<C0CEC5CDB3DDB0FCB7C320C5EBBDC5B1D4C1A6C1A6B5B520B0B3BCB1B9E6BEC828666F6E E687770>

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1 인터넷관련통신규제제도개선방안 녹색소비자연대

2 목차 I. 서론 1 1. 통신규제정책의원리와인터넷규제제도의중요성 1 1) 문제의제기 1 II. 국내정책 8 1. 초고속인터넷서비스기간역무화 8 1) 초고속인터넷서비스기간역무화의배경 8 2) 초고속인터넷서비스기간역무화에따른규제내용 인터넷전화서비스기간역무화 18 1) 인터넷전화서비스초기의규제환경 18 2) 인터넷전화기간역무화 20 3) 인터넷전화정책및상호접속료, 망이용댓가산정기준 무선인터넷망개방정책 망중립성문제 - 인터넷공유기설치시추가요금문제 인터넷가버넌스 - 인터넷주소자원에관한정책 IPTV 서비스 54 III. 해외사례 초고속인터넷서비스의규제문제 인터넷전화서비스에대한규제정책 64 1) 미국의인터넷전화서비스정책 64 2) 영국의인터넷전화서비스정책 66 3) 인터넷전화서비스에대한경제적규제와비경제적규제 - 각국정책비교 망중립성에대한논의 74 1) 망중립성논의의배경 74 2) 망중립성논의에서부가장비의문제 80 3) 망중립성관련의회입법안 83 4) 망중립성논의의몇가지쟁점 인터넷가버넌스 IPTV 관련규제정책 99 1) 미국의경우 99 2) 유럽의경우 101 IV. 결론 102

3 1. 초고속인터넷서비스기간역무화평가 인터넷전화서비스정책평가 무선인터넷망개방정책평가 인터넷공유기문제에대하여 인터넷가버넌스에대한평가 IPTV 114 부록 116 부록 1) 미국에서의망중립성법안도표 117 부록 2) Excerpts from Network Neutrality Act of 2006 (H.R.5273) submitted by Ed Markey (Democrat, Mass.) 121 < 표차례 > < 표 1> 제공사업자별초고속인터넷서비스의가입자수추이 10 < 표 2> 초고속인터넷서비스의시장점유율추이 11 < 표 3> 가입자수와월평균매출액 19 < 표 4> 주요선진국인터넷전화현황 20 < 표 5> 전화시장연도별매출액 20 < 표 6> 국내인터넷전화서비스및장비시장매출액전망 20 < 표 7> 유선전화와 070 인터넷전화의요금비교 25 < 표 8> 초고속인터넷서비스가입자수 102 < 그림차례 > < 그림 1> 초고속인터넷서비스의가입자증가율추이 10 < 그림 2> 무선인터넷망개방의범위 30 < 그림 3> 인터넷전화서비스에대해서부과하고있는각종규제정책 1 70 < 그림 4> 인터넷전화서비스에대해서부과하고있는각종규제정책 2 71

4 I. 서론 1. 통신규제정책의원리와인터넷규제제도의중요성 1) 문제의제기 정보통신정책은정보통신관련사업의발전을통해궁극적으로소비자편의를도모함으로써공공이익을증진시키는것을목적으로한다. 1) 여기에서정보통신관련사업의발전은우리현실에서는보통정보통신산업의육성, 진흥, 발전을의미하며, 그러한산업의육성과진흥을위한수단은일반적으로사전적규제에해당하는통신규제수단을통해사업자간공정한경쟁환경을조성함으로써경쟁을활성화하는것을의미한다. 또한소비자의편의란이러한사업자간경쟁을활성화함으로써소비자의이용후생을증대시키는것을목적으로하며, 시장에서의사업자간경쟁을통해서소비자들이정보통신수단의혜택을제공받지못하는경우에는 " 보편적서비스 "(universal service) 와같은규제수단을통해서일종의사회복지정책의차원에서정보통신수단을모든이용자 / 소비자들이균등한조건에서이용할수있도록하는것을목적으로하는것이라할수있다. 지난 80년대이후세계적으로통신정책은대부분그이전에국가의공공적투자에의해생겨난국가독점적인통신사업자에대하여민영화 (privatization) 와시장개방 (liberalization) 을통하여경쟁을제도화하는과정에서생겨났다. 2) 우리나라에서도그러한흐름속에서국가공기업이었던한국통신이민영화하는과정을밟았으며, 그이전에시외전화시장에서의경쟁도입, 시내전화시장에서의경쟁도입정책에따라경쟁사업자가진출하였고, 경쟁사업자가기존의독점지배사업자인한국통신에대하여공정한경쟁환경속에서경쟁할수있도록하기위하여상호접속제도 (interconnection) 와가입자망공동활용제도 (LLU, local loop unbundling), 정보의공동이용과같은망개방정책 (open access policy) 을도입하였다. 또한이러한망개방정책이국가기간망으로분류된사업자들에게부과된것과는다른한편으로기존망을활용하여부가가치서비스를제공하는경우에는부가통신서비스로분류하여신고이외에는정부의별다른규제를받지않게하였다. 3) 1) 정보통신정책규제정책을가장포괄적으로집성하고있는전기통신사업법은정보통신정책의목적과관련하여제 1 조에서 " 이법은전기통신사업의운영을적정하게하여전기통신사업의건전한발전을기하고이용자의편의를도모함으로써공공복리의증진에이바지함을목적으로한다 " 고규정하고있다. 2) 물론모든통신사업자가국영기업으로시작되었던것은아니다. 미국의경우에는 AT&T 와같은거대통신사업자가통신사업을독점하였기때문에미국에서의통신정책은 AT&T 에대한구조적인분리를통해경쟁을활성화하면서생겨났다. 3) 우리나라의사업자분류에는이같은기간통신사업자와부가통신사업자이외에도사설망사업자나독자적인설비를보유하지못하였으나설비를임대하는등의방식으로활용하는사업자를별도로별정통신사업자로분류하여다른규제를적용하고있으나기본적으로는기간망사업자와부가통신사업자의 2 분류가규제정책상가장중요한의미를지닌다

5 우리나라에서인터넷서비스는 90년대초부터일반에게상업적인서비스로제공되기시작했으며 4) 초기에는공중전화회선을통한인터넷접속서비스와전용회선임대사업으로제공되었다. 공중전화회선을통한인터넷접속서비스는처음부터사업자간경쟁이허용되는서비스였고, 전기통신사업법상사업자분류에서도부가통신서비스에해당하는것으로분류되어거의아무런정부의규제를받지않았다. 5) 이러한이유로해서 2000년대초까지불과 5년내외의기간동안에국내인터넷접속서비스사업자는폭발적으로증가하며인터넷이용인구도역시폭발적으로증가한다. 6) 2002년도 ITU 통계를기준으로하더라도 2002년도까지우리나라는세계에서아이슬란드 (60.8%), 스웨덴 (57.3%) 에이어 55.2% 의인터넷보급률을가진세계에서가장인터넷보급률이높은국가에속하는것으로나타난다. 7) 또한 xdsl, 케이블모뎀을포함하는광대역인터넷가입자현황으로보면 2004년에는 11.2백만명이가입한것으로나타나전체가구의 73% 에해당하며이것은당시세계제1위에해당하는것이었다. 8) 그런데이와같이성공적으로보급, 확산된초고속인터넷서비스에대하여정부는 2004 년 7 월 21 일고속인터넷접속서비스를기간역무에포함시켰으며, 이어서같은해인 2004 년 도 9 월 2 일에는인터넷전화서비스 (VoIP) 에대해서도기간역무에포함시킨다. 9) 이때를깃점으로하여우리나라인터넷관련서비스는미국이나유럽에서처럼소위비규제정책 (hands off policy) 혹은최소규제정책 (light regulation policy) 의대상이아니라기존의기간통신사업자와동일한통신규제의대상으로서분류되게되며, 이후더욱강화된형태의규제정책이연이어적용되게되는근본적인시발점이마련된다. 그러나인터넷관련서비스에대하여과연정부가이러한강력한통신규제제도를그대로 4) 초기에는한국통신이 1994 년초부터코넷 (KORNET) 서비스로인터넷접속서비스를처음일반에게개방하였으나, 본격적으로상업화된서비스는 1994 년 8 월에허진호박사가시작한아이네트 (INET) 의인터넷접속서비스였다. 5) 우리나라에서초고속인터넷서비스가급속히확산, 보급된원인과관련하여, 여러가지설명들이있으나대체로크게두가지견해로요약되는데하나는국가가정책적으로인터넷서비스의보급, 확산을장려하였다는견해와초기부터인터넷서비스가부가서비스로서거의아무런정부의규제를받지않았기때문에사업자간경쟁을통해급속하게보급, 확산되었다는견해가있다. 한가지분명한것은인터넷서비스가상업적인서비스로시작되던 1990 년대전반기에는한국통신의경우에는한국 PC 통신을제외하고는인터넷서비스개발, 보급, 확대에소극적이었으며여전히 ISDN, ATM 과같은서비스개발에주력하고있었으며정부가인터넷서비스의보급, 확대를위해본격적으로공공정책적으로지원책을강구하기시작한것은 1998 년아시아경제위기가구체화되면서부터였다는사실이다. 6) "2001 한국인터넷백서 "( 한국전산원, 2001) 를보면 17 개상용망사업자와 5 개공공망사업자가존재하는것으로나타나있으며, 7 세이상 ' 한달에한번이상 ' 인터넷을이용하는인구는 1,904 만명 (7 세이상인구중 44.7%) 이며, '1 주일에한번이상 ' 사용하는이용자수는 1,811 만명으로나타났다. 7) " 인터넷연감 2004", 한국인터넷진흥원 / 전자신문사 2004, p.557 ITU, 2003 년통계재인용 8) Ibid, p.557, Paul Budde Communication 통계재인용 9) 뒤에좀더상세히분석하겠지만, 2004 년도의초고속인터넷접속서비스와인터넷전화서비스가기간역무화되는것은각각전기통신사업법시행규칙개정과고시제정을통해서이루어진다. 전기통신사업법상기간역무로분류되는사업자는정부로부터상당히강력한규제를받게됨에도불구하고기간역무분류대상지정이행정부의시행규칙개정과고시제정으로이루어진다는것자체가현행통신관련규제제도의법적틀이얼마만큼취약한것인가를잘보여준다고하겠다

6 적용하는것이현재제공되고있는인터넷관련서비스의활성화를위해서나장기적으로이분야의산업의육성, 발전을위해서바람직한것인지여부는지금으로서는확실치않다. 한가지분명한것은본고에서도살펴보겠지만지금까지도미국과유럽, 일본등세계대부분 IT관련선진국가들의경우에는인터넷관련서비스에대하여우리나라에서처럼강력한규제정책을적용하지않다고하는사실이다. 그럼에도불구하고, 정부의정책담당자들은우리나라의인터넷관련규제정책이그처럼예외적으로수립되고집행되는것은상대적으로앞서가는우리의초고속인터넷보급률등에서보여지듯이 IT분야에서의우리나라의선도성때문에불가피한측면이있다고설명하거나따라서향후이들국가들도우리나라에서처럼일반통신규제정책과동일한수준의규제제도를도입하게될것이라고설명한다. 10) 또한보다원론적으로우리나라통신규제제도에서기간역무란단순히독점적설비를보유한사업자에한정된것이아니라공공이익과국가산업전반에미치는영향등보다포괄적인고려속에서규정되는것이므로외국의일반적인통신규제의범주와는다르다 11) 는설명을하기도한다. 그러나우리나라통신정책의특수성을거론하기이전에통신규제정책도공공정책으로서공공정책의기본원리를벗어나서수립되는것은아니며, 통신규제정책은일반적인경쟁정책과는달리국가나독점등에의해필수설비를자연독점으로보유하고있는사업자가망외부효과 (network externality) 나고착효과 (lock-in effect) 와같은정보통신서비스자체의특징을갖고있기때문에사전규제 (ex ante regulation) 를통하여유효경쟁 (effective competition) 을이루려고하는것일뿐, 통신규제정책수단이어떠한시장상황에서나보편적으로적용되는것은아니다. 따라서인터넷관련서비스와같은기존의전통적인통신서비스가아닌새로운인프라환경속에서제공되는새로운서비스에대하여전통적인통신규제정책이나수단을그대로적용하는것이과연적절한지여부에대해서는근본적인검토가필요하다. 뿐만아니라, 인터넷에대한규제정책은단순히여러통신관련서비스에대한규제중의 하나에그치는것이아니라는사실에도주목할필요가있다. 인터넷은오늘날세계정보 통신서비스가디지털화, 네트워크화, 융합화로나아가면서유무선통합, 유비쿼터스화와 함께궁극적으로 All-IP 화로나아가는데있어서가장보편적인기반네트워크 (infrastructure) 로등장하고있다. 이미잘알려져있듯이이같은 All-IP 화 12) 상황에서 는융합화가가속화되며이에따라규제방식도전통적인수직적 (vertical) 규제에서수평 적 (horizontal) 규제로바뀌어가고있음은주지의사실이다. 13) 10) 그러나이글이쓰여지는 2007 년초까지도세계어느나라에서도우리나라에서처럼인터넷관련서비스에대하여일반통신규제와동일한규제를적용하는사례는거의없는실정이다. 11) 전기통신사업법제 4 조 2 항에따르면 " 기간통신사업은전기통신회선설비를설치하고, 이를이용하여공공의이익과국가산업에미치는영향, 역무의안정적제공의필요성등을참작하여전신 전화역무등정보통신부령이정하는종류와내용의전기통신역무 ( 이하 " 기간통신역무 " 라한다 ) 를제공하는사업으로한다." 고규정되어있다. 12) 동일한 All IP 화라하더라도이를수용하는주체에따라표현방식은많이달라진다. 예컨대 ITU 의경우에는오래전부터이를 Next Generation Network(NGN) 이라는용어를사용하여왔으며, 미국에서는 IP enabled Service 라고하여별개의네트워크라는개념이아니라어디까지나인터넷프로토콜 (IP) 에기반한서비스로서결국은인터넷임을강조하고있다

7 그럼에도불구하고인터넷관련서비스에대한규제에있어전통적으로설비기반의수직적통합개념으로형성되어있는통신규제제도의기간역무개념을그대로적용한것은그런점에서장기적으로 All-IP화와융합환경을전제로한규제정책은아니었던것으로생각된다. 최근들어정보통신부는통신분류제도개선을포함하여중장기통신정책방향을전체적으로개편하기위한논의를전개하면서망과서비스를분리하고계층별수평규제체계로전환하며, 규제완화를통해경쟁활성화를추진해나갈것을제시한바있는데 14) 실제로이러한방향에따라역무분류및관련규제정책이어떻게변화해갈것인지는여전히불명확한상태로남아있다. 13) EU 의경우에는 Directive 2002/21/EC 에서이같은수평적규제를명문화하였고, 미국의경우에도 1996 Communication Act 이후에망과서비스를분리하여규제하는것이일반적인추세로서향후방송통신융합환경에서수평적규제제도의도입은거의불가피한것으로받아들여지고있다. 14) " 분류제도개선방안마련을위한공청회 " 자료집, , " 중장기통신정책방향마련을위한공청회 " 자료집, , 정보통신부, 정보통신정책연구원 - 4 -

8 II. 국내정책 1. 초고속인터넷서비스기간역무화 1) 초고속인터넷서비스기간역무화의배경 정보통신부는 " 통신시장현황과경쟁정책방향 " 이라는보고서 15) 를마련하고당정협의를거쳐 2004년 7월 24일발표하였다. 이보고서를보면당시정보통신부의정책방향이 KT의민영화라고하는새로운환경에처하게된상태에서향후이에어떻게대응할것인가하는것을고민한흔적이엿보인다. 당시보고서에서정보통신부는통신시장의상황을통신시장성장률둔화와경쟁격화로후발경쟁사업자의경영이악화되면서경쟁체제가후퇴하는것을우려했고, KT의민영화에따라이같은상황이더욱심화될것으로전망하면서선발사업자의시장지배력전이를막고, 과당경쟁을억제하며, 시장성숙, 자금부족, 과당경쟁등으로인해설비기반경쟁에한계를노정하고있는후발사업자들을위해망개방정책을통해서비스경쟁으로전환할것을예고하였다. 특별히초고속인터넷서비스의시장상황과관련하여이보고서는가입자유치를위한마케팅경쟁이치열하고, 당시로서는유효경쟁가능성이보이는듯하나두루넷, 온세통신이법정관리에들어가는등과당경쟁으로인한시장집중이우려되고 16), 전국적인가입자망을확보하고있고, VDSL과같은신기술보급능력도보유하고있으며, 월등한자금력과브랜드파워를보유한 KT로의시장집중이우려되는상황이라고보고있었다. 이보고서를보면당시정보통신부는인터넷서비스가이미전국민이사용하는핵심통신인프라임에도불구하고, 부가통신서비스로규정되어있어서 " 국가전체차원의안정적인인터넷망운영에어려움 " 이있고 KT가독점적이윤을위한공격적인마케팅으로 " 시장의과열현상과후발사업자의유동성위기를초래 " 하고있으므로, 초고속인터넷서비스를기간역무로하여주요사업자간상호접속 (interconnection) 의무를부과하고, 초고속인터넷서비스시장의필수설비인가입자망공동활용제도 (LLU, local loop unbundling) 를도입하는한편, 시장지배력을보유한사업자에대해서는요금및결합상품 (bundling) 규제를통해시장의공정경쟁여건을조성하는것을정책방향으로구체화하고있었다. 당시의초고속인터넷접속서비스시장경쟁상황을구체적인통계로보면 2002 년도부터 초고속인터넷서비스가입자의증가율추이는점차로떨어지기시작했으며 17) 2003 년 12 15) " 통신시장현황과경쟁정책방향 ", 정보통신부 16) 이보고서에따르면당시후발사업자의부채규모는하나로통신이 2 조 2,392 억원, 데이콤 1 조 9,982 억원에달하였으며두루넷, 온세통신은법정관리상태로들어간것으로보고되고있다. 17) 별표초고속인터넷서비스가입자증가율추이, " 초고속인터넷의기간화와규제제도의변화 " 곽정호, 정보통 - 5 -

9 월기준으로초고속인터넷서비스시장의사업자별가입자수는 KT 559만명, 하나로통신 273만명, 두루넷 129만명, 온세통신 42만명, 드림라인 15만명, 데이콤 20만명, 부가통신사업자 62만명 (CATV SO 포함 ), 별정통신사업자 18만명순으로이를시장점유율로환산하여분석해보면상위 3개사의시장점유율이 86% 를차지하고있는것으로나타난다. 구체적으로 KT 50.0%, 하나로통신 24.4%, 두루넷 11.6%, 온세통신 3.8%, 드림라인 1.3%, 데이콤 1.8%, 부가통신사업자 5.5%, 별정통신사업자 1.6% 의분포가된다. 18) < 그림 1> 초고속인터넷서비스의가입자증가율추이 구분 02년 12월 03년 6월 03년 12월 KT 4,922,395 5,348,086 5,589,058 하나로통신 2,872,351 2,968,862 2,725,563 두루넷 1,301,620 1,280,667 1,293,364 온세통신 452, , ,062 드림라인 169, , ,598 데이콤 146, , ,704 부가통신사업자 367, , ,213 별정통신사업자 174, , ,047 합계 10,405,488 11,019,698 11,178,612 < 표 1> 제공사업자별초고속인터넷서비스의가입자수추이 신정책제 16 권 5 호통권 343 호 p. 30 에서재인용 18) 별표제공사업자별초고속인터넷서비스의가입자수추이, 초고속인터넷서비스의시장점유율추이, Ibid p.31 과 p.32 에서각각재인용

10 구분 02년 12월 03년 6월 03년 12월 KT 47.3% 48.5% 50.0% 하나로통신 27.6% 26.9% 24.4% 두루넷 12.5% 11.6% 11.6% 온세통신 4.3% 4.5% 3.8% 드림라인 1.6% 1.4% 1.3% 데이콤 1.4% 1.4% 1.8% 부가통신사업자 3.5% 4.1% 5.5% 별정통신사업자 1.7% 1.5% 1.6% < 표 2> 초고속인터넷서비스의시장점유율추이 이러한가입자수변화추이에서나타나는것은전반적으로가입자증가율이둔화되고있음에도불구하고 KT와데이콤의경우에는가입자가꾸준히증가하는반면, 여타경쟁사업자들의경우에는가입자수가다소줄어드는현상을보이고있다는점이었다. 한가지특기할점은부가통신사업자분류속에포함되어있는 CATV SO의경우에는꾸준히시장점유율이증가하고있는것으로나타나는데이것은당시케이블모뎀방식이 DOCSIS 2.0의상용화와함께전송속도및품질향상이이루어져경쟁력을갖게되었음을보여준다. 그러나그렇다고하더라도사업자간경쟁이치열해지는것이이용자에게경쟁으로인한소비자후생증대효과를가져오는이상, 후발사업자가다소간가입자수에서밀린다고하여바로일반적인통신규제제도를도입할만한정당성이충분하다고할수는없는상황이었다. 그럼에도불구하고당시정보통신부가기간역무화를강력히주장한배경에는앞에서도설명한바있지만인터넷망의안정적운영에문제가있다고본점이있었고, 또경쟁정책차원에서는사업자간경쟁이 KT가독점하고있는유선전화서비스시장에서얻은초과이윤을이용하여초고속인터넷시장에서과감한투자 (VDSL) 와경품, 요금할인등가입자유치경쟁을유발하여사업자를압박한다는교차보조 (cross subsidy) 에대한문제의식이있었던것으로보여진다. 특히전국인터넷망의안정적운영과관련하여정보통신부는민영화된 KT가네트워킹백본에서갖는지배적인위치때문에특별히강력한규제도입을고려했던것으로보인다. 이것은당시유선데이터상호접속전담반발표자료등을통하여 ISP들의백본연동등과관련된문제들을종합적으로분석발표한바있던김희수의 " 인터넷상호접속공정경쟁이슈와정책대안 " 이라는보고서 19) 에그내용이세부적으로기술되어있다. 김희수의보고서에서는 2002 년도현재국내인터넷백본서비스시장은 KT 와데이콤의 복점체제, 진입장벽존재, KT 와데이콤의시장지배력남용문제및상호접속협정투명 성부족등을고려할때유효경쟁에이르지못한것으로판단되므로, 인터넷상호접속 협정의투명성과공정한경쟁및시장구조의집중완화를위한정책방안을적극적으로 검토할필요가있다고지적 20) 하고있다. 19) " 인터넷상호접속공정경쟁이슈와정책대안 ", 김희수, , KISDI 이슈리포트 03-10, 정보통신정책연구원 - 7 -

11 이보고서에의하면당시 KT와데이콤의인터넷백본시장에서의사업자점유율은 2002 년말총접속용량을기준으로 KT 57%, 데이콤 43% 의복점형태를이루고있는것으로나타나있다. 또한이같이트래픽의거의대부분을차지하는두사업자의접속점이서울에집중되어있어장애시의국내인터넷망의안정성문제와지방내에서교환될수있는트래픽의서울우회라는비효율성의문제도지적되고있었다. KT와데이콤이백본시장을복점함으로써시장지배력을남용하는불공정행위로서김희수의보고서는가장대표적으로동등접속 (peering) 의거부를들고있다. 즉, KT와데이콤두사업자는입출입트래픽이비슷한수준인하나로통신이나, KT로의트래픽이훨씬많은 IDC형 ISP인엔터프라이즈네트웍이나 30여개의 ISP의상호접속체인 KINX에대하여이들을동등접속대상으로인정하지않고중계접속 (transit) 을요구하였고, 지역내트래픽교환을위해설립된부산 IX에대해서도동등접속을허용하긴하였으나접속용량을소규모로제한하고있음을들고있다. 뿐만아니라이두사업자들은상호접속회선의용량증설요구에대해서도이를거부하거나지연하고, 이를통해접속조건에서도협상력우위를확보하고있었으며, 중계접속의경우에도이들사업자의전용회선을끼워팔기를요구하였고실제로는가격차별이심한회선료에 " 회선료 + 20%" 형태로중계접속료를부과한것으로나타난다. 더나아가서이들양사업자들은직접적으로중계접속하는 ISP 이외의다른하위 ISP에대해서는망식별번호 (AS) 를이용하여필터링함으로써접속을허용하지않았고, full transit에대해서는프리미엄요구를부과하는등백본에서의시장지배력을이용하여불공정행위를하고있는것으로평가되고있었다. 그러나이같은불공정행위와는다른측면에서요금수준과관련해서는 KT와데이콤의중계접속 (transit) 요금은비슷한수준에서유지되어왔으며, 당시하나로통신의 IX 기능이강화되면서 ISP 유치를위한요금경쟁이나타나고있다는사실도함께지적되었다. 또한이보고서는모든 ISP가 KT와데이콤중하나또는모두에상호접속되어있는상황에서 ISP들이별도로직접적동등접속 (peering) 연합체를결성하여국내인터넷에대한보편적연결기능을갖는다는것에대하여현실성이미약한것으로보았다. 이보고서에서는당시 30여개의 ISP가회원사로있는 KINX가나머지 50여개의 ISP를추가회원사로확보하는것을사실상불가능할것으로보았다. 21) 김희수의보고서는이처럼당시초고속인터넷서비스백본시장에서 KT 와데이콤복점사 업자가지배력을남용하여경쟁제한행위를함으로써결과적으로국내인터넷망의안정적 운영을해치고있다고진단하고, 이에대한해결책으로 ISP 사업을기간통신역무에포함 할것을제안한다. 즉, 당시에는 ISP 사업이부가통신역무로만분류됨에따라, 규제가 필요한경우에도지배적 ISP 에대한상호접속협정체결의무나협정인가등의사전규제 20) Ibid, 김희수, p.22 21) 이같은전망이얼마만큼개연성이있었던것이었는지는확실치않다. 그러나 2003 년 12 월말까지 KINX 와연동되고있는 ISP 는 35 여개사로총연동폭은 44Gbps 정도에이르는것으로나타났으며 ( 인터넷연감 2004, 한국인터넷진흥원 / 전자신문사, ), 2005 년 12 월말까지도이숫자는여전히 36 여개사에 2005 년 12 월말기준총연동대역폭은 95Gbps 로연동대역폭만두배넘게증가했을뿐, 기간역무화이후에뚜렷하게 KINX 에연동한사업자가증가하지는않은것으로나타난다

12 를적용할수없으므로 ISP사업 ( 전체혹은백본서비스혹은백본서비스와 IX사업 ) 을기간통신역무로분류되도록전기통신사업법의개정을검토해야하며, " 전기통신설비의상호접속기준 " 고시제3장 ( 데이터망간상호접속 ) 규정을개정하여초고속인터넷시대에맞게 ISP의인터넷상호접속을데이터망상호접속에포함해야한다고주장 22) 했던것이다. 2) 초고속인터넷서비스기간역무화에따른규제내용 정보통신부는 2004 년 7 월 20 일전기통신사업법시행규칙을개정하여기간통신역무에 인터넷접속역무를포함시켰다. 23) 전기통신사업법상기간통신사업자는사업규모및시장점유율등이정보통신부령으로정하는기준에해당하는기간통신사업자 ( 시장지배사업자 ) 의경우에는정보통신부장관으로부터약관승인을받아야하며, 약관속에서요금규제를받게된다. 현재우리나라통신서비스사업자중시내전화서비스와이동전화서비스의경우시장지배사업자에대해서는요금에대하여보수율규제를적용받고있는데이것은정통부장관이매년정하는투자보수율에의하여필요수입액을결정하고이를기초로요금을인가하는방식이다. 그러나이러한요금규제방식은요금인가의시기나절차가명확하지않아규제의투명성과예측가능성이결여되어있으며, 원가의적정성에대한논란, 사업자에대한생산성향상동기부여결여에따른 Averch-Johnson 효과 24) 등이문제점으로지적되고있다. 25) 또한기간통신사업자중에서시장지배사업자는상호접속 (inter- connection) 과가입자망공동활용제도 (LLU) 및설비의공동이용, 정보의공동이용등의의무를지게된다. 특별히상호접속제도와관련하여정보통신부는상호접속기준고시를개정하여인터넷망상호접속기준을마련했는데이에따르면인터넷망간상호접속시접속호의처리와관련된정보는전기통신설비의제공기준에따라제공하되접속방식과용량, 부가적인접속호의처리에대해서는사업자간상호협의에따르도록하되, 인터넷접속서비스사업자는자기인터넷망의운영현황과인터넷접속조건을공개하도록하였다. 26) 현행전기통신사업법상기간통신사업자는보편적서비스의손실분담금을납부하는분담 사업자의범위에포함되게되므로초고속인터넷접속서비스가기간역무화됨에따라분담 대상의범위도초고속인터넷접속서비스사업자에게까지확대되게되었다. 22) Ibid, 김희수, p.31 23) 전기통신사업법시행규칙 " 제 3 조 ( 기간통신역무의종류와내용 ) 5. 인터넷접속역무 : 전기통신설비를이용하여인터넷접속을제공하는전기통신역무 " 24) Averch Johnson 효과란공공규제정책에의해 " 허용된이윤 " 이일정한비율에따르게될경우에는사업자가과잉투자를하게될유인을갖게된다는것을뜻한다. 25) " 초고속인터넷의기간화와규제제도의변화 ", 곽정호, 정보통신정책제 16 권 5 호통권 343 호 p.35 26) " 전기통신설비의상호접속기준 " 정보통신부고시제 호참조 - 9 -

13 또한전기통신사업법에서는결합판매를금지하는규정을두고있는데, 전기통신사업법제36조의 3에근거한 " 전기통신사업의금지행위의유형및기준 " 에관한고시에서는서비스와설비의차별적제공및독점적서비스와경쟁적서비스의결합이용강제등을금지하고있으며, 전기통신사업법시행규칙제19조의 2 제2항의규정에따라정보통신부장관이지정한전기통신사업자는지정한전기통신역무를결합판매하여서는안된다고명시하고있다. 이에따라초고속인터넷접속서비스가별도기간역무로분류됨으로써시내전화시장에서독점적지위를가지고있는 KT와같은시장지배사업자는또다른경쟁적서비스인초고속인터넷접속서비스의결합서비스로제공할수없게되었다. 정보통신부는인터넷서비스의기간역무화에이어 2005년 6월 28일에 KT를초고속인터넷시장지배사업자로지정한다. 정보통신부는당시 KT가초고속인터넷서비스시장점유율이 55% 에달하며, 브랜드파워와대고객인지도등이경쟁업체에게진입장벽이될수있다고간주하여이같이판단했다고당시보도자료를통해밝혔다

14 2. 인터넷전화서비스기간역무화 1) 인터넷전화서비스초기의규제환경 우리나라에서는 2000년 1월에국내최초로새롬기술이 PC to PC의방식으로인터넷전화인다이얼패드서비스를제공한이후, 2003년말까지가입자가 20여만명에이르는등서비스를차별화한틈새시장으로성장하였다. 정보통신부는다이얼패드서비스가시작되었을때처음으로인터넷전화에대한유권해석을내린바있는데 PC to PC 방식으로제공되는인터넷전화는부가통신역무에해당하는것으로분류하였으나, Phone to Phone 혹은 PC to Phone의형태로제공 ( 당시새롬기술의다이얼패드는부분적으로이에해당 ) 하는것은기존의전화역무즉기간역무에해당하는것으로판정하였다. 정보통신부의평가에의하면당시새롬기술의다이얼패드와같은형태의인터넷전화서비스는다음과같은몇가지문제점을안고있었던것으로간주되었다. 즉, 1)QoS가보장되지않는낮은통화품질및통화단절현상, 2) 기존유무선전화망과의상호접속미흡으로인한착신서비스불가능, 3) 사업자의임의착신번호부여 27) 이러한이유로하여정보통신부는다이얼패드서비스가시작된초기부터인터넷전화에대하여비교적강력한규제수단을행사하였다. 예컨대제57차통신위원회에서는새롬기술의이용약관에서인터넷전화를이용하다전화가끊어지더라도이용자에게일체의손해배상을하지않는다고규정되어있던것을합리적인범위안에서손해배상규정을마련하라고명령하였으며, 다이얼패드와같은인터넷전화서비스자체는별정통신사업에해당하므로별정통신사업자로등록하지않고서비스를제공한행위에대해서도과징금을부과하였다. 이와같은이유로해서우리나라는세계적으로앞선초고속인터넷서비스보급률을갖고있었고, 2000년이라는비교적이른시기에상용서비스로서인터넷전화서비스를선보였음에도불구하고 2004년에이르기까지전체전화서비스시장에서점유율 1% 내외에머무르는저조한보급률을보였다. 가장최근의통계인 KISDI의 2006년통계에따르면현재국내인터넷전화가입자수는개인과법인을포함하여약 88만명에지나지않으며, 월평균매출액도약 78억규모에불과하다. 이것은아래일본이나미국, 영국등과비교해볼때현저하게낮은수준이며, 리서치전문기관인 IDC가 2004년과 2005년에각각사업자면담조사결과거시경제지표, 기술및서비스발전추세등을고려하여시장규모를예측한수치보다도현저하게낮은수준에해당한다. 28) 27) "2005 한국인터넷통계집 ", 한국인터넷진흥원, p ) 이하표 5-7-4, 는모두 Ibid, 한국인터넷진흥원 p.278, p279 에서재인용

15 ( 06.9월말기준, 명, 백만원 ) 가입자수 ( 회선수 ) 월평균매출액 계 개인 법인 계 개인 법인 883, , ,919 7,825 1,681 6,144 출처 : 인터넷전화시장현황조사시 (KISDI, 06. 8) 사업자제출자료 < 표 3> 가입자수와월평균매출액 비고 일본 미국 영국 년말가입자 년말가입자약 시장규모 약 60만명 250만명 -2003년말 1.1억달 년 1,300만에 년에약 700만에러규모시장형성 이를전망 이를전망 주요사업자 소프트뱅크, KDDI 브로드보이스, 중소 VoIP업체등 BT, Callserve 제도화현황 - 전송서비스로분류, 단 - 기술중립적입장 년 11월 25개 PC to PC 서비스는정보견지사업자에게착신번호서비스로분류 - BT에 055번호할부여 - 요금등경제적규제는당 - 통화품질에따라 050 소극적긴급통신, US의무 - 상호접속 USF규제번호부여보안등사회적규제는적이슈에관심극적 출처 : 정보통신정책연구원 ( ) < 표 4> 주요선진국인터넷전화현황 ( 단위 : 억원, %) 구분 인터넷전화 1,085(1.5) 1,978(2.9) 3,682(5.4) 5,914(8.9) 8,083(12.5) PSTN 69,513(98.5) 67,134(97.1) 64,208(94.6) 60,546(91.1) 56,723(87.5) 합계 70,598(100) 67,112(100) 67,890(100) 66,460(100) 64,806(100) 주 ) ( ) 안의수치는전체전화시장에서해당분야매출액이차지하는비율을나타냄 < 표 5> 전화시장연도별매출액 ( 단위 : 억원 ) 연도 2005년 2006년 2007년 2008년 2009년 CAGR 서비스시장 1,570 2,375 4,472 7,540 9, % 장비시장 1,046 1,442 1,942 2,390 2,635 33% 출처 : Korea VoIP Services and Equipment 2005~2009 Forecast and Analysis (IDC, 2006) < 표 6> 국내인터넷전화서비스및장비시장매출액전망

16 2) 인터넷전화기간역무화 2000년대초기인터넷전화에대한규제제도및인터넷전화활성화정책의미비로인해인터넷전화서비스의시장보급이지지부진한상태에머무르고있었음에도불구하고세계적으로는인터넷전화가기존전화서비스의대체재로서보급이날로증가하고, 또한향후 All IP화상황을전망할때어쩔수없이정부도 IT839 정책에서인터넷전화서비스를주요활성화응용서비스로설정하였다. 이에따라정보통신부는 2004년 9월 2일, 전기통신사업법시행령제3조제6호에의거하여정보통신부고시 ( 정보통신부고시제 호, ) 로인터넷전화역무를기간역무로지정하기에이른다. 이고시에서는인터넷전화역무를 " 전기통신설비를이용하여통화권구분없이인터넷을통해음성등을송신하거나수신하게하는전기통신역무. 다만, 개인용컴퓨터를이용하여회원간에음성등을송신하거나수신하는것은제외한다." 고규정하였다. 여기에서 " 통화권구분없이 " 란인터넷전화의기술특성을감안하여, 전기통신사업법상유선전화에대하여정보통신부장관이지정하여고시한시내외통화권구분을적용하지않는다는의미이며, 국제전화는이에해당하지않는다는것을의미한다. 또한 " 음성등 " 이란인터넷망을통해전송되는음성등을의미하는데향후 BcN망으로의통신망진화추세및통방융합서비스의가능성을감안하여음성및음성에부가하는데이터의송수신만을포함한다는의미로서데이터만의송수신은이에해당하지않는것으로간주하였다. " 수신하게하는 " 이란정부가부여하는착신번호를이용하여호소통및착신이가능한전화역무를제공한다는의미로서, 이를위해서사업자는인터넷전화에일정수준이상의통화품질을보유하여야만한다는의미이다. 29) 단서조항에서 PC to PC의경우를제외하였으므로기간역무로서의인터넷전화서비스는 Phone to Phone, PC to Phone의경우에만해당하게된다. 이러한정의에따라인터넷백본망과가입자망, 인터넷전화서비스제공을위한설비를보유하고있는사업자는인터넷전화기간통신사업자로규정되며, 백본망과가입자망을보유하지않고있으나인터넷전화서비스제공을위한설비만을보유하고있는사업자는별정통신사업자가된다. 3) 인터넷전화정책및상호접속료, 망이용댓가산정기준 인터넷전화서비스에서착신이가능한전화번호는 070 번호를할당하였으며, 번호할당은 TTA 로부터품질인증을받은사업자는정부로부터직접 070 번호를부여받는사업자와, 29) 인터넷전화역무의규정에대한해석은 " 인터넷전화국내외제도화현황및정책적시사점 ", 이은곤, p.p.6-7 참조, 정보통신정책제 16 권 17 호통권 355 호,

17 기간인터넷전화서비스사업자로부터번호를재부여받는사업자로구분한다. 여기에서 TTA의품질인증기준은 ITU-T G.107에따르는 R값과종단간지연등을말하는데이값은 R값 70이상, 종단간지연 150ms 이하, 호성공률 95% 이상을말한다. R값 (Rating Value) 이란 ITU 표준음성품질측정값 ( 음성의명료도, 잡음정도, 에코등 20개매개변수이용측정 ) 을뜻한다. 이러한조건을통과한인터넷전화서비스사업자 ( 기간통신사업자 ) 는 100만단위의번호를 (070-ABYY-YYYY), 그이하의사업자들에게는 10만단위의번호를 (070-ABCY-YYYY) 를부여하였다. 30) 기간통신사업자간인터넷전화를위한상호접속과관련해서는인터넷전화기간사업자들간에는사업자간합의에의해이용댓가를부담하며, 호유형별정산원칙은인터넷전화망에서발신하여 PSTN망또는이동전화망으로상호접속할경우에는현재의상호접속요율 31) 을기초로상호접속료를협의하되, PSTN망또는이동전화망에서발신하여인터넷망으로상호접속할경우에는가입자망및백본망이용대가수준을반영하는방안을강구하였다. 32) 이러한원칙에따라실제로적용된인터넷전화상호접속망의구성 33) 은다음과같다. 1) 기존인터넷전화망과기존유무선전화망과의접속의경우에는전국번호권별로일정개수 (40-60개수준 ) 이상접속점에서통신망이접속되도록하였다. 2) 기존인터넷전화망간의접속은기존의인터넷망간접속점 (IX) 접속점을활용하도록했다. 3) 단, 번호를직접부여받은별정인터넷전화서비스사업자의경우에는사업자의재정능력, 트래픽규모를고려하여접속점설치개수를유선 12개, 무선 1개로완화하였다. 또한호유형별정산의경우, PSTN 망또는이동전화망에서발신하여인터넷망으로상호 접속할경우에는 1) 통신사업자는인터넷전화서비스사업자의 G/K, G/W 를이용 34) 하게되므로이에대한 30) "2005 한국인터넷통계집 ", 한국인터넷진흥원, , p.p ) '06년, 07년사업자별접속요율 ( 단위, 원 / 분 ) 구분 2005년 2006년 2007년 KT 시내 시외 SKT KTF LGT ) Ibid, 이은곤, p.8 33) 이하상호접속망의구성과접속료산정, 망이용댓가는모두 2005년 7월 8일정보통신부보도자료, " 인터넷 전화상호접속료정산방식확정 " 자료참조 34) G/K(Gate Keeper) 는음성전화의시내교환기와유사하며, 호제어및중계, G/W(Gateway) 및단말기상태 관리, Billing 지원및다양한부가서비스를제공하고, G/W는시외교환기와유사하며, 인터넷망과일반음성 전화망과의연동기능을수행한다

18 대가를지불하여야하며 2) G/K, G/W의접속요율은 PSTN망중동일기능을수행하는시내교환, 시외교환설비의접속요율을활용하여산정 35) 하되, 인터넷전화요금이 PSTN 요금보다일반적으로낮게설정되고있으며, TTA의통화품질기준을고려할때인터넷전화의 R값이 70으로, PSTN의 90과비교하여 77% 수준인점을고려하여 20% 할인한가격을적용하였다. 3) 이에따라통신사업자가인터넷망에접속할경우에는 G/W(0.84원 / 분 ), G/K(4.56원 / 분 ) 의이용댓가를지급하도록하였다. 가장많은논란이있었던것은인터넷전화서비스사업자간에타사의인터넷망을이용한 경우에망이용댓가를어떻게산정하느냐하는문제였다. 이에대하여최종적으로사업자간에이루어진합의내용은다음과같다. 1) 070 인터넷전화가입자는언제든지전화송수신이가능하므로인터넷망사업자가일정대역폭을인터넷전화용으로유지, 보장해주는것으로본다. 2) 따라서초고속인터넷서비스에서인터넷전화호처리에필요한대역폭비중을 5% 로잡고, 초고속인터넷서비스월이용요금을평균약 3만원으로잡아, 가입자당월 1천5백원을망이용댓가로산정하였다. 이와같은상호접속및접속료산정방법에따라최종적으로산출된 070 인터넷전화서비스의이용료는사업자간다소차이가있으나대체로다음표에서와같은수준의요금이책정되었으며이러한요금수준은국제전화를제외하고는기존유무선전화서비스이용요금에비해거의차이가없는요금수준을보이고있다. 발신 유선전화 착신 시내전화 시외전화 이동전화 국제전화 39원 /3분 14.5원 /10초 (261원/3분) 14.5원 /10초 미국 288원 / 분 070 인터넷전화 40~50 원 /3 분 12~13 원 /10 초미국 80~90 원 / 분 주 ) 인터넷전화요금은현재시장에서논의되고있는요금수준으로사업자별로상이 < 표 7> 유선전화와 070 인터넷전화의요금비교 35) 접속료는접속설비의투자원가를통화량으로나눈값으로산정하는데서비스초기에는통화량이적어접속료가높게산정될수밖에없으므로이러한방식으로산정하지않았다

19 3. 무선인터넷망개방정책 비록이동통신서비스에서제시된망개방정책 (Open Access Policy) 이긴했으나무선인 터넷망개방정책은 CDMA 이동통신망위에구현된 IP 망인무선인터넷망에서개방정책을 추구한최초의정책이었다. 무선인터넷망개방정책은 SKT의신세기이동통신합병인가조건 (2002년 1월 ) 제9항에서처음으로 " 무선인터넷망 (IWF, G/W, PDSN 등포함 ) 을정보통신부장관이정하는절차및방법에따라다른전기통신사업자에게개방하여야한다 " 고규정 36) 함으로써구체화되었다. 이에따라정통부는 2002 년 7 월 30 일무선인터넷망개방추진계획 37) 을발표하였으며, 2002 년 12 월 12 일정보통신부고시제 호제 4 장무선인터넷망개방에서무선망 개방의세부사항을고시하였다. 또한정통부는 2003년 6월 20일정보통신부고시제 호에서전년도매출액을고려하고당해역무의시장점유율이 50% 이상인기간통신사업자로서 SK 텔레콤 ( 주 ) 을고시하였다. 이에따라 SKT는전기통신사업법제34조 3항 38) 의적용을받는상호접속의무를지는사업자가되었다. SKT 는무선망개방을이행하기위하여 2003 년 7 월 WAP Gateway 등접속이용에 관한약관 ( 이하접속이용약관 ) 및 Biz-SMS 서비스이용약관 ( 이하 SMS 이용약관 ) 등을마련하여정보통신부의인가를받았다. 39) 36) SK 텔레콤 ( 주 ) 와 ( 주 ) 신세기통신법인합병인가조건 "9. 합병인은무선인터넷시장의공정경쟁촉진및이용자편익제고를위해무선인터넷망 (IWF, G/W, PDSN 등포함 ) 을정보통신부장관이정하는절차및방법에따라다른전기통신사업자에게개방하여야함." IWF : Inter-Working Function ( 음성통화망에추가하여무선데이터서비스를가능하게하는망연동장치 ) G/W : Gate Way ( 프로토콜변환장치 ) PDSN : Packet Data Swtiching Node ( 패킷데이터교환노드 ) 37) " 무선인터넷망개방추진계획 ", 정보통신부 ) 제 34 조 ( 상호접속 ) 1 전기통신사업자는다른전기통신사업자로부터전기통신설비의상호접속에관한요청이있는경우에는협정을체결하여상호접속을허용할수있다. 2 정보통신부장관은제 1 항의규정에의한전기통신설비의상호접속의범위와조건ㆍ절차ㆍ방법및대가의산정등에관한기준을정하여고시한다. 3 제 1 항및제 2 항의규정에불구하고다음각호의 1 에해당하는기간통신사업자는제 1 항의규정에의한요청이있는경우에는협정을체결하여상호접속을허용하여야한다. 1. 다른전기통신사업자가전기통신역무를제공함에있어필수적인설비를보유한기간통신사업자 2. 기간통신역무의사업규모및시장점유율등이정보통신부령이정하는기준에해당하는기간통신사업자 4 정보통신부장관은제 2 항의규정에의한기준을정하고자하는경우에는통신위원회의심의를거쳐야한다

20 이처럼정통부는무선인터넷망개방정책을 2002년 7월부터추진해왔고, 2003년 6월 30일 SKT가상호접속의의무를지는기간통신사업자로고시하였다. 그러나그이후무선인터넷망개방문제와관련하여정통부는 SKT의약관을인가함에있어서나약관인가이후 SKT와타업체사이에무선인터넷망개방의무이행에대한행정지도감독에있어 SKT의불공정행위를용인하고방치해왔다는인상을주었다. 왜냐하면전기통신사업법제36조의 3( 금지행위 ) 에서는 " 전기통신설비의제공ㆍ공동활용ㆍ공동이용ㆍ상호접속또는공동사용등이나정보의제공등에관하여부당한차별을하거나협정체결을부당하게거부하는행위또는체결된협정을정당한사유없이불이행하는행위 " 를금지행위로규정 40) 하고있기때문이었다. 뿐만아니라한국인터넷기업협회가정통부에 2004년 8월부터 SKT의무선망개방에서의불공정행위에대하여문제를제기했음 41) 에도불구하고전기통신사업법상당연히이에대한조사를했어야할통신위원회 42) 는그이후에도수개월간아무런조치도취하지아니하였다. 그러나무선인터넷망개방문제가쉽게풀리지않았던것에는전기통신사업법상망개방정책이물리적층위 (Physical layer) 에서기간통신사업자간에상호접속을허용하는것으로한정된다는사실에근본적인문제가놓여있었다. 따라서이동통신서비스의시장지배사업자인 SKT는타 ISP들과의물리적인망개방에는아무런문제가없고다만논리적층위 (Logical layer) 에서포털들을포함한컨텐츠사업자들이단말기의무선인터넷서비스메뉴에참여하려할경우에만문제가생기는데여기에는플랫폼규격정보가지적재산권에해당하므로 ( 따라서플랫폼의사양을공개할수없음 ) 가있고, Call-back URL SMS의경우에는스팸등의문제때문에 estation을통해서이동통신가입자가사전동의를하는경우에한하여송신을허용하는것이므로망개방의문제와는별개의문제라고주장하였다. SKT는단말기의접속방식에대해서도 2003년 7월이후에출시되는단말기에는 WINC 핫키기능이탑재되어있고, 단말기의초기 URL을변경하여 "Nate" 로고를누르 39) 그러나인터넷기업협회는이약관자체가불공정하며차별적이라고지적하였다. 인터넷기업협회는또한 SKT 가여타전기통신사업자들에게차별적협상태도를견지하거나협상체결을부당하게거부하고있다고지적하였다. " 무선인터넷망개방 1 년에즈음한관련업계의견서 " ( 주 ) 한국인터넷기업협회 40) 제 36 조의 3 ( 금지행위 ) 1 전기통신사업자는공정한경쟁또는이용자의이익을저해하거나저해할우려가있는다음각호의 1 에해당하는행위 ( 이하 " 금지행위 " 라한다 ) 를하거나다른전기통신사업자또는제 3 자로하여금이를행하도록하여서는아니된다.< 개정 , , > 1. 전기통신설비의제공ㆍ공동활용ㆍ공동이용ㆍ상호접속또는공동사용등이나정보의제공등에관하여부당한차별을하거나협정체결을부당하게거부하는행위또는체결된협정을정당한사유없이불이행하는행위 3. 비용또는수익을부당하게분류하여전기통신역무의이용요금이나전기통신설비의제공ㆍ공동활용ㆍ공동이용ㆍ상호접속또는공동사용등이나정보제공의대가등을산정하는행위 41) 한국인터넷기업협회는 2004 년 8 월 13 일정통부에무선망개방의견서를제출하고 8 월 17 일에는기자회견을갖고현재무선망개방과관련된문제점들을밝힌바있다. 42) 제 36 조의 4 ( 사실조사등 ) 1 통신위원회는신고또는인지에의하여제 36 조의 3 의규정에의한행위가있다고인정하는경우에는소속공무원으로하여금이의확인에필요한조사를하게할수있다. < 개정 >

21 더라도이용자가원하는사이트로접속이가능하다는점을지적하였다. 43) 이같은인식은정보통신부의경우에도거의동일 44) 하여, 정보통신부는무선인터넷망개방이란 " 이동통신사업자의무선인터넷인프라를인터넷서비스제공자등모든 MISP에게개방하는것 " 이라고규정하였는데 MISP(Mobile Internet Service Provider) 란 " 전용선을통하여이동전화사업자의무선망에직접접속하여독자적인무선인터넷서비스 (CP 모집을통한콘텐츠제공, 과금회수대행, 서비스품질관리등 ) 를제공하는사업자 " 을의미하였다. 따라서정보통신부는무선인터넷망개방을위해서는 MISP 로서는아래점선으로표시된 네부분에서개선이필요하며, 이것은곧, 단말기메뉴체계의개선, CP 의등록기준공개, G/W 의개방, IWF 45) 의개방을실현하는것으로설명하였다. 2 1 이동통신사업자무선인터넷인프라 CPs BTS BSC/MSC IWF 등 G/W 등 Portal 4 3 무선인터넷망개방의범위 1 메뉴체계개선 2 CP 등록기준공개 3 G/W 개방 4 IWF 개방 < 그림 2> 무선인터넷망개방의범위 타사 G/W 등 타사 Portal 타사 Portal 정보통신부는이러한기준에서보았을때메뉴체계의개선은 2001년과 2002년에이용자가 URL을직접입력하여원하는사이트를직접선택가능하도록초기접속메뉴선택기능을부여토록하였으며, 2002년 6월부터시작하여모바일주소 (WINC) 를도입하여, 타인터넷사이트에의접근도용이하게개선하였으므로사실상해결된것으로보았다. 또한 CP 등록기준의공개도 2001년 12월부터이통사의홈페이지를통해컨텐츠의심사기준, 등록방법및절차를공개토록하였으므로모두해결되었다고보았다. 43) " 무선인터넷망개방현황및이슈 ", SKTelecom , 44) " 무선인터넷망개방추진경위및현황 " 정보통신부, ) IWF 란 Inter-Working Function 으로서 2G 망에서무선데이타서비스장치를말하며정보통신부는 2002 년 12 월상호접속기준고시를개정하여 IWF 뿐만아니라 PDSN(Packet Data Switching Node( 동기 3G 망에서의 IWF 역할 )), GGSN(Gateway GPRS Support Node( 비동기 3G 망에서의 IWF 역할 ) 등이동통신사업자의모든무선인터넷망연동장치에직접접속할수있게하였다

22 또한 G/W 개방문제는 2003년 10월과 11월에모든이통사가기존에자사포탈에만독점제공하던 G/W를타포탈과 CP가활용할수있도록하였으므로이미해결되었고, IWF 등의개방문제는 2002년 12월상호접속고시를개정함으로써모두해결된것으로보았다. 그러나논의가진전되면서무선인터넷망개방논의는단순히물리적인상호접속의차원을넘어서이동통신내부의포털과이동통신외부의포털사업자간에공정경쟁여건조성을위하여다운로드서버를구축하여이를임대하도록하는방안을모색하였고, 이동통신가입자의단말정보제공문제에대해서는원가를고려하되외부포털사업자의비즈니스모델이가능한수준으로협의를진행키로하는등보다심층적인논의가이루어졌다. 이와함께이동통신사업자가운영하는내부포털에대하여이것을부가역무로보아별도로관련이용약관을제정하여신고토록하고통신위원회의심의를통해회계를분리하는방안을검토하도록하는문제도향후검토하도록하였다. 46) 한편, 2005년 7월 7일에는공정거래위원회가관련이해당사자, 전문가및소비자단체를초대하여 " 무선인터넷시장의경쟁정책과제에대한간담회 " 를개최하였다. 공정거래위원회는이간담회를개최하면서무선인터넷서비스시장이 3개이동통신사업자들에게과점되어있고, 일반유선인터넷서비스시장과는다르게이통 3사가인터넷접속서비스와컨텐츠시장을수직계열화함으로써상류시장의독점력을하류시장으로이전할우려가있음에주목하였다. 공정거래위원회는이들이통 3사는자사의내부포털및 CP에게만게이트웨이서비스를폐쇄적으로제공함으로써타외부포털및 CP들에비해컨텐츠시장에서우위를점하고있는것으로평가하고이것은곧필수설비적성격의무선망을독과점하는행위라고보았다. 47) 그러나이날논의에서외부포털및컨텐츠사업자들은그간이동통신사업자들과의논의를통해다운로드서버임대방식으로내부포털및 CP와외부포털및 CP간의차별적대우를해소해나가기로했으며, 이동통신가입자의단말정보에대해서도일정한수준에서제공키로합의했다는사실을보고하고향후협의의진전내용을지켜봐줄것을요청하였다. 공정거래위원회가이동통신사업자들의무선인터넷서비스가필수설비적성격의무선망을독과점함으로써경쟁제한행위를하는것으로보고있다는사실이알려져서인지는몰라도이때까지무선인터넷망개방자체에는아무런문제가없던것으로설명해오던정보통신부는갑작스럽게 2005년 10월 24일에 "SK텔레콤( 주 ) 의무선인터넷망개방관련불공정행위및이용자이익저해행위등에대한건 " 을심결하면서무선인터넷망개방과관련된내부포털과외부포털에대한차별행위등의불법성을지적하고 15억의과징금을부과하였다. 이심결에서통신위원회는 46) " 무선인터넷망개방관련업계간담회결과보고 ", 2005 년 4 월 12 일간담회보고 47) " 무선인터넷시장의경쟁정책과제 " 공정거래위원회독점국,

23 1) 이동전화단말기에서의무선인터넷접속방식에대해서는 SKT가 Home URL의변경방식을여러가지로불편하게함으로써 Home URL의실질적변경을곤란하게하여전기통신설비의접속등을부당하게제한하거나차별하였고, 이용자의이익을현저하게제한하였으며, 타무선인터넷서비스사업자의무선인터넷서비스진입을제한하였고 2) estation을통한 URL SMS 제공방법에대해서는자사의무선인터넷서비스이용자에대해서는 URL SMS 발송에대해어떠한제한도두지않고있음에반해외부포털사업자나 CP에게부당하게차별적인기준을적용하는것은무선인터넷서비스제공을위해필수요소인이동전화망에대한접속을방해하고차별하여무선인터넷시장의공정한경쟁질서를저해하는행위이고, 정당한사유없이이용자의자유로운전기통신역무의선택을제한하는전기통신설비를설치, 운용한행위이며 3) 독자적인다운로드서버를구축하여컨텐츠를제공하는외부포털의컨텐츠이용자에대해서는무선인터넷통화료를컨텐츠유형별로과금하지않고가장비싼텍스트요금으로부과함으로써이용약관을위반하였고, 외부포털의이용료를과다하게계상하여외부포털서비스의이용을제한함으로써공정한경쟁질서를저해함과동시에이용자이익을현저히저해하였으며 4) 필수설비를보유한기간통신사업자로서전기통신설비의제공및상호접속을허용하도록의무를부여받고있고, 자사가제공하는부가통신서비스 ( 자사내부포털 ) 에대해서는이에필요한플랫폼연동정보관련내용을제공하면서유사역무를제공하는경쟁사업자에대해서는경쟁사업자가정당한댓가를지불하고정보를제공받고자함에도불구하고지적재산권을이유로정보제공등을거부또는지연하는것은경쟁사업자에대한정보제공을회피하여사실상무선인터넷서비스시장진입을방해하기위한것이며, 이러한행위는경쟁사업자의무선인터넷서비스제공에필수적인요소인이동전화망에대한경쟁사업자의진입을부당하게방해하여경쟁사업자를배제또는차별하기위한것으로무선인터넷서비스시장에서의공정한경쟁을저해한행위에해당된다고판정하였다. 48) 48) "SK 텔레콤 ( 주 ) 의무선인터넷망개방관련불공정행위및이용자이익저해행위등에대한건 ", 통신위원회의결제 호, 심결일 : , 시정조치일 :

24 4. 망중립성문제 - 인터넷공유기설치시추가요금문제 2001년 1월, 닉스전자, S&S글로벌넷, 넷기어등공유기제조업체들은 " 인터넷공유기술협의회 " 의명의로약정한수이상의단말기기연결을금지하는초고속인터넷서비스사업자 ( 케이티, 하나로통신, 두루넷 ) 이용약관을불공정약관으로통신위원회와공정거래위원회에동시에고발하였다. 이에대하여정보통신부는 2001년 3월에 IP공유허용여부는통신사업자가시장환경, 요금수준등을반영하여자율적으로결정할사항이므로 IP공유금지조항이불공정약관은아닌것으로판단하였고, 다만소비자이용편의증진, 관련산업 / 기술발전측면을고려하여사용단말수에따른적정한요금체계및 IP공유시보안문제등에대한대책을마련하여 IP공유허용방안을강구하도록권고하였다. 공정거래위원회는약관법위반에대한심사결과 (2001.6월) 에서는이용계약시사용되는 IP공유제한약관조항을 약관규제에관한법률 위반으로인정하지않았으며, 독점규제및공정거래에관한법률위반행위에대한심사결과 (2002.3월) 에서는사업자가사전승인없이하나의 IP에다수단말기를설치하는행위를하지못하도록규정, 시행한행위는 독점규제및공정거래에관한법률 을위반한행위로볼수없다고판정하였다. 다만소비자의선택권을제약할우려가있는점을감안하여합리적인요금부과를통한 IP공유허용문제, 기존복수IP상품요금합리화문제에대하여소비자후생증대차원에서관련업계와협의를통한제도개선방안을마련토록권고하였다. 49) 초고속인터넷서비스이용약관에이처럼인터넷공유기설치가약관위반사항으로명시되어있고, 규제기관들의유권해석이이러하였음에도불구하고, 초고속인터넷서비스시장의경쟁상황으로인하여실제로초고속인터넷접속서비스사업자들은이용자가공유기를설치, 이용하는것에대하여어떠한제재도가할수가없었다. 그러나 KT는인터넷공유기설치여부를식별하는장비를설치하는등기반시설을갖추고, 본격적으로인터넷공유기설치를적발하기위하여 2004년 8월 2일자국내일간지에 IP공유기를사용할경우서비스이용약관위반에해당하여계약해지사유가된다는것을일제히광고하였다. KT의주장은크게세가지였는데하나는공유기로인하여트래픽이증가하여전체적으로서비스의품질이저하되고, 망사업자는추가로망을확충하기위하여더많은투자재원을확보해야하는부담을안게된다는것이었다. 또한공유기를비롯한기타추가단말에서장애가발생했을경우, 대부분소비자는단말장비의문제와초고속인터넷망서비스의문제를식별할수없기때문에 A/S를요청할때, 망사업자가불필요한업무및비용부담을떠안게된다는점도있었고, 궁극적으로사용단말수에관계없이동일요금을적용하는것은수익자부담원칙에어긋나는것이며결국이용자간형평성도저해하게된다는 49) "IP공유기관련설명자료 ", KT, , 붙임 년도규제기관유권해석내역에서재인용

25 것이었다. 50) KT는 2005년 6월 17일초고속인터넷서비스이용약관을갱신한다. 이약관이전의 KT 약관에서는공인IP를제공하는경우에한해서만부가서비스로규정하고있었는데 51) 2005년 6월에변경된약관에서는비공인IP를추가로제공하는추가단말서비스를새롭게부가서비스로규정함으로써향후비공인IP를이용하여 IP주소를공유하는공유기사용을허용하면이같은부가서비스를이용하는고객이상대적으로불이익을받게된다고주장할수있는근거를만들어놓았다. 이를계기로하여, 또다시인터넷공유기사용문제가공론화되자, 녹색소비자연대는 KT 의새로개정된약관이공유기를사용하는이용자에대하여추가요금을징수하기위하여변경된것으로보고, 이러한이용약관의변경내용이 " 현저히부당하여공공이익의증진에지장이있는것 "( 전기통신사업법제30조 1항 ) 으로간주하여이에대하여통신위원회가심의하여줄것을요청하는한편, 공정거래위원회약관제도과에는공유기를사용하는이용자에대하여추가요금을징수하겠다는정책이 KT가자신의이용약관의관련조항에대한과장확대해석에기초한것이므로이를검토하고필요한조치를취해줄것을요청하였다. 52) 녹색소비자연대가통신위원회에 KT의약관심의를요청하였을때주장의요지는 KT가약관에서불허하고있는것은공인IP를사용하는서브네트워크 (sub-network) 일뿐, 비공인IP를사용하는사설망 (private network) 이아니라는것이었다. 주장의세부내용은다음 53) 과같다. 첫째로약관제13조 3항 8호에서는 8. 케이티의사전승인없이별도의서브네트워크를구성하여약정한수이상의단말기기 (PC 등 ) 를연결하여이용한경우 는계약의해제, 해지사유가되는것으로기술하고있고, ( 별표 ) 요금표에서는 고객이케이티의사전승인없이공유기등서브네트워크 (sub-network) 를이용하여약정한단말수이상을연결하여사용하고, 케이티가원상회복의요청에도불구하고계속이용할경우해당고객에게위약금성격의실비를부과 할수있다고규정하고있는바 1) 서브네트워크 (Subnetwork) 란인터넷서비스제공업체가자신이할당받은공인 IP 주소 를보다효율적으로사용하기위하여네트워크를여러개로쪼개어사용할때구성하는 것으로서기본적으로공인 IP 의할당과배분을전제로하는것이며 2) 그러므로현재가장일반적으로사용되는, 비공인 IP( 혹은사설 IP) 를사용하여공인 IP 를공유하는 ( 혹은라우팅하는 ) 단말장비의경우에는공인 IP 를변환하여비공인 IP 로쓸 수있게하는것으로서서브네트워크를구성하는것이아니라별도의사설망 (Private 50) Ibid, KT 51) " 케이티인터넷서비스이용약관 " 을참조. 52) [ ] 성명서 -KT 의초고속인터넷공유기사용시요금부과정책에대하여, 녹색소비자연대, ) "KT 의공유기사용시추가요금징수를위한약관변경의적합성검토요청 ", 녹색소비자연대가통신위원회에보낸공문,

26 Network) 을구성하는기능을수행한다. 그리고이러한사설망에서사용되는비공인 IP 는 인터넷접속만이가능할뿐외부에서비스를제공하는기능을수행할수는없다. 그러므로일반적으로사용되는공유기는현재 KT 약관의금지대상으로볼수없다. 둘째로, 비공인IP를이용하여 IP주소를공유하는 Proxy, DHCP나 NAT와같은공유기술은일차적으로 IPv4의공인IP 부족문제를해결하고 IP주소를효율적으로사용하기위해서혹은보안상의목적으로광범위하게쓰이고있는것일뿐만아니라외부에서비스를제공할수있는공인IP와는달리이러한기능을수행할수없는비공인IP를사용하는것이기때문에본질적으로인터넷접속서비스제공업체가사용여부를승인해야하거나승인할수있는네트워크구성요소로볼수없다. 또한현재일반 PC수준에서사용되고있는윈도우즈XP 운영체제나리눅스운영체제의소프트웨어패키지에서도이같은기능 (Proxy, DHCP나 NAT) 을수행할수있는소프트웨어가기본으로내장되어있으므로이러한 PC에서는단순히랜카드를추가로장착하는것만으로도 PC가공유기기능을수행할수있다. 따라서이러한기능을사용하고자할때마다서비스이용자가 KT의승인을받고추가비용을부담하도록한다는것은약관에서제한할수있는계약조건을넘어이용자가자신의통신환경을설계할수있는통신의자유와권리를침해하는행위로봐야한다. 셋째로, KT 2004년약관까지는공인IP를제공 ( 고정, 유동 ) 하는경우만을부가서비스로규정하고있었으나 2005년 6월에변경된약관제5조는비공인IP를 3개까지추가로제공하는추가단말서비스를부가서비스로규정함으로써만약비공인IP를이용하여 IP주소를공유하는공유기사용을허용하면추가단말서비스 ( 약관제5조 1항 2. 부가서비스 ) 를이용하는고객이상대적으로불이익을받게된다고주장할수있는단서를만들어놓았다. 그러나일반고객중에는공유기의설치와운영에어려움을느끼는경우가있기때문에서비스제공업체가직접장비를제공하고설치하는서비스는별도의부가적인서비스를제공하는것으로볼수있으므로이두가지의경우를대등하게비교하여이용고객에게공유기사용을허용하는것이형평성에어긋난다고주장할수는없다고본다. 넷째로, 따라서 KT 가약관의변경을통하여사설망을구성하는일반공유기까지 KT 의 승인을받도록하고이에대해서추가요금을부담하도록하는것은 1) 서브네트워크구성만을금지하고있을뿐사설망구성까지금지하고있지않은현약 관의내용과도맞지않는것이며 2) 기본적으로사설망구성과관련된기술이용을제한하는것은인터넷접속서비스의목 적과는상이한목적을가진관련기술의발전및이용, 응용을제한하는것이므로인터 넷접속서비스제공업체가약관으로제한할수있는것도아니고

27 3) 이용자가인터넷접속서비스제공업체로부터포트당 ( 혹은공인 IP 당 ) 제공하는대역폭 의범위와한계내에서스스로의편의를위하여자유롭게구성하는네트워크구성의자 유와권리를제한하는행위이므로용인해서는안된다고본다는것이었다. 그러나이같은녹색소비자연대의 KT 약관심의요청에대하여정보통신부가회신해온 내용은다음과같이몇가지간략한서술뿐이었다. - IP공유기를사용한사설망구성은약관규제의대상이된다. - KT의종전이용약관에도 1접속회선당 1단말기준이라는명시된내용이있었다. - 공유기사용의허용여부와관련상품의출시는초고속인터넷서비스의부가서비스이기때문에이문제는업체가자율적으로결정할사항이다. - 따라서약관변경의내용이전기통신사업법제30조제1항의 현저히부당하여공공이익의증진에지장 " 이있다고볼수없다. 54) 그러나이러한정보통신부의회신에대하여녹색소비자연대는전혀수긍하지못하고다 음과같은요지의성명서 55) 를발표하였다. 첫째로정보통신주무부처인정보통신부가 IP공유기를사용한사설망구성 도 약관규제의대상 이라고회신한것은충격적이다. 비공인 IP주소를이용하여구성되는사설망 (Private Network) 은원래외부망과의직접적인연결을반드시필요로하지않는내부망을위하여할당된주소영역 (RFC1918) 이며, 기술적으로도사설망은보안등을목적으로구성하는것이다. 이처럼네트워크를자율적으로구성할수있는기술적방식을특정업체가규제할수있는권한영역으로보는것은근본적으로통신이용자의네트워크구성의권리를부정하고, 특정정보통신서비스제공업체의권한을비상식적으로확대, 인정하는것으로볼수밖에없다. 둘째로정보통신부는녹색소비자연대가 KT 약관검토요청공문을통해제기한여러가지 문제들에대하여아무런설명이나반론을제시하지않았으며, 1) 공유기자체를 1 단말이라고볼수있다는녹소연의견해에대해서는아무런설명나 반론도없이 KT 의종전이용약관에 1 접속회선당 1 단말기준 이라는명시된내용이 54) 녹색소비자연대가통신위원회에보낸 KT 약관심의요청서에대한정보통신부통신경쟁정책과강장진서기관으로부터회신된공문 (2005 년 8 월 ) 내용요약. 당초녹색소비자연대는 KT 약관이전기통신사업법제 30 조 1 항에해당하는지여부를통신위원회가심의해줄것을요청하였으나전기통신사업법제 30 조 1 항에따르면통신위원회에의부의여부는정보통신부장관의권한으로되어있으므로, 통신서비스사업자의약관을신고받는통신경쟁정책과에서이미신고받은바있는 KT 약관에대하여 " 현저히부당하여공공이익의증진에지장 " 이있다고볼수없다고회신한것이다. 따라서녹소연이제기한 KT 약관의문제사항은통신위원회의안건으로조차상정되지못했다. 55) [ ] 성명서 - 본회가질의한 KT 공유기추가요금징수문제에대한정통부입장에대해, 녹색소비자연대,

28 있었다는 KT 와동일한설명만을반복하였고 2) IP공유기가약관의규제대상이되지않는다는녹소연의주장에도불구하고, 공유기사용의허용여부와관련상품의출시가초고속인터넷서비스의부가서비스 이기때문에업체의 자율적으로결정할사항 이라고책임을회피하였으며 ( 이주장을받아들인다하더라도공유기의사용허용여부가어떻게부가서비스영역인지아무런설명이없다.) 3) 그러므로아무런설명도없이 약관변경의내용이전기통신사업법제30조제1항의 현저히부당하여공공이익의증진에지장이있다고볼수없음 이라는결론을내리고있다. 그러나정보통신부가공표한 사설망구성도약관규제의대상 이라는주장이 1) VPN 등이보편화하고있는현재의망환경에적절하지도않으며 2) 하드웨어뿐만아니라소프트웨어로도이미공개보급되어있는인터넷공유기술의응 용프로그램사용여부를인터넷접속서비스제공업체의허가권역으로인정함으로써정책집 행의현실성도제대로고려하고있지않으며 3) 보안이나홈네트워킹, PAN(Personal Area Network) 등향후네트워크의진화발전 속에서오히려확대, 발전하게될공유기술의발전을근본적으로저해하는정책적입장 이라는점에서심각한우려를표하지않을수없다. 한편, 녹색소비자연대는 KT가발표한초고속인터넷서비스이용고객중공유기를사용하는이용자에대하여추가요금을징수하겠다는정책은 KT측이당사의초고속인터넷서비스이용약관의관련조항에대한과장확대해석에기초한것일뿐, 약관에근거하지않은것임을주장하고, 이에대하여공정거래위원회가검토하고, 검토결과에따라필요한조치를취해줄것을요청 56) 하였다. 이공문에서는첫째로약관제9조 1항에서 이용고객은접속에필요한단말장치를직접구입하여이용하거나케이티에서임차하여이용할수있습니다. 고규정하고있고일반적으로사용되고있는공유기는바로이 단말장치 에해당하는것으로볼수있으므로이를직접구입하여이용하는것은현약관도허용하고있는것으로볼수있다고지적하였다. 또한이같은해석에대하여 KT측은문제의단말장치가 모뎀 일뿐이라고주장하고있으나, 동약관제9조 3항에따라지정되어있는단말장치의목록을기술하고있는약관내용중장치사용료항목 (2005년 6월약관 20페이지 ) 을보면이단말장치중 Router를포함시키고있는데현재일반적으로사용되고있는공유기는바로이라우터에해당하는장비이므로당연히공유기는약관제9조 1항에따라이용을허용하고있는것으로볼 56) "KT 의공유기추가요금징수와관련한약관의확대해석에대한시정요청 ", 녹색소비자연대가공정거래위원회약관제도과로보낸공문

29 수있다고하였다. 둘째로이공문에서도통신위에보낸공문에서와동일하게서브넷과사설망을엄격히구 분하여 KT 약관이공인 IP 를사용하는서브넷을금지하고있는것을, 비공인 IP 를사용하 는사설망 (Private network) 에까지확대적용하는것은잘못이라고지적하였다. 셋째로이공문은약관의규제에관한법률은 약관은신의성실의원칙에따라공정하게해석되어야하며 약관의뜻이명백하지아니한경우에는고객에게유리하게해석되어야한다 ( 약관의규제에관한법률제5조 1항, 2항 ) 고규정하고있으므로현재 KT가약관을일반적으로통용되고있는공유기에까지 서브네트워크를구성하는공유기등 으로확장해서해석하는것은잘못이라고지적하였다. 그러나이공문에대하여공정거래위원회는이같은약관의해석의문제는구체적인사안이발생했을때따져보게되는것이지사전에약관의내용을미리해석하는것은공정거래위원회의소관사항이아니라는이유에서약관에대한검토및후속조치를거부 57) 하였다. 결국 KT의약관은녹색소비자연대의통신위원회와공정거래위원회에대한문제제기에도불구하고여전히유효한것으로남게되었다. KT의약관에서와같은추가단말에대한금지내용은하나로통신이나 LG파워콤의경우에도대동소이하므로추가단말금지내용에대한사업자간차이는없다. 그러나그럼에도불구하고, 후발사업자인 LG 파워콤의등장으로초고속인터넷서비스시장에다시고객유치경쟁이활발해지게되면서 3개초고속인터넷서비스사업자들은사실상추가단말에대한금지내용을실제로고객에게적용시키지못한채사문화하고있는실정이다. 57) 녹색소비자연대가공정거래위원회에보낸공문에대한공정거래위원회의회신공문

30 5. 인터넷가버넌스 - 인터넷주소자원에관한정책 국내인터넷망의구축은 1982년한국전자기술연구소와서울대학교사이에전용선을이용하여 TCP/IP로 UNET을설치하면서형성된 SDN(System Development Network) 에서시작된다. 이 SDN은 UUCP 나 Phonenet으로연결하는방식으로미국, 네델란드, 일본등으로연결하였으며 1986년에는.kr이루트서버에처음으로등록되고 KAIST가 registry 운영을맡게된다. 1989년에는국제망으로의나아가기위하여 KT, ETRI, 포항공대, SERI, KAIST 등이공동으로컨소시엄으로 HANA망을구축하는것으로발전하였다. 이 HANA망이 1990년처음으로하와이대학과 56kbps 전용회선으로연결하게된다. 1991년에는 HANA/SDN과교육망인 KREN, 연구망인 KREONET 등 3개망이공동으로학술전산망협의회 (Academic Network Council, ANC) 를구성하였으며, 학술전산망협의회는인터넷의상업화흐름과함께 1994년 ANC를전산원산하의등록기관으로만들기로논의하는과정에서 ANC가학술망뿐만아니라상업망, 국가기간망을모두포함하는조정역할을할수있도록한국전산망협의회 (Korea Networking Council, KNC) 로바뀌게된다. 그러나망정보센타 (NIC) 기능 ( 인터넷주소에대한기록유지, 등록, 정보제공서비스기능 ) 을전산원이수행하게되면서 KNC의순수민간조정기능은점차로약화되었고, KRNET과같은행사의개최를포함하여많은업무들이전산원으로이관되었다. 그러나 1996년인터넷 Expo를계기로하여그사무국의후속기구로 ISP, WSP, 전자상거래업체들의협력하에 1997년 2월 KNC를법인화하면서한국인터넷협회 (KRIA, Korea Internet Association) 로개칭하여정보통신부산하의사단법인으로출범하게된다. 1998년 KRIA는임시사무국을두고, 당시미국에서본격적으로논의되기시작한인터넷주소자원관리기구 (ICANN) 의구성작업의흐름에참여하기위하여주소위원회 (Number & Name Committee) 를구성하게된다. 58) 1994년 3월 10일부터그이전까지 KAIST에서담당해오던 NIC 기능은모두전산원으로이관 59) 되었고, 이에따라네임서버관리, 도메인등록관리, IP주소할당창구기능은모두전산원이맡아서수행하게된다. 이에따라 NIC의운영은전산원이담당하고, NIC의정책은한국인터넷협회 (KRIA) 가담당하는이원적구조가형성되게된다 년아시아경제위기가불어닥치자, 기획예산위원회는정부산하기관경영혁신방안 의일환으로한국전산원이당시수행하고있던인터넷주소자원관리기능을 1999 년 4/4 분기중에민간기구로이양토록했다. 60) 이에따라 1999 년 6 월한국인터넷정보센터 58) 이상의국내인터넷도입초기의역사적기술은 " 통일한국의국가도메인을확보하고, 인터넷에서의남북교류를시작하자 ", 박윤정, 이종걸국회의원정책자료집 p.p 참조. 59) 전산원으로 NIC 기능을이관한것은기술실험단계에서일반적인운영단계로접어들었다는학술전산망협의회의평가에근거한것이었지만전길남의회상에따르면당시가장큰문제는국제회선망에소요되는경비문제였다고한다. KAIST 는당시 KT 등의프로젝트등의지원으로국제회선망사용료를감당했다고한다. 60) 기획예산위원회가민영화를결정했음에도불구하고정보통신부는 1) 공공부문 (.ac,.go,.re 등 ) 에대한 Registry 기능, 2) 공공부문의 IP 주소할당관리, 3).KR Root Server 운영등의중요성을들어전산원의참

31 (KRNIC) 이출범하게되며, 전산원시기에정책을담당하였던한국인터넷협회 (KRIA) 는 주소위원회 (NNC) 로재탄생하게되었다. 비록민영화이후에도비영리민간재단법인이기는했으나정보통신부는한국인터넷정보센타 (KRNIC) 가정보화촉진기본법제16조의 3 61) 에따라인터넷주소에관한권한이정부에귀속되어있다고보았고, 2001년에개정된정보통신망이용촉진및정보보호에관한법률제16조 62) 도그것을뒷받침하는것으로보고있었다. 그러나김기중에의하면, 정보화촉진기본법제16조의 3은인터넷주소에관한업무를전혀염두에두지않은규정이므로이규정은인터넷주소에관한근거규정이될수는없다. 인터넷을활용한응용서비스의이용 과인터넷주소자원관리는전혀별개의영역이기때문이다. 따라서정보화촉진기본법제16조의 3을근거로 신설된시행령제17조의 2는근거법의위임을받지않고행정기관의권한을신설한것으로그효력이있을수없다. 이시행령규정은정부조직법제6조제3항에도위배된다는점에서도그효력은부정될수밖에없다. 정부조직법제6조제3항은 행정기관은법령이정하는바에의하여그소관사무중조사, 검사, 검정, 관리업무등국민의권리, 의무와직접관계되지아니하는사무를지방자치단체가아닌법인, 단체또는그기관이나개인에게위탁할수있다. 고규정하고있다. 즉국민의권리, 의무와직접관계되는업무인인터넷의주소관리에관한업무를민간에위탁하도록하고있는위시행령제17조의 2는정부의조직과권한배분에관한기본법인정부조직법에위배되어그효력이없다. 63) 또한정보통신망법제16조에는원래 정보통신부장관은인터넷주소자원의관리에관한업무를민간의전문기관으로하여금수행하게할수있다 는내용이포함되어있었으나, 국회심의과정에서제외되었다. 즉인터넷주소자원의관리에관한업무를정부업무에포함시키지않겠다는것이입법자의의도임이분명하다는것이다. 물론정보통신부와그소속기관직제 ( 대통령령제 호, ) 와그시행규칙은 인터넷주소관리및분쟁조정에관한사항을정보통신부의소관업무로규정하고있으나, 직제규정의성격상이규정은관련업무가정보통신부소관이라는뜻을규정한것이지, 여를집요하게주장했으며, 한국인터넷정보센타 (KRNIC) 가구성될때에도전산원인력을배치하였다. 그럼에도불구하고, 한국인터넷정보센타가출범할때정보통신부는민영화과정에서논의했던법인설립을위한초기운영비 ( 약 4.26 억원 ) 를정보화촉진기금일반계정예비비에서출연하도록했던약속을전혀지키지않았다. Ibid, 박윤정 p ) 정보화촉진기본법제 16 조의 3( 정보통신응용서비스이용등의활성화 ) 정부는인터넷, 원격정보통신서비스및전자거래등정보통신망을활용한응용서비스의이용을활성화하고우수한정보내용물의개발을촉진하기위한시책을강구하여야한다 ( 신설 ) 기본법시행령제 17 조의 2( 인터넷의주소에관한업무 ) 정보통신부장관은법제 16 조의 3 의규정에의하여인터넷의원활한활용을위하여국내인터넷의주소관리에관한업무를민간의전문기관으로하여금수행하게할수있다 ( 신설 ). 62) 정보통신부장관은인터넷도메인이름등인터넷이용의기반이되는주소자원을확충하고인터넷서비스이용자가이를공정하고적정하게활용할수있도록시책을강구하여야한다. 이경우정보통신서비스제공자단체및이용자단체의의견을수렴하여그시책에반영하여야한다 정보통신망법제 16 조 63) " 인터넷이용자의인터넷정책결정 / 선거참여방안에관한시론 ", 김기중, 인터넷이용자포럼자료집

32 해당업무를국가사무로포섭하는규정으로보기는힘들다. 다만, 인터넷주소의국제적 성격, 한정된자원이라는점등그공공적성격을고려하면정부의일반적인개입을부 정할수는없다. 64) 김기중의지적처럼인터넷주소자원관리가국가사무라는정보통신부의주장은법적토대자체가취약한것이었다. 그럼에도불구하고그러한주장은 1999년인터넷주소관리업무가전산원으로부터한국인터넷정보센타 (KRNIC) 로민간이양될때에도정보통신부가집요하게유지해온입장이기도하였다. 결국정보통신부는 16대국회임기말이었던 2003 년말에 " 인터넷주소자원에관한법률 " 안을정부법안으로국회에제출한다. 인터넷주소자원에관한법률 ( 이하인주법으로약칭 ) 의가장큰특징은이법률의부칙제2 조 65) 에잘나타나있다. 한마디로이조항은이법통과와함께민간재단법인이었던한국인터넷정보센타를해산하고, 모든재산, 권리, 의무를국가특수법인인한국인터넷진흥원에이관하는것으로되어있어사실상민간의재산을국가가몰수하는것과같은형식을취하고있다. 앞에서도기술한바있지만, 한국인터넷정보센타가전산원으로부터민영화할때, 정보통신부는당초약속했던정보화촉진기금을출연하지않았으며, 한국인터넷정보센타의모든자본은 ISP협의체의출연과그이후주로도메인등록수입으로부터나온것이었다. 뿐만아니라, 정보통신부는이법률의통과를보다용이하게하기위하여, 예산부수법안의경우, 기획예산처의사전심사를거쳐야함에도불구하고, 한국인터넷진흥원이한국인터넷정보센타의사업과예산을그대로승계하므로경상비에서추가적인예산지출은없다고설명함으로써추후도메인등록비를국가사무에전용하는문제에대한시비와논란의소지를남겨놓게된다. 66) 인주법에따르면주소자원에관한시책을수립하는것은정보통신부장관의임무가되며, 64) Ibid. 김기중 ) 제 2 조 ( 재단법인한국인터넷정보센터에관한경과조치 ) 1 이법시행당시재단법인한국인터넷정보센터 ( 이하 " 정보센터 " 라한다 ) 는이사회의의결을거쳐그의모든권리및의무를제 9 조의규정에의하여설립되는한국인터넷진흥원이승계할수있도록정보통신부장관에게이에관한승인을신청할수있다. 2 제 1 항의규정에의한신청에의하여승인을얻은정보센터는이법에의한진흥원의설립과동시에민법중재단법인의해산및청산에관한규정에불구하고해산된것으로보며, 정보센터에속하였던모든재산 권리및의무는이법에의하여설립되는진흥원이이를승계한다. 3 이법시행당시정보센터의직원은제 1 항의규정에의한정보통신부장관의승인을얻은날부터진흥원의직원으로본다 66) " 한국인터넷진흥원의예산편성에대한의견 ", 전용수, 2005 년 2 월, 국회의원유승희의원실인터넷주소자원에관한법률개정안공청회자료집참조이글에서국회예산정책처전용수는 2004 년도정부로부터수탁받아집행한사업의경우사업예산에인건비가포함되지않아해당사업을수행하는데투입되는인력의인건비는한국인터넷진흥원자체예산에서집행되고있음을지적하고있다. 그에의하면이것은 2005 년의경우에도마찬가지이며, " 이는일반인터넷이용자가부담하는도메인등록수수료의일부가국가공공사업에투입되는것으로소비자의피해를초래할위험이있다 " 고한다

33 그러한정책을심의하는것은심의위원회이고, 정책을집행하는것은한국인터넷진흥원이된다. 따라서인주법에의하면인터넷주소자원에관한모든정책의수립과집행은국가가수행하는것으로서인주법과함께우리나라는세계에서주소자원을가장직접적으로국가가통제하는나라가되었다. 당초정보통신부는주소정책심의회이외에도 " 심의위원회의효율적인운영을위해 "( 인주법시행령제6조 1항 ) 주소정책실무위원회를두어과거한국인터넷정보센타의주소위원회 (NNC) 의인사들을이위원회에주로참여시킴으로서민관협력구조에의한인터넷주소자원관리의형식을취하려고하였다. 그러나실무위원의임기 2년이지난지금, 실무위원회가 1기 ( ) 에대한평가는전체적으로실패였던것으로보인다. 실무위원들은 2006년말작성하여정보통신부장관에게제출한 " 평가및권고 " 67) 에서실무위원회의역할에대한명확한역할모델이정립되지못했으며, 실무위원회와심의위원회간에원활한의사소통도이루어지지못했고, 개방적이며참여적인위원회운영또한이루어지지못했다고평가하고있다. 많이알려지지는않았으나인주법이법안때부터안고있었던문제중의하나로인터넷 IP 주소할당제도와관련된문제가있다. 이문제는인주법제10조 1항에서 " 인터넷프로토콜주소를사용하고자하는자는인터넷주소관리기관으로부터이를할당받아야한다." 고규정하여, IP주소를할당받고자하는경우에는오직한국인터넷진흥원을통해서만할당받도록일원화한것이다. 세계적으로 IP주소할당은지역별 RIR(Regional IP Registry) 에개별단체나사업자단위로할당받도록되어있으므로국가별로특정기구가 IP주소할당을독점해야할이유가할이유가없으며, 경비등을이유로하여직접할당을못받는경우에한하여할당을대행하도록하면아무런문제가없다. 이때문에주소정책실무위원회는 " 인터넷주소자원법제10조 1항개정에관한의견서 " 를심의위원회에제출 68) 한바있으나의견서는보고조차되지않은것으로알려졌다. 이문제는국무총리실산하규제개혁기획단에서도규제개혁과제로제기 69) 되어관련부 처차관협의까지가기도하였으나정보통신부측이법안개정을거부하여유보된바있 다. 67) " 인터넷주소정책실무위원회제 1 기 ( ) 평가및권고 ", 작성 / 제출 : 제 1 기주소정책실무위원회, 2006 년 12 월 29 일제 22 차실무위원회에서보고, 채택 68) 2005 년 11 월 25 일열린인터넷주소정책심의위원회 / 실무위원회워크샵때제출한 " 인터넷주소정책실무위원회의견서 " 묶음자료에포함 69) " 정보통신분야주요규제이슈들의검토및분석을위한연구 " 한국정보법학회 p.113 참조

34 6. IPTV 서비스 IPTV 서비스는초고속인터넷서비스라는통신서비스에서시작되어방송의경계영역으로나아가는융합형서비스에해당하기때문에처음부터방송과통신의규제관할권에대한논란으로인하여서비스도입이지체되는양상을겪었다. 방송위원회는 IPTV가결국방송이기때문에방송법상허가대상이고그에따른소유, 겸영규제를받아야하며, 대체재관계인 CATV, 위성방송등과도규제형평성을맞춰야한다는입장이었다. 이에반하여정보통신부는처음부터 IPTV는기존의통신법이나방송법으로는규제가곤란하므로양법을필요최소한으로준용하되제3의특별법제정을추진했으며이법안에서는진입규제, 요금규제, 공정경쟁감독등을정통부와방송위양기관이공동으로관할토록했다. 또한이러한규제에있어서도기존통신과방송의규제를대폭완화하여진입절차는신고나등록으로간소화하고, 외국인소유지분제한 (49%) 은유지하지만소유, 겸영, 지역사업권규제도완화하도록했다. 다만실시간방송프로그램전송서비스에대해서는기존방송법의편성, 내용, 광고규제를준용토록했다. 70) 정보통신부가굳이제3의특별법 ( 가칭광대역융합서비스법 ) 을통해 IPTV 서비스를도입하겠다고하는이유는 IPTV 서비스가지닌방송과통신의양측면을모두아우르는융합서비스적인특성때문인데특별히방송과구분되는 IPTV의특성에대해서는이것이이용자의요구에따라전송되는 pull서비스의성격을가지며, 별도의자기채널을제작, 송출할필요가없는단순전송사업자적인성격을갖기때문이라고주장한다. 그러나이런측면과는별도로정보통신부가 IPTV의융합서비스적인성격을특별히강조하는이유는이것이방송이냐통신이냐하는것과같은논란이 IPTV 하나로그치는것이아니라앞으로 Wibro나 HSDPA 등에서도기술적발전으로실시간방송전송을한다고할때똑같은논란이생겨날수있기때문에차제에방송이냐통신이냐하는논란을종식시키고융합서비스라는통합적인개념으로규제제도를수립하려는취지가있는것으로보인다. 71) 융합서비스법의형식으로규제제도를수립할때정보통신부가가장중요하게생각하는것은수평적규제제도의적용과기존방송규제에적용되어온모든형태의진입, 소유, 겸영규제를완화이다. 정보통신부는앞으로기술의융합을고려할때모든형태의새로운서비스가진입단계에서부터규제에의해시장진입을차단당해서는안되기때문에이를대폭규제완화해야한다고보고있고, 이에따라외국의 49% 지분제한외에는자본참여지분제한및구역제한도모두없애야한다고본다. 또한현재방송이 3분할모델로플랫폼을이야기할때이플랫폼이방송규제의근거가된다고보기때문에향후수평규 70) 이것이 IPTV 논의초기에정보통신부가추구했던기본적인규제방향이었다. " 광대역융합서비스추진방향 " 정보통신부 71) " 광대역융합서비스 (IPTV) 서비스도입방안 ", 정보통신부, , 'IPTV 워크샵자료 ', 방송통신융합추진단 p.158 참조

35 제를전송망과컨텐츠의 2 분할모델로단순화하여컨텐츠에대해서는전통적인방송에 서의규제를준용하더라도전송망에대해서는대폭진입규제를등록제수준으로완화하 여시장진입을용이하게해야한다고주장한다. 정보통신부는그러나이러한규제완화가이루어지려면현행방송법을개정하는방식으로는불가능할것이라고보고있는것같다. 정통부가보기에는이처럼대폭규제완화를하는방식으로 IPTV를방송법안에수용하려면서비스정의, 진입, 소유, 겸영규제, 지역사업권, 요금규제, 편성, 광고, 내용심의, 동시재전송관련규정등방송법전면개정이수반되어야하기때문에입법에어려움이초래될것이라고보는것이다. 72) IPTV의사업주체문제에대해서는방송위원회가소유지분제한규제에따라자회사분리주장을하고있고, 융합추진기구의전문위원회에서는시장지배력전이를막기위해자회사분리주장을하고있는데, 정보통신부는이문제에대해서는네트워크와서비스의수직적결합을허용하는것이경제적효율성실현이나네트워크고도화에의투자유인을제공하기때문에서비스의활성화에도유리하다고본다. 다만시장지배력전이를막기위해서라면네트워크의동등접근권을제도적으로보장하는것으로충분한데, 이것도시장진입초기부터가아니라일정기준에따라시장지배적인사업자가되었을경우에한하여망이용대가는합리적인산정기준을마련한다는전제하에서설비제공을의무화하는것과같은조치가취해져야한다고본다. 정보통신부는또한사후규제적인조치로서시장지배사업자의독점을제한하기위하여시장점유율한도를규제할수있다고본다. IPTV에대한규제정책은아직도논의가한창진행중이어서최종적으로확정될규제제도가어떻게될지는지금도불확실하지만정보통신부가그간일관되게주장해온내용으로보아신규융합서비스에대한시장진입규제를대폭완화하고망과컨텐츠를이분화하여수평적규제를적용하며, 시장지배력을제한하기위한규제는사후규제방식으로제도화할것이라는기본방향은그대로유지될것으로보인다. 72) " 광대역융합서비스 (IPTV) 서비스도입방안 ", 정보통신부, Ibid p. 162 참조

36 III. 해외사례 1. 초고속인터넷서비스의규제문제 초고속인터넷서비스 (broadband service) 를어떻게규제하느냐하는것은오늘날각국규제당국의가장어려운숙제중의하나이다. 초고속인터넷서비스의역무분류문제가간단치않은것은무엇보다도전통적인통신규제정책의기본적인전제가통신사업자의시장독점상황을염두에두고고안된것들이었다는사실에기인한다. 미국에서초고속인터넷서비스에대한규제정책수립에있어핵심문제는역사적인이유에서서로각각다른규제를받고있는전화사업자 (Telco) 와케이블서비스사업자 (Cableco) 가동일하게초고속인터넷서비스시장에서경쟁할때어떻게공정한경쟁환경에서경쟁할수있게하느냐하는문제였다. 즉초고속인터넷서비스의경우에는독점이아니라사업자간경쟁상황이존재하는것으로평가되었기때문에규제가아니라탈규제적인방식으로공정환경조성을위한정책적조치들이취해진것이다. 전통적으로미국에서는전화사업자는통신법상연방의강력한규제를받는 Title II의규제대상에속한반면, 케이블모뎀서비스사업자는 Title VI에속한다. 그러나오늘날미국에서는전화사업자이건케이블사업자이건초고속인터넷서비스사업자는동일하게 "Title I의보조권한 73) "(ancillary authority) 에따르는규제를받는다. 즉, 사실상거의아무런 73) 보조권한 (ancillary authority) 이란 Communication Act 의고유개념으로서규제당국이법적으로부과받고있는책무를수행함에있어기본적으로필요한경우 (reasonably ancillary) 에한해서만행사할수있는규제권한을말한다. 시장이경쟁상황이라면일반적으로규제당국은이러한규제권한을유보하게되므로이런경우에는사실상아무런규제도받지않게된다. "Title I of the Act confers upon the Commission ancillary jurisdiction over matters that are not expressly within the scope of a specific statutory mandate but nevertheless necessary to the Commission s execution of its statutorily prescribed functions. Section 1 of the Communications Act established the Commission [f]or the purpose of regulating interstate and foreign commerce in communication by wire and radio, and section 4(i) authorized the Commission to perform any and all acts, make such rules and regulations, and issue such orders, not inconsistent with this Act, as may be necessary in the execution of its functions. Ancillary jurisdiction may be employed, in the Commission s discretion, where the Commission has subject matter jurisdiction over the communications at issue and the assertion of jurisdiction is reasonably required to perform an express statutory obligation [citing Southwestern Cable]. Because the Commission s judgment on how the public interest is best served is entitled to substantial deference, the Commission s choice of regulatory tools when these conditions are met will stand

37 규제를받지않는다. 미국의 1934년통신법에따르면 " 시내나시외에서공중에게음성서비스를제공 " 하는전화사업자는기간통신사업자 (common carrier) 가되며기간통신사업자는부당한차별이나우대없이공정하고합리적인요율에따라서비스를제공하여야한다. 기간통신사업자가제공하는서비스는다시기본서비스 (basic service) 와부가서비스 (enhanced service) 로나뉘며전자의경우에는 Title II의기간통신사업자규제를받고, 후자의경우에는 Title I의보조권한의규제, 즉사실상거의아무런규제를받지않는다. 기간통신사업자가부가서비스를제공할경우에자신이보유한필수설비에대한통제력을남용하는것을막기위하여기본서비스의요금과거래조건을별도로분리하고자신도동일한조건속에서거래하도록하도록하는의무 (Computer II unbundling, 망세분화의무 ) 가주어진다. 여기에서가장중요한점은이러한규제내용을확립해가는과정에서연방통신위원회가부가서비스의경우에는사실상규제에서제외시켰다는점이다. 따라서부가서비스는아무런진입규제도받지않고자유롭게시장에진출해서경쟁할수있으며, 이러한부가서비스가불가피하게의존하게되는기본서비스를제공하는기간통신사업자의경우에도부가서비스를제공할수는있으나그경우에는타부가서비스사업자에대한차별이나교차보조를할수없도록엄격한규제를받도록한것이다. 74) 1996년통신법은 1934년도통신법의내용을그대로이어받아기본서비스는통신서비스 (telecommunication service) 로, 부가서비스는정보서비스 (information service) 로용어만바꾸었고경쟁촉진을위해기간통신사업자에게필수설비를분리하여경쟁사업자에게임대할것을요구하였다. 이에따라 1999년에연방통신위원회 (FCC) 는처음으로전화망의가입자망 75) 이 DSL 서비스의필수설비라고판정하고전화사업자들이가입자망을 DSL서비스를제공하고자하는경쟁사업자들 (ISP) 에게공유할것을요구하였다. 즉, 이때만해도 FCC는 DSL 서비스를 Title II의규제대상인기간통신사업자로보았던것이다. 통신법상망임대료를산정하게되어있는주단위규제위원회는이에따라망이용료를계산했으나놀랍게도망이용료의도매가는거의제로에가까운것으로나왔다. 전화사업자들이이미음성서비스수입으로가입자망의원가를대부분보상받았기때문이라는이유에서였다. 76) unless arbitrary or capricious. [citing CCIA v. FCC]" FCC의 NPRM 에서인용된 Ancillary Jurisdiction 에대한정의 74) 이것은 FCC가 Computer Inquiry 를시행해가면서확립하게된규제의원칙인데바로이두가지요소, 즉, 부가서비스에대한무규제의원칙과기본서비스의차별과교차보조금지를위한규제의원칙이오늘날과같은인터넷의급성장을가져온중요한원인이되었다. 이러한주장에대해서는 Jason Oxman, "The FCC and the Unregulation of the Internet", Office of Plans and Policy Federal Communications Commission Washingto DC 20554, July 1999 Opp Working Paper No.31. 참조 75) DSL은전화망에서도낮은대역은음성서비스를위해서사용하지만높은대역은데이터통신을위해사용하는것이므로음성서비스와데이터통신을병행서비스할수있다. 76) 이하 DSL과 Cable의초고속인터넷서비스가정보서비스로서 Title I의 ancillary authority 의규제를받는역무로최종분류되기까지의전체적인기술은 Scott Blake Harris, Bruce L. Gottlieb and Stephanie Weiner, "Regulating Broadband" published in 'Communication Lawyer' Volume 23, No. 2, Fall 2005, American

38 그러나 2002년연방순회법원은연방통신위원회가필수설비를판정할때경쟁사업자의서비스제공능력에현저한영향을주어야한다는요건 ( 이것을 impair standard라고한다 ) 을판단할때또다른회선사업자인케이블사업자가경쟁하고있다는사실을고려하지않았다는점을들어연방통신위원회의결정이무효라고지적했다. 이에따라연방통신위원회도다시 2003년에몇년기간을두고가입자망공유의무를없애기로결정하게된다. 즉, 전화사업자가 DSL 서비스를제공할때에는가입자망공유의무를지지않게된것이다. 케이블사업자는앞서도기술했지만 Title II가아닌 Title VI의규제대상으로서지방당국의프랜차이즈독점허가사업자이기때문에기간통신사업자와는전혀다른규제를받는다. 케이블사업자는 Title II의규제를받는기간통신사업자가아니므로전송서비스를독립 ISP에게제공해야할의무가없고따라서 ISP들과는개별적인계약에따라서비스를제공한다. 케이블사업자는 1996년통신법의망세분화 (Unbundling) 에따른가입자망공유의무적용도받지않는다. 일반적으로생각할때 DSL 초고속인터넷서비스나케이블초고속인터넷서비스는인터넷접속서비스와일반적인통신서비스를겸하는것으로생각될수있을것이다. 이것은미국의규제당국자들도똑같이고민했던문제였다. 그러나최종적으로연방통신위원회는 2002년 DSL NPRM에서 DSL 초고속인터넷접속은인터넷접속이같은서비스제공사업자의전송설비를이용해서제공되고있을때 " 정보서비스 " 라고결론을내렸다. 즉, DSL에서전송과인터넷접속두가지요소는최종소비자에게하나로통합되어제공되는서비스라고보았다. 따라서전송부분은직접공중에게제공되는것이아니기때문에통신법상통신서비스 (telecommunications service) 가아니라통신 (telecommunications) 일뿐이라고본것이다. 이결정을내린지한달후에연방통신위원회는 Cable Modem Order를발표하는데여기에서도케이블모뎀서비스를정보서비스라는결론을내렸다. DSL의경우와마찬가지로연방통신위원회는케이블모뎀서비스가최종소비자에게 " 통신서비스 " 를제공하는것이아니라단순히 " 통신 " 을이용하여인터넷접속서비스를제공하는것이라고보았다. 심지어연방통신위는케이블사업자가지역교환서비스를겸하는경우에도망세분화에따른서비스분리의무를적용하지않았다. 초고속인터넷서비스가규제의무를지지않는 " 정보서비스 " 인가망세분화의무규제를받는통신서비스인가하는것에대한최종적인결정이내려진것은 2005년 6월 27일의연방대법원의 Brand X Internet Service vs. FCC 판결에서였다. 이판결에서대법원은제9 순회법원이이전판례에따라만장일치로케이블모뎀서비스사업자인 Brand X가통신법상정보서비스와통신서비스를겸하는것으로분류해야한다고판결한것을완전히뒤집어서케이블모뎀서비스는정보서비스라는연방통신위의입장을재차확인하였다. Bar Assocation 참조

39 연방대법원의판결이내려지자마자연방통신위원회는바로이판결에이어 DSL 서비스가정보서비스라는최종명령서를발표하였다. 즉, 초고속인터넷접속서비스에서망세분화의무요건을제거해버림으로써연방통신위원회는 DSL서비스와케이블모뎀서비스에대한동등규제환경을부여한것이다

40 2. 인터넷전화서비스에대한규제정책 1) 미국의인터넷전화서비스정책 미국에서초고속인터넷서비스가 Title II의기간통신사업자규제를받지않는다고하는것이인터넷서비스의경우에는전혀아무런규제도받지않는다는것을의미하는것은아니다. 이미미국연방통신위원회는인터넷서비스와관련하여몇가지규제정책을내놓고있다. 첫째로 CALEA법의적용대상문제이다. CALEA법 (Communication Assistance for Law Enforcement Act) 이란법집행을위해서통신서비스사업자가전자감시를할수있도록하는의무요건을규정한법인데, 이미연방통신위원회는설비기반의초고속인터넷서비스사업자 (DSL과케이블모뎀사업자 ) 와인터넷전화서비스사업자가모두이법의적용대상임을밝힌바있다. 77) 또다른하나는인터넷전화서비스사업자가이용고객으로부터위치정보를파악하여이를 911 서비스에제공할것을의무화한 VoIP E911 Order 78) 이다. 이러한공공정책인규제와는별개로인터넷전화서비스에대해서는규제정책에있어크게두가지근본적인문제가있었다. 첫째는인터넷전화서비스에대한규제권한을연방정부가갖느냐주정부가갖느냐하는문제였고, 둘째는인터넷전화서비스가통신법상규제를받는다고할때기간통신사업자에해당하는 Title II의규제를받아야하느냐아니면 Title I의보조권한에따르는사실상의비규제정책을적용하느냐하는문제였다. 이러한문제들에대해서연방통신위원회가각각다른인터넷전화서비스와관련된세가지명령지시서에서밝힌입장을보면대체로그윤곽이드러난다. 이에의하면대체로연방통신위원회는인터넷전화에대한규제권한은주정부가아니라연방통신위원회에있다고보고있다. 그리고인터넷전화서비스의세가지유형에대해서는각각규제적용내용을다르게하고있다. 첫째로연방통신위원회가 Pulver.com에대해서내린결정인데 Pulver.com은 PC to PC 유형의인터넷전화서비스로서연방통신위원회는이러한유형의서비스는기본적으로통화상대자의위치를알수없기때문에연방정부에규제권한이있으나이경우에는정보서비스에해당하므로 Title II의기간통신사업자규제를적용하지않았다. 둘째는 AT&T 의사례인데이것은 Phone to Phone으로서통화양상대자는일반 PSTN 전화망을사용하지만중간의전송구간에서는 IP패킷으로컨버젼하여전송하는서비스였다. 연방통신위원회는이경우에대해서는서비스이용자가중간에서컨버젼이일어나는사실을알지 77) Communication Assistance for Law Enforcement Act (CALEA) and Broadband Access and Services, Notice of Proposed Reulemaking, Docket No , 19 FCC (CALEA NPRM) 78) IP-Enabled Services, E911 Requirements for IP-Enabled Service Providers, Notice of Proposed Rulemaking, WC Docket No , WC Docket No , FCC , June 3, 2005 (E911 VoIP NPRM)

41 못하며일반적인통신에해당하는서비스이므로 Title II의기간통신사업자에해당하는규제를적용하였다. 셋째는 Vonage의인터넷전화서비스사례인데이경우는 PC to Phone에해당한다. Vonage의사례는미네소타주의경우에는 Title II의기간통신사업자에해당하는규제를적용하려고했었으나, 연방통신위원회는이경우역시연방정부가규제권한을갖는다는것은분명히했으나 Vonage의경우가정보서비스인지통신서비스인지여부에대해서는밝히지않았다. 79) 그러나전체적으로보아연방통신위원회의인터넷전화서비스에대한규제는 Title II의기간통신사업자규제가아니라 Title I의보조권한에의한규제, 즉비규제의원칙을따르고있는것으로보인다. 이것은전통적으로음성서비스를 Title II의기간통신사업자에대한규제를적용해온것과는크게다른것인데 Title II의규제를따르게되면공정하고합리적인요금책정과비차별의의무요건과같은것들이부과된다. 그러나이런규제들은원래독점사업자를규제하기위한것으로연방통신위원회는초고속인터넷서비스의응용서비스에서처럼경쟁이있는서비스에는맞지않다고보고있는것이다. 2) 영국의인터넷전화서비스정책 정책 80) 영국 Ofcom의초기인터넷전화서비스정책 81) 은인터넷전화서비스의시장진입을촉진하는데맞춰져있었다. 이에따라초기정책에서는전통적인전화서비스의통화품질과의동등성을요건으로하지않았으며긴급통신서비스인 999서비스에대해서도필요성은인정하나의무이행요건으로부과하지않았고긴급통신서비스를제공하는경우에도 PATS(Publicly Available Telephone Services) 의모든의무사항을준수하지않아도무방하도록하였다. 즉, Ofcom은인터넷전화서비스사업자들이 PATS가갖추어야하는모든요건을다충족하지않더라도시장에뛰어들수있도록약한규제정책을수립하였다. Ofcom 이가장최근에수립한인터넷전화서비스정책은 2006 년 3 월에나온 Ofcom 의 보고서 82) 에집약되어있는데이보고서에서는초기인터넷전화서비스정책의기조를그 대로유지하면서몇가지사항에서보다개선된방안을수립하고있음을보여준다. 첫째로인터넷전화서비스의경우에는일반적으로 PATS가지는모든의무요건들을충족하는것이현실성이없으므로 PATS에적용되던 " 일반조건 "(general conditions) 들중에서많은부분들을폐지하거나현실성에맞게수정토록했고, 망의안정성을보장하기위한요건들에대해서도엄격한기준을제시하지않고사업자가망의안정성을보장하는방법을마련하도록했으며, 긴급통신으로가입자위치정보를 999에제공하는것에대해서도사업자가스스로의무이행을할수있는방안을직접마련하도록하였다. 79) 이에대한분석은 Scott Blake Harris, "Regulating Broadband", Ibid 80) 이부분의기술은 " 인터넷전화시장에서의상품차별화전략연구 ", 장범진, 나성현, 이은곤, , 정보통신정책연구원참조 81) 초기 Ofcom 의인터넷전화서비스정책은 "New voice services - a consultation and interim guideline", Ofcom 참조 82) "Regulation of VoIP Services, statement and further consultation", 22 February 2006, Ofcom

42 둘째로소비자보호와관련된규제는한층강화되었다. 즉, 인터넷전화서비스사업자는소비자보호와관련하여몇가지사항에대해서는필수적으로정보를제공하도록하였다. 1) 서비스의안정성과관련하여인터넷전화서비스사업자는정전시또는 IP망의단절시, 자신이제공하는서비스의사용가능여부에대해서소비자들에게미리통지할의무를지닌다. 2) 긴급통화서비스와관련하여인터넷전화서비스사업자는긴급통화서비스제공여부와그안정성, 그리고긴급통화시가입자의위치정보제공여부등에대해서소비자들에게미리통지할의무를지닌다. 3) 번호이동과관련하여인터넷전화서비스사업자들은자신이제공하는서비스가입도는서비스해지에따른번호이동의가능여부에대해서소비자들에게미리통지할의무를지닌다. 셋째로인터넷전화서비스의번호할당에대해서는비지리번호인 056이나지리적번호를선택적으로사용할수있게하였다. 이경우비지리번호를선택하는것은몇가지요건에맞아야하는데 1) 056번호를사용하는사업자의서비스에서위치정보가특별한중요성을갖고있지않아야하고 2) 이용자의통화착신지점이특정한위치에고정되어있어야할필요가없으며 3) 호를소통함에있어지리적번호로인식될필요가없어야하고, 4) 이동통신서비스가아니어야한다여기에서특히이동통신서비스가아니어야한다는것은인터넷전화서비스를이동전화와범주적으로구분하려고한것이다. 인터넷전화서비스사업자에게는또한지리적번호를모두선택할수있게하였다. 이것은제한된자원인지리적번호의과잉수요를창출하여지리적번호의효율적이용을저해하는측면이있긴하지만사업자들의투자유인을높이고, 긴급통신서비스등이강화될수있어일반소비자들의후생이증가한다는적극적으로고려한것이라할수있다. 다른한편지리적번호를사용하면서긴급통화서비스도제공하는등 PATS의모든요건을충족하는인터넷전화서비스사업자에대해서는번호이동의권리와의무를함께부여하였다. 3) 인터넷전화서비스에대한경제적규제와비경제적규제 - 각국정책비교 인터넷전화서비스에대해서통신법에서처럼요금규제와시장진입규제를부과하게되면과연그것이소비자이용후생증가를촉진하는것인지여부자체가의문시된다. 원래요금규제와진입규제는특정산업이자연적독점상태에있어서, 즉비용과수요와의관계측면에서볼때단일업체가여러다른업체들보다도낮은비용으로전체시장에제공하는것이가능할경우에, 그리고매몰비용이커서시장진입자체가쉽지않을경우에한해서소비자이용후생을개선할수있다. 따라서그러한시장상황에서는요금규제를통해서단일업체의시장지배력을완화시킬수있다. 기간통신사업자규제를적용하게되면어떤업체가인가요금으로특정소비자들에게서비스를제공하지않는방식으로서비스제공을제한할수없게된다. 또한자연독점상태가지속되기어려울경우, 즉비록어떤단일업체가가장낮은총비용으로전체시장에서비스를공급할수있다고하더라도어떤특정한비용조건들때문에그시장에서하나이상의업체가존속할수있게된

43 다면그런경우에는진입규제가소비자이용후생을개선할수있다. 83) 전통적으로통신규제에서여러가지형태의경제적규제수단들이고안된것은공중전화망의독점적소유라고하는상황을전제로하고있었다. 그러나인터넷기반의서비스의경우에는여러복수의서비스제공자가존재하는환경이므로그러한전통적인경제적규제수단들을적용하는것이적절한지여부에대해서는검토가필요하다. 현재세계각국에서인터넷전화서비스에대해서부과하고있는각종규제정책을비교한 실태를보면다음과같다. 84) < 그림 3> 인터넷전화서비스에대해서부과하고있는각종규제정책 1 시내전화시장이독점시장을형성하고있는나라중에서카나다만이약관사전승인제도를두고있으며, 네델란드경우에는약관사전승인을요구하지는않으나요금하한제를적용하고있고스위스의경우에는보편적서비스의무분담업체에한해서가격상한제를적용한다. 또한아래표에서보듯이대부분의국가들이인터넷전화서비스에대해서는비경제적인 규제수단을도입하고있는데인터넷전화서비스에대해서약관승인을요구하는나라는 83) Jerry Ellig, "Regulatory Status of VoIP in the Post-Brand X World", ExpressO Preprint Series, Year 2006 Paper ) 이하의모든인터넷전화관련국제비교도표는 "International Comparison of Approaches to Economic Regulation of VoIP" - A Response to the Lemay-Yates Associates Inc. Report "A Discussion of the Evolution of VoIP Regulation Worldwide" dated November 2005, 12 April 2006 에서취하였다