) 이슈 반응 방송윤리기준부문축구선수의아내들 (Footballers Wives) ITV1, 2004 년 2 월 25 일 가상의축구팀을중심으로한생활과인간관계를그리는이드라마의성행위장면에관해 18 명의시청자들이불만접수를하였음. 해당장면에서, 주인공인타냐는개인비행기의기내승무원으로스타플레이어인콘라드를유혹함. 콘라드가주저하는기색을보였음에도, 그들은비행기안에서성적관계를가짐. 시청자들은저녁 9 시에시작하는드라마로서는지나치게성적으로노골적인장면이었다고느낌. Channel Television 측은, 이세번째시리즈를통해, 보통의시청자들이이드라마의본질 - 망쳐진매력적인스타들의성적착취와씁쓸한질투의묘사 - 을이해할수있게될것이라고믿고있음. 이프로그램에선행했던몇몇이야기들이이미성적인특성을가진장면과노출장면을포함하고있었는데, 방송사는해당장면을처리한방법이그전사례들에비해과도한것으로보지않는다고밝힘. 방송사측의주장에의하면, 해당드라마는시청자와비평가들에게공히컬트적인수준의히트를기록했으며, 6 백만명의시청자를끌어모으면서 16 세에서 24 세사이의

232 216 방송채널사용사업자의자율규제활성화방안연구 결정 시청자가운데 44% 의시청률을나타냈다고함. 비록이들핵심수용자들이이시리즈에대해익숙한상태이기는하지만, 방송사는해당방송이이어지기전에 이프로그램은노출장면과성적인특성을갖고있는장면을포함합니다 라는경고문을삽입함으로써시청자들에게이를고지하였음. 해당장면은심야시청시간기준 (watershed) 을충분히넘긴 21:45 에방송되었음. 또한이시리즈는언론을통해실제방송이전에상당한분량의취재가이루어졌음. Channel Television 은, 해당장면이그두등장인물의관계가발전해나가는것에불가결한 (integral) 부분이었던까닭에정당화될수있을만큼의내러티브상의목적을갖고있었다고본다. 마지막장면들은타냐가자신의이름머리글자를콘라드의엉덩이에새기는모습을보여주는데, 나중에콘라드의부인이그것을본후둘사이의결혼이파멸로접어드는계기가됨. 본기관은몇몇시청자들이심야시청시간대로이월되는즈음에곧바로시작되는노골적인성적소행들을전혀원하지않는다는것을알고있음. 그러나수용자연구의결과에의하면시청자들이그러한장면들에가장불쾌해하는것은일반적으로그러한장면들에준비가되지않았을경우라고함. 이세번째시리즈에서, 본기관은대다수의시청자들이이드라마의과장된등장인물들에게이미익숙해져있을것이며, 이러한유형의성적행태들에대해놀라지않을것이라고간주함. 해당장면이방송되었던무렵이면, 이미드라마가상당히진행된상황이었고, 대다수의시청자들은콘라드에대한타냐의계획을인지하고있었을터임. 이러한성적관계가발전되는것은해당드라마의중심을이루는이야기이며, 타냐가등장한장면은콘라드의결혼이망쳐지는과정을묘사하기위한도구적성격을지니고있음. 이러한맥락과, 해당프로그램이이미대중적으로알려진정도, 그리고시청자에게내용을주지시킨사전경고문등을고려해볼때, 본기관은이드라마가대다수의시청자들에게는고발이필요한사안으로여겨지지않았을것으로판단함. 이프로그램은프로그램규정 (Programme Code) 을침해 (breach) 하지않았음. < 표 6-4> 사례 4: 위반부분인정 (Upheld in part) 공정성과사생활침해 (Fairness and Privacy) 부문 Breakfast BBC 라디오링컨셔 (Lincolnshire), 2003 년 11 월 14 일 Ofcom 은 Spencer Farm Produce 의동업자인팀스펜서로부터, 자신이 BBC 라디오링컨셔에서 2003 년 11 월 13 일에방송된뉴스매거진프로그램인 Breakfast 에서자신이불공정하게 (unfairly) 다루어졌다는불만을접수하였음. 당프로그램은고발인이낸풍력발전소계획승인신청서가지역관청에의해결정이늦춰지고있는상황을다루는뉴스항목을포함하고있었음. 이뉴스꼭지에이어풍력발전소에반대하는단체의지도급인물과의인터뷰와풍력발전소에관한시청자전화코너가방송되었음. 해당인터뷰는특정한뉴스항목으로부터벗어나스펜서씨의신청서에반대하는광범위한토론으로전환되었음. BBC 는스펜서씨를해당프로그램에초청하여방송된여러가지비판들에대한답변을할수있도록고려하지않았음. BBC 는나중에가서그러한기회를제공하기는하였으나당일의그프로그램에서는아니었음. 이것은고발인에게는불공정한것이었음. 풍력발전소의일반적인이슈들에관해벌인시청자전화토론은다양한견해를반영하였으며스펜서씨에게불공정한것은아니었음. 스펜서씨는또한 BBC 와지역단체들사이에계획신청서의신용을손상시키기위한음모가존재한다고불만을제기하였으나, 그것에관한증거는존재하지않음. 불공정 - 부분인정

233 제 6 장국내외방송채널자율심의관련제도와실행방식검토 217 BBC 의프로그램불만처리반 (PCU) 처리결과공시사례 < 표 6-5> 사례 5 : 기타편향 (Other bias) 공정성과정확성부문사라콕스쇼 BBC 라디오 1, 2004 년 2 월 10 일 불만사항그전날밤에있었던그래미상시상식에서록그룹콜드플레이의크리스마틴이케리상원의원의미국대통령선거출마를지지하는변을밝혔는데, 이를전하는과정에서진행자인사라콕스가그러한지지를찬성하는 (endorse) 발언을하였다는, 청취자 1 인의이의제기가있었음. 조사결과 (Finding) 그래미상에서영국인이좋은성과를거둔것을기뻐하는표현을하려던가운데, 대본에나와있지않은발언을함으로써, 사라콕스가크리스마틴의발언을단순히전달 (reporting) 하는것을넘어서실질적으로 (in effect) 그것을찬성하였음. 사후조치 (Further action) 라디오 1 의운영진은, 논란의여지가있는문제들에대해충분히불편부당한자세를유지하는것의중요성을사라콕스에게주지시켰음. BBC 경영위원회의프로그램불만처리위원회 (GPCC) 게시사례 - 경영위원회상소에의한조사결과 (Findings of Appeals to Governors) < 표 6-6> 사례 6 : 위반불인정 (Not Upheld) 공정성과정확성부문 BBC 뉴스 BBC 라디오 4, 2003 년 6 월 22 일일요일 프로그램불만처리반에접수된이의제기의내용은뉴스진행자와종교문제담당기자로버트피곳이밝힌영국성공회의동성애성직자들추산치를인용하고있음. 해당꼭지를소개하면서뉴스진행자는아래와같이말했음 : 캔터베리대주교인로완윌리암스가신임레딩주교캐논제프리존의선임을철회시키려는시도에저항할것으로보이는징후들이있습니다. 윌리암스박사는성공회안에이중기준이존재한다고보고있으며이에대해더이상의인내심을발휘할수는없다고생각하는것같습니다. 현재성공회안에는많은수의성직자들이동성애자인데, 성공회는그사실을받아들이지않으려하고있습니다 그리고나서, 로버트피곳은다음과같이말했음 : 성공회성직자들가운데대략 1/4 가량 - 이들

234 218 방송채널사용사업자의자율규제활성화방안연구 중다수는동거인과함께살고있지는않지만 - 이동성애자인것으로추산되고있습니다. 이의제기자가주장한바 : - 25% 라는수치는완전히잘못된것이며사실상아무런근거가없다. - 이수치에대해서아무런출처도제시되지않았다. - 따라서위종교문제담당기자는의견을마치사실인양보도한것이다. 프로그램불만처리반책임자는아래와같은이유로이의제기를인정하지않았음. - 1/2 에서 1/3 사이의성직자들이동성애자로추산된다는다수의연구출처가존재하며, 믿을만한출처들이다수의동성애성직자들이있다는것을언급함. - 해당기자의역할을고려해보았을때, 사실을보도하는측면에서뿐만이아니라사건을분석하고맥락화시키는직업적판단력과전문지식을사용하는것에있어서도, 해당대본은적절하였음. 이에, 당이의제기자는프로그램불만처리위원회 (GPCC) 에상소 (appeal) 하였음. 위원회의결정로버트피곳과같은전문기자의역할은, 자신의전문영역에서행해지는다양하고폭넓은대화와접촉들에근거해서직업적이고저널리스트적인판단을형성하는것이라고위원회는간주하였음. 게이성직자비율추산치사례에서로버트피곳이그러한역할을수행하였음, 그리고이런판단을형성하는데에있어서적절한권위와전문능력을지니고있음이충족되었음. 당위원회는 ~ 라고추산되고있다 는구절을사용한것이지나치게특정했고수학적분석이그러한추산에깔려있는듯한인상을주었음을감안하였음. 그러나비록이런구절을사용한사실이다소유감스럽다고하더라도, 그것이 BBC 의편집상의기준을심각하게침해한수준에이르는것은아니었다고결론지음. 당상소는인정되지않았음. 제 3 절정책적함의및결론 1. 해외사례의함의 1: PP 등록제의허가제전환혹은제도적강화필요성 내용규제및자율심의정책의효과성이슈는결국구조적으로는현행 PP 등록제에대한재고필요성이슈와연결된다. 허가및허가에준하는승인대상채널들의경우상대적으로진입장벽이부여해주는일정한특허효과가있기때문에자칫하면퇴출사유로이어질수있는내용규제사안에대한민감도가높은편 : 따라서방송심의기준에관련된인지수준이높은편이고, 그에따라관련된규제효과가상대적으로더높게

235 제 6 장국내외방송채널자율심의관련제도와실행방식검토 219 확보되며, 그만큼자율규제체제에대한수요와역량을갖추게될것으로기대된다. 특히지상파계열 PP 사례에서확인되듯, 구조적규제에민감한사업자는연관사업에서도상대적으로높은수준의준수의지와관행을내포하게되는, 내용규제인지수준의자연스러운 이월 효과를보이는것으로파악된다. 결국 PP 시장으로의진입과재진입이상대적으로용이한현행등록제조건, 특히등록의결과로일정한특허효과가발생되지못하는매체환경에서, 퇴출과재진입제약에준하는강제력이확보되지않는다면내용규제의효과성을확보하기가근본적으로어려울것이라는판단이가능하다. 현행 PP 등록제에서 등록 의법적의미는 ( 가 ) 방통위의 수리 를요하지않고 PP 의신고행위에의해바로법적효과가발생하는이른바 자기완결적신고제, ( 나 ) PP가형식적요건만을충족하여신청을할경우방통위가그신청한사실에대하여형식적심사만을하는 완화된허가제, ( 다 ) PP의신청에대하여방통위가형식적심사뿐만아니라실질적심사까지도할수있는 재량적허가제, ( 라 ) PP 의신청에대하여방통위가공익성등을판단하여 PP 에게독점적권리를설정하여주는 특허제 중어느하나에해당할것이다. 일반적해석에따르면현행 PP 등록제는, 형식적요건에대한판단외에는기타실질적요건에대한판단을요구하지않고있기때문에이들가운데 ( 나 ) 완화된허가제 에해당하는것으로보인다. 즉, 시장으로의진입과퇴출이거의완전히자유로운 자기완결적신고제 수준은아니라고하더라도, 내용규제등의효과가일정수준이상작동할수있는 재량적허가제 나 특허제 에해당하지는않는다. 표현의자유와시장활동의자유, 다양성증대, 경쟁을통한산업활성화등 PP 등록제를도입해놓은기본취지를살리면서도공익적목적에서의내용규제효과성확보를도모하기위해서는 ( 가 ) PP 의자본금규모확대, 자체제작비율부과, 본방송비율제고, PP 총량제도입등의다양한진입규제강화정책과함께 ( 나 ) PP 사업자에대한방송평가제도입, 불건전 PP에대한퇴출조건강화, 과징금등경제적벌칙의실효성강화정책등을고려함으로써, 결과적으로 ( 다 ) PP 사업자의자율규제강화동인을부여하는한편, 의지가있는 PP 사업자에대한자율심의지원및모범사업자촉진방안이결합될수있도록하는정교한제도설계에바탕을둔정책방향성수립이요청된다. 결국구조적강제력을확보하기위한정책적개선방향성으로서, 첫째, 진입장벽측면에서는현재의완화된허가제를재량적허가제수준으로끌어올리고, 둘째, 퇴출조건측면에

236 220 방송채널사용사업자의자율규제활성화방안연구 서는지속적이고의도적인방식으로방송기준을위배하는사업자에대한경제적제재 및기타연관제재의효과성을높임으로써, 셋째, 자율규제의필요성에대한동의수준을 높여이에대한선택적지원을강화하는방안을중장기적으로고려할필요가있다. 2. 해외사례의함의 2.: 자율규제동기제고를위한제도와지원정책 필요성 지금까지언급된, 자율규제를향한사업자의동기부여를위한전제요건, 즉내용규제의효과성, 일관성, 강제력과비례성등이구비된다면관련사업자들의경우자율심의에의한사전적위험차단필요성에대한인지수준과민감도가제고될것으로기대된다. 이에바탕을두어자율규제가실질적으로될수있도록제도적설계와지원을해줘야하는데, 그모형으로는영국에서의협력적공동규제메커니즘을고려하되, 그것이중대형사업자와영세사업자를골고루포괄하여현실성있는제도로서작동되기위해필요한다음과같은요소가검토되어야한다. 첫째, 자율심의조직과인력을갖출수있는여건과의지를갖춘사업자의경우이들이자율심의를효과적으로수행할수있는메커니즘을구축하도록자문하고지원하는방향으로의정책수립이요구된다. 둘째, 그에반해사업자의규모가영세하여독자적자율심의조직이나인력을구비하기어려운조건에있는사업자에대해서는자율심의기능을간접적으로제공할수있는일종의 사전클리어링시스템 을방송통신심의위원회가직접구축하거나, 유사전문장르, 영세사업장연합의자율심의협의체를설치하도록하고이들과공동규제의틀을구축하기위해그운영을직간접적으로지원하는방향을모색할수있을것이다. 셋째, 이에관련하여모든등록 PP 채널의자율심의역량을제고하기위한지원기구와정기적, 비정기적교육훈련프로그램을마련하는것도중요하다. 넷째, 자율심의조직을실효적으로운영하거나구체적인개선계획을제출하는사업자에대해서는벌점부과나경제적제재조치의유보, 감면등의추가적유인을제공하는것도고려할수있을것이다.

237 Korea Communications Standards Commission 제 7 장 결론

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239 제 7 장결론 223 제 7 장 결론 이연구의목표는방송채널사용사업자의자율규제활성화를위한구체적방안을마련하는것이다. 이를통해제도적구속력이상대적으로덜한등록제근거를둔채널과사업자에대해서내용물품질기준의적절성, 제도의구속력과실효성을갖는규제처분의정상화를가져오는데기여하고자한다. 즉자율심의와공적규제가차후품질개선을이루고, 예방적효과를가져올수있는방안에대한고민이담겨있다. 개선할수있는콘텐츠의확장과최소의공적규제를통해서자체심의로실행되고있는자율심의의실질적효과를개선하고자한다. 주요연구내용을소개하면다음과같다. 먼저 1장과 2장을통해서는연구의필요성과연구목표, 추진계획과방법등을서술하였다. 다매체다채널시대, 스마트모바일시대속급증하는콘텐츠의생산과유통에서일반 PP 채널의시장영향력과사회문화적영향력역시증대되고있다. 그러나시청자와정책기관의관점에서살펴보면심의제도가사전심의와사후규제로분담된뒤, 과연적절한성과를제공하고있는지에관한물음과우려가있음을부인하기어렵다. 이에기존콘텐츠규제와심의관련법제도및선행연구들을정리해소개하였다. 3장부터 5장까지의분석내용과이에따른분석결과들을요약하면다음과같다. 제3장은심의의결현황세부분석이다. 방송채널사용사업자들의자율규제현황을자세히살펴보기위해 2017 년 1월부터 2018 년 5월까지방송통신심의위원회홈페이지에공개된심의의결결과를대상으로분석을실시했다. 심의기준별로살펴보면, 2017 년심의의결에서가장많이위반한심의기준은 광고효과 (24 건 ) 로전체 23.1% 를차지했다. 품위유지 (15건 ) 가 14.4% 로두번째로많았으며, 수용수준 (9건 ) 은 8.7% 를차지해세번째로많았다 년심의의결결과를살펴보면, 수용수준 을위반한사례가 31건으로 17.6% 를차지해가장높은비중을

240 224 방송채널사용사업자의자율규제활성화방안연구 보였다. 두번째로많이위반한심의기준은 방송의공정성및공고성유지 (23건 ) 로전체 13.1% 를차지한것으로나타났다. 세번째로많이위반한심의기준은 20건으로전체 11.4% 를차지한 건전성 이었다. 제재별로살펴보면, 2017 년에는 권고 (35 건 ) 가전체 47.3% 를차지해가장높은비중을보였다. 경고 (14 건 ) 가전체 18.9% 로두번째로높은비중을차지했으며, 의견제시 (11 건 ) 는전체 14.7% 로세번째로많은것으로나타났다 년에도역시 권고 (56 건 ) 가전체 50.5% 를차지해제재및행정지도중가장높은빈도를보였다. 다음으로는 의견제시 와 주의 가각각 20건으로전체 18.0% 를차지했다. 과징금및법정제재와행정지도건수를비교해보면, 2017 년에는과징금및법정제재가 36.5%, 행정지도가 63.5% 였으며, 2018 년에는과징금및법정제재가 31.5%, 행정지도가 68.5% 여서행정지도의비중이월등히높았다. 심의의결결과를상대적으로시청률과영향력이높은 MPP 를중심으로살펴보면, CJ E&M 계열이 55건 (30.2%), 지상파 SBS 계열이 11건 (6.0%), 그리고지상파 MBC 계열이 12건 (6.6%) 이었다. 채널별심의의결현황에서가장주목해야할점은 CJ E&M 계열 PP들의심의건수가압도적으로많았다는사실이다 년 CJ E&M 계열 PP들의심의의결건수는모두 21건으로전체 75건중 28% 를차지했고, 2018 년의심의의결건수는모두 34건으로전체 107 건중 31.8% 를차지했다. 전체기간으로보면 CJ E&M 계열 PP들의심의의결건수는총 55건으로전체 182 건중 30.2% 에해당한다. CJ E&M 계열 PP 들의심의의결현황에서가장심각한문제점은법정제재및행정지도건수가가장많기도하거니와유사한심의기준을자주, 반복적으로위반하고있으며, 둘이상의심의기준을동시에위반하는경우가매우많다는데있다. CJ E&M 계열 PP 들이위반을매우자주하고, 몇가지심의기준을반복적으로위반하며, 하나의프로그램에서둘이상의심의기준을동시에위반하는경우가많다는것은 CJ E&M 계열 PP들의관계자와제작자들이심의위반에대한문제의식이매우희박할뿐아니라어느정도는심의위반이예상된다는사실을인지한상태에서의도적으로제작을밀어붙이는것으로의심할만한것이어서자율심의의취지를무색하게만드는심각한문제가아닐수없다. 게다가 CJ E&M 계열 PP 는오히려전체평균보다가벼운

241 제 7 장결론 225 제재를받고있는것으로나타나자율규제의실효성을더욱의심하게만들고있다. 이런분석결과는현심의제도를운영함에있어서법정제재나행정지도가현실적인수준으로이루어질필요와함께궁극적으로는자율규제가실효성을담보할수있는방향으로관련법규및정책을강화할필요성을보여주는것이라하겠다. 제4장은자율심의와공적규제에관한채널심의담당자 ( 및책임자 ) 의심층서면조사로써, MPP 와지상파계열 PP, 중소일반 PP까지 16개채널과사업자가응답하였다. 이외유관협회 3개기관을대상으로차별화된질문을통해자율심의협력시스템구축및개선방안등을질문하였다. 주요분석결과의내용은아래와같다. 자체심의채널들의조직현황과운영의성과, 우려, 사후심의제도와시스템에관한평가, 심의의결및제재사유, 평결에관한의견, 개선방안, 자율심의활성화를위해방송통신심의위원회에대한제언등이다. 내용규제와방송광고자율심의활성화를위한방안도서술하였다. 더불어미디어환경변화속일반 PP과적규제와자율심의의조화, 활성화에대한제언이실려있다. 각절마다사업자들이제시한구체적대안들이있고, 이를종합한의견들은 4절요약및결론을통해다양하고함축적으로기술하였다. 제5장은제4 장과동일한주제와목표를학계전문가들을대상으로심층서면조사하고있다. 채널담당자와학계전문가대상조사를위해설문구성에필요한심의사례분석을실시해문항으로반영하였다. 15명의법제, 방송, 방송규제, 콘텐츠, 방송정책등의전문가를통해의견을청취하였다. 주요내용에서는다수와소수로나뉘는상반된답변들도있었고, 다양한개선사항에대한예시들도있다. 더불어시스템과교육강화, 시민과의협업등을제안했다. 현재의방송통신심의위원회가좀더기준을정교화하고, 가이드라인의추상성을줄여나가구체적심의기준과제재에대한투명성과실효성을높일수있는제안들이있었다. 타매체나채널, 사업자들과차별화된규제가필요하다는견해와모든콘텐츠는동일하고, 동등규제를해야한다는의견이공존했다. 강한제재는법과과징금의수준을강화해야한다는의견과상대적으로낮은행정지도건수는좀더줄여가는방식등반드시강화할규제와열어줘야할영역들에대한의견으로모아졌다. 중장기제도개선방안에무게를둔의견과좀더현행시스템과심의규제활동, 자율규제와의업무조정과연대, 소통의강화등현재해야하고할수있는방안에

242 226 방송채널사용사업자의자율규제활성화방안연구 대한구체적제안도중심이었다. 다양한의견과상반된내용등이추후규제기관의공론화과정에서실제적용가능한정책대안으로모색되길기대해본다. 제6장에서는앞에서검토된결과에의거하여국내방송채널사용사업자관련내용규제및자율규제촉진과정에서대두되는제도적문제를요약하고이에대응하기위해필요한핵심적정책방향성을제시했다. 특히국내외프로그램심의와그에관련된규제, 자율심의의장점과단점, 공동규제적장치의유효한작동방식등을포괄적으로검토하였으며, 이에바탕을두어, 앞으로자율심의제도의실효적정착을위해개선이필요한부분은무엇인지, 구체적으로어떠한방향의제도재설계와정책적대응이필요한지에관련된논의를진행했다. 특히해외에서의자율규제지향성을명확히확인하는한편, 자율규제가실효적으로촉진되기위해서는외부규제와내부규제가상호적으로강화되는공동규제적시스템의정비가필요하다는점을강조했다. 내용규제및자율심의정책의효과성이슈는결국구조적으로는현행 PP 등록제에대한재고필요성과연결된다는점, 즉내용규제의불철저함이시장퇴출사유로이어질수있다는자각을이끌어내야규제효과가상대적으로더높게확보되며, 그만큼자율규제체제에대한수요와역량을갖추게될것으로기대했다. 등록의결과로일정한특허효과가발생되지못하는매체환경에서, 퇴출과재진입제약에준하는강제력이확보되지않는다면내용규제의효과성을확보하기가근본적으로어려울것이라는판단때문이었다. 결국구조적강제력을확보하기위한정책적개선방향성으로서, 첫째, 진입장벽측면에서는현재의완화된허가제를재량적허가제수준으로끌어올리고, 둘째, 퇴출조건측면에서는지속적이고의도적인방식으로방송기준을위배하는사업자에대한경제적제재및기타연관제재의효과성을높임으로써, 셋째, 자율규제의필요성에대한동의수준을높여이에대한선택적지원을강화하는방안을중장기적으로고려할필요가있다고보았다. 이에바탕을두어자율규제가실질적으로될수있도록제도적설계와지원을해줘야하는데, 그모형으로는영국에서의협력적공동규제메커니즘을고려하되, 그것이중대형사업자와영세사업자를골고루포괄하여현실성있는제도로서작동되기위해필요한다음과같은요소가검토되어야한다. 우선, 자율심의조직과인력을갖출수있는여건과의지를갖춘사업자의경우이들이자율심의를효과적으로수행할수있는메커니즘을구축하도록자문하고지원하는방향으

243 제 7 장결론 227 로의정책수립이요구된다. 다음으로, 사업자의규모가영세하여독자적자율심의조직이나인력을구비하기어려운조건에있는사업자에대해서는자율심의기능을간접적으로제공할수있는일종의 사전클리어링시스템 을방송통신심의위원회가직접구축하거나, 유사전문장르, 영세사업장연합의자율심의협의체를설치하도록하고이들과공동규제의틀을구축하기위해그운영을직간접적으로지원하는방향을모색할수있다고본다. 이에관련하여모든등록 PP 채널의자율심의역량을제고하기위한지원기구와정기적, 비정기적교육훈련프로그램을마련하는것도중요하다. 마지막으로, 자율심의조직을실효적으로운영하거나구체적인개선계획을제출하는사업자에대해서는, 해당사업자의재정적조건과특성, 위반사유등으로종합적으로검토하여벌점부과나경제적제재조치의유보, 감면등의추가적유인을제공하는것도고려할수있을것이다. 종합적으로이연구는채널들의자체심의를근간으로한자율심의와사후규제로전개되는공적규제에관한조화, 궁극적으로는자율심의활성화를위한다양한현황과문제점, 개선사항, 무엇보다시스템화되고, 제도화할수있는유용한정책적제안으로구성되었다.

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245 Korea Communications Standards Commission 부록

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247 부록 231 [ 부록 ] 1. 공통안내문 2. 학계전문가대상설문 3. 일반 PP 채널심의책임자및담당자설문 4. 유관협회전문가대상설문 (3 개기관 ) 심층인터뷰서면조사설문 1. 방송채널사용사업자의자율규제활성화방안심층인터뷰 ( 서면 ) 조사 ( 공통안내 ) 안녕하십니까? ( 연구목적 ) 저희는방송통신심의위원회정책연구과제 < 방송채널사용사업자의자율규제활성화방안연구 > 를진행하고있습니다. 현재방송프로그램은물론방송광고에대한심의가방송사업자와방송업계 ( 협회- 방송광고만 ) 에의한사전심의와방송통신심의위원회의사후심의로전개되고있습니다. 타사업자와는달리방송채널사용사업자 ( 일반 PP) 는등록사업자로서심의나제재와관련해방송의공적책임수행에서직접적인영향력을미치지못한다는의견들도제기되고있습니다. 이연구는현재사업자들의자체 ( 자율 ) 심의와방송통신심의위원회의사후심의, 심의의결과제재수위, 제재의실효성등과관련공적규제와자율규제의적정한조화를이루기위한방안, 이를통해콘텐츠의질적제고와이용자만족을위한사업자들의자율규제활성화방안을모색하고자합니다. ( 조사방법 ) 이를위해전문가및사업자의견청취를통해일반 PP 채널 ( 사업자 ) 의자체심의현황파악및평가, 자율심의및사후규제개선, 기대사항등을심층서면조사로자문을구하고자합니다. 1. 전문가 2. 사업자 ( 채널 ) 3. 유관분야협회대상질문은다음과같습니다. 바쁘시더라도참여해주셔서소중한의견부탁드립니다. 이를통해

248 232 방송채널사용사업자의자율규제활성화방안연구 사업자들의자율규제활성화를위한방안마련에최선을다해연구하겠습니다. 각영역에해당되는질문들만송부드립니다. ( 조사진행방식과인용여부 ) 인터뷰질문과관련된응답결과는전문가및사업자, 협회모두동일하게익명처리합니다. 전문가및참여사, 유관협회모두심층서면조사개요의서술맨앞에소개하지만인용이나결과분석에서는개인이나채널및협회명을개별인용하지않습니다. 서술에서협회 1, 협회 2, 협회 3, 전문가 1, 2, 3... 채널 ( 사업자 ) 1, 2, 3 등으로만처리됩니다. 응답시서술로인한편집은신경쓰지마시고자유롭게말씀해주십시오. 질문의마지막쪽은서면자문사례비를위해필요한개인정보로써이역시작성해보내주시길부탁드립니다. ( 조사일시 ) 2018 년 9월11 일 ( 토 ) ~ 9월 20일 ( 목 ) 까지회신해주시면됩니다. 일정이길지못해죄송합니다. 바쁘신가운데자문해주셔서진심으로감사드립니다. 참여연구진 : 이은주 ( 서강대언론문화연구소책임연구원 ) 정준희 ( 중앙대신문방송학과대학원겸임교수 ) 이정훈 ( 신한대교양교육원교수 ) 이준형 ( 서강대신문방송학과대학원박사과정 ) 2. < 학계전문가서면조사질문 > - 허가및승인사업자와달리등록사업자인방송채널사용사업자 ( 일반 PP) 를대상으로자율심의실태, 사후심의현황과평가등을검토후제기되는문제점들을발견, 개선및대안을마련하여자율규제활성화방안을도출하고자합니다. 이를통해증가하고있는다수의콘텐츠품질유지, 시청자의권익향상, 규제기관의사후규제실효성확보, 미래지향적콘텐츠규제방향과정책개선효과등을마련하는데활용될것입니다. - 앞서기술드렸듯이심층인터뷰는방송통신위원회사후규제일반정책이나전체다양한사업자에관한질문이아니라주로방송채널사용사업자 ( 일반 PP, 즉지상파계열 PP 와대형 MPP 부터 1 개 PP 채널사업자까지, 즉허가, 승인이아닌등록사업자대상 ) 의자율심의와사후규제관련자문입니다. 이를중점으로고려하여말씀해주시면감사하겠습니다. - 다소긴질문이고, 일부질문은상호배타적이지못한경우도있습니다. 종합적으로응답하실내용만제언해주시면됩니다. 질문중간에제시한내용은참고만하시고, 자유롭게답변해주시면됩니다.

249 부록 ( 자체자율심의미비에대한지적과개선방안 ) 2008 년 6월헌법재판소의위헌판결에의해방송프로그램은물론방송광고에대한심의가방송사업자와방송업계에의한사전심의와방송통신심의위원회의사후심의로전환되었습니다. 이후등록사업자들은자체심의를하고있으나자체심의실적보고서제출은의무가아니다보니제출자규모는절반에못미치며, 매월이나정기적제출은더욱적은편입니다. 1) 이를통해일반 PP 채널들의방송내용물품질기준에대한동의와인지수준은떨어지거나확인되고있지않습니다. 2) 특히중소 PP 들은자율심의자체가어렵다고도얘기합니다. 이에관해어떻게생각하시는지요? 자체심의의한계나미비점은무엇일까요? 일반 PP 채널사업자들의자체심의 ( 시스템 ) 를활성화하거나강화할수있는방안은어떤것들이있을까요? ( 사후규제심의의결현황특성과평가, 대안모색 ) 방송통신위원회의사후규제심의의결현황을살펴보면, 다음과같은특성들이발견됩니다. 1) 심의의결대상채널은중소 PP 보다좀더규모있는채널 (MPP 사업자채널, 지상파계열채널일부, 경제전문채널등 ) 의위반사례가많습니다. 2) 제재의결현황에서는상대적으로낮은제재인행정지도의권고가가장많고, 법정제재종류에서도경고이하 ( 주의포함 ) 건수와비중이뒤따릅니다. 3) 방심위의심의의결제재조치는프로그램방송후일정기간시간이경과한뒤에평결됩니다. 이로인해심의의예방적효과가부족하지않나지적하기도합니다. 이상에대해각각어떻게생각하시는지요? 또한각각의개선방안이나향후방향성은어떤것이가능할까요? ( 사후규제내용에관한질문입니다.) 어떻게생각하시는지여부와개선방안을여 쭙니다. 방송광고는물론정보교양채널, 연예오락채널 ( 일부 ) 내용에서도광고위반사 유, 인포머셜광고, 유사광고및홍보성내용등의위반사유가많습니다. 정보교양과

250 234 방송채널사용사업자의자율규제활성화방안연구 연예오락에서도간접광고위반, 상품광고영역위반사유가늘고있는것입니다. 1) 특히방송광고는일반 PP 뿐만아니라지상파, 종편, 보도, 상품판매방송까지 동일방송광고에해당하는경우도많습니다. 이를개선할방안은어떤것이있을까요? 지상파의경우는한국방송협회가위탁을받아일괄처리하고있어상대적으로효율적 인사전심의와성과를얻고있다고평가합니다. 일반 PP 도한국케이블방송협회를통 해일부수행하고있습니다. 다수비중을차지하는방송광고위반심의제재를자율규제 단계에서예방, 활성화할수있는방안은어떤것이있을까요? 2) 정보교양은경제관련뉴스, 상품이나기업, 의료, 다이어트분야등브리핑 프로그램위반사유가많습니다. 이를개선할방안이있다면무엇일까요? 3) 연예오락부문은특정드라마나예능 ( 오락 ) 프로그램이동일계열 PP 나해당프 로그램을구매한 PP 들을통해연속방송, 재방과삼방등에따라동일내용과반복사유 제재가많습니다. 이를개선할방안이있다면무엇일까요? 4) 종합적으로 3 개영역이대체로동일하거나반복되는제재사유와상대적으로 낮은제재수위로위반건수가제기되고있습니다. 이를예방하기위한방안이필요하 다면어떤것들이있을까요? 실제사업자의자율심의를강화하고시청자권익에도움 을줄수있는방안은무엇일까요? 3-1) 3-2) 3-3) 3-4) 4. ( 내용규제관련심의의결기준에관한질문 ) 4-1. 심의의결기준중일반 PP 채널사업자에대한방송광고를제외한영역의심의위반사유와관련해어떻게생각하십니까? 현행기준 ( 민원처리현황도표참고 ) 과향후필요영역등을종합적으로적어보았습니다. 기준적용의적절성에대해서는 4점척도해당칸에 V 표기해주시고, 일반 PP기준에서가장필요한항목과중요성항목은 3순위까지만표기해주십시오. 기타추가할항목이나기타의견은자유롭게적어주셔도됩니다.

251 부록 235 기준적용의적절성 매우부적절 부적절적절매우적절 필요성 3 순위 중요성 3 순위기타의견 윤리적준수 ( 윤리성, 사회통합, 양성평등등 ) 소재및표현기법 ( 성표현, 폭력묘사, 충격 혐오감등 ) 권리침해 ( 인권침해의제한, 명예훼손등 ) 방송언어 간접광고 어린이 청소년보호 폭력 음란 / 선정 성적표현 혐오표현 소수자배제 양성평등저해 차별금지 품위유지 젠더정체성 다문화존중및보호 남북통일과북한동포 역사왜곡 기타추천기준 4-2. 여타다른사업자 ( 지상파, 종편, 보도, IPTV, 인터넷방송등 ) 들과의관계속에서판단하신다면그중요성과필요성이차등화될까요? 내용규제기준으로써약화또는강화될항목이나매체 ( 플랫폼 ) 와의연관성속에서비교의견이있으시면서술해주십시오 ( 심의의실효성, 제재의실효성, 방송품질개선기여관련평가 ) 5-1. 유료방송시장이확대되는가운데방송채널사용사업자 ( 일반 PP) 의시장영향

252 236 방송채널사용사업자의자율규제활성화방안연구 력및사회문화적영향력은증대되고있습니다. 그러나다른허가및승인사업자와달리등록사업자이기때문에심의제재가방송사업자의공적책임수행에직접적인영향력을미치지못하고있다는지적이있습니다. 이러한지적과제재의실효성에대한부정적평가에대해서어떻게생각하십니까? 제재의실효성확보를위한방안으로 1) 일반 PP 사업자내사업자규모 ( 매출, 채널수, 시장성과, 시청률 ) 나영향력에따른차등화 ( 심의제재의건수와사유의누적제도입, 누적에따른제재수위의강화, 과징금의차등화, 해당프로그램정지, 등록제강화방안등 ) 및다양한개선방안이필요하다는의견이있습니다. 물론반대로완화의견도있습니다. 어떻게생각하시는지요? 5-2-1) 2) 또한자체심의를잘수행하고, 제재사안이적거나제재수준이낮은사업자들에 대해서는인센티브가있어야한다는긍정적유인필요성에대한의견도있습니다. 어떻게생각하시는지요? 이외 3) 기타실효성확보를위한다른대안은어떤것들이 있을까요? 5-2-2) 5-2-3) 6. 방송통신심위위원회의심의업무수행및효과에대한평가와문제점, 개선방안은 어떤것들일까요? 자유롭게서술해주십시오. 아래는참고사항일뿐입니다. 가장심각 한문제영역과가장시급한개선방안을중심으로말씀해주십시오. 6.

253 부록 237 참고 : 6-1. 심의결과의영향력 ( 사업자, 시청자 ( 이용자 ), 방송산업, 콘텐츠품질개선등과관련 ) 6-2. 방심위의제재기준과판단에대한의견, 내용규제항목과사안의미비사유, 과도한제재 6-3. 방송광고심의와내용규제 ( 정보교양 / 연예오락 ) 의차별성과공통성 6-4. 방송광고및내용규제사유와제재의반복을줄이는데기여할방안 6-5. 방심위의인지모니터링에대한평가 6-6. 내용규제업무의방대함과과다함, 효율성관계 6-7. 여타다른사업자들과의관계에서심의의형평성과차등성 6-8. 심의체계의시스템화, 헬프데스크, 원스톱시스템 6-9. 심의의예방효과, 제재심의의결전사업자와의협의조정, 실제개선효과추진 가이드라인의정교화, 사업자와방심위공통가이드라인에대한공통인지, 심의교육실시, 신속한시의적제재, 다른부처나법령고의상충및관계에대한해법제시등 7. 사업자의자체심의, 자율규제와방심위의사후규제, 공적규제의조화를이룰수있는정책적방안에대해여쭙겠습니다. 일반 PP 규제의정당성과사회적공감대, 콘텐츠품질유지와시청자권익보호를위한실질적방안은어떤것들이필요할까요? 일반민원제기도늘어나고있어제재대응이불가피한경우도많습니다. 자율규제와공적규제를조화롭고협력적으로지속하기위한협업이나연대의방안이어떤것들이있을까요? 방심위내부심의의실효성과외부전문성을강화할방안은있을까요? 일반 PP 사업자관점, 방송통신심위원회관점, 시청자관점에서필요한심의의원칙과방향, 책무는무엇이라고생각하시는지요. 바람직한역할과방안, 우선순위의제나중장기적과제등을말씀해주십시오 미디어생태계변화에따라인터넷과유튜브를통해서도다양하고폭발적양의콘텐츠가자유롭게유통되고있습니다. 다른사업자채널 ( 지상파, 종편, 보도, IPTV, 인터넷방송등등 ) 콘텐츠가넘쳐나는가운데, PP 채널 ( 내부에서도격차가있지만 ) 의자체제작도강화하는과정이라고합니다. 이러한환경을고려한가운데, 등록사업자인일반 PP 채널에대한자율심의활성화방안마련을위한조언과방안, 개선의견을마지막으로총평해주십시오. 8. 감사합니다.

254 238 방송채널사용사업자의자율규제활성화방안연구 3. < 일반 PP 채널대상질문 > 방송프로그램및방송광고심의담당자 및책임자께 - 자율심의담당자께서직접기록하시거나책임및실무담당자중 1 인이응답해주시면됩니다. 사업자 ( 채널 ) 측의견을대표하여작성해주시면좋습니다만전체를대표하시기에책임성등우려되신다면계속해서해당업무를수행하신담당자의경험과의견을중심으로서술해주셔도좋습니다. 아래질문들이상호배타적이지않을수도있고, 해당채널의제재여부등은무관한질문도있습니다. 유사하거나중복된질문역시종합적으로서술해주셔도무방합니다. 자율심의와공적규제의균형과성과 ( 문제점과개선사항 ), 정책적제언을중심으로평가하시면됩니다. 1. 귀사 ( 해당채널 ) 의자체심의기구및조직구성, 자율심의담당책임자외실제 심의인력및업무, 심의과정, 절차와방식등 ( 실태 ) 에관해말씀해주십시오 방송통신심의위원회제출실적과현황보고실태 ( 평균 1 개월또는최근 6 개월 등 ), 자율 ( 자체 ) 심의에대한자체평가 ( 필요성, 충실성, 효과성, 책임성 ) 나이를통한 자율심의의장점과단점, 성과와문제점 ( 우려점 ) 등을서술해주십시오. \ 자사의자체심의, 자율심의에대한종합적의견을구체적으로서술해주십시오. 자율심의에서귀사가가장고려하는원칙이나가이드라인은무엇인지요 월례보고및방송통신심의위원회사후규제에따른관련업무협조과정 ( 시스템 ) 에서발생하는문제점및개선의견을제안해주십시오. 4.

255 부록 귀사에대한방송통신심의위원회의심의의결 ( 정보교양 / 연예오락 / 방송광고관 련 ) 이나제재조치에대한평가, 즉자사의입장과방송통신심의위원회에대한의견을 서술해주십시오 방송통신심의위원회의방송프로그램및방송광고의사후규제에대한평가를서술해주십시오. 자사에대한제재만이아니라전반적으로일반 PP 에대해구체적으로의결대상, 의결사유, 제재유형및종합적인의결에관한평가나문제점, 개선의견을서술해주십시오 ( 프로그램유형, 해당사유, 상대적으로낮은수준의제재 ( 권고, 의견제시등 ) 부터법정제재수준 ( 경고이상최고수준의징계인과징금등 ) 에관해살펴주십시오. 일예로과징금의경우사업자의종별, 규모에따라차등화가필요할까요. 반복되는누적제재에관한해법은사업자의입장에서어떻게해소할수있을까요등예시를들어제안해주셔도좋습니다 방송통신심의위원회기구나조직운영에관한개선의견이나자사의실적과현황보고운영과시스템개선을위한방안을서술해주십시오. 일예로 1) 내부적개선사항 2) 방송통신심의위원회가협조, 지원할수있는영역 3) 중간매개-협회가할수있는영역, 그외시청자모니터링이나시민단체등할수있는것등 4) 이외기타가능한방안등자유롭게의견을제시해주십시오 사업자측 ( 채널 ) 의사전심의와방송통신심의위원회의사후규제사이의경계, 우 려점이나문제점은무엇인지요? 방송프로그램내용규제및방송광고자율심의를좀 더활성화하거나수렴하기위해필요한전제조건이나방송통신심의위원회에바라는

256 240 방송채널사용사업자의자율규제활성화방안연구 개선사항, 기대의견이있으시면제안해주십시오 등록사업자인일반 PP 채널에대한자율심의활성화방안을위한조언및개선 의견을서술해주십시오. 방송채널사용사업자 ( 일반 PP) 의요구사항과다른사업자채 널 ( 지상파, 종편, IPTV, 인터넷방송등 ) 과의관련성속에서서술해주셔도좋습니다 기타종합및총평 : 사업자의사전자율심의와방송통신심의위원회의사후공적규제의조화를이루기위해의제나의견, 정책들이있다면어떤것이필요할까요? 일반 PP 에대한자율심의활성화를위한방안으로써시급한우선순위의제나중장기적정책적방안이나제안등을말씀해주십시오. 10. 감사합니다. 4. < 유관협회방송광고심의관련책임자께 > 4-1. < 한국케이블방송협회 > 1. 한국케이블방송협회를통한회원사들의방송광고자율심의의장점과성과, 단점 이나어려운점, 문제점등을말씀해주십시오. 협회차원의시스템운영과관련된장점 과단점, 애로사항을포함하셔도좋습니다. 1.

257 부록 최근일반 PP 채널방송광고심의현황, 최근추이속규제대상완화영역이나 강화가필요한영역이있다면무엇인지말씀해주십시오 혹시정보교양 / 연예오락자율심의와방심위사후규제에대한내용규제관련 의견이가능하시면이를추가로적어주십시오 회원사 ( 일반 PP 채널 ) 들의입장에서방심위에대한요구사항및협회가바라보는 방심위에대한시급개선사항은무엇인지말씀해주십시오 지상파회원사는한국방송협회를통한방심위사후규제전자율심의가상대적 으로성과를얻고있다고합니다. 1 번질문을통해답변하셨을수있지만, 한국케이블 방송협회에서하시는자율심의에대한자체평가를하신다면어떠신지요 잘되거나잘안되거나평가하신다면그영역과이유가무엇인지서술해주십 시오 방송채널사용사업자 ( 일반 PP) 의방송광고자율심의에관한협회의입장은 무엇입니까?

258 242 방송채널사용사업자의자율규제활성화방안연구 앞으로개선책을협회내마련하신다면어떤것이가능할수있을지제안해주 십시오 회원사들의사전심의와방송통신심의위원회의사후규제관련문제점은무엇인지요? 협회가회원사들의방송광고자율심의를좀더강화하고혹은수렴하기위해필요한전제조건이나방송통신심의위원회에바라는개선사항, 기대의견이있으시면제안해주십시오 자율심의활성화방안을위한조언및중장기적개선의견을서술해주십시오. 방송채널사용사업자의요구사항과다른사업자채널 ( 지상파, 종편, IPTV, 인터넷방 송등 ) 과의관련성속에서서술해주셔도좋습니다 기타종합 : 일반 PP 에대한자율심의활성화를위한방안이있으시면종합적으로 말씀해주십시오. 7. 감사합니다.

259 부록 < 한국방송채널진흥협회 > 1. 채널사업자및콘텐츠진흥을위한귀협회의활동과전망속에서방송광고자율 심의에관한협회의고민이있으신지요? 있거나적거나해당이유는무엇일까요? 지상파는한국방송협회를통해방송광고자율심의시스템이운영되고있습니다. 일반 PP 사업자들은방송광고자체심의및이와관련해한국케이블방송협회에서담당하고있습니다. 한국방송채널진흥협회가회원사들과함께방송통신심의위원회의사후규제전자율심의운영과관련해가능하실수있는영역이있다면어떤것일까요? 방송통신심의위원회의방송광고공적규제에대한긍정, 부정및성과와문제점, 기타평가를하신다면어떤내용일까요? 개선사항이나기대의견이있으시면제안해 주십시오 협회가중간관리를통해회원사들에대한기여를하게된다면, 회원사와방심위 쪽에서어떤필요조치나지원등이있어야할까요? 앞으로콘텐츠와채널의성과는경제적, 문화적, 사회적으로급증하고중요하게자리잡을것입니다. 다양한플랫폼을통해확장되고, 수많은프로그램, 채널들은상호경쟁할것입니다. 이과정에서여전히방송광고에대한규제, 자율심의와사후심의역시더욱더제역할을찾아가야하는데, 이에관해어떤생각을갖고계시는

260 244 방송채널사용사업자의자율규제활성화방안연구 지답변해주십시오 방송광고규제외방송프로그램의내용자율규제와방송통신심의위원회사후 규제에관해서의견이있으시면서술해주셔도좋습니다 자율심의활성화방안을위한조언및중장기적개선의견을서술해주십시오. 방송채널사용사업자의요구사항과다른사업자채널 ( 지상파, 종편, IPTV, 인터넷방 송등 ) 과의관련성속에서서술해주시면좋습니다 기타종합 : 일반 PP 채널에대한자율심의활성화를위한방안이나아이디어가 있으시면종합적으로말씀해주십시오. 7. 감사합니다 < 한국방송협회 > 1. 한국방송협회를통한지상파회원사들의방송광고자율심의의장점과성과, 단점 이나어려운점, 문제점등을말씀해주십시오. 협회차원의시스템운영과관련된장점 과단점, 애로사항을포함하셔도좋습니다. 1.

261 부록 최근방송광고심의현황, 최근추이속규제대상완화영역이나강화가필요한 영역이있다면무엇인지말씀해주십시오 혹시정보교양 / 연예오락자율심의와방심위사후규제에대한내용규제관련 의견이가능하시면이를추가로적어주십시오 회원사들의입장에서방심위에대한요구사항은무엇일까요? 방송협회가바라보는방심위에대한시급개선사항은무엇인지말씀해주십시오 다른플랫폼에비해상대적으로방송협회주도의지상파자율심의에대한긍정적 평가가있습니다. 어떤점이타사업자 ( 일반 PP 채널 ) 나타협회에조언해줄수있으 신지말씀해주십시오 자율심의활성화방안을위한조언및중장기적개선의견을서술해주십시오. 지상파입장의요구사항과다른방송채널사용사업자와의관련성속에서서술해주셔도 좋습니다. 6.

262 246 방송채널사용사업자의자율규제활성화방안연구 7. 기타종합 : 일반 PP 에대한자율심의활성화및방송통신위원회의공적규제관련 개선의견이고려할제언들이있으시면종합적으로말씀해주십시오. 7.

263 Korea Communications Standards Commission 참고문헌