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1 기본 건설공사참여자간불공정거래관행개선방안연구 A Study on Preventing the Unfair Practice among Participants in Construction Works 김성일, 김민철, 조정희, 이승복, 윤하중

2 건설공사참여자간불공정거래관행개선방안연구 A Study on Preventing the Unfair Practice among Participants in Construction Works 김성일, 김민철, 조정희, 이승복, 윤하중

3 연구진 연구책임김성일건설경제연구센터장김민철책임연구원조정희연구원이승복연구위원윤하중연구위원 외부연구진이재석 ( 재 ) 친절한 FM 원구원원장윤유중미국웨스트버지니아대학교교수문혁 ( 재 ) 건설산업정보센터실장 연구심의위원김종원부원장천현숙주택토지연구본부장정희남선임연구위원문정호연구위원이형찬책임연구원김명수가톨릭대학교교수이장원국토교통부서기관

4 P R E F A C E 발간사 건설산업의불공정거래는수직적건설생산체계와발주자우위의계약관행등구조적문제와저성장및건설공사비의하락등시장적요인등이결부되어오랜관행으로고착되어왔다. 이에정부는불공정거래행위를방지하기위한제도개선을지속적으로추진하여어느정도성과를거두기도하였지만, 아직도발주자및건설생산과정의하위참여자에대한불공정행위는여전하게발생하고있는실정이다. 그간에는주로원 도급자간의불공정행위에초점을두었다면최근에는원사업자로서발주자우위의계약관행과불공정행위에초점을두고제도적개선이이루어지고있는상황이다. 하지만이러한발주자의불공정행위에대한규제및합리적역할과책임에대한규정은체계적으로정비되어있지못하다. 아울러, 수직생산체계에서원 하도급자간의불공정행위해소도중요하지만, 실제생산에종사하는현장근로자, 자재 기계기계임대업체등은발주자-원도급자, 원 하도급자의불공정행위로인해가장취약하고불리한입장에있다. 이러한인식에따라본연구는건설참여자즉, 발주자, 원도급자, 하도급자, 기계임대업자, 자재납품업자, 건설근로자를포함하는이들참여자간의불공정거래관행개선방안을제시하는데그목적이있다. 이들참여자간의불공정거래방지를위한정책및제도는특히원 하도급자간의불공정거래방지제도를중심으로그간에무수히시행되었으나, 아직도불공정거래 i

5 관행이여전하다는인식을바탕으로건설참여자간의불공정거래를방지하는제도를개관하고이러한제도의실효성을평가하는동시에불공정거래를유발하는요인과제도의실효성을저해하는요인등을토대로건설생산구조적측면, 시장측면, 관행 문화적측면에서의개선방안의도출에중점을두고있다. 아무쪼록이번연구가그간논의되어온불공정거래방지제도및정책이실효성있게집행되어소기의성과를시현하는동시에발주자, 원 하도급자등건설참여자간의상생협력문화가정착됨으로써건설생산성제고와건설공사의품질확보로건설산업의대국민서비스질의제고와이미지개선에일조하기를기대해본다. 끝으로본연구를수행하는데노력을아까지않은김성일연구위원, 김민철책임연구원, 조정희연구원, 이승복연구위원, 윤하중연구위원의노고를치하하며, 특히이번연구수행과정에어렵고지루한설문조사를충실히수행해주신건설관계자여러분, 외국의사례에대한원고집필로수고해주신이재석원장님, 윤유중교수님과연구자문등을통해많은조언을해주신연구자문위원들여러분에게도감사의말씀을드립니다 년 12 월 국토연구원장김동주 ii

6 F I N D I N G S 주요내용및정책제안 본연구보고서의주요내용 건설공사는건설공사참여자에의해협업체제로수행되고있으나, 수주에따른공사수행방식으로인하여참여자간의공사과정및공사계약과정에서우월적지위관계형성 공공공사의경우, 계약당사간의대등한관계및공정한거래관계천명, 그러나여전히불공정한거래행위는발생되고있음 건설공사참여자간의공정한거래확립은건설시장의경쟁력제고, 공사의품질확보등산업적으로기여하는바가크다고할수있음 본연구보고서의정책제안 ❶ 불공정행위예방적차원의방안 : 최저가공사입찰금액의적정성심사제도개선, 지연공사간접비지급기준마련, 공사비증액요청발생시처리결과통과규정마련, 하도급선정과정의투명성제고, 건설참여자간거래관계규정정비, 대급지급관련제도정비, 대금지급보증제도정비, 대금지급보증제도강화 ❸ 불공정거래방지제도집행력강화 : 불공정행위조사및적발체제강화, 분쟁조정제도개선, 참여자별처벌및제재조치강화 ❹ 홍보강화및공정거래문화정착 : 불공정방지제도에대한홍보강화, 공정계약문화정착을위한제도도입, 파트너링제도강화 ❺ 건설공사참여자간공정거래여건조성 : 건산법개정 ( 자재납품업자, 건설기계대여자, 건설근로자 ), 발주자위반시제재규정마련, 발주자역할강화 iii

7 S U M M A R Y 요약 1. 연구의배경및목적 건설공사는발주자, 시공업체 ( 원-하도급자 ), 건설자재및건설기계임대업체, 건설근로자등다양한주체가참여하는협업체제로참여하고있음 거래가수주방식으로이루어짐으로써, 근본적으로발주자, 원도급자, 하도급자등의관계에서수직적구조를형성하고, 발주자, 원도급자, 하도급자순으로우월적지위를가지고있는것이현실임 불공정거래행위는건설공사참여자의공사과정및계약과정상위치에따라서로상이한이해관계를바탕으로불공정행위를바라보고있으므로불공정행위를합리적으로해결하는데는많은애로가있음 공공발주공사의경우, 계약당사자간의대등한관계와공정거래를천명하고있지만, 건설생산과정에서는여러가지불공정행위가발생하고있어, 정부차원에서이러한불공정을해소하기위한정책과제도를시행하여오고있음 특히공정거래위원회, 국토교통부등은건설공사불공정거래관행개선을위해여러가지조치를취하여온결과, 여러가지가시적인성과를보이기도하였음 그러나이러한건설공사참여자간의불공정거래는관행으로고착되어온점도부인하기어려운상황임 iv

8 이에따라본연구는건설공사참여자간 ( 발주자, 원 하도급자, 자재 건설기계업자, 현장근로자등 ) 불공정거래실태를파악하고, 이러한불공정을유발하는요인을검토하는동시에, 그간각종불공정방지대책을통해제도화된불공정거래방지제도의실효성평가등을통해, 건설공사참여자간불공정거래관행개선방안을제시하는데그목적이있음 본연구는원-하도급자를포함하는발주자, 자재 건설기계, 현장근로자등을포함하는종합적불공정거래관행에대한연구라는점에서선행연구와의차별성을가지며, 불공정행위유발요인과제도의실효성저하요인등에대한포괄적접근을통해개선방안을제시한데는데의의가있음 2. 건설공사참여자와불공정거래 1) 참여자의참여방식및역할 건설공사에참여하는생산주체인발주자, 원수급인, 하수급인간에는도급계약관계가형성됨 발주자는 ( 책임 ) 감리자를선정하여공사전반의최종관리, 감독, 검사등의업무를수행 원수급인은공사전체의완공을책임지며, 대부분의공사 ( 복합공사 ) 에있어서종합건설업자가이러한역할을수행 ( 공사의기획, 공정관리, 품질관리, 안전관리등세부공종별공사의조정등시공관리의역할 ) 이와같은 도급계약방식으로서의건설생산 은건설산업기본법이건설업등록및시공자격제도를통해규제하고있음 도급계약을기본으로발주자, 원수급자, 하수급자는각기역할에따라건설활동에필요한자재를구매하거나, 납품제작업자에게납품제작을의뢰하기도하며, 건설기계임대업자를활용하거나건설근로자를고용하여공사를수행 v

9 2) 건설공사참여자간의거래관계 : 관련법규 건설공사참여자간관계에따라국가계약법, 공사계약일반조건, 지방계약법, 건설산업기본법, 하도급공정화에관한법률, 건설기계관리법, 건설근로자의고용개선등에관한법률, 근로기준법등다양한법이건설공사와관련한거래및행위를규정하고있음 3) 불공정거래행위규제및불공정거래행위의개념 불공정거래규제의목적에관해경제적효율성과함께비경제적가치들을모두 강조하는하버드학파의다원적목적관과경제적효율성이유일한목적이라고 보는시카고학파의견해가이론적으로대립 공정거래법은시장경쟁을촉진하여경제적효율성, 혹은소비자후생을증진하는것이목적이므로개별사업자의거래조건에는간섭하지않는것이원칙이나거래조건에문제가있더라도거래상대방을바꿀수있다면자유로운거래로봄 1) 거래상지위남용을제한하는목적은시장경쟁, 즉배분적효율성의증진과는무관하며, 거래상대방을바꿀수없는거래상의열위에놓인자를보호하기위한것임 불공정거래행위는위법성을내포하고있으며, 시장건전성을훼손하는행위이고, 거래상지위남용과도관련성이있음 광의의불공정거래행위는, 거래상지위남용으로공정한대가를받지못하도록하는거래행위를의미하나, 본과제에서는경쟁제한과관련된독점, 담합, 수평적기업결합, 끼워팔기, 그리고내부거래등과관련된내용은포함하지않음 1) 이문지 (1999.8) 불공정거래행위의규제와경제적효율성, 규제연구 1999 년제 8 권제 1 호, p.16 vi

10 본연구에서불공정거래행위는불공정경쟁행위와구별되는개념으로서사적거래에있어서우월적지위가남용되어발생하는경우로제한하여사용하고, 특히수주산업으로서의건설업과관련되는부분중계약이후의불공정거래유형을중심으로검토함 3. 건설공사참여자간불공정거래실태분석및요인 1) 건설공사참여자간불공정거래유형의도출 건설공사참여자간불공정거래유형의도출은국토교통부, 공정거래위원회, 감사원등해당주무관청에서발표한보도자료및정책자료등을각참여자별로구분하여활용하였고, 각관련협회의자료, 관련자문회의 ( 세미나및토론회 ) 자료등을종합적으로수집하여메타분석을통하여도출 관련선행연구및주무기관실태조사에서제시한유형등은활용하되, 내용적으로중복되거나, 본연구에서정의한불공정거래행위유형과의연관성이결여된사항등은제외 참여자별로관련법령에서규정하고있는사항은최대한반영하여유형의구체성을확보함과동시에 AHP 분석의특성을고려하여통합ㆍ계층화하는과정을거침 < 메타분석개요 > vii

11 메타분석을통해도출된건설공사참여자별불공정거래행위유형의상대적불공정수준을평가하기위해전문가의 AHP 설문, 관련종사자설문조사수행 전문가설문 : 불공정행위심각도평가지표도출, 개별행위의불공정성조사 관련분야종사자설문 : 개별행위의피해규모, 지속성조사, 상대적순위조사 발주자-원도급자관련불공정거래행위유형은국가계약법계약예규인 공사계약일반조건, 발주처별 공사계약특수조건, 계약조건이외내용에서발주자우위의계약조건 ( 부당특약등 ) 을강요하는경우에대한사례분석을통해 ⅰ) 지급및변경ㆍ삭감등공사비관련, ⅱ) 시공사의업무를벗어난추가업무지시, ⅲ) 클레임제한, ⅳ) 특정하도급업체와의계약강요, 특허권미적용등으로나타나는계약강요및권한남용으로분류 선행연구분석결과분쟁발생비중이높은공사비관련유형은다시 ⅰ) 공사비임의조정, ⅱ) 각종변경에따른금액상승을조정해주지않는행위, ⅲ) 공사비지연및지급등으로 3가지유형으로통합하여도출 원도급자 -하도급자간에발생하는불공정거래행위는하도급법 ( 공정거래위원회 ), 건산법 ( 국토교통부 ) 에근거하여크게 ⅰ) 공사비관련사안, ⅱ) 업무와비용의전가, ⅲ) 기타사안의 3가지유형으로대분류후실제사례조사결과를바탕으로중분류, 소분류로구분하여진행 자재업체와관련된불공정거래행위유형은건산법, 건설기계법, 건설자재표준하도급계약서등관련문헌자료의메타분석에근거하여크게발주자와자재업체의관계, 건설업체와자재업체의관계등 2가지형태로구분 건설업체와자재업체의관계에서는 ⅰ) 불합격품등을기한내에처리하지않아자재업자에게손해를유발하는행위, ⅱ) 관급자재선정시특정규격조건을요구하는행위, ⅲ) 계약된물품과다른물품을요구하는행위, ⅳ) 원자재물가상승미반영이라는불공정행위가나타남 건설업체와자재업체의관계에서는 ⅰ) 자재가격을부당하게낮게설정하는 viii

12 행위, ⅱ) 자재대금체불하는행위, ⅲ) 계약서를작성하지않는행위, ⅳ) 이면 계약행위, ⅴ) 할증미적용의불공정거래행위가발생 건설기계임대업체와관련된불공정거래행위는건산법, 건설기계법, 건설기계임대차표준계약일반조건등관련자료의메타분석에근거하여 ⅰ) 임대료미지급및체불, ⅱ) 임대계약서미작성, ⅲ) 자동차보험가입강요, ⅳ) 연장근무및위험작업강요, ⅴ) 임대지급보증서미발급등 5가지유형도출 건산법 ( 국토교통부 ), 근로기준법 ( 고용노동부 ) 등에서건설근로자의불공정거래방지를규정하고있으나, 불공정거래유형은여전히발생되고있으며 ⅰ) 임금미지급및체불, ⅱ) 건설업체에소속된노동자와그렇지않은노동자간에차별적으로계약을체결하는행위, ⅲ) 고용주의주관적판단에의한노임단가산정, ⅳ) 산재처리기피, ⅴ) 연장근무및위험한작업강요등임 2) 참여자별불공정거래행위실태분석 관련법령규정내용, 관련선행연구, 전문가자문회의를통하여불공정거래행위유형의수준을판단하는항목으로 발생빈도, 지속성, 건당피해규모 3가지기준을선정 발생빈도 는 특정행위가얼마만큼자주, 많이발생하는가 를평가, 지속성 은 특정행위가현장에서관행적성격을가지고유지되어온정도 를평가, 건당피해규모 는 특정행위가한번발생할때나타나는피해 ( 손실 ) 의규모 를평가 전문가를대상으로한설문은 AHP(Analytic Hierarchy Process; 계층화분석법, 이하 AHP로표기 ) 를이용하여불공정행위에대한판단기준및유형등의항목간쌍대비교를통하여불공정행위유형의상대적심각성을조사 건설공사참여자인발주자, 원도급자, 하도급자, 건설기계임대업자, 자재업자, 건설근로자등을대상으로집단별로각각설문을실시하여일관성지수 (C.I: ix

13 Consistency Index) 0.1 이하, 일관성비율 (C.R: Consistency Ratio) 0.2 이내인 내용만분석에사용 관련분야종사자설문은건설업체및학계, 발주처를대상으로, 거래빈도 와 피해정도 를기준으로 5점척도로행위유형별피해규모와발생빈도를종합한상대적불공정수준을조사 조사방법은폐쇄형질문지방식 ( 우편조사-외부전문업체위탁 ) 으로수행하였고, 표본수는총 500부이며, 그중유효표본수는 470부이상 ( 전체의 94%) 회수 불공정행위의수준을평가하기위한평가지표개발을위해 AHP 방식을통해 지속성, 발생빈도, 건당피해규모의상대적가중치를분석한결과모든생산단계에 서지속성 - 발생빈도 - 건당피해규모순으로가중치가결정됨 < 발주자와원도급자간의불공정거래행위평가를위한가중치 > 생산단계 발생빈도 지속성 건당피해규모 발주자-원도급자 원-하도급자 건설자재업체관련 건설기계임대업체관련 건설근로자관련 도출된가중치를바탕으로분석한전문가응답결과관련분야종사자의응답이비슷한결과를보이며, 발주자- 원도급자의경우 설계변경금액미조정등의공사비관련 유형, 원-하도급자의경우 저가하도급, 건설자재, 건설기계임대업, 건설근로자등생산요소와관련해서는대금및임금체불이나낮은가격설정등의불공정성이심각한것으로나타남 불공정행위가유발되는요인에대한분석결과, 피라미드형태의건설산업구조에서적정공사비를확보하지못하는제도적한계에, 불공정행위가발생하는경우에도그에대한강력한처벌이이루어지지못하는문제가결합하여불공정행위가지속적으로근절되지못하고있는것으로나타남 x

14 < 건설공사참여자간불공정거래실태분석및요인분석결과 > 비고불공정행위평가기준개별불공정행위평가결과불공정행위유발요인 분석결과 지속성 발생빈도 건당피해규모 공사비및대금 임금지급등적정대가를제공하는못하는불공정행위의불공정수준이심각한것으로나타남구조적한계, 적정공사비확보의어려움, 미약한처벌 4. 건설공사불공정거래방지제도의실효성평가 1) 제도의현황 정부는건설공사참여자간의불공정거래행위를방지하기위하여불공정개선과제발굴과제도개선을지속적으로추진하여왔음 국토교통부는관계부처합동으로 건설산업불공정거래관행개선방안 ( 국가정책조정회의, 13.6) 을통하여세부과제별조치계획에따라불공정행위근절을위한추가과제를지속적으로발굴ㆍ추진하여제도를마련 건설산업선진화위원회, 공생위, 손가위등에서발굴된과제등도실효성평가대상으로반영함 이처럼건설공사의불공정거래관행을해소하기위하여다양한제도가도입되어 운영중임에도불구하고현장에서는여전히불공정거래행위가발생하고있다는 측면에서제도의실효성에대한평가가필요함 2) 불공정거래방지제도의실효성평가 평가지표는국토교통부 (1999.3) 의건설공사부실방지대책평가 2) 를참고하여타당성, 집행성, 비용효율성을평가요소로설정 타당성 은특정제도및조치가불공정행위의해소라는목적에얼마나부합하는 2) 국토교통부 (1999.3), 부실공사방지대책의종합평가및개선방향연구 xi

15 가를의미하며, 집행성 은집행주체의집행의지및건설현장에서의호응과활용정도, 비용효율성 이란제도를시행하는데소요되는비용 ( 정부의행정비용과실제현장에서소요되는비용을합한비용이며제도의부작용을포함 ) 대비제도의효과 ( 제도를통해실제나타나는불공정행위해소정도 ) 를의미 전문가를대상으로 AHP 분석을수행하여위의세가지항목의상대적중요성을 쌍대비교하여항목별가중치를도출한결과, 전문가들은제도의실효성을평가하 는기준으로제도의타당성을가장중요하게고려하고있는것으로나타남 <AHP 분석에따른제도의실효성평가기준 > 구분타당성 (A) 집행성 (B) 비용효율성 (C) 판단기준 불공정거래방지제도를건설공사참여주체간관계를중심으로분류하여분석을진행 발주자와원도급자간의불공정거래를규정하는제도들로는공사비관련제도, 예방 / 조사관련제도, 분쟁조치 / 조정제도등이있음 원도급자와하도급자간의불공정거래를규정하는제도들로는예방제도, 간접예방제도, 조사, 통합관리, 상, 벌, 그리고조정등이있음 건설기계임대업체관련제도들로는건설기계대여금지급보증, 건설기계임대계약서, 임대료체납신고센터, 계약미체결에따른과태료등이있음 건설근로자관련제도들로는근로자임금우선변제, 임금지급보증및확인, 그리고벌금및형사처벌등이있음 건설자재관련제도들로는건설자재표준하도급계약, 자재납품대금지급확인, 시설자재불공정행위신고 ( 상담 ) 센터등이있음 도출된실효성평가기준간가중치를반영하여전문가를대상으로 AHP 분석을 통해개별제도의실효성평가 xii

16 동시에, 관련업종종사자를대상으로 7 점척도를적용하여불공정방지제도별 중요도와성과를조사하여중요도 - 성과분석 (Importance-Performance Analysis: IPA) 기법을사용하여제도를평가 <IPA 분석을바탕으로한제도평가 > 전통적 IPA 분류방식중요도성과제도평가에적용현상유지 (Keep up the good work) 현행유지높음높음 (1사분면) ( 핵심제도로지속적유지필요 ) 과잉노력지양 (Possible overkill) 유지혹은축소낮음높음 (2사분면) ( 현재운영수준을유지하거나축소 ) 열등순위 (Low priority) 전략적강화낮음낮음 (3사분면) ( 제도개선이필요하나시급성은낮음 ) 개선시급집중노력지향 (Concentrate here) 높음낮음 ( 우선적으로제도를강화하고개선하는 (4사분면) 운영방식에변화필요 ) 불공정거래행위방지제도의전반적인실효성에대한관련종사자들의평가는 100 점기준에서 의보통수준으로나타남 < 전반적인제도의실효성에대한평가 > 소속 구분 전체 종합건설 전문건설 건설기계업 자재업체 근로자학계공공기관 설비업체 협회 ( 낮다 ) ( 높다 ) 점평균 발주자-원도급자관련제도 AHP 분석결과발주자와원도급자간의불공정거래를규제하는제도들중에서공사비관련제도의실효성이높으며, 그중에서도지연공사간접비지급제도의실효성이가장높은것으로평가됨 xiii

17 IPA 분석결과설계변경에의한계약금액조정, 지연공사간접비지급, 시정명령, 국가계약분쟁조정위원회등이중요도대비성과가낮은것으로평가됨 설계변경에의한계약금액조정제도와지연공사간접비지급제도는여타제도에비하여상대적으로중요한반면성과는낮아, 개선시실효성이높은제도들임 분쟁조정관련제도의경우성과와실효성이모두낮게평가됨 원-하도급자관련제도 예방제도의실효성이가장높고다음으로는통합관리제도가두번째로실효성이높은반면예방규정의집행력을높일수있는조사및관리와그에따른후속조치및상벌의실효성은낮음 조정제도가상대적으로중요도대비성과가낮은것으로평가됨 따라서실효성이높은예방제도는현행수준을유지해가고, 단기적으로는개선이시급한조정제도의성과를제고하고, 중장기적으로는현재실효성이낮으나예방제도와함께시너지효과를제고할수있는후속조치및상벌제도의실효성을제고해가는방향이적절해보임 건설생산요소관련제도 건설자재관련제도들중에서는건설자재표준하도급계약서와자재납품대금지급확인제도의실효성이높은것으로평가됨 건설기계관련제도들중에서는건설기계임대차표준계약서제도와건설기계대여금지급보증제도의실효성이높은것으로평가됨 건설근로자관련제도들중에서는근로자임금우선변제제도의실효성이가장높은것으로평가됨 자재대금지급확인제도가건설생산요소관련제도들중에서중요도대비성과가낮아개선이시급한과제로식별됨 따라서단기적으로는자재대금지급확인제도를개선하고, 실효성이높은표준계약서제도와지급보증제도, 그리고임금우선변제제도는현재의실효성수준을유지할수있도록홍보등을지속적으로강화해갈필요가있음 xiv

18 < 불공정거래관련제도평가및조치 > 거래관계제도평가조치 발주자와원도급자 설계변경에의한계약금액조정제도와지연공사간접비지급제도 중요한반면성과낮아개선시급하며, 실효성은높음 단기적실행과제 분쟁조정관련제도 성과도낮고실효성도낮음 중장기적개선과제 예방제도 실효성이높음 현행수준유지 원도급자와하도급자 조정제도 후속조치및상벌제도 중요도대비성과가낮아개선이시급 예방제도와시너지가능 단기적실행과제 중ㆍ장기적으로실효성제고 생산요소관련 자재대금지급확인제도 표준계약서제도와지급보증제도, 그리고임금우선변제제도 중요도대비성과가낮아개선이시급 실효성이높음 단기적실행과제 현행수준을유지하고지속적으로홍보강화 불공정방지제도실효성저하요인 불공정거래방지제도의실효성이확보되지않는원인으로 제도가불공정행위가발생하는근본적원인을해결하기에미흡함 을응답한빈도가가장높음 불공정거래행위방지제도들의실효성을저하시키는요인들의영향도를묻는질문에대해제도의타당성, 집행성관련요인의영향이높음 xv

19 5. 선진외국의건설공사불공정거래방지제도등사례조사 1) 미국 미국의건설공사참여자들은크게발주자 (public/private client), 컨설턴트 (architect, quantity surveyor, engineers in design phase), 원도급자 (contractor) 하도급자 (subcontractor), 건설기계및자재공급업자 4가지로구분 건설공사는크게공공발주공사와민간발주공사로나누어질수있으며, 공공발주공사는발주주체에따라연방정부 (federal government) 또는주정부 (state government) 발주공사로나누어질수있음. 불공정거래에취약한계약조항들은 1 배상책임 (Indemnity), 2No Damage for Delay, 3Pay If Paid/Pay When Paid, 4 유치권포기 (Lien Waiver), 5 유치권 사전포기 (No Lien Clause), 6 배타적구제 (Exclusive Remedies) 등이있음 수평적ㆍ상생적협력모델로서의생산체계를구축했다는점에서미국의사례는시사점을가짐 우리나라와미국의건설산업에서이러한불공정사례들로인한분쟁을해결하는근본적인차이는, 계약또는분쟁당사자를어떠한관계 ( 예 : 수평적또는수직적 ) 로설정한것에있음 미국의건설산업에서참여자간의관계가서로의이해를극대화하기위한상생적인협력모델인반면우리나라의건설계약관행은발주자 원도급자 하도급자 2, 3차하도급자 근로자및자재ㆍ건설기계업자로이어지는수직적갑을관계가많은불공정거래관행을초래하고있음 우리나라의건설산업의수직적계약관계에의해발생하는불공정관행을개선하기위해서는, 파트너링프로그램, 이익단체로서각참여자를대표하는협회및단체의활성화, anti-bid shopping, 공정거래자율준수프로그램, 하도급대금지급보증의범위확대재검토가필요할것으로판단됨 xvi

20 원도급자가하도급금액을낮출목적으로진행하는하도급공사재입찰행위를방지하기위해, 미국의일부주에서시행되는 anti-bid shopping 제도의개념을활용할필요가있음 우리나라건설업체들의실질적인정부발주공공공사입찰과정을살펴보면, 해당업체에등록된협력업체들로부터입찰에필요한견적을받은후, 그중최저가의견적을토대로입찰에참여하고낙찰받으면등록된협력업체들을상대로하청입찰을실시하여최저가의투찰자를하도업체로선정하여자신의이익을보전하고공사를진행하는실정 따라서, 입찰당시원도급업체가하도급업체로부터견적을받아입찰에참여하는경우, 해당하도급업체의명단과하도급금액을동시에제출토록하는제도에대해서도검토할수있음 2) 일본 일본의경우불공정거래행위관련법률은 독점금지법( 우리나라의공정거래법에해당 ) 이며, 그대상시장인건설산업에서의규율은주로 건설업법 이독점금지법의취지를건설산업에서구체화하고있음 경제행위공정성판단의일반기준은독점금지법에서규율하고, 건설공사참여자간의구체적인규율은주로건설업법이규정 공공발주자와관련된규정은 공공공사의품질확보의촉진에관한법률 ( 이하품확법 ), 공공공사의입찰및계약의적정화의촉진에관한법률임 ( 이하, 입계법 ) 발주자의책무즉, 발주관계사무를적절하고효율적으로운용할수있도록, 국토교통성에서는모든공공발주자의공통지침이되는 [ 발주관계사무의운용에관한지침 ( 이하, 운용지침 )] 을책정 발주자-수주가간의 [ 건설업법령준수가이드라인 ] 을만들어, 공공뿐만아니라민간발주자에게도발주자로서의책무와공정한행위를구체적으로정의하고있어시사점을가짐 xvii

21 허가받은건설업자에게는기술자의배치의무가명문화되어있어중층의하도급 구조를방지하는효과를가짐 불공정거래행위및의심행위에대하여상담, 신고, 조언, 중재, 조치건의등 이용자의입장을고려하여사안의내용이나경중에따라다양한창구가있음 6. 건설공사불공정거래관행개선방안 1) 기본방향 공사참여자간의불공정실태, 요인및불공정거래방지제도의평가와외국의불공정방지제도사례와시사점을분석 그결과수직적건설생산체계와공사비의부족, 공사대금지불과관련한불공정행위의불공정수준이가장높아이에대한개선이시급한것으로나타남 제도의실효성에대한평가결과, 특히대금지급과관련제도가실효성이낮음 전생산단계에서조사, 적발, 처벌등집행과관련한제도의실효성이부족 각종조사및분쟁조정기구역시실효성이부족 제도에대한홍보와불공정에대한인식의개선, 공정거래문화의정착등도향후개선되어야할것으로파악됨 발주자의불공정거래행위를예방하는제도의실효성을확보하는방안에대한검토역시요구됨 최종적으로, 개선의기본방향은불공정행위예방단계의개선방안, 불공정거래 방지제도의집행력을강화하기위한개선방안, 홍보및교육과관련한개선방안, 건설공사참여자간공정거래여건조성이라는큰틀에서논의를진행 xviii

22 2) 개선방안 불공정거래예방적차원의방안 적정공사비확보와대금관련규정정비를위해최저가공사입찰금액적정성심사제도개선하고, 지연공사간접비지급기준마련, 공사비증액요청발생시처리결과통보규정마련, 하도급자선정과정의투명성제고 건설참여자간거래관계규정을정비하고, 대금체불관련행위를지표화하여평가하고이를입찰시평가에반영하고, 외상담보대출채권제도도펙토링금융등을활성화하거나건설관련공제조합의외상담보채권의매수하는것으로개선하는등대금지급관련제도정비, 대금지급보증제도강화 불공정거래방지제도의집행력강화 건설공사불공정거래정보센터구축, 내부고발제도를통한불공정행위조사및적발체제의강화 현장대응분쟁조정기구의설치, 컨트롤타워로서 건설공사통합분쟁조정위원회 ( 가칭 ) 를마련하여분쟁조정제도개선 각참여자별로불공정거래행위에대한처벌및제재조치강화 기구축인프라 ( 건설산업종합정보망 (KISCON) 과발주기관별로운영하고있는계약및회계시스템을충분히활용하여경제적, 효율적인방식의건설공사통합대금지급모니터링시스템구축 홍보강화및공정거래문화정착 참여자간의관련방지제도에대한인식및홍보를강화하여공정하고투명한건설문화정착에이바지하도록불공정방지제도에대한홍보강화 불공정사례및대처방안이총망라된가이드라인을발간하는등공정계약문화정착을위한제도도입 공정거래문화확산을위해파트너링제도강화 xix

23 건설공사참여자간공정거래여건조성 건설자재납품업자및건설기계임대업자가건설공사참여자로서의법적지위를확보할수있도록건산법을개정 건설공사참여자로서발주자의의무위반시제재규정을마련하고, 건설공사전반의불공정행위를감시하는주체로서발주자의역할을강화 3) 추진전략 추진전략은개선방안을단기, 중ㆍ장기과제, 추진주체, 법령개정차원으로구분하여설정 < 불공정거래관행개선방안추진전략 > 기본방향 단기 지연공사간접비지급기준마련 개선방안의추진전략 중장기 입찰금액적정성심사제도개선을통한종심제운영상의적정공사비확보 불공정거래예방적차원의방안 불공정거래방지제도의집행력강화 홍보및법령준수관행정착방안 공사비증액요청발생시처리결과통보규정마련 하도대지급보증면제구간의삭제 보증금액상향조정및연간보증한도설정을통한보증의안정성제고 보증기관의보증책임강화 자재대금지급보증및노무비지급보증제도도입 건설현장에분쟁조정기구설치 내부고발인센티브강화를위한예산및인력확보 건설관련신고및분쟁기관의 DB 통합 발주자공정거래서약제도입 건설공사불공정행위관련가이드라인마련 하도급자선정관련입찰시스템마련 장기적으로자율조정항목을확대하고, 자율조정항목에대한기재부의평가를사후적으로강화하여발주처의기관평가에반영 하도급입찰관련관리규정을하도급법에마련 대금지급관련평가지표개발과활용 건설공사통합대금지급확인시스템개발 건설공사통합분쟁조정위원회를독립된기구로신설 건설공사통합대금지급확인시스템 과 건설공사통합분쟁조정위원회 를아우르는 건설공사불공정거래관련통합시스템 개발 지속적인교육과홍보를통한인력과예산확보파트너링제도확대시행 xx

24 건설공사참여자로서건설자재납품업자및건설기계대여자의법적지위확립 건설공사참여자간공정거래여건조성 - 공공발주자의의무위반을상시적으로감시관리하는조항을감사원이나공정위지침에마련하고발주자를제재하는법적근거마련 건산법에민간발주자감시및제재조항마련발주기관에불공정거래감시전담인력과예산을확충하며, 감시대상공사확대 건설공사불공정거래관련통합시스템 을통해불공정거래감시자로서발주자의역할강화 xxi

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26 C O N T E N T S 차례 발간사 i 주요내용및정책제안 ⅲ 요약 ⅳ I. 연구의개요및목적 1. 연구의배경및목적 3 1) 연구배경 3 2) 연구목적 4 2. 연구범위 4 3. 연구방법 5 4. 연구의흐름도 7 5. 선행연구와의차별성 8 1) 선행연구현황 8 2) 선행연구와본연구와의차별성 9 II. 건설공사참여자와불공정거래 1. 건설공사참여자간거래의특성 건설공사참여자간의거래관계 : 관련법규 15 1) 발주자 원도급자 15 2) 원도급자 하도급자 17 3) 건설업자 ( 발주자 )-자재납품및건설기계대여업자 19 4) 건설근로자 20 xxiii

27 3. 불공정거래행위규제및불공정거래행위의개념 23 1) 불공정거래규제의목적 : 학설 23 2) 공정거래법상의불공정거래행위규제 24 3) 본연구대상으로서의불공정거래행위 29 III. 건설공사참여자간불공정거래실태분석및요인 1. 건설공사참여자간불공정거래유형도출 33 1) 불공정거래유형도출 - 메타분석 33 2) 참여자별불정공거래행위유형도출 건설공사참여자별불공정거래실태분석 40 1) 불공정거래수준판단지표- 불공정거래의상대적심각도지수 40 2) 조사설계및방법론 41 3) 건설공사참여자간불공정거래유형별실태분석결과 건설공사참여자간불공정거래요인 60 1) 불공정거래요인의도출 60 2) 불공정거래요인의분석결과 소결 64 IV. 건설공사불공정거래방지제도의실효성평가 1. 건설공사불공정거래방지제도 69 1) 제도현황 불공정거래방지제도의실효성평가 75 1) 제도의실효성평가기준정립 75 2) 실효성평가방법론 76 3) 실효성평가결과 불공정거래방지제도의실효성저하요인 소결 95 1) 불공정거래방지제도평가 95 2) 평가결과 96 xxiv

28 V. 선진외국의건설공사불공정거래방지제도등실태조사 1. 미국불공정거래방지제도 101 1) 건설공사참여자간의관계및관련규정 101 2) 참여자간계약관계에서의불공정거래 (unfair contracts) 사례 104 3) 불공정거래방지를위한제도및정책현황및실태 105 4) 건설공사참여주체간의분쟁유형과해결을위한제도적장치 일본 112 1) 서론 112 2) 건설공사공정성확보를위한법규 : 독점금지법 및 건설업법 113 3) 건설공사참여자간의거래관계규범 116 4) 건설공사참여자간의불공정행위유형 125 5) 불공정거래행위방지관련제도 131 6) 불공정거래신고, 적발과분쟁처리관련제도 시사점 138 VI. 건설공사불공정거래관행개선방안 1. 기본방향 개선방안 147 1) 불공정거래예방적차원의방안 147 2) 불공정거래방지제도의집행력강화 159 3) 홍보강화및공정거래문화정착 167 4) 건설공사참여자간공정거래여건조성 추진전략 175 VII. 결론및향후과제 1. 연구의결론및정책제언 179 1) 결론 179 2) 정책제언 연구의성과와향후과제 181 xxv

29 참고문헌 183 Summary 191 부록 195 xxvi

30 표 차 례 < 표 1-1> 선행연구와의차별성 10 < 표 2-1> 건설공사참여자관계관련규정 21 < 표 2-2> 공정거래법상건설공사불공정행위관련조항 27 < 표 2-3> 불공정거래행위의유형및기준 28 < 표 3-1> 발주자- 원도급자간불공정거래행위유형 35 < 표 3-2> 원도급자-하도급자간불공정거래행위유형과관련법규 37 < 표 3-3> 자재업체관련불공정거래행위유형과관련법규 38 < 표 3-4> 건설기계임대업자관련불공정거래행위유형과관련법규 39 < 표 3-5> 건설근로자간불공정거래행위유형과관련법규 40 < 표 3-6> 전문가설문조사개요 41 < 표 3-7> 전문가응답자특성 42 < 표 3-8> 관련분야종사자설문조사결과 43 < 표 3-9> 발주자 원도급자간불공정거래행위판단지표와유형별평가결과 44 < 표 3-10> 발주자- 원도급자간불공정행위유형의심각도지수 45 < 표 3-11> 발생빈도와피해규모의상대적우선순위 (1순위 +2순위 ) 45 < 표 3-12> 불공정행위의발생빈도에대한실태조사 ( 발주자-원도급자 ) 46 < 표 3-13> 불공정행위피해정도에대한실태조사 ( 발주자-원도급자 ) 47 < 표 3-14> 원ㆍ하도급자간불공정행위판단지표와유형별평가결과 48 < 표 3-15> 원도급자ㆍ하도급자간불공정행위유형의심각도지수 48 < 표 3-16> 원 하도급자간유형별발생빈도-피해규모의상대적순위 49 < 표 3-17> 불공정행위의발생빈도에대한실태조사 ( 원도급자-하도급자 ) 49 < 표 3-18> 불공정행위의피해규모에대한실태조사 ( 원도급자-하도급자 ) 49 < 표 3-19> 건설자재납품업자관련불공정행위판단지표와 xxvii

31 유형별평가결과 50 < 표 3-20> 건설자재업체관련불공정행위유형의심각도지수 51 < 표 3-21> 발주자- 자재업체간불공정행위실태조사결과 52 < 표 3-22> 건설업체-자재업체간불공정행위인식수준 ( 건설자재업체관련 ) 52 < 표 3-23> 건설기계대여업자관련불공정행위판단지표와유형별평가결과 53 < 표 3-24> 건설기계대여관련불공정행위유형의심각도지수 54 < 표 3-25> 건설기계업체관련불공정거래행위유형별발생빈도 -피해규모의상대적순위 55 < 표 3-26> 불공정행위의발생빈도에대한실태조사 ( 건설기계대여 ) 55 < 표 3-27> 불공정행위의피해규모에대한실태조사 ( 건설기계대여 ) 56 < 표 3-28> 건설근로자관련불공정행위판단지표와유형별평가결과 57 < 표 3-29> 건설근로자관련불공정행위유형의심각도지수 57 < 표 3-30> 건설근로자관련불공정거래행위유형간상대적순위 58 < 표 3-31> 불공정행위의발생빈도에대한실태조사 ( 건설근로자관련 ) 59 < 표 3-32> 불공정행위의피해규모에대한실태조사 ( 건설근로자관련 ) 59 < 표 3-33> 불공정거래유발요인도출 61 < 표 3-34> 불공정거래유발요인영향도 63 < 표 3-35> 개선이가장시급한불공정거래유발요인 (1순위) 64 < 표 3-36> 건설공사참여자간불공정거래실태분석및요인분석결과 65 < 표 4-1> 발주자ㆍ원도급자간불공정거래방지제도 71 < 표 4-2> 원 하도급자간불공정거래방지제도 72 < 표 4-3> 건설기계대여, 자재납품, 건설근로자에대한불공정거래방지제도 75 < 표 4-4> AHP분석에따른제도의실효성평가기준 76 < 표 4-5> IPA 분석도를바탕으로한제도평가 77 < 표 4-6> 전반적인제도의실효성에대한평가 78 < 표 4-7> 발주자와원도급자간불공정행위방지제도판단기준및평가결과 79 < 표 4-8> 발주자- 원도급자간불공정행위방지제도의실효성평가지수 80 xxviii

32 < 표 4-9> 발주자- 원도급자간불공정거래행위방지제도의중요도와성과 81 < 표 4-10> 불공정거래방지제도의중요도-성과에대한응답자별결과비교 82 < 표 4-11> 원도급자ㆍ하도급자간불공정행위방지제도평가결과 84 < 표 4-12> 원도급자- 하도급자간불공정행위방지제도의실효성평가지수 85 < 표 4-13> 원도급자ㆍ하도급자간불공정거래행위방지제도의중요도와성과 85 < 표 4-14> 원도급자-하도급자간의불공정거래관련제도에대한 IPA 87 < 표 4-15> 건설자재관련불공정행위방지제도판단기준및실효성평가결과 89 < 표 4-16> 건설자재업체관련불공정행위방지제도의실효성평가지수 89 < 표 4-17> 건설기계관련불공정거래방지제도평가결과 90 < 표 4-18> 건설기계대여관련불공정행위방지제도의실효성평가지수 91 < 표 4-19> 건설근로자관련불공정행위방지제도판단기준및실효성평가결과 91 < 표 4-20> 건설근로자관련불공정행위방지제도의실효성평가지수 92 < 표 4-21> 건설생산요소관련불공정거래행위방지제도의중요도와성과 92 < 표 4-22> 제도의실효성이확보되지않는원인 ( 상위 3개 ) 94 < 표 4-23> 실효성저하에대한영향도 95 < 표 4-24> AHP분석에따른제도의실효성평가기준 96 < 표 4-25> 불공정거래관련제도평가및조치 98 < 표 5-1> Contract Disputes Act의규정내용 111 < 표 5-2> 건설업법에서의도급자의정의구분 117 < 표 5-3> 건설공사품질확보기본방침 119 < 표 5-4> 건설현장의요원구성및노무계약의예 125 < 표 5-5> 발주자ㆍ수주자간건설업법령준수가이드라인 126 < 표 5-6> 원ㆍ하도급자간건설업법령준수가이드라인 129 < 표 5-7> 건설하도급거래에관한불공정한거래방법의인정기준 130 < 표 5-8> 건설하도급대금지불기준 132 < 표 5-9> 건설공사분쟁심사회의업무처리절차 137 < 표 6-1> 종합계약심의제도입법 ( 안 ) 149 xxix

33 < 표 6-2> 종합심사낙찰제도의저가투찰방지방안 150 < 표 6-3> 총사업비관리지침의개정 ( 안 ) 151 < 표 6-4> 원도급공사의선급금수령비율에따른하도급공사선급금수령비율 ( 민간공사 ) 154 < 표 6-5> 수급인발주자로부터수령한현금비율로하도급대금현금수령실태 154 < 표 6-6> 기업규모별원 하도급공사대금수령형태평균비율 155 < 표 6-7> 건설업자로서지위부여와관련건산법개선 ( 안 ) 171 < 표 6-8> 개선방의추진전략 175 xxx

34 그 림 차 례 < 그림 1-1> 연구의흐름도 7 < 그림 2-1> 건설공사참여자와거래방식 14 < 그림 2-2> 건설공사참여자간거래내용 15 < 그림 3-1> 메타분석개요 34 < 그림 4-1> IPA 분석개념도 78 < 그림 4-2> 발주자-원도급자간의불공정거래행위에대한 IPA 81 < 그림 4-3> 원도급자-하도급자간의불공정거래관련제도에대한 IPA 86 < 그림 4-4> 건설생산요소관련불공정거래관련제도에대한 IPA 93 < 그림 6-1> 불공정거래관행개선의기본방향 146 < 그림 6-2> 건설산업정보망체계도 165 < 그림 6-3> 건설산업정보망의정보체계 166 < 그림 6-4> 건설산업정보망정보처리흐름도 167 xxxi

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36 제 1 장연구의개요및목적

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38 CHAPTER 1 연구의개요및목적 본장에서는본연구의수행배경, 필요성, 목적및연구의범위를서술하고전반적인연구수행방법을서술하였다. 또한, 기존관련선행연구에대한검토및분석을통해서본연구에서주안점으로다루어야하는연구내용과목적을명확히도출제시하였다. 1. 연구의배경및목적 1) 연구배경 건설공사는발주자, 시공업체 ( 원-하도급자 ), 건설자재및기계업자, 건설근로자등다양한주체가참여하는협업체제로수행되며, 공공및민간공사에있어서이들참여자간에는생산방식에따라각기역할과기능의차이가발생하고, 이들간의관계는여러가지계약형태 ( 도급, 고용, 구매, 임대등 ) 로이루어진다. 건설공사는수주방식으로이루어짐으로써, 근본적으로발주자, 원도급자, 하도급자등의관계에서수직적구조를형성하고, 발주자, 원도급자, 하도급자순으로우월적지위를가지고있는것이현실이다. 공공발주공사의경우, 계약당사자간의대응한관계와공정거래를천명하고있지만, 건설생산과정에서는여러가지불공정행위가발생하고있어, 정부차원에서 제 1 장연구의개요및목적 3

39 이러한불공정을해소하기위한정책과제도를시행하여오고있다. 특히공정거래위원회, 국토교통부등은건설공사불공정거래관행개선을위해여러가지조치를취하여온결과, 여러가지가시적인성과를보이기도하였지만, 이러한건설공사참여자간의불공정거래는관행으로고착되어온점도부인하기어려운상황이다. 이러한불공정거래행위는건설공사의참여자의공사과정및계약과정의위치에따라서로상이한이해관계로불공정행위를바라보고있기도하여이러한불공정행위를합리적으로해결하는데는많은애로가있는것도현실이다. 건설공사참여자간의공정거래확립은건설시장의경쟁을제고하고거래관계에서발생하는여러가지문제를해소함으로써, 공사의품질을확보하여건전한건설산업의발전에기여하게된다. 이에원ㆍ하도급자간의불공정행위방지대책을지속적으로추진하는동시에건설생산과정의원사업자로서발주자와원도급자간의불공정, 나아가건설생산현장에서활동하거나, 자재, 기계등을공급하는자에대한건설업자의불공정행위에도관심을더욱기울일필요가있다. 이러한건설근로자, 자재, 기계업자에대한불공정행위는건설공사의품질저하와고용안정성등을해치는결과를초래하기도한다. 2) 연구목적 본연구는건설공사참여자간 ( 발주자, 원 하도급자, 자재 기계임대업자, 현장근로자등 ) 불공정거래실태를파악하고, 이러한불공정을유발하는요인을검토하는동시에, 그간각종불공정대책을통해제도화된불공정거래방지제도의실효성평가등을통해, 건설공사참여자간불공정거래관행개선방안을제시하는데그목적이있다. 2. 연구범위 본연구의범위는건설공사에국한하고용역은제외 ( 시공업 )/ 공공및민간을 4 건설공사참여자간불공정거래관행개선방안연구

40 포함하고, 건설공사인경우는턴-키 대안공사, 분리발주공사를모두포함하기로한다. 그이유는실제건설계약이후건설공사수행과정에서참여자간의불공정행위에초점을두고있는관계로, 시공과정에서여러가지참여자간의계약관계에서발생하는불공정현상이주된관심의대상이기때문이다. 따라서계약체결이후실제참여간의불공정거래에초점을두고, 부분적으로저가하도급등발생원인의경우에는사업자선정부분도논의에포함하기로한다. 특히원도급계약이후하도급계약이이루어지는관계로도급계약이후의과정에하도급계약이이루어지고원 하도급자간의불공정행위에있어서하도급자선정과정과저가하도급의문제등이중요하게부각되고있다는점을반영하고자하였다. 이상과같은건설공사의범위에서, 참여자간에발생하는불공정거래실태를파악하고, 이러한불공정거래를방지하기위해정부가채택하고있는방지제도의실효성을평가하고, 불공정거래의유발요인및실효성저하요인등을탐색하고, 미국, 일본등불공정거래방지제도및정책사례를바탕으로개선방안을도출하는것이연구의주된대상및내용이다. 3. 연구방법 본연구의방법으로는선행문헌및법령조사, 해외사례조사, 설문조사, 전문가자문회의등의보편적인방법을채택하였다. 우선, 선행문헌조사는각연구기관의정책보고서 ( 연구보고서 ), 관련기관의불공정실태조사보고서, 각종불공정거래신고및해소센터의실적자료, 관련기관의보도자료등을두루참고하였으며, 불공정거래방지관련법규즉공정거래법, 하도급공정거래에관한법률, 건설산업기본법등관련법규를참조하여불공정거래유형및제도의도입실태를파악하고자하였다. 둘째, 본연구에서는설문조사방법을광범위하게실시하였다. 불공정거래실태에대한기존조사방법에서탈피하여, 불공정거래심각도를구성하는지표즉, 불공정거래빈도, 불공정거래건당피해액, 불공정거래의지속성 ( 관행 ) 를설정하여각지표별 제 1 장연구의개요및목적 5

41 가중치를전문가를대상으로한 AHP 분석방법을적용하여실태를파악하였다. 아울러, 건설업종사자를대상으로한설문조사도병행하여불공정거래유형별실태를비교분석하였다. 이러한방식은불공정거래방지제도의실효성평가에도공히적용하여분석하였다. 설문조사는 (1 개월 ) 간시행되었으며, 설문조사표는전문가용설문조사 (AHP 용 ) 와건설관련업종사자설문조사 ( 종합설문조사 ) 로구분하여구성되었다. 전문사용설문조사는설문대상으로발주자-원도급자, 원도급자-하도급자, 하도급자-기계임대업자, 발주자 원도급 하도급자-자재업자, 하도급자-건설근로자로구분하여해당참여자관계에서의전문성을고려하여대상자를선정하였으며, 주요조사내용을불공정행위수준, 불공정유발요인, 불공정방지제도평가등으로구성하였다. 건설공사관련종사자설문조사 ( 종합설문조사 ) 의설문대상은업체소속임직원및발주자, 관련협회, 단체등을대상으로하였으며, 주요조사내용은건설참여자간불공정거래실태, 건설참여자간불공정거래유발요인, 건설참여자간불공정거래방지제도평가, 불공정거래개선방향등이다. 셋째, 본연구의개선방안에대한시사점을도출하기위해미국및일본의불공정거래관련제도, 정책등사례조사를실시하였다. 미국과일본의제도사례는영미법계, 대륙법계의대표적인사례로우리에게주는시사점이큰것으로파악되었기때문에두국가를선정하였다. 주요사례조사내용으로는 1 건설공사참여자간의관계 ( 발주자, 원도급자, 하도급자, 자재, 기계업자, 건설근로자 ) 2 참여자간의계약관계에서의불공정거래사례 3 불공정거래방지를위한제도, 정책현황및실태 4 건설공사참여주체간의분쟁유형과해결을위한제도적장치 5 우리나라에대한시사점도출등이다. 넷째, 전문가자문회의를통해, 불공정거래실태및제도평가설문조사의내용에대한자문과제도의운영실태, 개선사항등에대한자문을구하였다. 6 건설공사참여자간불공정거래관행개선방안연구

42 4. 연구의흐름도 본연구의주요내용상의전체적인흐름은다음그림과같다. < 그림 1-1> 연구의흐름도 ` 제 1 장연구의개요및목적 7

43 5. 선행연구와의차별성 1) 선행연구현황 건설공사불공정행위개선에대한연구는그간많이수행되었으며, 특히이러한연구들은주로원 하도급자간의불공정행위의실태와개선에치중되어왔다. 이러한현상은아직도건설공사불공정행위가원 하도급자간의관계에서발생하는구조적 관행적인문제가여전하다는것을반영한다. 이러한원 하도급자간의불공정행위의근본문제가저가수주로인한공사비의부족, 발주자우위의계약관행등에있음을직시하여, 그간발주자우위계약관행의개선을위한정책연구등이수행되어왔지만, 최근에들어발주자와원도급자간의불공정거래관행방지에대한정책적관심이더욱고조되어, 이에대한제도개선에대한논의와정책보고서, 실태조사보고서등이부쩍많이제시되고있는상황이다. 더욱이한발더나아가건설공사참여자라는틀속에서불공정행위로인해가장큰피해를보는건설현장참여자, 자재공급업자, 기계기계업자등건설공사도급은아니지만, 임대, 고용, 공급계약을통해건설생산에직접적으로관여하는참여자들에대한관심도더욱커지게되었음에도이들분야에대한불공정거래에대해서는연구및정책차원에서다소우선순위에서밀린감이없지않다. 이상과같은연구들은특정참여자간의불공정거래에초점을두고있는경우가많아, 건설공사참여자간의다양한참여방식을반영하는종합적인불공정거래관행에대한연구와는다소거리가있는연구들이다. 아울러, 종합건설업체의입장에서있는한국건설산업연구원에서이분야와관련하여수행한연구는주로발주자 원도급자간의불공정거래방지에초점을두거나, 원 하도급자간의불공정거래에대한하도급자와의인식의차이를반영하는연구가주종을이루고있다. 또한전문건설업체의입장에서있는대한건설정책연구원의불공정거래관련연구들은주로원도급자의불공정행위에초점을맞추고, 이에따른제도개선방안을제시하는연구가대부분으로, 각기처한입장에따른이해관계가 8 건설공사참여자간불공정거래관행개선방안연구

44 반영될수밖에없는한계를가진다. 이러한연구편향을벗어나객관적자료를통해분석한연구로는위평량 (2010) 의연구를들수있다. 100대대기업과소속하도급업체를대상으로대기업의시장지배력과하도급업체의재무성과를분석한것으로하도급협력업체의시장성과를파악하고자하였다. 하지만협력업체이외의하도급업체의성과에대한분석으로까지이루어지지못하였으며, 원 하도급자간의관계에초점을맞춘점에서본연구와는차이가있다. 종합적으로볼때, 건설공사참여자간불공정행위에초점을두고종합적으로접근하는선행연구는찾아볼수없으며, 아울러, 참여자간의불공정거래관행방지제도에대한종합적인실효성평가연구도거의없는실정이다. 2) 선행연구와본연구와의차별성 본연구는이상에서의연구한계를극복하고자하는의미에서다음과같은점에서선행연구와차별이있다고할수있다. 첫째, 건설공사참여자간의관계를종합적으로바라보고이들간의관계유형에따른불공정거래및불공정거래방지제도의실효성을평가하였다. 특히건설공사참여자로서가장불공정한위치에놓여있는기계임대및건설근로자등현장종사자에대한불공정문제에접근하고있다. 둘째, 연구방법측면에서, 불공정거래실태조사에서 불공정거래를종합적으로파악하기위한지표를설정하여, 거래유형별실태를분석하고, 불공정거래방지제도의실효성평가에 AHP기법과 IPA(Importance-Performance Analysis) 기법을적용하여상호비교평가를통해좀더객관성을확보하고자하였다. 셋째, 참여자간불공정거래관행개선방안의제시와더불어, 집행력을확보하기위한시스템개선과불공정거래유발요인의해소를위한과제를제시하였다. 제 1 장연구의개요및목적 9

45 < 표 1-1> 선행연구와의차별성 구분 1 선행연구와의차별성 연구목적연구방법주요연구내용 한국건설산업연구원 (2011) 건설하도급불공정개선정책평가및보완방안 ( 건설이슈포커스 ) 건설산업의상생및동반성장제고를위해도입된주요건설하도급불공정개선정책의문제점을도출하고보완방안을제시 통계자료 정부정책자료 관련법제 기타문헌조사 주요건설하도급불공정개선정책동향및주요내용 주요건설하도급불공정개선정책의파급효과분석 주요건설하도급불공정개선정책의평가및문제점 건설하도급불공정개선정책의보완방안 주요선행연구 2 한국건설산업연구원 (2011) 건설하도급자불공정행위방지제도에관한연구 ( 건설이슈포커스 ) 하도급자가공사대금을수령하고자재공급자 건설기계업자 현장근로자에게대금을지급하지않아입은피해를방지하기위한대안을제시 문헌조사 정부정책자료 법제분석 문제의제기 건설하도급자불공정행위실태 건설하도급자불공정행위방지제도의문제점과개선방안 종합 3 위평량 (2010) 하도급거래에있어서불공정한지위남용행위에관한실증연구 (Ⅲ)- 건설산업 건설산업하도급거래에있어서원도급자의불공정한지위남용행위가존재하는지파악하고, 원도급자와하도급자의재무성과분석을그정황증거를제시하는데목적 건설업체원가자료를활용한실증분석 건설산업의시장구조와분석가설 건설사업재무성과분석 (100 대대기업 vs. 소속하도급기업 ) 대기업시장지배력에따른하도급기업간의재무성과분석 결론및정책적시사점 본연구 본연구는발주자, 원 하도급자, 자재 건설기계업자, 현장근로자등건설참여자간의불공정거래실태를파악하고, 이러한불공정거래를유발하는요인을파악하고기존불공정거래관행개선제도의실태및실효성평가와선진외국의불공정거래방지제도조사등을통해불공정거래관행개선방안을제시하는데있음 법규, 문헌조사 해외사례조사 설문조사 자문회의 건설공사참여자와불공정거래 건설공사참여자간불공정거래실태및요인 건설공사불공정방지제도의실효성평가 선진외국의건설공사불공정거래방지제도등실태조사 건설공사불공정거래관행개선방안 10 건설공사참여자간불공정거래관행개선방안연구

46 제 2 장건설공사참여자와불공정거래

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48 CHAPTER 2 건설공사참여자와불공정거래 본장에서는건설공사참여자의참여방식및역할에대한논의와건설공사참여자간 의거래관계를규정하는관련법규에대해설명하고, 공정거래의목적, 정의와본 연구에서의불공정거래의개념에대해설명하였다. 1. 건설공사참여자간거래의특성 건설공사의생산은일반적으로발주자, 원수급인, 하수급인간에는도급계약관계로형성되어있다. 발주자는 ( 책임 ) 감리자를선정하여공사전반의최종관리, 감독, 검사등의업무를수행하며, 원수급인은공사전체의완공을책임지며, 대부분의공사 ( 복합공사 ) 에있어서종합건설업자가이러한역할을수행 ( 공사의기획, 공정관리, 품질관리, 안전관리등세부공종별공사의조정등시공관리의역할 ) 한다. 이와같은 도급계약방식으로서의건설생산 은 건설산업기본법 이건설업등록및시공자격제도를통해규제하고있으며, 이러한도급계약을기본으로발주자, 원수급자, 하수급자는각기역할에따라건설활동에필요한자재를구매하거나, 납품제작업자에게납품제작을의뢰하기도하며, 건설기계임대업자를활용하거나건설근로자를고용하여공사를수행하고있다. 관급자재인발주자가수급인을대신하여자재공급이이루어지고, 민수자재의경우에는원도급자혹은하도급자등이자재업체와의공급계약을통해조달한다 ( 건설자재의납품제작인경우도포함되며, 납품제작업자가제작을하여현장에서설치 ). 건설기 제 2 장건설공사참여자와불공정거래 13

49 계업자의경우, 건설업자가자체건설기계를보유하고있는경우도있지만, 대부분은건설기계임대업자로부터건설기계를임대 ( 운전기사딸린건설기계 ) 하여사용하고있다. 이상의건설자재납품계약과건설기계임대계약은 도급 이아니어서건설산업기본법의대상에서제외되나, 대금미지급등불공정거래인경우에는납품제작업자와건설기계임대업자도건설산업기본법규가적용되고있다. 건설근로자는실제건설현장에서업무를수행하는자로서, 원도급자에고용된자 ( 주로기술직관리자 ) 보다는하도급자가하도급받은부분의공사를수행하기위해건설근로자를고용하는형태이다. 건설근로자의경우, 현장에서십장을중심으로연결망이형성되어있고이를통해인력의수급이이루어지는현실을반영하여과거에는 노무하도급자 로이를양성화하였으나, 여러가지문제로인해현재는실제시공을담당하는자 ( 주로하도급자 ) 와근로자의고용계약방식을통해근로자충원이이루어지고있다. 이상과같은건설공사참여자와거래방식은다음의그림에서보는바와같다. < 그림 2-1> 건설공사참여자와거래방식 14 건설공사참여자간불공정거래관행개선방안연구

50 구체적으로건설공사에서의참여자간거래내용을도식적으로보면다음과같다. < 그림 2-2> 건설공사참여자간거래내용 발주자 ( 공공기관, 조달청, 건축주 ) 종합관리 시공 감독 대가지불 설계변경 종합건설업체 ( 전문건설업체 ( 소규모공사 ))( 원도급자 ) 전문공정시공 기술지도 대가지불 검수 대금지불 부자재납품 검수 대금지불 부자재납품 전문건설업체 ( 하도급자 ) 검수 대금지불 자재납품자 노동력제공 임금지불 노동력제공 기계대여 기계임대자 건설기능인력 ( 숙련공 비숙련공 ) 대여료지불 기계 운전자 노동력제공 임금지불 2. 건설공사참여자간의거래관계 : 관련법규 1) 발주자 원도급자 발주자와원도급자간의거래관계는계약을통해이루어지며, 이러한발주자는 공공발주자, 민간발주자로크게구분이가능하다. 공공발주자의경우 국가를당사 자로하는계약에관한법률 ( 이하국가계약법 ) 이국가 ( 중앙정부등 ) 와민간사업자간 제 2 장건설공사참여자와불공정거래 15

51 의거래를규정하는계약에관한원칙및발주자의계약사무처리기준등을상세하게규정하고있다. 이러한국가계약법체계하의각종계약예규가입찰계약등공사완공에이르는계약이행절차를규정하고있다. 특히계약예규인 공사계약일반조건 에서는 공사도급표준계약서 에따라도급계약에관한전반적인사항등을규정하고있다. 이처럼국가계약법규는공공발주자와원도급자인건설업자간의거래및계약관계를규율하는기본법적성격을가진다고할수있다. 아울러, 지방자치단체및그산하공기업등은국가계약법의체계나원칙등을준용하면서, 지방적특성을살린 지방자치단체를당사자로하는계약에관한법률 ( 이하지방계약법 ) 을별도로제정하여운용하고있으며, 지방자치단체등발주자와원도급자간의거래계약관계를이법에서규정하고있다. 또한, 공공기관의운영에관한법률 은공기업등공공기관을대상으로전반적인경영사항에대한규정과더불어, 계약부분도일부규정하고있으며, 이에따라 공공기관계약사무규칙 을두어, 계약사무에대한지침을운영하고있다. 이상이공공발주자와원도급자간의거래및계약관계를규정하는법률들로이러한법적틀하에서공공발주자와민간사업자간의거래관계가형성된다고할수있다. 특히계약관계를규정하는법규에서는입찰참가자격요건등을규정하고있는데. 건설산업과관련하여, 건설산업기본법 ( 이하건산법 ) 은건설업의등록및건설공사의도급등에필요한사항을정하고있으며, 건설공사의적정한시공과건설산업의건전한발전을목적으로하고있다.( 동법제1 조 ) 이법에서는공공및민간을포함하는발주자와건설업체간의거래관계등도부분적으로반영되어있다. 특히발주자와원도급자간의거래관계와관련되는조항은동법제7조의 건설관련주체의책무 로제1항에 정부는건설공사의품질과안전을위한각종기준, 건설자재의품질및규격에관한기준및도급계약의방법등에관한사항을보급하여야하고, 건설업자의시공능력, 자본금, 경영실태및공사실적등의정보제공에노력하도록 규정하고있으며, 제2항에 건설공사의발주자는시설물이공공의안전과복리에적합하게건설되도록공정한기준과절차에따라능력있는건설업자를선정하여야하고건설공사가적정하게시공되도록노력하여야한다. 고규정하고있다. 이외발주자와 16 건설공사참여자간불공정거래관행개선방안연구

52 원도급자간의규정으로는제22조의 건설공사에관한도급계약의원칙 제1항에 --도급계약의당사자는대등한입장에서합의에따라공정하게계약을체결하고신의를지켜성실하게계약을이행하여야한다. 는규정과제2항에서는표준계약서의사용권장, 제5항도급계약의내용이현저하게불공정한경우, 무효로하는조항, 제4항건설공사대장작성의무화등이그것이다. 2) 원도급자 하도급자 원도급자와하도급자와의거래관련규정은공정거래위원회소관법률인 하도급거래공정화에관한법률 ( 이하하도급법 ), 국토교통부소관인건산법에서세부적인거래관계를규정하고있으며, 기획재정부소관인국가계약법, 지방계약법등에서는일부규정을담고있다. 구체적으로하도급법제2조에하도급거래는 원사업자가수급사업자에게건설위탁을받은것을수급사업자에다시위탁한경우, 그위탁을받은수급사업자가위탁받은것을시공하여인도하고그대가를받는행위 로정의하고있다. 하도급법상의하도급은법의적용대상에있어, 일반적으로대기업이중소기업에게하도급하는경우에적용된다. 건설공사를도급받은건설업자가다른건설업자에게위탁하는건설하도급은물론건설업자가발주자지위를가지면서건설공사일부를위탁하는경우에도하도급법이적용된다. 하도급법에서규율하는하도급공사는일반적인건설공사의하도급이외에도건설업자가발주자가되어도급계약을수행하는경우를포함하기때문에건산법상의하도급개념보다넓은범위를규율하고있다고할수있다. 아울러, 공사하도급에대한불공정거래를방지하기위해불공정유형등관련규정을두고있으며, 불공정행위에대한제재등관련규정을포괄적으로규정하고있다. 하도급법이적용되는하도급거래가건산법과저촉되는경우, 하도급법이우선적용된다. 다음으로건산법은원 하도급자간의거래관계를보다구체적으로규정하고있다. 건산업제32 조에하수급인은하도급받은건설공사의시공에있어서발주자에대하여 제 2 장건설공사참여자와불공정거래 17

53 수급인과동일한의무를지며, 수급인이건산법제29 조제4 항공사를일부하도급한자및재하도급을승인한자의발주자에대한통보의무를게을리하거나일부누락하여통보한경우에는하수급인이직접발주자또는수급인에게자신이시공한공사의종류및공사기간등을통보할있도록하고있다. 또한일괄하도급의금지 ( 건산법제29조 1항 ), 동일업종간하도급의제한 ( 건산업제29조 2항 ), 재하도급의금지 ( 건산법제29조 3항 ), 하도급내용의통보의무 ( 건산법제29조 4항, 동시행령제32 조 ), 하도급관리 ( 건산법제29조의2), 하도급계약의적정성심사 ( 건산법제31조, 동법시행령제34조, 시행규칙제27조의 2), 하도급계획의제출 ( 건산법제31 조 2. 동시행령제34 조의 2), 하도급공사계약자료의공개 ( 건산법제31조의3), 하도급대금의지급및지급확인 ( 건산법제34 조, 동법시행령제34 조의 2, 제34조의 5( 공사금액조정사유 )), 하도급대금의지급보증 ( 건산법제34조 2항, 5항, 동법시행규칙제28 조 ), 발주기관의하도급대금등지급확인, 설계변경에등에따른하도급대금의조정 ( 건산법제36조 ), 하도급대금의직접지급 ( 건산법제35조, 동법시행령제34조의 4, 동법시행규칙제29조 ), 하수급인에대한부당특약의금지와관련하여, 불공정행위의금지 ( 건산법제38조 2항 ), 부당한특약의금지 ( 건산법제38 조 2항 ), 하도급관련의무사항의위반시제재로시정명령 ( 건산법제81조 ), 영업정지및과징금 ( 건산법제82조 ), 벌금 ( 건산법제96 조 ), 과태료 ( 건산법제99 조 ), 건설업의등록말소 ( 건산법제83조 ) 등을규정하고있다. 원 하도급계약은민간인간의계약으로국가계약법및지방계약법이이에대해직접규정할원칙적인이유는없다. 그러나, 원도급자에비해상대적으로열위에위치한하도급자의권익을보호하고하도급대금의원활한지급을통해생산하부단계의연쇄적부실시공을방지하기위하여원-하도급과관련한규정을국가계약법등에마련하고있다. 세부적으로하도급대금지급및지급확인사항은계약예규 정부입찰 계약집행기준 제33조 제 39조, 공사계약일반조건 제43조의 2( 하도급대금등지급확인 ), 동조건제43조의 3( 노무비의구분관리및지급확인 ) 등에규정되어있다. 하도급관련규정을위반한자에대한입찰참가자격제한조치이외에도계약체결시하도급에대한사항을 공사계약일반조건 제42조 ( 하도급의승인 18 건설공사참여자간불공정거래관행개선방안연구

54 등 ), 동조건제42조의 2( 하도급저가심사기준 ), 동조건제43 조 ( 하도급대가의직접지급 ) 등에규정하고있다. 이와같이하도급과관련한불공정거래를방지하기위한규정은하도급법, 건산법, 국가계약법등에중복적으로존재한다. 특히하도급대금의지급보증과하도급대금의직접지급, 하도급대금의지급확인의경우비록법규의적용대상에미묘한차이가발생할지는모르지만 3개관련법규에서동시에규정하고있어하도급대금지급에대해정부가강력히규제하고있음을알수있다. 3) 건설업자 ( 발주자 )- 자재납품및건설기계대여업자 건설공사참여자간의거래에있어발주자및건설업자는공사용자재를구매하거나건설공사용부품을제작하여납품하는자및건설기계대여업자와의거래관계를형성하고있다. 건산법에서는도급관계만을규정하고있어, 이들건설공사참여자들은건설업자로규정되지못하고다만, 납품대금의지급과건설기계대여대금의경우, 건산법이규정하는하도급자로규정하여, 대금지급보증등을적용하고있다. 건산법제68조의 2( 하도급대금등포괄지급보증 ) 에이들건설참여자에대한규정이있으며, 동법시행령제63 조의 3에 건설기계대여대금지급보증 에대해세부적으로규정하여, 이들참여자와의거래관계에일정부분개입하고있다. 또한, 공정거래위원회는 건설자재업표준하도급계약서 를통해건설자재의내용, 하도급금액, 납품기한및장소, 검사방법및시기, 위탁내용의이행과관련하여공정하게거래행위가실행되도록제반사항등을규정하여건설자재업자와건설업자간의거래에관여하고있다. 건설공사용부품의제작납품은건설업의법주에포함되기보다는제조업과밀접한관련이있으며, 공사용자재의공급은자재공급업자로이또한제조업의영역에속한다. 건설업자와이들간의거래관계는도급계약이아닌납품계약의성격을가지고있으나, 불공정거래와관련하여, 하도급법의적용을받는다. 한편, 건설기계대여업자관련규정은국토교통부소관 건설기계관리법 이규정하고있다. 이법은 건설기계의등록ㆍ검사ㆍ형식승인및건설기계사업과건설기계 제 2 장건설공사참여자와불공정거래 19

55 조종사면허등에관한사항을정하여건설기계를효율적으로관리하고건설기계의안전도를확보하여건설공사의기계화를촉진함 을목적으로하고있다. 아울러, 공정거래위원회는 건설기계임대차표준하도급규정 을통해건설기계임대차표준하도급계약서를사용하도록하고임대인과임차인간의대등한입장에서서로협력하여신의에따라성실히계약을이행하도록하고있다. ( 동규정제1조 ) 이처럼건설업자가아닌자재납품업자, 건설기계대여업자등도건산업과관련법령, 하도급법등에서건설업자와의거래관계를규정하여공정한계약이행이되도록하고있다. 4) 건설근로자 건설근로자는건설공사의현장에참여하여실제공사를수행하는자로건설생산체계의최하위에위치하는자이다. 이들은건설업체에고용계약을통해공사를수행하거나일용직으로채용되어일당으로현장작업을수행하기도한다. 이들은수주산업으로서의건설업특성상장기적이고안정적인고용보다는일용임시직의형태가대부분이다. 이들과건설업자간의거래를규정하는대표적인법률은 건설근로자의고용개선등에관한법률 ( 이하건설근로자고용개선법 ) 로건설근로자의고용안정에대한기본적인사항 ( 퇴직공제제도등 ) 을규정하고있으며, 건산법도건설근로자퇴직공제제도의시행, 임금에대한압류의금지등건설근로자의복지및권익을보장하기위한규정을두고있다. 이상과같은건설근로자규정이외에모든근로자에게공통적으로적용되는 근로기준법 도건설근로자와건설업자의계약관계를규정하는법률로서의기능을하고있다. 20 건설공사참여자간불공정거래관행개선방안연구

56 구분 관련규정 관련내용 관할소관 - 공사계약 국가계약법 - 과징금 - 입찰제한 - 계약보증금 - 하자보수 동법시행령 - 설계변경 - 부정당업자의입찰참가자격제한 - 과징금부과 기획재정부 - 설계변경으로인한계약금액조정의제한 - 예정가격 동법시행규칙 - 계약의체결및이행 ( 보증금관련사항 ) - 공사계약에있어서의이행보증, - 하자보수 공사계약일반조건 ( 계약예규 ) - 공사도급표준계약서 공사계약특수조건 - 대가의지급 - 하도급관리시스템의이용 - 하자보수책임승계등 - 하자담보 조달청 - 계약서의작성및계약의성립 발주자 - 계약보증금 - 지방계약법 - 대가의지급원도급자행정자치부 - 과징금 동법시행령동법시행규칙 국가계약법령과세부사항동일 공공기관운영에관한법률 건설산업기본법 동법시행령 동법시행규칙 < 표 2-1> 건설공사참여자관계관련규정 - 예산의편성및운영계획의수립 - 경영실적등의보고 - 경영실적평가 - 역할정의 ( 제2조 ) - 건설업등록, 등록기준 - 건설공사의시공자격 - 건설공사도급계약의원칙 - 공사대금지급의보증등 - 건설공사수급인등의하자담보책임 - 건설공사의하도급제한 - 하도급대금지급등포괄대금지급보증 - 민간발주자의공사대금미지급행위 - 건설공사수급인등의하자담보책임 - 하도급계약의적정성심사등 - 건설업등록 - 도급계약 법, 시행령의세부사항규정 공정거래위원회 국토교통부 제 2 장건설공사참여자와불공정거래 21

57 구분관련규정관련내용관할소관 원도급자 - 하도급자 건설산업기본법 동법시행령 동법시행규칙 하도급거래공정화에관한법률 - 건설공사의하도급관리 - 설계변경등에따른하도급대금의조정등 - 불공정거래행위의금지 - 하도급대금의지급 - 하도급대금의직접지급 - 하도급대금지급보증서발급금액의명시 - 부당특약의유형 - 건설분쟁조정위원회관련사항 - 영업정지또는과징금부과기준등, - 과징금부과 - 포괄대금지급보증의면제대상 - 원사업자와수급사업자간협약체결 - 부당한특약의금지 - 선급금의지급 - 하도급대금의지급등 - 건설하도급계약이행및대금지급보증 - 하도급대금의직접지급 - 하도급대금의조정 - 과징금부과 국토교통부 공정거래위원회 자재공급업자 건설기계임대업자 건설근로자 동법시행령 건설업표준하도급계약서 건설자재업표준하도급계약서 건설기계관리법 동법시행령 동법시행규칙건설산업기본법 동법시행령 건설기계임대차표준계약서 건설산업기본법 동법시행령 - 과징금부과기준 - 과태로부과기준 - 벌점부과기준 - 하도급계약이행관련 - 건설자재하도급계약공정거래위원회 - 건설기계대여업등록 - 건설기계임대차등에관한계약 - 건설기계대여업의등록 - 건설기계임대차계약서의포함내용 - 하자보증금의예치등, 보증금의지급 - 건설기계대여대금지급보증 - 건설기계대여대금지급보증서발급금액의명시 국토교통부 - 건설기계임대계약기준공정거래위원회 - 건설근로자퇴직공제제도의시행 - 임금에대한압류의금지 - 압류대상에서제외되는노임의산정방법등 국토교통부 22 건설공사참여자간불공정거래관행개선방안연구

58 구분관련규정관련내용관할소관 건설근로자의고용개선등에관한법률 근로기준법 동법시행령 - 건설근로자의정의 - 퇴직공제의가입 - 소요비용의원가계산 - 근로및근로자관련용어 - 근로계약, 해고, 퇴직급여제도, 임금 - 근로시간과휴식 - 평균임금 - 단시간근로자의근로조건의기준등 - 근로자명부 - 체불관련 고용노동부 동법시행규칙 - 손해배상청구 자료 : 각관련법령 3. 불공정거래행위규제및불공정거래행위의개념 1) 불공정거래규제의목적 : 학설 학계에서는불공정거래규제의목적에관해서는크게두가지의학설이존재하고있다. 첫째는경제적효율성과함께비경제적가치들을모두강조하는하버드학파의다원적목적관과둘째는경제적효율성이유일한목적이라고보는시카고학파의견해이다. 1970년대후반이후로는시카고학파의견해가주류를이루고있다. 3) 공정거래법은시장경쟁을촉진하여경제적효율성, 혹은소비자후생을증진하는것이목적이므로개별사업자의거래조건에는간섭하지않는것이원칙이나거래조건에문제가있더라도거래상대방을바꿀수있다면자유로운거래로볼수있다. 4) 3) 이문지 (1999.8) 불공정거래행위의규제와경제적효율성, 규제연구 1999 년제 8 권제 1 호, p.3 를참고하여작성 4) 이문지 (1999.8) 불공정거래행위의규제와경제적효율성, 규제연구 1999 년제 8 권제 1 호, p.16 를참고하여작성 제 2 장건설공사참여자와불공정거래 23

59 거래상지위남용을제한하는목적은시장경쟁, 즉배분적효율성의증진과는무관하며, 거래상대방을바꿀수없는거래상의열위에놓인자를보호하기위한것이다. 5) 공정거래법이나민법에근거한손해배상의청구, 혹은민사적구제제도는거의활용되지않고있다. 이는손해액의입증이나위법성에관한이론이충분히발달하지못했기때문이며, 불공정행위에대한제재는행정적규제에의존할수밖에없는상황이다. 그러나행정적규제가사적관계에서발생하는다양한불공정행위를모두포섭하는데에는한계가존재한다. 따라서행정규제에의존하지않고참여주체간에민사적구제수단에의해분쟁을해결할수있는제도적장치를정비해야한다. 6) 불공정거래행위처벌의유형 7) 은형사처벌 ( 죄형법정주의로범죄구성요건에대한높은수준의입증필요. 불공정거래규제수단으로써실효성이낮음 ) 과민사상손해배상 ( 피해자가피해사실을인지하고민사손해배상청구소송을제기하여배상청구에필요한입증책임을부담 ), 행정적제재수단이있다. 불공정거래행위와유사한개념 8) 은시장질서교란행위로서, 불공정거래에비하여위법성의정도는낮으나시장의건전성을훼손하는불공정거래의한유형 (2014년 12월말에개정된자본시장법에도입 ) 이다. 2) 공정거래법상의불공정거래행위규제 불공정거래행위는위법성을내포하고있으며, 시장건전성을훼손하는행위이고, 5) 이문지 (1999.8) 불공정거래행위의규제와경제적효율성, 규제연구 1999 년제 8 권제 1 호, p.16 를참고하여작성 6) 이문지 (1999.8) 불공정거래행위의규제와경제적효율성, 규제연구 1999 년제 8 권제 1 호, p.19 를참고하여작성 7) 정윤모 (2015,10), 시장질서교란행위규제에따른대응과제, 자본시장 Weekly, 호, 자본시장연구원, p.1 참고하여작성 8) 정윤모 (2015,10), 시장질서교란행위규제에따른대응과제, 자본시장 Weekly, 호, 자본시장연구원, p.2 참고하여작성 24 건설공사참여자간불공정거래관행개선방안연구

60 거래상지위남용과도관련성이있다. 광의로보면, 거래상지위남용으로공정한대가를받지못하도록하는거래행위에해당한다. 경쟁제한과관련된독점, 담합, 수평적기업결합, 끼워팔기, 그리고내부거래등과관련된내용은포함하지않는다. 공정거래법에서도이러한행위와구분되는불공정행위에대해서는특별히규정하고있다. 공정거래법제2장 ( 시장지배적지위의남용금지 ) 제3조의2( 시장지배적지위의남용금지 )1항에는시장지배적사업자는다음에해당하는행위 ( 이하 " 남용행위 " 라한다 ) 를하여서는아니된다고규정하고있다. 즉, 1 상품의가격이나용역의대가 ( 이하 " 가격 " 이라한다 ) 를부당하게결정 유지또는변경하는행위 2 상품의판매또는용역의제공을부당하게조절하는행위 3 다른사업자의사업활동을부당하게방해하는행위 4 새로운경쟁사업자의참가를부당하게방해하는행위 5 부당하게경쟁사업자를배제하기위하여거래하거나소비자의이익을현저히저해할우려가있는행위등이다. 이와같은시장지배적사업자의추정은제4조에규정되어있는데, 일정한거래분야에서 1 사업자의시장점유율이 100분의 50 이상인경우 ( 일정한거래분야에서연간매출액또는구매액이 40억원미만인사업자는제외 ) 또는 3 이하의사업자의시장점유율의합계가 100 분의 75 이상인경우가이에해당하며, 이러한시장지배적사업자는경쟁이치열한건설업분야에서는찾아볼수없으며, 독과점적시장에서그사례를찾아볼수있다. 따라서시장지배적사업자규정은건설업에는사실상적용되지않는다고볼수있다. 이러한시장지배적사업자에대해가격의인하, 당해행위의중지, 시정명령을받은사실의공표기타시정을위한필요한조치등을통해공정위는시장에개입한다. 동법제6조 ( 과징금 ) 에 공정거래위원회는시장지배적사업자가남용행위를한경우에는당해사업자에대하여매출액 ( 영업수익 ) 의 100분의 3의범위내에서과징금부과등제재를가하고있다. 특히건설산업과관련하여문제가되는부분은제4장부당한공동행위의제한에서찾을수있다. 제19 조에는부당한공동행위를금지하고있다. 이러한부당한공동행위 제 2 장건설공사참여자와불공정거래 25

61 는다음과같이 1 가격을결정 유지또는변경하는행위 2 상품또는용역의거래조건이나, 그대금또는대가의지급조건을정하는행위 3 상품의생산 출고 수송또는거래의제한이나용역의거래를제한하는행위 4 거래지역또는거래상대방을제한하는행위, 5 생산또는용역의거래를위한설비의신설또는증설이나기계의도입을방해하거나제한하는행위, 6 상품또는용역의생산 거래시에그상품또는용역의종류 규격을제한하는행위, 7 영업의주요부문을공동으로수행 관리하거나수행 관리하기위한회사등을설립하는행위, 8 입찰또는경매에있어낙찰자, 경락자 ( 競落者 ), 투찰 ( 投札 ) 가격, 낙찰가격또는경락가격, 그밖에대통령령으로정하는사항을결정하는행위, 9 이상의행위외의행위로서다른사업자 ( 그행위를한사업자를포함한다 ) 의사업활동또는사업내용을방해하거나제한함으로써일정한거래분야에서경쟁을실질적으로제한하는행위등이다. 하지만, 이러한경우에도산업합리화, 연구 기술개발, 불황의극복, 산업구조의조정, 거래조건의합리화, 중소기업의경쟁력향상등을이유로인가를받는경우에는그적용이배제한다. 이와더불어, 특별히공정거래법제19조의2에는공공부문입찰관련공동행위를방지하기위한조치를규정하고있다. 즉 공정거래위원회는국가 지방자치단체또는 공공기관의운영에관한법률 ( 이하공공기관운영법 ) 에따른공기업이발주하는입찰과관련된부당한공동행위를적발하거나방지하기위하여중앙행정기관 지방자치단체또는공공기관운영법에따른공기업의장 ( 이하 " 공공기관의장 " 이라한다 ) 에게입찰관련자료의제출과그밖의협조를요청할수있다. 고규정하고있다. 이규정은건설공사의입찰시공동행위 ( 입찰담합 ) 과관련한규제를특별히설정하고있다고볼수있으며, 이를위반하는경우시정조치 ( 제21조 ) 와과징금 ( 제22 조 ) 등을부과하여제재를가하고있다. 아울러, 자진신고자에대해서는시정조치또는과징금의감경또는면제할수있도록하여적발협조에따른인센티브를부여하고있다. 26 건설공사참여자간불공정거래관행개선방안연구

62 < 표 2-2> 공정거래법상건설공사불공정행위관련조항 공정거래법시행령제 33 조 ( 경매ㆍ입찰담합의유형 ) 법제 19 조 ( 부당한공동행위의금지 ) 제 1 항제 8 호에서 " 대통령령으로정하는사항 " 이란다음각호의어느하나를말한다. 1. 낙찰또는경락의비율 2. 설계또는시공의방법 3. 그밖에입찰또는경매의경쟁요소가되는사항제 34 조 ( 공공부문입찰담합징후분석을위한정보의제출등 ) 1 법제 19 조의 2( 공공부문입찰관련공동행위를방지하기위한조치 ) 제 2 항에서 " 대통령령으로정하는공공기관 " 이란다음각호의기관등을말한다. 1. 정부조직법 또는그밖의법률에따라설치된중앙행정기관 2. 지방자치법 제 2 조 ( 지방자치단체의종류 ) 에따른지방자치단체 3. 공공기관의운영에관한법률 제 5 조 ( 공공기관의구분 ) 에따른공기업 2 법제 19 조의 2( 공공부문입찰관련공동행위를방지하기위한조치 ) 제 2 항에따른입찰관련정보의제출은해당입찰에참가한사업자의수가 20 개이하이고, 추정가격이다음각호의금액이상에해당하는경우에한한다. 1. 건설산업기본법 제 2 조 ( 정의 ) 제 4 호에따른건설공사입찰 :50 억원 2. 제 1 호이외의공사입찰 :5 억원 3. 물품구매또는용역입찰 :5 억원 3 법제 19 조의 2( 공공부문입찰관련공동행위를방지하기위한조치 ) 제 3 항에따른입찰관련정보는다음각호의사항을말한다. 1. 발주기관과수요기관 2. 입찰의종류와방식 3. 입찰공고의일시와내용 4. 추정가격, 예정가격과낙찰하한율 5. 입찰참가자의수 6. 입찰참가자별투찰내역 7. 낙찰자에관한사항 8. 낙찰금액 9. 유찰횟수와예정가격인상횟수 10. 그밖에입찰담합징후분석을위하여공정거래위원회가요청하는정보 출처 : 공정거래법 특히불공정거래행위와관련하여서는제5장에구체적으로규정되어있다. 제5장에는불공정거래행위및특수관계인에대한부당한이익제공의금지에대한규정을담고있다. 이중제23조제1항에 사업자는다음의경우에해당하는행위로서공정한거래를저해할우려가있는행위 ( 이하 " 불공정거래행위 ") 를하거나, 계열회사또는다른사업자로하여금이를행하도록하여서는아니된다. 고규정하여불공정거래행위를금지하고있다. 이러한불공정행위로 1 부당하게거래를거절하거나거래의상대방 제 2 장건설공사참여자와불공정거래 27

63 을차별하여취급하는행위, 2 부당하게경쟁자를배제하는행위, 3 부당하게경쟁자의고객을자기와거래하도록유인하거나강제하는행위, 4 자기의거래상의지위를부당하게이용하여상대방과거래하는행위, 5 거래의상대방의사업활동을부당하게구속하는조건으로거래하거나다른사업자의사업활동을방해하는행위등을제시하고있다. 구체적으로공정거래법시행령제36 조제1항에따른별표 1의 2[ 불공정거래행위의유형및기준 ] 은다음과같다. 불공정거래유형 세부유형 1. 거래거절가. 공동의거래거절나. 기타거래거절 2. 차별적취급 가. 가격차별나. 거래조건의차별다. 계열회사를위한차별라. 집단적차별 3. 경쟁사업자배제 가. 부당염매나. 부당고가매입 4. 부당한고객유인 가. 부당한이익에의한거객유인나. 위계에의한고객유인다. 기타의부당한고객유인 5. 거래강제가. 끼워팔기나. 사원판매다. 기타거래강제 6. 거래상지위의남용 < 표 2-3> 불공정거래행위의유형및기준 가. 구입강제나. 이익제공강요다. 판매목표강제라. 불이익제공마. 경영간섭 7. 구속조건부거래 가. 배타조건부거래나. 거래지역또는거래상대방의제한 8. 사업활동방해 가. 기술의부당이용나. 인력의부당유인 채용다. 거래처의이전방해라. 기타의사업활동방해 9. 부당한지원행위 가. 부당한자금지원나. 부당한자산 상품등지원다. 부당한인력지원라. 부당한거래단계추가등 주 : 공정거래법시행령제 36 조 1 항을토대로작성 아울러, 제23조의3( 보복조치의금지 ) 에는 사업자는제23조 ( 불공정거래행위의금지 ) 제1항의불공정거래행위와관련하여 ---( 중략 ) 그행위를한것을이유로거래의정지또는물량의축소, 그밖에불이익을주는행위를하거나계열회사또는다른사업자로하여금이를행하도록하여서는아니된다. 고규정하여보복행위를금지하고있다. 28 건설공사참여자간불공정거래관행개선방안연구

64 3) 본연구대상으로서의불공정거래행위 이러한공정거래법의규정을따를때, 건설공사시공과정의참여자간의불공정거래행위에초점을두는경우에입찰경쟁과사업자선정과정에서의불공정행위보다는계약이행과정에서의불공정거래에초점을둘수밖에없다. 따라서본연구에서는공정거래법이규정하는경쟁제한, 독과점방지보다는공정거래법제23조 1항에규정하는 자기의거래상의지위를부당하게이용하여상대방과거래하는행위 에초점을두기로한다. 이와관련하여하도급법은 공정한하도급거래질서를확립하여원사업자와수급사업자가대등한지위에서상호보완하며균형있게발전할수있도록함으로써국민경제의건전한발전에이바지함을목적 으로한다.( 하도급법제1조 ) 이러한하도급법과공정거래법의관계는하도급법제28 조에규정되어있는데, 하도급거래에관하여이법의적용을받는사항에대하여는공정거래법제23조제1항제4호즉 자기의거래상의지위를부당하게이용하여상대방과거래하는행위 는적용하지않는다고규정하고있다. 우리나라의공정거래법은공동행위 ( 담합 ) 과시장지배적사업자 ( 독과점 ) 에대한규제등불공정경쟁과불공정거래행위를구분하여접근하고있다. 미국의독점금지법에서는불공정거래행위는불공정경쟁을포괄하는개념이며, 9) 일본독점금지법에서불공정한거래방법에대한규제는사적독점의금지만으로충분하지못하다는정책적판단에따른것으로볼수있다. 10) 본연구는불공정거래행위로구분되는유형중에서도특히수주산업으로서의건설업과관련되는부분중특히계약이후의불공정거래유형을중심으로살펴보고자한다. 즉, 불공정거래행위는불공정경쟁행위와구별되는개념으로서사적거래에있어서우월적지위가남용되어발생하는경우로제한하여사용하기로한다. 우리나라의경우공정거래법과별도로하도급법을운영하고있으며, 여기서는낙찰이후거래관계의공정성확보에초점을두고있다. 불공정거래행위의유형화 9) 홍명수 (2014), 불공정거래행위규제의의의와개선논의의기초, 안암법학, 45 권 0 호, pp , 안암법학회 10) 홍명수 (2014), 불공정거래행위규제의의의와개선논의의기초, 안암법학, 45 권 0 호, pp.457, 안암법학회 제 2 장건설공사참여자와불공정거래 29

65 과정에서사적독점규제를보완한다는견해와개별적거래에서나타나는억압성자체에초점을맞춘견해 11) 가있다. 사적거래의억압성에초점을맞출경우경쟁의자유와경쟁의공정성사이에나타나는일종의상충관계와관련된복잡한논의로부터비교적자유로울수있는이점이있다. 효율과형평사이에서적정한위치를설정하지않아도되며, 효율성에집중하여불공정거래행위와관련된제도를분석할수있다. 실제로불공정거래행위유형들은일정부분공정경쟁배제성을공유하고있으므로공정거래법에서제시하고있는불공정거래행위유형중에서어느것이사적거래와관련있는것인지를명확히구분하기는곤란하다. 따라서이연구에서는차선의방편으로건설공사수행단계를기준으로불공정거래행위의포괄범위를정의하고자한다. 즉건설공사진행단계로보면, 입찰자선정이후부터발생하는불공정거래행위를주로다루기로한다. 저가하도급과같은불공정거래행위유형의경우는입찰자선정과동시에이루어지므로단계상으로는구분이모호하나불공정거래행위의성격상정당한대가를받지못하는문제와직결되므로불공정거래행위에포함시켜분석한다. 11) 홍명수 (2014), 불공정거래행위규제의의의와개선논의의기초, 안암법학, 45 권 0 호, pp.458, 안암법학회 30 건설공사참여자간불공정거래관행개선방안연구

66 제 3 장건설공사참여자간불공정거래실태분석및요인

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68 CHAPTER 3 건설공사참여자간불공정거래실태분석및요인 이장에서는건설공사참여자간불공정거래유형을도출하고, 설문조사를통해참여자별불공정거래유형의상대적불공정수준을평가함으로써그실태를파악하였다. 이를위해불공정행위의수준을평가하는기준을설정하였고또한불공정행위가발생되는요인이무엇인지를파악하여향후불공정거래관행개선에서반영할수있도록하였다. 1. 건설공사참여자간불공정거래유형도출 1) 불공정거래유형도출 - 메타분석 본연구에서는건설공사참여자즉발주자, 원도급자, 하도급자, 건설자재납품업자, 건설기계대여업자, 근로자등으로구분하여, 참여자간의거래관계를토대로불공정거래유형을도출하였다. 이러한불공정거래유형은하도급법및건산법관련규정등법규상의불공정행위유형을우선적으로참고하고, 기타관련협회등의실태조사자료상의불공정행위유형과전문가등의의견등을토대로하여설정하였다. 이처럼건설공사참여자간의불공정행위유형은그간제시된불공정거래유형등을토대로하여, 본연구에서전문가등의의견을참고하여최종적으로불공정거래유형을도출하였다는점에서메타분석 (meta-analysis) 적접근방식을취하였다. 건설공사참여자간 제 3 장건설공사참여자간불공정거래실태분석및요인 33

69 불공정유형도출을위한메타분석의개요는다음과같다. < 그림 3-1> 메타분석개요 이러한메타분석방법에의한불공정거래유형을도출하여참여자간의각거래유형별실태를조사하기위하여세가지의지표 ( 불공정거래빈도, 불공정거래의지속성, 불공정거래건당피해규모 ) 를활용하여 불공정거래심각도지수 를도출하였다. 전문가를대상으로한 AHP 분석에의해개별지표의가중치를반영한심각도지수를도출하고이를바탕으로참여자간의불공정거래유형별실태를분석하였다. 아울러관련업계종사자를대상으로, 건설공사참여자간불공정거래유형에따른거래빈도와피해규모바탕으로불공정거래유형별상대적순위를조사하여 AHP 분석결과와상호비교하였다. 2) 참여자별불정공거래행위유형도출 (1) 발주자 - 원도급자발주자와원도급자간에발생되는불공정거래행위는국가계약법계약예규인 공사계약일반조건, 발주처별 공사계약특수조건, 계약조건이외내용에서발주자우위의계약조건 ( 부당특약등 ) 을강요하는경우로크게 4가지유형으로선정하였다. 34 건설공사참여자간불공정거래관행개선방안연구

70 그유형은 1 대금지급및변경ㆍ삭감등공사비관련, 2 시공사의업무를벗어난추가업무지시, 3 클레임제한, 4 특정하도급업체와의계약강요, 특허권미적용등계약강요및권한남용등이다. 또한공사비관련유형은다시 1 공사비임의조정, 2 각종변경에따른금액상승을조정해주지않는행위, 3 공사비지연및지급등 3가지유형으로공사비관련유형을통합ㆍ구성하였다. 공사비관련유형은내용및범위가관련법규등에서상당히세부적으로규정되어있었기때문에본연구의개념정립및조사설계에맞도록조정하는과정을수행하였다. 그리하여발주자와원도급자간의유형은대분류 4개의유형, 중분류인공사비세부 3개유형으로설정하였다. 아래의 < 표 3-1> 은발주자와원도급자간발생되는불공정거래 4개의유형, 공사비세부행위유형을정리한것이다. < 표 3-1> 발주자 - 원도급자간불공정거래행위유형 대분류중분류세부유형의설명관련법규 공사비임의조정 - 예정가격작성시공사계약일반조건에위배되는일방적인조정율을적용 - 공사손해보험또는하자보수보증금과관련한부당특약 - 공사계약일반조건제 10 조 - 실적공사비제도에의한저가낙찰 - 공사비관련 발주자와계약외추가업무 각종변경에따른금액상승을조정해주지않는행위 공사비지연및미지급 - 설계변경이나물가변동에따른계약금액의조정을공사비에반영하지않는행위 - 설계변경시부당한협의기준을마련하거나단가에대한부당한특약을통해공사비를결정하는행위 공사계약일반조건제 20 조 공사계약일반조건제 21 조 - 공기연장에따른간접비를미지급 - - 기성대가및준공대가를미지급 - 발주처의사무인인허가업무를대행 - 보상업무대행 - 시공자귀책이아닌민원해결 - 추가또는특화공사의강요 공사계약일반조건제 39, 제 40 조 - 제 3 장건설공사참여자간불공정거래실태분석및요인 35

71 클레임청구권을제한 계약강요및권한남용 자료 : 각관련법령 - 특약이나입찰제안서상클레임청구권을제한 - 현장에서사업자가제기하는클레임을무시 - 특정하도급자와계약강요, 지역하도급업체우대조례, 특정자재업자와계약강요 - 신기술, 신공법을추가로적용하여입찰을제한하거나업체가개발한신기술신공법에대해특허권을적용해주지않음 ( 업체가제안한신기술을발주처가제안한것으로뒤바꿈 ) - 문화재등발굴물미처리 국가계약법제 7 조 공사계약일반조건제 19 조의 4 공사계약일반조건제 38 조 (2) 원도급자 -하도급자원도급자-하도급자간에발생하는불공정거래행위는하도급법 ( 공정거래위원회 ), 건산법 ( 국토교통부 ) 에근거하여크게 3가지유형으로선정하였다. 해당유형은 1 공사비, 2 업무와비용의전가, 3 기타사안등이다. 특히유형의대분류항목인 공사비 는다시발주자 -원도급자간의유형과동일하게해당유형을메타분석을통해세분화하는과정을수행하였다. 그결과, 1 저가하도급, 2 하도급대금관련행위, 3 부당감액 3개의유형으로설정되었다. 1 공사비유형과관련된세부내용은다음과같다. a 저가하도급유형은 부당한하도급대금의결정 과관련된내용으로설정하였다. b 하도급대금관련행위유형은 대금미지급및지연지급, 어음지급, 어음지급시 60일이후에이자가산지급을하지않는행위, 외담대로대금지급, 기성ㆍ선급금미지급, 선급금지급이유로하도급대금삭감, 하도급산출내역서에명시된보험료미지급, 원도급공사설계변경으로인한하도급금액조정미반영, 지급보증서미발급 등의관련내용이이에해당된다. c 부당감액은 하도급자기성청구금액불인정삭감또는세금계산서축소발행, 백만원이하기성금액절사ㆍ삭감 등관련내용이이에해당된다. 2 업무와비용의전가유형과관련된불공정행위에는 추가공사서면미교부, 구두지시, 작업지시서ㆍ변경계약서미교부, 하자담보책임및손해배상책임의전가, 기간의연장 등책임역할관련내용등이이에해당되었다. 3 기타우월적지위남용유형과관련된불공정행위에는 자재구입처의지정 36 건설공사참여자간불공정거래관행개선방안연구

72 등하수급자에게불리한행위강요, 대관업무, 민원처리, 임시시설물설치등요구 등관련내용이이에해당되었다. 그리하여원도급자와하도급자간의유형은대분류 3개의유형, 중분류인공사비세부 3개유형으로설정하였다. 아래의 < 표 3-2> 은원도급자와하도급자간발생되는불공정거래유형, 공사비세부행위유형을정리한것이다. < 표 3-2> 원도급자 - 하도급자간불공정거래행위유형과관련법규 대분류 중분류 세부유형의설명 관련법규 저가하도급 - 부당한하도급대금의결정 하도급법제4조 공사비 하도급대금관련 - 대금미지급및지연지급 - 어음지급 - 어음지급시 60 일이후에이자가산지급을하지않는행위 - 기성ㆍ선급금미지급 건산법 ( 제 22 조의 5, 제 34 조 ) 하도급법제 13 조 하도급법제 11 조건산법제 22 조의 5 - 선급금지급이유로하도급대금삭감하도급법제 11 조 - 하도급산출내역서에명시된보험료미지급하도급법제 13 조 - 원도급공사설계변경으로인한하도급금액조정미반영 건산법제 36 조 업무와비용의책임전가기타우월적지위남용 부당감액 지급보증서미발급건산법제 34 조 6 항 - 하도급자기성청구금액불인정삭감또는세금계산서축소발행, 백만원이하기성금액절사 삭감 - 추가공사서면미교부 - 하자담보책임및손해배상책임의전가 - 자재구입처의지정등하수급자에게불리한행위강요 - 대관업무, 민원처리, 임시시설물설치등요구 하도급법제 3 조의 4, 제 8 조 건산법제 22 조의 5 자료 : 각관련법령 제 3 장건설공사참여자간불공정거래실태분석및요인 37

73 (3) 자재업체관련자재업체와관련된불공정거래행위유형은건산법, 건설기계법 ( 이상국토교통부 ), 건설자재표준하도급계약서 ( 공정거래위원회 ) 등관련문헌자료에근거하여크게발주자와자재업체의관계, 건설업체와자재업체의관계등 2가지형태로분류하였다. 먼저건설업체와자재업체의관계에서발생하는불공정행위는 1 불합격품등을기한내에처리하지않아자재업자에게손해를유발하는행위, 2 관급자재선정시특정규격조건을요구하는행위, 3 계약된물품과다른물품을요구하는행위, 4 원자재물가상승미반영으로구분하여설정하였다. 둘째로, 건설업체와자재업체의관계에서발생하는불공정행위는 1 자재가격을부당하게낮게설정하는행위, 2 자재대금체불하는행위, 3 계약서를작성하지않는행위, 4 이면계약행위, 5 할증미적용이있다. < 표 3-3> 자재업체관련불공정거래행위유형과관련규정 발주자 - 자재업체 건설업체 - 자재업체 불공정거래행위유형 - 불합격품등을기한내에처리하지않아자재업자에게손해를유발하는행위 - 관급자재선정시특정규격조건을요구하는행위 - 계약된물품과다른물품을요구하는행위 관련규정 - 건설자재업표준하도급계약서 ( 제 21 조 ) - 건설자재업표준하도급계약서 ( 제 23 조 ) - 원자재물가상승미반영 - 건설자재업표준하도급계약서 ( 제 16 조 ) - 자재가격을부당하게낮게설정하는행위 - 건설자재업표준하도급계약서 ( 제 27 조 ) ㆍ감액금지 - 자재대금체불하는행위 - 건설자재업표준하도급계약서 ( 제 26 조 ) - 계약서를작성하지않는행위 - 이면계약행위 - 건설자재업표준하도급계약서 ( 제 1,2,3 조 ) - 할증미적용 - 건설자재업표준하도급계약서 ( 제 19 조 ) 자료 : 건설자재업표준계약의일반조건 38 건설공사참여자간불공정거래관행개선방안연구

74 (4) 건설기계대여업체관련건설기계임대업체와관련된불공정거래행위는건산법, 건설기계법, 건설기계임대차표준계약일반조건등관련자료의메타분석에근거하여크게 5가지형태로구분된다. 세부유형은 1 임대료미지급및체불, 2 임대계약서미작성, 3 자동차보험가입강요, 4 연장근무및위험작업강요, 5 임대지급보증서미발급이다. < 표 3-4> 건설기계임대업자관련불공정거래행위유형과관련법규 건설기계임대료체불 불공정거래행위 건설기계임대차계약서미작성에따른양벌 관련법규 - 건설산업기본법ㆍ제 32 조 ( 하수급인등의지위 ), ㆍ제 34 조 ( 하도급대금의지급등 ) ㆍ제 35 조 ( 하도급대금의직접지급 ) - 건설기계관리법ㆍ제 22 조 ( 건설기계임대차등에관한계약 ) 건설기계자동차보험가입강요 - 건설기계관리법시행령제 3 조 ( 등록등 ) 추가임대료지급없는장시간작업, 위험작업강요, 건설기계조종사연령제한 - 건설기계임대차표준계약서ㆍ제 3 조 ( 건설기계의가동시간 ) 자료 : 건산법, 건설기계관리법, 건설기계임대차표준계약일반조건 (5) 건설근로자관련건산법 ( 국토교통부 ), 근로기준법 ( 고용노동부 ) 등에서건설근로자의불공정거래방지를규정하고있으나, 불공정거래유형은여전히발생되고있다. 메타분석에의한세부유형은 5가지로, 1 임금미지급및체불, 2 건설업체에소속된노동자와그렇지않은노동자간에차별적으로계약을체결하는행위, 3 고용주의주관적판단에의한노임단가산정, 4 산재처리기피, 5 연장근무및위험한작업강요등이며, 세부내용은다음의 < 표 3-5> 와같다. 제 3 장건설공사참여자간불공정거래실태분석및요인 39

75 < 표 3-5> 건설근로자간불공정거래행위유형과관련법규 불공정거래행위건설근로자임금체불유보임금연장근무및위험한작업강요 관련법규 - 근로기준법ㆍ제 37 조 ( 미지급임금에대한지연이자 ) ㆍ제 43 조의 2( 체불사업주명단공개 ) ㆍ제 43 조의 3( 임금등체불자료의제공 ) ㆍ제 44 조 ( 도급사업에대한임금지급 ) 건설업체에소속된노동자와그렇지않은노동자간에차별적으로계약을체결하는행위 - 근로기준법시행령제 20 조 ( 근로자명부의기재사항 ) - 근로기준법시행규칙제 2 조 ( 손해배상청구의신청 ) 고용주의주관적판단에의한노임단가산정 - 근로기준법제 27 조 ( 임금대장의기재사항 ) 자료 : 근로기준법령 2. 건설공사참여자별불공정거래실태분석 1) 불공정거래수준판단지표 - 불공정거래의상대적심각도지수 본연구에서는불공정거래행위유형의심각도수준을판단하는지표로선행연구조사및전문가등의의견을수렴하여 발생빈도, 지속성, 건당피해규모 를선정하였다. 우선, 발생빈도 는 특정행위가얼마만큼자주, 많이발생하는가 하는것으로일반적으로불공정행위의발생빈도는가장많이사용되는지표이다. 두번째로 지속성 은 특정불공정행위가정부등의정책적노력에도불구하고관행및문화적으로얼마나지속성을가지고발생하는가하는것이다. 이러한지속성은건설산업의구조적, 관행적인요소와밀접한관련이있다고볼수있다. 불공정행위는발생빈도는높지만, 피해규모가작은경우와발생빈도는낮지만, 피해규모가큰경우를구분하여볼필요가있을것이다. 이에세번째로건당피해규모를하나의지표로설정하여, 특정불공정행위가한번발생할때나타나는피해 ( 손실 ) 의규모 를파악하였다. 이상의세가지지표를통합한 불공정거래심각도지수 (AHP 를통한전문가설문조사 ) 를통해불공정거래실태를파악하는한편, 건설업관련종사자를대상으로불공정거래빈도및피해규모를기준으로별도의조사를통해전문가조사와비교분석을하였다. 40 건설공사참여자간불공정거래관행개선방안연구

76 2) 조사설계및방법론 (1) 전문가설문조사전문가설문에이용한 AHP분석기법 (Analytic Hierarchy Process; 계층화분석법, 이하 AHP로표기 ) 은건설공사참여자간불공정거래행위의심각도수준을판단하는지표간가중치를반영하고각불공정거래유형별쌍대비교를통한유형별불공정수준을파악하는데이용되었다. 설문의주요내용은불공정거래행위심각도수준파악을위한지표의구성과각참여자간의불공정거래유형간의쌍대비교가가능하도록구성하였다. 설문대상은건설공사참여자인발주자, 원도급자, 하도급자, 건설기계대여업자, 자재납품업자, 건설근로자등이다. 각각의거래관계를대표하는전문가를대상으로설문조사를실시하였으며, 일관성지수 (C.I: Consistency Index) 0.1 이하, 일관성비율 (C.R: Consistency Ratio) 0.2 이내인 12) 결과만을분석에사용하였다. < 표 3-6> 전문가설문조사개요 구분내용 조사기간 2015 년 9 월 14 일 2015 년 9 월 30 일 유효표본수 발주자 - 원도급자 원도급자 - 하도급자 건설기계대여업자관련 자재업자관련 건설근로자관련 합계 5 부 6 부 7 부 4 부 6 부총 28 부 12) 단하나의항목에대해서일관성비율 (C.R.= C.I./R.I.) 이 0.2 이상이면그설문에대한일관성이결여되었다. 으로써전면재조사가필요하기때문에그설문지는제하고분석, C.R 값 0.1 이상 0.2 이내는용납할수있는수준임 ( 한국개발연구원, 2000; Ssaty, 1980; Ssaty, 1982) 제 3 장건설공사참여자간불공정거래실태분석및요인 41

77 설문지의응답자특성은소속기관을기준으로학계 ( 연구계 ), 업계로구분하였으며, 근무연수는 5 년미만, 15 년미만, 20 년미만, 20 년이상으로설정하였으며, 분석결과는 아래의 < 표 3-7> 과같다. < 표 3-7> 전문가응답자특성 구분 발주자 - 원도급자 원도급자 - 하도급자 건설기계대여업자관련 자재업자관련 건설근로자관련 소속 근무경력 학계 ( 연구계 ) 관련업계 소계 년이상 년미만 년미만 년미만 소계 (2) 건설관련종사자설문조사건설관련종사자설문조사는 AHP 와같은쌍대평가가아닌직접질문방식의설문조사이다. 상대적인우선순위와해당문항에대한척도를직접질문하는방식이다. 불공정거래행위유형의심각도와제도의실효성을척도방식으로직접설문하였으며, 상대적인우선순위도질문하였다. AHP 방식의설문과상호비교를통해설문조사의신뢰도를검증하고자유사한내용으로문항을구성하였다. 척도방식의설문을통해도출된내용을중심으로중요도-성과분석및중요도와성가간차이 (gap) 분석을수행하였으며, 불공정행위유형과관련해서는상대적중요도에대한순위분석을수행하였다. 관련종사자설문의조사대상은건설업체및학계, 발주처를등이다. 각참여자간의불공정거래유형은전문가조사와동일하지만, 거래빈도 와 피해정도 만을지표로활용하고 5점척도를사용하였다. 조사방법은폐쇄형질문지방식 ( 전화조사, 방문조사-외부전문업체위탁 ) 으로수행하였고, 표본수는총 500 부이며, 그중유효표본수는 470부이상 ( 전체 94%) 회수되었다. 42 건설공사참여자간불공정거래관행개선방안연구

78 < 표 3-8> 관련분야종사자설문조사결과 구 분 목표표본수유효전체세부표본수 조달청 4 2 공정거래위원회 발주처 국토교통부 공공기관 4 4 자자체 원도급자 대한건설협회 종합건설업체 하도급자 대한전문건설협회 전문건설업체 자재업자 대한골재협회 ( 골재, 레미콘, 철강, 아스콘 ) 업체 설비업자 건설설비업체 건설기계대한건설기계협회 대여업자건설기계임대업체 건설근로자 건설근로자및노동조합 건설설비업자 건설설비업체 학계및연구계 대학교수및연구원 총 조사기간 2014년 9월초순 ~ 월말 주 : 2, 3, 4, 5 번집단의경우, 협회관계자와업체로 2 개의집단으로구분하여적용, 총 9 개의집단임 3) 건설공사참여자간불공정거래유형별실태분석결과 (1) 발주자 - 원도급자우선 [ 전문가대상 ] 으로발주자- 원도급자간의불공정거래실태분석을위해, 불공정거래행위의 3가지평가지표, 즉발생빈도, 지속성, 그리고건당피해규모간의상대적중요도를파악하였다. 평가지표간의상대적중요도는불공정거래유형의심각도수준의비교평가에가중치로반영된다. 평가지표간의상대적중요도분석결과, 지속성, 발생빈도, 건당피해규모 의순서로중요도가높게나타났다. 구체적으로심각도수준평가지표간중요도의상대적가중치는지속성이 로가장높게나타났으며, 건당피해규모는 으로가장낮게평가되었다. 이러한결과로보아관련전문가들은불공정행위가관행적성격을띠며지속적으로이루어진다는것으로인식, 이를근절하는것이가장중요한사항으로판단하였다고볼수있다. 제 3 장건설공사참여자간불공정거래실태분석및요인 43

79 불공정거래심각도수준판단지표의가중치를적용하여개별불공정행위의수준 ( 불공정거래행위의상대적심각도 ) 을평가한결과, 발생빈도와건당피해규모차원에서 공사비 와관련된유형의불공정행위의심각도가각각가장높게평가되었으나, 오히려지속성차원에서는 공사비 (0.126) 관련유형이상대적으로심각도가가장낮게평가되었다. 공사비관련세부유형중에서는발생빈도와건당피해규모차원에서는 설계변경금액미조정 (0.371, 0.492)), 지속성차원에서는 공사비임의조정 (0.429) 이불공정거래심각도가가장높은것으로분석되었다. 공사비 < 표 3-9> 발주자 원도급자간불공정거래행위판단지표와유형별평가결과 구분발생빈도지속성건당피해규모 판단기준 공사비지연및지급 설계변경금액미조정 공사비임의조정 발주자와계약외추가업무 클레임청구권제한 계약강요및권한남용 이상의심각도수준의비교평가결과를종합하여발주자ㆍ원도급자간불공정거래행위심각도종합지수를도출하였다. 도출과정은판단기준의가중치와각각유형의가중치를행렬식으로곱하여 100을기준으로하여산출하였다. 그결과, 4가지유형중 계약강요및권한남용 (28.3) 이가장높게평가되었고, 공사비 관련유형 (23.2) 은 3순위로평가되었다. 이러한이유는전문가들이각지표간 ( 발생빈도, 지속성, 건당피해규모 ) 에서 지속성 을상대적으로가장높게평가하였으나, 지속성차원의 공사비 유형은다른유형보다낮게평가하였기때문이다. 44 건설공사참여자간불공정거래관행개선방안연구

80 < 표 3-10> 발주자 - 원도급자간불공정행위유형의심각도지수 공사비관련 행위유형 종합지수 순위 1 공사비지연및지급 설계변경금액미조정 공사비임의조정 7.9 발주자와계약외추가업무 클레임청구권제한 계약강요및권한남용 전 체 건설관련종사자를대상으로한발주자와원도급자간에나타나는불공정거래행위유형들간의발생빈도및피해규모차원에서의상대적인우선순위조사결과, 공사비관련불공정거래행위유형이가장우선순위가높으며특히설계변경에따른공사대금미조정이발생빈도가높고피해규모도큰불공정거래행위유형으로나타났다. 공사비관련이외에는계약외추가업무지시, 계약강요및권한남용, 클레임청구를제한하는특약의순으로발생빈도가높고피해규모도큰것으로나타났다. < 표 3-11> 발생빈도와피해규모의상대적우선순위 (1순위 +2순위 ) ( 단위 : %) 구 분 공공발주자 종합건설업체 전체 ( 응답자수 ) (14) (89) (379) 설계변경에따른공사대금미조정 공사비삭감 공사비지연, 미지급 계약외추가업무지시 계약강요및권한남용 클레임청구제한하는특약 발주자와원도급자간의불공정거래행위유형의심각도에대한조사결과관련분야종사자설문조사와 AHP 설문조사결과간일치하는결과를얻지못하였다. 이처럼양조사간에일치된결과를얻지못한가장중요한이유는지속성에대한판단의차이에있는것으로보인다. 제 3 장건설공사참여자간불공정거래실태분석및요인 45

81 관련종사자설문에서는발생빈도와지속성그리고건당피해규모와같이평가척도를별도로부여하지않고직접질문하였기때문에관련종사자들은 3 가지의평가척도에대하여암묵적으로동일한가중치를두고평가한것으로볼수있다. 따라서평가지표의가중치를적용하지않고유형간의쌍대비교만을이용한 AHP설문조사결과와관련종사자설문조사의순위비교결과를비교하면양자간에는공사비관련불공정거래행위가가장심각하다는일치된견해를얻을수있었다. 종사자들을대상으로개별행위의발생빈도와피해규모의실태를조사한결과는다음의 < 표 3-12>, < 표 3-13> 과같다. 상대적으로우월한참여주체인공공발주자의경우발주자-원도급자관계에서발생하는불공정행위의발생빈도와피해규모가매우낮은수준이라고인식한다. 그러나상대적으로불리한참여주체인종합건설업체의경우, 불공정행위의발생빈도와피해규모가보통이상이라고응답했다. 이는두참여자간에불공정행위수준을인식하는정도에상당한차이가존재함을보여준다. 특히, 클레임청구를제한하는특약 의경우발생빈도와피해정도모두에서공공발주자와종합건설업체의인식차이가가장큰것으로나타난다. < 표 3-12> 불공정행위의발생빈도에대한실태조사 ( 발주자-원도급자 ) 공공발주자 종합건설업체 전체 1. 공사비삭감 설계변경에따른대금미조정 공사비지연, 미지급 계약의추가업무지시 클래임청구제한하는특약 계약강요및권한남용 건설공사참여자간불공정거래관행개선방안연구

82 < 표 3-13> 불공정행위피해정도에대한실태조사 ( 발주자-원도급자 ) 공공발주자 종합건설업체 전체 1. 공사비삭감 설계변경에따른대금미조정 공사비지연, 미지급 계약의추가업무지시 클래임청구제한하는특약 계약강요및권한남용 (2) 원도급자 -하도급자전문가설문조사에서불공정행위수준을판단하는지표의분석결과, 지속성, 발생빈도, 건당피해규모 의순위로나타났으며, 지속성은 0.620으로가장높게평가되었으며, 건당피해규모는 0.128로그중요도가가장낮게평가되었다. 발주자ㆍ원도급자를대상으로한조사와동일하게빈도수, 피해규모보다는불공정행위의지속성이불공정행위의수준 ( 심각도 ) 을판단하는가장중요한지표라는인식을가지고있음을알수있다. 가중치에있어서다른참여자간의거래관계에서보다높은수준을보이고있다. 이는원 하도급자간의거래관계에서는건설생산체계의구조적문제와관행이결부된불공정거래의지속성이불공정거래수준을판단하는지표로더욱중요하게인식하고있음을보여준다. 불공정거래수준판단지표를가중치로반영한개별거래행위의불공정수준을분석한결과, 각지표판단기준차원에서 공사비 관련불공정성이가장높게나타났다. 공사비관련세부유형중에서는발생빈도및지속성차원에서 저가하도급 이상대적으로높은수준의불공정거래행위로나타났다. 발주자ㆍ원도급자간의관계에비해공사비관련불공정행위의수준이상대적으로높게나타나원ㆍ하도급자간의적정공사비확보를통한시공이불공정거래방지에중요하다는점을반영하고있다. 제 3 장건설공사참여자간불공정거래실태분석및요인 47

83 < 표 3-14> 원ㆍ하도급자간불공정행위판단지표와유형별평가결과 구분발생빈도지속성건당피해규모 판단기준 공사비 저가하도급 미지급 부당감액 업무 / 비용책임전가 기타우월적지위남용 원ㆍ하도급자간불공정행위의종합적인심각도지수를도출한결과, 공사비 관련유형 (40.4) 이가장심각도가높게평가되었고, 다음으로 업무 / 비용책임전가 (30.7), 기타우월적지위남용 (28.9) 의순으로분석되었다. < 표 3-15> 원도급자ㆍ하도급자간불공정행위유형의심각도지수 행위유형종합지수순위 1 저가하도급 22.5 공사비관련 2 하도급대금관련 ( 미지급 ) 부당감액 9.4 업무와비용의책임전가 기타우월적지위남용 전 체 건설관련종사자설문조사결과, 원 하도급자간불공정거래행위와관련있는종합건설업체와전문건설업체, 그리고공공발주자모두동일한인식을보였다. 공사비관련불공정거래행위, 업무와비용의전가, 그리고기타우월적지위남용의순으로발생빈도가높고피해규모가큰것으로나타났다. 관련분야종사자설문조사결과는 AHP 설문조사결과와동일하게나타나지만, 종합건설업체의경우에비해전문건설업체는공사비뿐만아니라원도급자의업무와비용 / 책임의전가등불공정행위수준도상대적으로높은수준으로응답하고있다. 48 건설공사참여자간불공정거래관행개선방안연구

84 < 표 3-16> 원 하도급자간유형별발생빈도-피해규모의상대적순위 ( 단위 : %) 구분 종합건설업체 전문건설업체 공공발주자 1순위 공사비관련 업무와비용의전가 기타우월적지위남용 순위 업무와비용의전가 기타우월적지위남용 공사비관련 < 표 3-17> 과 < 표 3-18> 는원-하도급자단계에서발생하는불공정행위의발생빈도와피해규모에대한실태조사결과를보여준다. 원-하도급자의경우에도상대적으로우월한참여자인종합건설업체와상대적으로불리한참여자인전문건설업체의인식사이에차이가존재함을알수있다. 이러한차이는 기타우월적지위남용 행위에서가장크게나타난다. < 표 3-17> 불공정행위의발생빈도에대한실태조사 ( 원도급자 - 하도급자 ) 구분 종합건설업체 전문건설업체 공공발주자 전체 공사비관련 업무와비용의전가 기타우월적지위남용 < 표 3-18> 불공정행위의피해규모에대한실태조사 ( 원도급자 - 하도급자 ) 구분 종합건설업체 전문건설업체 공공발주자 전체 공사비관련 업무와비용의전가 기타우월적지위남용 (3) 건설자재납품업자관련 전문가설문조사에서건설자재납품업자관련불공정행위수준을판단하는지표에 대한분석결과, 이전의참여자간거래관계에서와같이 지속성, 발생빈도, 건당 제 3 장건설공사참여자간불공정거래실태분석및요인 49

85 피해규모 의순위로나타났으며지속성은 로가장높게나타났으며, 건당피해규모는 로가장낮게평가되었다. 가중치를고려한평가기준에따라발주자와건설자재업체간불공정행위유형의심각성수준을분석한결과, 발생빈도, 지속성, 건당피해규모 3가지부문에서모두 원자재물가상승미반영 의유형이가장높게분석되었다. 이같은결과는발주처와의계약상자재납품단가설정에있어현시장상황을고려하지않고, 기존규정사항을그대로적용하는사례가빈번했던것으로판단하여해당유형이높게평가된것으로판단된다. 건설업체 자재업체간의불공정행위유형은발생빈도차원에서는 자재가격을부당하게낮게설정 (0.272) 로가장높게되었고, 지속성, 건당피해규모차원에서는 할증미적용 이각각 0.297, 0.286으로가장높게평가되었다. < 표 3-19> 건설자재납품업자관련불공정행위판단지표와유형별평가결과 발주자 ( 조달청 ) - 자재업체 건설업체 - 자재업체 구 분 발생빈도 지속성 건당피해규모 판단기준 불합격품등의미처리 관급자재선정시특정규격조건요구 계약된물품과다른물품요구 원자재물가상승미반영 자재가격을부당하게낮게설정 자재대금체불 계약서미작성 이면계약 할증미적용 건설자재업체간의불공정유형심각의종합지수를도출한결과, 발주자와건설자재업체간불공정행위유형은 원자재물가상승미반영, 관급자재선정시특정규격조건요구, 계약된물품과다른물품요구, 불합격품등의미처리 순으로불공정수준의심각성이높게평가되었다. 제시된유형중 원자재물가상승미반영 (33.0) 의불공정수준이가장높은것으로평가되었으며, 불합격품등의미처리 (20.6) 는가장낮게평가되었다. 50 건설공사참여자간불공정거래관행개선방안연구

86 건설업체 자재업체간불공정행위유형은 할증미적용, 자재가격을부당하게낮게설정, 자재대금체불, 이면계약, 계약서미작성 순으로불공정수준이높게평가되었다. 할증미적용 (28.0) 이가장높게평가되었으며, 계약서미작성 (14.2) 은가장낮게평가되었다. < 표 3-20> 건설자재업체관련불공정행위유형의심각도지수 발주자 ( 조달청 ) - 자재업체 건설업체 - 자재업체 행위유형 종합지수 순위 불합격품등의미처리 관급자재선정시특정규격조건요구 계약된물품과다른물품요구 원자재물가상승미반영 전 체 자재가격을부당하게낮게설정 자재대금체불 계약서미작성 이면계약 할증미적용 전 체 발주자-자재업자간의관계에서나타나는불공정행위에대한실태조사에서, 자재납품업자는 불합격등의미처리 문제가가장빈번하다고응답하였으나, 공공발주자는 계약된물품과다른물품을요구하는행위 가가장빈번하다고응답하였다. 피해규모측면에서, 관급자재선정시특정규격조건요구 의피해규모에대한공공발주자와자재납품업자의인식차이가가장큰것으로나타난다. 제 3 장건설공사참여자간불공정거래실태분석및요인 51

87 < 표 3-21> 발주자 - 자재업체간불공정행위실태조사결과 행위유형 건설자재납품업자 공공발주자 전문건설업자 발생빈도불합격품등의미처리 관급자재선정시특정규격조건요구 계약된물품과다른물품요구 원자재물가상승미반영 피해규모불합격품등의미처리 관급자재선정시특정규격조건요구 계약된물품과다른물품요구 원자재물가상승미반영 전체 건설업체-자재업체간나타나는불공정행위의실태조사결과는 < 표 3-22> 와같다. 건설자재납품업자의경우, 자재가격을부당하게낮게설정하는행위, 자재대금체불행위 의발생빈도와피해규모가높다고인식하는데비해, 전문건설업자는모든행위의발생빈도와피해규모를비슷한낮은수준으로인식하는경향을보인다. < 표 3-22> 건설업체 - 자재업체간불공정행위인식수준 ( 건설자재업체관련 ) 행위유형 건설자재납품업자 공공발주자 전문건설업자 발생빈도자재가격을부당하게낮게설정 자재대금체불 계약서미작성 이면계약 할증미적용 피해규모자재가격을부당하게낮게설정 자재대금체불 계약서미작성 이면계약 할증미적용 전체 52 건설공사참여자간불공정거래관행개선방안연구

88 (4) 건설기계대여업체관련전문가대상건설기계대여업관련불공정행위수준을판단하는지표를분석한결과, 지속성, 발생빈도, 건당피해규모 의순위로나타났으며지속성은 로가장높게평가되었으며, 건당피해규모는 0.153로가장낮게평가되었다. 건설기계대여업자관련전문가들도발주자, 원도급자, 하도급자간의불공정거래수준판단과상대적인차이가있지만, 불공정거래행위의지속성에가장높은가중치를부여하고있다. 하지만, 타참여자간의불공정거래행위에대한판단지표간의가중치에비해발생빈도에상대적으로높은가중치를부여하고있는점으로미루어볼때, 기계대여업관련불공정거래의발생빈도가최근들어상대적으로문제가되고있다는인식이강한것으로보인다. 불공정거래수준판단지표에의해가중치를반영한개별거래행위의불공정수준을분석한결과, 발생빈도차원에서는 임대지급보증서미발급 (0.260) 이가장높게평가되었으며, 지속성과, 건당피해규모차원에서는 임대료미지급및체불 이각각 0.246, 로가장높게평가되었다. < 표 3-23> 건설기계대여업자관련불공정행위판단지표와유형별평가결과 구 분 발생빈도 지속성 건당피해규모 판단기준 임대료미지급및체불 임대계약서미작성 자동차보험가입강요 연장근무및위험작업강요 임대지급보증서미발급 건설기계대여업관련불공정행위의수준에대한종합지수도출결과, 임대료미지급및체불, 임대계약서미작성, 임대지급보증서미발급, 연장근무및위험작업강요, 자동차보험가입강요 의순으로평가되었다. 임대료미지급및체불 은 27.6 으로불공정수준이가장높게평가되었으며, 자동차보험가입강요 은 13.2로가장낮게평가되었다. 즉임대료미지급과체불문제, 제 3 장건설공사참여자간불공정거래실태분석및요인 53

89 임대지급보증서미발급, 임대계약서의미작성등불공정행위를방지하기위한 제도적개선이요구된다. < 표 3-24> 건설기계대여관련불공정행위유형의심각도지수 행위유형 종합지수 순위 임대료미지급및체불 임대계약서미작성 자동차보험가입강요 연장근무및위험작업강요 임대지급보증서미발급 전 체 건설관련종사자설문조사결과발생빈도와피해규모측면에서심각도는임대료미지급및체불, 임대계약서미작성, 건설기계임대지급보증서미발급, 연장근무및위험작업강요, 그리고자동차보험가입강요의순으로높게나타났다. 건설기계임대업과관련된종합건설업체, 전문건설업체, 건설기계대여업체, 그리고공공발주자들간에비교적일관된의견을보이고있다. AHP 설문과관련분야종사자설문조사결과에서공통으로임대료미지급및체불, 건설기계기계대여계약서미작성, 혹은건설기계기계대여지급보증서미발급, 연장근무및위험작업강요, 그리고자동차보험가입강요의순으로심각성이높은불공정거래행위유형인것으로나타났다. 특히전문건설업체의경우임대료미지급및체불이타참여자의응답과큰차이를보이고있는반면에연장근무및위험작업강요등실제건설현장에서발생하는불공정행위에상대적으로높은비중을두고있다. 건설기계기계대여업체는 72% 가임대료미지급및체불이가장문제가되는불공정행위로인식하고있다. 54 건설공사참여자간불공정거래관행개선방안연구

90 < 표 3-25> 건설기계업체관련불공정거래행위유형별발생빈도-피해규모의상대적순위 ( 단위 : %) 구 분 종합건설업체 전문건설업체 건설기계대여업체 공공발주자 1순위 임대료미지급및체불 임대계약서미작성 연장근무및위험작업강요 건설기계임대지급보증서미발급 자동차보험가입강요 순위 임대계약서미작성 연장근무및위험작업강요 임대료미지급및체불 건설기계임대지급보증서미발급 자동차보험가입강요 건설기계대여와관련한불공정행위의발생빈도와피해규모에대한실태조사결과는 < 표 3-26>, < 표 3-27> 과같다. 건설기계대여업체종사자의경우다른집단에비해불공정행위의발생빈도와피해규모를높은수준으로인식하고있다. 특히 임대료미지급및체불행위 의발생빈도와피해규모를매우높은수준으로응답하고있어, 전문건설업체종사자와큰인식차이를보이고있다. < 표 3-26> 불공정행위의발생빈도에대한실태조사 ( 건설기계대여 ) 행위유형 전문건설업체 건설기계대여업체 전체 임대료미지급및체불 임대계약서미작성 자동차보험가입강요 연장근무및위험작업강요 임대지급보증서미발급 제 3 장건설공사참여자간불공정거래실태분석및요인 55

91 < 표 3-27> 불공정행위의피해규모에대한실태조사 ( 건설기계대여 ) 행위유형 전문건설업체 기계임대업체 전체 임대료미지급및체불 임대계약서미작성 자동차보험가입강요 연장근무및위험작업강요 임대지급보증서미발급 (5) 건설근로자관련건설근로자관련불공정행위수준을판단하는기준은분석결과, 지속성, 발생빈도, 건당피해규모 의순위로나타났으며지속성은 로가장높게평가되었으며, 건당피해규모는 0.143으로가장낮게평가되었다. 건설근로자관련전문가들도동일하게불공정행위를판단기준에있어행위의 지속적인측면 을가장중요한항목으로평가하였음을알수있다. 건설근로자관련개별불공정행위에대한판단수준을분석한결과, 발생빈도차원에서는 임금미지급및체불 (0.304) 이가장높게평가되었으며, 연장근무및위험한작업강요 (0.140) 가가장낮게평가되었다. 지속성차원에서는 산재처리기피 (0.282) 가가장높게평가되었으며, 건당피해규모차원에서는발생빈도와동일하게 임금미지급및체불 (0.365) 이가장높게평가되었다. 불공정행위가관행적으로발생된다는점에서 임금미지급및체불 은관련전문가들에게 지속성 차원에서가장중요한불공정유형으로여겨지고있는것이다. 56 건설공사참여자간불공정거래관행개선방안연구

92 < 표 3-28> 건설근로자관련불공정행위판단지표와유형별평가결과 구분발생빈도지속성건당피해규모 판단기준 임금미지급및체불 건설업체에소속된노동자와그렇지않은노동자간에차별적으로계약을체결하는행위 고용주의주관적판단에의한노임단가산정 산재처리기피 연장근무및위험한작업강요 건설근로자관련불공정행위에대한종합지수도출결과, 임금미지급및체불, 산재처리기피, 고용주의주관적판단에의한노임단가산정, 건설업체에소속된노동자와그렇지않은노동자간에차별적으로계약을체결하는행위, 연장근무및위험한작업강요 의순으로분석되었다. 임금미지급및체불 은 29.9로가장높게평가되었으며, 연장근무및위험한작업강요는 12.9 로가장낮게평가되었다. < 표 3-29> 건설근로자관련불공정행위유형의심각도지수 행위유형종합지수순위 임금미지급및체불 건설업체에소속된노동자와그렇지않은노동자간에차별적으로계약을체결하는행위 고용주의주관적판단에의한노임단가산정 산재처리기피 연장근무및위험한작업강요 전 체 건설관련종사자설문조사결과역시건설근로자와관련된참여자간에유형별상대적심각성에대한인식에있어비교적일관된견해를보이고있다. 임금미지급및체불, 산재처리기피, 고용주의주관적판단에의한노임단가산정, 근로계약체결시근로자간차별, 연장근무및위험작업강요순으로발생빈도가높고피해규모가큰것으로나타났다. 제 3 장건설공사참여자간불공정거래실태분석및요인 57

93 < 표 3-30> 건설근로자관련불공정거래행위유형간상대적순위 ( 단위 : %) 구분 종합건설업체 전문건설업체 건설근로자 공공 (4 순위혹은 5 순위 ) 발주자 1순위 임금미지급및체불 산재처리기피 주관적판단에의한노임단가 연장근무및위험작업강요 근로계약체결시노동자간차별 순위 산재처리기피 근로계약체결시노동자간차별 임금미지급및체불 연장근무및위험작업강요 주관적판단에의한노임단가 건설근로자관련불공정거래행위유형간의상대적중요도에대하여관련분야종사자설문조사와 AHP 설문에서공통적으로다음과같은결과를얻었다. 임금미지급및체불 (1순위), 산재처리기피 (2순위), 고용주의주관적판단에의한노임단가산정 (3순위 ), 그리고근로계약체결시근로자간차별 (4순위혹은 5순위 ), 연장근무및위험작업 (4순위혹은 5순위 ) 순으로불공정거래행위로서심각성을갖는다는인식을갖고있는것으로나타났다. 건설근로자와관련한불공정행위의실태조사결과, 전문건설업체종사자와건설근로자모두 산재처리기피 문제의발생빈도와피해규모가가장심각한것으로인식하고있으나, 그절대적수준에서상당한차이를보였다. < 표 3-31> 을보면, 건설근로자의경우 산재처리기피 행위의발생빈도를 70.54, 피해규모를 로인식하는데비해, 전문건설업체종사자는이를각각 37.36, 수준으로인식하는것을알수있다. 58 건설공사참여자간불공정거래관행개선방안연구

94 < 표 3-31> 불공정행위의발생빈도에대한실태조사 ( 건설근로자관련 ) 행위유형전문건설업체건설근로자전체 임금미지급및체불 건설업체에소속된노동자와그렇지않은노동자간에차별적으로계약을체결하는행위 고용주의주관적판단에의한노임단가산정 산재처리기피 연장근무및위험한작업강요 < 표 3-32> 불공정행위의피해규모에대한실태조사 ( 건설근로자관련 ) 행위유형전문건설업체건설근로자전체 임금미지급및체불 건설업체에소속된노동자와그렇지않은노동자간에차별적으로계약을체결하는행위 고용주의주관적판단에의한노임단가산정 산재처리기피 연장근무및위험한작업강요 제 3 장건설공사참여자간불공정거래실태분석및요인 59

95 3. 건설공사참여자간불공정거래요인 1) 불공정거래요인의도출 건설공사참여자간의불공정거래실태조사에서본바와같이건설공사참여자간불공정거래는주로공사비와관련한분야에서가장불공정도가심한것으로파악되었으며, 이외에도업무, 비용등책임전가, 기타우월적지위남용등으로나타났다. 이와같은건설공사불공정거래는여러가지요인이복합적으로결부되어발생한다. 건설생산구조차원에서볼때, 수주산업으로서의건설산업은발주자, 원도급자, 하도급자, 기타참여자들로구성되는협업시스템으로공사가이루어진다. 사전에합리적인공사비의설정과정확한설계등이이루어지는경우에는건설업체에게적정이윤이발생함으로써, 상대적으로불공정의소지가줄어드는것은사실이다. 하지만, 최저가낙찰제로인한저가수주와실적공사비적용으로인해예정가격자체가축소되어적정공사비가확보되기힘든것이현실이다. 이로인해거래관계의우위에있는참여자의경우에는하위참여자에게비용의일부를전가하고자하며, 적정공사예산을확보하지못한발주자의입장에서도설계변경등으로공사비의증가에신속하게대응하지못하여, 추가공사에따른비용지급등에서갈등상황을초래한다. 실제현장에서추가공사등의업무와이에따른비용과책임을하위참여자에게전가하는사례가빈발하다. 물론적정공사비가확보된상황에서도발주자, 원도급자등상위참여자들의기회주의적행동은하위참여자에대한비용, 책임전가등불공정거래행위에영향을미치게된다. 건설공사불공정거래요인에대해서는여러선행연구및자료에서제각각그요인에대한진단을하고있다. 이러한선행연구에서제시된불공정거래관련요소들을검토하고, 전문가자문등을통해메타분석을실시하여다음과같은불공정거래요인들을도출하였다. 건설공사참여자간의불공정거래유발요인은크게 5가지의범주로대별될수 60 건설공사참여자간불공정거래관행개선방안연구

96 있다. 첫째, 공사비관련요인, 둘째, 건설공사생산구조관련요인셋째, 불공정거래처벌관련요인, 넷째, 건설문화및의식요인마지막으로관련제도및정책적요인등이그것이다. 이러한범주에따라총 18개의요인은아래의 < 표 3-23> 과같다. < 표 3-33> 불공정거래유발요인도출 구분 1. 수직적건설생산체계 ( 발주자우위의계약관행 ) 2. 부족한공사비 - 부족한예산책정과가격중심낙찰제도, 실적공사비제도 3. 설계변경등공사비증액의제약 ( 총사업비관리제도 ) 4. 건설업체의조직경영행태-비용의전가 5. 상생협력문화의결여 6. ( 이른바 )" 을 " 에해당하는건설참여자의경쟁심화 7. 불공정거래에대한불감증 8. 불공정거래에대한처벌, 불이익조치미흡 9. 처벌의실효성미흡 10. 불공정거래신고및처리절차의미흡 11. 불공정거래적발율의저조 ( 적발을위한행정력의부족 ) 12. 계약문화의전근대성 ( 전근대적인계약관행-건설문화 ) 13. 계약당사자간의정보의비대칭성 14. " 을 " 의갑 ( 물량배정 ) 에대한의존성증가 15. 하도급자및 을 사업자선정방식의자의성 ( 불투명성 ) 16. 제도의세부운용기준미비 17. 은행이나보험사, 보증기관등금융기능미비 18. 분쟁사안에대한책임소재가불분명 제 3 장건설공사참여자간불공정거래실태분석및요인 61

97 2) 불공정거래요인의분석결과 이상의불공정거래유발요인을토대로건설업관련종사자에대한설문조사를실시하였다 ( 설문조사의개요는본장의실태분석에있음 ). 이러한공사비관련요인과건설공사생산구조관련요인, 처벌관련요인이불공정거래를유발하는영향이높은것으로나타났다. 우선공사비관련요인중 부족한공사비-부족한예산책정과가격중심낙찰제도, 실적공사비제도, 설계변경등공사비증액의제약 ( 총사업비관리제도 ) 등의영향이높은것으로분석되었다. 둘째, 건설공사구조관련요인은 수직적건설생산체계 ( 발주자우위의계약관행 ), ( 이른바 ) 을 에해당하는건설참여자의경쟁심화 로조사되었다. 셋째, 처벌관련요인인 불공정거래에대한처벌, 불이익조치미흡, 처벌의실효성미흡 의영향이높다. 이를통해볼때, 발주자우위의수직적건설생산구조와건설공사의하부단계로갈수록경쟁이심화되는건설산업의구조적특징, 적정수준이하의공사비책정이결합하여건설공사의불공정거래관행을유발하며, 이러한행위에대한제재와처벌이효과적으로이루어지지않기때문에불공정거래가심화되는것으로해석할수있다. 불공정거래유발요인중가장개선이시급한요인은 수직적건설생산체계- 발주자우위의계약관행 이라고대답한응답자가가장많았으며 부족한공사비, 설계변경등공사비증액의제약 의순서로응답의빈도가높다고할수있다. 건설업체의조직경영행태 측면과 계약문화의전근대성 등건설문화및의식차원의요인도불공정거래를유발하는데있어비교적주요한요인으로꼽고있다. 건설관련종사자의대부분이다음각각의요인이불공정거래를유발한다고인식하고있는것으로나타나며, 실제건설생산구조와공사비관련제도, 적발및처벌등의실효성미흡을불공정거래유발의직접적요인으로꼽고있다. 62 건설공사참여자간불공정거래관행개선방안연구

98 < 표 3-34> 불공정거래유발요인영향도 구분 100점평균 top3 사례수 (473) (473) 1. 수직적건설생산체계 ( 발주자우위의계약관행 ) 부족한공사비 - 부족한예산책정과가격중심낙찰제도, 실적공사비제도 설계변경등공사비증액의제약 ( 총사업비관리제도 ) 건설업체의조직경영행태-비용의전가 상생협력문화의결여 ( 이른바 )" 을 " 에해당하는건설참여자의경쟁심화 불공정거래에대한불감증 불공정거래에대한처벌, 불이익조치미흡 처벌의실효성미흡 불공정거래신고및처리절차의미흡 불공정거래적발율의저조 ( 적발을위한행정력의부족 ) 계약문화의전근대성 ( 전근대적인계약관행-건설문화 ) 계약당사자간의정보의비대칭성 " 을 " 의갑 ( 물량배정 ) 에대한의존성증가 하도급자및 을 사업자선정방식의자의성 ( 불투명성 ) 제도의세부운용기준미비 은행이나보험사, 보증기관등금융기능미비 분쟁사안에대한책임소재가불분명 불공정거래요인에대한인식결과는가장개선이시급한불공정거래요인에서도잘드러나고있다. 즉발주자우위의수직적건설생산체계와계약관행의해소가가장시급히개선되어야할요인으로들고있으며, 부족한공사비의해결을위한적정공사비의확보가두번째중요한과제로파악하고있다. 이두가지부분이우리나라에서불공정거래를유발하는가장영향력있는요인이며, 이러한요인의완화또는해소가매우시급한과제이다. 그외에설계변경등공사비증액의제약완화, 불공정거래에대한불이익및처벌의실효성강화, 불공정거래신고및처리의강화, 불공정거래에대한불감증해소등이요구된다. 제 3 장건설공사참여자간불공정거래실태분석및요인 63

99 < 표 3-35> 개선이가장시급한불공정거래유발요인 (1순위) 구분 빈도 응답수 (N) (395) 1. 수직적건설생산체계- 발주자우위의계약관행 부족한공사비 설계변경등공사비증액의제약 불공정거래에대한처벌, 불이익조치미흡 ( 이른바 )" 을 " 에해당하는건설참여자의경쟁심화 처벌의실효성미흡 불공정거래신고및처리절차의미흡 불공정거래에대한불감증 불공정거래적발율의저조 건설업체의조직경영행태-비용의전가 상생협력문화의결여 분쟁사안에대한책임소재가불분명 하도급자및 을 사업자선정방식의자의성 제도의세부운용기준미비 " 을 " 의갑 ( 물량배정 ) 에대한의존성증가 계약당사자간의정보의비대칭성 계약문화의전근대성 은행이나보험사, 보증기관등금융기능미비 소결 이장에서는메타분석을통해건설공사의단계별로존재하는불공정거래행위유형을도출하고설문조사를통해개별유형의불공정수준에대한상대적수준을알아보았다. 불공정행위의수준을평가하기위한평가지표를개발하기위해전문가와업계종사자의의견을바탕으로지속성, 발생빈도, 건당피해규모의평가요소를도출하였고전문가설문을통해 AHP 분석을수행한결과모든거래관계에서지속성 -발생빈도 -건당피해규모순으로가중치가높은것으로나타났다. 64 건설공사참여자간불공정거래관행개선방안연구

100 도출된가중치를바탕으로거래관계별로전문가를대상으로한 AHP 분석을통해개별적인불공정행위의수준을평가하는동시에현장의관련분야종사자에대한설문을통해개별행위의피해규모와지속성을고려한상대적불공정수준을조사하였다. 전문가와관련분야종사자의응답이일관된결과를보이는것으로분석되었다. 발주자- 원도급자의경우 설계변경금액미조정등의공사비관련 유형, 원-하도급자의경우 저가하도급, 건설자재, 건설기계임대업, 건설근로자등생산요소와관련해서는대금및임금체불이나낮은가격설정등의불공정성이심각한것으로나타났다. 불공정행위가유발되는요인에대한분석결과, 적정공사비에대한합의에도달하지못하는제도적요인과미약한처벌이주요요인이지적되었다. 즉, 피라미드형태의건설산업구조에서적정공사비를확보하지못하는제도적한계에, 불공정행위가발생하더라도그에대한강력한처벌이이루어지지못하는문제가결합하여불공정행위가지속적으로근절되지못하고있는것으로나타났다. < 표 3-36> 건설공사참여자간불공정거래실태분석및요인분석결과 비고불공정행위평가기준개별불공정행위평가결과불공정행위유발요인 분석결과 지속성 발생빈도 건당피해규모 공사비및대금 임금지급등적정대가를제공하는못하는불공정행위의불공정수준이심각한것으로나타남 구조적한계, 적정공사비확보의어려움, 미약한처벌 제 3 장건설공사참여자간불공정거래실태분석및요인 65

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102 제 4 장건설공사불공정거래방지제도의실효성평가

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104 CHAPTER 4 건설공사불공정거래방지제도의실효성평가 본장에서는건설공사불공정거래행위를방지하기위해도입된제도의현황을살펴보고제도의실효성에대한분석을진행한다. 제도의실효성을판단하기위해전문가를대상으로한 AHP 분석으로실효성평가기준에입각한제도간의상대비교를수행함과동시에관련업종종사자들을대상으로제도의중요도와성과를조사하여 IPA 분석을실시하였다. 기존에도입된제도에대한이러한분석외에제도의실효성을저하시키는원인에대한설문을통해다양한제도가도입되어있음에도건설공사의불공정거래관행이지속되는이유를살펴보고자하였다. 1. 건설공사불공정거래방지제도 1) 제도현황 정부는건설공사참여자간의불공정거래행위를방지하기위하여불공정개선과제발굴과제도개선을지속적으로추진하여왔다. 공정거래위원회를중심으로하는건설공사하도급거래불공정대책및제도도입과더불어, 국토교통부는건설산업정책차원에서원 하도급자를포함하는건설공사참여자간의불공정거래방지를위한정책을마련하고관련제도를법령에반영하여운영하고있다. 최근에는관계부처합동으로 건설산업불공정거래관행개선방안 ( 국가정책조정회의, 13.6) 을 제 4 장건설공사불공정거래방지제도의실효성평가 69

105 통하여세부과제별조치계획에따라불공정행위근절을위한추가과제를지속적으로발굴ㆍ추진하여제도를마련하였으며 2015년에는발주자의불공정행위에대한대책을마련하여시행하고있고있다. 이외에도건설산업선진화위원회, 공생위, 손가위등국회및관계부처합동위원회를통해, 원하도급자등불공정거래방지를위한전방위적대책을마련하기도하였으며, 각지자체의경우에도건설공사불공정거래방지제도를자체적으로운영하기도하였다. 이와같은불공정거래방지대책을통해도입 운영되고있는불공정거래방지제도들을몇가지범주로분류하여보면, 예방적차원의제도, 공정거래기반의조성차원에서간접예방차원의제도, 제도의집행실태와불공정거래행위의실태파악을위한조사 확인차원의제도, 신고및적발을위한시스템운영차원의제도, 공정거래에대한인센티브와불공정거래에대한처벌등인센티브 처벌관련제도, 불공정행위에대한분쟁조정관련제도등이다. 이러한분류는원 하도급자간의불공정거래방지제도에는온전히적용되지만, 타거래관계에서는부분적으로적용되는것으로나타난다. (1) 발주자ㆍ원도급자간불공정거래제도현황발주자와원도급자간의불공정거래방지제도는국가계약법규와지방계약법규등에규정되어있는제도들이대부분을차지하며, 특히공사계약일반조건 ( 각발주처별공사계약특수조건 ) 등이중요하다. 이계약조건에서계약당사자인발주자와원도급자간거래관계의세부내용을규정하고있기때문이다. 아울러, 발주자와원도급자간의불공정거래를둘러싼분쟁조정제도등도분쟁방지ㆍ해결을통한불공정거래방지제도로볼수있으며, 감사원, 공정위등이공공발주자의불공정거래행위에대한시행하는조사및감사등이있다. 70 건설공사참여자간불공정거래관행개선방안연구

106 방지제도관련법규제도내용 설계변경에의한계약금액조정 물가변동에의한계약금액조정 대금지급요청시 5 일이내지급하도록하는규정 지자체공사원가심사조정결과공개 지연공사간접비지급을위한기준마련및지급명령 공사도급표준계약서 공정위공공발주공사실태조사및불공정거래행위제보창구 국가계약분쟁조정위원회 대한상사중재원조정 감사원이나공정위의시장명령, 과징금 < 표 4-1> 발주자ㆍ원도급자간불공정거래방지제도 국가계약법제 20,21 조 국가계약법제 22 조 국가계약법제 22 조 행정자치부계약예규 공사계약일반조건 ( 계약예규 ) 공정거래법 국가계약법제 29 조 대한중재법 공정거래위원회고시제 호 - 증감된공사량단가 : 예정가격, - 산출내역서에없는품목 - 비목 : ( 설계변경당시단가 x 낙찰률 ) - 발주기관의요청인경우 : 설계변경당시단가 x 낙찰률의 50% -90 일이내조정가능, 청구받은날로 30 일이내조정 -대가지급청구받은날로부터 5일이내지급요망, 보증서함께제시 -물가변동, 설계변경, 기타계약으로공사비가증감될때, 기성대가지급 -지자체의장은시설공사계약의심사결과 ( 조정사유서 ) 를입찰공고시함께게재 -공사원가심사 : 나라장터에게재 -대상금액 : 5억원이상 -총사업비관리지침에 지급근거 에대한규정이존재하지않아지급되지않고있음 -계약문서는계약서, 설계서, 유의서, 공사계약일반조건, 공사계약특수조건및산출내역서작성 현재정기적인조사가이뤄지고있지않음 -정부조달협정에의한국제입찰과정에서발생한분쟁조정 -이의신청이가능한최소공사금액 : 70억원 -국내외상거래에서발생하는분쟁을사전에예방하고, 발생된분쟁을중재, 조정, 알선을통하여신속하고공정하게해결 유형경고 * 시정권고시정명령과징금고발가중치 (2) 원ㆍ하도급자간불공정거래방지제도현황원 하도급자간의불공정거래방지제도는발주자 원도급자간의불공정거래방지에비해매우종합적인체계를가지고운영되고있다. 이를크게구분하면다음의표에서와같이예방, 간접예방, 조사 신고 확인, 시스템운영관리, 상 벌, 분쟁조정등관련제도로구분하여볼수있다. 제 4 장건설공사불공정거래방지제도의실효성평가 71

107 < 표 4-2> 원 하도급자간불공정거래방지제도 방지제도관련법규제도내용 표준하도급계약서하도급법 - 원도급자와하도급자간의공사수행계약시작성 하도급공사계약자료의공개 건산법 - 하도급계약심사부정ㆍ부패방지 - 하도급계약시부당특약설정방지 하도급계약적정성심사 건산법 - 저가하도급으로인한품질저하및부실시공방지 - 발주자재산권보호 - 공정한하도급거래질서확립ㆍ하도급계약심사대상기준을추가확대 : 발주자예정가격의 100 분의 60 에미달하는경우추가 하도급계획의제출 건산법제 31 조의 2 - 부실공사방지, 시공품질및안정성확보, 저가입찰방지 -300 억원이상의최저가낙찰제대상공사 예방 공정거래협약제하도급법 - 대중소기업간공정거래및동반성장협약절차, 지원 포괄대금지급보증 건산법제 68 조의 2 - 공공기관이발주한공사에대하여하수급인외에 2 차하수급인, 건설기계대여업자및건설공사용부품을제작하여납품하는자를보호할목적으로규정 - 국가발주공사 ( 국토부고시로정하는낙찰률 5% 이하 하도급대금지급보증 건산법제 34 조 6 항 - 하도급자가직접지급요청한경우발주자가하도급대금을직접지급하도록의무화 불공정특약금지 ( 계약점검의무화 ) 건산법제 38 조 - 공공발주자는부당특약의변경을원도급자에게요구할수있음 하도급업체하자보수기간법정화 건산법제 28 조 ( 개정추진예정 ) - 하도급업체의하자보수기간을법정화하여원도급업체와의형평성을확보하고, 불공정한하자책임전가방지 간접예방 주계약자공동도급제도 소규모복합공사 - 건산법제 16 조 - 지방계약법제 29 조, - 주계약자공동도급운영요령 건산법제 16 조, 동법시행규칙제 13 조의 2 - 국가기관 : 500 억원이상의최저가낙찰공사 - 지방자치단체 : 2 억원이상 100 억원미만의공사 ( 적격심사 ) - 주계약자 : 공사수행의종합적인계획ㆍ관리ㆍ조정담당 ( 종합건설업체 ) - 부계약자 : 부계약자가시공할부분에대해서만공사업을등록한자 ( 전문건설업체 ) -3 억원이하의공공공사중 2 개이상전문건설업종을보유한전문건설업체의입찰참가자격부여 72 건설공사참여자간불공정거래관행개선방안연구

108 조사 신고 확인 시스템운영관리 건설업자실태조사 ( 국토부 ) 하도급거래서면실태조사 ( 공정위 ) 신고포상금 하도급대금지급확인제도 현금지급 어음지급기성금및선급금지급조항 불공정하도급해소센터 ( 국토부 ) 불공정하도급신고센터 ( 공정위 ) 하도급지킴이 ( 조달청 ) 서울시대금 e 바로지급시스템 건산법제 49 조 하도급법제 22 조의 2 하도급법제 22 조 5 항 ~8 항 하도급법제 13 조 건산법 하도급법 지방계약법 -등록기준에의적합여부, 하도급의적정여부, 성실시공여부등을판단하기위하여건설업자로부터업무, 재무, 시공상황조사 -하도급공정거래실태 -원ㆍ수급사업자간동반성장추진실태 -수급사업자의체감도 -서면실태조사자료제공을거부하는업체에과태료부과ㆍ3천만원이하의과태료부과 - 하도급법위반행위를신고한자에게포상금을지급ㆍ손해배상액의 3 배규모금액포상 - 발주자가하도급대금 ( 현금, 어음, 선급금 ) 지급이적정한지확인 -기존 5개지방국토청의신고센터를 불공정하도급해소센터 로확대개편하여운영 -하도급공정거래실태 -원ㆍ수급사업자간동반성장추진실태 -수급사업자의체감도 - 공공사업을수행하는원도급자들이표준하도급계약서에따라하도급계약체결및하도급대금, 자재 건설기계대금, 노무비지급등하도급과관련한전과정을전자적으로처리하고발주기관이이를온라인으로모니터링하는시스템 - 하도급지급확인제도에따른서울시자치조례를통해시스템구축ㆍ적정하도급대금지급사실실시간확인ㆍ금융기관을통해원도급대금과하도급대금지급ㆍ하도급대금선지급 ( 매월지급 ) 내역수집 모범하도급업체선정 우수원도급자공정위직권조사면제 하도급법 공정거래협약제에의한하도급업체선정 공정거래협약제에의한조사대상면제 상 공공공사입찰시가점 건산법 ( 제 48 조 ) -PQ 및적격심사시가점 (0.5~3.0) - 지자체적격심사시가점 (0.5~3.0) - 시공능력평가액산정시가산액 (3%~6%) 하도급지원자금세액공제 하도급법 - 상생협력기금을마련하여원청이하청근로자의근로조건개선을목적으로상생협력기금출연시출연금의 7% 세액공제 건설업자상호평가제도국토부고시 - 원 하도급자간의파트너링촉진을위해종합건설업자의하도급자등과의연간협력실적을평가 제 4 장건설공사불공정거래방지제도의실효성평가 73

109 벌 분쟁조정 불공정하도급계약무효화 건산법제 22 조 5 항 - 하도급업체에부당하게비용과책임을떠넘기는불공정계약내용은법률로해당조항의효력을무효화 - 모든공공공사를대상으로직불체제를의무화함 공공공사입찰제한국가계약법 - 공공입찰제한 3 개월에서 6 개월로확대추진중 제재조치 ( 과태료, 시정명령, 영업정지등 ) 두레넷정보공개 정보공개상습하도급법위반자명단공표 서울시 3 진아웃제도 징벌적손해배상 하도급분쟁조정 ( 공정거래조정원 ) 건설분쟁조정위원회 ( 국토부 ) 하도급법건산법 ( 제 84 조 ) 건산법, 하도급법 건산법제 86 조의 4, 하도급법제 23 조의 4 하도급법제 35 조 독점거래법제48조의2 건산법제 69조 - 하도급거래의부당한거래, 대금미지급, 부당특약의경우제재조치 - 부정한청탁에의한재물등의취득및제공에의한영업정지 (1 년 - 하도급법, 행정처분에따라적용 - 건산법 ) - 과징금 : 10~20 억 ( 회복불가한손해발생때 20 억 ) - 과태로위반혐의점수와해당비율로산정 : 500 만원 -정부부처간하도급정책협력네트워크 - 하도급거래상습법위반사업자 ( 이하상습법위반사업자 ) 명단을공표ㆍ선정기준 : 3 년간하도급법위반으로경고이상의조치를 3 회이상받은사업자중벌점누산점수가 4 점을초과하는사업자임. -3 개월내서울시발주공사입찰제한 3 번적발시 -기술자료제공을요구 유용함으로써손해를입은자가있는경우에는발생한손해에대하여배상책임을부과 -손해액의 3배에해당하는손해배상책임 -하도급대금미지급, 부당감액, 어음할인료미지급, 부당한발주취소ㆍ수령거부등의분쟁을조정하고처리 -자재의대금및건설기계사용대금, 건설업의양도, 하자담보책임, 손해배상책임에관한분쟁조정 (3) 건설기계임대, 자재납품, 건설근로자에대한불공정거래방지제도현황이외에도, 건설공사참여자로는건설기계대여업자, 자재납품업자, 건설근로자등이존재한다. 이들과발주자및건설업자간의관계는도급계약이아닌임대및공급, 고용계약의형태로이루어지지만, 건설공사의실제현장참여자로서이들의역할과중요성을고려하여이에대한불공정대책및제도를운영하고있다. 이들참여자와발주자, 건설업자와의거래관계는건산업에서부분적으로규정하고있지만, 일부를제외하면해당관련법규에별도의규정을두고있는것으로파악된다. 관련법규및제도의내용은다음과같다. 74 건설공사참여자간불공정거래관행개선방안연구

110 < 표 4-3> 건설기계대여, 자재납품, 건설근로자에대한불공정거래방지제도 건설기계대여업자 방지제도관련법제도내용 건설기계대여금지급보증 건설기계임대계약서작성 암대료체납신고센터 계약미체결에따른과태료부과 건설자재남품업자 건산법시행령제 64 조의 2 건설기계임대차표준계약일반조건건설기계법제16조의2 건설기계법시행령제19 조 건설자재표준하도급계약공정거래법 자재납품대금지급확인 ( 하도급대금직접지급확대적용 ) 시설자재불공정거래행위신고 ( 상담 ) 센터건설근로자 근로자임금우선변제 임금지급보증및확인 벌금및형사처벌 하도급법 공정거래법 채무자회생법 건설근로자고용법 근로기준법제 109 조 - 건설업자가건설기계대여업자와건설기계대여계약을체결하는경우, 그대금의지급을보증하는것으로건설기계대여업자가대금을지급받지못하는경우보증기관이대신지급ㆍ대여기간이 4 월이하 : 보증금액 = 계약금액 - 선급금ㆍ대여기간이 4 월초과 : 보증금액 = {( 계약금 - 선급금 )/ 계약공사월수 } 4 월 - 건설기계임대인과임차인과의대등한관계에서계약이행이 되도록문서로서로합의 - 국토부에서실태조사, KISCON - 건설기계임대료체납신고센터설치 ( 대한건설기계협회협조 ) -계약체결이행위반 ; 300만원 -건설자재의내용, 하도급금액, 납품기한및장소, 검사방법및시기, 위탁내용의이행과관련하여계약서작성 -자재대금지급을확인하는제도로, 하도급대금직접지급이시행되면서확대적용 - 자재의불공정행위에대한신고및상담하는창구 - 원도급자가법정관리신청시하도급업체의근로자임금도우선적으로지급될수있도록우선변제권을인정해주는제도 -일정기간임금체불이지속될경우보증기관이건설업체를대신하여일정한도의체불임금을해당근로자에게선 ( 先 ) 지급하고, 보증기관은건설업체에구상권을행사 -이행위반 : 2,000만원이하, 3년이하징역 -이행이반: 500만이하 2. 불공정거래방지제도의실효성평가 1) 제도의실효성평가기준정립 국토교통부 (1999.3) 에서는건설공사부실방지대책을평가함에있어타당성, 집행 성, 효율성을기준으로설정하였다. 13) 13) 국토교통부 (1999.3), 부실공사방지대책의종합평가및개선방향연구 제 4 장건설공사불공정거래방지제도의실효성평가 75

111 국토부 (1999) 에서타당성은중요도와영향도로평가하고, 집행성은선정된대책의실천도와대책에대한건설공사참여주체들의호응도로분석하였으며, 효율성은투입된자원대비편익및부작용으로평가하였다. 본연구에서도타당성, 집행성, 효율성을평가기준으로활용하기로선정하였다. AHP 방식을통해 타당성, 집행성, 비용효율성 의세가지항목을바탕으로제도의실효성평가기준을도출하였다. 타당성 은특정제도및조치가불공정행위의해소라는목적에얼마나부합하는가를의미하며, 집행성 은집행주체의집행의지및건설현장에서의호응과활용정도, 비용효율성 이란제도를시행하는데소요되는비용 ( 정부의행정비용과실제현장에서소요되는비용을합한비용이며제도의부작용을포함 ) 대비제도의효과 ( 제도를통해실제나타나는불공정행위해소의정도 ) 를의미한다. 전문가를대상으로제도의실효성평가기준으로써위의세가지항목의상대적중요성을쌍대비교하여항목별가중치를도출한결과, 전문가들은제도의실효성을평가하는기준으로써제도의타당성을가장중요하게고려하였다. 타당성, 집행성, 비용효율성의가중치는각각 0.425, 0.315, 0.260임 < 표 4-4> AHP 분석에따른제도의실효성평가기준 구분타당성 (A) 집행성 (B) 비용효율성 (C) 판단기준 ) 실효성평가방법론 (1) AHP를통한제도의실효성분석앞에서도출된실효성평가기준간가중치를반영하여개별제도의실효성을평가하였다. 건설공사참여자간거래관계별로제도를구분하고, 해당거래관계의전문가를대상으로설문을진행하였다. 76 건설공사참여자간불공정거래관행개선방안연구

112 타당성, 집행성, 비용효율성각각의측면에서제도간상대적실효성에대해쌍대평가를실시하였다. 쌍대평가결과도출된각제도의실효성점수에평가기준, 즉타당성, 집행성, 비용효율성간의가중치를적용하여개별제도의실효성을종합적으로평가하였다. (2) 제도별중요도-성과분석제도별중요도-성과분석은 7점척도를적용하여불공정방지제도별중요도와성과를도출하였다. 제도의실효성평가를위해중요도-성과분석 (Importance- Performance Analysis: IPA) 기법을사용하여제도를평가하였다. IPA 분석은불공정거래방지에있어서해당제도의중요성, 제도가실제불공정거래를방지하는데기여한성과에대해건설공사참여자들의평가를바탕으로개별적인제도의실효성을판단하는분석방법이다. IPA는제도의상대적중요도와성과를동시에비교하고분석하여, 속성별비교평가값을바탕으로개별제도에대해 4가지종류로분류하는다면적의사결정을내릴수있다. 본연구는전통적인 IPA 분석법을제도평가에활용하여 1,2,3,4 사분면을각각현행유지, 유지혹은축소, 전략적강화, 개선시급으로분류하였다. < 표 4-5> IPA 분석도를바탕으로한제도평가 전통적 IPA 분류방식중요도성과제도평가에적용 현상유지 (Keep up the good work) (1 사분면 ) 높음 높음 현행유지 ( 핵심제도로지속적유지필요 ) 과잉노력지양 (Possible overkill) (2 사분면 ) 낮음 높음 유지혹은축소 ( 현재운영수준을유지하거나축소 ) 열등순위 (Low priority) (3 사분면 ) 낮음 낮음 전략적강화 ( 제도개선이필요하나시급성은낮음 ) 집중노력지향 (Concentrate here) (4 사분면 ) 높음 낮음 개선시급 ( 우선적으로제도를강화하고개선하는운영방식에변화필요 ) 제 4 장건설공사불공정거래방지제도의실효성평가 77

113 < 그림 4-1> IPA 분석개념도 3) 실효성평가결과 불공정거래행위방지제도의전반적인실효성에대한응답자들의평가는 100 점 기준에서 의보통수준으로나타났다. 구분 전체 < 표 4-6> 전반적인제도의실효성에대한평가 종합건설 전문건설 건설기계업 자재업체 소속 근로자학계공공기관 설비업체 사례수 (473) (91) (186) (33) (8) (34) (35) (14) (27) (45) ( 낮다 ) ( 높다 ) 점평균 협회 (1) 발주자 원도급자 1 AHP 를통한제도의실효성분석 AHP 를통한제도의실효성평가기준분석결과타당성, 집행성, 비용효율성의 78 건설공사참여자간불공정거래관행개선방안연구

114 상대적가중치는각각 0.425, 0.315, 0.260으로나타났으며전문가들은제도의실효성을평가하는기준으로써제도의타당성을가장중요하게고려하고있다. 제도간실효성을쌍대비교하기위해발주자-원도급자관련불공정거래행위방지제도를 공사비관련제도, 예방 조사관련제도, 분쟁조치및조정관련제도 로분류 (1단계분류 ) 하였다. 공사비와관련한불공정거래행위의심각성이높기때문에 공사비관련제도 는다시 설계변경에의한계약금액조정, 물가변동에의한계약금액조정, 5일이내대가지급, 지자체공사원가심사, 지연공사간접비지급 제도로분류하여분석 (2단계분류 ) 하였다. 개별제도의실효성판단기준을살펴보면타당성, 집행성, 비용효율성차원에서동일하게공사비관련제도가각각 0.607, 0.449, 0.596으로가장높게평가되었다. < 표 4-7> 발주자와원도급자간불공정행위방지제도판단기준및평가결과 공사비관련제도 구분타당성집행성비용효율성 판단기준 설계변경에의한계약금액조성 물가변동에의한계약금액조성 일이내대가지급 지자체공사원가심사 지연공사간접비지급 예방 / 조사관련제도 분쟁조치 / 조성관련제도 단계분류에의한실효성의종합지수를도출한결과, 공사비관련제도 의실효성이 55.4로서, 다른두제도에비해높은것으로나타났으며, 발주자의불공정거래행위를방지하기위한예방및조사, 감시제도의실효성이 20.6으로가장낮은것으로나타났다. 제 4 장건설공사불공정거래방지제도의실효성평가 79

115 < 표 4-8> 발주자 - 원도급자간불공정행위방지제도의실효성평가지수 행위유형종합지수순위 1 설계변경에의한계약금액조성 11.7 공사비관련제도 2 물가변동에의한계약금액조성 일이내대가지급 지자체공사원가심사 지연공사간접비지급 14.8 예방 / 조사관련제도 분쟁조치 / 조정관련제도 전 체 불공정거래방지제도의중요도-성과분석먼저전체응답자를대상으로분석한결과, 발주자와원도급자간의불공정거래행위를방지하기위한제도들은전반적으로중요도에비하여성과가낮은것으로인식되고있다. 중요도가높은순서를보면, 설계변경에의한계약금액조정, 물가변동에의한계약금액조정, 지연공사간접비지급을위한기준마련및지급명령, 공사도급표준계약서순이다. 중요도-성과분석에서흔히나타나는현상으로, 이경우중요도-성과분석에서구분되는 4가지분류기준중에서 현행유지 ( 중요도高 -성과高 ) 과 전략적강화 ( 중요도低 -성과低 ) 은식별이가능하나, 개선시급 ( 중요도高 -성과低 ) 과 유지혹은축소 ( 중요도低 -성과高 ) 는식별되지않는문제가발생할수있다. 따라서여기서는 4분면분석과함께차이 (gap) 분석을병행하였다. 4분면분석결과현행유지나전략적으로강화해야할제도들이중심적으로식별되었다. 중요도-성과분석결과 현행유지 에해당하는제도들로는설계변경에따른금액조정, 물가변동에따른금액조정, 지연공사간접비지급, 공사도급표준계약서등이도출되었다. 80 건설공사참여자간불공정거래관행개선방안연구

116 < 그림 4-2> 발주자 - 원도급자간의불공정거래행위에대한 IPA 전략적강화 에속하는제도들로는공정거래위원회나감사원등의시정명령, 지자체의공사원가심사, 국가계약분쟁조정위원회, 그리고대한상사중재원의조정등이있다. 발주자와원도급자간의불공정거래행위를예방하기위한제도들중중요도대비성과가높은제도들로는표준계약서, 5일이내대가지급, 지자체원가심사제도등이있으며, 설계변경에의한계약금액조정, 지연공사간접비지급, 시정명령, 국가계약분쟁조정위등의제도들은중요도대비성과가낮은것으로나타났다. < 표 4-9> 발주자 - 원도급자간불공정거래행위방지제도의중요도와성과 제도중요도성과갭 설계변경에의한계약금액조정 물가변동에의한계약금액조정 대금지급요청시 5일이내에지급하도록하는규정 지자체공사원가심사조정결과공개 지연공사간접비지급을위한기준마련및지급명령 공사도급표준계약서 공정위공공발주공사실태조사및불공정행위제보창구 국가계약분쟁조정위원회 대힌상사중재원조정 감사원이나공정위의시장명령, 과징금 제 4 장건설공사불공정거래방지제도의실효성평가 81

117 실효성분석과중요도 -성과분석을종합하면, 공사비관련제도중에서설계변경에의한계약금액조정제도와지연공사간접비지급제도에대한개선이시급한것으로나타났다. 설계변경에의한계약금액조정제도와지연공사간접비지급제도는여타제도에비하여상대적으로중요한반면성과는낮아개선시실효성은높은제도들로나타났다. 다음으로, 응답자특성에따른중요도-성과평가결과를비교하였다. 종합건설업체종사자의경우 설계변경에의한계약금액조정, 물가별동에의한계약금액조정 제도의중요성을상당히높게인식하고있으며, 대한상사중재원조정 이외의제도들에대해서는보통이상의중요도를갖는다고응답하였다. 공공기관종사자의경우 지연공사간접비지급을위한기준마련및지급명령 의중요도를가장높게평가하였으며, 발주자에대한관리처벌과조정관련제도의경우, 종합건설업체종사자에비해공공기관종사자가성과를더높게평가하였다. 구체적으로 공정위공공발주공사실태조사및불공정거래행위제보창구, 국가계약분쟁조정위원회, 대힌상사중재원조정, 감사원이나공정위의시장명령, 과징금 등이높게평가되었다. 발주자의응답만을대상으로중요도-성과분석을수행한결과, 공정위공공발주공사실태조사및불공정거래행위제보창구 는중요도는높은데성과는낮은 개선시급, 국가계약분쟁조정위원회 의분쟁조정은중요도는낮은데성과가높은 유지혹은축소 에속하는것으로나타났다. < 표 4-10> 불공정거래방지제도의중요도 - 성과에대한응답자별결과비교 즁요도 성과 구분종합공공종합공공전체전체건설기관건설기관 응답수 (N) (473) (91) (14) (473) (91) (14) 1. 설계변경에의한계약금액조정 물가변동에의한계약금액조정 건설공사참여자간불공정거래관행개선방안연구

118 3. 대금지급요청시 5일이내지급하도록하는규정 지자체공사원가심사조정결과공개 지연공사간접비지급을위한기준마련및지급명령 공사도급표준계약서 공정위공공발주공사실태조사및불공정거래행위제보창구 국가계약분쟁조정위원회 대힌상사중재원조정 감사원이나공정위의시장명령, 과징금 종합결과 AHP 분석과제도별중요도-성과분석을고려할때분쟁조정과관련된제도의성과및실효성이낮은것으로나타났다. 발주자만을대상으로제도의중요도와성과를분석하는경우조사를통한제재가발주자의불공정거래행위를제약하는데내적구속력을갖는것으로판단되며시급한개선및강화가요구된다. (2) 원도급자 - 하도급자 1 AHP를통한제도의실효성분석전문가들은제도의실효성을평가하는기준으로써집행성을가장중요하게고려하고있었으며, 타당성, 집행성, 비용효율성의상대적가중치는각각 0.322, 0.503, 0.175로평가되었다. 원-하도급자관계의불공정거래행위를방지하기위한제도는 예방, 간접예방, 조사, 시스템운영관리, 조치및상벌 로구분하여상대적실효성을평가하였다. 예방 관련제도는표준하도급계약서작성의무화, 포괄대금지급보증, 하도급대금지급보증, 발주처의하도급대금직접지급, 대금지급관련조항 ( 현금지급규정, 어음지급관련규정, 기성금지급조항 ), 계약서상불공정특약금지등이며, 간접예방 제 4 장건설공사불공정거래방지제도의실효성평가 83

119 은주계약자공동도급제도, 소규모복합공사이다. 조사 는건설업자실태조사, 하도급거래서면실태조사, 하도급대금지급확인제도등으로구분된다. 시스템운영관리 ( 예방및조사와조정 처벌을통합적으로관리 ) 는불공정하도급해소센터 ( 국토부 ), 불공정하도급신고센터 ( 공정위 ), 하도급지킴이 ( 조달청 ), 하도급분쟁조정 ( 공정거래조정원 ) 등으로선정되었다. 조치및상벌 에는하도급관련우수업체로선정되는경우 PQ 및적격심사와시공능력평가액산정시가산점을제공하는제도, 불공정하도급거래자로적발될경우공공공사입찰을제한하는규정, 과태료부과, 두레넷에불법하도급거래업체정보공개, 상습하도급법위반자명단공표등이있다. 상대적인제도의실효성평가결과 예방 관련제도의타당성, 집행성, 비용효율성이각각 0.374, 0.361, 0.374로가장높게평가되었다. 타당성과비용효율성에서는 조사 관련 (0.132) 제도가가장낮게평가되었으며, 집행성에서는 간접예방 관련 (0.116) 제도가낮게평가되었다. < 표 4-11> 원도급자ㆍ하도급자간불공정행위방지제도평가결과 구 분 타당성 집행성 비용효율성 판단기준 예방 간접예방 조사 시스템운영관리 조치 & 상벌 제도의실효성종합지수를분석한결과, 예방 제도 (36.8) 의실효성이가장높은 것으로나타났으며, 조사관련제도 (13.3) 의실효성은낮게나타났다. 이는조사관련 제도의집행력강화에대한요구가크다는점을시사한다. 84 건설공사참여자간불공정거래관행개선방안연구

120 < 표 4-12> 원도급자- 하도급자간불공정행위방지제도의실효성평가지수 행위유형 종합지수 순위 예방 간접예방 조사 시스템운영관리 조치 & 상벌 전 체 불공정거래방지제도의중요도-성과분석원도급자와하도급자간의불공정거래방지제도들은중요도대비성과가모두낮은것으로인식되었다. 중요도의순서를보면예방, 벌, 조정, 조사, 상, 간접예방, 시스템운영관리순이며, 성과의순서도중요도와유사하며중요도와성과간에높은상관성을나타내었다. < 표 4-13> 원도급자ㆍ하도급자간불공정거래행위방지제도의중요도와성과 구 분 중요도 성과 갭 예 방 간접예방 조 사 시스템운영관리 상 벌 조 정 중요도와성과간의높은상관성이존재하여, 제도별중요도와성과의상대적비교를고려하여제도의실효성을평가하였다. 현행유지 에해당하는제도는예방, 벌, 조사등의제도, 개선시급 제도로는조정제도, 전략적강화 로는간접예방과시스템운영관리제도, 유지혹은축소 로는상 (incentive) 관련제도가이에해당되었다. 제 4 장건설공사불공정거래방지제도의실효성평가 85

121 < 그림 4-3> 원도급자 - 하도급자간의불공정거래관련제도에대한 IPA 4분면분석에서 개선시급 제도로분류된조정제도는차이 (gap) 분석에서도상대적으로중요도대비성과가낮은것으로나타났다. 개선이가장시급한조정제도에속하는제도들로는하도급분쟁조정 ( 공정거래조정원 ) 과건설분쟁조정위원회 ( 국토부 ) 등으로분석되었다. 응답자들은원도급자-하도급자단계에서발생하는불공정거래행위를방지하기위한제도중계약관련제도와대금지금관련제도및제재조치의중요도와성과가높다고인식하며이는전체응답자, 종합건설업체종사자, 전문건설업체종사자모두에서공통적으로나타나는결과이다. 계약관련제도는 표준하도급계약서, 하도급공사계약자료의공개 의중요도와성과가높고, 대금지급관련제도에서는 하도급대금지급보증제도 하도급대금지급확인제도 대금현금지급 의중요도와성과가높은것으로나타났다. 불공정거래방지를위한인센티브나제재에대해종합건설업체종사자들이전문건설업체종사자들에비해제도의중요성및성과를높게평가하였는데, 우수원도급자공정위직권조사면제, 공공공사입찰시가점부여, 건설업자상호평가제도, 제재조치 는원도급자가하도급자에비해제도의중요성을높게평가하였다. 또한 공공공사입찰시가점부여, 제재조치 의경우원도급자가하도급자에비해제도의성과를높게평가하였다. 86 건설공사참여자간불공정거래관행개선방안연구

122 < 표 4-14> 원도급자 - 하도급자간의불공정거래관련제도에대한 IPA 구분 전체 중요도 종합건설업체 전문건설업체 전체 성과 종합건설업체 전문건설업체 응답수 (N) (473) (91) (186) (473) (91) (186) 1. 표준하도급계약서 하도급공사계약자료의공개 하도급계약적정성심사 하도급계획의제출 공정거래협약제 포괄대금지급보증 하도급대금지급보증 불공정특약금지 하도급업체하자보수기간법정화 주계약자공동도급제도 소규모복합공사 건설업자실태조사 ( 국토부 ) 하도급거래서면실태조사 ( 공정위 ) 신고포상금 하도급대금지급확인제도 현금지급 어음지급 기성금및선급금지급조항 불공정하도급해소센터 ( 국토부 ) 불공정하도급신고센터 ( 공정위 ) 하도급지킴이 ( 조달청 ) 서울시대금 e 바로지급시스템 모범하도급업체선정 우수원도급자공정위직권조사면제 제 4 장건설공사불공정거래방지제도의실효성평가 87

123 25. 공공공사입찰시가점 하도급지원자금세액공제 건설업자상호평가제도 불공정하도급계약무효화 공공공사입찰제한 제재조치 두레넷정보공개 상습하도급법위반자명단공표 서울시 3 진아웃제도 징벌적손해배상 하도급분쟁조정 ( 공정거래조정원 ) 36. 건설분쟁조정위원회 ( 국토부 ) 종합결과 AHP 분석결과, 원-하도급관계에서나타나는불공정거래행위를예방하기위한제도의실효성은높은것으로나타났으나, 그러한예방규정의현실적집행력을높여줄수있는조사및관리와그에따른후속조치 상벌의실효성은낮은것으로평가되었다. IPA 분석결과 조정제도 는중요도에비해성과가낮아시급한개선이요구되며, 상 관련제도는중요도에비해성과가높은것으로나타났다. 특히원도급자의경우 공공공사입찰시가점 제도나 제재조치 의중요도나성과를하도급자에비해높게평가하고있어원도급자에대한상벌규정이원도급자의불공정거래행위를제약하는데의미가있는것으로판단되었다. 88 건설공사참여자간불공정거래관행개선방안연구

124 (3) 건설생산요소관련불공정거래행위방지제도 ( 자재ㆍ건설기계ㆍ건설근로자 ) 1 AHP를통한실효성분석 건설자재관련제도전문가들은제도의실효성을평가하는기준으로써타당성을가장중요하게고려하였으며, 타당성, 집행성, 비용효율성의상대적가중치는각각 0.430, 0.395, 0.175으로나타났다. 각불공정행위방지제도의실효성을판단지표의상대적가중치에따라분석한결과, 타당성에서는 자재납품대금지금확인 (0.404) 의실효성이가장높은것으로나타났으며, 집행성차원에서는 시설자재불공정거래행위신고센터운영 (0.397), 비용효율성에서는 건설자재표준하도급계약서 의실효성이가장높은것으로나타났다. < 표 4-15> 건설자재관련불공정행위방지제도판단기준및실효성평가결과 구 분 타당성 집행성 비용효율성 판단기준 건설자재표준하도급계약서 자재납품대금지급확인 ( 하도급대금직접지급확대적용 ) 시설자재불공정거래행위신고센터운영 이를종합적인지수로분석한결과, 건설자재관련불공정거래방지제도중에서가장실효성이높은제도는 건설자재표준하도급계약서 인것으로나타났다. 다음으로는 자재납품대급지급확인제도 이고, 시설자재불공정거래행위신고센터운영 제도는실효성이가장낮은것으로나타났다. < 표 4-16> 건설자재업체관련불공정행위방지제도의실효성평가지수 행위유형 종합지수 순위 건설자재표준하도급계약서 자재납품대금지급확인 ( 하도급대금직접지급확대적용 ) 시설자재불공정거래행위신고센터운영 전 체 제 4 장건설공사불공정거래방지제도의실효성평가 89

125 건설기계관련제도전문가들은제도의실효성을평가하는기준으로써 집행성 을가장중요하게고려하고있으며, 타당성, 집행성, 비용효율성의상대적가중치는각각 0.355, 0.484, 0.161로분석되었다. 건설기계대여금지급보증제도, 건설기계임대표준계약서작성, 임대료체납신고센터운영제도, 임대료체납건설업체에과태료부과 의실효성을쌍대비교를통하여분석하였다. 그결과 건설기계대여금지급보증제도 의타당성과집행성이각각 0.292, 으로가장실효성이높은것으로나타났으며, 비용효율성차원에서는 건설기계임대차표준계약서작성 (0.377) 의실효성이가장높게분석되었다. < 표 4-17> 건설기계관련불공정거래방지제도평가결과 구 분 타당성 집행성 비용효율성 판단기준 건설기계대여금지급보증제도 건설기계임대차표준계약서작성 임대료체납신고센터운영제도 임대료체납건설업체에과태료부과 건설기계와관련하여관련제도의실효성평가지수를종합적으로도출한결과, 건설기계임대차표준계약서작성, 건설기계대여금지급보증제도, 임대료체납건설업체에과태료부과, 임대료체납신고센터운영제도 의순으로실효성이높게나타났다. 건설기계임대차표준계약서작성 이 29.4 로실효성이가장높고, 임대료체납신고센터운영제도 의실효성은 19.2로가장낮은것으로분석되었다. 90 건설공사참여자간불공정거래관행개선방안연구

126 < 표 4-18> 건설기계대여관련불공정행위방지제도의실효성평가지수 행위유형 종합지수 순위 건설기계대여금지급보증제도 건설기계임대차표준계약서작성 임대료체납신고센터운영제도 임대료체납건설업체에과태료부과 전 체 건설근로자관련제도전문가들은제도의실효성을평가하는기준으로써집행성을가장중요하게고려하였으며, 타당성, 집행성, 비용효율성의상대적가중치는각각 0.367, 0.420, 로분석되었다. 불공정방지제도의실효성판단기준을토대로개별제도를비교분석한결과, 타당성및집행성차원에서 근로자임금우선변제 (0.399) 가가장실효성이높은것으로나타났으며, 비용효율성차원에서는 임금체불시벌금및형사처벌 (0.387) 의실효성이높은것으로평가되었다. < 표 4-19> 건설근로자관련불공정행위방지제도판단기준및실효성평가결과 구 분 타당성 집행성 비용효율성 판단기준 근로자임금우선변제 임금지급보증및확인 임금체불시벌금및형사처벌 종합적인가중치를고려하여실효성평가를도출한결과, 3 개제도모두의실효성이 비교적높게나왔는데, 그중 근로자임금우선변제 의실효성이가장높았고, 임금체 불시벌금및형사처벌 의실효성이가장낮았다. 제 4 장건설공사불공정거래방지제도의실효성평가 91

127 < 표 4-20> 건설근로자관련불공정행위방지제도의실효성평가지수 행위유형 종합지수 순위 근로자임금우선변제 임금지급보증및확인 임금체불시벌금및형사처벌 전 체 불공정거래방지제도의중요도-성과분석건설생산요소관련불공정거래행위를방지하기위한제도들의경우도전반적으로중요도대비성과가낮은것으로인식되었다. 평균적으로건설기계, 근로자, 자재순으로중요도와성과가높게나타났다. < 표 4-21> 건설생산요소관련불공정거래행위방지제도의중요도와성과 제도중요도성과갭 자재 장비 근로자 건설자재표준하도급계약 자재납품대금지급확인 시설자재불공정거래행위신고 ( 상담 ) 센터 평 균 건설기계대여금지급보증 건설기계임대계약서작성 암대료체납신고센터 계약미체결에따른과태료부과 평 균 근로자임금우선변제 임금지급보증및확인 벌금및형사처벌 평 균 건설생산요소관련불공정거래행위방지제도의중요도와성과역시전반적으로 높은상관성이나타났다. 92 건설공사참여자간불공정거래관행개선방안연구

128 < 그림 4-4> 건설생산요소관련불공정거래관련제도에대한 IPA 현행유지 에속하는제도들로는 임금우선변제, 임금지급보증, 자재표준계약서 등이다. 전략적강화 가필요한제도들로는 기계대여금지급보증, 기계임대계약서, 건설기계임대계약미체결에따른과태료, 임대료체납신고센터, 자재관련불공정신고센터 등이있으며, 유지혹은축소 로는 근로자관련위법행위에대한벌금및처벌제도, 개선시급 한제도로는 자재대금지급확인제도 가있다. 자재대금지급확인제도 가중요도대비성과가상대적으로특히낮은제도로나타났다. 3 분석의종합 AHP 분석결과, 건설기계임대료체납신고센터운영제도, 임대료체납건설업체에과태료부과 의실효성이낮은것으로나타났다. IPA 분석결과 자재대금지급확인제도 는중요도는높지만성과가낮아개선이시급한것으로나타났으며, 전반적으로자재관련제도의중요도와성과가낮은것으로나타났다. 제 4 장건설공사불공정거래방지제도의실효성평가 93

129 3. 불공정거래방지제도의실효성저하요인 불공정거래방지제도의실효성이확보되지않는원인으로 제도가불공정거래행위가발생하는근본적원인을해결하기에미흡함 을꼽은빈도가가장높으며, 처벌 인센티브등제도의실질적구속력이미흡, 제도기대효과와목적자체가불공정성해결하는것과관련이없음, 관행문화등현장의의식개선을변화시키는수단이미비 의순서로응답비율이높게나타났다. < 표 4-22> 제도의실효성이확보되지않는원인 ( 상위 3 개 ) 구분 결과치 사례수 (104) 1. 제도가불공정거래행위가발생하는근본적원인을해결하기에미흡함 처벌 / 인센티브등제도의실질적구속력이미흡 제도기대효과와목적자체가불공정성해결하는것과관련이없음 관행문화등현장의의식개선을변화시키는수단이미비 분쟁해결장치의미흡 규정제도집행하는세부적인시행규정, 절차관련조항이마련되지않음 조사, 신고, 적발시스템을여러기관에서분절적으로진행하여효과적인집행이이루어지지않음 제도간의상충 ( 제도를준수하여야하지만, 타제도가이를제약 ) 제도집행비용대비불공정개선효과가미흡함 제도자체에대한홍보가부족하여현장에서제도를인식하지못함 14.4 불공정거래행위방지제도들의실효성을저하시키는요인들의영향도를묻는질문에대해제도의타당성, 집행성관련요인의영향이높은것으로나타났다. 제도의타당성관련요인중 관련제도는불공정거래행위가발생하는근본적인원인을해결하는데미흡 하다는평가가많고, 제도의집행성관련요인중에서는 관행문화등현장의의식개선을변화시키는수단이미비, 조사, 신고, 적발시스템을여러기관에서분절적으로진행하여효과적인집행이이루어지지않음, 처벌 / 인센티브등제도의실질적구속력이미흡, 분쟁해결장치의미흡 등의요인이제도의실효성저하에높은영향을끼치는것으로나타났다. 94 건설공사참여자간불공정거래관행개선방안연구

130 < 표 4-23> 실효성저하에대한영향도 구 분 100 점 평균 사례수 (473) 1. 제도의기대효과와목적자체가불공정성을해결하는것과큰관련이없음 제도가불공정거래행위가발생하는근본적인원인을해결하기에미흡함 규정된제도를집행하는세부적인시행규정이나절차관련조항이마련되어있지않음 처벌 / 인센티브등제도의실질적구속력이미흡 분쟁해결장치의미흡 관행문화등현장의의식개선을변화시키는수단이미비 조사, 신고, 적발시스템을여러기관에서분절적으로진행하여효과적인집행이이루어지지않음 제도간의상충 ( 제도를준수하여야하지만, 타제도가이를제약 ) 제도자체에대한홍보가부족하여현장에서제도를인식하지못함 제도집행비용대비불공정개선효과가미흡함 소결 1) 불공정거래방지제도평가 (1) 평가의개요 AHP 분석을통한실효성평가와 IPA 분석을통한중요도대비성과평가수행하였다. AHP 분석을통해그간제도운용의실효성이높았거나향후제도도입시실효성이높을것으로평가되는제도들을선별하였고, IPA 분석을통해중요도대비상대적으로성과가낮아개선이시급한제도들을선별하였다. 이를위해 4분면분석과중요도-성과차이 (gap) 분석을병행하였다. 실효성평가척도를마련하기위해국토교통부 (1999.3) 에서건설공사부실방지대책평가시이용한타당성, 집행성, 효율성기준을차용하여불공정거래방지제도의실효성평가기준으로활용하여분석하였다. 제 4 장건설공사불공정거래방지제도의실효성평가 95

131 < 표 4-24> AHP분석에따른제도의실효성평가기준 구 분 타당성 집행성 비용효율성 발주자- 원도급자 원도급자 -하도급자 건설자재관련 건설기계관련 건설근로자관련 ) 평가결과 발주자와원도급자관련제도 AHP 분석결과발주자와원도급자간의불공정거래를규정하는제도들중에서공사비관련제도의실효성이높으며, 그중에서도지연공사간접비지급제도의실효성이가장높은것으로평가되었다. IPA 분석결과설계변경에의한계약금액조정, 지연공사간접비지급, 시정명령, 국가계약분쟁조정위원회등이중요도대비성과가낮아상대적으로개선이시급한제도들로평가되었다. 설계변경에의한계약금액조정제도와지연공사간접비지급제도는여타제도에비하여상대적으로중요한반면성과가낮아, 개선시실효성은높은제도들로평가되었다. 해당제도들은상대적으로개선이시급하며, 개선시실효성도높을것으로예상된다. 따라서단기적실행과제로분류하는것이바람직할것으로보인다. 분쟁조정관련제도의경우성과와실효성이모두낮게평가되었다. 따라서현재수준을유지하거나제도집행상에행정비용이과도하게소요되는것을방지하기위해, 중장기적으로과제로투입규모를서서히줄여가는것이바람직할것으로보인다. 96 건설공사참여자간불공정거래관행개선방안연구

132 원도급자와하도급자관련제도 예방제도의실효성이가장높고시스템적운영관리제도가두번째로실효성이높은것으로평가되었다. 반면예방규정의집행력을높일수있는조사및관리와그에따른후속조치및상벌의실효성은낮았다. 조정제도가상대적으로중요도대비성과가낮은것으로평가되었다. 따라서실효성이높은예방제도는현행수준을유지해가고, 단기적으로는개선이시급한조정제도의성과를제고하고, 중장기적으로는현재실효성이낮으나예방제도와함께시너지효과를기대할수있는후속조치및상벌제도의실효성을제고해가는방향이적절해보인다. 건설생산요소관련제도 건설자재관련제도들중에서는건설자재표준하도급계약서와자재납품대금지급확인제도의실효성이높은것으로평가되었다. 건설기계관련제도들중에서는건설기계임대차표준계약서제도와건설기계대여금지급보증제도의실효성이높은것으로평가되었다. 건설근로자관련제도들중에서는근로자임금우선변제제도의실효성이가장높은것으로평가되었다. 자재대금지급확인제도가건설생산요소관련제도들중에서중요도대비성과가낮아개선이시급한과제로식별되었다. 따라서단기적으로는자재대금지급확인제도를개선하고, 실효성이높은표준계약서제도와지급보증제도, 임금우선변제제도는현재의실효성수준을유지할수있도록홍보등을지속적으로강화해갈필요가있다. 이를정리하면다음의표와같다. 제 4 장건설공사불공정거래방지제도의실효성평가 97

133 < 표 4-25> 불공정거래관련제도평가및조치 거래관계제도평가조치 발주자와원도급자 원도급자와하도급자 생산요소관련 설계변경에의한계약금액조정제도와지연공사간접비지급제도 중요한반면성과낮아개선시급하며, 실효성은높음 단기적실행과제 분쟁조정관련제도성과도낮고실효성도낮음중장기적개선과제 예방제도 실효성이높음 현행수준유지 조정제도 중요도대비성과가낮아개선이시급 단기적실행과제 후속조치및상벌제도 자재대금지급확인제도 표준계약서제도와지급보증제도, 그리고임금우선변제제도 예방제도와시너지기대 중요도대비성과가낮아개선이시급 실효성이높음 중장기적으로실효성제고 단기적실행과제 현행수준을유지하고지속적으로홍보강화 (2) 불공정거래방지제도의실효성저하요인불공정거래방지제도의실효성이확보되지않는원인으로 불공정행위가발생하는근본적원인을해결하기에미흡함 을응답한비율이가장높았다. 발주자우위의수직적생산관행과공사비의부족등근본적문제해결과직접적으로연계되지못하고표면적으로드러나는문제를해결하는것으로는불공정거래를근본적으로해소하기어렵다는공통된인식을발견할수있었다. 불공정거래행위방지제도들의실효성을저하시키는요인들의영향도를묻는질문에대해제도의타당성, 집행성관련요인의영향이높았다. 즉불공정거래방지제도의실효성을높이기위해서는불공정거래를근절시키겠다는분명한목적의식과함께확고한집행의지가수반되어야할것으로보인다. 98 건설공사참여자간불공정거래관행개선방안연구

134 제 5 장선진외국의건설공사불공정거래방지제도등실태조사

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136 CHAPTER 5 선진외국의건설공사불공정거래방지제도등실태조사 본장에서는미국과일본의건설공사참여자간의관계와관련규정, 불공정사례 및불공정방지제도및정책, 불공정거래관련분쟁제도등을검토하고, 우리나라에 대한시사점을제시하였다. 1. 미국불공정거래방지제도 1) 건설공사참여자간의관계및관련규정 미국의건설공사에서참여자들은크게발주자 (public/private client), 컨설턴트 (architect, quantity surveyor, engineers in design phase), 원도급자 (contractor) 하도급자 (subcontractor), 건설기계및자재공급업자 4가지로구분된다. 또한건설공사는크게공공발주공사와민간발주공사로나누어질수있으며, 공공발주공사는발주주체에따라연방정부 (federal government) 또는주정부 (state government) 발주공사로나누어질수있다. 연방법체계 건설공사참여자들간의관계는계약관계에의해서규정될수있으므로미국 제 5 장선진외국의건설공사불공정거래방지제도등실태조사 101

137 연방법체계에서의계약과관련된조항에서해당내용을규정한다. 기본적으로모든연방정부에의해서발주되는건설계약은미국연방법체계에나와있는조달관련법령 (statutes) 및규정 (regulations) 의적용을받도록되어있다. 주정부를계약주체로하는공공공사의경우에도주로연방계약법령및규정에의해서정의하고있다. U.S. Code 14) 는건설구매를 Federal agency procurement 라는용어속에서정의하며, 연방정부의공개경쟁입찰방식에따라선정된계약상대자는비연방주체 (non-federal sources) 여야한다고명시하고있다 (Section 2101). 특히, U.S. Code의 Section 3101에서는 $500,000 이상의건설계약과관련하여계약전건설상대자가지난 3년간여러노동관련법들을위반한사실이있는지에대한여부와부당하게정부발주공사를낙찰받았는지에대한여부를사전에검토하도록규정하고있고, 계약상대자는도급계약이체결된후공사의수행기간동안 6개월을주기로발주자에게노동관련법위반사실에대해보고하도록되어있으며, 하도급자에도동일하게적용하고있다. U.S. Code Chapter 39 Specific Types of Contracts 에서는 $25M 또는그이상의대형공공공사의수행에있어서 project labor agreements 의적용을적극권장하고있다. 이는, 대형공사의경우여러원도급자들이관여하고있고, 한원도급자로부터의예기치않은노동분쟁은다른원도급자의공사진행에도영향을줄가능성이있으므로대형공사의수행전노동단체 (labor organizations) 와의 a pre-hire bargaining agreement를통해사전조율을거침으로써, 보다경제적이고효율적인정부발주공사를지향하기때문이다. FAR(Federal Acquisition Regulation) 15) 는공공공사의발주및계약과관련한 14) 미국내일반법령 (general statutes) 및영구법령 (permanent statutes Agriculture Act of 1949) 를주제에따라공식적으로코드화한것으로총 50 개의주제들 (Titles) 로나누어져있으며, 조달및계약과관련한주요사항은 Title 41 Public Contracts 에서관련된내용을찾아볼수있음 15) FAR 은총 53 개의 Parts 가 8 개의 Subchapters( 예 : Subchapter A General, Subchapter 102 건설공사참여자간불공정거래관행개선방안연구

138 사항을규율하며, 연방정부는계약자들이반드시준수해야할사항들을정리한규칙들 (rules) 을제시하고있는데, 그러한규칙들은 Code of Federal Regulations (CFR) 의 Title 48 - Federal Acquisition Regulation (FAR)Systems에기반을둔것이다. 관련사항은불공정한상거래 (business practices) 와개인간의견충돌을피하기위한 guidance(part 3), 계약당사자의책임및자격조건 (Part 9), 건설계약의방법 (Part 16) 의계약방법에따른발주자와계약자사이의공사수행에따른책임권한, 위험감수, 이윤의보장및 incentive 에대한사항, 하도급계약과소규모사회적약자기업 (small disadvantaged business) 과의계약에관한사항 (Part 19), 하도급계약적용에관한방침및절차 (Part 30), 계약및하도급계약금액의책정및변경과관련한방침및절차 (Part 31), 설계변경, 설계와다른현장조건, 발주자에의한공기지연등계약사항의변경과관련한발주처의행정업무에대한사항 (Part 43) 을다루고있으며, 원도급자에의한하도급계약절차에관한내용 (Part 44) 을포함한다. Branca, M. A., Silberman et al.(2010) 에의하면공공건설계약과관련하여미국연방법체계에서는여러공사참여자들간의계약상책임및권한에대한사항이자세히정의되어있지않다. 오히려이러한연방법들은공공공사발주및계약시발주자입장에서준수되어야할법률적의무와행정절차및방침등에대한내용에중점을두고있으며, 여러공사참여자들의계약상책임및권한은이러한공사참여자들을대표하는단체에의해공표된표준계약약관 (standard form contract documents) 에영향을받고있다. 미국내대표적인건설참여자단체로는미국건축사협회 (American Institute of Architects, AIA), 미국도급자협회 (Associate General Contractors of America, AGC), 미국엔지니어링협회 (American Council of Engineering Companies, ACEC), 미국하도급자협회 (American Subcontractors Association) 등이있다. B Acquisition Planning, Subchapter C Contracting Methods and Contract Types, Subchapter D Socioeconomic Programs, Subchapter E General Contracting Requirements, Subchapter F Special Categories of Contracting, Subchapter G Contract Management, Subchapter H Clauses and Forms) 들에나누어져있음. 제 5 장선진외국의건설공사불공정거래방지제도등실태조사 103

139 2) 참여자간계약관계에서의불공정거래 (unfair contracts) 사례 16) The Holloway Consulting Group(2015) 에따르면불공정거래에취약한계약조항들은 1배상책임 (Indemnity), 2No Damage for Delay, 3Pay If Paid/Pay When Paid, 4유치권포기 (Lien Waiver), 5유치권사전포기 (No Lien Clause), 6배타적구제 (Exclusive Remedies) 등이있다. 배상책임은건설현장에서발생할수있는위험에의해재산및인명피해가발생했을경우에배상 (indemnity) 책임에대한소재를정하는것이며, Welle Law(2014) 에따르면 No Damage for Delay 는건설공사에서공기연장은인정하나이에따른손해에대한배상청구를금지하는것이다. 발주자 원도급자 하도급자간계약관계에서의불공정거래의사례는계약서상 pay if paid 또는 pay when paid 의조항에의해서도발생한다. Wolfe, S.(2013) 와 Jenkins Marzban Logan LLP.(2015) 에의하면 pay if paid 는원도급자가발주자로부터공사대금을받은후에하도급자의공사대금을지급하는것을의미하는것으로, 원도급자는발주자로부터공사대금을받기전까지는하도급자에게공사대금을지급할의무가없다. pay when paid 는원도급자에게주어진일종의공사대금지급유예와같은것으로서, 원도급자는발주자로부터공사대금을받은후에하도급자분에대해서지급하는것으로하되, 다만발주자로부터의공사대금에대한미지급이발생하더라도원도급자의하도급자에대한공사대금지급의무가없어지는것은아니라는것을의미한다. Wolfe, S.(2015) 에의하면건설계약서상유치권포기 (lien waiver) 는건설참여자간공사또는물품제공에따른대금의지급과공사에따른 owners property 에대한유치권의포기에관한조항이다. 유치권이유효한상태라면, 원도급자가공사를진행한이후발생하는공사대금에대해서발주자로부터정해진시기안에지급을받지못하였을 16) 이장에서언급된사례들은문헌조사를거쳐선정된대표적으로불공정거래에취약한계약조항들을중심으로조사기간동안수집된것으로, 전체미국건설산업에서발생하는불공정거래사례를포함한다고볼수없다는점에유의해야함 104 건설공사참여자간불공정거래관행개선방안연구

140 때발주자의공사완성물을포함한재산에대한유치권행사가능하다. Davies, E. (2009) 에의하면, 유치권의사전포기란, 공사대금의미지급을포함한어떠한경우에도유치권을행사하지않겠다는계약을하도급자또는건설기계 / 자재공급업자에게요구하는것으로, 원도급자는계약관계에서의우월적지위를이용하여하도급자또는건설기계 / 자재공급업자에게유치권사전포기를계약의선행조건으로요구하는경우가있다. 계약서상배타적구제조항은계약서에명문화되어있는범위내에서만책임진다는의미로서, 일반적으로계약당사자간분쟁의여지를감소시키는면에서는유용하나공사의특성에따라한쪽에게불리하게작용할수있다. 예를들면, 공사진행상예기치않은많은위험의발생할수있는공사에서발주자는원도급자에게계약서상배타적구제에관한조항을요구할수있는데, 이는원도급자에게불공정할수있다. 3) 불공정거래방지를위한제도및정책현황및실태 불공정거래행위방지관련한대표적인제도및정책에는, 1징벌적손해배상 (Punitive Damages), 2 시공계약자협의회 (Board of Contractors or Licensing Board of Contractors), 3공정거래자율준수프로그램 (Compliance Program), 4직업안전위생관리국 (Occupational Safety and Health Administration), 5법정양식 (Statutory Form), 6하도급대금지급보호제도, 7건설산업지급보호법, 8주정부산하 Little Miller Act, 9공정근로기준법, 10협회및노조의활성화, 11 Construction Partnering 등이있다. 미국의징벌적손해배상제도 17) 는적용요건으로피해자가가해자의악의적이고의도적인행동에의해피해가발생하였음을증명하도록하고있다. 17) 일반적의미에서징벌적손해배상제도는가해자의악의적인행위에의해피해자에게재산또는신체상의피해를입힌경우에, 피해에대한통상적인보상과더불어피해자에대한물리적손해보상과가해자에대한징벌을가함으로써가해자및제 3 자가유사한행위를반복하지않도록하는것에목적을둠 제 5 장선진외국의건설공사불공정거래방지제도등실태조사 105

141 이에미국의각주정부에서는피해자의징벌적손해배상요구의성립을위해서입증되어야할가해자에의한각각의행위요건 18) 을규정하고있다. 3가지유형중, 가해자의위법행위에대한가해자의의식여부 와관련해서미국법원은피해자가사실상의손해에대해입증하지않아도가해자의가해의식에따른명목상의손해만으로도징벌적손해배상의충분한사유가된다고인정한다. 징벌적손해배상제도의확대에따라재산및신체상피해에따른소송도증가하고있으며, 이는건설회사들의업무적비용과건설사업의비용을증가를초래하고결과적으로국가경제성장의저해요소로작용할수있다. 보상및불필요한소송의남발을방지하고자미국내주정부에서는징벌적손해배상에의한배상한도액을통상적보상에대한비율 ( 한도액 : 보상액 = 3:1) 로써제한하거나, 엄격한배상의기준적용, 원도급자의하도급액사전제출허가등의보완책을적용하고있다. 시공계약자협의회 (Board of Contractors or Licensing Board for Contractors) 는일종의이사회제도로써 19), 건설산업에서원도급자 하도급자간불공정거래를방지하기위해서미국대부분의주정부에서운영하고있는데, 일반적으로건설업자의부정한행위를원천적으로방지하고건설산업의건전성을향상시키는것에그목적이있다. 구체적내용은무자격건설업자의건설참여행위를불법으로규정하고있고, 일부주정부에서는이러한이사회제도의실효성을높이기위해, 조사팀을정기적으로현장에파견하여불법적ㆍ불공정행위를단속하고있다. 또한공정거래자율준수프로그램 (Compliance Program) 도입을통해, 기업이자발적으로공정거래관련법규를준수하도록하고있다. 특히, 미국노동부 (U.S. Department of Labor) 에서는연방계약준수프로그램 18) 1) 가해자의위법행위에대한가해의의식여부, 2) 가해자가가해의의식을가지고있지는않았으나피해자의피해가예상되는것을사전에인지하고도의도적인무관심이나소극적예방조치의여부, 3) 피해에대한가해자에대한중과실여부가있음. 19) Department of Consumer Affairs: Contractors State Licensed Board. (2015). What is Illegal Contractor Activity?< Consumers/ Report_Unlicensed_ Activity/ What_Is_Illegal_Contractor_Activity.aspx> (Last Visited: June 23, 2015) 106 건설공사참여자간불공정거래관행개선방안연구

142 사무소 (Office of Federal Contract Compliance Programs) 를통해정부계약준수메뉴얼 (Federal Contract Compliance Manual) 을발간하여특별감사책임자들 (compliance officers) 에게연방정부발주공사에참여하는원도급업자와하도급업자의공정거래규정준수여부를조사하고평가하기위한절차에대한정보제공하고있다. 20) 미국노동부에서는 1971년미국의회의승인으로설립된직업안전위생관리국 (Occupational Safety and Health Administration, OSHA) 을노동부산하기관으로두고건설사업을포함한미국내산업시설에종사하는노동자들에게안전하고건강한작업환경의제공을위한업무를수행하고있다. 건설현장에서의안전과관련하여 OSHA 에서는 Construction Safety Compliance Programs, Construction Safety Staffing, Construction Job Site Safety Inspections, Customized Written Safety Programs, Contractor Safety Management Process, 그리고 Construction Accident Investigation 등의프로그램들을통해발주자, 원도급자및하도급자가안전하고쾌적한작업환경을조성할수있도록하고있으며, 상대적으로약자일수밖에없는건설노동자들을위험하고열악한환경으로부터보호하기위해법규의준수를강제하고직업교육및훈련등의지원사업을수행하고있다. 특히, Occupational Safety and Health Act of 1970에의해, OSHA에서는건설분야를비롯한전산업분야에서일하는노동자에게안전한작업환경에서일할수있도록 6가지의권한 (right) 을부여하고있다. 21) 법정양식은공공기관에의해서제안된양식으로, 발행주체에따라연방정부또는주정부의정해진법규및규정에따라작성되어이를계약시준수하도록함으로써, 계약관계에서상대적으로우월한지위에있는계약당사자의부당한계약조항의요구를사전에차단하는역할을한다. 하도급대금지급보호제도는원도급자의부당한공사대금의지급유예로부터하도급자를보호하기위한제도이다. 미국의하도급대금지급보호제도는크게연방정부 20) United States Department of Labor Federal Contract Compliance Manual. 21) United States Department of Labor, OSH Act of < osha.gov/pls/oshaweb/owasrch.search_form%3fp_doc_type=oshact> (Last Visited: June 25, 2015) 제 5 장선진외국의건설공사불공정거래방지제도등실태조사 107

143 또는주정부가발주하는공공공사와민간공사로구분되는데, 민간공사의경우, 공사대금청구권 (Mechanics Lien) 을통해건설공사에서서비스를제공받은자 ( 채무자 ) 가이를제공한자 ( 채권자 ) 에게대가를지급하지않았을경우, 채권자는채무자의공사물건을압류하여미지급한공사금액을대체할수있도록하고있다. 공공공사의경우에는민간공사의공사대금청구권에서적용하는당해공사물건의압류등이불가능하므로, 밀러법 (Miller Act) 이라는제도적테두리속에서지급보증과이행보증을통해하도급대금지급을보호하는규정을지니고있다. 연방정부의밀러법은 $10 만이상의연방정부발주공사에참여하는모든원도급자에게지급보증 (payment bond) 을의무적으로제출하도록함으로써, 원도급자와계약관계에의해서노동력과자재및건설기계를제공하는건설참여자들을원도급자의채무불이행의위험으로부터보호하고있다. 22) 연방정부에서발주한공공공사에원도급자와의계약관계에의해서참여하는하도급및자재공급업자등모든계약당사자들은미지급금액에대한법적권리를부여받는데, 하도급및자재공급업자가공사완공일혹은자재제공일부터 90일이내에적절한대금을원도급자로부터지급받지못하게될경우, 하도급및자재공급업자는마지막공사완공일혹은자재제공일부터 1년이내에지급보증을위한민사소송제기할수있다. 또한, 건설산업지급보호법 은하도급및자재공급업자를원도급자의채무불이행으로부터보호하기위하여, 지급중지통지 (Stop Notice) 조항을두고있다. 미국공정근로기준법은최초로 1932년에발의되어 1938년에법안이통과되어발효되어미국내전산업에걸쳐법정근로시간을규정하고, 최저임금과연장근로에따른추가임금의산정등을규정하고있다. 미국내건설산업에서두명이상의노동자를고용하고연간총매출액이 $500,000 이상인모든건설업체는이법의적용을받는다고볼수있다. 이법의적용을받는건설업체는 40시간이상의노동에 22) U.S. Government Publishing Office FR Federal Acquisition Regulation: Construction Industry Payment Protection of < fdsys/granule/fr / > (Last Visited: June 30, 2015) 108 건설공사참여자간불공정거래관행개선방안연구

144 대해서는반드시초과수당을지급하여야하며, 2주간총근로시간이 80시간이상을넘지못하도록규정하고있다. 협회와노조의활성화는미국의건설산업의대표적인특징중하나로, 수직적계약관계에의한불공정거래에집단으로대응하기위해서형성된협회 (association) 와노조 (union) 의활동을통해건설참여자각각의이익을극대화하는데에기여하고있다. 미국하도급업자협회 (American Subcontractor Association) 는일종의법률보호기금 (legal defense fund) 을조성하여협회에소속된하도급업자들의이해를대변하기위한법률적활동을지원하고있으며, 미국건설기계임대업자협회 (American Rental Association) 는 1955 년결성되어현재 9,400 개이상의건설기계임대업사업체가소속되어있다. 미국의건설산업은전통적으로노동조합 (Construction unions) 이강력한정치적권력을형성해왔으며, 이를토대로노동력의공급에따른계약을주도함으로써, 노동자들을수직적계약관계에따른부당한계약행위로부터보호하고있는구조이다. Construction partnering은발주자, 원도급자, 설계자, consulting engineers, 그리고주요건설사업주체들간에일종의 construction partnering team을구성하여프로젝트기간동안참여자간의적극적의사소통을통하여건설공사의목표를공유하고, 분쟁을줄이며, 궁극적으로건설생산성을높이는데그목적이있다. 23) 이러한 partnering 제도는최초도입이후괄목할만한성과를보이면서, 현재약 25개주정부도로국에서이제도를운용하고있으며, 특히 California, Maryland 및 Arizona 주도로국의경우에는이제도를 specification 에의해규정하고있다. 4) 건설공사참여주체간의분쟁유형과해결을위한제도적장치 (1) 건설공사참여주체간분쟁 건설산업에서참여주체간분쟁은불공정거래에서오는계약당사자간의분쟁뿐만 23) U.S. General Services Administration Partnering. < content/100822> (Last Visited: July 3, 2015) 제 5 장선진외국의건설공사불공정거래방지제도등실태조사 109

145 아니라, 일반적인건설공사의수행과정에서양당사자간합의가이루어지지못할때에도발생할수있다. 이는건설사업이서로이해관계가다른여러참여자들간의관계에의해서이루어지며, 지질조건, 날씨등의영향으로실제공사의진행이당초계획및설계시예측한대로진행되지않는태생적인불확실성을내포하고있기때문이다. 미국의건설산업도이러한건설사업의특성들로부터자유로울수없으며, 많은건설공사관련소송이발생하고있다. 분쟁의원인에는공기단축, 설계변경, 공사중지및계약해지, 계약서류의하자, 공종지연, 상이한현장조건, 묵시적담보, 이행불능, 발주자공급항목, 기타등이있다. 건설참여자들간의분쟁들은그원인에따라중첩되는면이있으며, 대체로다음과같은세가지유형으로나타난다. 1공사범위의변경 (Changes in the scope of work), 2현장조건의상이 (Differing site conditions), 3공사기간의변경과관련된문제 (Delays, disruptions, acceleration, and other time-related problems) 1 공사범위의변경은당초계획되었던설계도면이나항목의물량을변경하는것으로, 발주자와시공자의입장이상충된다 2 현장조건의상이는입찰당시제공된현장의재료적특성이실제공사환경과일치않는경우와현장의실제조건이일반적으로예상되어질수있는범위밖의상태로존재할때발생된다. 미국의회는이와관련하여시공자의위험부담을감소시키고적절한보상의근거를마련하기위하여관련조항을마련하였다 (1987) 24). 3공사기간의변경과관련된소송들은, 공사지체 (delay), 작업생산성의저하 (disruption), 작업의간섭 (interference), 수용가능또는수용불가능한지연 (excusable and non-excusable delays), 보상가능또는보상불가능한지연 (compensable and non-compensable delays), 동시지연 (concurrent delay), 주공정또는부공정상작업들의지연 (critical and non-critical delays), 그리고공기단축 (acceleration) 등을포함하고있다. 특히공기지연은크게 excusable, compensable, and unexcused 등의 3가지로세분화된다. 24) 연방법 (U.S. federal law) 조항 Change (48 CFR ) 110 건설공사참여자간불공정거래관행개선방안연구

146 (2) 건설공사참여주체간분쟁해결관련제도 미국연방정부는 1979 년연방정부와관련된계약에서발생할수있는소송들을다루기 위한절차를 Contract Disputes Act 에제정하였고, 관련내용은 < 표 5-1> 과같다. 구분 조항 < 표 5-1> Contract Disputes Act의규정내용세부내용 1) 연방정부와계약당사자간모든소송은문서로서이루어질것. 2) 불법이개입되지않은소송에있어서해당당사자는소송의발생시점으로부터 6년이내에제기할것. 3) 계약상대자에의해서이루어지는 $100,000 를초과하는소송에있어서는, 소송인은그소송이선의에의한것이며, 제시되는관련자료는정확하고완전하며, 소송액은법적으로타당함을증명할것. 4) 계약상대자에의해서이루어지는 $100,000 이하의소송에대한결정은소송제기일로부터 60일이내에이루어질것. 5) $100,000 를초과하는소송에대해서는계약담당관의결정은가급적 60이내에이루어지되, 그것이불가능한경우에는소송인에게결정의시기를사전에고지할것. 6) 소송인이계약담당관의결정에승복하지못하는경우, 소송인은그결정으로부터 90일이내에상급위원회 (cognizant agency board) 에항소하거나 12개월이내에미국법원에소송을제기할것. 자료 : Contract Disputes Act Barrett, J. T. and Barrett, J. (2004) 에따르면, 미국연방정부는계약당사자간분쟁을해결하기위하여대체적분쟁해결 (Alternative Dispute Resolution, ADR) 을권장하고있다. 대표적인 ADR의종류로는중재 (Arbitration), 조정 (Mediation), 소재판 (mini-trial), 그리고옴부즈맨 (Ombudsmen) 로나누어볼수있다. 중재는분쟁과관련하여중립적인중재자가분쟁당사자의의견및제출된증거와법률, 규정, 행정규칙등에기초하여최종적으로구속력있는중재에대한결정을내리는것을말한다. 분쟁당사자는중재안의결정이있은후로부터 30일이내에이를수행하여야하며, Barrett, J. T. and Barrett, J. (2004) 에따르면중재안의집행은필요에따라연방중재법 (Federal Arbitration Act) 에의해강제되어질수있다. 조정은분쟁과관련이없는제 3자에의해분쟁당사자에게조정안을제시하는것을의미하는데, 중재와달리제시된조정안에대한구속력은없다. Barrett, J. T. and Barrett, J. (2004) 에따르면민간건설사업의분쟁조정에서는조정자가 제 5 장선진외국의건설공사불공정거래방지제도등실태조사 111

147 분쟁사안에서어느한쪽분쟁당사자의일방적우열을판단할수있는조정안을가급적피하려는경향이있는것으로나타난다. 소재판은분쟁의해결을위해분쟁심사위원회를구성하는것이며, 분쟁심사위원회는분쟁당사자양측이위원을지명하여구성되고, 위원회에는합의하에중립적인인사들을포함시킬수있다. 분쟁조정원은중립적인입장을가진세명의자문단이공사시작이전에구성되어분쟁의해결과관련한조언을제시하는방법이다. 계약당사자는한명씩중립적인성향의인사를양측의합의를거쳐선정하고, 선정된 2인이나머지한명의중립적인인사를선정한다. 분쟁조정원은주기적으로건설현장을방문하여공사의진행상황을점검하고, 분쟁상황에대한의견을조율하는기능을수행한다. 2. 일본 1) 서론 이하에서는일본건설프로젝트의시공행위참여자간거래에있어서의불공정거래의방지에주안점을두고, 일본의관련제도및법령에대해다음과같은방식으로구성하여정리하였다. 첫째, 거래에있어서공정성의확보는건설산업만의문제가아니므로, 모든상거래에적용되는법규인 사적독점의금지및공정거래의확보에관한법률 ( 이하독점금지법 ) 을토대로공정성의의미를살펴본후, 건설산업에있어서거래관계질서의근간이되는 건설업법 ( 우리나라의건설산업기본법에주로해당 ) 에서거래의공정성을확보하기위한기본적규정을살펴보고자한다. 둘째, 공사계약조건및제약조건 (conditions & constraints) 을설정하는것은발주자이므로, 발주자의영향이모든수주자등공사참여자에미친다는점을고려하여발주자의책무를 공정성 측면에서정리하고자한다. 특히공공발주자의역할을규정하는관련법규의관련조항을중점적으로살펴보고, 건설공사참여자 ( 특히건설업 112 건설공사참여자간불공정거래관행개선방안연구

148 자 ) 의책무와공정성에대하여살펴보고자한다. 셋째, 공정성여부는시공조직 ( 공급체계 ) 내의관계설정에따라다를수있으므로개별주체간계약관계유형과이를통합한생산시스템 ( 공사조직구성의논리 ), 이에따른건설공사참여자간의공정한행위양식등에대하여건설업법령준수가이드라인을중심으로고찰하고자한다. 넷째, 프로젝트단계별공정성확보에관한규범및제도측면에서입찰및도급계약단계, 공사실시단계, 공사후단계로나누어건설공사참여자간의공정한행위규범에대한살펴보고자한다. 다섯째, 불공정거래관련분쟁과이의처리에관한법령및제도측면에서불공정행위 ( 클레임등 ) 를조정 규율하기위한제도적장치를중심으로살펴보고자한다. 마지막으로제도정책운영상의특징및우리나라에대한시사점을제시하고자한다. 2) 건설공사공정성확보를위한법규 : 독점금지법 및 건설업법 건설공사불공정방지를위한법규중 독점금지법 은모든시장거래에관련되는기본법적성격을가지며, 건설산업에서의불공정거래규율은주로 건설업법 에서독점금지법의취지를구체화하여규정하고있다. 즉경제행위의모든주체간관계에서공정성판단의일반기준은독점금지법에서규율하고, 건설공사참여자간의구체적인규율은주로건설업법이규정한다. (1) 사적독점의금지및공정거래의확보에관한법률 우리나라의공정거래법에해당하는일본의법률은 사적독점의금지및공정거래 의확보에관한법률 ( 이하독점금지법 ) 25)26) 이다. 이법률은주로사적독점과부당 25) 私的独占の禁止及び公正取引の確保に関する法律, 最終改正 (2014 年 6 月 13 日法律第六九号 ) 참조 26) 공정거래위원회 ( 영역명 : Japan Fair Trade Commission, JFTC) 는일본의행정기관의하나로내각부의외국 ( 外局 ) 으로서내각총리대신의관할아래에설치되는합의제행정위원회로자유주의경제에있어서의경쟁정책의촉진을목적으로하고 경제의헌법 이라고도말해지는 [ 사적독점의금지및공정거래의확보에관한법률 ( 이른바독점금지법 ) 을운용 제 5 장선진외국의건설공사불공정거래방지제도등실태조사 113

149 거래를제한하는상법의경쟁법, 경제법, 상사법에해당된다. 이러한독점및불공정거래의위반요건은행위요건즉부당하게타사업자를차별적으로취급하였다는행위만으로는부족하고, 경쟁의실질적제한, 공정경쟁저해등위해요건을만족시켜야한다. 이러한위해요건을만족시키기위해서는행위그자체가경쟁수단으로서정당하지않거나 ( 부정수단 = 경쟁의실질적제한 ), 행위그자체가정당하지않은것은아니지만악영향을끼쳤거나그우려가있는경우 ( 반경쟁성 = 공정경쟁저해성 ) 의어느하나에해당되어야한다. 부정수단은그자체가정당하지않기때문에명확한불법행위이다. 반경쟁성은판단이애매한경우도있으나경쟁정지, 타사업자의배제, 우월적지위남용등세가지의유형으로나눌수있다. 건설산업에있어서발주자와원 하도급자간의문제는주로 우월적지위남용 에해당되는것으로자기의거래상의지위가상대방보다우월한것을이용하여, 정상적인거래관습에비추어부당하게행위를하는것이다. 발주자로부터최종의현장근로자에이르기까지의다단계에걸친우월적지위남용이라는구조적문제해결을위한구체적인내용이건설업법등에명시되어있다. 아울러 하도급대금지연방지법 ( 하도급업자의이익을확보하고, 거래의적정화를추진하기위하여일본의중소기업청이관장하는법으로공정거래위원회와함께운용 ) 등과연관되어원 하도급간의문제를구체적이고종합적으로다룬것이후술하는 건설업법령준수가이드라인 이다. 독점금지법위반시공정거래위원회가해당행위의금지, 계약조항의삭제및그외해당행위를배제하기위해서필요한조치를명할수있다 ( 동법 20 조, 배제조치명령 ). 건설업의하도급거래에서원도급자등이하도급자에대해도급대금의지불지연, 부당하게낮은도급대금등불공정한거래방법을이용하고있음이인정될때는건설업법제42조또는제42조의 2의규정에근거하여국토교통대신, 광역지방자치단 하기위해, 위원장및 4 명의위원이독립적으로직권을행사한다. 덧붙여독점금지법의특별법인 [ 하도급대금지불지연등방지법 ( 하도급법 )] 의운용도중소기업청과함께실시한다. 114 건설공사참여자간불공정거래관행개선방안연구

150 체 ( 도도부현 ) 지사또는중소기업청장관이공정거래위원회에독점금지법의규정에 따라적당한조치를취할것을요구할수있도록하고있다. (2) 건설업법건설업법 ( 建設業法, ) 27) 은건설업을영위하는주체및건설행위에수반되는제반사항을규정한법이다. 건설업법제1조에 건설업을영위하는사람의자질의향상, 건설공사도급 ( 청부 ) 계약의적정화등을도모함으로써, 건설공사의적정한시공을확보하고, 발주자를보호함과동시에, 건설업의건전한발달을촉진하며, 그결과공공복지의증진에기여하는것을목적 으로한다고규정하고있다. 또한건설업이란원도급, 하도급그이외의어떠한명칭에도불문하고건설공사의완성을위해도급받는영업을말한다 ( 동법제2조의 2). 그리고건설공사의도급계약의원칙에대해동법제18 조에 건설공사의도급계약의당사자는각각대등한입장에서의합의에기반한공정한계약을체결하여, 신의에따라성실하게이것을이행하지않으면안된다. 고규정하고있다. 한편, 건설업법등의일부를개정하는법률 (2014 년 6월 4일법률제55호 ) 공포에따라 공공공사의입찰및계약의적정화의촉진에관한법률 ( 이하입계법 )] 이단계적으로개정되었다. 품확법상원도급 하도급관련규정의개정과연관하여건설공사의적정한시공과그담당자의확보가매우중요한과제로등장했기때문이다. 개정된건설업법에는건설업자나단체에게담당자 ( 전문건설업체및기능자 ) 의확보및육성이책무로서새롭게규정되고, 국토교통성은그것을지원하는책무가추가되었다. 담당자의확보 육성방안중에 기능노동자등에대한적절한임금지불이나사회보험의철저한가입등취업환경의정비, 하도급계약에서도급대금의적절한설정이나적절한대금의지불등원 하거래의적정화 는공정한거래와밀접한관계가있다. 또한일본은 [ 중앙건설업심의회 ] 를국토교통성에설치하여공공공사의선불금보증사업에관한법률, 입계법과관련한사항을처리하고있다.( 건설업법제34조 ). 27) 제 5 장선진외국의건설공사불공정거래방지제도등실태조사 115

151 이 [ 중앙건설업심의회 ] 는, 건설공사의표준도급계약약관, 입찰참가자의자격에 관한기준및예정가격을구성하는재료비및역무비이외의제경비에관한기준을 작성하여그실시를권고할수있도록하고있다.( 건설업법제 34 조의 2) 3) 건설공사참여자간의거래관계규범 (1) 건설공사참여자간의계약관계유형일본의법및제도에서규정하고있는공사관련계약관계의유형은아주간단하다. 민법상전형적인노무공급계약에는고용, 위임, 도급의세가지가있으나 ( 일본민법고용계약 ; 민법제623조 ), 청부 ( 請負 ) 계약 ( 동법제632조 ), 위임계약 ( 동법제643조 ), 건설업법은모든공사계약을청부 ( 請負 ) 계약 = 우리나라의도급계약 ) 으로한정하여적용하고있다. 건설업법에의한건설업은 원도급, 하도급그외어떠한명칭에도불문하고건설공사의완성을도급받는영업을말한다 ( 건설업법제2조의 2) 고규정하고있다. 즉각급발주자와수주자가공사완성의대가로지불을약속하면모두도급계약에해당된다. 도급원리에지나치게충실하는경우공사과정이불투명해지므로일본은시공체제대장이나시공체제도를제출및게시하게하여투명성을확보하고있다. 아울러, 수급자의선정에관한권한이나결과물의완성을확인하는권한등이발주자에있기때문에우월적지위관계 = 계층관계를형성하는맹점이있으며, 일본은다단계중층하도급생산구조가일반화되어있다. 하지만, 발주자가대리인 (agent) 과위임계약이이루어지는미국의 CM방식등은일본의건설업법에는전혀언급이없다. 중층하도급관계내의각주체에대한명칭에대해건설업법상의원도급자는건설공사의하도급계약에있어서의주문자인건설업자를지칭하며, 하도급인은건설공사의하도급계약에있어서의수급인을말한다.( 건설업법제2조제5항 ) 따라서 1차하도급이나 2차하도급등의경우일지라도, 건설공사의차하위하도급계약의주문자를칭하는경우는건설업법에서는원도급자로칭하고있다. 116 건설공사참여자간불공정거래관행개선방안연구

152 일본의통칭 일본의건설업법 발주자 ( 시행자 ) 발주자 < 표 5-2> 건설업법에서의도급자의정의구분 원도급자 1 차하도급자 2 차하도급자 3 차하도급자 원도급자 하도급자원도급자 하도급자원도급자 하도급자 한편, 각건설업자에게기술자의고용을촉진하기위한기술자의배치규정을강제하 고있다. 특히, 배치기술자는임시고용이나일용이어서는안되도록규정하고있는 점이특징이다. 반면, 기능노무자의상시고용에대한구체적언급은없다. (2) 발주자의책무등과관련한법규건설업법제2조제5항에발주자를건설공사 ( 다른사람으로부터도급 ( 수급 ) 한것을제외 ) 의주문자로정의하고있다. 발주자는공공발주자 ( 중앙부처, 도도부현등 ) 와민간발주자로구분이되며, 우리나라와달리공공발주는관할수요기관이직접발주한다. 이러한공공발주자는여러가지유형의토목, 건축등의주문자로서관련법에의거한계약및프로젝트관리상의책임, 시설경영및유지운영자로서막중한책임을진다. 민간공사의발주는계약자유의원칙이적용되는것이기본이지만, 시장질서의확보차원에서독점금지법및건설업법의적용을받으며, 특히법령준수를통하여공정한거래를유도하기위한 발주자수주자간에있어서의건설업법령준수가이드라인 등이민간의발주자및수주자간의거래관계에도적용된다. 가. 공공발주자의역할및책임관련법률최근에공공공사와관련한법률 ( 속칭담당자 3법, 공공공사의품질확보의촉진에관한법률 ( 이하품확법 ), 건설업법, 공공공사의입찰및계약의적정화의촉진에관한법률 ( 이하, 입계법 )) 이개정되었다. 일본의경우, 건설투자의급격한감소로인해수주경쟁이치열하여덤핑수주가만연하고이것은하도급등에악영향되어현장의기능노동자처우의악화를초래하였다. 이들법률은덤핑수주방지를통해 제 5 장선진외국의건설공사불공정거래방지제도등실태조사 117

153 공공공사의품질이확보되도록하기위하여 발주담당자의확보 를목적으로품확법을개정하고, 이와관련하여건설업법과입계법을동시에개정하였다. 이들법률은국토교통성을중심으로관계부처가제휴하여이루어진것으로각기다른법률이지만상호연관된목적을가진법개정으로이를총칭하여 삼위일체개정 이나 담당자 3법 이라고표현하기도한다. 구체적으로보면다음과같다. 1 공공공사의품질확보의촉진에관한법률 ( 이하, 품확법 ) 28) 일본의 공공공사의품질확보의촉진에관한법률 ( 公共工事の品質確保の促進に関する法律 ;2005 年 3 月 31 日 ) 은국토교통성소관의법률로서법의주요목적은공공공사의품질확보를위한기본이념및기본방침과발주자의책무, 수주자의책무등을명기하고, 수주자의기술적능력의심사등을의무화함으로써, 품질확보의촉진을도모하고자하는것이다. 우리나라와비교하여볼때, 발주자의책무를명확히한것이특징이다. 최근 ( ) 에품확법의일부개정법률이시행되어, 종전의가격중심의공공공사발주가 가격과품질 을동시에고려하는 종합평가방식 이본격적으로도입되었음에도불구하고장기간계속된공공투자의감소의영향등으로저가수주 ( 덤핑낙찰 ) 가횡행하여업계가피폐되었다. 이에기본이념을추가하여 향후공공공사의품질확보와장기적인공사참여자 ( 전문건설업자및기능자등 ) 의확보 를명시하였다. 아울러일반경쟁입찰과종합평가방식에의한획일적이고경직적인입찰계약방식에서사업의특성이나지역의특성에따라선택할수있는다양한입찰계약방식의도입이법에규정되고, 현재는이를위한구체적방안을준비하고있다. 한편, 공공공사의발주자는공공공사품질확보담당자 ( 시공참여자 ) 의중장기적인육성및확보를위해노력하는동시에발주관계사무 ( 시방서및설계서의작성, 예정가격의작성, 입찰및계약방법의선택, 계약의상대의결정, 공사의감독, 공사중및완성후의확인평가등 ) 의적절한시행에대한책무가부여되었다. 이법에서는공공공사의품질확보를위해서수주자로서의부적격건설업자배제 28) 건설공사참여자간불공정거래관행개선방안연구

154 등입찰 계약의적정화, 민간능력의활용, 도급계약의당사자의가대등한입장에서 합의에의한공정한계약을체결하고성실히이행, 공공공사에관한조사 설계의 품질확보를배려하는것등을명시하고있다. 또한, 품확법의개정에따라 공공공사의품질확보의촉진에관한시책을종합적으 로추진하기위한기본적인방침 ( 이하, 품확법기본방침 ) 29) 을정하여모든공공발주 자가따르도록하고있다. 국가나지방공공단체등은이기본방침에따라서조치를 강구하여야하는노력의무가있다. 이중불공정거래방지와관련이있는내용은 다음과같다. < 표 5-3> 건설공사품질확보기본방침 주요내용공공공사의품질확보의촉진에관한시책을종합적으로추진하기위한기본적인방침 ( 기본방침 ) 의일부변경 ( 각의결정 ) Ⅰ. 각발주자가대처해야할사항을추가 담당자 ( 건실한공사업자및기술자 ) 의육성및확보를위하여적정한이윤을확보할수있는적정한예정가격의설정 ( 부적절한예가절하의금지, 명세견적의활용등 ) 덤핑수주의방지 ( 저입찰가격조사기준또는최저제한가격의적절한설정 ) 계획적인발주, 적절한공사기간설정및설계변경 ( 채무부담행위의활용등에의한발주 시공시기의평준화등 ) 등 다양한입찰계약방식의도입 활용을위하여기술제안및교섭방식, 단계적선발방식, 지역의사회자본의유지관리에공헌하는방식등의활용 Ⅱ. 수주자가대처해야될책무강화수주자의노력으로기술자, 기능노동자등의육성및확보를하고임금, 안전위생등의노동환경의개선등이적절히이루어지도록하기위하여, 기능노동자의적정임금수준확보및사회보험등에의가입철저등에대한요청의실시 교육훈련기능의충실강화, 토목및건축을포함한경력교육및직업교육의촉진, 여성도일하기쉬운현장환경의정비등 Ⅲ. 그외국가가강구해야할시책을추가 공공사업노무비조사의적절한실시와실제시세를반영한공공공사설계노무단가의적절한설정 중장기적인담당자육성및확보의관점에서적정한예정가격을정하기위한적산기준의검토 조사및설계의품질확보를위한자격제도의확립 발주관계사무의운용에관한지침 ( 운용지침 ) 의책정및그폴로업, 지방공공단체에의지원등 출처 : 공공공사의품질확보의촉진에관한시책을종합적으로추진하기위한기본적인방침 29) 公共工事の品質確保の促進に関する施策を総合的に推進するための基本的な方針 (2014 年 9 月 30 日 ) 제 5 장선진외국의건설공사불공정거래방지제도등실태조사 119

155 특히최근의품확법개정으로국토교통성에서는각발주자가발주관계사무를적절하고효율적으로운용할수있도록발주자공통의지침이되는 발주관계사무의운용에관한지침 ( 이하, 발주관계운용지침 ) 30) 을마련하였다. 그주된내용은 ⅰ) 다양한입찰계약방식의도입 활용 ⅱ) 예정가격절하의방지를위한예정가격의적정한설정 ⅲ) 건설업폴로업상담다이얼등과 ⅳ) 적절한공사기간의설정및시공시기등의평준화, ⅵ) 덤핑대책의적절한활용등이다. 이번법규개정에서강조된발주자의책무와관련한특징은각공공발주자가개정법의목적이나기본이념에충실한발주관계사무를실시할수있도록명확히하였다는점이다. 이를위해예정가격의적정한설정, 저입찰가격조사기준등의설정, 계획적인발주, 원활한설계변경, 사업의특성등에따라선택할수있는다양한입찰계약방식의도입및활용을평가하여지나친가격경쟁을방지하고자한다. 2 공공공사의입찰및계약의적정화의촉진에관한법률 ( 이하, 입계법 ) 이상의개정품확법의기본이념을공공공사에서실현하기위하여필요한기본적이고구체적조치를규정한것이 공공공사의입찰및계약의적정화의촉진에관한법률 ( 이하, 입계법 ) 31) 등의일부개정이다. 입계법은공공공사의입찰 계약제도의투명성향상과부정방지를목적으로하여 2001 년시행된법률로적정한입찰ㆍ계약의기본원칙으로서 투명성확보 = 정보의공표, 공정한경쟁의촉진, 적정한시공의확보 = 시공체제의적정화, 부정행위의철저한배제 를명시하고있다. 주된관련법령은 [ 품확법 ] 과 [ 입찰담합등관여행위의배제와방지및직원에의한입찰등의공정을해치는행위의처벌에관란법률 ( 속칭, 관제담합방지법 ) 32), 관제담합방 30) 発注関係事務の運用に関する指針 (2015 年 1 月 30 日 ) 国土交通省 31) 公共工事の入札及び契約の適正化の促進に関する法律 (2000 年 11 月 27 日法律第 127 号 ) 최종개정 :2014 年 6 月 4 日 ) 32) 공정거래위원회홈페이지, 入札談合等関与行為の排除及び防止並びに職員による入札等の公正を害すべき行為の処罰に関する法律 (2012 年 7 月 31 日法律第 101 号 ) 최종개정 : 2014 年 6 月 13 日法律第 67 号 120 건설공사참여자간불공정거래관행개선방안연구

156 지법은국가및지방공공단체등의직원이담합에관여하는사례, 이른바관제담합이발생하고있던상황을배경으로, 발주기관에대해조직적인대응을요구하고그재발을방지하기위해서제정된것으로 2003년 1월 6일부터시행되었다. 최근의입계법개정의주요내용은덤핑대책의강화, 계약의적정한이행, 건설공사의담당자의육성 확보, 적정한시공체제확보등이다. 특히강조된내용은덤핑방지이며, 이를위한구체적인조치로서입찰참가자에게응찰금액의내역서제출을요구하여이것을발주자가확인하는것이다. 또한계약의적정한이행을위하여, 공공공사의수주자가작성하여제출하는시공체제대장을소규모공사까지확대하였다는점이다. 이전에는공공공사에서하도급금액이 3000 만엔 ( 건축은 4500만엔 ) 이상공사의수주자에게시공체제대장의제출을요구하였지만, 개정법에서는인프라의유지보수등소규모공사의증가에따라이러한공사에도시공체제를파악하여부실공사나일괄하도급같은부정행위를방지하고자하였다. 한편, 이법률의하부규정으로 공공공사의입찰및계약의적정화의추진에관하여 33) 라는통달의내용중공정거래관련사항으로긴급하게조치를취해야할사항으로적정한예정가격의설정, 덤핑대책의강화, 적절한계약변경의실시, 사회보험등미가입업자의배제, 시공체제의철저한파악등이있다. 지속적으로조치를취해야할사항으로는일반경쟁입찰의적절한활용, 종합평가낙찰방식의적절한활용, 지역유지형계약방식, 저입찰가격조사의기준가격등의공표시기의재검토, 담합등의부정행위에대한발주자의관여의방지의철저, 지명정지조치등의적정한운용의철저, 입찰및계약의과정및계약내용의투명성의확보, 불량 부적격업자의배제, 전자입찰의도입, 발주자로서의체제보완등이있다. 이상의입계법및그관련내용은, 공공공사의입찰과계약에관한것이기때문에, 원도급자와하도급자의관계를직접적으로언급하고있지는않지만, 발주자와원도급 33) 公共工事の入札及び契約の適正化の推進について, 総務大臣国土交通大臣, 제 5 장선진외국의건설공사불공정거래방지제도등실태조사 121

157 자간의적정한계약을위한발주자의노력이원도급자와하도급자간의계약등 하위계약에미치는영향이중대하다는것을인식한조치로평가된다. 나. 발주자지원업무 34) 발주자지원업무는공공기관 ( 국가나도도부현, 정령시, 특수법인등 ) 중공공사업의발주에수반하여발생하는업무 ( 공사량적산이나공사품질검사등 ) 를발주자가대신하여실시하는것으로, 기본적으로는발주자의보조업무적위상을가진다. 이제도의발생배경은최근법령준수강화와공무원수의감축, 동일본대지진의부흥수요나인프라의노후화정비등으로발주자의사업수행업무량이증가하는데따라발주자의다양하고전문적인업무를보완하고, 민간이우위에있는업무는민간에게이양하는국가의방침의아래 발주자지원업무 가등장하게되었다. 이러한발주자지원업무는건설컨설턴트업무로분류되어각공공기관으로부터발주되고있다. 이와같은업무의상세한내용은일본국토교통성의발주자지원업무의사례로확인할수있는데대표적인것으로적산기술업무, 공사감독지원업무, 기술심사업무, 도로순회업무, 도로허인가심사ㆍ적정화지도업무, 하천순시지원업무, 하천인허가심사지원업무, 댐 배수기장관리지원업무, 용지보상종합기술업무등이다. 다. 발주자지원데이터베이스시스템발주자지원데이터베이스시스템은 건설업기술자센터 에설치된시스템이다. 35) 사회자본정비를효율적이고효과적으로추진하기위해서는발주자의능력이중요한데공공발주자에게특히필요한능력에는자격과경험이확실한기술자가공사현장을관리를하는가를사전에확인하는능력, 기술과경영이뛰어난건설회사를 34) 국토교통성 홈페이지 35) 건설업기술자센터홈페이지 참조 122 건설공사참여자간불공정거래관행개선방안연구

158 중심으로한시공체제를구성하여확인하는능력, 알기쉽고경쟁성이높은입찰및계약수속을선정하여실행하는능력이필요하다. 발주자가능력을발휘하기위해서는건설회사나기술자에관한정확한정보의활용이필요하다. 발주자지원데이터베이스시스템은공공공사의입찰 계약 시공의각단계에서발주자에게필요한건설회사에관한정보, 기술자에관한정보, 공사에관한정보를일체적으로제공하는공공공사발주자지원시스템이다. 한편, 국토교통성은수주대상자랭크분류시참고하기위하여경영사항심사 36) 제도를운영하여발주자를지원하고있다. 기본적으로어느발주자가심사해도동일결과가되어야할사항에대해서는허가행정청이전국적으로통일되고객관적인지표로서일원적으로평가한다. 따라서랭크분류의투명성및공평성이확보될수있다. 심사결과는어느발주기관에서도이용가능하므로발주기관별심사사무의중복및이로인한부담을경감할수있다. (2) 건설공사직접참여자의책무등 가. 건설업자및특정건설업자일본의건설관련수주자즉건설업자를규율하는법은건설업법이다. 37) 1949년제정시는등록제도였으나, 1971 년부터허가제도를도입하였고 1996 년부터는허가유효기간을 3년에서 5년으로연장하여현재에이른다. 2015년현재일본의건설업종분류는종합 ( 법적용어는아님 ) 업자는토목공사와건축공사 2개의업종이며, 전문공사는 26개의업종이었으나, 최근해체공사업이비계및토공사업에서분리신설되어전문공사업은 27개업종이되었다. 일본은토목일식공사및건축일식공사도하나의건설공사공종으로일단간주하고, 일식업자의공사수주시에포함되는일정규모이상의각전문공사에대해서는해당기술자를직접배치하거나기술자를배치할수있는전문건설업자에게외주하도록하고있다. 36) 37) 제 5 장선진외국의건설공사불공정거래방지제도등실태조사 123

159 허가의종류로는경미한공사 ( 공사금액 500만엔, 건축일식은1500만엔또는건축면적 150평방미터 ) 이상의건설공사를하려고하는자는원 하도급을불문하고 ( 일반 ) 건설업허가가필요하며, 이중발주자로부터직접공사를수주 ( 원도급 ) 하고 1차하도급총액 3000만엔 ( 건축일식의경우4500만엔 ) 이상의하도급계약을체결하는업자는특정건설업허가가필요하다. 이경우측량, 경비, 각종자재납품등에관련된업무는공사업무가아니므로일반또는특정건설업자허가에의한업무가아니며이들에대한하도급액은건설공사에해당하지않는외주금액이므로공사의하도급금액에는포함시키지않는다. 특정건설업자는공사의상당부분을하도급하기때문에자신이직접실시하는공사뿐만아니라하도급을한공종에대한주문자로서의관리책임이있다. 감리기술자는원도급자가대상이며, 하도급금액의합계액이 3,000 만엔이상 ( 건축일식의경우는 4,500만엔 ) 이상인경우에만필요하다. 이때의감리기술자는원도급자가현장에배치해야되는일정이상자격을가진기술자이며, 그주요역할은하도급자관리이다. 즉특정건설업자가발주자로부터직접건설공사를도급받아원도급자가되었을경우에는, 하도급자가건설업법, 건축기준법, 택지조성법, 노동기준법, 직업안정법, 노동안전위생법, 노동자파견법등의법령을위반하지않도록지도에노력하여야한다 ( 건설업법제24조의 6). 여기서말하는하도급자란일차하도급자뿐만아니라공사에종사하는모든하도급자가대상이된다. 특정건설업자의책무는현장에서의법령준수지도의실시, 하도급자의법령위반에대한시정지도, 하도급자가시정하지않을때는허가행정청에통보등이다. 나. 일용및단기 ( 임시고용 ) 근로자우리나라와마찬가지로일본의경우에도건설생산의현기계용의많은부분이근로자의고용과관련되는경비이다. 고용에는임금외에사회보험 ( 건강보험 연금보험 ), 노동보험 ( 고용보험 노동재해보험 ) 등보험뿐만아니라그외의의무적경비의부담이부가되고있어고용책임자가이것들을지불할의무가있다. 특히수적으로가장많은기능노동자나단순작업원은원도급자또는하도급자와의고용계약관계가불분명하고불안한것이현실이다. 124 건설공사참여자간불공정거래관행개선방안연구

160 < 표 5-4> 건설현장의요원구성및노무계약의예 고용 도급 1 A사 ( 원도급법인 ) 정사원 2 A사가직접임시고용또는일용 3 A사의하도급기능자 ( 반장 / 십장 ) 반장 / 십장이임시고용또는일용하는기능자 B사의정사원 4 A사하도급기업 (=B사) B사가직접임시고용또는일용하는기능자 5 B사와도급계약하는반장 / 십장 (2차하도급자) 이임시고용또는일용하는기능자 사업자가고용 ( 일용, 단기고용포함 ) 하여지휘명령을통하여역무를제공받고급여를주면계약상으로는고용관계이다. 일본에서는토목, 건축및그외공작물의건설, 개조, 보존, 수리, 변경, 파괴혹은해체의작업또는이러한준비의작업과관련되는업무에서는자기가고용한노동자를타사 ( 타인 ) 의지휘명령하에노동에종사하게하는것 ( 노동자의대여, 파견 ) 을금하고있다. 38) 4) 건설공사참여자간의불공정행위유형 (1) 발주자와원도급자간의공정성확보 ( 발주자-수주자가이드라인 ) 일본의경우, 발주자의공정한행위가해당프로젝트성공과건설업의건전한발전에필수불가결한요소로보고발주자에게도건설업법등관련법령등을철저히준수시키기위한지침 ( 가이드라인 ) 을마련하여운영하고있다. 일본의국토교통성은 2007년 6월, 건설업법령준수가이드라인-원도급자와하도급자의관계와관련되는유의점 -( 이하, 원 하가이드라인 ) 을책정하여원 하도급간의적정화를추진해왔다. 39) 하지만발주자와원도급자사이의계약에서도불공정한거래실태가존재하고있을뿐아니라, 이러한거래실태가원 하도급간의 38) 職業安定法 (1947 年 11 月 30 日法律第 141 号 ) 最終改正 :2014 年 6 月 13 日法律第 67 号제 44 조, 노동자파견법労働者派遣事業の適正な運営の確保及び派遣労働者の保護等に関する法律 ( 昭和 1985 年 7 月 5 日法律第 88 号, 最終改正 :2014 年 6 月 25 日法律第 82 号제 4 조제 1 항 ) 39) 発注者 受注者間における建設業法令遵守ガイドライン, 2011 年 8 月, 国土交通省土地 建設産業局建設業課, 을중심으로 제 5 장선진외국의건설공사불공정거래방지제도등실태조사 125

161 불공정한거래를유발하는요인인것으로인식되었다. 이에공공및민간공사에관계없이발주자와수주자사이의계약이적정화되도록계약당사자인발주자와수주자가어떠한대응을해야할것인가, 그리고어떠한행위가불공정한행위인가를명시한 발주자 수주자사이에있어서의건설업법령준수가이드라인 을책정하여발주자와수주자가주지하여, 대등한관계의구축및공정 투명한거래의실현을도모하고있다. 발주자 -수주자가이드라인의핵심은건설공사의도급과관련하여거래의흐름 ( 프로젝트의공정 ) 에따라견적조건제시로부터최종지불까지법령준수가필요한 7개의항목에대하여, 법령의규정취지, 유의해야할사항, 취해야할바람직한행위등과독점금지법과의관계, 사회보험 노동보험등관련법령에대해서도해설하고있다. 구체적인내용은다음과같다. < 표 5-5> 발주자ㆍ수주자간건설업법령준수가이드라인 주요내용 1. 견적조건의제시 ( 건설업법제 20 조제 3 항 ) (1) 견적에있어서는공사의구체적내용을제시하는것이필요 (2) 바람직하게는, 공사의내용을서면으로제시하여, 작업내용을명확하게하는것 (3) 예정가격의액수에따라일정한견적기간 (5 천만이상에서는만 15 일이상등을마련하는것이필요 2. 서면에의한계약체결 2-1. 당초계약 ( 건설업법제 19 조제 1 항, 제 19 조의 3) (1) 계약은공사의착공전에서면으로하는것이필요 (2) 계약서면에는건설업법에서정하는일정한사항 ( 법정 14 항목 ) 을기재하는것이필요 (3) 전자계약에의하는것도가능 (4) 공사기간의설정시의유의사항 ( 수발주자사이에충분히협의하여적정한공사기간을설정 ) (5) 짧은공사기간에도불구하고, 통상의공사기간을전제로한도급대금의액수로도급계약을체결하는것은부당하게낮은도급대금의금지에위반할우려 (6) 수주자에게과도한의무나부담을부과하는편무적인내용 ( 발주자의책무로돌려야할사유에의해생긴손해에대해서도수주자에게부담시키는등 ) 에의한계약을하지않는것이필요 (7) 일정규모이상의해체공사등의경우는, 계약서면에이하의사항 ( 분별해체의방법, 해체공사에필요한비용등의 4 항목 ) 의부가적기재가필요 2-2. 추가공사등에수반하는추가 변경계약 ( 건설업법제 19 조제 2 항, 제 19 조의 3) (1) 추가공사등의착공전에서면에의한계약변경을실시하는것이필요 (2) 추가공사등의내용을즉시확정할수없는경우는, 추가공사등의구체적인작업내용, 변경계약을실시하는시기, 계약단가의액수등을기재한서면을추가공사등의착공전에수발주자사이에교환, 내용확정후지체없이계약변경의수속을하는것이필요 126 건설공사참여자간불공정거래관행개선방안연구

162 (3) 추가공사등에필요한비용을수주자에게일방적으로부담시키는것은, 부당하게낮은도급대금의금지에위반할우려 2-3. 공사기간변경에수반하는변경계약 ( 건설업법제 19 조제 2 항, 제 19 조의 3) (1) 공사기간변경에대해서도서면에의한계약변경이필요 (2) 공사에착수한후에공사기간이변경이되었을경우, 변경후의공사기간을즉시확정할수없는경우에는, 변경후의공사기간이확정한시점에서지체없이실시할필요가있지만, 공사기간의변경이계약변경의대상이되는것및계약변경을실시하는시기를기재한서면의교환을하는등의대응이필요 (3) 공사기간의변경에수반하는비용을수주자에게일방적으로부담시키는것은, 부당하게낮은도급대금의금지에위반할우려 (4) 추가공사등의발생에기인하는공사기간변경의경우는상기 2-2. 가해당 3. 부당하게낮은발주금액 ( 건설업법제 19 조의 3) (1) 부당하게낮은도급대금의금지 란, 발주자가자기의거래상의지위를부당하게이용하여, 그주문한공사를시공하기위해서통상필요하다고인정되는원가에못미치는금액을도급대금의액수로하는도급계약을수주자와체결하는것을금지하는것 (2) 자기의거래상의지위의부당이용 이란, 거래상우월적인지위에있는발주자가, 수주자를경제적으로부당하게압박하는거래등을강요하는것 (3) 통상필요하다고인정되는원가 란, 공사를시공하기위해서일반적으로필요하다고인정되는가격 (4) 건설업법제 19 조의 3( 부당하게낮은도급대금의금지 ) 은변경계약에도적용 4. 지정가발주 ( 건설업법제 19 조제 1 항, 제 19 조의 3, 제 20 조제 3 항 ) (1) 지정가발주 란, 발주자가수주자와의도급계약을주고받을때, 수주자와충분한협의를하지않고, 또는수주자와의협의에응하지않고, 발주자가일방적으로결정한도급대금의액수를수주자에게제시 ( 지정가 ) 해, 그가액으로수주자에게계약을체결시키는것 (2) 지정가발주는건설업법에위반할우려 ( 부당하게낮은도급대금의금지, 견적기간의확보, 서면에의한계약체결 ) (3) 도급대금결정에있어서는, 적산근거를분명히하여수발주자간에충분히협의를하는등일방적인지정가발주를하지않는것이필요 5. 부당한사용자재등의구입강제 ( 건설업법제 19 조의 4) (1) 부당한사용자재등의구입강제 란, 도급계약의체결후에, 발주자가자기의거래상의지위를부당하게이용하여, 수주자에게사용자재혹은기계기구또는이러한구입처를지정하여, 이것들을수주자에게구입시키고, 그이익을해치는것이므로, 금지되고있다 (2) 건설업법제 19 조의 4 는, 도급계약의체결후의행위가규제의대상 (3) 자기의거래상의지위의부당이용 이란, 거래상우월적인지위에있는발주자가, 수주자를경제적으로부당하게압박하는거래등을강요하는것 (4) 자재등또는이러한구입처의지정 이란, 상품명또는판매회사를지정하는것 (5) 수주자의 이익을해친다 란, 금전면및신용면에있어손해를주는것 (6) 자재등의지정을실시하는경우에는, 미리견적조건으로서제시하는것이필요 6. 재공사 ( 건설업법제 19 조제 2 항, 제 19 조의 3) (1) 재공사를수주자에게의뢰하는경우는, 발주자와수주자가귀책사유나비용부담에대해충분히협의하는것이필요 제 5 장선진외국의건설공사불공정거래방지제도등실태조사 127

163 (2) 수주자의책임으로귀속되지않는재공사를의뢰하는경우는, 계약변경이필요 (3) 재공사의비용을수주자에게일방적으로부담시키는것은, 부당하게낮은도급대금의금지에위반할우려 (4) 수주자의책임으로귀속되는사유가있는경우란, 시공내용이계약서면에명시된내용과다른경우나시공에하자등이있는경우 7. 지불 ( 건설업법제 24 조의 5) (1) 도급대금의지불시의유의사항 ( 발주자와수주자가합의한도급계약에따른적정한지불, 기성고지급제도의활용등신속하고적정한지불등 ) (2) 목적물의인도를받았을경우에는, 가능한한신속하게지불을실시할것 (3) 도급대금을어음으로지불하는경우에는어음기간이긴어음을교부하지않는것 8. 관계법령 8-1. 독점금지법 ( 우리나라의공정거래법에해당 ) 과의관계 ( 우월적지위의남용에관한독점금지법의생각 과건설업법과의관계 ) (1) 부당하게낮은발주금액이나부당한사용자재등의구입강제에대해서는, 건설업법으로금지되고있지만, 이러한행위는, 독점금지법제 19 조에서금지하고있는 불공정한거래방법 의하나의유형인우월적인지위의남용에도해당할우려 (2) [ 공정거래위원회 ( 아래의참고에소개 )] 에서는, 우월적지위의남용에관한독점금지법의생각 에서, 거래대가의일방적결정, 구입 이용의강제, 재공사의요청, 경제상의이익제공의요청, 감액, 지불지연등의생각을나타내고있다 사회보험 노동보험 ( 법정복리비 ) ( 사회보험료등의법정복리비를적정하게고려한적산및계약 ) (1) 사회보험료나노동보험료는, 수주자가의무적으로부담해야하는법정복리비이며, 건설업법제 19 조의 3 에규정하는 통상필요하다고인정되는원가 에포함되어야할것 (2) 발주자및수주자는견적시부터법정복리비를필요경비로생각해서적정하게고려할필요 주지처 1공공발주자 ( 각부처, 독립법인등, 지방공공단체, 전력 가스회사등 ) 2주요민간단체 ( 경제단체연합회, 상공회의소, 소매업관계단체, 부동산업관계단체등 ) 3건설업자단체 4지방정비국, 광역자치단체 ( 도도부현 ) 의건설업허가부국출처 : 발주자ㆍ수주자간건설업법령준수가이드라인 (2) 원-하도급자간불공정거래행위발주자와직접도급계약을하는원도급자는계약된금액과공기내에품질을달성할책임 (Risk) 을지게된다. 따라서최종결과물에대한포괄적책임자는원도급자다. 원도급자는책임과권한이있으므로하도급자에대한우월적지위가확고하다고할수있다. 이에따라원 하도급자간의불공정거래에대해 건설업법령준수가이드라인 을설정하여운영하고있다 40). 이것은법률의부지에의한법령위반행위를방지하는 128 건설공사참여자간불공정거래관행개선방안연구

164 것이목적으로특히원도급과하도급간의관계에있어서의법령위반행위 (= 주로불공정행위 ) 에해당하는행위에대하여사례를들어명확히하고있다. 이가이드라인은건설업법, 건설업의하도급거래에관한불공정한거래방법의인정기준, 건설공사표준하도급계약약관, 건설공사와관련되는자재의재자원화등에관한법률, 독점금지법, 사회보험 노동보험관련법, 노동안전위생법, 원도급사업자에의한건설현장안전관리지침 등관계법령을망라한것이다. 주요내용은다음과같으며, 발주자 수주자사이에있어서의건설업법령준수가이드라인과구조와내용이일맥상통하다. < 표 5-6> 원ㆍ하도급자간건설업법령준수가이드라인 주요내용 1. 견적조건의제시 ( 건설업법제 20 조제 3 항 ) 2. 서면에의한계약체결 2-1 당초계약 ( 건설업법제 18 조, 제 19 조제 1 항, 제 19 조의 3) 2-2 추가공사등에수반하는추가 변경계약 ( 건설업법제 19 조제 2 항, 제 19 조의 3) 2-3 공사기간변경에수반하는변경계약 ( 건설업법제 19 조제 2 항, 제 19 조의 3) 3. 부당하게낮은도급대금 ( 건설업법제 19 조의 3) 4. 지정가발주 ( 건설업법제 18 조, 제 19 조제 1 항, 제 19 조의 3, 제 20 조제 3 항 ) 5. 부당한사용자재등의구입강제 ( 건설업법제 19 조의 4) 6. 재공사 ( 건설업법제 18 조, 제 19 조제 2 항, 제 19 조의 3) 7. 반품전표처리 ( 건설업법제 18 조, 제 19 조, 제 19 조의 3, 제 20 조제 3 항 ) 8. 공사기간 ( 건설업법제 19 조제 2 항, 제 19 조의 3) 9. 지불보류 ( 건설업법제 24 조의 3, 제 24 조의 5) 10. 장기어음 ( 건설업법제 24 조의 5 제 3 항 ) 11. 장부의비치 보존및영업에관한도서의보존 ( 건설업법제 40 조의 3) 출처 : 원ㆍ하도급자간건설업법령준수가이드라인 아울러건설업의하도급거래에서원도급자의불공정한거래행위의인정기준 41) 은 다음과같이제시하고있다. 40) 建設業法令遵守ガイドライン ( 第 4 版 )- 元請負人と下請負人の関係に係る留意点 - 国土交通省土地 建設産業局建設業課, 2007 년 6 월책정, 2014 년개정, common/ pdf 41) 建設業の下請取引に関する不公正な取引方法の認定基準에대한건설업법령준수가이드라인관련조문 4 는 를참고 제 5 장선진외국의건설공사불공정거래방지제도등실태조사 129

165 < 표 5-7> 건설하도급거래에관한불공정한거래방법의인정기준 주요내용 1. 하도급자로부터그도급한건설공사가완료했다는취지의통지를받았을때에, 정당한이유가없이, 해당통지를받은날로부터기산해 20 일이내에, 그완성을확인하기위한검사를완료하지않는것. 2. 앞 1 의검사에의해건설공사의완성을확인한후, 하도급자가신청했을경우에, 하도급계약에대해정해진공사완성의시기부터 20 일을경과한날이전의일정한날에인도를받는취지의특약이되어있을때를제외하고, 정당한이유가없는데, 즉시, 해당건설공사의목적물의인도를받지않는것. 3. 도급대금을기성고부분에대한지불또는공사완성후의지불을받았을때에, 해당지불의대상이되는건설공사를시공한하도급자에대해서, 해당원도급자가지불을받은금액을기성고부분에대한비율및해당하도급자가시공한기성고부분에상응하는하도급대금을, 정당한이유가없는데, 해당지불을받은날로부터기산해 1 개월이내에지불하지않은것. 4. 특정건설업자가주문자가된하도급계약 ( 하도급계약에있어서의수급인이특정건설업자또는자본금액수가 1 천만엔이상의법인인것은제외. 후기 5 에대해도마찬가지 ) 에있어서의하도급대금을, 정당한이유가없는데, 전기 2 의제의 ( 신청 ) 일 ( 특약이되어있는경우는, 그일정일 ) 로부터기산하여 50 일이내에지불하지않은것. 5. 특정건설업자가주문자인하도급계약의하도급대금의지불에대해, 전기 2 의신청일부터기산하여 50 일이내에, 일반의금융기관 ( 예금또는저금의수용및자금의융통을업으로하는것을말함 ) 에의하여할인을받는것이곤란한어음을교부함으로써, 하도급자의이익을부당하게해치는것. 6. 자기의거래상의지위를부당하게이용하여, 주문한건설공사를시공하기위해서통상필요함이고인정되는원가에못미친금액을도급대금의액수로하는하도급계약을체결할것. 7. 하도급계약의체결후, 정당한이유가없는데, 하도급대금의액수를줄이는것. 8. 하도급계약의체결후, 자기의거래상의지위를부당하게이용하여, 주문한건설공사에사용하는자재혹은기계기구또는이러한구입처를지정하여, 이것들을하도급자에구입시킴으로써, 그이익을해치는것. 9. 주문한건설공사에필요한자재를자기로부터구입시켰을경우에, 정당한이유가없는데, 해당자재를이용한건설공사에대한하도급대금의지불기일보다빠른시기에, 지불해야할하도급대금의액수로부터해당자재의대가전부혹은일부를공제하거나, 또는해당자재의대가전부혹은일부를지불하게함으로써, 하도급자의이익을부당하게해치는것. 10. 원도급자가전기 1 에서 9 까지에해당하는행위를한경우에, 하도급자가그사실을공정거래위원회, 국토교통대신, 중소기업청장관또는도도부현지사에알린것을이유로하도급자에대해, 거래의양을줄이거나거래를정지하는등및그외의불이익을주는취급을할것. 출처 : 건설하도급거래에관한불공정한거래방법의인정기준 적정한원ㆍ하도급관계의구축을위해서는각원 하도급자간에서로대등한입장에서합의에근거하여계약이체결될필요가있다.( 건설업법제18조 ). 그러나도급계약은역무의사용자 ( 발주자 ) 와피사용자 ( 수주자 ) 사이에선정권과완성확인권및지불결정권측면에서불가피하게지배-피지배관계를형성하는특징이있다. 따라서 130 건설공사참여자간불공정거래관행개선방안연구

166 엄밀한의미에서대등한입장은불가능하고, 참여자간불공정행위의유인은다단계 도급계약이라는구조적문제 ( 우월적지위의남용 ) 와각단계주문자의지나친이기심 이라는양심적 ( 운영적 ) 문제가대부분이라고할수있다. 5) 불공정거래행위방지관련제도 건설업법령준수가이드라인은불공정거래를방지하기위한제도적장치로매우중요하다. 특히건설공사참여자간불공정거래방지와관련하여, 우리나라와같이공사대금의지불과관련된사안이크게부각되고있다. 이에따라일본은하도급대금의지불기준및지불기일과지불전의현금화를통한공사자금융통방안을중심으로살펴보고자한다. (1) 하도급대금의지불기준 42) 하도급대금이적정하게지불되지않으면하도급자의경영의안정이저해될뿐아니라, 그것이부실공사, 노동자피해보상보험사고등을유발하여, 건설공사의적정한시공의확보가곤란하게될수있다. 일본은건설업법이나 건설산업에있어서의생산시스템합리화지침 등에서공사의적정한시공과하도급자의보호를목적으로하여, 하도급대금의지불에관한규정을마련하고있다. 또한, 건설업법제41조등과관련하여광역지방자치단체수준에서조례등하부기준을정하여운용하고있다. 도급 ( 하도급 ) 대금의지불기일은건설업법제24조의 3 제1항, 제24조의 5 제1항에규정되어있다. 원도급자가특정건설업자인경우, 원도급자는하도급대금의지불등에관하여다음과같은 8개의룰이있다. 42) 下請代金の支払について, 의내용을참조하여정리 제 5 장선진외국의건설공사불공정거래방지제도등실태조사 131

167 < 표 5-8> 건설하도급대금지불기준 주요내용 1. 현금지불 : 하도급대금의지불은가능한한현금지불로하지않으면안된다. - 건설산업에있어서의생산시스템합리화지침 제 4(2) 대금지불등의적정화 2. 선불금 : 선불금을받았을때는, 하도급자에대해서자재의구입, 노동자의모집및그외건설공사의착수에필요한비용을선불금으로지불하도록배려하지않으면안된다. - 건설업법제 24 조의 3, 건설산업에있어서의생산시스템합리화지침 제 4(2) 대금지불등의적정화 3. 유상지급의자재대금의회수시기 : 하도급공사에필요한자재를주문자가유상지급했을경우는, 정당한이유가있는경우를제외하고, 해당자재의대금지불기일전에하도급자에지불을요구해서는안된다. - 건설산업에있어서의생산시스템합리화지침 제 4(2) 대금지불등의적정화, 건설업의도급 ( 하도급 ) 거래에관한불공정한거래방법의인정기준 9. 조기결제에대해 4. 검사및인도 : 하도급공사의완성을확인하기위한검사는, 공사의완성통지를받은날로부터 20 일이내에실시하고, 또한, 검사후에하도급자가인도를신청했을때는즉시공사목적물의인도를받지않으면안된다. - 건설업법제 24 조의 4, 건설업의하도급거래에관한불공정한거래방법의인정기준 1. 검사기간에대해 2. 공사목적물의인수에대해 5. 하도급대금의지불기일 : 주문자로부터도급대금의기성고지급또는준공지불을받았을때는, 그지불의대상이되는공사를시공한하도급자에대해서상당하는하도급대금을 1 개월이내에지불하지않으면안된다. - 건설업법제 24 조의 3, 건설업법령준수가이라인 9. 지불유보, 건설업의하도급거래에관한불공정한거래방법의인정기준 3. 주문자로부터지불을받았을경우의하도급대금의지불에대해 6. 특정건설업자와관련되는하도급대금의지불기일의특례 : 특정건설업자는, 하도급자 ( 특정건설업자또는자본금액수가 4,000 만엔이상의법인을제외한다.) 로부터의인도신청일부터기산하여 50 일이내에하도급대금을지불하지않으면안된다. - 건설업법제 24 조의 5, 건설업법령준수가이드라인 9. 지불유보, 건설업의하도급거래에관한불공정한거래방법의인정기준 4. 특정건설업자의하도급대금의지불에대해 7. 할인이곤란한어음에의한지불의금지 : 특정건설업자는, 하도급대금의지불을일반의금융기관에서할인을받는것이곤란하다고인정되는어음으로해서는안된다. - 건설업법제 24 조의 5 제 3 항, 건설업법령준수가이드라인 10. 장기어음, 건설산업에있어서의생산시스템합리화지침 제 4(2) 대금지불등의적정화, 건설업의하도급거래에관한불공정한거래방법의인정기준 5. 교부어음의제한에대해 8. 반품전표 ( 역자주. 적자등으로인하여이미발행된전표를취소또는조정하기위한전표 ) 처리 : 반품전표처리를실시하는경우에는, 원도급자와하도급자쌍방의협의및합의가필요함과동시에, 원도급자는그내용이나차감액의산정근거등에대해견적조건이나계약서에명시하지않으면안된다. - 건설업법제 18 조, 제 19 조, 제 19 조의 3, 제 20 조제 3 항, 건설업법령준수가이드라인 7. 반품전표처리 출처 : 下請代金の支払について, 의건설하도급대금 지불기준 132 건설공사참여자간불공정거래관행개선방안연구

168 특정건설업자의상기룰 6 항의의무도지게되므로, 이경우는둘중빠른기일까지 지불하여야한다. 또한, 하도급대금의지불기일이하도급자로부터의청구서제출일 이기준이되지않는점에유의해야한다. (2) 지불보증및지불전의현금화를통한공사자금융통방안 43) 가. 하도급채권보전일본국토교통성에서는 2010년 3월부터하도급채권보전사업을시행하였고이제도의기한이 2016년 3월 31일까지연장되었다. 하도급채권보전지원사업은중소 중견하도급건설기업등의경영및고용안정, 연쇄도산의방지를도모하기위해팩터링 (factoring) 회사가해당하도급건설기업등이보유한공사도급대금등의채권의지불을보증하는것이다. 공사자금의원활한조달을위해하도급공사계약체결시부터보증받는것도가능하다. 하도급채권보전지원사업의특징은피보전하도급자가부담하는보증료에대해서국가로부터조성 ( 지원 ) 이있다는점이다. 국가의조성 ( 지원 ) 은보증료율의 2/3( 연율 3% 가상한 ) 이며. 별도로수익자부담으로서연율1% 의이용료가필요하다. 또한팩터링회사의리스크를경감하는손실보상을실시하여하도급건설기업등을지원한다. 하도급기업이보증을체결하고있다는사실은원도급기업에알려지지않지만, 보증의이행단계에서는알려질수있다. 이제도에따르면 1차하도급기업뿐만이아니라, 2차하도급기업도직접도급관계에있는발주기업의보증을신청할수있다. 보증은채무자 ( 원도급기업등 ) 가경영사항심사를받은기업일것등의일정한요건을만족시켜야하며민간공사도보증의대상이된다. 보증의종류는두가지가있는데, 개별보증인경우보증을받게되는시점은원칙적으로는어음의교부를받은단계 ( 어음이외의채권은지불청구단계 ) 부터이다. 다른하나는테두리보증으로이경우각하도급공사별로하도급계약등의체결단계부터도보증을받을수있다. 43) 하도급채권보전지원사업, 국토교통성홈페이지, 下請債権保全支援事業, 債権支払保証事業 를참조하여정리 제 5 장선진외국의건설공사불공정거래방지제도등실태조사 133

169 나. 하도급채권매입 44) 동일본대지진의재해지역에서의재해폐기물의철거등 ( 잡폐기물과돌등의처리등 ) 과관련되는채권도대상이된다. 동일본대지진재해지역에서의자금조달의원활화를도모하기위해하도급건설기업등에대해서는채권보전뿐만아니라채권매입도실시하고있다. (2011년 6월 1일부터개시 ). 또한재해지역에서의건설기계조달의원활화를도모하기위해건설기계의할부판매, 리스및임대와관련되는채권을보증대상으로추가하였다.(2012년 1월 16일부터개시 ) (3) 시공체제대장및시공체계도이전의제도는하도급, 재하도급등공사의시공을하도급받는모든업체및업체대표명, 각업자의시공범위, 각업자의기술자이름등을기재한대장으로서, 입찰 계약적정화법 이개정되어 2015 년 4월부터는공공공사에대해서는소규모공사를포함한모든원도급업자에게시공체제대장의작성이의무화되었다. 건설업법상건설공사에해당하지않는자재납품, 조사업무, 운반업무, 경비업무등의계약금액은공사의하도급금액에포함시키지않아기재할필요는없으나, 시방서를통하여발주자가기재를요구하고있다. 시공체제대장작성비치의목적은, 대장작성을통하여원도급자가현장의시공체제를파악하도록하여, 1 품질 공정 안전등시공상의갈등의발생, 2 불량 부적격업자의참가, 건설업법위반 ( 일괄하도급등 ), 3 안이한중층하도급으로인한생산효율저하등을방지하려고하는것이다. 시공체제대장은도급받은건설공사의목적물을발주자에게인도할때까지공사현장별로비치하고, 공사완료후 5년간보존하고있다. 공공공사는사본을발주자에게제출 ( 입찰계약적정화법 ) 하여야하고, 민간공사는발주자가열람할수있도록현장에비치하여야하므로, 시공체제대장은공공공사, 민간공사를불문하고필히작성되어야한다. 이에따른시공체계도는작성된시공체제대장에근거하여, 각하도급자의시공분담관계를한눈에알수있도록한그림으로, 44) 국토교통성홈페이지, 下請債権保全支援事業債権買取事業, 를참조하여정리 134 건설공사참여자간불공정거래관행개선방안연구

170 공사에종사하는관계자전원이공사에서의시공분담관계등을파악할수있도록 하는것으로공사가진행됨에따라표시해야할하도급업자의변경이있는경우는 그때그때신속하게변경된다. 6) 불공정거래신고, 적발과분쟁처리관련제도 (1) 건설업폴로업상담다이얼 45) 국토교통성에서는전용의다이얼회선에의한상담창구 ( 건설업폴로업상담다이얼 ) 를전국 10개지방정비국등에새롭게개설하여, 원도급자나하도급자등다양한주체로부터현장의고충을청취하고있다. 상담다이얼에서는발주자와직접절충하기어려운발주자에의한부당한가격절하, 덤핑대책의미도입등객관적인확인검토가필요한실태나, 공공공사의품질확보담당자의중장기적인육성 확보등품확법의기본이념에관련한대처실태등공공공사의시공현장에서건설업자가직면하는곤란한상황등에대해서폭넓게상담을하거나정보제공을받고있다. 문의된상담이나정보에대해서는, 법령위반또는그우려가있는등의경우에는해당발주자등에정보제공을실시하는것등으로재검토의촉진을도모할뿐아니라운용지침에근거하는발주관계사무의실시상황을폴로업에도활용하는등각종시책의재검토에참고한다. (2) 뛰어들기핫라인 46) 뛰어들기핫라인 (= 긴급콜센터 ) 은건설업법령준수추진본부에설치된콜센터로서, 주로국토교통대신허가업자를대상으로건설업에관한법령위반정보를통보 ( 신고 ) 받는창구이다. 따라서신고대상사안은주로 [ 건설업법령준수가이드라인 ] 에기재된법령위반사항또는법령위반의우려가있는사항이다. 2014년도의경우주로하도급대금의지불에관한것과주임기술자설치에관한것이법령위반의 45) 국토교통성홈페이지, 建設業フォローアップ相談ダイヤル 를참조하여작성 46) 국토교통성홈페이지, 駆け込みホットライン - 建設業法違反通報窓口 를참조하여작성 제 5 장선진외국의건설공사불공정거래방지제도등실태조사 135

171 주된내용으로보고되고있다. 일본의국토교통성은가이드라인의책정과더불어관계기관인지방정비국과지방공공단체등행정기관, 건설업단체, 상공회의소, 상공회등민간기관과원도급자의현장대리인, 감리기술자, 공사현장소장등은물론, 전문공사업자 ( 하도급자 ) 등건설공사에직접종사하는사람에게도이의주지보급과일반화를위하여노력을하고있으며, 법령의실효성을확보하기위하여실태조사 ( 하도급거래등실태조사 ) 도병행하고있다. (3) 건설업거래적정화센터 47) 건설업거래적정화센터는공익재단법인 건설업적정거래추진기구 에설치된고충상담창구로서건설공사의도급계약을둘러싼원 하도급간의고충이나분쟁을상담할수있다. 신고또는상담할수있는고충사항으로는건설공사의도급계약과관련하여곤란한일이일어났지만, 어떻게하면좋을지모르는사람에게그해결방법을조언하고, 어디에상담하면좋은지를모르는사람에게상담처인관계행정기관또는분쟁처리기관등을소개한다. 예를들어, 계약서를교부받지못했을경우, 계약서에지불방법또는기일등이명확하게기재되지않은경우, 원 하도급간에거래대금지불과관련한갈등이있는경우, 대금지불시의부당감액으로곤란한경우, 그외건설업법령등에위반하여불이익을받고있는경우등이다. 알선, 조정, 중재등의분쟁해결수속은직접실시할수없지만알선, 조정, 중재등을희망하는자에대해서 건설공사분쟁심사회 등의분쟁처리기관을소개하고신청시서류작성등의조언을하기도한다. (4) 건설공사분쟁심사회 48) 일본에서는당사자의신청이있는경우, 건설공사의도급계약과관련한분쟁의 47) 公益財団法人建設業適正取引推進機構홈페이지 ( 건설업거래적정화센터 ) 를참고하여작성 48) 국토교통성홈페이지 ( 건설공사분쟁심사회 ) 참조 136 건설공사참여자간불공정거래관행개선방안연구

172 처리를위하여 건설공사분쟁심사회 ( 이하심사회 ) 를국토교통성본성및광역지방자치단체 ( 도도부현 ) 에설치하여화해알선, 조정, 중재를하고있다. 심사회는건설공사의도급계약을둘러싼분쟁의해결을도모하는준사법 ( 재판외분쟁처리 ) 기관이다. 공사의누수등결함 ( 하자 ) 이있음에도불구하고보수해주지않거나, 공사대금을지불해주지않는등건설공사의도급계약을둘러싼분쟁을해결하기위해서는건설공사에관한기술, 거래관행등의전문적인지식이상당히필요하다. 따라서심사회는이러한건설공사의도급계약에관한분쟁에대해서전문가에의해공정 중립인입장에서신속하고간편한해결을도모할것을목적으로하여, 건설업법에근거해설치된공적기관이다. ( 건설업법제25조 ). 하지만, 심사회는, 건설업자를지도 감독하거나기술적인감정을실시하는기관은아니다. 또한, 부동산의매매에관한분쟁, 설계에국한된분쟁, 공사에수반된근린과의분쟁, 직접계약관계에없는원도급과재하도급간의분쟁등은취급하지않는다. < 표 5-9> 건설공사분쟁심사회의업무처리절차 업무절차 발생 당사자의일방또는쌍방이국토교통대신 ( 장관 ) 허가의건설업자인경우 당사자쌍방이건설업자이지만, 허가한광역지방자치단체장이다른경우 주요내용 당사자일방만이건설업자이면서광역지방자치단체장허가업자인경우 당사자쌍방이건설업자이면서, 허가한광역지방자치단체장이같은경우 신청중앙심사회 ( 국토교통성본부 ) 각광역지방자치단체심사회 수리 심리 해결 신청인과피신청인이증거를가지고주장을피력 - 변호사등법률위원, 건축, 토목등의기술위원, 행정경험자등의일반위원 - 알선, 조정, 중재를통한해결 출처 : 건설공사분쟁심사회의업무처리절차참조 제 5 장선진외국의건설공사불공정거래방지제도등실태조사 137

173 3. 시사점 이상에서미국과일본의건설공사참여자간의불공정거래관련제도및정책등에대해논하였다. 이러한제도및정책사례등으로부터다음과같은시사점을얻을수있다. 미국의불공정거래방지관련제도분석사례에따른시사점은다음과같다. 첫째, 수평적ㆍ상생적협력모델로서의생산체계구축이필요하다는점이다. 우리나라건설참여자간불공정거래의주된원인은참여자간수직적계약관계에의한우리나라특유의 갑-을 문화라고할수있다. 미국의건설산업역시건설참여자간많은불공정사례를발견할수있었으며, 최근까지이어지는지속적인개선노력에도불구하고계약서상불공정조항들이여전히존재함을확인할수있었다. 이러한불공정조항들은계약당사자간분쟁으로발전할가능성을많이내포하고있었으며, 실제적으로미국건설산업에서는이러한분쟁과관련한법적인컨설팅서비스를제공하는등의부수적인사업영역이활성화되어있다. 우리나라와미국의건설산업에서이러한불공정사례들로인한분쟁을해결하는근본적인차이는, 계약또는분쟁당사자를어떠한관계 ( 예 : 수평적또는수직적 ) 로설정한것인가에있다. 미국의사례를비교할때, 우리나라건설공사의불공정거래를해소하기위한제도적인장치는국가계약법, 건산법, 하도급법등에서볼수있듯이기본적인틀에서높은완성도를가지고있다고판단된다. 그러나미국의건설산업에서참여자간의관계가서로이해를극대화하기위한상생적인협력모델을추구하는반면에, 우리나라의건설계약관행은발주자 원도급자 하도급자 2, 3차하도급자 근로자및자재ㆍ건설기계업자로이어지는수직적갑을관계이며, 이는다양한유형의불공정거래관행을초래하고있다. 또한분쟁의해결역시하위계약관계의건설참여자들에게불리하게적용될여지가많은한계가나타난다. 138 건설공사참여자간불공정거래관행개선방안연구

174 우리나라의건설산업에서수직적계약관계에의한불공정관행을개선하기위해서는, 파트너링프로그램, 이익단체로서각참여자를대표하는협회및단체의활성화, anti-bid shopping, 공정거래자율준수프로그램, 하도급대금지급보증의범위확대등이필요할것으로판단된다. 둘째, 참여자들을대표하는이익단체의활성화를통해참여자간의불평등한지위를개선할수있다는점이다. 이익단체로서각참여자를대표하는협회및단체의활성화는, 건설산업에서계약관계에있는건설참여자들의불평등한지위를개선하는데크게기여할것으로여겨진다. 건설산업의경쟁적인입찰구조로인해, 입찰자들은계약관계에서상대적으로열등한지위에놓일수밖에없으며, 이러한특성은건설생산체계의하부로갈수록더욱심화되는경향이있다. 우리나라에도미국의건설산업과마찬가지로, 대한건설협회, 대한전문건설협회, 대한설비건설협회, 대한건설기계협회, 전국건설노동조합등의단체들이존재한다. 하지만미국의각종협회및단체들은집단의이익을도모하기위해자생적으로조직화된측면에강하다. 따라서구조적으로존재하는건설산업의참여자간불공정거래관행을개선하기위해서는정치, 사회적인인식의전환과전향적인공감대형성이요구되며, 여러관련단체가참여하는공개적논의를통해관변적성격의협회와단체들이참여회원들의이익을실질적으로보장하는이익단체로서활동할수있는토대를제공할필요가있다. 셋째, 원도급자가하도급금액을낮출목적으로진행하는하도급공사재입찰행위를방지하기위해, 미국의일부주에서시행되는 anti-bid shopping 제도의개념을활용할필요가있다는점이다. 우리나라에서는 bid-shopping을비윤리적이고불공정한관행으로여겨, 입찰단계에서이를원천적으로금지하고있다. 그러나우리나라건설업체들의실질적인정부발주공공공사입찰과정을살펴보면, 해당업체에등록된협력업체들로부터입찰에필요한견적을받은후그중최저가의견적을토대로입찰에참여하고, 낙찰을받으면등록된협력업체들을상대로하청입찰을실시하여최저가의투찰자를하도업 제 5 장선진외국의건설공사불공정거래방지제도등실태조사 139

175 체로선정하여자신의이익을보전하고공사를진행하는실정이다. 따라서입찰당시원도급업체가하도급업체로부터견적을받아입찰에참여하는경우, 해당하도급업체의명단과하도급금액을동시에제출토록하는제도에대한검토가필요하다. 넷째, 자발적으로참여하는공정거래자율준수프로그램을적용하는것이바람직하다. 공정거래자율준수프로그램은우리나라건설산업에서도공정거래위원회의주도하에대기업을중심으로기업들에의해서도입, 운영되어지고있다. 그러나대한건설협회에따르면이프로그램을운용하고있는건설사는정부발주공공공사에참여하고있는대형사에국한된전체의절반정도에머무는수준이다. 미국은대형건설업체중심의수동적인조사가아닌기업의자발적인참여를통해조사가능동적으로이루어지고있다는점에서시사하는바가크다. 다섯째, 하도급대금지급보증범위의확대적용이다. 우리나라건설산업의불공정거래관행를개선하기위해서는하도급대금지급보증범위를확대할필요가있다. 건산법에서는원도급자로부터하도급대금의지급을보증하기위하여미국의밀러법과유사한조항 ( 예 : 건산법제34조의 2, 제35조 ) 을두어하도급자를미지급으로부터보호하고있다. 현행하도급대금지급보증은제1차하도급자만을대상으로하며, 제2, 3의하도급업자및건설기계ㆍ자재공급업체는그대상에서제외되어있으나, 미국의건설산업지급보호법의경우모든참여자가해당대상이된다. 그러므로모든건설공사참여자들을만약에발생할수있는미지급으로부터보호할수있는하도급지급보증범위의확대와이에대한제도적장치가필요하다. 한편, 일본의불공정거래방지제도및정책사례를통해도출할수있는시사점은다음과같다. 첫째, 건설공사의품질확보 ( 품확법 ) 를위해이를위한발주자의책무에대한규정을강화한 발주관계사무의운용에관한지침 을마련하여각발주자가발주관계사무를적절하고효율적으로운용할수있도록하였다는점이다. 우리나라의경우건설공사의품질확보와불공정거래의원인을차단하는노력이미흡한점에서볼때, 참고할만한것으로판단된다. 운용지침의주요내용은예정가격의적정한 140 건설공사참여자간불공정거래관행개선방안연구

176 설정, 저입찰가격조사기준등의적절한설정, 계획적인발주, 원활한설계변경, 사업의특성등에따라선택할수있는다양한입찰계약방식의도입및활용을평가하여지나친가격경쟁을시정하는것등이다. 이러한사항은발주자의책무와관련하여각공공발주자가개정법의목적이나기본이념에충실한발주관계사무를실시할수있도록명확히하고있다. 둘째, 건설업법령준수가이드라인 을통해법위반및불공정행위에대한통제를강화하고있다는점이다. 이러한가이드라인은건설산업에서불공정한거래의구체적기준과예시를제공함으로써발주자및건설공사참여자가이를준수하고공정한계약문화를정착시키고자하는것이다. 즉발주자, 건설업자와관련한복잡한법령에따른준수사항을일목요연하게정리하여, 이를사전에숙지하도록함으로써, 무지에의한위법등불공정행위를사전차단하려고노력하고있다. 이러한건설업법령준수가이드라인은공공및민간에공히적용되는것으로일본은 발주자 수주자간의건설업법령준수가이드라인 과 원도급자간의건설업법령준수가이드라인 등으로구분하여건설공사참여주체간불법 불공정행위를방지하기위한법령준수가이드라인을설정하여운영되고있다. 구체적으로발주자-수주가간의건설업법령준수가이드라인은발주자로서의책무와공정한행위를구체적으로정의하여규정하고있어, 발주자의책임및의무규정이다소미약하고각종법령에관련규정이혼재되어있는우리의상황에비추어매우중요한시사점을제공한다. 셋째, 발주자의책무를명확히함에따라발주자에게부족한업무도가시화되어이에따른발주자지원업무제도가도입, 운영되고있다는점이다. 이러한발주자의역량을보강하고업무부담을경감하여보다효율적으로발주자로서의역할을수행하도록하기위한발주자지원업무를위한컨설팅용역발주도증가하고있는상황이다. 넷째, 최근법률 ( 입계법 ) 개정으로덤핑방지가하도급자의보호와공사의품질에미치는영향이크다는인식하에입찰참가자에게응찰금액의내역서를제출하도록요구하고발주자가확인하는제도를도입하였으며, 계약의적정한이행을위해수주자가작성, 제출하는시공체제대장을소규모공사까지확대하였다는점이다. 이는 제 5 장선진외국의건설공사불공정거래방지제도등실태조사 141

177 우리나라의덤핑방지제도와건설공사시공대장의내용및운영에참고할만하다고하겠다. 다섯째, 원 하도급자간불공정거래의핵심이되는저가하도급에대응하기위해하도급견적요구시와견적제출시, 내역을명확히하도록함으로써, 보다합리적이고적정한하도급이이루어질수있도록한다는점이다. 하도급대금지불의기준을명확히하고, 보증및조기현금화의방안을국가에서지원하는것은우리에게시사하는바가크다고할수있다. 마지막으로불공정거래행위및의심행위에대하여상담, 신고, 조언, 중재, 조치건의등이용자의입장을고려하여사안의내용이나경중에따라다양한창구가있어우리나라에적용될수있다고판단된다. 142 건설공사참여자간불공정거래관행개선방안연구

178 제 6 장건설공사불공정거래관행개선방안

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180 CHAPTER 6 건설공사불공정거래관행개선방안 본장에서는이상에서의연구결과와해외사례조사연구의시사점등을반영하여, 건설공사참여자간의불공정거래관행방지의기본방향을설정하고, 이러한방향에 따른개선방안과추진전략을제시하였다. 1. 기본방향 이상에서공사참여자간의불공정거래실태, 요인및불공정거래방지제도의평가와외국의불공정방지제도사례와시사점을분석하였다. 실태분석결과, 발주자우위의수직적계약관행과공사비의부족, 공사대금지불과관련한불공정행위의불공정수준이가장높아이에대한개선이시급한것으로나타났다. 제도의실효성에대해평가한결과전생산단계에서조사, 적발, 처벌등집행과관련한제도의실효성이부족하며, 각종조사및분쟁조정기구역시실효성이낮은것으로나타났다. 생산단계별로살펴보면, 발주자-원도급자와관련한제도에서설계변경에의한계약금액조정과지연공사간접비지급제도는중요한반면성과가낮아개선이시급한과제로나타났다. 원-하도급관계에서는예방제도의실효성이높은것으로나타났는데조정및상벌등후속조치의중요도대비성과는비교적낮은것으로나타나예방-집행제도간의제도간정합성이부족한것을알수있다. 자재, 기계, 제 6 장건설공사불공정거래관행개선방안 145

181 근로자등생산요소와관련하여표준계약서제도의실효성은높지만자재대금지급확인제도는개선이시급한것으로나타나이에대한검토가요구된다. 이상의결과를종합적으로살펴볼때, 현재불공정거래방지제도는원-하도급관계를중심으로규정되어있어상대적으로다른생산단계참여자에대한보호가부족하며, 예방규정의실행력을담보하는집행규정에대한보강이요구되는것을알수있다. 특히집행규정의실효성저하는다기화된소관부처의유기적업무연계가부족한점에기인한것으로판단된다. 또한제도에대한홍보와불공정에대한인식개선, 공정거래문화의정착등도향후개선되어야할것으로파악되었다. 따라서이하에서는이러한분석및평가결과와외국사례의시사점등을종합적으로고려하여불공정행위예방단계의개선방안, 불공정거래방지제도의집행력을강화하기위한개선방안, 홍보및교육과관련한개선방안, 건설공사참여자간공정거래여건조성이라는큰틀에서논의를진행하고자한다. < 그림 6-1> 불공정거래관행개선의기본방향 146 건설공사참여자간불공정거래관행개선방안연구

182 2. 개선방안 1) 불공정거래예방적차원의방안 (1) 종합심사낙찰제의공사비적정성심사강화 현황및문제점적정공사비에대한시각은건설공사참여자에따라서각기다르다. 그러나일반적으로적정공사비란 건설업자가최소한직접공사비와현장경비를충당할수있는수준의공사비, 건설근로자에게는도시가계평균소득수준의인건비 라고생각할수있다. 공정거래환경조성을위해적정공사비확보가중요하다는것은건설공사참여자모두가인식하고있지만, 현행제도아래서는적정공사비확보에한계가존재한다. 경쟁입찰방식이적용되는건설공사의경우, 건설업체간의가격경쟁이발생하기때문이다. 실제로제3장의분석에서도적정공사비를확보하지못하는문제가저가하도급등건설공사의불공정거래행위를유발하는주요원인으로나타났다. 2016년1월1일부터시행되는종합심사낙찰제에서는최저가낙찰제에서의입찰가격적정성심사제도 49) 대신에각입찰자의입찰가격과공사수행능력, 사회적책임등을평가하여합산점수가가장높은자를낙찰자로결정하게된다. 국가계약법제42조제7항의개정 ( 안 ) 에서는 각중앙관서의장또는계약담당공무원은제4항에따라각입찰자의입찰가격과공사수행능력, 사회적책임등을평가하기위해종합심사낙찰제평가위원회 ( 이하이조에서 " 위원회 " 라한다 ) 를둘수있다. 라고하여 49) 2015 년까지 12 월 31 일에종료되는최저가공사의경우응찰가에대한제한은없으나 65% 이하로응찰할경우입찰금액적정성심사를하여부적정공정이없을경우낙찰자로선정되며건설공사비는적격심사기준을적용하는 100 억미만의건설공사의경우추정가격의 85% 안팍으로결정되고공사규모 300 억원이상의최저가공사의경우 70% 대에서결정된다. 제 6 장건설공사불공정거래관행개선방안 147

183 입찰금액의적정성심사제도의변경을시도하고있다 50). 따라서구체적인낙찰가심사기준은아직마련되어있지않지만, 최저가낙찰제를대체하여종합심사낙찰제를적용하는 300억원이상의공사에서는물량내역서에기초한입찰가를입찰참가시심사하여낙찰자를결정하는방식으로입낙찰제도변경된다. 국가계약법시행령입법 ( 안 ) 에는최저가낙찰제도에서적용하였던사후적인입찰가적정성심사제도가페지되고사전적물량내역서를근거로한낙찰가심사방식을적용하기때문에입찰참가자가종합평가심사점수를높게받기위하여낙찰가를낮추어적정공사비확보가어려워질가능성이존재한다. 적격심사공사의경우지속적인제도개선을통해낙찰가가입찰가의 85% 수준에서결정되고있다. 그러나종합심사낙찰제로바뀔경우 70% 대수준에서낙찰률이결정될것이라는주장이있어, 적정공사비확보문제가제기될수있다. 아직종합심사기준이마련되어있지않기때문에입찰자의입찰가격심사에서최저낙찰률수준을정하고있지는않지만, 만약개정전최저가낙찰제도의입찰가격적정성심사대상수준으로낙찰률 (70%) 이정해지거나적격심사와같이낙찰가하한선을정할경우적정공사비를확보가어려워진다. 50) 국가계약법제 42 조제 6 항중 따라입찰금액의적정성을심사하는경우에는입찰자의입찰가격 ( 공종별입찰가격을포함한다 ), 자재, 인력및기계조달가격의적정성등을종합적으로 를 따른입찰을실시하려는경우공사의규모, 특성등을 로하고, 같은조제 7 항중 입찰금액의적정성을심사하는경우에는입찰금액적정성심사위원회 를 각입찰자의입찰가격과공사수행능력, 사회적책임등을평가하기위해종합심사낙찰제평가위원회 로, 의심의를거쳐야한다 를 를둘수있다 로한다. 로개정하고있다. 148 건설공사참여자간불공정거래관행개선방안연구

184 < 표 6-1> 종합계약심의제도입법 ( 안 ) 국가계약법시행령제 14 조 ( 공사의입찰 ) 1 각중앙관서의장또는계약담당공무원은공사를입찰에부치려는때에는다음각호의서류 ( 이하 " 입찰관련서류 " 라한다 ) 를작성하여야한다. 다만, 제 42 조제 4 항에따라낙찰자를결정하는입찰 51) 에대하여는입찰에참가하려는자에게제 2 호의물량내역서를직접작성 ( 중앙관서의장또는계약담당공무원이교부하는물량내역기초자료를참고하여작성하는경우를포함한다 ) 하게할수있다. 7 제 6 항의산출내역서는제 1 항제 2 호의물량내역서에단가를적는방법으로작성하여야한다. 국가계약법시행령제 42 조 ( 국고의부담이되는경쟁입찰에서의낙찰자결정 ) 1 3 ( 현행과같음 ) 4 각중앙관서의장또는계약담당공무원은다음각호의공사입찰에대하여는각입찰자의입찰가격과공사수행능력, 사회적책임등을평가하여합산점수가가장높은자를낙찰자로결정한다. 1. 추정가격이 300 억원이상인공사 2. 문화재수리등에관한법률제 2 조제 1 호에따른문화재수리를위한공사 6 각중앙관서의장또는계약담당공무원은제 4 항에따른입찰을실시하려는경우공사의규모, 특성등을고려하여기획재정부장관이정하는심사기준에따라세부심사기준을정하고, 입찰전에입찰에참가하려는자가그기준을열람할수있도록하여야한다. 7 각중앙관서의장또는계약담당공무원은제 4 항에따라각입찰자의입찰가격과공사수행능력, 사회적책임등을평가하기위해종합심사낙찰제평가위원회 ( 이하이조에서 " 위원회 " 라한다 ) 를둘수있다. 제 86 조 ( 대안입찰의대안채택및낙찰자결정 ) 6 각중앙관서의장또는계약담당공무원은대안을제출한자가없거나, 제 5 항에따른낙찰자가없는경우에는원안입찰가격이예정가격이하로서최저가격인입찰을제출한자부터순차적으로다음각호의방법에따라낙찰자를결정한다. 1. 추정가격이 300 억원이상인공사 : 제 42 조제 4 항에따라각입찰자의입찰가격과공사수행능력, 사회적책임등을종합평가하여낙찰자를결정 출처 : 국가계약법시행령개정 ( 안 ) 개선방안 종합심사낙찰제도에서건설공사비의적정성을확보하기위해서는심사대상공사에서적정하도급공사비와건설근로자의적정임금을보장하는방안이강구되어야한다. 구체적으로, 최저가제도에서도입하였던입찰가적정성심사기준과같이물량내역서의공정별입찰금액을심사할수있는기준을마련하여사전에낙찰가의적정성을심사하여지나치게낮은가격으로응찰할경우종합심사평가에서감점을부여하도록한다. 저가투찰을방지하는예시적인방안은다음의 < 표 6-2> 와같다. 제 6 장건설공사불공정거래관행개선방안 149

185 < 표 6-2> 종합심사낙찰제도의저가투찰방지방안 저가투찰방지방안 ( 안 ) 공종기준금액인공종별조사금액보다 15% 이상낮은공종에대해서입찰가적정성심사를하도록함 * 대부분의입찰참가자가가격경쟁을할경우특정공정을일률적으로낮추는경우가있기때문에적정공사비를확보하기위해서는특정공정에대한입찰가를지나치게낮추는것을방지하여야함전체공사비에서비중이높은공정의응찰가가발주기관이산정한가격보다일정비율 ( 예컨대 15%) 이상으로낮은경우에는부적정공사비로간주하여감점부적정공정으로판정된공정에대해서는하도급계획서를포함한추가사유서를제출받아종합평가심사위원회에서심사하여소명낙찰자선정 : 종합평가점수가가장높은자를낙찰자로결정 (2) 지연공사간접비지급기준마련 현황및문제점 공사계약일반조건 제23 조는기타계약으로인한계약금액의조정에대해실비를초과하지않는범위내에서조정할것을규정하고있으나, 현재 총사업비관리지침 제100조제1항목은공기연장에따른계약금액의조정을자율조정항목에서제외하고있다. 이로인해발주처가공기연장에따른공사금액증액의집행조항이없다는이유로적정공사비를지급하지않는경우가발생하며이를둘러싼갈등이심화되고있다. 최근공사연장사유가발생할때시공사의인건비등추가비용을반영하지않는발주자의행위에대해시공사가간접비청구소송을제기한경우가크게증가하여 2014년전국기준 32건의소송이진행중이라는사실은공사비를둘러싼분쟁이심화되고있다는사실을보여준다. 개선방안실제로공기연장이빈번하게발생하고있음에도불구하고예산의편성을담당하는부처 ( 기재부 ) 와사업부서 ( 발주자 ) 의이원화로인해공사비의증액이쉽게이루어지지못하고있음을고려할때, 지연공사간접비를총사업비관리지침상자율조정항목에포함하는방안이필요하다. 150 건설공사참여자간불공정거래관행개선방안연구

186 이를위해지급기준에대한가이드라인을구체적으로마련하는것이선행되어야하며, 현재일종의예비비로기능하는자율조정항목 ( 제100 조 ) 에공기연장으로인한간접비를포함하도록하여적정공사확보가이루어질수있도록해야한다. 52) (< 표 6-3> 참조 ) 그리고자율조정항목의이용실태에대한사후평가도병행하여합리적인제도운영이이루어질수있도록한다. 제 100 조 ( 자율조정항목 ) 1 ( 생략 ) 1~7. ( 생략 ) < 표 6-3> 총사업비관리지침의개정 ( 안 ) 현행개정 ( 안 ) 제 100 조 ( 자율조정항목 ) 1 ( 현행과같음 ) 1~7. ( 현행과같음 ) 8. 공기연장등기타계약내용의변경으로인한계약금액의조정이필요한경우 ( 추가 ) (3) 공사비증액요청발생시처리결과통보규정마련 현황및문제점제3장의불공정행위실태조사결과, 발주자-원도급자관계에서나타나는불공정행위중공사비관련문제의불공정수준이가장심각한것으로나타났는데이러한문제가발생하는데에는크게두가지원인이존재한다. 첫째, 발주자 ( 국토부및공공기관 ) 와예산집행권자 ( 기획재정부 ) 가이원화되어있는구조적한계로인해, 설계변경및물가변동등정당한사유에근거하여발생하는공사비증액요구가제대로반영되지못한다. 둘째, 사업이시작된이후시공자는기투입된사업비용을매몰비용으로인식하게되어해당사업계약에서전적으로불리한위치를갖게되며, 이로인해공사비를절감하고자하는유인을가진발주자가거래상우월한지위를남용하여공사비증액요구를받아들이지않는경우가발생한다. 이러한문제는원도급자 ( 시공사 ) 의적정공사비확보를저해할뿐만아니라후속생산산계에까지정당한대가를지급하게못하는문제를야기하므로해결이필요하다. 52) 외국의경우에도예비비제도를운영 제 6 장건설공사불공정거래관행개선방안 151

187 개선방안시공사가 총사업비관리지침 상자율조정항목과관련한공사비조정을요청하는경우, 발주기관은처리결과를 15일이내통보하며, 자율조정항목이외의공사비증액요구에대해서는시공사의협의요구가발생하는즉시발주처가기재부에게이를통보하고기재부가처리결과를 15일이내에통보하도록총사업비처리지침을개정한다. (4) 하도급자선정과정의투명성제고 현황및문제점불공정행위실태조사결과에서도볼수있듯이, 건설하도급에있어서원도급자의하도급업체에대한재입찰등하도급자선정과정에서의불공정행위의문제가심각하다. 그러나하도급자의선정과하도급대금의결정이사적자치의영역으로간주되어하도급업체선정시원사업자의자의적기준 판단에따라불투명 불공정한방법으로입찰이이루어지는등공정하고투명한하도급자선정및하도급입찰시스템이부재하다. 현행법이하도급관련 bid-shopping을금지하고있음에도불구하고, 하도급계획서기재항목과계약시제출하는하도급대장의기재항목이달라 bid shopping이빈번하게일어나고있을뿐만아니라, 불투명한입찰과정으로인해네고및재입찰을통한저가하도급문제가해소되지않고있다. 하지만, 하도급법의적용및권리구제에서입찰과정의불법 불공정행위는제외되어있어이러한불공정행위에대한구제는불가능하다. 개선방안발주자와원도급자의투명한입찰계약방식을벤치마킹하여, 원도급자하도급자간에도투명하고공정한입찰계약시스템을적용한다. 입찰과정과결과에대한정보공개확대, 공정한하도급거래질서확립을위해공공공사낙찰이후원도급자가 152 건설공사참여자간불공정거래관행개선방안연구

188 이의를제기할수있도록하는규정을원 - 하도급관계에적용한다. 즉. 하도급입찰 종료후, 하도급입찰계약과정에서탈락한하도급자가원도급자에게이의를제기할 수있도록건산법등관련법조항을신설한다. (5) 대금지급관련제도의정비 현황및문제점 1 선급금등공사대금의미지급공공공사의선급금의비중이높아지고있으나하도급자등건설참여자에대해선급금을지급하지않는사례가많아지고있다. 선급금은공사착수에필요한노임및자재확보를위하여우선지급하는것이고하도급자에게도동일한비율로지급되어야하나, 원도급자가이를정해진용도와는다르게유용하여하도급대금, 자재대금등의체불이유발된다. 그러나현행법령상으로는원도급자가선급금을목적대로사용했는지발주자가확인할수있는근거가미약하다. 현재는하도급선급금지급여부만지급후 20 일내에확인이가능하며, 선급금을모두사용한후에사용내역에대한증빙을요구하는것이가능할뿐이다. 그러나이는선제적인지급확인이어렵다는한계를가지며, 선급금을모두사용한후확인이이루어지기때문에유용이확인되더라도반환조치를취할수없다. 또한, 현재시행중인발주자의하도급대금지급확인제도는기성금만적용되는규정으로선급금지급확인에대한의무규정은부재하여, 자재와건설기계대금, 하도급대금은여전히체불위험에노출되어있는상태이다. 대한전문건설협회의실태조사결과에서도선급금관련불공정관행이여전히심각한것으로나타났다. 특히민간공사의경우에는절반에가까운하도급업체가원도급공사의선급급수령비율과동일한비율의선급금을수령받지못하는것으로나타나경우가문제가더욱심각하다.(< 표 6-4> 참조 ) 제 6 장건설공사불공정거래관행개선방안 153

189 < 표 6-4> 원도급공사의선급금수령비율에따른하도급공사선급금수령비율 ( 민간공사 ) ( 단위 : 업체수, %) 구분 대규모 중규모 소규모 전체 동일한비율을적용받음 2 (50.0) 24 (61.5) 141 (57.1) 167 (57.6) 동일한비율을적용받지못함 2 (50.0) 15 (38.5) 106 (42.9) 123 (42.4) 자료 : 전문건설업실태조사분석보고서 (2014) 대한건설정책연구원 148p. 2 대금지급수단과관련한문제원도급자는대금을지급받기전에하도급대금을지급해야하므로주로어음, 외상매출채권담보대출등의수단을이용하여대금을지급하고있으며, 이는자재및건설기계업체, 건설근로자에게까지단계적으로영향을미치게된다. 건산법은원도급자가발주자로부터기성금, 선급금을수령한후 15일이내현금으로하도급대금을지급하도록규정하고있다. 그러나, 대한건설정책연구원조사결과 (2014) 원도급자가현금으로대금을받는비율에비해하도급자가현금으로대금을받는비율이낮으며, 하도급자는원도급자가발주자로부터대금을현금으로수령한비율자체에대해알지못하는비중이높다. (< 표6-5> 참조 ) < 표 6-5> 수급인발주자로부터수령한현금비율로하도급대금현금수령실태 구분 대규모 중규모 소규모 전체 현금비율미만으로지급받지않음 1 (12.5) 23 (35.9) 114 (32.5) 138 (32.6) 현금비율미만으로지급받음 1 (12.5) 12 (18.8) 40 (11.4) 53 (12.5) 현금비율미만으로가끔지급받음 0 (0.0) 3 (4.7) 27 (7.7) 30 (7.1) 현금수령비율을모르므로하도급공사의현금비율이작은지알지못함 6 (75.5) 26 (40.6) 170 (48.4) 202 (47.8) 합계 8 (100.0) 64 (100.0) 351 (100.0) 423 (100.0) 자료 : 전문건설업실태조사분석보고서 (2014) 대한건설정책연구원 146p. 외상매출채권담보대출의경우, 원도급자부도나워크아웃시하도급자가원금과 이자를상환해야하므로하도급자의경영난을가중시키는요인이되고있다 년 8 월기준 177 개종합업체의외담대만기미결제규모는약 2,153 억원 154 건설공사참여자간불공정거래관행개선방안연구

190 규모이며, 사 ( 社 ) 기성지급에현금이외의수단을사용하는것이관행화되어있는 한어음부도 사고, 외담대에의한체불의근절이어려운실정이다. < 표 6-6> 기업규모별원 하도급공사대금수령형태평균비율 ( 단위 :%) 원도급 하도급 구분현금성현금성현금어음기타현금어음결제결제 기타 대규모 중규모 소규모 전체 자료 : 전문건설업실태조사분석보고서 (2014) 대한건설정책연구원 79p. 건설업자의건설기계임대료어음지급관행역시여전하며, 민간공사뿐아니라공공공사의경우도어음지급관행만연되어있다. 원 하도급자가발주자로부터현금으로대금을지급받고건설기계임대료는어음으로지급하는경우가많은데, 건설기계임대차계약서작성에도불구하고, 이처럼건설업자가우월적지위를이용하여계약사항을임의대로변경하여적용하는사례가발생하고있다. 개선방안 1 대금체불관련행위를지표화하여평가하고이를입찰시반영현재불공정거래행위는대기업이수행하는공사보다는규모가작은공사에서많이일어나고있으며, 규모가작은기업일수록비용이나인력의문제로인해상위단계생산자의불공정거래행위를체계적으로입증하기가어려운구조를갖고있다. 따라서원-하도급구간에서는불공정거래행위로부터특히중소업체를보호하기위한방안이필요하다. 이를위해불공정행위를지표화하여객관화된기준을마련하고, 이를바탕으로상위단계생산자의우월적지위남용을규제하는체계를정립해야한다. 구체적으로, 대금체불의규모와빈도, 체불업체와피해업체간매출액비교를 제 6 장건설공사불공정거래관행개선방안 155

191 통한상대적회사규모차이등을종합적으로고려한대금지불평가지표를마련해야 한다. 2 외상담보대출채권제도개선외담대는사실상구매기업 ( 예 : 원도급자 ) 에대한신용대출을판매기업 ( 예 : 하도급자 ) 에대한대출로포장한제도이다. 외담대미결제시매출채권발생자인기업에대한제재는은행자율에맡겨져있고연체등록의제재만이루어지고있어구매기업의상환을유도하는제도적유인이없다. 구매기업의미결제시연체등록, 은행거래정지, 연체이자부담등모든부담은판매기업에게귀속된다. 따라서외담대를융통할수있는펙토링금융등을활성화하거나건설관련공제조합의외상담보채권의매수등외담대제도개선을위한적극적인조치가필요하다. (6) 대금지급보증제도강화 현황및문제점 1 하도급대금지급보증현황대한건설정책연구원 (2014) 의연구결과공공공사의하도급공사지급보증서교부율은 45.7% 이며, 민간공사의하도급공사지급보증서교부율은 35.1% 로여전히낮은수준을보이고있다. 대한건설정책연구원 (2014) 에따르면, 지급보증서의미교부사유중 원사업자의교부거부, 원사업자와의합의에의한미교부 의비중이전체응답의약 80% 수준으로나타났다. 2 자재, 건설기계, 건설근로자관련지급보증의형식화 2013 년 6월부터건설기계에대해서는대금지급보증을의무화했으나, 자재와건설근로자임금에대해서는포괄대금지급보증이외의대책이없는실정이다. 건설기계임대료지급보증제도의경우소액임대료에대한면제조항을악용한이른 156 건설공사참여자간불공정거래관행개선방안연구

192 바 쪼개기계약 등제도의사각지대가급증하고있다. 제도활성화를위해보증서발급절차간소화, 보증서발급의무위반시과태료인상등의조치가도입되어 2015 년 8월기준으로국토부산하기관의보증서발급률은 91.7%, 민간부분을포함한발급건수역시 2014년대비 1,500건증가했으나 53) 실질적인보호는이루어지지않고있음을보여준다. 3 보증지급기관의지급책임회피보증기관 ( 건설공제조합 ) 의불공정한약관규정등으로인해하도급대금지급보증제도에따라보증기관이보증금을지급하여야하는경우에도책임을회피하는문제가있다. 원도급자에게대금지급보증서를교부받은경우에도보증기관의자체약관등으로인해보증금지급을거절당하거나보류되고있는것이다. 공정위는보증기관의횡포를방지하고자보증책임범위법제화와보증금지급기일을의무화하는하도급법을개정 시행 ( ) 하고있다. 이에따르면보증책임은원도급자의부도 파산, 폐업, 영업정지, 등록말소, 법정관리신청, 하도급대금 2회미지급, 제3채권자의압류 가압류등에대해발생하며, 지급기일은수급사업자의보증금지급요청시 30일이내하도록규정되어있다. 그러나보증기관의이행을담보할제재규정이없어실효성이미흡하다. 개선방안 1 하도대지급보증면제구간의삭제현재신용평가 A등급이상의건설업체에게는하도급대금지급보증을면제해주고있어분식회계등으로 A등급을유지하다부도를내는경우그피해규모가매우커지는문제가발생하고있다. 따라서하도급지급보증에대해서는예외를두지않도록개선하는것이필요하다. 53) 국토교통부건설경제과보도자료 국토부산하기관건설기계임대료지급보증발급률급증 ( ) 제 6 장건설공사불공정거래관행개선방안 157

193 2 보증금액상향조정및연간보증한도설정을통한보증의안정성제고점진적인보증금액상향조정을통해거래의안정성을도모하고장기적으로는이행보증과지급보증으로거래관계와책임을명확히양립시켜야한다. 이를통해공사이행의무와지급의무를건설업체가자체적으로책임져사적자치를보장하면서도시장의효율성을제고할수있도록보증금액을공사대금의 100% 수준으로강화할필요가있다. 또한자재업체와관련한불공정거래행위를해소하기위해보증발급업체의공사수행규모등을토대로연간보증한도를설정하여적용하는방식으로포괄대금지급보증을강화해야한다. 건설기계임대료지급보증의경우소규모대상에대한보증발급업무가불편하고일대로대금을지급하는현실을반영하는것이어렵다는문제등이존재하므로연간보증한도를설정하는방식이필요하다. 이러한제도개선을통해생산의하위단계참여자는보증청구를이용하여대항권을확보할수있다는점에서불공정거래로인한피해보호가이루어짐과동시에, 거래에따른책임설정과그보장이명확해지므로거래효율성제고를도모할수있다. 3 보증기관의보증책임강화보증기관의보증책임이하도급법에명백히법제화되어있음에도불구하고, 보증기관의자체불공정약관으로보증책임을회피하는것을방지하기위해보증기관의의무회피에대한제재규정을신설해야한다. 4 자재대금지급보증및노무비지급보증제도도입자재대금보증의경우실태조사에서건설공사불공정거래행위근절을위한제도의중요도가매우높게나타나고있다. 또한노무비지급확인제도의형식적운영을보완하기위해공공공사에서건설근로자임금지급보증제를우선도입하는것이필요하다. 구체적인사항으로 ⅰ) 원ㆍ하수급인의직접시공부분에대해도급계약체결시원ㆍ하수급인이발주기관에임금지급보증서제출을의무화하며, ⅱ) 일정기간 ( 대략 158 건설공사참여자간불공정거래관행개선방안연구

194 3개월 ) 동안체불이지속될경우, 근로자는보증기관에체불임금을청구할수있도록제도적기반을구축하고, ⅲ) 건설업체를대신하여보증기관이일정한도 ( 대략 3개월분 ) 의체불임금을선 ( 先 ) 지급하고, 건설업체에대해구상권을행사하도록하는규정을마련하는것이다. 이와관련하여최근공정거래위원회에서건설기계표준임대계약서에보증서지급여부를묻는조항을추가하기로한사례를참고하여향후자재및건설근로자표준계약서에도이를반영하는방안도검토해볼수있다. 5 지급보증이행내역공개건설공사생산단계전체의지급보증을강화하는틀속에서제도운영사항및결과를건설공사참여자가열람할수있게공개한다. 이는정보의공유를통한역선택을방지하고시장자율적으로효율적인사업체를선택할수있는기반을조성하여건설공사의불공정행위를방지하는동시에산업의효율성을제고에기여할수있다. 구체적인정보공개는후술하는 건설공사불공정행위정보센터 ( 가칭 ) 를활용한다. 2) 불공정거래방지제도의집행력강화 (1) 불공정행위조사및적발체제의강화 현황및문제점아무리합리적으로제도가설계되었다고하더라도예방제도만으로불공정행위를해소하는데는한계가있으며, 지속적으로불공정행위에대한조사및적발을통해집행력을강화하는것이요구된다. 실제로 4장의제도분석결과불공정행위를예방하기위한제도들이다양하게도입되어있음에도불구하고해당제도의실효성을확보할수있는집행수단및조사, 처벌장치가미비하여예방제도의실효성까지낮게나타나는결과를볼수있었다. 특히각생산단계모두에서공통적으로각종불공정행위조사및신고센터등의 제 6 장건설공사불공정거래관행개선방안 159

195 실효성이낮은것으로나타났으며, 이는조사 신고센터가국토부, 공정위, 감사원, 권익위등으로분절되어유기적인정보의통합을통한효율적대응이미흡하다는실정을보여준다. 또한불공정행위조사및적발이상시적으로이루어지지못하고일회성으로이루어지는경우도발생되고있다. 아울러, 불공정행위에대한신고센터도여러부처에서제도를운영하여이를해소하고있지만, 이러한신고의활성화를위한유인조치도미흡하다. 개선방안 1 건설공사불공정거래정보센터 ( 가칭 ) 의구축각개별기관으로분산운영되고있는불공정거래조사, 신고, 적발과이들불공정행위에대한분쟁조정결과등을하나의정보시스템에연계하여종합적으로불공정거래실태를파악하고이에대해신속하게대응할수있도록통합시스템을구축한다. 개별부처의권한을통합하는데에는현실적문제가존재하므로수요자중심의관점에서불공정행위의신고와해당신고의처리결과를신속하게볼수있는통합시스템을구축하는것이필요하다. 이를위해국토부, 감사원, 공정위, 기재부, 지자체등관련부처의 DB 를통합하여관리하고, 장기적으로는후술하는 분쟁조정위원회, 건설공사통합대금지급모니터링시스템 을아우르는인프라의구축이필요하다. 이를통해궁극적으로건설공사와관련한모든정보를한곳에서파악하고그를바탕으로불공정거래행위에대한신고와그에따른행정규제정보가공개되며, 분쟁조정신청과결과확인까지할수있는종합적인관리가이루어질수있도록한다. 2 내부고발제도활성화 발주자등건설참여자의불공정행위신고및적발을위해내부고발제도를활성화한 다. 발주자등건설참여자의불공정거래행위에대한 내부고발 에인센티브를부여함 160 건설공사참여자간불공정거래관행개선방안연구

196 으로써상호견제가가능하도록관련기능을담당하는부서를신설하고포상금지급을 위한예산을확충하는것이필요하다. (2) 분쟁조정제도개선 현황및문제점현재에는불공정행위에대한분쟁의조정이신속하게이루어지지못하거나조정을통해불공정하다고판명된행위자에대한처벌등이형식적이어서불공정행위를방지하는효과가크지않다. 아울러, 여러기관에서중복적으로신고및조정센터를운영하지만분쟁조정과관련하여확실한책임을담당하는주체는부재하다. 현재공정위산하하도급분쟁조정위원회, 국토부산하건설분쟁조정위원회, 기획재정부에국가계약분쟁조정위원회, 행정자치부의지방계약분쟁조정위원회등각종분쟁조정기구가분산되어있으며, 분쟁조정의대상도서로혼재되어있는실정이므로이들분쟁조정위원회의역할및기능의재정립이요구된다. 이러한구조속에서불공정관련분쟁을해결하는데에는적정수준보다많은비용과시간이소요되므로보다신속한처리, 조정이필요하다. 방안 1 현장대응분쟁조정기구의설치건설공사현장에관련건설업체의전문가, 변호사및분쟁조정위원으로구성된분쟁조정기구를설치하여현장에서발생하는문제를신속하게해결하도록유도한다. 단기적으로는국토부의불공정거래행위해소센터와현장대응분쟁조정기구를연계하여현장에서해결되지않는문제에대해보다전문적이고객관적인결과를도출하도록유도하고행정적처벌이가능할수있도록한다. 2 컨트롤타워로서 건설공사통합분쟁조정위원회 ( 가칭 ) 를마련 장기적으로분쟁조정기관으로종합적인역할을수행하고최종적인책임을갖는 제 6 장건설공사불공정거래관행개선방안 161

197 건설공사분쟁조정위원회를신설한다. 위원회는관련부처를잇는허브의역할을담당하여, 사적조정에의해분쟁이해결되지않는경우분쟁해결을위한소관부처가되어, 해당분쟁사항을전달하고그에대한처리가이루어질수있도록관리하는역할을담당한다. 이를통해부처간업무중복을막는동시에확실한권리구제가가능하도록한다. 또한분쟁사항에대한분석을통해분쟁이빈번한사항의책임소재를분명히하는역할을담당하도록한다. 책임소재가불분명한사안에대해분쟁이발생하는경우에는하위단계생산자의주장을우선적으로반영하고, 입증책임을상위단계생산자에게부여 ( 상위단계생산자가면책사유를소명하지못하는경우페널티를부과 ) 하는방식을생각할수있다. 실제로건설공사시발생하는소음과분진에대한민원해결책임을발주자에게전적으로일임하면서부터공사장주변의소음과분진등에대한민원이현저히감소하였다. (3) 처벌및제재조치강화 전체건설공사참여자에대하여불공정행위금지규정을위반할경우가해지는제재를강화하여야한다. 발주자의경우성과평가에반영하며, 원-하도급업자의경우차후입찰시감점조치 ( 서울시의경우하도급법을 3번위반하는업체의입찰자격을박탈하는 3진아웃제도를운영중 ) 제를시행하여야한다. 또한불공정행위조사에따라적발된업체에게가해지는행정적제재수단 ( 과징금및영업정지기간 ) 을강화하는것이필요하다. 그리고건설기계임대료체불건설업자처벌강화 ( 건설기계대급지급보증미발급건설업자에대해시정명령제도폐지하고, 즉시처벌로개선하는등방안강구 ) 하고, 건산법에건설근로자임금체불에대한처벌사항신설 ( 임금지급관리규정에대한책임및형사처벌조항신설 ) 을삽입하는것이필요하다. 건산법상하수급인의공사대금보호조항은있으나임금지급관리에대한조항이없기때문에임금지급관리에대한책임이없으며, 위규정위반에대한형사처벌규정이없어규정의취지가 162 건설공사참여자간불공정거래관행개선방안연구

198 무색해지는경우가많아지고있다. 또한발주자의불공정거래행위등에대해서는 공기업경영평가 에반영하고 불공정행위로인한공사비등예산절감은경영평가시불인정하도록조치한다. (4) 건설공사통합대금지급모니터링시스템구축 현황및문제점먼저현재발주자에게확인의무를부여하는현행지급확인제도는조달청이운영하는 하도급지킴이, 서울시에서운영하는 대금e 바로 등이존재하나그운영이형식적이라는한계가존재한다. 홍종학 (2015) 이조달청으로부터받은자료에의하면, 2015년 6월말기준으로 하도급지킴이 이용실적은나라장터를통해계약된전체시설공사및 SW용역계약의 0.9% 에불과한수치로나타났다. 54) 홍종학 (2015) 에따르면서울시의 대금e바로 의경우 88% 의이용률을보이는것으로나타났으나 55) 건설사가건설기계사업자명단을고의로누락시키거나신용불량에처한하도급자가타인의계좌를임대료수령계좌로등록한경우건설사가이를악용하는등여전히제도의허점이발견되는것으로나타났다. 현재다양한지급확인제도가발주자에확인의무를부여하고있으나발주자가서류로수백 ~ 수천건의지급여부를확인하기에는현실적으로불가능하여, 지급확인제의형식적운영이불가피하다. 많은발주처에서소수의담당자가여러현장을담당하므로진행감독, 각종공무등이미다양한업무가있는상태에서실질적인점검이이루어지기힘들다. 특히, 공동도급공사같이참여지분별로각자의수급인에게하도급대금등을지급하는경우, 서면으로취합하고확인하는것이거의불가능하다. 공동도급현장의 54) 보도자료 홍종학의 2015 국민참여국정감사 (22) ) 보도자료 홍종학의 2015 국민참여국정감사 (22) 제 6 장건설공사불공정거래관행개선방안 163

199 경우, 원도급자의지분별로하도급및자재 건설기계대금등을지급하므로지급확인을위해서는지분별지급내역을일일이확인해야하다. 이러한한계로인해 노무비및하도급대금지급확인제 가형식적으로운영될수밖에없으며미지급및체불사항은여전히발생하고있다. 일부는감리단에대한위임을통해업무절차와업무량을단축하고체불방지를위한관리는강화하는방향으로제도를개선하고있으나여전히미흡하다. 다음으로, 대금지급확인시스템자체가가지는문제점이다. 대금지급확인시스템은사실상직불제도로원도급자의자금운용제한및하도급자관리 감독권약화, 하도급대금등지급보증과의중복문제가발생되고있다. 일반계좌로운영하므로원도급사가은행에서직접인출이가능하고제3자가압류시체불문제가여전히발생우려되며, 민간기업에서시스템을운영하므로공사정보누출및외담대발행지원등편법적인수익모델로활용될여지가존재한다. 또한발주자별로상이한시스템을구축하여정부차원의종합적인대금지급정보확보가용이하지않다. 건설업계자체 ERP 와의연계비용, 시스템안정성등도문제가되고있다. 방안 : 가칭 건설공사통합대금지급모니터링시스템 구축현재불공정거래해소를위해하도급대금지급확인제도등법적조치를강화하고있으나국토교통부등중앙정부가대금지급관련모니터링을할수있는수단이없어제도실효성이미흡하다. 따라서신규시스템의개발보다는기구축인프라 ( 건설산업종합정보망 (KISCON) 과발주기관별로운영하고있는계약및회계시스템을 ) 를충분히활용하여경제적, 효율적인방식으로가칭 건설공사불공정거래행위모니터링정보체계 를구축하는것이다. 이에먼저가칭 건설공사대금지급모니터링시스템 을구축하는방안으로, 공공발주자별분산된대금지급정보의취합을위한연계망을구축하고, 발주자가원도급자에게지급하는선급금, 기성금과그현금대급지급내역등을하도급자및 164 건설공사참여자간불공정거래관행개선방안연구

200 생산요소관련참여자들이확인할수있도록체계화한다. 발주자와건설산업종합정보망 (KISCON) 간의정보송ㆍ수신을위한연계망을구축하여이를통해발주자가건설공사대장법적통보항목인원 하도급계약및대금지급정보, 건설기계대여업자및부품제작납품업체계약정보를전송하여국토부에서이를종합적으로확인하도록한다. < 그림 6-2> 건설산업정보망체계도 국토교통부산하기관에대해서는대금지급점검및조치결과를국토교통부로온라인보고하는기능을구축한다. 국토교통부 노무비및하도급대금지급확인운영지침 에따라매월보고하는노무비및하도급대금점검결과와조치사항을온라인으로보고할수있도록한다. 이후대금지급점검및조치결과를추가적으로전송받아 KISCON을통해국토부에보고하며, 이행보증과대금지급보증에관한업체별평가결과를공개하여개별업체의운영에대한정보를시장에공유하고참여자들의역선택을방지하는기능을부여한다. 건설사의건설공사대장자동입력기능을구축하여발주자가전송한항목을토대로해당건설사가시스템에자동으로관련내용을입력할수있도록추진한다. 이는앞단계에서발주자가시스템에정보를전송한것만으로건설산업기본법에따라건설공사대장을통보한것으로볼수없고, 건설업체가해당내용을확인ㆍ수정후 제 6 장건설공사불공정거래관행개선방안 165

201 KISCON 을통해발주자에통보하도록하여불공정행위를예방하는구조를의미한다. 이는현재하도급계획서와실제하도급대장상기재항목이일치하지않아현실적으로 bid-shopping 이발생하고있는문제를해결하는데에도도움을줄수있으며, 장부의일원화를통해현재운영중인대금지급감시제도의효과성을높이는데기여할것이라예상된다. 그리고장기적으로는공사실적뿐만아니라불공정거래행위관련실적을한번에평가할수있는시스템으로발전시켜서현재운영중인두레넷의기능까지흡수하여전체생산단계의실적을검토하고계약대상자를선정하는기준으로활용할수있도록유도하는것이다. < 그림 6-3> 건설산업정보망의정보체계 대금지급결과에대한국토교통부의모니터링기능을구축한다. 이는매월하도급, 자재및건설기계대금, 노무비지급점검및조치현황및집계조회, 발생된불공정거래행위에대한처분결과및이력을관리하는기능이다. 장기적으로국토부, 공정거래위원회, 감사원, 지자체가 DB를공유하고신고센터를 166 건설공사참여자간불공정거래관행개선방안연구

202 통합하는시스템을활용하여불공정거래행위를적발하고그에따른제재조치 역시시스템을통해공유되는방향으로운영함으로써, 기관간정보공유를통해 업무의중복과비효율을감소시킬수있다. < 그림 6-4> 건설산업정보망정보처리흐름도 기구축된부실업체조기경보시스템과새롭게도입되는불공정거래행위모니터링체계를통합하여부실및불공정해소를위한종합시스템운영이가능하도록하고, 부실업체와불공정거래행위를사전적으로차단하고, 입력된데이터를바탕으로불공정거래행위발생시즉시적발할수있도록시스템을설계한다. 3) 홍보강화및공정거래문화정착 (1) 불공정거래행위방지제도에대한홍보강화관련종사자설문조사를통해기존제도의홍보가공정한건설문화정착에기여하는정도가비교적중요한것으로조사되었다. 제도의실효성저하원인으로 제도자체에대한홍보가부족하여현장에서제도를인식하지못함 의항목이 점으로나타나제도의홍보또한필요한요소로판단하고있다. 제 6 장건설공사불공정거래관행개선방안 167