<303220C3D6B0E8BFB52E687770>

Transcription

1 서울대학교法學 제 54 권제 4 호 2013 년 12 월 면 Seoul Law Journal Vol. 54 No. 4 December pp < 논문 > 1) 법치주의구현을위한행정소송심리절차의강화 자료제출요구제도의도입논의및독일의자료제출의무제도를중심으로 * 崔桂暎 요약행정소송법개정법률안이지난 입법예고되었다 대법원 행정소송법개정위원회 의출범과더불어시작된개정작업이드디어결실을맺기직전의단계에이른것이다. 본논문은개정과정에서도입여부가검토되었던 자료제출요구 제도에대하여살펴본다. 위제도는법원이행정청에대하여사건의심리에필요한자료의제출을요구할수있도록하는제도이다. 이는최초의개정시안에서부터작년의법무부공청회개정시안에이르기까지개정과정에서나타난모든개정안에빠짐없이포함되어있었지만, 정작지난 3월입법예고된개정법률안에서는제외되었다. 본논문은자료제출요구제도의도입필요성을논증하여국회입법과정에서자료제출요구제도가다시포함되어야한다고주장하기위해작성되었다. 본논문은크게세부분으로나뉜다. 우선행정소송법개정에서자료제출요구제도와관련하여논의된내용을소개하였다. 자료제출요구제도의도입에반대하는의견이많지않았을뿐만아니라, 그조차도대부분현재제도로어느정도해결할수있으므로굳이도입할필요가없다는정도의약한반대의견이었음을확인할수있었다. 다음으로위제도의모델이되었던독일의자료제출의무제도를상세히살펴보았고, 프랑스와영국의상황도간략히검토하였다. 마지막으로자료제출요구제도의도입필요성을논증하였다. 정보수집을목적으로하는남소의우려가실제로크지않다는점, 정보공개청구제도나문서제출명령제도만으로는사인인원고가충분히증거를수집할수없다는점등을근거로하여행정소송에서법치주의를실현하고당사자사이의무기평등을구현하기위해서는자료제출요구제도가필요하다는것이그요지이다. 주제어 : 행정소송법개정, 자료제출요구, 행정소송의직권탐지주의, 비공개심리절차 * 서울대학교법과대학 / 법학대학원부교수.

2 26 서울대학교法學 제 54 권제 4 호 ( ) Ⅰ. 문제의소재 행정소송법개정법률안이지난 입법예고되었다 대법원 행정소송법개정위원회 의출범과더불어시작된개정작업이드디어결실을맺기직전의단계에이른것이다. 1) 이글에서는개정과정에서도입여부가검토되었던 자료제출요구 제도에대하여살펴보고자한다. 위제도는법원이행정청에대하여사건의심리에필요한자료의제출을요구할수있도록하는제도이다. 위제도는최초의개정시안 2) 에서부터작년의법무부공청회개정시안 3) 에이르기까지개정과정에서나타난모든개정안에빠짐없이포함되어있었지만, 4) 정작지난 3월입법예고된개정법률안에서는제외되었다. 뒤에서볼바와같이 5) 자료제출요구제도의도입과관련하여그동안의과정에서반대하는의견이많지않았을뿐만아니라, 그조차도대부분현재제도로어느정도해결할수있으므로굳이도입할필요가없다는정도의것이었다. 그럼에도불구하고갑자기입법예고단계에서제외되었고, 이는아마도행정부내부에서반발이있었기때문으로추측된다. 그렇지만아직국회입법과정이남아있고행정소송법개정작업이완료되지않았으므로, 자료제출요구제도의도입필요성에관하여이시점에서다시논의할필요가있다. 6) 이를위해이글에서는먼저독일의관련제도를살펴보고자한다. 최초입안단계 1) 10 년이상의개정작업을거치면서여러차례개정안이마련되었다. 연도순으로정리하면아래와같다. 말미에참고자료로수록하였다 대법원공청회개정시안 대법원개정의견 ( 국회에입법의견으로송부 ) 법무부공청회개정시안 정부제출개정법률안 의원제출개정법률안 ( 박선영의원대표발의 ) 법무부공청회개정시안 정부입법예고개정법률안 2) 대법원공청회개정시안. 3) 법무부공청회개정시안. 4) 심지어 정부제출개정법률안에서는개정법률안전체의제안이유에서대표적으로 행정소송제도를국민이보다쉽게활용할수있도록개선 보완하는제도 의하나로언급되었다. 5) 아래 II. 참조. 6) 만약유의미한수준의반대의견이사전에제시되었다면그에관한충분한토론이가능했을것이다. 쟁점이되지도않고, 그에따라토론이되지도않은상태에서, 이유가공개되지않은채제외되었다는점만으로도이상적인입법과정이라고보기는어렵다.

3 법치주의구현을위한행정소송심리절차의강화 / 崔桂暎 27 에서부터자료제출요구제도는독일행정소송법의 행정청의제출및정보제공의무 (Vorlage- und Auskunftspflicht der Behörde; 독일행정법원법 7) 제99조 ; 이하 행정청의자료제출의무 라고한다 ) 제도를모델로하여마련되었다. 문언의유사성이나개정과정에서작성된회의록을살펴보면이점은명백하다. 8) 반면문구를만드는데있어독일의조문을참조하기만하였을뿐, 제도의구체적인내용에관해서는많은연구가이루어지지않은것으로보인다. 개정문제가논의된기간동안의무이행소송, 예방적금지소송, 대상적격, 원고적격, 가처분등의주제와관련하여서는, 독일, 프랑스, 미국등각국의제도에대한상세하고방대한연구가이루어진것과비교하면이점은더욱두드러진다. 아마개정과정에서앞서열거한주제들과비교할때상대적으로덜중요하다고여겨졌거나논란이덜했기때문이었을것이다. 물론새로운소송유형을만들거나소송요건을완화하여행정소송의관문을넓히는일이현재상황에서는가장우선적인과제라는점은부정할수없다. 그러나행정소송의관문을넓히는것만으로는법치주의의실현, 즉국민의권익구제와행정의적법성보장이라는행정소송의목적을달성하기에불충분하다. 행정소송과정에서충실한심리가이루어져야만행정소송절차는궁극적으로법치주의의실현이라는목적을달성하는데기여할수있다. 무엇을심사할것인가 의문제가해결된뒤에는 어떻게심사할것인가 의문제를고민하여야하는것이다. 개정과정에서자료제출요구제도를마련하였던것역시이러한문제의식을바탕에깔고있었을것이다. 이점에서위제도의모델이된독일의논의상황을상세하게전달하는것은그자체로의미가있을것이라고생각된다. 이하에서는먼저행정소송법개정과정에서나왔던자료제출요구제도에관한논의를간략히소개한다 (II.). 다음으로독일의자료제출의무제도를살펴본다. 독일에서는 1999년연방헌법재판소의헌법불합치결정 9) 을계기로 2001년관련법규정이개정되고새로운절차가도입되었다. 이과정에서나타난풍성한논의는우리에게적지않은시사점을줄것이다 (III.). 마지막으로자료제출요구제도의도입필요성에관한필자의의견을밝히는것으로글을마무리짓고자한다 (IV.). 7) Verwaltungsgerichtsordnung. 보통 VwGO라고줄여쓴다. 우리나라의행정소송법에해당 한다. 행정법원의조직과구성에관한사항도함께정하고있다. 8) 법원행정처, 행정소송법개정자료집 Ⅲ, 2007, 2129, 2130쪽. 9) BVerfGE 101, 106.

4 28 서울대학교法學 제 54 권제 4 호 ( ) II. 행정소송법개정과정에서의논의 앞서언급한바와같이 2002년시작된개정작업이래 7개의개정안이제시되었고최근입법예고된개정안을제외한 6개의개정안에서자료제출요구제도를포함하고있다. 각각의문언이나구조는조금씩다르지만전체적인내용은유사하다. 가장핵심적인내용은, 법원은사건의심리를위하여필요한경우행정청에대하여자료의제출을요구할수있고행정청은법원으로부터요구받은자료를제출하여야한다는것이다. 자료제출요구제도를신설하고자한이유는, 행정소송에서행정청과국민간의정보의불균형을해소함 과더불어 처분등의위법성판단에대한충분한심리를위하여 필요한제도이기때문이다. 10) 기존의제도와의관계에서보면, 민사소송법상의문서제출명령은문서의표시 문서의취지및문서소지인등을특정하여신청하여야하고문서소지인이제출의무를부담하는경우로한정되어있어행정소송의심리에필요한자료를현출시키는데에는한계 가있기때문에별도의자료제출요구제도가필요하다. 11) 나아가각개정안에서는공통적으로행정청의거부권을규정하고있다. 예외적으로행정청은자료의제출을거부할수있다. 예외사유는크게두가지인데, 첫째 공공의안전과이익을해할우려 가있거나, 둘째 법률상또는그자료의성질상비밀로유지할필요가있는경우 이다. 12) 행정청이자료제출을거부하였을경우그에대한불복절차를둘것인지에관하여는개정안마다달랐지만, 가장최근의 법무부공청회개정시안 에서는당사자가다툴수있도록규정하였다. 개정과정에서나타난여러자료를살펴보면, 위제도가필요한이유는두개의시각이혼재되어서설명되고있는것으로보인다. 하나는법치주의의관점이다. 법치 10) 정하중, 행정소송법개정논의경과, 행정소송법개정공청회자료집, 법무부 ( ), 10쪽등. 11) 대법원공청회개정시안 ; 이희정, 가처분 당사자소송활성화 제소기간연장등, 행정소송법개정공청회자료집, 법무부 ( ), 102쪽등. 기존의문서제출명령의한계때문에포괄적인문서제출명령의성격을갖는제도가필요하다는생각의단초는강영호, 행정소송절차에있어서의증거조사의보강, 행정재판실무편람 (Ⅲ), 서울행정법원, 2002, 쪽에서나타난것으로보인다. 더불어위글에서는포괄적인문서제출명령제도의도입과관련하여독일행정법원법제99조를참고할만하다는점을지적하고있다. 12) 뒤에서볼바와같이예외사유, 특히두번째사유는문언이독일의그것과거의일치한다.

5 법치주의구현을위한행정소송심리절차의강화 / 崔桂暎 29 주의의관점에서는행정소송이민사소송과달리법치행정을실현하는절차라는점을전제하고있다. 처분의위법성을충분히심리하기위해필요하다 13) 는서술이이러한관점의약한표현이라면, 행정소송에서는객관적, 실체적진실발견을중시하여야하므로필요하다 14) 는서술에서는법치주의의관점이보다강하게드러난다. 또한행정의적법성과개인의권리구제를목적으로하는행정소송에서는행정소송법제26조가직권탐지주의를채택하고있는것을보아야한다는것을전제로, 자료제출요구권을이를실현하기위한수단으로이해하는시각도같은관점에서있다. 15) 다른하나는변론주의의보완, 또는실질적무기대등의관점이다. 행정과사인사이에서는정보가불균형하게행정측에편재되어있고, 증거도구조적으로행정에편재되어있을수밖에없으므로실질적평등내지무기대등의구현을위해필요하다는것이다. 16) 두개의시각은완전히일치하는것은아니지만상호배타적이지도않으며상호보완적인성격도가지고있다. 자료제출요구제도의도입에반대하는견해는크게두차원에서제시되었다. 첫번째는변론주의와조화되지않는것이다. 17) 행정소송의기본적인소송구조와합치하지않는제도이기때문에도입하기어렵다는것이다. 일종의 不可論 이다. 두번째는기존의제도로해결할수있는부분이므로굳이도입할필요가없다는것이다. 문헌상명시적으로확인할수있는도입반대론은대부분이러한입장이다. 정보공개청구제도또는문서제출명령제도를통해원고인사인이필요한자료를확보할수있으므로굳이새로운제도를도입할필요가없고, 이용될가능성도낮을것이라는것이다. 18) 일종의 不要論 이다. 13) 정부제출개정법률안중제안이유등. 14) 윤인성, 행정소송법개정관련지정토론문, 행정소송법개정공청회자료집, 법무부 ( ), 쪽. 15) 정하중, 가처분제도 당사자소송활성화 제소기간연장등에관한지정토론문, 행정소송법개정공청회자료집, 법무부 ( ), 쪽. 16) 이희정, 가처분 당사자소송활성화 제소기간연장등, 행정소송법개정공청회자료집, 법무부 ( ), 102쪽 ; 정하중, 행정소송법개정논의경과, 행정소송법개정공청회자료집, 법무부 ( ), 10쪽 ; 신봉기, 행정소송법개정관련지정토론문, 위자료집, 쪽 ; 윤인성, 행정소송법개정관련지정토론문, 위자료집, 쪽 ; 이제관, 행정소송법전면개정에관한실무적관점에서의문제점, 위자료집, 쪽. 17) 이희정, 가처분 당사자소송활성화 제소기간연장등, 행정소송법개정공청회자료집, 법무부 ( ), 102쪽에서언급. 이희정교수의주장이아니라법무부행정소송법개정위원회의논의과정에서제기되었던주장이다. 이하에서위자료집을인용하면서 언급 이라고표시한사항은모두마찬가지이다. 18) 예컨대권은민, 토론문, 행정소송법개정공청회자료집, 법무부 ( ), 125쪽.

6 30 서울대학교法學 제 54 권제 4 호 ( ) 논의의편의를위해이하에서는특별한사정이없는한가장최근의 법무부공청회개정시안 을기준으로논의를전개할것이다. 문언은아래와같다. 제28조 ( 자료제출요구 ) 1 법원은사건의심리를위하여필요하다고인정하는경우에는결정으로써당사자인행정청이나관계행정청에대하여해당처분과관련된자료를제출하도록요구할수있다. 2 당사자인행정청이나관계행정청은제1항의규정에의하여요구받은자료를지체없이제출하여야한다. 다만, 그자료를공개하는것이공공의안전과이익을해할우려가있는경우나법률상또는그자료의성질상비밀로유지할필요가있는경우에는자료제출을요구받은당사자인행정청이나관계행정청은자료제출을거부할수있다. 3 법원은당사자의신청에따라제2항단서의규정에의한자료제출거부의적법여부를결정한다. 4 법원은제3항의규정에의한결정을함에있어서필요하다고인정하는때에는자료제출을요구받은당사자인행정청또는관계행정청에게그자료를제시하도록요구할수있다. 이경우법원은그자료를다른사람이보도록하여서는아니된다. 5 당사자인행정청또는관계행정청은제3항의규정에의한결정에대하여즉시항고를할수있다. III. 독일의자료제출의무제도 1. 개관행정청은문서 (Urkunde) 또는기록 (Akte) 을제출하거나, 전자문서를전송하거나정보를제공할의무가있다 ( 독일행정법원법제99조제1항 1문 ). 19) 독일에서는행정소송에관하여직권탐지주의를채택하고있는데, 행정청의자료제출의무제도는직권탐지주의를실현하기위한수단으로이해된다. 그러나행정청은비밀유지가필요한문서등에대해서는예외적으로제출을거부할수있다 ( 같은법제99조제1항 2문 ). 같은법제99조제1항 1문에따라제출된문서는예외없이당사자의소송기록열 19) 기록 은문서의집합을의미한다. Rudisile, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, 2012, 99 Rn. 7 참조. 이하에서는편의상위조문의문서, 기록, 전자문서, 정보를통틀어우리나라의개정안에쓰인대로 자료 라고지칭하거나 문서등 이라고지칭하겠다.

7 법치주의구현을위한행정소송심리절차의강화 / 崔桂暎 31 람권의대상이되기때문에 ( 같은법제 100 조제 1 항 ) 제출의무에예외를둔것이다. 20) 이하에서는독일행정법원법상의직권탐지주의에관하여먼저살펴본후, 행정청의자료제출의무의구체적인내용을검토하도록하겠다. 독일행정법원법제99조 ( 행정청의제출의무및정보제공의무 ) 1 행정청은문서 기록의제출, 전자문서의전송및정보제공의무를부담한다. 문서 기록, 전자문서및정보의내용이알려지면연방이나주의이익을해할우려가있거나, 법률에따라또는그성질에비추어위의자료를비밀로할필요가있다면, 관할최상급감독청은문서 기록의제출, 전자문서의전송및정보제공을거부할수있다. 2 고등행정법원은당사자의신청에따라구술변론없이결정으로써문서 기록의제출, 전자문서의전송및정보제공거부가적법한지판단한다. 최상급연방행정청이문서 기록, 전자문서및정보의내용이알려지면연방이나주의이익을해할우려가있다는이유로문서 기록의제출, 전자문서의전송및정보제공을거부하였다면, 연방행정법원이재판한다. 제50조에따라연방행정법원이본안에관하여관할이있는경우에도마찬가지이다. 신청은본안에관하여관할이있는법원에제출하여야한다. 관할법원은신청과사건기록을제189조에따른담당합의부에송부한다. 최상급감독청은위합의부가요청하면제1항 2문에따라제출등을거부한문서 기록을제출하거나전자문서를전송하거나정보를제공하여야한다. 최상급감독청은위절차에참가한다. 위절차에는실질적비밀보호에관한규정이적용된다. 위규정이준수될수없거나, 관할감독청이비밀유지또는비밀보호가필요한특별한사유로인하여법원에문서 기록을교부하거나전자문서를전송할수없다고주장하면, 5문에따른제출또는전송은최상급감독청이지정하는장소에서법원이문서 기록또는전자문서를이용하는방식으로이루어진다. 5문에따라제출된기록, 전자문서와 8문에근거하여주장된특별한사유에대해서는제100조가적용되지아니한다. 법원의구성원은비밀을유지할의무가있다. 결정이유로인해비밀로유지된문서 기록, 전자문서, 정보의종류와내용이알려져서는아니된다. 법관이아닌직원에대해서는인적비밀보호에관한규정이적용된다. 연방행정법원이재판하지않았다면, 결정에대하여따로항고할수있다. 고등행정법원의결정에대한항고에관해서는연방행정법원이재판한다. 항고절차에대해서는 4문에서 11문이준용된다. 20) 법원은별도의규정이없는한비밀보호를이유로행정법원법제 99 조에따라제출된문서에대한당사자의소송기록열람신청을거부할수없다. Gärditz/Orth, Geheimnisschutz im Verwaltungsprozess, JuS, 2010, 319.

8 32 서울대학교法學 제 54 권제 4 호 ( ) 2. 직권탐지주의행정소송에서는직권탐지주의 (Untersuchungsgrundsatz) 가적용된다. 독일행정법원법은이를입법적으로명백히규정하고있다. 법원은직권으로사실관계를조사하고, 당사자의주장이나증거신청에구속되지않는다 ( 같은법제86조제1항 ). 법원은당사자의주장에관계없이재판의전제가되는사실을조사하여야한다. 재판을위해필요하다면사실관계의해명을위하여가능한모든수단을사용하여야한다. 충분히사실관계를조사하지않은상태에서법관이심증을형성하면이는같은법제86조제1항에위반된다. 21) 다만, 해당수단을사용하는것이수인한도를넘어설때에는그렇지아니하다 ( 비례원칙 ). 수인가능성은직권탐지주의의한계가된다. 예컨대, 망명허가에관한사건이라도외국에있는공무원을증인으로소환할필요는없다. 직권탐지주의의한계를넘어서는영역에대해서는당사자에게협력의무가부과된다. 당사자는법원의사실해명에협력할의무가있다. 협력의무는당사자의지배영역에놓인사실에관해서는더욱강화된다. 협력의무역시같은법제86조제1항에근거를두고있다. 22) 이와같이행정소송에서는변론주의를채택한민사소송과달리직권탐지주의를채택하였고, 이는형사소송, 조세소송, 사회보장소송과궤를같이한다. 공익에관한사항을대상으로하는이러한종류의소송에서는객관적으로올바르고완전하게사실관계를조사하는것이중요하기때문이다. 민사소송과다른절차원칙을채택한이유는다음과같이설명된다. 행정소송에서법원은실체적진실을발견하여야할보다강한의무를진다. 사익사이의형량과조정을목적으로하는민사소송과달리, 행정소송에서는공공복리를위하여행정결정을통제하여야한다. 행정소송은행정에대한일반적통제기능을수행하고, 개별사건을넘어서서영향을미친다. 행정사건의판결은당사자사이의분쟁을해결하는데그치는것이아니라, 유사한사안에서적법한행정작용이무엇인지알려주는지침이된다. 그러므로행정소송에서는실체적진실을발견하는것이민사소송에서보다중요한공익이된다. 23) 21) Schenke, Verwaltungsprozessrecht, 13. Aufl., 2012, Rn. 24; Hufen, Verwaltungsprozessrecht, 8. Aufl., 2011, 35 Rn. 22; Arntz, Untersuchungsgrundsatz und anwaltliche Mitwirkung im Verwaltungsprozess, DVBl., 2008, S ) 협력의무의내용과위반시의효과에대해서는 Wolff, Die Pflicht der Beteiligten im Verwaltungsprozzeß, BayVBl., 1997, S. 586ff. 등참조. 23) Lang, in: Sodan/Ziekow, Verwaltungsgerichtsordnung Großkommentar, 3. Aufl., 2010, 99 Rn. 7; Jakob, Der Amtsermittlungsgrundsatz vor dem Verwaltungsgericht, JuS, 2011,

9 법치주의구현을위한행정소송심리절차의강화 / 崔桂暎 33 나아가직권탐지주의는단지법정책적인차원이아니라, 헌법적차원에서요구되는것으로이해된다. 24) 독일기본법제19조제4항에따르면공권력행사로인하여권리를침해받은자에대하여는실효적인권리구제수단이보장되어야한다. 위조항이적용되는영역에서행정법원이권리구제기능을완수하기위해서는, 법적문제뿐만아니라사실문제에대해서도가능한한완전하고충분하게조사하여야한다. 25) 연방헌법재판소도기본법제19조제4항에따르면공권력행사는법적관점에서뿐만아니라사실적관점에서도완전하게심사되어야한다고판시하여, 행정소송에서의직권탐지주의가이미헌법적차원의원칙임을인정한바있다. 26) 이러한관점에서보면직권탐지주의를규정한행정법원법제86조제1항은단지확인적인성격의조항일뿐이다. 27) 나아가행정의법률적합성원칙을규정하고있는기본법제20조제3항도직권탐지주의를뒷받침한다. 28) 또한법원의직권탐지의무는행정과시민사이의정보의불균형을교정하는역할도한다고설명된다. 29) 일반적으로행정은시민보다질적 양적으로우월한정보를보유하고있고이러한정보의불균형은힘의불균형으로이어지게된다. 직권탐지주의는필요한경우법원이당사자에게조력할수있도록함으로써 실질적무기평등 을달성하는데기여한다. 30) 다만, 무기평등은직권탐지주의와무관하다는입장도있다. 행정청이항상정보의우위에서는것은아니고, 직권에의한사실조사가반드시사인에게유리한것도아니라는것이다. 이러한입장에서는무기평등은직권탐지주의의근거가되지아니한다. 31) S 그러한중요성때문에訴價가거의없는사건도상고심에까지가게되는경우가적지않다고한다. Jakob, Der Amtsermittlungsgrundsatz vor dem Verwaltungsgericht, JuS, 2011, S. 511 참조. 24) Kopp/Schenke, VwGO, 17. Aufl., 2011, 99 Rn. 1; Schenke, Verwaltungsprozessrecht, 13. Aufl., 2012, Rn ) Köhler-Rott, Die Mitwirkungslast der Beteiligten im Verwaltungsprozeß, BayVGl., 1999, S. 713, ) BVerfGE 15, 275(282); 18, 203(212); 21, 191(194); 31, 113(117); 51, 304(312). 27) Lang, in: Sodan/Ziekow, Verwaltungsgerichtsordnung Großkommentar, 3. Aufl., 2010, 99 Rn ) Kopp/Schenke, VwGO, 17. Aufl., 2011, 99 Rn. 1; Jakob, Der Amtsermittlungsgrundsatz vor dem Verwaltungsgericht, JuS, 2011, S ) Jakob, Der Amtsermittlungsgrundsatz vor dem Verwaltungsgericht, JuS, 2011, S ) Manssen, Untersuchungsgrundsatz, Aufklärungspflicht und Mitwirkungsobliegenheiten im Verwaltungsprozeß, in: Verwaltungsgerichtsbarkeit und öffentliches Recht Aufbau und Bewährung in Mecklenburg-Vorpommern, Festgabe für Haak, 1997, S. 64.

10 34 서울대학교法學 제 54 권제 4 호 ( ) 3. 기능공권력행사에대하여실효적인권리구제가보장되어야한다는기본법제19조제4항에따르면행정작용에대한법원의완전한심사가능성이보장되어야하고, 이를위해행정법원법제99조는모든행정청에게문서등의제출과정보제공의무를부과하고있는것이라고설명된다. 따라서행정법원법제99조는실체적진실발견, 32) 법원에의한사실관계의완전한해명과재판에영향을미치는문서등에대한이해관계인의인식가능성보장 33) 이라는공익에기여하는조항이다. 34) 행정소송법상의다른제도와의관계에서보면, 행정청의자료제출의무는재판의전제가되는사실관계는가능한한전부해명되어야한다는직권탐지주의 ( 행정법원법제86조제1항 ) 와모든소송관계인은재판에영향을미치는기록의내용을알수있어야한다는소송기록열람권 ( 행정법원법제100조제1항 ) 의취지가실현되는데기여하는제도이다. 35) 행정절차와의관계에서보면행정청의자료제출의무가갖는의미는더욱뚜렷해진다. 행정소송에서는행정절차에서작성되거나확보된문서가법원의가장중요한인식의원천이되기때문이다. 특히취소소송과의무이행소송에서는소제기이전에행정절차와행정심판절차를거쳐야하기때문에더욱그러하다. 행정절차에서행정청은직권으로사실조사를할의무가있기때문에 ( 연방행정절차법제24조제1항 1문 ), 행정절차에서수집 작성된문서등을제출받은것만으로도사실관계의기초를파악할수있게된다. 또한법적문제에대해서도실마리를얻을수있다. 36) 4. 역사행정청의자료제출의무는 1960년독일행정법원법제정시부터규정되어있었다 자정부초안제100조가현재의제99조의전신이다. 위조항은처음부터원칙-예외의구조로입법되었다. 원칙적으로행정청에게자료제출의무를부과하되, 31) Lang, in: Sodan/Ziekow, Verwaltungsgerichtsordnung Großkommentar, 3. Aufl., 2010, 99 Rn ) BT-Drucks. I/4278, S ) BVerwGE 14, 31(32); BVerwGE 15, 132(132f.). 34) BVerfG, DVBl. 2000, 346(347); BVerwG v , Az.:20 F 2/05; Wolff/Decker, VwGO VwVfG Studienkommentar, 3. Aufl., 2012, 99 Rn ) BVerwG, DVBl. 2004, 254(255). 36) Jakob, Der Amtsermittlungsgrundsatz vor dem Verwaltungsgericht, JuS, 2011, S. 513.

11 법치주의구현을위한행정소송심리절차의강화 / 崔桂暎 35 예외적으로비밀을유지할필요성이있는경우에는제출을거부할수있도록하였다. 제출거부사유를규정하면서도따로심사절차를두지아니하였는데제안이유서에서는그취지를다음과같이설명하고있다. 법원에의한진실발견이라는공익과특정한사실 ( 특히국익과관련된 ) 의비밀유지라는공익은충돌될수있다. 그러나비밀유지의필요성에관한결정은법원에도맡길수없다. 법원에조차제출할수없는문서들이있기때문이다. 이점에서제출여부에관한결정을법원에맡길수있을지의문이다. 37) 이러한이유에서처음에는제출거부결정에대해별도의심사절차가마련되어있지않았으나, 연방헌법재판소의헌법불합치결정 38) 을거치면서제출거부결정의적법여부를심사할수있는절차가마련되었다 자개정법률에의하여새로운절차가도입되었다. 39) 비밀유지가필요한문서등은법원만이열람할수있게하고, 이를토대로법원은제출거부결정의적법성을전면적으로심사할수있는제도이다. 비공개심리절차 (in-camera Verfahren) 40) 라고한다. 절차의세부적인사항은뒤에서상술한다. 5. 연방헌법재판소의헌법불합치결정 (1) 2001년이전의상황구법하에서비밀유지의필요성이있는지여부는법원이문서등의내용을알지못한상태에서오로지최상급감독청의주장에근거해서만판단되었다. 행정청이제출거부사유를소명하면제출의무의예외가인정되었다. 법원이해당문서등을제출받아제출거부사유의당부를심사할수있는방법은없었다. 행정청이문서 37) BT-Drucks. 3/55 S ) BVerfGE 101, ) Art. 1 Nr. 12 des Rm BereinVpG im Verwaltungsprozess vom (BGBl I 3987). 40) in-camera 는 in a chamber 라는의미의라틴어이다. 일반적으로는언론이나일반대중을배제한채재판을진행하는절차를의미한다. Gray, Lawyers Latin, 2002, p. 67 참조. 다만, 여기에서는일반대중의방청만배제하는것이아니라당사자의참여도배제한채진행하는절차를의미한다. 우리나라의 공공기관의정보공개에관한법률 제 20 조제 2 항에서는정보공개청구사건의심리와관련하여 재판장은필요하다고인정되는때에는당사자를참여시키지아니하고제출된공개청구정보를비공개로열람 심사할수있다 고규정하고있는바, 이절차를보통 비공개심리절차 또는 인카메라절차 라고부른다.

12 36 서울대학교法學 제 54 권제 4 호 ( ) 등을제출하면당사자에게예외없이행정법원법제100조제1항에따른소송기록열람권이인정되어당사자가해당문서등의내용을알수있게되기때문이다. 다만판례는당시에도비밀유지필요성에관한행정청의소명에대해엄격한기준을적용하였다. 행정청은적어도명백한위법성은통제할수있도록제출거부사유를구체적으로제시하여야한다. 41) 제출거부사유가법률상의예외사유의문구를그대로옮겨놓은형식적인것이어도안된다. 42) (2) 연방헌법재판소의결정연방헌법재판소는 자결정에서구행정법원법제99조제1항 2문, 제2항 1문은헌법에합치하지않는다고결정하였다. 43) 실효적인권리구제가행정의문서등의내용을인식해야만가능한경우에도행정청이제출을거부할수있게한다면그한도에서기본법제19조제4항에반하여헌법에합치하지않는다는것이다. 구체적인내용을살펴보면다음과같다. 44) 1) 사안의개요청구인은바이에른주에서설립 운영하는공사 ( 公社 ) 의부서장이고, 위공사는공공발주에관한자문업무를위탁받아수행하고있다. 위공사에서위탁받은사무는공적안전과도관련이있기때문에바에이른주헌법수호청 (Verfassungsschutzbehörde) 45) 은청구인에대한보안검사를실시하였다. 그결과청구인에게기밀업무를취급할권한을주는것은적절하지않다는판단이내려졌고, 공사이사회는청구인의업무집행을정지하였다. 청구인은보안검사에서부적격판정을내리는데기초가된정보를공개해줄것을헌법수호청에청구하였으나, 헌법수호청은이를거부하였다. 거부사유는위정보를공개할경우헌법수호청의업무수행방식이드러날수있고정보제공자에대한비밀유지약속이지켜질수없게된다는것이었다. 41) BVerwGE 74, 115(124) 등. 42) Bickenbach, Das in camera - Verfahren 99 VwGO i.d.f des Gcsetzes zur Bereinigung des Rechtsmittelrechts im Verwaltungsprozeß (RmBereinVpG), BayVBl., 2003, S. 295; Wolff/Decker, VwGO VwVfG Studienkommentar, 3. Aufl., 2012, 99 Rn. 14 참조. 43) BVerfGE 101, ) 연방헌법재판소결정의내용을파악하는데있어서는 Sachs, BVerfG: Akteneinsicht im Verwaltungsprozess, JuS, 2000, S. 702 에서도움을받았다. 45) 연방과각주차원에서헌법수호기관이설립되어있는데, 연방과각주의존속과안전, 자유민주적기본질서의보호를임무로하는국내정보기관이다.

13 법치주의구현을위한행정소송심리절차의강화 / 崔桂暎 37 정보공개거부결정에대해청구인이제기한소송에서헌법수호청은위결정과관련된자료중일부만행정법원에제출하였고, 특히보안검사에서기초가된문서는제외하였다. 바이에른주국무부장관은위문서의제출을거부하는결정을하였다. 1심행정법원은피고에대하여보안검사에관한모든자료를제출할의무를부과하였으나, 뮌헨고등행정법원은 1심결정을변경하고제출거부사유가존재한다고판단하였다. 뮌헨고등행정법원의위결정과행정청의정보공개거부결정에대하여청구인이헌법소원심판을청구하였다. 2) 결정이유연방헌법재판소는우선, 행정법원법제99조제1항 2문에따라재판에영향을미치는자료의제출을거부할수있는권한은정보공개청구사건과관련하여법원의효과적인통제를저해한다는점을확인하였다. 앞서본바와같이연방행정법원이제출거부사유에관하여엄격한요건을적용한다고하더라도이문제는여전히남아있다는것이다. 연방헌법재판소는적어도정보공개청구사건에서는연방행정법원이정립한기준이아무런도움이되지않는다고판단하였다. 왜냐하면정보공개청구사건에서는당사자가소송기록열람권을통해소송의목적을달성하게된다는점때문에그이유만으로도행정청의자료제출의무를부정해야하기때문이다. 46) 이를전제로연방헌법재판소는비례원칙에따라심사하였다. 행정법원법제99조제1항 2문에서제출거부사유를규정한것은목적의정당성이있고, 목적과수단사이의적합성도있다고판단하였다. 반면필요성의원칙은충족하지못한다고판단하였다. 비밀유지라는목적을달성하면서도기본법제19조제4항의요청을덜제한 46) 정보공개관련법률 ( 환경정보공개법 UIG, 소비자정보공개법 VIG, 정보공개법 IFG) 의정보비공개사유와행정법원법상의자료제출거부사유가일치하지않기때문에아래와같은딜레마가생기기도하였다. 행정청이환경정보공개법제 8 조제 2 항 ( 남용 ) 에근거하여정보제공을거부하였을때, 시민은의무이행소송을제기할수있고, 승소판결을받으면원하는정보를취득할수있다. 그러나의무이행소송의절차에서행정청은행정법원법제 99 조제 1 항 1 문에따라해당문서를제출해야하고, 이와관련하여서는행정법원법제 99 조제 1 항 2 문의요건을충족시키지못하기때문에제출을거부할수없다. 행정법원법제 100 조제 1 항에따르면원고는제출된문서를열람할수있기때문에이방법으로원고는원하던정보를획득할수있게되는바, 이렇게되면본안사건이실제로는미리결정되어버린다. 이는결국정보공개관련법률상의비공개사유를형해화시키는것이다. 이러한딜레마가결국헌법불합치결정을거쳐입법적으로해결된것이다. 이에관한내용은 Wolff/Decker, VwGO VwVfG Studienkommentar, 3. Aufl., 2012, 99 Rn. 14 참조.

14 38 서울대학교法學 제 54 권제 4 호 ( ) 하는다른수단이있다는것이다. 그수단으로서연방헌법재판소가제시한것이바로비공개심리절차 (in-camera Verfahren) 이다. 자료는법원에제출하되, 제출거부사유가있는지에관해서는당사자의참여없이심리하도록하고, 비공개심리절차에제출된자료에대해서는당사자에게소송기록열람권을부여하지않는방법이다. 당사자의참여를배제한다는점에서기본법제103조제1항의청문권이제한되지만, 이는정당화될수있다고한다. 청문권에는재판의기초가되는사실에관하여사인이의견을표명할수있어야한다는내용이포함된다. 그러나청문권은실효적인권리구제를보장하여야한다는기본법제19조제4항과공통의목적을가지고있고, 실효적인권리구제의실현을위하여청문권은제한될수있다는것이다. 법원의심사가능성이완전히배제되는것보다는청문권이일부제한되더라도법원의심사가능성이열려있는것이더낫다는논증이다. 법원이자료의내용을전혀고려할수없는것보다는비공개심리절차에서청문권이제한되는것이기본권을덜침해한다. 3) 이후의경과연방헌법재판소는헌법불합치결정을하면서입법자에게 까지헌법에합치하도록법률을개정하여야하는의무를부과하였다. 이에따라 법률이개정되어비공개심리절차가도입되었다. 도입범위와관련하여약간의문제가있었다. 연방헌법재판소에서문제가된사건은실체법상의정보공개청구권을본안의소송물로하는사건이었다. 입법자는처음에는이러한경우에만한정하여규율하려고했다. 그러나최종적으로는본안의소송물이정보공개청구권이아닌경우도함께규율하기로하였다. 47) 개정법률에따라마련된절차의구체적인내용은뒤에서살펴본다. 6. 제출거부사유문서등의내용이알려지면연방이나주의이익을해할우려가있거나, 법률상또는그성질상비밀로할필요가있다면, 행정청은문서등의제출을거부할수있다 ( 행정법원법제99조제1항 2문 ). 두가지상반된이익이상충하고있기때문에입법자는제출거부사유를엄격히한정하고, 제출거부결정에대한법원의심사절차를마련하였다. 따라서행정법원법제99조제1항 2문에열거된제출거부사유는완결 47) BT-Drucks. 14/6393, S. 5f. 참조.

15 법치주의구현을위한행정소송심리절차의강화 / 崔桂暎 39 적인것이고, 그이외의사유는인정될수없다. (1) 연방또는각주의이익을해할우려 ( 행정법원법제99조제1항 2문첫번째사유 ) 관할최상급감독청은문서등의내용이알려지면연방이나각주의이익을해할우려가있을때문서등의제출을거부할수있다. 연방또는각주의이익을해할우려 라는문구는좁게해석된다. 연방또는각주의존속과기능, 외적 내적안전에대한위험이있어야한다. 문서등의내용이알려지면장래에헌법수호청이장래에임무를수행하는것이곤란해지거나, 소속직원의생명 신체또는자유가위험에처하게될때인정된다. 48) 정보기관또는범죄수사기관의정보, 정보원 ( 情報源 ), 범죄수사또는정보수집의방식, 그리고정보제공자에대한비밀유지약속이있었던경우에는이에해당한다고판단되었다. 49) 그러나그러한기관의정보라고할지라도순수한재정적인이익은이에해당하지않는다. 정보제공자와관련해서는정보제공자의신원이밝혀지면정보제공자의정당한이익을해하게되거나중요한법익의보호를위한공적임무의수행이현저히곤란해진다는점이인정되어야한다. 50) 따라서정보제공자가행정청에자신이아는바와다른정보를제공하였거나과실로잘못된정보를제공하였다면비밀유지사유가인정될수없다. 51) (2) 법률상의비밀유지사유 ( 행정법원법제99조제1항 2문두번째사유 ) 법률에서명시적으로비밀유지의무를규정하고있는경우에도제출을거부할수있다. 조세기본법 (AO) 제30조 ( 조세에관한비밀 ) 이나사회보장법제1장제35조 ( 사회보장에관한비밀 ) 가이에해당한다. 52) 48) BVerwGE 75, 1(14); BVerwG, DöV 1993, 1102; BVerwG, NVwZ 1995, 1134; BVerwG, NVwZ 2002, 1249; BVerwG, DVBl. 2006, 852; BVerwG, NVwZ 2011, ) BVerfGE 101, 106(128). 50) BVerwG, NVwZ 2010, 1493(1494). 51) Wolff/Decker, VwGO VwVfG Studienkommentar, 3. Aufl., 2012, 99 Rn ) 우리나라의행정소송법개정과정에서개정안중 법률상또는그자료의성질상비밀로유지할필요가있는경우 의해석과관련하여 법률 에정보공개법이포함된다면정보공개법보다비공개사유가더넓어질수도있다는우려가제시된바있다. 그러나위문구의모델이된독일의해석론을살펴보면정보공개법은포함되지않음을당연한전제로삼고있는것으로보인다. Weber, Informationsfreiheitsgesetz und prozessuales

16 40 서울대학교法學 제 54 권제 4 호 ( ) (3) 성질상의비밀유지사유 ( 행정법원법제99조제1항 2문세번째사유 ) 첫번째와두번째사유는비교적좁다. 이와비교할때제출거부가예외적인상황에서만이루어질수있도록하려면, 불확정개념인 성질상비밀을유지할필요가있을때 도좁게해석되어야한다. 예컨대, 헌법수호임무와관련된문서등은그자체만으로는성질상비밀유지가필요한경우에해당하지아니하고, 53) 첫번째사유인연방또는各州의이익을해할우려가있어야만제출을거부할수있다. 54) 성질상의비밀유지사유는보통세가지유형으로나누어설명된다. 1 문서등의내용이다루고있는대상으로인한경우, 2 행정결정이성립된과정으로인한경우, 3 제3자의보호를위한경우가그것이다. 55) 공개되면기본권을침해할우려가있는경우에는특히비밀로유지할필요가있다. 56) 개인의내면이나인격적영역에해당하는경우비밀유지필요성이인정될가능성이높다. 의료기록이여기에해당하고, 57) 공무원의인사기록도원칙적으로성질상비밀유지가필요한문서에해당한다. 58) 제3자의경영 영업상의비밀 ( 기본법제12조, 제14조에의해보호된다 ) 에해당하는사항을담은문서도성질상의비밀유지사유에해당할수있다. 이는주로보조금지급결정에대하여경업자 ( 競業者 ) 가취소소송을제기하는것과같이경쟁자소송에서일어나는상황이다. 이러한사건에서는결국경영 영업상의비밀과실효적인권리구제의필요성을형량하게된다. 59) (4) 재량행정법원법제99조제1항 2문에의하면, 행정청은해당요건을충족할때거부여부의결정에관하여재량이부여되어있고, 요건에해당한다고해서반드시거 Akteneinsichtsrecht, NVwZ, 2008, 1284; Schemmer, Das in-camera-verfahren nach 99 Abs. 2 VwGO, DVBl., 2011, 323, S. 329에서는정보공개관련법률의비공개사유와행정법원법제99조의제출거부사유가다르다는것을전제로하여그로인해발생하는문제에관해논의하고있다. 53) BVerwGE 75, 1(4). 54) BVerwG, DöV 1993 S ) Rudisile, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, 2012, 99 Rn. 18. 다만, 위세가지유형은서로배타적인것은아니다. 56) BVerwG, NVwZ 2004, 745; Ohlenburg, NVwZ 2005, 15(16). 57) OVG NW RiA 1974, ) BVerwGE 19, 179(185). 59) BVerfG, NVwZ 2006, 1041; Schoch, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle, Grundlagen des Verwaltungsrechts, Band III, 50 Rn. 248.

17 법치주의구현을위한행정소송심리절차의강화 / 崔桂暎 41 부하여야하는것은아니다. 따라서이는재량결정인데, 행정청은의무에합당하게재량을행사하여야한다. 즉행정청은대립하는공 사익을형량하여거부여부를결정하여야한다. 60) 또한결정에대해서는이유를제시하여야한다. 61) 이유는당사자가제출거부결정을법원에서다툴것인지결정하기에충분할정도로구체적이고명확하여야한다. 그러나이유로인해비밀로유지되어야할사실을거꾸로추측하는것이가능해서도안된다. 재량을행사함에있어서행정청은제출거부가소송에서당사자에게어느정도로권리구제를제약하는효과를갖는지특별히고려하여야한다. 62) 7. 절차 (1) 법원의제출요구행정법원법제99조제1항에따르면, 행정청은사실관계의해명에도움이되는문서등을제출할의무가있다. 제출의무의대상이되는문서등은그내용이법원의완전한사실해명과당사자의소송수행을위한기초자료확보에기여할수있는것이어야한다. 63) 따라서당해사건의행정절차와관련되거나그렇지않더라도법원이재판에영향을미친다 (entscheidungserheblich) 고판단한모든문서등이제출의무의대상이된다. 64) 어떠한문서등이필요한지에관한판단은법원의절차재량에맡겨져있다. 65) 다만, 해당문서등이사실관계의해명을위하여필요한지를판단함에있어서, 제3 자를위하여비밀유지의필요성이있는정보라면제3자에대한관계에서도비례원칙이준수되어야한다. 66) 제출을요구할때에는재판에영향을미친다는점에관한법원의결정또는이에준하는공식적인의사표시가있어야한다. 67) 보통증거결정의형식으로이루어 60) BVerwG, DVBl. 2006, 1245(1246). 61) BVerwG, NVwZ 2006, 334(335). 62) Kopp/Schenke, VwGO, 17. Aufl., 2011, 99 Rn. 17; Rudisile, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, 2012, 99 Rn ) BVerwGE 15, 132; VGH Kassel, NJW 1985, ) BVerwGE 118, 352(354); BVerwG DVBl. 2006, 851(852); Gäditz/Orth, Geheimnisschutz im Verwaltungsprozess, JuS, 2010, 317, ) BVerwGE 119, 229(230)=NVwZ 2004, 485; BVerwGE 125, 40(42)=NVwZ 2006, ) BVerwG, NVwZ 2004, ) BVerwGE 119, 229(231)=NVwZ 2004, 485; BVerwGE 125, 40(42)=NVwZ 2006, 700;

18 42 서울대학교法學 제 54 권제 4 호 ( ) 진다. 여기에서는문서등의내용이본안사건재판에영향을미친다는점이밝혀져야한다. 형식적인이유만제시하는것 ( 다툼이된행정서류의제출은재판에영향을미치는것으로인정된다 ) 은원칙적으로허용되지않는다. 68) 또한재판장또는배석판사의명령으로법원의결정에갈음할수없다. 69) 제출요구에따라행정청이문서등을제출하면이사실을나머지소송관계인에게통지하여야한다. 소송기록열람권을행사하여의견을진술할수있는기회가보장되어야하기때문이다. 70) (2) 행정청의절차제출거부여부를결정할권한은오로지최상급감독청 (oberste Aufsichtsbehörde) 에게만있다. 연방과주의각부처 (ressortszuständiges Ministerium) 가이에해당한다. 형식상으로는최상급감독청에거부권한이있지만, 실무상으로는문서를보유한행정청이비밀유지필요성에관하여내리는판단이더결정적이다. 71) 최상급감독청은보통문서등을보유한행정청이최상급감독청의결정을위해문서등을제출할때에야비로소처음으로해당문서를접하게되기때문이다. (3) 법원의심사절차 - 비공개심리절차 1) 당사자의신청감독청이행정법원법제99조제1항 2문에따라문서등의제출을거부하면, 당사자는같은조제2항에근거하여제출거부결정의적법여부를판단하여줄것을법원에신청할수있다. 당사자가신청하지않으면, 법원은행정청의제출거부결정에구속되고, 제출거부결정의적법여부를판단할수없게된다. 72) 그러나법원은자유심증의범위내에서법원의제출요구를행정청이거부하였다는상황을고려할수는있을것이다. 73) 또한위조항을유추적용하면, 이해관계인도행정청의제출결정에대한적법여부를판단하여줄것을법원에신청할수있다. 그러므로행 BVerwGE 136, 345=NVwZ 2010, ) BVerwG, NVwZ 2011, ) BVerwGE 125, 40=NVwZ 2006, ) Wolff/Decker, VwGO VwVfG Studienkommentar, 3. Aufl., 2012, 99 Rn ) Rudisile, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, 2012, 99 Rn ) Wolff/Decker, VwGO VwVfG Studienkommentar, 3. Aufl., 2012, 99 Rn ) Wolff/Decker, VwGO VwVfG Studienkommentar, 3. Aufl., 2012, 99 Rn. 17.

19 법치주의구현을위한행정소송심리절차의강화 / 崔桂暎 43 정청이제출한문서등의제3자의경영 영업상의비밀이포함된경우, 해당제3 자는제출결정에대하여불복할수있다. 74) 당사자의신청이있으면제출거부결정의적법여부에대한결정이내려질때까지소송절차는정지된다. 제출거부결정의적법여부는본안사건의수소법원이심리하지않고, 별도의법원에서심리한다. 75) 이절차는일종의중간절차 (Zwischenverfahren) 로서, 심리중문제가된특정사항에대하여따로심리하는절차이다. 본안사건의수소법원이아닌다른법원에서심리하므로제출거부결정의심리절차에서법원이문서등의내용을알게되더라도본안사건의심증형성에는영향을미치지않게된다. 2) 관할과전담재판부중간절차의관할은원칙적으로는고등행정법원 ( 행정법원법제99조제2항 1문 ) 에있고, 연방행정법원은예외적으로만관할을갖는다. 최상급연방행정청이연방의이익침해를주장하거나행정법원법제50조에근거하여연방행정법원에본안사건의관할이있는때에는연방행정법원이관할한다. 그밖의경우에는고등행정법원이재판한다. 본안사건이지방행정법원에계속중이라고하더라도마찬가지이다 ( 같은항 2문 ). 비밀유지를위해고등행정법원과연방행정법원에는각각행정법원법제99조제2항의사건을심리하기위한전담재판부 (Fachsenat) 를설치하도록하였다 ( 행정법원법제189조 ). 76) 이는비밀을다루는사람의범위를최소화하기위한것이다. 77) 전담재판부의구성원은비밀을유지할의무가있다 ( 제99조제2항 10문 ). 인사상으로도비밀을아는사람의수를최소화하기위한조치가마련되어있다. 일반적으로합의부는매년새로이구성되는것이원칙인데반해, 전담재판부는 4년마다구성된다. 법원장은전담재판부의구성원과 3인의대리인을 4년의기간마다정한다 ( 행정법원법제4조 2문 ). 또한종신임용된법관만이구성원이될수있다 ( 같은 74) BVerwGE 118, 350; Kopp/Schenke, VwGO, 17. Aufl., 2011, 99 Rn. 18; Rudisile, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, 2012, 99 Rn. 31a; Schoch, in: Hoffmann-Riem/Schmidt- Aßmann/Voßkuhle, Grundlagen des Verwaltungsrechts, Band III, 50 Rn ) 이점에서우리나라의 공공기관의정보공개에관한법률 상의비공개심리절차와차이가있다. 76) Für die nach 99 Abs. 2 zu treffenden Entscheidungen sind bei den Oberverwaltungsgerichten und dem Bundesverwaltungsgericht Fachsenate zu bilden. 77) BT-Drucks. 14/7474, S. 14; Lang, in: Sodan/Ziekow, Verwaltungsgerichtsordnung Großkommentar, 3 Aufl., 2010, 99 Rn. 57.

20 44 서울대학교法學 제 54 권제 4 호 ( ) 조 3 문 ). 78) 그리고직업법관만이구성원이될수있으며명예법관은구성원이될수 없다 ( 같은법제 9 조제 3 항 6 문 ). 3) 심리본안사건의수소법원은신청과본안사건기록을담당전담재판부에송부한다. 최상급감독청은중간절차에참가하여야하고, 법원이요청하면제출을거부했던문서등을제출하여야한다 ( 행정법원법제99조제2항 5, 6문 ). 여기에서의참가는통상의소송참가와는성격을달리한다. 따라서최상급감독청이본안소송절차에서당사자일지라도참가할수있다. 79) 전담재판부에대한관계에서는비밀유지를이유로제출을거부할수없다. 왜냐하면중간절차에서는당사자에게같은법제100조에서정한소송기록열람권이없기때문이다 ( 같은법제99조제2항 9문 ). 또한해당절차는 실질적비밀보호 (materieller Geheimschutz) 의적용을받는다 ( 같은법제99조제2항 7문 ). 이에관한따로입법상의정의는없으나통상적으로실질적비밀보호는비밀유지가필요한자료를권한없는자가무단으로취득하거나인식하는것을막기위한일체의기술적 조직적조치를의미한다. 따라서오로지재판권한을갖는법관만이문서등의내용을알수있도록조치를취하여야한다. 80) 행정청이전담재판부에문서를제출하지아니하면, 제출의무자체를강제집행할수는없다. 행정법원법에이에관한규정이없기때문이다. 그러나이경우법원은입증방해 (Beweisvereitelung) 의법리에따라문서등의제출을위법하게거부하였다는사정을행정에불리하게평가하여야한다. 81) 4) 결정법원은제출거부가적법한지심리한다. 같은법제99조제2항 1문에따르면재판은구술변론없이결정의형식으로이루어진다. 결정주문에서는제출거부가적법여부를판단한다. 법원은결정에이유를제시하여야한다 ( 같은법제122조제2항 ). 78) BT-Drucks. 14/7474, S. 13; Lang, in: Sodan/Ziekow, Verwaltungsgerichtsordnung Großkommentar, 3. Aufl., 2010, ) Bickenbach, Das in camera Verfahren 99 VwGO i.d.f des Gcsetzes zur Bereinigung des Rechtsmittelrechts im Verwaltungsprozeß (RmBereinVpG), BayVBl., 2003, S ) Rudisile, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, 2012, 99 Rn ) Rudisile, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, 2012, 99 Rn. 65.

21 법치주의구현을위한행정소송심리절차의강화 / 崔桂暎 45 그러나결정이유에비밀로유지된문서의종류와내용을추측할수있는내용이담겨서는안된다 ( 같은법제99조제2항 10문전단 ). 중간절차에서내려진고등행정법원의결정에대해서는연방행정법원에항고할수있다 ( 같은법제99조제2항 12문, 제152조 ). (4) 본안소송에미치는영향중간절차에서결정이내려지면소송절차가다시진행된다. 그결정이본안소송에어떠한영향을미치는지는제출거부가적법한경우와위법한경우로나누어살펴보아야한다. 1) 제출거부가적법한경우본안사건에서정보공개청구권이소송물인데행정청의제출거부가적법하다면, 중간절차의결정으로이미본안소송에서기각판결이미리내려진것과마찬가지상황이된다. 이와달리정보공개청구권이본안사건의소송물이아니라면, 본안소송의수소법원은거부된문서등이없는상태에서본안에관하여판단한다. 따라서제출거부결정이적법하다면, 결국소송절차에서는거부된문서등의내용을알지못한상태에서실질적증명책임에따라그밖의가능한모든증거방법을사용하여판단하여야한다. 82) 2) 제출거부가위법한경우중간절차에서비밀로유지할만한정당한사유가없다고확정되었음에도행정청이본안소송절차에서문서등을제출하기를거부한다면, 제출의무를강제할수는없다. 중간절차에서와마찬가지이다. 그러나이경우에도마찬가지로법원은입증방해의법리에따라문서등의제출을위법하게거부하였다는사정을행정에불리하게평가하여야한다. 83) 따라서정보공개청구권이소송물인사건이라면, 법원은위법한제출거부가있으면비공개사유를부정하여야한다. 이에뒤이어원고는행정법원법제167조, 민사소송법제888조에근거하여판결을강제집행할수있고이에따라문서를열람할수있게된다. 84) 82) BVerwGE 126, 365(374)=NUW 2007, ) BT-Drucks. 14/6393, S ) Seibert, Änderungen der VwGO durch das Gesetz zur Bereinigung des Rechtsmittelrechts

22 46 서울대학교法學 제 54 권제 4 호 ( ) 8. 보론 ( 補論 ) - 프랑스와영국의현황 덧붙여프랑스와영국의행정소송에서의유사제도도간단히살펴본다. (1) 프랑스 85) 프랑스의행정소송절차에서도독일과마찬가지로직권탐지주의 (procédure inquisitoire) 가채택되어있다. 86) 프랑스의행정소송은독일과비교할때행정의객관적적법성통제에더기울어져있는것으로평가된다. 독일의행정소송이주로시민의주관적권리구제를목적으로하면서, 더불어객관적적법성통제도도모한다면, 프랑스는그반대이다. 87) 객관적적법성통제를보다강하게지향하는프랑스에서심리원칙으로직권탐지주의를채택하고있는것은당연한귀결인것으로보인다. 독일의자료제출의무제도와유사한것으로프랑스에는행정청에대한 해명요구 (demandes d explication) 제도가있다. 행정소송이개시되면주심판사 (rapporteur) 에의한심리절차 (instruction) 88) 를거치게되는데, 이절차에서주심판사는행정청에대하여원고의청구원인에대한답변및사건에관한해명을요구할수있고, 문서의제출기타정보의제공을요구할수있다. 이제도는직권주의적성격을뚜렷하게보여주는제도로, 오랜법원실무에바탕을두고있다. 리딩케이스는 COUESPE DU MESNIL (CE 1 Mai 1936) 판결인데. 이판결에서 법원 89) 은관계행정청에대하여법원의심증을형성하는데필요한모든문서를제출할것을요구할권한 이 im Verwaltungsprozess, NVwZ, 2002, S ) 아래의설명은 Brown/Bell, French Administrative Law, 5th ed., 1997, pp 에주로의존하고있다. 86) Rivero/Wanline, Droit administratif, 21 éd., 2006, pp ) v. Danwitz, Europäisches Verwaltungsrecht, 2008, S ) 예심절차라고번역되기도한다. 그럼에도불구하고심리절차라고번역한이유는다음과같다. 프랑스행정소송은서면심리가원칙이고, instruction 단계에서증인신문 검증 감정등증거조사가이루어진다. instruction이종결되면, 변론이열리는데여기에서는주심판사의재판부에대한보고와논고담당관 (commissaire du governement) 의의견진술등이이루어질뿐이고증거조사나기타사실심리가행해지지는않는다. 따라서증거조사를통한사실심리가행해지는주된절차가 instruction이므로이를단순히예심절차또는준비절차라고번역하는것은옳지않다고보아위와같이번역하였다. 참고로박균성번역, 프랑스행정소송법전, 김철용 최광률편집대표, 주석행정소송법, 2004, 1306쪽에서도 심리 라고번역하였다. 89) 프랑스의행정법원은최고법원인꽁세유데따 (Conseil d Etat) 와행정항소법원 (Cour Administrative d Appel), 1심행정법원 (Tribunal Administratif) 으로구성되어있다. 프랑스부분에서법원이라고지칭하는부분은위와같은 3심급의법원을모두가리키는것이다.

23 법치주의구현을위한행정소송심리절차의강화 / 崔桂暎 47 있다고판시하였다. 만약행정청이문서등의제출을거부하면주심판사는재판부에사건을송부하여재판부가문서제출을명하도록할수있다. BLAKAERT (CE 26 September 1986) 사건의사안을예로들면다음과같다. 위사건에서는사무실의전화요금이과다하게청구되었다는이유로우편통신부에대하여소가제기되었다. 원고는야간에는사무실에있지않았는데야간에도통화내역이있다고주장하였다. 우편통신부에서는전화선을확인하였고원고에게증명책임이있다고주장하였다. 그러나 1심행정법원은우편통신부에대하여 다툼이된사용횟수를산출하는데사용된모든문서 를제출하라고명령하였고, 꽁세유데따도위명령은법원이증거를수집하는정당한방법이라고판단하였다. 나아가행정청은법원의제출요구에대해공익상의이유를들어거부할수없다. 국가기밀에해당하는지여부는법원이스스로판단할문제이고, 만약해당한다면그경우에는원고에게공개되지아니한다. 행정청이법원에요구에응하지아니하면, 법원은이점을행정청에불리하게평가하여결론을내릴수있다 (BAREL 사건, CE 28 Mai 1954). 다만예외적으로제출거부가정당하다고판단된사건도있다. 국가군수공장에서근무하는공무원에대한해임의적법성이다투어진사건 (COULON, CE 11 March 1955) 이다. 이사건에서원고는정치적성향과노동조합활동때문에해임된것이라고주장하였고, 1심행정법원은국방부에대하여원고의인사기록의제출을명령하였다. 꽁세유데따는국방부는국가비밀임을이유로인사기록의제출을거부할수있다고하였다. 그렇지만적어도해임을정당화할사유는제시해야한다고판시하였다. 요컨대프랑스에서는직권탐지주의가채택되어있고, 이를구체화하기위하여꽁세유데따는판례를통해행정청에대한해명요구권한을인정하고있으며, 해명요구의한내용으로문서등의제출을명령할수있다. 행정청은원칙적으로국가기밀기타공익을이유로문서등의제출을거부할수없다. 법원은국가기밀등에해당하는지판단할권한이있고, 만약해당한다고판단되면, 원고에게이를공개하지아니한다. 그리고행정청이위법하게제출을거부하면법원은이를행정청에게불리하게평가할수있다.

24 48 서울대학교法學 제 54 권제 4 호 ( ) (2) 영국 90) 영국의행정소송절차 ( 사법심사청구 ; claim for judicial review) 에서는민사소송절차와마찬가지로변론주의가적용되고, 당사자가제시하지않은사실은청구의기초가되지못한다. 그러나문서개시 (discovery of document) 제도가있어당사자는소송과관련하여소유하거나소지한문서를개시하여야한다. 증거개시절차는법원의명령으로시작된다. 그러나행정소송에대해서도민사소송과마찬가지로변론주의를채택하는데대해서는 덧붙여문서개시명령에소극적인법원의실무에대해서도 제3자나公共에미치는영향을충분히고려할수없다는점에서비판이제기된다. 다극적 ( 多極的 ) 분쟁과관련하여, 당사자가제출한주장과증거만고려한다면당사자가아닌제3자에게미칠영향이나불이익이고려되지못한다고한다. 또한민사소송에서와동일한방식으로당사자주의를사법심사청구소송에적용하는것은공공 (the Public) 을충분히보호하지못하는문제가있다. 91) IV. 자료제출요구제도의도입여부 1. 不可論에대한反論 (1) 과연변론주의인가? 자료제출요구제도에대한첫번째반론은변론주의를채택하고있는현행행정소송의구조와맞지않는다는것이다. 이는행정소송법제26조에대한현재의판례를전제로하고있다. 위조항은 직권심리 라는표제어하에 법원은필요하다고인정할때에는직권으로증거조사를할수있고, 당사자가주장하지아니한사실에대하여도판단할수있다 고규정하고있다. 위조항의성격에관해대법원의확고한주류적인입장은변론주의보충설의입장에서있다. 즉, 당사자의청구의범위내에서일건기록상현출되어있는사항에관하여직권으로증거조사를하고이를기초로하여당사자가주장하지아니한사실에관하여도판단할수있다 ( 대 90) 영국에서의논쟁에관한상세한설명은 Künnecke, Tradition and Change in Administrative Law An Anglo-German Comparison, 2007, pp ) 이점을해결하기위해형사소송에서의검사와마찬가지로행정소송에도공공의이익을대변하는독립적인기관을두자는제안이행정소송개혁과정에서제시되기도하였다. Woolf, Protection of the Public, 1990, p. 109.

25 법치주의구현을위한행정소송심리절차의강화 / 崔桂暎 49 법원 선고 91누2854 판결등 ) 는것이다. 92) 이러한입장은행정의전문성, 복잡성으로인해법원의직권사실조사에는일정한현실적한계가있을수밖에없다는고려에근거한것으로보인다. 93) 그러나이렇게볼경우민사소송에서도간접적주장의법리를통해소송자료와증거자료의준별이완화되고, 보충적이지만직권증거조사가가능하며, 법원은석명권을행사할수있고일정범위에서는석명의무도인정되므로, 민사소송과의차이는실질적으로거의없게된다. 94) 그렇다면입법자가굳이왜위와같은조항을두었는지의문이든다. 특히후단에서는 당사자가주장하지아니한사실에대하여도판단할수있다 고정하고있는데이는명백히변론주의와는부합하지않는태도이다. 입법자는행정소송에대해서는민사소송과다른절차원칙이지배한다는것을선언하고자하였다고보는것이조문의위치나문언에더부합하는해석일것이다. 그리고그취지는다음과같이설명될수있다. 행정소송은행정의적법성통제를통하여법치주의를실현시키기위한수단으로서객관적진실발견이중요한의미를가진다. 또한행정소송은공익의실현과관계되어있고, 그판결은제3자에게도효력이미친다는점에서도그러하다. 이러한행정소송만이갖는고유한특성이있기때문에, 앞서본바와같이독일과프랑스에서는행정소송에관하여직권탐지주의를채택하고있고, 당사자주의의전통이강한영국에서도행정소송에이를그대로적용하는것이타당하지않다는점이지적되고있다. 행정소송법제26조에대하여판례가위와같이그의미를축소하여해석해온것은현실적인물적 인적자원의한계로인한것이아닐까추측해볼수있다. 그러나이에대해서는독일의수인가능성법리처럼직권조사의무의한계를설정하여해결해나갈수있을것이다. 행정소송법제26조의성격에관하여는이미많은문헌 95) 이있기때문에여기에서는 92) 다만, 1960 년대의대법원판결에서는직권탐지주의를채택한것이라는명시적이표현이등장하였다고한다. 강영호, 행정소송법제 26 조 [ 직권심리 ] 에대한검토, 행정재판실무편람 (Ⅲ), 서울행정법원, 2002, 123 쪽. 93) 당사자에대한불의의타격을방지해야한다는점도근거로제시된다. 94) 예를들어사법연수원교재에서는아래와같이서술하고있다. 민사소송에있어서도법원은당사자의명시적주장이없더라도증인신문사항에기재된사항또는당사자가이익으로원용한서증등에기재된사항에대하여주장이있는것으로보거나, 의견진술의기회를주어야하며, 보충적으로증거조사도할수있고, 석명권을적절히행사하는등의방법으로소송에관여하여구체적타당성있는결론을내리도록하여야하므로, 행정소송에서와민사소송에서의직권관여의정도는상대적차이에불과하다. 사법연수원, 행정구제법연구, 2011, 224 쪽. 95) 강영호, 행정소송법제 26 조 [ 직권심리 ] 에대한검토, 행정재판실무편람 (Ⅲ), 서울행정

26 50 서울대학교法學 제 54 권제 4 호 ( ) 더이상상세히논하지않겠다. 나아가설사변론주의를채택한것으로보더라도위와같은행정소송의고유한특성을고려하면적어도민사소송보다더강한법원의관여와직권주의적요소가필요함은부인할수없을것이고, 96) 그범위에서법원의행정청에대한자료제출요구권도자리를찾을수있을것이다. 또한변론주의를채택한것으로보더라도행정과사인사이에는일반적으로정보의불균형이있을수밖에없으므로실질적무기평등을구현하기위해서도필요할것이다. 앞서본것처럼독일에서도법치주의와무기평등양자에서모두근거를찾고있다. 그리고당사자주의의전통이강한영미에서도증거의구조적편재문제를해결하기위해문서개시제도를두고있다는점도함께생각해보아야할것이다. (2) 정보수집목적의남소 ( 濫訴 ) 의우려? 자료제출요구제도에대하여행정부쪽에서제기할수있는반론으로, 이제도를악용하여정보수집을목적으로하는소가남용될수있고이에응소하고자료를제출하는과정에서행정의부담이가중될우려가있다는점을생각해볼수있다. 특히정보공개청구제도에대하여현재현장공무원들이느끼고있는부담감이나피로감이자료제출요구제도에대해서도나타날수있다고생각한다. 그러나해당정보와의관련성이나이해관계에상관없이모든국민에게인정되는정보공개청구권과달리, 자료제출요구는법원이사건의심리에필요하다고인정한경우에한정된다. 사건의심리에필요하다고보려면, 일단해당소송의원고적격을갖추어야하고적어도처분의적법성과일정한관련성이있다고판단되는경우이어야한다. 그리고이판단은법원에의하여이루어진다. 이러한점들을고려하면기존의정보공개청구제도로수집할수없는정보를획득하기위한목적만으로자료제출요구 법원, 2002, 117쪽이하 ; 최선웅, 행정소송법제26조의해석에관한일고찰 우리나라행정소송의독자성을모색하며, 행정법연구, 제10호 ( ), 207쪽이하 ; 길준규, 행정소송법상의직권탐지주의에대한이해 독일행정소송법상의조사원칙을중심으로, 토지공법연구, 제44집 ( ), 259쪽이하 ; 정하중, 행정소송에있어서직권탐지주의와입증책임, 고려법학, 제64권 (2012), 205쪽이하 ; 서보국, 행정소송법개정의주요쟁점에대한비교법적고찰, 공법학연구, 제13권제2호 (2012), 79쪽이하 ; 김해룡, 국민의권리구제확충을위한행정소송법개정방향, 행정법학, 제3호 (2012), 101쪽이하등참조. 96) 윤인성, 행정소송법개정관련지정토론문, 행정소송법개정공청회자료집, 법무부 ( ), 109쪽.

27 법치주의구현을위한행정소송심리절차의강화 / 崔桂暎 51 제도를악용하기위해소를제기하는경우는생각하기어렵고, 실제로그목적을달성하기도어려울것이다. 또한법원도초기운용과정에서부터이제도가정보공개청구제도의우회로악용되지않도록세심한주의를기울여야할것이다. 2. 不要論에대한反論기존의제도로행정소송의원고는충분히증거를수집할수있으므로자료제출요구제도는불필요한제도인가? 정보공개청구제도및문서제출명령제도와각각비교해본다. (1) 정보공개청구제도와의비교우선정보공개청구제도와의관계에서살펴보면, 정보공개청구제도는 국민의알권리를보장하고국정에대한국민의참여와국정운영의투명성 ( 공공기관의정보공개에관한법률제1조 ) 을목적으로하는제도로서, 주관적 개인적이해관계와상관없이일반국민의지위에서바로인정되는제도이다. 반면자료제출요구제도는행정소송절차에서행정의적법성통제와무기평등을구현하기위해인정되는제도로서원고는해당정보에대하여일반국민과는차별화되는권리구제의이익을가진다. 이러한차이는취득할수있는정보의범위에도차이를가져오게될것이다. 현재는달리방법이없기때문에정보공개청구제도가현실적으로소송을위한증거수집목적으로활용되고있을뿐이고, 이는정보공개청구제도의본래의취지에들어맞지는않는다. 나아가절차상의차이도고려하여야한다. 소송외에서별도의정보공개청구절차를통해우회적으로증거를확보하는것과소송절차내에서증거를확보할수있는것중어느쪽이효과적인권리구제에더부합하는지는다언을요하지아니한다. 특히행정청이정보비공개결정을하면행정심판이나행정소송등불복절차를거쳐야만한다는점을고려하면더욱그러하다. 그러한불복절차를거치고나면정보를획득하더라도시기상으로원래의행정소송절차에서사용할수없게될것이다. (2) 문서제출명령제도와의비교다음으로, 문서제출명령제도와비교해보면, 두가지차이점이있음을알수있다. 첫째, 제출의무의범위에관한것이다. 민사소송법상 공무원또는공무원이었던

28 52 서울대학교法學 제 54 권제 4 호 ( ) 사람이그직무와관련하여보관하거나가지고있는문서 에대해서는일반적문서제출의무가인정되지아니하고 ( 민사소송법제344조제2항 ), 같은조제1항각호에해당하는경우에만문서제출의무가있다. 제1호에서규정한문서는 당사자가소송에서인용한문서 이다. 행정청이자신의주장을뒷받침하기위해문서를인용하였음에도이를서증으로제출하지아니한때에한정되므로그적용범위가매우제한적이다. 제2호에서규정한문서는 신청자가문서를가지고있는사람에게그것을넘겨달라고하거나보겠다고요구할수있는사법상의권리 를가지고있는문서이다. 그러나행정청이보관하는문서에대해서원고가열람이나교부를요구할수있는 사법상 의권리를가지고있는경우는생각하기어렵다. 제3호는 신청자의이익을위하여작성되었거나, 신청자와문서를가지고있는사람사이의법률관계에관하여작성된 문서이다. 앞의 1, 2호보다는상대적으로넓지만, 행정작용과관련된문서중일부만이이에해당될수있을것이다. 처분의상대방이아닌제3자가다투는경우라면, 처분성립과정에서작성된문서대분은상대방과사이에서작성된문서이어서여기에해당하지않을것이다. 그리고 작성 을요하므로처분성립과정에서수집된문서도제외될것이다. 또한직무상비밀에해당하는예외가인정된다. 즉, 대통령 국회의장 대법원장, 헌법재판소장, 국회의원, 국무총리 국무위원, 그밖의공무원또는그직책에있었던사람 ( 이하공무원등이라한다 ) 의직무상비밀에관한사항에관한사항이적힌문서는그소속관청또는감독관청의동의등일정한자의동의가있어야만제출의무가인정된다 ( 민사소송법제344조제1항제3호가목, 제304조내지제306조참조 ). 이와같이현행민사소송법상의문서제출명령제도로는행정청이보유한문서를제출받는데한계가있다. 97) 둘째, 문서의특정요부에관한것이다. 문서제출명령은문서의표시, 취지, 증명할사실, 제출의무자및그의무의원인등을기재한서면으로신청하여야한다 ( 민사소송법제345조, 민사소송규칙제10조 ). 다만신청인의특정을돕기위해문서목록제출제도를두고있다. 문서제출명령신청을위하여필요하다고인정하는경우에는, 법원은신청대상이되는문서의취지나그문서로증명할사실을개괄적으로표시한당사자의신청에따라, 상대방당사자에게신청내용과관련하여가지 97) 이러한한계를지적하면서법률의개정을촉구하는문헌으로는박지원, 공공기관에대한문서제출명령의개선방안에관한소고, 民事訴訟 [ 韓國民事訴訟法學會誌 ], Vol. 15, No. 1, 2011, 400 쪽이하참조. 덧붙여위글에서는정보공개청구제도를통한우회적인증거수집이당사자의증거수집권을충족시키는지의문을제기하고있다.

29 법치주의구현을위한행정소송심리절차의강화 / 崔桂暎 53 고있는문서또는신청내용과관련하여서증으로제출할문서에관하여그표시와취지등을적어내도록명할수있다 ( 같은법제346조 ). 그러나이제도를이용한다고하더라도원고인사인은여전히 문서의취지나그문서로증명할사실 을표시하여신청하여야하는부담이있다. 자료제출요구제도에서는특정이필요하지않을뿐만아니라, 제출요구의대상이되는문서등도원고가아니라법원이직권으로정한다. 따라서사인은제출대상문서등의특정또는결정과관련하여아무런부담을지지아니한다는차이가있다. 3. 도입시추가로고려할사항이상과같은이유에서이번행정소송법개정시자료제출요구제도를포함시키는것이타당하다고생각한다. 또한이미 10년가까운기간동안 5차례의수정을거쳐개정안이나온상황이어서세부적인내용도지금그대로입법해도손색이없는상태라고여겨진다. 다만, 최초로도입되는제도인만큼신중을기한다는취지에서다음과같은두가지정도의보완장치를고려해볼수있을것이다. 하나는국가안보등과관련된비밀인경우에는자료제출거부의적법여부결정을위해비공개열람 심사절차에제출할의무도면제시켜주는것이다. 공공기관의정보공개에관한법률 제20조제3항에서는 재판장은행정소송의대상이제9조제1항제2호의규정에의한정보중국가안전보장 국방또는외교에관한정보의비공개또는부분공개결정처분인경우에공공기관이그정보에대한비밀지정의절차, 비밀의등급 종류및성질과이를비밀로취급하게된실질적인이유및공개를하지아니하는사유등을입증하는때에는당해정보를제출하지아니하게할수있다 고규정하고있는바, 이와유사한조항을추가하는것이다. 다른하나는본안사건의재판부와자료제출거부의적법여부를결정하는재판부를분리하는방안이다. 현재와같은구조에서는비공개열람절차에서열람한자료가본안사건의심증형성에영향을미칠수밖에없다. 그러나적법한제출거부사유가있음에도불구하고해당문서가본안사건의심증형성에영향을미치게되는것은제출거부사유를규정한취지와반드시부합하지는않는다고보인다. 이점을고려하여제출거부의적법여부는다른재판부에서심리하도록하는방안을고려해볼만하다. 98) 나아가독일에서처럼비밀을접하는사람을최소화하기위해대법원또는 98) 민사소송법제 347 조제 4 항에서도문서제출의무의존부를심리하는과정에비공개열람 심리절차를도입하였다. 위조항을도입하는과정에서도이러한문제점이지적되어

30 54 서울대학교法學 제 54 권제 4 호 ( ) 대법원 고등법원에서만자료제출거부의적법여부를결정하도록하거나, 전담재판부를구성하는방안도생각해볼수있을것이다. V. 결론 지금까지이글에서는자료제출요구제도의도입을둘러싼논의를살펴보고, 다른나라의유사제도를독일의제도위주로살펴보았다. 2000년대이후처분성과원고적격의확대를통해행정소송의대상은비약적으로확대되었고, 새로이개정될행정소송법에서원고적격의요건을완화하고의무이행소송을도입함으로써이는더욱더확대될예정이다. 이제까지행정소송을둘러싼논의가주로 무엇을 의문제에집중되었다면, 이제는 어떻게 에대해서도고민을시작해야할때이다. 행정소송의주된목적이법치주의의실현에있음을고려한다면심리절차에있어서도행정의적법성을확보하는데걸맞은장치들이마련되고심리절차가강화되어야한다. 개정과정에서논의되어왔던자료제출요구제도가바로그시발점이될수있을것이다. 이후에진행될국회의입법절차에서자료제출요구제도가다시포함되기를희망하며이글을맺는다. 투고일 심사완료일 게재확정일 본안사건재판부구성원이외의법관이당해문서를열람하거나법원에의하여임명된검사인이문서를열람하고그판단을본안재판부에전달하도록해야한다는제안 이제기되었으나채택되지않았다고한다. 권혁재, 문서제출명령신청의범위, 인권과정의, 제 331 호 ( ), 118, 119 쪽참조.

31 법치주의구현을위한행정소송심리절차의강화 / 崔桂暎 55 참고문헌 입법자료법원행정처, 행정소송법개정자료집, 법무부, 행정소송법개정공청회자료집, 법무부, 행정소송법개정공청회자료집, 강영호, 행정소송법제26조 [ 직권심리 ] 에대한검토, 행정재판실무편람 (Ⅲ), 서울행정법원, 2002, 117쪽. 강영호, 행정소송절차에있어서의증거조사의보강, 행정재판실무편람 (Ⅲ), 서울행정법원, 2002, 127쪽. 권혁재, 문서제출명령신청의범위, 인권과정의, 제331호 ( ). 길준규, 행정소송법상의직권탐지주의에대한이해 독일행정소송법상의조사원칙을중심으로, 토지공법연구, 제44집 ( ), 259쪽. 김해룡, 국민의권리구제확충을위한행정소송법개정방향, 행정법학, 제3호 (2012), 101쪽. 박지원, 공공기관에대한문서제출명령의개선방안에관한소고, 民事訴訟 [ 韓國民事訴訟法學會誌 ], Vol. 15, No. 1, 서보국, 행정소송법개정의주요쟁점에대한비교법적고찰, 공법학연구, 제13권제2호 (2012), 79쪽. 정하중, 행정소송에있어서직권탐지주의와입증책임, 고려법학, 제64권 (2012), 205쪽. 최선웅, 행정소송법제26조의해석에관한일고찰 우리나라행정소송의독자성을모색하며, 행정법연구, 제10호 ( ), 207쪽. Arntz, Untersuchungsgrundsatz und anwaltliche Mitwirkung im Verwaltungsprozess, DVBl., 2008, 78. Bickenbach, Das in camera - Verfahren 99 VwGO i.d.f des Gcsetzes zur Bereinigung des Rechtsmittelrechts im Verwaltungsprozeß (RmBereinVpG), BayVBl., 2003, 295. Brown/Bell, French Administrative Law, 5th ed., Fischer, Fluck: Informationsfreiheit versus Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse, NVwZ, 2013, 337.

32 56 서울대학교法學 제 54 권제 4 호 ( ) Gärditz/Orth, Geheimnisschutz im Verwaltungsprozess, JuS, 2010, 317. Hufen, Verwaltungsprozessrecht, 8. Aufl., Jakob, Der Amtsermittlungsgrundsatz vor dem Verwaltungsgericht, JuS, 2011, 510. Kaufmann, Untersuchungsgrundsatz und Verwaltungsgerichtsbarkeit, Köhler-Rott, Die Mitwirkungslast der Beteiligten im Verwaltungsprozeß, BayVGl., 1999, 711. Kopp/Schenke, VwGO, 17. Aufl., Künnecke, Tradition and Change in Administrative Law An Anglo-German Comparison, Lang, in: Sodan/Ziekow, Verwaltungsgerichtsordnung Großkommentar, 3. Aufl., Manssen, Untersuchungsgrundsatz, Aufklärungspflicht und Mitwirkungsobliegenheiten im Verwaltungsprozeß, in: Verwaltungsgerichtsbarkeit und öffentliches Recht - Aufbau und Bewährung in Mecklenburg-Vorpommern, Festgabe für Haak, 1997, 63. Posser, in: Posser/Wolff, VwGO, Stand: , Edition: 25. Redeker/Kothe, Aktenvorlage- und Auskunftsverweigerung contra effektiver Rechtsschutz, VBl, 2001, 337. Rivero/Wanline, Droit administratif, 21 éd., Rudisile, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Sachs, BVerfG: Akteneinsicht im Verwaltungsprozess, JuS, 2000, 702. Schemmer, Das in-camera-verfahren nach 99 Abs. 2 VwGO, DVBl., 2011, 323. Schenke, Verwaltungsprozessrecht, 13. Aufl., Schoch, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle, Grundlagen des Verwaltungsrechts, Band III, Schoch, Verselbstständigung des in camera - Verfahrens im Informationsfreiheitsrecht? Seibert, Änderungen der VwGO durch das Gesetz zur Bereinigung des Rechtsmittelrechts im Verwaltungsprozess, NVwZ, 2002, 265. Weber, Informationsfreiheitsgesetz und prozessuales Akteneinsichtsrecht, NVwZ, 2008, Wolff, Die Pflicht der Beteiligten im Verwaltungsprozeß, BayVBl., 1997, 585. Wolff/Decker, VwGO VwVfG Studienkommentar, 3. Aufl., 2012.

33 법치주의구현을위한행정소송심리절차의강화 / 崔桂暎 57 참고자료 (1) 대법원공청회개정시안제28조 ( 자료제출요구 ) 1 법원은사건의심리를위하여필요하다고인정하는경우에는결정으로당사자또는관계행정청이보관중인관련문서, 장부기타자료의제출을요구할수있다. 2 당사자또는관계행정청은제1항의규정에의하여요구받은자료를지체없이제출하여야한다. 다만, 그자료의공개가공공의안전과이익을현저히해할우려가있는경우나법률상또는그자료의성질상이를비밀로유지할필요가있는경우에는자료제출을거부할수있다. 3 법원은당사자의신청에따라제2항단서의규정에의한자료제출거부의적법여부를결정한다. 4 법원은제3항의규정에의한결정을함에있어서필요하다고인정하는때에는자료제출을요구받은당사자또는관계행정청에게그자료를제시하도록요구할수있다. 이경우법원은그자료를다른사람이보도록하여서는아니된다. (2) 대법원개정의견제28조 ( 자료제출요구 ) 1 법원은사건의심리를위하여필요하다고인정하는경우에는결정으로당사자또는관계행정청이보관중인관련문서, 장부기타자료의제출을요구할수있다. 2 당사자또는관계행정청은제1항의규정에의하여요구받은자료를지체없이제출하여야한다. 다만, 그자료의공개가공공의안전과이익을현저히해할우려가있는경우나법률상또는그자료의성질상이를비밀로유지할필요가있는경우에는자료제출을거부할수있다. 3 법원은당사자의신청에따라제2항단서의규정에의한자료제출거부의적법여부를결정한다. 4 법원은제3항의규정에의한결정을함에있어서필요하다고인정하는때에는자료제출을요구받은당사자또는관계행정청에게그자료를제시하도록요구할수있다. 이경우법원은그자료를다른사람이보도록하여서는아니된다. 5 당사자또는관계행정청은제3항의규정에의한결정에대하여즉시항고할수있다.

34 58 서울대학교法學 제 54 권제 4 호 ( ) (3) 법무부공청회개정시안제28조 ( 자료제출요구 ) 1 법원은사건의심리를위하여필요하다고인정하는경우에는결정으로써당사자인행정청또는관계행정청에대하여당해처분과관련된자료를제출하도록요구할수있다. 2 당사자인행정청또는관계행정청은그자료의공개가공공의안전과이익을해할우려가있는경우나법률상또는그자료의성질상비밀로유지할필요가있는경우를제외하고제1항의규정에의하여요구받은자료를제출하여야한다. (4) 정부제출개정법률안제28조 ( 자료제출요구 ) 1 법원은사건의심리를위하여필요하다고인정하는경우에는결정으로써당사자인행정청이나관계행정청에대하여해당처분과관련된자료를제출하도록요구할수있다. 2 당사자인행정청이나관계행정청은그자료를공개하는것이공공의안전과이익을해할우려가있는경우나법률상또는그자료의성질상비밀로유지할필요가있는경우외에는제1항에따라요구받은자료를제출하여야한다. (5) 의원제출개정법률안 ( 박선영의원대표발의 ) 제28조 ( 자료제출요구 ) 1 법원은사건의심리를위하여필요하다고인정하는경우에는결정으로써당사자인행정청이나관계행정청에대하여해당처분과관련된자료를제출하도록요구할수있다. 2 당사자인행정청이나관계행정청은제1항의규정에의하여요구받은자료를지체없이제출하여야한다. 다만, 그자료를공개하는것이공공의안전과이익을해할우려가있는경우나법률상또는그자료의성질상비밀로유지할필요가있는경우에는자료제출을거부할수있다. (6) 법무부공청회개정시안제28조 ( 자료제출요구 ) 1 법원은사건의심리를위하여필요하다고인정하는경우에는결정으로써당사자인행정청이나관계행정청에대하여해당처분과관련된자료를제출하도록요구할수있다. 2 당사자인행정청이나관계행정청은제1항의규정에의하여요구받은자료를

35 법치주의구현을위한행정소송심리절차의강화 / 崔桂暎 59 지체없이제출하여야한다. 다만, 그자료를공개하는것이공공의안전과이익을해할우려가있는경우나법률상또는그자료의성질상비밀로유지할필요가있는경우에는자료제출을요구받은당사자인행정청이나관계행정청은자료제출을거부할수있다. 3 법원은당사자의신청에따라제2항단서의규정에의한자료제출거부의적법여부를결정한다. 4 법원은제3항의규정에의한결정을함에있어서필요하다고인정하는때에는자료제출을요구받은당사자인행정청또는관계행정청에게그자료를제시하도록요구할수있다. 이경우법원은그자료를다른사람이보도록하여서는아니된다. 5 당사자인행정청또는관계행정청은제3항의규정에의한결정에대하여즉시항고를할수있다.

36 60 서울대학교法學 제 54 권제 4 호 ( ) <Zusammenfassung> Einführung von Vorlage- und Auskunftspflicht der Behörden in das Verwaltungsprozeßgesetz 99) Choi, Kae-young * Diese Arbeit befasst sich mit der Einführung der Vorlage- und Auskunftspflicht der Behörden. Ab April 2002 ist eine Reform des Verwaltungsprozeßgesetzes durch die vom Obersten Gericht errichteten Kommission der Reform des Verwaltungsprozeßrechts vorbereitet. Bei der Reform geht es um die Einführung der Vorlagepflicht der Behörden. Ein Gesetzesentwurf der Regierung wurde am 20. März 2013 veröffentlicht. Aber im Entwurf wird die Vorlagepflicht der Behörde nicht gefunden. Diese Arbeit verglierdert sich in drei Teile. Zuerst wird über die Reformsgeschichte geschildert. Als nächstes werden die ähnlichen Institutionen von den anderen Rechtsordnungen, insbesondere von Deutschland untersucht. Als letztes soll versucht werden, Möglichkeiten und Erfordernisse für die Einfürung der Vorlagepflicht der Behörden zu argumentieren. Stichwörter: Vorlage- und Auskunftspflicht der Behörde, Reform des Verwaltungsprozeßgesetzes, Amtsermittlungsgrundsatz vor dem Verwaltungsgericht, in camera - Verfahren * Associate Professor, College of Law/School of Law, Seoul National University.