150 유럽헌법연구제7호 을위한하나의제언에불과하다. 종래의여러글들과다른점이있다면민주주의뿐만이아니라법치주의의관점에서국회의원선거제도가어떻게변화되어야할것인지모색하고있는점일것이다. 주권자인국민의자유로운의사에의해국회의원을선출함으로써민주주의는완성된다. 그러나헌법이정하는국회의원직무

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준홍 근
5 years ago
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1) 서강대학교 1) 유럽헌법연구제7호 2010. 06. 우리나라국회의원선거제도의개선방향 김광수 * < 목차> Ⅰ. Ⅱ. Ⅲ. Ⅳ. Ⅴ. Ⅵ.

1 1) 서강대학교 1) 유럽헌법연구제7호 우리나라국회의원선거제도의개선방향 김광수 * < 목차> Ⅰ. Ⅱ. Ⅲ. Ⅳ. Ⅴ. Ⅵ. 서론국회의원선거제도의개요국회의원선거제도의기본적인구조와의미국회의원의직무활동과선거제도의관계국회의원선거제도의개선에관한제언결론 < 국문초록> 국회의구성원인국회의원을선거하는일은국민생활의안정과삶 의질향상을위하여큰의미를가진다. 이글은국회의원선거제도 의현황을소개하고, 국회의원의활동을평가하는몇가지준거점에 의하여국회의원선거제도에대한개선안을제시함을목적으로한 다. 우리국민은정치적관심및의식수준이매우높은편이다. 시민 누구나정치제도의발전에대하여나름대로의진단과대안을내놓을 정도이다. 어떻게보면이글도필자의정치인식에근거한정치발전 * 법학전문대학원교수

2 150 유럽헌법연구제7호 을위한하나의제언에불과하다. 종래의여러글들과다른점이있다면민주주의뿐만이아니라법치주의의관점에서국회의원선거제도가어떻게변화되어야할것인지모색하고있는점일것이다. 주권자인국민의자유로운의사에의해국회의원을선출함으로써민주주의는완성된다. 그러나헌법이정하는국회의원직무의효율적인수행을위해서는실질적으로누가당선될것인지에대한관심으로방향전환이필요하다. 이는이제까지의권력배분위주의선거제도에서국회의원의직무능력향상을위한선거방법으로의질적인변화를의미한다. 고귀한국민의의사에의하여당선된것만으로국회의원은정당성을가진다. 그렇지만헌법이규정하는국회의원의직무수행에보다적합한후보가선택되도록하는제도의모색이필요한시점이아닌가생각한다. 이글에서는헌법의규정에의한국회의원의활동을입법활동, 의결활동그리고국정감시활동으로나누고이를충실하게수행하는일이필요하다는전제아래에논의를전개하였다. 어떻게보면법률전문가위주의발상이라고할수있으나반드시그렇지는않다. 왜냐하면국회의원의입법활동이나국정감시는혼자서연구한결과가아닌많은지역구주민들과의대화속에서방향을찾음으로서더좋은결론에도달할수있기때문이다. 따라서이글은결국국민들의의견을겸허히수용하고이를합리적으로정책에반영시킬수있는대표자를선출해야한다는논의에기초하여있다. 선거구제는소선거구제도를유지하여야한다는입장을취하였다. 유권자의입장에서복잡한제도는우리정서에맞지않는다고생각한다. 자신이가장선호하는후보에게투표를하고그결과를수용하는방법이간명하다. 비례대표제와관련해서후보자추천에있어서각산업별, 지역별그리고미래세대등을대표할수있는다양한후보를추천하여야한다는제언을하였다. 그리고정당마다후보를선정한기준을명확하게제시해야한다는전제도달았다. 이경우에비례대표정수의증가가있을수있다. 후보선정에있어서투명성만보장된다면이는허용될수있는일이아닌가생각한다.

3 우리나라국회의원선거제도의개선방향 151 주요어: 국회의원, 국회, 선거구제, 비례대표, 입법활동 <ABSTRACT> How to Elect More Qualified Congressmen? 2) Kwangsoo Kim ** To elect members of Congress has great meaning for job stability as well as quality of life for people. This article introduces the status of the election institution in Korea. Through this, I am going to give a few suggestions on the election system. The level of political interest and awareness of our people is very high indeed. Every citizen has her own view of political system and an alternative policy. This thesis also bases on my point of view on political situation in Korea. But in this paper, I wanted to explore how to change our electoral system for the rule of law as well as for democracy. We may think that democracy is consumated by free election of representatives. However, election is only the starting point of democracy. To fulfil the duties as prescribed by the Constitution, persons qualified for Assemblymen should be elected. So far election functioned as means to allocate powers between political parties. We thought it is the essence of democracy. But it is time to consider the quality of congressmen, too. ** Sogang Law School

4 152 유럽헌법연구제7호 In this article, duties of members of the National Assembly under the provisions of the Constitution and legislation are divided into legislation, decision making and checking other agencies. Among these, legislation activities are most important. We can say that we should elect more legislation specialists. But this does not mean that legal experts or lawyers are more qualified than others. My opinion is that persons whose ears are open to the voices of people should be elected as representatives. I preferred small election districts to medium or major election districts. Voters don't like a complicated system. In a small election district, people know who is who and vote for the most favorable candidate. With regard to proportional presentation, candidates representing various callings should be included. Parties must show criteria of the list making clearly. Thinking the importance of proportional representation, an increase of numbers is recommended. Before this, more transparency is needed. Keywords: congressmen, National Assembly, election district, proportional representation, legislation Ⅰ. 서론 대한민국은민주공화국이다( 대한민국헌법제1조제1 항). 대한민국의주권은국민에게있고, 모든권력은국민으로부터나온다( 동조제2 항). 그러나국민은현행법상선거이외에는그권력을직접행사하는방법이많지않고이를국회의원등선거를통하여선출된대표에게위임하여행사하도록하고있다. 대한민국의국가권력은그기

5 우리나라국회의원선거제도의개선방향 153 능에의하여입법권, 행정권및사법권으로나누어지는데입법권을 행사하는국회의원은직접국민의손에의하여선출된다. 현대국가의통치이념이법의지배(rule of law) 에기반을둔다고 할때, 헌법과함께국가의가장중요한법을형성하는법률을제정 하는권한을가지는국회및국회의원의역할은매우중요하다고할 것이다. 헌법은제2장에서국민의기본적인권리와의무에관한사 항을정하고있다. 헌법이보장하는 국민의모든자유와권리는국 가안전보장 질서유지또는공공복리를위하여필요한경우에한하여 법률로써제한 할수있기( 헌법제37조제2 항전단) 때문에국회의 입법이국민에게대하여가지는의미는크다고할것이다. 법률의제정권한이외에도국회는국가예산안의심의 확정( 제54 조), 국채의모집이나국가의부담이되는계약의체결동의( 헌법제 58 조), 중요조약에대한비준동의( 헌법제60 조) 등국민생활에중 대한영향을미치는사안에대한의결권을가지고있다. 그러므로국회의구성원인국회의원을선거하는일은국민생활의 안정과삶의질향상을위하여큰의미를가진다. 이글은국회의원 선거제도의현황을소개하고, 국회의원의활동을평가하는몇가지 준거점에의하여국회의원선거제도에대한개선안을제시함을목적 으로한다. 우리국민은정치적관심및의식수준이매우높은편이 다. 시민누구나정치제도의발전에대하여나름대로의진단과대안 을내놓을정도이다. 어떻게보면이글도필자의정치인식에근거 한정치발전을위한하나의제언에불과하다. 종래의여러글들과 다른점이있다면민주주의뿐만이아니라법치주의의관점에서국회 의원선거제도가어떻게변화되어야할것인지모색하고있는점일 것이다.

6 154 유럽헌법연구제7호 Ⅱ. 국회의원선거제도의개요 1. 국회의원의법적지위 국회의원은국민의대표기관인국회의구성원으로서의지위를가 진다. 일본헌법제43 조는 양의원은전국민을대표하는선거된의 원으로조직된다. 고규정함으로써의원이국민의대표임을명시하고 있다. 그러나대한민국헌법에는국회의원의대표성에관한명시적 규정이없다. 국회의원이국민을대표한다는것의의미에관하여정 치적 이념적대표설, 법적대표설그리고헌법적대표설이존재한다. 이가운데헌법적대표설은국회의원의국익우선의무를규정한헌 법제46조제2 항, 발언과표결의자유를규정한헌법제45조그리고 국민전체에대한봉사자로서의지위를규정한헌법제7조를근거로 하고있다. 1) 국민이대한민국의주권자라고하지만직접국가의중요정책이나 의사를결정하는데는한계가있다. 헌법제72 조는 대통령은필요 하다고인정할때에는외교 국방 통일기타국가안위에관한중요정 책을국민투표에붙일수있다. 고규정하고있다. 따라서중요정책 에관하여국민이투표에의하여직접결정할수있는방법과가능 성은있으나이또한실현에는어려움이있다. 무엇보다그방법이 피동적인한계가있다. 또한국민투표는시간과비용이많이들어 효율적이지못하다. 거의없다. 현실적으로국민투표로정책이결정되는예는 그러므로국회( 의원) 는주권자인국민을대표하여실질적으로국 가의중요정책을의결하는헌법기관이다. 여기서 대표 의의미는여 러가지로해석할수있겠다. 정치학에서는대표를추상적인것을 구체화하며, 보이지않는것을보이게하는것을의미한다고한다. 2) 1) 김철수, 헌법학개론, 2004, p ) 오향미, 정치적 대표representation 개념과대의제 : 독일입헌군주정의 대표 개념을중심으로, 한국정치학회보제43집제1 호, p.111.

7 우리나라국회의원선거제도의개선방향 155 즉, 국민의헌법적대표로서의국회의원은주권자인국민을대신하 여헌법에규정된대로국가의의사를결정하며이를표시하는권한 을가지고있다. 국민개개인들을선거과정에참여하여지역구내에 서의국회의원선출에의사를표시하며, 이러한개별적인의사가모 여서대표자를확정하게되고따라서그사람이한행위는국민의 의사를대표하는것으로간주된다. 국회의원이가지는정당성은선거에의하여선출된데서비롯하 며, 법적인지위는헌법과법률에의하여보장된다. 현대국가의권 력은입법, 행정및사법기관에분점되어있다. 그러므로입법부에 속하는국회의원은헌법의규정에따라서입법부에배정된권한을 행사한다. 따라서국회의원의대표권은헌법의규정에의하여입법 권, 의결권및타국가기관, 특히행정부활동에대한견제권으로요 약할수있다. 이밖에자주조직권과규칙제정권이있으나이는국회 의자율적운영을위한사항이므로이글에서의논의범위에서는제 외한다. 입법권에서말하는입법의대상에대해서도구구한논의가있어 왔지만대체적으로는국민의권리와의무에관한중요한사항으로 정리되고있다. 이와관련해서특히법률유보의범위논의가중요하 다. 법치주의의중요내용인법률의유보는행정은법률의근거가 있어야만한다는의미이다. 종래위임금지론(nondelegation doctrine) 에의하면입법권은의회에의해서만행사될수있는것이고의회 이외의행정기관등에위임될수는없는것으로생각되었다. 그러나 행정입법권의필요성에대한인식아래일부입법권행사의주체가 행정권으로확대되면서, 어느범위까지국회의입법권이수권될수 있는가라고하는위임의범위문제가새롭게부각되었다. 이에대하 여헌법재판소의다음판결은중요한시사점을준다. 3) 오늘날법률유보원칙은단순히행정작용이법률에근거를두기만 하면충분한것이아니라, 국가공동체와그구성원에게기본적이고 도중요한의미를갖는영역, 특히국민의기본권실현과관련된영 3) 헌재 , 98헌바 70,

8 156 유럽헌법연구제7호 역에있어서는국민의대표자인입법자가그본질적사항에대해서 스스로결정하여야한다는요구까지내포하고있다( 의회유보원칙). 그런데텔레비전방송수신료는대다수국민의재산권보장의측면 이나한국방송공사에게보장된방송자유의측면에서국민의기본권 실현에관련된영역에속하고, 수신료금액의결정은납부의무자의 범위등과함께수신료에관한본질적인중요한사항이므로국회가 스스로행하여야하는사항에속하는것임에도불구하고한국방송공 사법제36조제1항에서국회의결정이나관여를배제한채한국방 송공사로하여금수신료금액을결정해서문화관광부장관의승인을 얻도록한것은법률유보원칙에위반된다. 즉국회입법권의본질적인영역은 국가공동체와그구성원에게 기본적이고도중요한의미를갖는영역, 특히국민의기본권실현과 관련된영역 인것이다. 따라서국회의고유한사무인입법권은국가 공동체와그구성원에대하여중요한의미를가지는결정을한다는 의미이며, 국회가국회의원을통하여행사하는대표권은국민의기 본권실현을위하여중요하고도본질적인결정을한다는의미로해 석할수있다. 따라서국회의원은국민의기본권을수호하려는투철 한의지를가져야한다. 국회의의결권은예산안, 국제조약, 재정적부담을지우는조약, 군사사항등에대해행사된다. 권력분립의원칙에의하여국회는행정부에대한감시권을가지는 데여기에는, 국정감사및조사, 국무위원등에대한질문권, 국무위 원의해임건의, 주요국가공무원의탄핵소추등이포함된다. 2. 국회의원선거제도의주요내용 국회의원의선거방법에대하여기본적인사항은헌법이직접규정 하고있다. 즉국회는국민의보통 평등 직접 비밀선거에의하여선 출된국회의원으로구성한다( 헌법제41조제1 항). 헌법에서규정하 는국회의원의선거방법은다른공직자의선거와다르지않다. 그렇 지만국회의원의선거에있어서이원칙은매우중요하게취급된다.

9 우리나라국회의원선거제도의개선방향 157 특히평등원칙은선거구의획정과관련하여큰의미를지닌다( 후술). 헌법에서는국회의원의수를법률에위임하고있으며 200인이상 으로하고있다( 헌법제41조제2 항). 국회의원수의상한에관해서 는정하고있지않다. 1948년초대국회의원선거에서 198명이 2년의임기로선출되었 다. 2대국회의정원수는 210명이었다가 3대때에는 203명으로조 금줄었다. 4대국회는민의원 233명이었고선거구는소선거구제로 운영되었다. 5대국회는민의원의수는동일하나참의원은광역단위 로해서총 58 명을선출하도록하였다. 1963년제6대국회는종래 선거구가 131 개로대폭축소되었다. 그리고이때비례대표제가도 입되어전국선거구에의하여비례의원 44 명을선출하였다. 8대국회 에서는지역구가 153개이며전국구의석이 51개로의원수는총 204 명이되었다. 9대국회는전국을 73개선거구로나누어한선거구에서 2명을 선출하도록하였고, 3분의 1은유신정우회로임기 3년으로대통령이 추천하도록하였다. 현재와같이국회의원의수가 299명으로된것은 1988년선거법 개정으로제13대국회에서지역구 224명과전국구 75명을선출하면 서부터이다. 선거구제도는중선거구제에서소선구제로변화하였다. 14대총선에서는지역구가 237명이고전국구가 62명이나전체의석 에는변화가없었다. 15 대국회의원선거를위하여통합선거법이제정되었고, 이법에 의하여선거구획정위원회가구성되었다. 획정위의조정의견에따라 서선거구는지역이 260, 전국이 39 개로변화하였다. 선거구를늘리 면서기존의선거구를통폐합하지않은채선거구를신설한결과인 구비가 5.9 대 1로증폭되는결과가되었으며이에대하여헌법재 판소는위헌결정을한바있다. 가. 평등선거( 平等選擧 ) 의원칙( 原則 ) 은평등의원칙이선거제 도에적용된것으로서투표의수적( 數的 ) 평등, 즉복수투표제등을 부인하고모든선거인에게 1인 1 표(one man, one vote) 를인정함을

10 158 유럽헌법연구제7호 의미할뿐만아니라, 투표의성과가치( 成果價値 ) 의평등, 즉 1표의 투표가치가대표자선정이라는선거의결과에대하여기여한정도에 있어서도평등하여야함(one vote, one value) 을의미한다. 나. 헌법이요구하는투표가치( 投票價値 ) 의평등은선거제도의결 정에있어서유일, 절대의기준이라고는할수없으며, 국회는구체 적인선거제도를정함에있어서합리적인다른정책적목표도고려 할수있는것이지만, 적어도선거구의획정에있어서는인구비례의 원칙을 가장중요하고기본적인기준 으로삼아야한다. 다. 국회가결정한구체적인선거제도의구조아래에서발생한투 표가치( 投票價値 ) 의불평등이헌법이요구하는투표가치평등의원 칙에반하는지의여부를판단할때, 이러한불평등이위에서본바 와같은헌법적요청에의한한계내의재량권행사로서그합리성 을시인할수있는지의여부를검토하여, 국회가통상고려할수있 는제반사정, 즉여러가지비인구적( 非人口的 ) 요소를모두참작 한다고하더라도일반적으로합리성이있다고는도저히볼수없을 정도로투표가치의불평등이생긴경우에는헌법에위반된다고하여 야한다. 4) 16대총선에서는지역구가 273 개, 전국구의석이 46개로운영되 었다. 5) 제17대총선은지역구 243, 전국구 56의총 299석으로운 영되었다. 현행공직선거법은지역구를 245 개로규정하며, 비례대표 를 54 인으로하도록하고있다. 4) 헌재 , 95헌마 224. 여기서다수의견은선거구의최대와최소인구비를 4대 1 로할것을제안한바있다. 5) 이상의내용은심지연, 국회의원선거구획정의변화, 한국정당학회보제4권제2 호, 2005, p.47 이하; 대한민국국회, 대한민국국회 60 년사를참조하였다.

11 우리나라국회의원선거제도의개선방향 159 Ⅲ. 국회의원선거제도의기본적인구조와의미 1. 서 헌법에의한공정한선거는민주주의의출발점이다. 선거를통하 여국민이자신의대표를선출함으로써 治者는정당성을확보하고 피치자는다수의지배에복종하는계기를마련할수있다. 따라서 선거가평화스럽고자유로운분위기에서공정하게이루어지도록하 는것은국가의안정과사회의발전을위해서필수적인조건이다. 정확한민의를반영하는선거제도의내용에는선거구제와비례대 표제그리고공영선거제등이포함된다. 2. 선거구제 선거구제는선거인단을지역단위로구분하는방식이다. 소선구제 는하나의선거구에서 1 명의대표자를선출하는방식이다. 반대로 대선거구제에서는하나의선거구에서 5 명이상의대표자를선출한다. 대선구제는부정투표의위험이적고, 인물선택의넓은범위를확보 하는장점이있다. 소선거구제는양당제에유리하고, 정국의안정을 기하기쉬운장점이있다 이후의제2공화국의의원내각제아래에서상원에해당하는 참의원이시도를당위로하는대선구제를기초로선출된바있다. 유신헌법과제5공화국헌법아래에서는한선거구에서 2인을선출하 는중선구제를채택한바있다. 선거구설정은현직정치인에게중요한문제가되어스스로의결 정에맡기는일이어렵기때문에이를보완하는방법으로선거구획 정위원회를설치하도록하고있다. 위원회는위원장을포함한 11인 의위원으로구성된다( 국회의원선거구획정위원구성및운영에관한 국회규칙제3조제1 항). 위원회는공직선거법제25조제1항에규정 된기준에따라국회의원지역선거구획정안을마련하고, 그이유기

12 160 유럽헌법연구제7호 타필요한사항을기재한보고서를작성하여당해국회의원의임기 만료에의한총선거의선거일전 1 년까지국회의장에게제출한다( 위 의규칙제2조제1 항). 제1항의규정에의한신고서를받은국회의 장은지체없이이를소관상임위원회또는선거구획정에관한사항 을심사하는특별위원회에회부하여야한다( 위조문제2 항). 선거구 획정위원회의구성은자의적인선거구획정을방지하기위하여도입 된바람직한제도라할것이다. 3. 대표제 대표제는의원정수를결정하는방법에관한것이다. 여기에는다 수대표제와비례대표제가있다. 현재소선구제아래에서는다수대표 제가적용된다. 즉, 한선거구내에서유권자다수의표를획득한사 람이대표로선출된다. 다수대표제는선거인과대표자간의유대관 계형성이용이하고다수세력의형성이쉬운장점이있다. 6) 그러나다수대표제는소수유권자의의사를반영하지못한다는단 점이있는데, 이를보완하기위해서비례대표제가보충적으로적용 되고있다. 그런데비례대표제는다수대표제의자의적선거구분할에 못지않게자의적비례몫설정의문제점이있다. 위에서보듯이비 례대표제가처음도입된것은 1963년의제6대선거인데이때지역 구득표수비례에의하여 44 명의의원을선출한바있다. 당시의국 회의원선거법은전국구의원의수를지역구의원의 3분의 1로하였다 ( 동법제14 조). 처음도입된제도라서그런지최초의전국구의원분 배방법은상당히복잡하였다. 전국구의석의배분및당선자의결정 방법은매우복잡하였다. 이제도는결국제1당과제2당을절대적으 로유리하게만드는의석배분방식이라고할수있다. 결국비례대 표제는정권의안정을목표로하여거대당에게다수의석을몰아주기 위한방편으로활용되었다고할수있다. 특히유신체제하의전국구 6) 홍완식, 지역구도타파를위한선거구제개편에관한헌법적쟁점, 공법학연구제7권제2 호, p.28.

13 우리나라국회의원선거제도의개선방향 161 제도는전체국회의원정수의 3분의 1에해당하는 73명의의원을 대통령이일방적으로임명하도록함으로써의회민주주의를사실상 무력화하는결과를낳았다. 1981년정권아래에서는대통령지명은 폐지하였으나제1당에게전국구의석 3분의 2 를배분하도록하였다. 그이후민주화의진전에따라서지역구의의석비율에따라전국구 를배분하는방식으로전환하였다. 현행헌법은국회의원의선거구와비례대표제기타선거에관한 사항은법률로정한다( 헌법제41조제3 항) 고규정하여비례대표제 의근거를두고있다. 공직선거법제20조는비례대표국회의원은전 국을단위로하여선거한다고규정하고있다. 그리고비례대표후보 자가운데 2분의 1 이상은여성을후보자로추천하도록하고있으며 ( 법제47 조) 여성후보자를홀수번에배치하도록하고있다. 형행법아래서도비례대표국회의원의당선을확정하는방법은여 전히매우복잡하다. 1중앙선거관리위원회는비례대표국회의원선거 에서유효투표총수의 100분의 3 이상을득표하였거나지역구국회의 원총선거에서 5석이상의의석을차지한각정당에대하여당해의 석할당정당이비례대표국회의원선거에서얻은득표비율에따라비례 대표국회의원의석을배분한다. 2제1항의득표비율은각의석할당정 당의득표수를모든의석할당정당의득표수의합계로나누어산출한 다. 3비례대표국회의원의석은각의석할당정당의득표비율에비례 대표국회의원의석정수를곱하여산출된수의정수의의석을당해 정당에먼저배분하고잔여의석은소수점이하수가큰순으로각 정당에 1 석씩배분하되, 그수가같은때에는당해정당사이의추 첨에의한다. 4중앙선거관리위원회는제출된정당별비례대표국회 의원후보자명부에기재된당선인으로될순위에따라정당에배분된 비례대표국회의원의당선인을결정한다. 5정당에배분된비례대표 국회의원의석수가그정당이추천한비례대표국회의원후보자수를넘 는때에는그넘는의석은공석으로한다. 6중앙선거관리위원회는 비례대표국회의원선거에있어서제198 조( 천재 지변등으로인한재 투표) 의규정에의한재투표사유가발생한경우에는그투표구의 선거인수를전국선거인수로나눈수에의석정수를곱하여얻은수의

14 162 유럽헌법연구제7호 정수(1 미만의단수는 1 로본다) 를의석정수에서뺀다음제1항내 지제4항의규정에따라비례대표국회의원의석을배분하고당선인을 결정한다. 다만, 재투표결과에따라의석할당정당이추가될것으로 예상되는경우에는추가가예상되는정당마다의석정수의 100분의 3 에해당하는정수(1미만의단수는 1 로본다) 의의석을별도로빼 야한다. 즉, 현재의국회의원선거는선거구에입후보한후보자 1인에게 투표하는이외에비례대표국회의원에대해서도투표를하는방식인 데후자의경우에는비례대표후보명부를만든정당에대하여투표한 다. 따라서비례대표는정당제도와밀접한관련아래에있다. 법제 192조제3항제3호는비례대표국회의원또는비례대표지방의회의원 의당선인이소속정당의합당 해산또는제명외의사유로당적을이 탈 변경하거나 2 이상의당적을가지고있는때( 당선인결정시 2 이 상의당적을가진자를포함한다) 에는그당선을무효로하고있다. 이조항은비례대표국회의원과정당간의밀접한관계에기반하고있 으나이조항을위헌으로보는견해가많다. 7) 헌법재판소는최근공직선거법( 법률제7681호로개 정된것) 제200조제2 항단서중 비례대표국회의원당선인이제 264 조( 당선인의선거범죄로인한당선무효) 의규정에의하여당선 이무효로된때 부분은헌법에위반된다고선언하였다. 다. 현행비례대표국회의원선거에서선거권자들의정치적의사 표명에의하여직접결정되는것은, 특정의비례대표국회의원후보자 를비례대표국회의원으로선출하는것이아니라, 비례대표국회의원 후보자명부를제시한정당별로할당될비례대표국회의원의수를배 정하는것이라고할수있다. 그런데심판대상조항은선거범죄를범 한비례대표국회의원당선인본인의의원직박탈로그치지아니하고 그로인하여궐원된의석의승계를인정하지아니함으로써결과적으 로그정당에비례대표국회의원의석을할당받도록한선거권자들의 정치적의사표명을무시하고왜곡하는결과가된다. 또한, 당선인이 7) 김문현외, 문제되는몇가지조항에대한고찰, p.301; 정연주, 현행비례대표국회의원선거제도의문제점과개선책, 저스티스통권제70 호, p

15 우리나라국회의원선거제도의개선방향 163 선거범죄로당선이무효로된경우를일반적궐원사유인당선인의 사직또는퇴직등의경우와달리취급하여야할합리적인이유가 있다고보기도어렵다. 따라서심판대상조항은선거권자의의사를 무시하고왜곡하는결과를초래한다는점에서헌법의기본원리인대 의제민주주의원리에부합되지않는다고할것이다. 라. 심판대상조항이정하고있는정당의비례대표국회의원후보자 명부에의한승계원칙의예외사유는, 궐원된비례대표국회의원의의 석승계가허용되지아니함으로써불이익을입게되는소속정당이 나후보자명부상의차순위후보자의귀책사유에서비롯된것이아니 라, 당선이무효로된비례대표국회의원당선인의선거범죄에서비 롯된것이다. 그런데도심판대상조항은당선인의선거범죄에그소 속정당이나차순위후보자가개입내지관여하였는지여부를전혀 묻지않고, 당선인의선거범죄가비례대표국회의원선거에있어정당 에대한투표결과에영향을미치기위한것이었는지, 또실제로그 러한결과를초래하였는지에대해서도전혀고려하지아니하며, 나 아가정당이비례대표국회의원후보자의선거범죄를미리예방하기 위한감독ㆍ통제를게을리하였는지여부도따지지않고있다. 이와 같은점을종합하여보면, 비례대표국회의원당선자의선거범죄를 이유로정당또는비례대표국회의원후보자명부상의차순위후보자 에게불이익을주는심판대상조항은자기책임의범위를벗어나는제 재라고하지않을수없다. 8) 현행비례대표제는소선거제와함께정당을대표하는사람에대해 서선출될수있는기회를부여하는제도라할것이다. 정당정치를 활성화하는측면에서는순기능을한다고할것이다. 그런데한편으 로는기존의정당이외에소수정당이원내로진출하는데는어려운 구조가되었다. 그리고비례대표를정하는방식에있어서도미흡하 다할것이다. 8) 헌법재판소헌마병합공직선거법제조제항단서위 , , 386( ) 헌확인.

16 164 유럽헌법연구제7호 4. 선거공영제등 국민의의사를국정에잘반영할수있는국회의원을제대로선출 하기위해서는선거구제나대표제이외에선거운동의방법이중요하 다. 선거법은공정한선거관리를목적으로하고있는데여기에는선 거운동의자유보장, 선거관리기관의중립성유지, 후보자간의평등 성유지, 정당간의공정성유지, 선거비용의최소화등이중요한가 치이다. 9) 이밖에도선거폭력의방지, 정책을중심으로하는선거운 동, 합리적인후보선택의기회제공등이중요한가치가될것이다. Ⅳ. 국회의원의직무활동과선거제도의관계 1. 서 선거제도를통하여선출된국회의원은국민의대표로서선거구민 의기대에따라서활동하여야할것이다. 그런데선거구민의기대는 명시적인방법으로제시되지는않는다. 선거운동기간을통하여접촉 하는선거구민들의언행을통하여혹은지역언론을통하여표출된 내용을지역주민의의사로추정할수있을뿐이다. 후보자의입장에 서는선거운동과정에서제시한공약을선거구민이자신을선택한 이유로볼수도있겠지만공약은법적인구속력이없으며당선과의 인과관계를확정할수있는방법도없다. 헌법은국회의원의의무에대하여세가지로규정하고있다. 첫째 로국회의원은청렴의의무가있다( 헌법제46조제1 항). 둘째로국 회의원은국가이익을우선하여양심에따라직무를행하여야한다 ( 동조제2 항). 셋째로국회의원은그지위를남용하여국가 공공단체 또는기업체와의계약이나그처분에의하여재산상의권리 이익또 는직위를취득하거나타인을위하여그취득을알선할수없다( 동 9) 정만희. 현행선거법제의문제점과개선방안, 저스티스통권제66 호, p.42 참조.

17 우리나라국회의원선거제도의개선방향 165 조제3 항). 헌법이정하고있는국회의원의직무상의무는매우부 정적인방식으로규정되어있음을알수있다. 이는국회의원이가 지는막중한권한의영향으로국회의원이그만치부정에연루될수 있는기회와가능성이많다는점을, 그리고그간국회의원들의부정 사건이많았음을나타낸다고하겠다. 그러나과거와는달리국회의원이청탁이나부정한금품수수에개 입할수있는가능성은정치자금법의제정과시행으로축소되었다. 이법에서는일정액수이상의정치자금을실명으로기부하도록함으 로써투명성을높이고있다. 그리고후원금이나기탁금의관리방법 또한투명하게관리하도록규정하고있다. 이부분은법에의하여 더욱철저하게관리되어야할것으로본다. 국회의원선거제도의개선방안은결국헌법의규정에의하여국민 을위하여열심히활동하고좋은성과를내는의원들을많이뽑기 위한방법에관한논의이어야한다고본다. 그리고후보자간의경 쟁에서그러한활동을할가능성이높은의원을선출하기위한제도 를모색하는것이라고본다. 이관점에서국회의원의평가방법에관 한논의를살펴보기로한다. 국회의원의의정활동평가를하는방법은일정하지않다. 자료는 대체로상임위원회와국정감사현장에서의발언내용, 원내활동및 원외활동과사회활동, 속기록분석등다양하다. 이를여기서는각종 의정활동의평가에서중요한기준이되는입법활동, 의결활동그리 고국정감시등으로나누어살펴보기로한다. 2. 입법활동 입법활동은의정평가에있어서가장중요한요소가된다. 이는국회의권한가운데입법권이가장중요하며국민에미치는영향이큰점을감안하면당연하다고할것이다. 활발한입법활동은의안발의수로평가되지만본회의를통과하였는지의여부그리고통과된법안의내용또한중요하다고할것이다. 입법활동을잘하기위해서는입법에관한전문적지식보유와절차

18 166 유럽헌법연구제7호 의숙지, 현재의입법이가지고있는문제점파악그리고관련분야의국내외동향파악등여러요소가필수적이다. 이들요소를혼자서전부파악하기어려운측면이있으므로유능한보좌관을선택하여지원을받는노력도필요할것이다. 한선거구에서출마한후보의능력을입법활동측면에서만평가하여투표하는일은드물것이다. 정당은후보자를추천할때법률안을제안하고이를실천할수있는능력을중시하여야할것으로본다. 각후보자의경력사항에서도입법능력을평가할수있는항목을제시하여이를토대로투표할수있는기회를제공하여야한다. 결국입법능력은전문분야에대한지식과입법능력이서로조화를이루어야한다. 전문지식은한분야에오래종사함으로써획득할수있다. 직업정치인의경우에별도의전문분야를가지기어려운경우에도한분야에대한꾸준한관심과본인의노력에의하여특화할수있는가능성이있다. 다선의원인경우상임위원회활동을통하여전문성을신장시킬수있을것이다. 하여간에국회의원각자가전문분야를계발함으로써질적으로수준높은입법활동을할수있다. 이러한전문성이선거시에중요한이슈가되고이를근거로득표활동을하는방식으로발전하여야한다. 3. 의결활동 예산을심의확정하고국가의중요정책에대한의결권을행사하는일은입법활동과는또다른측면을가진다. 예산안심사에있어서는회계에관한지식과재정의흐름을파악하는능력이중요하다. 의결은어떤쟁점에대하여국회의전체적인의사를결정하는과정이다. 따라서의결활동은대화와토론을전제로한다. 합리적인토론을통하여상대를설득하고자신의주장을개진할수있는능력이앞으로더욱중시되어야할것이다.

19 우리나라국회의원선거제도의개선방향 국정감시활동 국정감사와조사등정부감시활동에있어서는정보수집력과분석력그리고법령의해석에관한능력이요구된다고할것이다. 국정감시는관심과대인관계에서좌우되는요소가강하다. 한편소극적으로는객관성과공정성이매우중요하다고할것이다. 친소관계와자신의이해관계를떠나서공정하고합리적인법집행과업무수행이잘이루어졌는지를감시함으로써사회를보다투명하게만들수있다. 이런측면에서국회의원의덕목으로자신에대한엄격성과타인에대한공정성이매우중요하다고할것이다. 5. 국회의원의활동과선거제도의관계 기본적으로국회의원의활동능력과선거제도는직접적인관련이 없는것으로보인다. 선거는정치적활동의가장중심부에있으며 정치는이성보다는감성적요소가더많이개입되고결정적인역할 을하는것으로나타난다. 그러나비례대표의경우에는사정이다르다. 각정당에서비례대 표자를추천할때다양한직업영역의이해관계를반영할수있도록 후보자를추천할필요성이있다. 즉, 당원만이아니라산업계, 언론 계, 교육계, 보건의료계, 체육계등현장에서전문적인경력을쌓은 사람들이자신의경험을국정에반영할수있도록추천되어야한다. 현재법령에서는비례대표의추천에서여성비율에관한기준이있 으나남녀를떠나각분야의전문가를추천하여야한다. 각정당은 국회의원비례대표후보자명부를작성함에있어서후보자추천의기 준을명확히제시하고후보자가이런기준에부합하는지설명하여야 할것이다. 그간비례대표의추천에있어서어느당이얼마나많은 몫을분배받을것인가의부분에대한고민만이있었으며, 어떤인물 을추천해야할것인지에대한고민은상대적으로적었다. 현재나타나는의정활동문제현상의 10) 개선을위해서는앞에서

20 168 유럽헌법연구제7호 본국회의원의직무에적합한능력을갖춘사람들이더많이선출될수있도록하여야하며, 이를위하여비례대표제를적극활용할필요성이있다. 선거구제와관련해서는소선거구제가더낫다고본다. 중대선거구제는한지역구에서 2 명이상을선출하므로사표를줄이는효과는있으나누구를선택할것인가에대한불확실성이증대되므로후보자개개인의특성이좀더고려되지못하는한계가있을것으로본다. 선거구제는후보자별로종합적인판단을하는과정이기때문에특정의능력이고려될여지가낮다. 물론그간변호사등특정의직군에속하는후보자가선호되는경향을보였으나선호이유가반드시입법등직무수행능력에기반을둔것은아니었다고본다. 그리고이글에서는논외로하였지만선거운동과정에서충분한토론과정을거치도록함으로써유권자들이후보자들의의정활동능력을평가할수있는기회를반드시가져야한다. 이점이현실적으로는매우부족하다. 국회의원선거는이상과같이국회의원으로서적절하게직무수행을할사람을뽑는과정임에도불구하고선거전에서제시되는쟁점은남북관계나대통령의국정수행혹은현안이되는정치적인이슈가전면에부각하게되고, 이를통하여후보자보다는후보자가속한정당이투표에있어서더중요한요소가된다. 정당은득표전략을위하여이런선거전략을쓸수있겠지만유권자들은이런정쟁적구도에현혹되어서는안될것이다. 소속정당과는별도로그사람이어떤정치적역정을거쳐왔으며, 어떤경륜을쌓아왔는지, 그리고선출되었을때어떤정책을펼칠것인지검증을통하여투표하여야할것이다. 10) 그간의원입법의증대등발전이있었으나여전히정치권에대한국민의신뢰도는낮다고본다. 이는무엇보다정권의교체에따르는그리고교체를위한여야의극한대립에기인하는측면이크다. 그리고우리정치의고질적병폐인지역연고주의가가장큰문제이다. 이문제의해결을위해서는정치과정에있어서의합리성증대가최선이라고생각하며, 선거제도의개선방향도이부분에집중해야한다. 정치과정의합리성에는후보추천의합리성, 선거과정의합리성, 공약의제시와이행의합리성등이다. 여기서합리성이란연고주의의배제, 금권선거의배척, 인물위주의선거등을포함한다.

21 우리나라국회의원선거제도의개선방향 169 Ⅴ. 국회의원선거제도의개선에관한제언 1. 서 지금은별다른감흥도없이들리는사회민주화이후에국회의원 선거제도는큰변화없이운영되고있다. 그간의변화로돈안드는 선거의정착, 정당명부제의도입에의한비례대표의선출및선거구 획정위원의구성등을들수있다. 전체적으로평가할때지역구의 원들은그지역을대표하는경력과능력을가진사람들이선출되고 있다. 그럼에도불구하고, 여의도로대표되는한국정치에대한국민 의신망은여전히낮고, 국회는스스로현안을해결하지못하고쟁 점이되는사안마다오히려헌법재판소의판단을기다리는처지가 되고있다. 이는여러문제가복잡하게얽혀있는정치문화의한단 면이며, 그해법이선거제도의개혁이라는하나의과제에의존하지 도않는다. 앞에서국회의원의직무에합당하는능력을가진인물이 선출되도록하기위한국회의원선거제도는어떻게구상하여야할 것인지의문제에대하여논의한바있으나여기서는이와함께출구 가보이지않는여야대립을해소하기위한선거제도개선의방안은 없는지에대하여생각해보고또한현대사회의요청에의한선거제 도의개혁에관한문제를논의하기로한다. 2. 지역대결구도완화를위한선거제도의개선방향 어느국가이든지역에따라서선호하는정당이다를수있다. 가령미국은남부에서공화당이강하고동부는민주당이선호되는현상이나타난다. 일본은지방에서종래의여당인자민당이강하고도쿄등수도권에서는과거의야당이고지금은여당이된민주당이인기가있다. 우리나라는영남과호남그리고충청권에서지역주민이특별히선호하는정당이존재한다. 이는지역주민의정치정서를나타내는것으로긍정적인면이있다할것이다. 그런데당해지역에

22 170 유럽헌법연구제7호 서누구를공천하든관계없이특정정당만을보고투표한다는식의선거행태가존재하는것은앞에서본직무능력을종심으로하는의원선거와는배치되는것이므로개선을요한다고하겠다. 가령영남에서민주당을지지하는인물이선출되고호남에서한나라당이추천하는인사가당선되면지역대결구도를넘어선획기적인사건으로평가될수있고이는우리정치의선진화를의미한다고할수있겠다. 그런데지역주민의의사와관계없이그런식으로정치의새판을짜는것은당장에는불가능하다. 현재로서는지금의민주적이고공정한선거문화를지속시키는일도중요하다고본다. 그리고장래에지역주의와전혀관계없는정치가가능하다면그단서는어떻게마련해야할것인가를생각해본다. 현대는정당정치라고한다. 국회의원개인보다는정강정책을공유하는사람들의집합체인정당이매우중요한역할을한다는의미이다. 따라서책임있는정당활동을촉구하는의미에서한지역구에서정당에서추천한후보가선거부정을저질러서당선무효가된경우에그지역에다음국회의원선거( 보궐선거및차기선거) 후보자를못내도록하는방안을생각할수있다. 당선무효판결을받은후보는공직선거법에의하여피선거권이제한되기때문에다음선거에는출마하지못한다. 이를정당에까지연결하여일종의연대책임을물어서사고지역에서후보자공천을못하게하면해당지역구에서다른당의후보가당선될가능성을높일수있을것이다. 또한비례대표후보자명부에지역별대표를반영하는방법을생각할수있다. 지역별대표라고함은현재까지당해지역에일정기간이상거주한사람들가운데당세가약한지역의정당을대변할수있는인물을의미한다. 그렇게되면의정활동경험을통하여지역유권자에게어필할수있는기회가부여되고, 다음선거에서당해정당을대표하여열세지역의지역구에직접출마하여상대당의현역지역구대표와경쟁할수있는기회를가질수도있을것이다.

23 우리나라국회의원선거제도의개선방향 변화된사회상에대응하는국회의원선거제도구축의 필요성 현재선거제도의기본틀은약 20년전인민주화시기에완성되었 다. 약간의수정과개선은있지만근본적인내용은동일하다. 그런데 최근 20 년동안많은사회발전과변화가있었다. 가장큰변화로는 국제화및기후환경변화라고할것이다. 따라서이런사회적추세를 반영할수있는선거제도가마련되어야한다. 먼저국제화시대에대응하는국제적인감각을갖춘대표가선출 되어야한다. 실천방법으로는재외국민에게도선거권을주는정책을 생각해볼수있다. 11) 국제화시대에대응하기위해서는외국어능 력이라든지하는요소가중요하다는의미는아니다. 국제정세의변 화를정확하게읽고우리나라의이익을위하여기여할수있는후 보, 복잡한국제관계속에서선린외교를펼칠수있는후보등이진 정국제화시대를대변하는후보자라할것이다. 다음으로는기후환경변화에대응하여환경보전을위한의식을갖 춘후보자를선출하여야한다. 종래의대표는교양과재산을갖춘 시민의이익을위하여활동하는것으로정의되었다. 다시말하면현 재의국민이익에이바지하는인물이대표로선출되었다. 그런데최 근각종국가시책의모티브가되는지속가능성장의이념은미래세대 의이익을아울러보장할것을요구하고있다. 12) 따라서현재세대만 이아니고미래세대의이익을아울러대변할수있는후보자를선출 할수있는선거제도를모색하여야한다. 즉, 비례대표의일정비율을 만40 세미만의젊은환경운동가에게할당하는방안을생각할수있다. 이와관련하여비례대표명부를구성하는방법을다시생각해보 11) 2009년 2 월의선거법개정으로재외국민의투표방법이마련되었다. 국회의원의임기만료에의한다음선거부터이조항이적용된다. 공직선거법제14장의 2 재외선거에관한특례참조. 향후에이를피선거권에까지확대하는방안을논의할필요성이있다. 12) 1. " 지속가능성 " 이란현재세대의필요를충족시키기위하여미래세대가사용할경제 사회 환경등의자원을낭비하거나여건을저하( 저하) 시키지아니하고서로조화와균형을이루는것을말한다 ( 지속가능발전기본법제2조제1 항).

24 172 유럽헌법연구제7호 아야한다. 각정당은지역구후보들이결여하는대표성을보완할수있는비례대표명부를가급적조기에확정하여공표하여야한다. 비례대표가후보개인의자질과는다른요소에의해서좌우되어서는안된다. 후보자명부의등록시점도최소한개별후보자의등록시점과맞추도록하는방안이필요하다. Ⅵ. 결론 이글에서헌법에규정된국회의원의직무를잘수행할수있는선거제도의개선방안을논의하였다. 주권자인국민의자유로운의사에의해국회의원을선출함으로써민주주의는완성된다. 그러나헌법이정하는국회의원직무의효율적인수행을위해서는실질적으로누가당선될것인지에대한관심으로방향전환이필요하다. 이는이제까지의권력배분위주의선거제도에서국회의원의직무능력향상을위한선거방법으로의질적인변화를의미한다. 고귀한국민의의사에의하여당선된것만으로국회의원은정당성을가진다. 그렇지만헌법이규정하는국회의원의직무수행에보다적합한후보가선택되도록하는제도의모색이필요한시점이아닌가생각한다. 이글에서는헌법의규정에의한국회의원의활동을입법활동, 의결활동그리고국정감시활동으로나누고이를충실하게수행하는일이필요하다는전제아래에논의를전개하였다. 어떻게보면법률전문가위주의발상이라고할수있으나반드시그렇지는않다. 왜냐하면국회의원의입법활동이나국정감시는혼자서연구한결과가아닌많은지역구주민들과의대화속에서방향을찾음으로서더좋은결론에도달할수있기때문이다. 따라서이글은결국국민들의의견을겸허히수용하고이를합리적으로정책에반영시킬수있는대표자를선출해야한다는논의에기초하여있다. 선거구제는소선거구제도를유지하여야한다는입장을취하였다. 유권자의입장에서복잡한제도는우리정서에맞지않는다고생각

25 우리나라국회의원선거제도의개선방향 173 한다. 자신이가장선호하는후보에게투표를하고그결과를수용하는방법이간명하다. 비례대표제와관련해서후보자추천에있어서각산업별, 지역별그리고미래세대등을대표할수있는다양한후보를추천하여야한다는제언을하였다. 그리고정당마다후보를선정한기준을명확하게제시해야한다는전제도달았다. 이경우에비례대표정수의증가가있을수있다. 후보선정에있어서투명성만보장된다면이는허용될수있는일이아닌가생각한다. 그간민주화는대표자의직접적인선출을의미하였다. 그런데사회의발전과전문화에상응하여국회의원의질적인측면도더욱중요하게되었다. 합리적인판단능력과입법능력을갖추고국민을위해서봉사할수있는대표자를뽑을수있는선거제도의모색이필요하다고할것이다. ( 논문접수일 : , 심사개시일 : , 게제확정일 : )

26 174 유럽헌법연구제7호 < 참고문헌> 김철수, 헌법학개론, 2004 오향미, 정치적 대표representation 개념과대의제 : 독일입헌군주정의 대 표 개념을중심으로, 한국정치학회보제43집제1호 심지연, 국회의원선거구획정의변화, 한국정당학회보제4권제2 호, 2005 대한민국국회, 대한민국국회 60년사 홍완식, 지역구도타파를위한선거구제개편에관한헌법적쟁점, 공법학연 구제7권제2호 정만희. 현행선거법제의문제점과개선방안, 저스티스통권제66호 정연주, 현행비례대표국회의원선거제도의문제점과개선책, 저스티스통권 제70호

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ad-200400012.hwp 제17대 총선과 남녀유권자의 정치의식 및 투표행태에 관한 연구 - 여성후보 출마 선거구 조사를 중심으로 - 2004. 7 여 성 부 제17대 총선과 남녀유권자의 정치의식 및 투표행태에 관한 연구 - 여성후보 출마 선거구 조사를 중심으로 - 2004. 7 여 성 부 연구요약 표 주제 및 연도별 여성유권자 연구 현황 표 출마한 여성후보 인지시기 투표후보여성