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1 사회과학논총제 26 권 2 호 The Journal of Social Sciences Vol. 26, No. 2, pp. 63~89 미국자활지원정책과공공부문의역할변화 * 1) 김은정 * 목차 Ⅰ. 문제의제기 Ⅱ. 미국자활지원정책의변화 Ⅲ. 미국자활지원정책과공공부문의역활변화 Ⅳ. 결론참고문헌 Ⅰ. 문제제기 공공부조정책영역에서근로연계복지를강조하고이를위한기반으로자활지원서비스를강화하는것은최근수년사이에나타난경향은아니며, 사실상지난수십년에걸쳐근로연계복지에대한강조가이루어져왔다. 1970년대중반이후세계적으로경제성장률이둔화되고실업률이증가하면서많은국가들이국가의재정적위기를해결하기위한정책적조치로복지급여의성격을변화시키려는노력을시도하여왔는데, 그대표적조치가공공부조수급자들에대한근로책임강화였던것이다 ( 김은정, 2006). 그러나공공부조수급자들에대한근로의강조는국가별로상당히차별적인정책목표하에서이루어지고있다. 예를들어보편적복지와복지수급의시민권적특성을강조하는사민주의계열의복지국가들은공공부조수급자들에게보다적극적인고용지원서비스를제공함으로써이들의인적자본을증가시키고사회적통합을강화시킨다는정책목표가두드러진다. 반면현금지원방식의복지급여제공이복지제도에대한의존을발생시키고시장영역이아닌공공부문에대한의존은욕 * 본연구는보건복지부 ( 근간 ) 자활후견기관기관평가및역할재정립방안에대한연구 중일부분을수정 보완한것임을밝혀둔다. ** 계명대학교사회복지학과

2 社會科學論叢第 26 卷 2 號 구를스스로충족시킬수있는능력-즉, 자활능력-을오히려지속적으로감소시킴으로써국가의총체적생산성을감소시키기때문에이를막기위해근로연계복지가필요하다고보는신자유주의계열의국가들도있다. 취약계층의고용가능성증진을위한자활지원서비스는, 그것이어떠한정책적목표하에서제공되든일차적으로는취약계층의자립과복지를증진시킬수있는중요한정책접근일수있다. 그러나어떤정책적목표가자활지원서비스정책을이끄는가에따라서자활지원정책이구체적으로실행되는방식- 즉, 대상자선별의방식, 제공되는서비스나현금급여의형태및내용, 서비스가전달되는과정등-이달라질수있으며, 실행방식의차이는제도가성숙되어가는과정에서더커질수있다. 1990년대말부터우리사회에서도공공부조수급의조건으로근로의무를강조하는생산적복지강조, 이를위한자활지원등이강조되고있다. 특히최근들어노동시장구조와소득분배구조의양극화가심화되면서공공부조수급자뿐만아니라저소득근로빈곤층에대해서도적극적자활지원서비스가필요하다는점이정책적으로크게부각되고있다. 기존기초생활보장제도에서의자활급여체계를변화시켜, 공공부조영역에서자활지원을독립적인정책영역으로강화시키려는시도가최근이루어지고있는것도이러한경향과무관하지않다. 1) 공공부조제도를포함하여우리사회복지정책의많은영역이사실상미국의영향을직, 간접으로받아왔으며또받고있으며, 미국중심의신자유주의적이념이우리사회에미치는영향은점차커지고있다. 이러한경향이우리의복지정책에미칠수있는잠재적영향력을고려하면, 자활제도의변화를시도하는현시점에서미국의자활지원정책현황을살펴보는것은의미있는작업일것이다. 특히최근미국에서더욱강조되고있는자활지원정책의내용과변화의주요방향, 그리고그러한변화를주도하는공공부문주요조직들의역할변화양상을살펴보는것은, 우리사회의바람직한자활제도확립을위해요구되는작업이라고판단된다. 이에본연구는미국의자활지원정책의변화와공공부문의역할변화를고찰함으로써, 우리자활정책의바람직한정립을위한기초자료를제공함을목적으로한다. 1) 최근기초생활보장법과는별도로 자활지원법 제정의필요성이논의되고있다

3 미국자활지원정책과공공부문의역할변화 ( 김은정 ) Ⅱ. 미국자활지원정책의변화 년복지개혁과 TANF 프로그램 1996년에개인책임과노동기회조정법 (Personal Responsibility and Work Opportunity Reconciliation Act: 이하 PRWORA) 이통과되면서미국의공공부조정책전반에큰변화를나타났는데, 그중에서도가장두드러진변화는기존공공부조프로그램의많은부분이빈곤가정임시부조 (Temporary Assistance for Needy Families: 이하 TANF) 프로그램으로대체되었다는것이다. TANF 프로그램이실시되면서빈곤한아동을부양하는공공부조수급자입장에서나타난가장큰변화는수급권 (entitlement) 에근거해항시적으로제공되던공공부조급여가근로를조건으로하는한시적급여로변화되었다는것이며, 현금중심의소득보장급여가근로지원을중심으로하는다양한형태의서비스중심급여로성격이변화했다는것이다 ( 김은정, 2004). 특히 TANF 제도의실시는공공부조제도운영에있어서연방과주정부간관계를크게변화시켰다. 우선 TANF 제도의실시로인해연방차원의공공부조수급권은종결되고공공부조수급에관한최종적자격결정권한이주정부로이양되었으며, 주정부와기타자치단체들이자체적으로개발한 TANF 프로그램이실행되게되었다. 이때필요한재원은연방정부가양여하는포괄보조금 (block grant) 과주정부가기존에복지재정에지출했던금액의일정수준 2) 으로채워진다. 사실상 TANF 프로그램실행의근거를제공한개인책임과노동기회조정법 (PRWORA) 은주정부에게 TANF 프로그램의디자인과실행에서상당한정도의융통성을부여해주었으며, 법령에서명백히지정한내용을제외하면, 연방정부가주정부의정책실행을규제할수없도록하였다. 그러나한편, 연방정부는정부의성과를평가해야만하는새로운책임감을가지게되었으며, 주정부가프로그램의원칙에순응하지않을때벌칙을부과할책임감도가지게되었다 (US Department of Health and Human Services (OFA), 1999). TANF 프로그램이실시되면서주정부는연방정부로부터제공받은 TANF 기금을 2) p.5 주정부의재정비용분담의무부분을참고하라

4 社會科學論叢第 26 卷 2 號 TANF 프로그램의목적을성취하기위해합리적으로계산된 어떠한정책적노력에대해서도사용이가능하게되었다. 이때 TANF 프로그램목적으로는, (1) 공공부조를필요로하는가족을도와서아동이그들의가정에서생활할수있도록하는것, (2) 취업준비, 취업, 그리고결혼을촉진함으로써취약한부모들의공공부조에대한의존성을감소시키는것, (3) 혼외임신을줄이고양부모 (two-parent families) 가정의형성과유지를촉진하는것 이다. 이와관련된어떠한정책사업에대해서도주정부는 TANF 기금을이용할수있으며, 이러한정책사업을기획하고실행함에있어서상당한정도의자율성을갖게된것이다 (US Department of Health and Human Services, 2006). 2. TANF 프로그램의주요측면 3) 1) 근로의무 (Work Requirements) TANF 프로그램하에서공공부조수급자들은거의예외없이취업을해야만하며, 공공부조를수급한지적어도 2년내에는반드시취업을해야만한다. TANF 프로그램은주정부가충족시켜야만하는최저노동시장참여율과공공부조수급자들이충족시켜야만하는주당최저노동참여시간에대한규정을엄격하게설정하였다. 주정부는공공부조수급자중한부모가정에대해서는최근 50% 까지, 그리고양부모가정의경우 90% 까지근로참여율을끌어올려야만한다. 이러한최저노동시장참여율을충족시키지못하는경우, 해당주정부는연방정부로부터양여하는포괄보조금총액에서일정금액을삭감당하게된다 ( 표 3. 제재조항참조 ). 또한한부모인공공부조수급자는주당 30시간이상, 양부모가정부모인공공부조수급자는주당 35시간이상을노동시장에참여해야노동의무조건을충족시킬수있다. 이러한의무근로시간을채우지못하는경우, TANF 급여가삭감되거나혹은수급권을박탈당할수있다. 한편, 아동보육관련지원을받지못하는수급자가 6세미만의아동을돌보고있을때에는노동시장에참여하지못함을이유로제재를부과할수없으며, 특히 1 세미만의아동을양육하고있는수급자에대해서는보육지원수급여부와관련 3) TANF 프로그램의주요측면은 US Department of Health and Human Services(2006) 자료와 US Administration of Children and Families(ACF), US Office of Family Assistance(OFA) 에서제공하는정책과법안자료를참고로하였다. ( 자료는

5 미국자활지원정책과공공부문의역할변화 ( 김은정 ) 없이근로의무부과가면제된다. 또한가정폭력피해자이거나정신건강상문제가 있는수급자의경우, 노동시장불참을근거로 TANF 수급권을제한하거나박탈할 수없는것으로되어있다. 2) 근로로인정되는활동 (Work Activities) TANF 프로그램하에서근로의무를충족시키는활동으로정해져있는 12가지노동의목록이 < 표 1> 에나타나있다. 최근이러한취업간주활동에대한정의가보다명확해졌으며, 취업인정조건에대해서도보다명확한기준이제공되었다. 예를들어, 직업훈련은 12개월이하만인정하며, 구직의경우도 6주이하만인정 ( 연속해서는 4주이하만인정 ) 하며, 2000년부터직업훈련이나교육에참여하는시간은주정부의최저노동참여율확보에영향을주지못하도록변화하였다. 취업인정활동특징 정부보조없는부문취업 4) (Un-subsidized Employment) 정부보조공공부문취업 (Subsidized Public Sector Employment) 정부보조사부문취업 (Subsidized Private Sector Employment) 근로경험 (Work Experiences) 직업훈련참여 (On-the-Job Training) < 표 1> TANF 프로그램이근로로인정하는 12 개의활동 TANF 프로그램이나기타공공프로그램으로부터정부보조를받지않는공공부문취업 정부보조없는사부문취업 전일제로혹은시간제로취업한경우모두포함 수급자가보육지원이나교통비지원, 혹은그밖의다른취업관련지원서비스를받는것은정부보조에포함되지않음 고용주가직접적으로정부보조를받는공공부문취업 고용촉진금등의명목으로고용주가직접적으로정부보조를받는사부문취업 임금이나그밖의급여중일부혹은전부를정부로부터보조받는경우임 노동경험과의차이는, 유사한노동을하면서정부보조를받지않는노동자들과수급자들이동일한급여와기타혜택을받는다는것임 공공임대주택수리등포함 취업을위한기술, 지식등의습득기회를제공해주는노동으로복지급여수급의조건으로행해지는활동을의미 종종근로연계복지 (Workfare) 라고불리는활동으로 TANF 급여를받으며그것을조건으로근로에참여한다는것이특징임 직업수행력을증진시키기위해생산적인활동에참여하며그기간동안임금을받는그러한활동에참여하는경우에해당 이비용에대해서는주정부가지원을해줄수있음 훈련기간이만료되고결과가만족스러울경우훈련제공기관에취업될가능성이높다는것이전제가됨

6 社會科學論叢第 26 卷 2 號 구직과취업준비활동 (Job Search and Job Readiness Assistance) 지역사회봉사프로그램 (Community Service Programs) 직업교육훈련 (Vocational Educational Training) 취업으로직접연결되는직업기술훈련 (Job Skills Training Directly Related to Employment) 취업으로직접연결되는교육 (Education Directly Related to Employment) 중고등학교출석 (Satisfactory Attendance at Secondary School) 공공부조수급자에게보육서비스제공 (Providing Child Care Services) 기술훈련, 약물남용치료, 정신건강증진, 재활등을포함하여취업가능성을높이거나혹은적극적으로직업을찾는활동 이력서준비나서류접수, 인터뷰기법등을훈련받는활동도포함됨 공공이나민간비영리조직의후원하에지역사회개선에직접기여하는활동에참여하는경우만을포함하므로, 부모교육프로그램이나정신보건향상프로그램등에참여하는것은포함되지않음 대표적으로보건서비스, 사회서비스, 환경보호, 교육, 도시나농촌개발, 치안서비스나보육서비스등에직접참여하는것을포함함 취업준비에직접도움이되는교육프로그램참여로, 특정한직업에서요구되는지식이나기술을습득하는활동으로제한됨 12개월미만만인정 고용주가요구하는지식이나기술습득과관련된훈련에참여하는것을의미 취직을위해서, 혹은고용의유지를위해요구되는직업기술훈련참여 고등학교졸업장이없는수급자혹은유사한졸업학위가없는수급자대상 취업을위해요구되는구체적인교육을포함하지만, 기본적성인교육인 ESL 등도포함됨 중고등학교나혹은해당되는학위나자격증을주는교육과정에만족할만한수준으로출석하는것을포함 지역사회봉사프로그램에참여하는다른 TANF 수급자에게보육서비스를제공해주는활동 자료 : Department of Health and Human Services (2006) 2002년 TANF 프로그램재평가 (re-authorization) 이전에는 12개의활동목록만을정해놓고이에해당되는경우근로하고있는것으로간주하였다. 하지만 12개의활동에대한정의가주정부마다달라서, 이활동을포괄적이고느슨하게해석하고적용하는주정부는혜택을보기도하고그렇지않은주정부는이로인해불이익을 4) 정부로부터보조를받는지의여부는수급자가아니라고용주의입장에서평가되는것이다. TANF 프로그램이나다른공공프로그램의재원으로고용주에게정부가직접보조금을주지않는경우에만정부보조를받지않는취업을한것으로간주된다. 자영업의경우도이범주에속하는데, 자영업에는가사노동이나보육제공등도포함되며, 이때주정부는연방의최저임금으로자영소득을나누어서대략노동참여시간을계산해낼수있으며, 이시간이상으로노동시간을계산할수는없도록되어있다 (US Department of Health and Human Services, 2006)

7 미국자활지원정책과공공부문의역할변화 ( 김은정 ) 보기도하였다. 이에 12개의활동에대한보다구체적이고상호배타적인정의를최근부가하였다. 하지만주정부는여전히노동활동들의조합형태를결정함에있어서재량권을갖는데, 예를들어재학과취업의결합, 혹은직업훈련과노동참여의결합, 혹은구직과지역사회봉사의결합등에서그시간적배분비율의결정은주정부의권한하에있다. 3) 5년의수급기간 (Five-Year Time Limit) 연방에서지원되는공공부조를 5년이상수급한성인이있는가족은 TANF 프로그램을통한현금보조수급자격권을상실하도록되어있으며, 주정부는이러한수급기간을자율적으로더욱줄일수있다. 한편주정부는총수급자의 20% 까지는 60 개월이상급여를지급할수도있으며, 주정부재원으로는 60개월이상의원조를원하는비율까지제공할수는있다. 또한 5년동안수급을한가족에대해서 TANF 현금급여가아니라다른서비스를제공하는경우에는사회서비스포괄보조금 (Social Services Block Grants) 을쓸수있다. 4) 주정부의재정비용분담의무 (Maintenance Of Efforts) TANF 포괄보조금프로그램은비용분담의무를주정부에부과하고있는데, 주정부는 TANF 프로그램의취지에맞는방식으로수급자격이있는가족들을돕기위해주정부자체의재원을최소한일정정도부담해야만하는의무를가진다. 이때요구되는재정비용분담의무수준은 1994년도 AFDC 프로그램및관련프로그램에대한주정부지출에기반을둔다. 주정부가최소한의노동참여율을충족시켰는지의여부에따라재정비용분담의무의비율이달라지는데, 요구되는최소한의노동참여율을충족시키지못한주는 1994년지출의적어도 80% 를써야만하며, 충족시킨주는 75% 를써야한다. TANF 포괄보조금외에도, 경제적인도움이더필요한주정부의경우연방정부에우발손실충당금 (Contingency Fund) 를요구할수있는데, 이자금을쓰기위해서는주정부의재정비용분담의무비율을더욱엄격하게지켜야만한다. 5) TANF 프로그램자금지원 (Program Funding) 주정부에대한가족지원보조금 (Family Assistance Grants) 을현재의수준으로유지하기로 2002년 TANF 재검증에서결정하였으며, 우발손실충당금과인구가증가하

8 社會科學論叢第 26 卷 2 號 는주에대한보충보조금 (Supplemental Grants) 도그대로유지하도록결정되었다. 반면가족형성과건강한양부모가정형성과유지및촉진을포함하는새로운 TANF 연구, 시범사업, 기술적지원프로그램에대해더많이지원하고, 가족형성을촉진하는사업에대해새로운상응교부프로그램을만들어주정부에게제공하도록하였다. 한편성과결과가우수한주에제공하는다양한형태의보상보너스 (Bonus to Reward) 는취업률이높은주에제공하는보너스로거의통합되고있다. 6) 프로그램운영상제재조치들 (Penalties) 미국연방정부는이하의경우에대해주정부에대한 TANF 포괄보조금을삭감할수있다. 제재조건 < 표 2> TANF 프로그램의제재조건과조치 제재조치 첫해에는 5% 삭감 취업률최저수준미충족 연속적실패시매해 2% 씩벌칙양증가. 삭감액은실패정도에따라조정 최대삭감액은총액의 21% 까지. 5년수급기한제한원칙미충족 5% 삭감 주정부재정비용분담의무미충족 주정부의미충족정도에따라삭감액결정 주정부는또한 Welfare-to-Work 기금잃음 우발손실충당금에대한주정부재정비용분담의무미충족 주정부의미충족정도에따라삭감액결정 적절한이유없이근로활동참여를거부하는수급자급여미삭감 비순응정도에따라 1% 에서 5% 사이 보육지원을받지못하는 6세이하아동의한부모에게급여미지급 5% 삭감 요구되는자료보고서미제출 4% 삭감 친자확인및자녀양육비강제부과의무미충족 5% 까지삭감가능 소득과수급권증명자료미제출 2% 까지삭감가능 연방정부에대한대부금체납 부적절한기금사용 부가적주정부재원으로제재로인한자금삭감분미충족 자료 : US Department of Health and Human Services (2006) 갚지못한금액에따라삭감액결정 기금을잘못사용한만큼삭감액결정 고의성이발견되면, 삭감액 5% 추가 2% 삭감 연방정부삭감분주정부재원으로채워야만함

9 미국자활지원정책과공공부문의역할변화 ( 김은정 ) 한편이상의총제재가한해동안주정부가수급한포괄보조금의 25% 를넘을수는없도록되어있다. 또한프로그램의의무조건들을충족시키지못하는합당한이유를제시할수있는경우, 원칙에순응하기위한계획을마련하고, 이계획을검토받은경우, 그리고이상과같은위반사항을교정하거나더이상위반하지않는경우에는주정부가연방정부로부터의이상과같은제재를면할수도있다. 반대로주정부가연방으로부터부가적인크레딧을받을수도있는데, 대표적인것이사례수감소크레딧 (caseload reduction credit) 이다. 이는주정부가수급자격권을제한하지않은상태에서 TANF 수급인원을감소시켰을때받을수있는크레딧으로, 주정부가달성해야만하는노동시장참여율최저한도를낮추어준다. 최근법개정에서 2005년이후의사례감소수에대해서만크레딧을주는것으로변화하였다. 7) 수급자취업증진계획 (Personal Employability Plans) 과주정부계획 (State Plans) 주정부는수급자의직업적기술에대해초기평가를해야만한다. 주정부는수급자들이노동시장에진입하기위해필요한, 교육, 훈련, 직업배치서비스등이무엇인지를밝히는개인취업가능성증진계획을세워야할책임을가진다. 또한주정부는나름의 TANF 프로그램계획을설립하고그내용에대해기초자치단체와민간서비스기관들로부터코멘트 ( 의견경청, 상의 ) 를들어야한다. 주정부의자활지원계획안은수급자격에대한 객관적인기준들 이명시되어있어야만하고, 제공되는급여들이 정당하고 평등한 내용으로이루어져야만한다. 이계획안에는또한수급자가이의를가질때이를주장할수있는권리가명시되어있어야만한다. 3. TANF 프로그램변화방향 5) 1996년에실시되기시작한 TANF 프로그램은 2002년재검증을거치면서프로그램이강조하는정책적방향이재조정되었다. 2002년의재검증결과는 2005년이루어진연방예산적자감축법 (Deficit Reduction Act: 이하 DRA) 에대체로반영되었다. DRA는 TANF 프로그램을 2010년까지재신임해주면서, 특히수급자의취업촉진과프로그램통합성증가, 그리고가족강화 ( 양부모가정형성에대한강조 ) 를새롭게재조명하였으며, 이를위해건강한결혼증진, 책임감있는아버지를강조하였다. 5) TANF 프로그램의주요변화방향에관해서는 2005 년개정된 Deficit Reduction Act 에서 TANF 프로그램에대해규정한부분과 US Department of Health & Human Services (OFA) 에서제공하는자료를참고하였다. ( 자료는

10 社會科學論叢第 26 卷 2 號 이러한측면에대한정책적강조는 1996년 TANF 프로그램이실시될때부터이루어졌으나, 재검증을통해더욱강조된것이다. 전체적으로보면, DRA는 TANF 프로그램의내용중, 수급자의노동참여확인의과정, 노동가능한성인 (work-eligible individual) 에대한정의, 주정부의책임성, 노동활동에대한정의및계산방법, 사례감소크레딧을얻기위한최소한의노동참여율결정, 노동참여정보의정확성확인방법, 주정부의지출과연방의 TANF 기금운용원칙, TANF 프로그램관련자료의수집과요구조건 ( 의무조항 ) 에대한보고원칙등을재규정하고있다. 이러한전반적인변화내용들중특히강조되는몇몇영역을보다자세히살펴보면다음과같다. 1) 근로의무에대한강조수급자의근로의무와관련하여서 DRA는수급자에대한의무부과의강도를높이는한편, 주정부에대해서도수급자의근로를보다명확히확인하고이를증진시키려는노력을강화하도록유도하고있다. 이러한경향은다음의 4가지정책적변화를통해분명히드러난다. 첫째, TANF 프로그램외에도, 개별적인주정부의프로그램을통해원조를받고있는성인이있는가족에게까지노동참여의무를확대시킨다. 둘째, 2005년이후의사례감소수에대해서만주정부에게크레딧을준다. 셋째, 연방정부의보건복지부가취업으로인정하는활동을보다명확하게정의하고, 노동의무를갖는사람이누구인지를명확하게하게한다. 넷째, 주정부는아직법에서명시되지않은활동들에대해서는노동참여를확인하는체계적인과정 (verification process) 을확립해야만한다. 2) 수급자에대한지원강조 TANF 프로그램에대한평가에있어서, 빈곤아동율감소, 빈곤여가장취업률증가등과같은계량적성과는부분적으로나타나고있지만, 여전히취업기회와취업준비기회를충분히부여받지못한수급자수가너무많다고본다. 근로를의무로하는수급자중 30% 만이 ( 노동참여자 로분류될수있는충분한시간동안 ) 노동에참여하고있다. 특히다양한어려움을가진수급자-정신건강, 중독, 장애, 영어능력, 가족폭력등의문제를가진취약계층-의경우주정부가취업가능성을증가시키는데그다지효과적이지않았다고평가되어왔다. 또한노동시장에참여하고있는수급자의경우도가족원전체의복지수준을고려할때임금수준이여전히낮

11 미국자활지원정책과공공부문의역할변화 ( 김은정 ) 은수준이다. 따라서수급자의직업경력개발과임금수준향상이주정부앞에놓인과제이며, 더불어가족이해체되지않도록하는프로그램개발이중요하다고평가되고있다. DRA는또한장애가있는가족에대한보다적극적인자활지원서비스를강조하고있다. TANF 프로그램의궁극적목적은수급자들이시장노동에참여하게끔하고노동참여와기타지원을통해혜택을누릴수있도록하는것이기때문인데, 보충보장소득 (SSI) 수급자 6) 도 TANF 프로그램을통해혜택을볼수있게끔변화시켰다. 또한 TANF 프로그램에서강조하는노동우선정책 (Work-First Policy) 이발생시킬수도있는잠재적인차별가능성에주목하여, 성, 인종, 장애등의요인에기인하는다양한형태의차별을금지하는시민권법 (Civil Right Laws) 에대한주정부의순응을강조하였다. 3) 주정부의재량권확대 TANF 프로그램은또한주정부의재량권을더욱확대시키고있다. 특히공공부 조수급자에게로만실업관련서비스를제공했던규정을완화하여, 공공부조수급 인구와공공부조비수급인구간의구분에대한주정부의융통성을강조한부분은주목할만하다. 수급자격을기준으로한엄격한집단구분은주정부의혼란을초래해왔으며, 복지급여를수급하지않는실업자들을돕는데있어서주정부의창의성을제한해왔다고평가한것이다. 보육서비스와여타의자활지원서비스는 공공부조 로정의될필요가없도록함으로써, 주정부가실업자가족중공공부조를수급하지않는가족을돕는데융통성을발휘할수있도록하였다. 한편 TANF 프로그램실행시주정부가필요한자금을긴급하게취할수있도록하는우발손실충당금을재신임하고주정부의자금접근성향상시켜야함을강조하였다. 특히보육서비스와주정부의독자적프로그램에사용되는지출을우발손실충당금을지원하기위해요구되는주정부의재정비용분담의무에포함되도록함으로써주정부의우발손실충당금사용가능성을증가시켰다. 또한주정부의예비자금 (Rainy Day Funds) 설정을허락하여, 여유자금사용에있어서주정부의재량권을또한증가시켰다. 2002년이전에는주정부가 TANF 프로그램에사용하고남은자금을다음해공공부조현금지원에만사용할수있도록하였으나, 프로그램재검증이후에는주정부 6) 일정소득이하의노인과장애인 ( 시각장애인, 기타장애인 ) 에게제공하는공공부조급여로, 연방정부가프로그램을총관리감독한다

12 社會科學論叢第 26 卷 2 號 가 TANF 프로그램에포함되는어떠한서비스에도이자금을사용할수있도록하였다. 같은맥락에서사회서비스포괄보조금에대한전환비율도확대하였다. TANF 자금의 4.25% 만을사회서비스포괄보조금으로전할수있도록했던것을 2007년까지장기적으로 10% 까지인상할수있도록하고있으며, 보육에대한집중적지원을유지하는것도강조하고있다. 따라서현재주정부는, 예를들어아동보육서비스를위해서 TANF 포괄보조금, 사회서비스포괄보조금, 헤드스타트, 주정부와그밖의지방정부기금을모두사용할수있다. 4) 주정부의성과책임에대한강조이상과같이주정부의재량권을확대시키는한편, 그성과에대한주정부의책임은더강화시켰으며이에대한연방정부의감독책임도증가시켰다. 2002년재신임이전에는주정부가 TANF의기본적요소들에대한계획만을연방정부에제출하도록하였으나, 재검증이후에는 TANF의핵심목표설정과, 이를측정하는구체적성과지표설정, 측정방법등상당히구체적인정책내용을포함하는 주정부계획 (State Plan) 을반드시연방정부에제출하게끔함으로써주정부의성과책임을강화하였다. 특히성과관리에서는취업률이라는최종결과성과 (outcome) 에집중하여, 현재의우수성과보너스를취업률보너스로전환하였다. 요약하면, 주정부는취업과관련해서반드시계량적성과목표를설정해야만하고, 성과를측정하고보고해야만하는책임을지는한편, 연방정부의보건복지부는이에필요한연구를수행하고주정부에성과관리를위한기술적지원을제공해야만한다고강조하고있다. 또한 DRA는노동참여율을제시하는주정부의자료를주정부스스로증명하는과정을확립하고그것을지속적으로유지하지못하는주정부에대해서는새로운벌칙을부과한다는내용을포함시키고있다. 미국회계감사원 (government accountability office) 에따르면, 주정부가재량권과융통성을갖는것은좋으나, 시장노동참여로간주가능한활동들에있어서주별로다른기준이적용되는것이문제로지적된다. 이러한문제를해결하기위해시장노동참여로간주될수있는활동들에대한총괄적감독권을연방정부가갖도록하였다. 이에 DRA는노동활동의범주를법적으로명시하게끔하였으며, 특히직업기술을향상시키지못하거나개인의취업가능성 (employability) 을증진시키지못하는활동들의경우근로활동목록에서삭제하도록하였다. 또한주정부가근로참여의실질적시간수를명확히하고이를기록해야한다는점을강조하였다

13 미국자활지원정책과공공부문의역할변화 ( 김은정 ) < 표 3> TANF 제도에대한 2002 년재검증결과, 향후의정책적초점 주요내용 근로의무강화 재정이전체계변화 급여대상및기타제도적변화 TANF 프로그램외, 개별적인주정부의프로그램을통해원조받는성인까지노동참여의무를확대시킴 2005 년이후의사례감소수에대해서만크레딧을줌 연방정부가근로인정하는취업활동을명확하게하고, 노동의무를갖는사람이누구인지를명확하게하게함 ( 이러한조치들은노동의무의적기시행을위해결정적으로중요함 ) 주정부는노동참여를확인하는과정을확립하고연방에그결과를제시해야만함 프로그램효과성연구, 시범사업등에대한재정지원확대 인구증가가높은주 / 기존복지급여수준이낮은주에지원하는보충자금지원수준상향 경제적인어려움에처한주에대한일시적지원금인우발손실충당금수준상향 주정부가미사용자금을예비자금으로전용할수있는여지증가 기존의세가지보너스기금을재조정하여취업률이높은주에보너스집중 장애인, 노인등보충보장소득 (SSI) 수급자도 TANF 프로그램을통해혜택을볼수있도록함 차별금지등에대한조항을특히강화하여, 시민권법에대한주정부의순응도를보다적극적으로검토하도록함 취업을통해비수급인구로전환되는것과조건불이행으로비수급인구가되는것의경계가모호한점을해결하기위해, 고용정보수집기관과의적극적연계를강조 자료 : Department of Health and Human Services (2006) Winston et al.(2002) Ⅲ. 미국자활지원정책과공공부문의역할변화 1996년복지개혁은공공부조체계의총체적변화를이끌었으며, 특히자활지원에초점을두는공공부조프로그램의기획과실행에있어서공공부문간역할분담의내용과방식을크게변화시켰다. 주로재정을지원하는체계의변화를중심으로연방과주정부간관계는재정립되고있으며, 실제프로그램집행에서의재량권과관련하여주정부와지방정부의역할배분방식또한변화되고있다. 더불어, 수급자들에게지원서비스를직접제공하는과정에서이를담당하는지방정부의관련부서와위원회, 기관들간역할분담의방식도변화하고있다. 아래에서는이러한공

14 社會科學論叢第 26 卷 2 號 공부문의역할변화에대해간략히살펴본다. 1. 연방정부와주정부 앞서살펴본바와같이, 미국자활지원정책변화의가장주된특징은프로그램의기획과실행에있어서주정부와지방정부의권한이상당히크다는것이며그재량권이점점더커져가고있다는것이다. 자활프로그램에순응하지않을경우의제재조건및기간, 자활프로그램참여에있어서면제조건및기간, TANF 프로그램실행에있어서재정지원의규모및종류, 실시가능한프로그램의종류및수준등모두에서연방이아니라주정부와지방정부의재량권이강화되고있다. 이러한재량권의강화는자활지원을중심으로하는공공부조정책의운용에있어서연방정부와주정부간관계의구조를변화시키고있다. 우선연방정부는취업률, 취업유지율, 임금상승등측정가능한계량적결과지표를성과지표로설정하여주정부의자활목표달성도를평가할책임을가지며, 주정부가 TANF 프로그램의기본적인정책운영원칙을어길때적절한제재를부과할책임을진다. 동시에우수한성과를보이는주정부에대해보상을제공해주어야만하며, 보상체계에대한명확한원칙도수립해야만한다. 또한주정부가나름대로의 TANF 프로그램을적절히운영할수있도록하기위해 TANF 프로그램의대상자, 근로활동의범위등과같은중요한원칙들을명확히설정하고기타필요한경우주정부에기술적, 전문적지원을제공해주어야만한다. 한편주정부의경우나름대로의 TANF 프로그램계획안을연방정부에제출해야만하며, 그내용은상당히구체적이고명확해야만한다. 또한자활지원성과를제시해줄수있는결과중심의성과지표를나름대로개발하고이를연방정부에제시해야만하며, 수급자의근로확인과정에대한명시적인확인과정도체계화해야만한다. 주정부가일정정도비용부담의무를실행해야만하는것도중요하다. 가장중요한것은주정부가해당주의수급자와그가족의자활욕구에부응하는효과적인자활지원프로그램을고안하고이를실행하는책임을져야만한다는것이다

15 미국자활지원정책과공공부문의역할변화 ( 김은정 ) < 표 4> TANF 프로그램을통한자활지원서비스제공에있어서연방정부와주정부관계 연방정부 주정부 주정부자활목표달성도에대한성과평가 주정부불순응행위에대한제재부과 주정부성과에대한보상부여 TANF 프로그램적용대상자및근로활동의범위, 그밖에프로그램의기본원칙을명확히제시 부조 (assistance) 지급과사회서비스 (social service) 지급구분 프로그램효율성과효과성증진을위한연구지원과그결과물주정부에제공, 그밖의기술적지원제공 주정부 연방정부 지역내수급자가족의욕구에부응하는효과적인프로그램의고안및실행 적용된재원조달노력의무를유지하는것 TANF 프로그램의주요내용에대한주정부의계획안제출 수급자의근로확인과정에대한명시적확인과정체계화 산출이아닌결과중심의성과지표개발, 연방정부에제시 자료 : US Department of Health and Human Services (2006) 2. 주정부와지방정부 TANF 프로그램실행에있어서행정적구조는주정부와지방정부의특성별로달리나타난다. 주정부가 TANF 프로그램의기획과실행의틀을주도적으로설정하고지방정부의담당부서가이를원칙대로집행하는방식을유지하는경우가있는가하면, 주정부는 TANF 프로그램의전반적틀과목표만을설정하고실제프로그램의기획과집행관련의사결정권을상당부분지방정부로이전하는경우도있다. 또한주정부와지방정부간관계에따라, TANF 프로그램을주도적으로기획, 실행하는지방정부의담당부서가복지부서 (County Welfare Department) 인경우와인력개발담당부서 (County Workforce Development System) 인경우로도나누어질수있다. 특정주는이러한담당부서간협력을강력히유도하기위해행정적으로두시스템을결합시키기도하나, 행정적으로시스템을결합시키는경우에도담당책임부서는그대로별로유지가된채로자금이나정보공유시스템만을결합되는경우가많다. 예를들어, 뉴저지주의경우주정부가 TANF 프로그램기획과관리등에서상당히주도적인역할을담당하고있으며, 이프로그램의실제집행을담당하는지방정부는 ( 독자적프로그램을개발하기도하지만 ) 이러한주정부의지침에따라프로그램을운영하는방식을취한다. 반면캘리포니아주의경우, 주정부는 TANF 프로그램의구체적기획과실행영역모두에서지방정부의복지부서로그재량권을

16 社會科學論叢第 26 卷 2 號 상당부분이전하였다. 이렇듯 TANF 프로그램실행과공공부조수급자들에대한자활지원서비스제공에있어서전달체계가주의특성에따라달리나타나고있기때문에, 주의특성을고려하지않고주정부와지방정부의관계를일괄적으로정리하기는어렵다. 따라서아래에서는뉴저지와캘리포니아주를선정하여, TANF 프로그램의내용과전달체계를주로주정부와지방정부간관계를중심으로간략히살펴보고자한다. 1) 뉴저지주의 WFNJ(Work First New Jersey) 프로그램 7) 뉴저지주에서는공공부조현금수급을위한서류를지방정부에제출하게되면, 동시에의무적인구직활동지원프로그램인 뉴저지주노동우선 (WFNJ) 프로그램 에가입된다. 이프로그램은기존에뉴저지주정부가운영하던공공부조프로그램 (AFDC), 일반부조프로그램 (General Assistance), 긴급지원프로그램 (Emergency Assistance) 을통합한주정부차원의 TANF 프로그램이다. 이프로그램의대전제는취업이아닌구직활동으로 4주이상급여를수급할수없고, 연간 6주이상을구직활동명목으로급여수급을할수없다는것이며, 한부모는주당 35시간, 양부모는주당 55시간취업을해야공공부조로현금급여를받을수있다는것이다. 주정부의사회서비스부 (Department of Human Services) 가족지원국 (Division of Family Development) 이자활지원프로그램, 식품권프로그램, 보충보장소득프로그램, 보육료지원프로그램, 아동의료지원프로그램과같은소득지원프로그램의운영에우선적책임을맡는다. 한편, 주정부의사회서비스부서청소년및가족서비스국 (Division of Youth & Family Services) 은아동복지서비스를총괄하고, 의료급여 (Medicaid) 는의료부조국 (Division of Medical Assistance) 이총괄한다. 그러나자활서비스지원자가 TANF 프로그램을신청하면의료급여와식품권등의다른서비스에도동시에지원되도록되어있다. TANF 외에다른프로그램을지원하고자하는저소득층가족들은지방정부의복지부서에서그러한프로그램들만따로신청하면된다. 뉴저지주정부의노동부서 (State Department of Labor) 도자활지원서비스에서주도적인역할을담당하고있는데, TANF 수급자에대한취업지원프로그램을포함한다양한형태의고용지원프로그램을기획하고이의실행에주정부사회서비스부와 7) 뉴저지의 WFNJ 프로그램에대해서는 New Jersey State Plan for TANF ( ) ( Koralek et al.(2001), New Jersey State Government 홈페이지 ( 에서제공하는자료를참고하였다

17 미국자활지원정책과공공부문의역할변화 ( 김은정 ) 협력한다. 특히자활지원에있어서주정부의노동부역할이강화된것은 1995년주지사가 주정부내취업지원관련서비스의통합 을강조하면서부터이다. 이때부터공공부조를수급하는사람들에대한취업지원서비스담당총괄책임부서도사회서비스부에서노동부로바뀌었다. 1997년부터인력투자위원회 (Workforce Investment Board) 8) 의활동이커지고뉴저지주전체의취업지원서비스에대한총괄적운영지원을맡으면서, 공공부조수급자들에대한자활지원서비스의내용과형식도인력투자위원회의직접적영향력하에놓이게되었다. 그이후뉴저지주전체에많은수의원스톱센터 (One-Stop Career Center) 9) 가생겼으며, 이곳에서커리어개발, 사회서비스지원, 취업준비활동에대한지원이이루어지고있다. 한편현장에서수급자들을대상으로하는자활지원프로그램실행주체는지방정부이다. 지방정부내보건및대인서비스부 (Department of Health and Human services), 그안의사회서비스국 (Division of Social Services) 이 TANF 프로그램의자활지원서비스와그밖의다른소득지원서비스를직접실행하는주체가된다. 결국, 지방정부의보건및대인서비스부가복지개혁과이에수반된자활지원체계의변화와관련된모든활동들을전체적으로총괄감독하고, 그러한서비스의직접실행 ( 민간기관과의위탁계약포함 ) 은지방정부의사회서비스국이맡는다. 대부분의경우지방정부사회서비스국이 지방복지사무소 (County Welfare Office)" 이며, 모든소득지원프로그램의수급자격조건을결정하고급여를제공함에있어서총괄적책임을담당하고있다. 뉴저지주 21개의지방복지사무소가뉴저지주 TANF 프로그램인 WFNJ 프로그램을실행, 감독하고있으며, 이러한활동은상위기관인주정부가족지원국 (Division of Family Development) 의감독을받는다. 자활지원서비스제공의원칙적용에있어서지방정부나름의융통성은높지않은편이나, 최근허드슨카운티 (Hudson County) 의경우자활지원서비스수급자들의고용촉진을위한교통지원서비스등을자체개발하였으며, 이에대해주정부가재정을지원하였다. 사실상지방정부복지사무소는다양한사회서비스 ( 취업지원, 교육, 보육, 대중교통지원등 ) 를직접제공하는중개기관들 (intermediary organizations) 과의계약을기획하고조정한다. 그런데민간서비스제공기관과의직접적계약주체는주로주정부산하인력개발위원회로서, 서비스제공기관들과인력개발위원회, 지방정부복지사무소가긴밀히연계되면서프로그램을실행시키고있다고할수있다. 즉, 서비스를제공하는민간의기관들은주로자활지원을위한취업및훈련서비스를제 8) p.16 의인력투자위원회에대한설명을참조하라. 9) p.16 의원스톱센터에대한설명을참조하라

18 社會科學論叢第 26 卷 2 號 공해주며, 대개지방정부복지사무소로부터위탁받은자활수급자를그대상으로한다. 한편주정부차원에서주정부가직접운영하는취업지원담당부서도있다. 이들은자활지원프로그램의대상자에게취업지원과훈련지원서비스를직접제공하기도하는데, 뉴저지주의자활지원서비스대상자는반드시이프로그램에등록을해야하며지방정부의복지사무소안에담당자가상주하는경우가많다. 2) 캘리포니아주의 CalWORKS 프로그램 10) 캘리포니아주의 CalWORKS(California Work Opportunity and Responsibility to Kids) 는캘리포니아주정부의독자적공공부조프로그램으로, 현금지원, 고용지원서비스, 그리고그밖의다른다양한사회서비스지원을포함한다. 캘리포니아주정부의사회서비스부 (California Department of Social Services) 에서이프로그램의주된책임을담당하며, 구체적인정책실행은지방정부의복지부서 (County Welfare Department) 가담당한다. 다른주와비교해서캘리포니아주의 CalWORKS 프로그램은구체적프로그램기획과실행에있어서지방정부의재량권이큰편이다. 프로그램실행책임과의사결정권의상당부분을캘리포니아주 58개지방정부로위임했으며, 이것이지방정부별로특징적인자활지원서비스프로그램을형성하는데기여했다고본다. 이렇듯 CalWORKS 프로그램의실질적집행은상당부분지방정부의복지부서에의해결정되며, 이것이기존 AFDC 프로그램에서의프로그램운영방식과가장차이가나는부분이다 (Klerman et al. 2000). CalWORKS 프로그램의실행에있어서주정부의권한중상당부분이지방정부로옮아갔으나, 주정부의사회서비스부는기존의수급자판정기준설정등의업무는그대로유지한채지방정부의프로그램실행관련다양한기술적, 전문적지원업무를추가해야만했다. 특히주정부는지방정부가나름의비전을가지고독자적인 CalWORKS 프로그램을실행하도록재량권을부여해주면서도, 지방정부의프로그램실행장애요인들을적극적으로제거해주고지방정부프로그램별모범사례 (Best Practices) 를발굴하는등의새로운업무를추가해야만한것이다. 이에부응하기위해캘리포니아주정부의사회서비스부는 (1) 지역별정책지원자 (regional advisors) 를새로임명하고 CalWORKS 프로그램내에서주정부사회서비스부와임무가중복되거나제공하는서비스가중복되는다른부서와의관계를재정비하였다. 10) 캘리포니아주의 CalWORKS 프로그램에대해서는 California Department of Social Services 에서제공하는프로그램설명자료 ( 와 Klerman et al. (2000) 의자료를참고하였다

19 미국자활지원정책과공공부문의역할변화 ( 김은정 ) 한편지방정부의복지부서는 1996년복지개혁이후조직재편이보다급진적으로이루어졌다. 우선지방정부의복지부서는자활지원서비스를제공함에있어서지방정부의다른부서 ( 특히인력개발부 ) 와지역사회비영리기관 (CBOs) 와의협력을크게강화시켰다. 사실상 CalWORKS 프로그램하에서는복지부서가상당히광범위한서비스를포괄적으로제공해주어야하기때문에기존처럼다른부서와협력이없이단독으로필요한서비스를제공해주기어렵게되었다. 특히주정부로부터제공받는자금이특정서비스제공을위해함께사용될수있는체계가강화되면서이러한협력은자연스럽게증가되었는데, 그럼에도불구하고나름의정치적어젠다를설정하고있는다른부서와의협력은상당히어려운것으로보고된다 (Klerman et al. 2000). 자활지원서비스에대한아웃소싱의증가도두드러진다. 캘리포니아주의많은지방정부는정부의크기를키우지않고재정적위험도최소한으로유지하면서일정정도이상의성과를낼수있는현실적인방법으로다양한기관들에대한서비스아웃소싱을증가시키고있다. 아웃소싱을하면서계약은주로성과에기반을두는데, 성과가낮으면계약을취소하고달성된성과에대해서만비용을지불하는성과관리방식을강조하고있다. 이러한아웃소싱계약은주로지역사회비영리기관을대상으로이루어지며지방정부의다른부서 ( 예를들어, Department of Mental Health) 와도가능하다. 이러한아웃소싱은지역사회비영리기관의활성화와이를통한사회자본의형성이라는측면에서긍정적측면이있으나, 계약방식을통해서비스제공과정보다는최종성과가강조되면서상대적으로자활가능성이높은대상자에게만서비스가집중되는경향을보인다는측면에서형평성문제가제기되기도한다. 3. 지방정부관련부서들 1) 복지부서와인력개발부서 TANF 프로그램이실시되면서복지서비스전달체계에서나타난가장특징적인변화중의하나는지방정부인력개발부서의개입증가이다. 미국의거의절반이상주에서인력개발부서 11) 가 TANF 프로그램실행의중요한역할을담당하고있다. 11) 인력개발부 (Workforce Development Agency) 는 1998 년인력투자법 (Workforce Investment Act) 이통과되면서모든지방정부에지방행정부장직속으로설치하도록만들어졌다. 인력개발부가위임한인력투자담당위원회는취업지원담당통괄기관인원스톱센터의운영주체로기능한다. 이기

20 社會科學論叢第 26 卷 2 號 이러한변화가반드시 TANF 프로그램의실시이후인것은아니지만, 1996년이후이러한경향이증가하고있는것은사실이다. TANF 프로그램의실행이후서비스전달체계의변화를포괄적으로조사한연구 (Martinson & Holcomb, 2002) 에따르면, 조사지역의약 20% 지역에서는, TANF 프로그램에대한행정적책임을여전히복지부서가가지고있었으나, 인력개발부서와의상호작용이눈에띄게증가하였다. 이경우주정부나지방정부의복지부서가인력개발부서와 TANF 프로그램실행과관련하여계약을체결한다. 이렇듯상호작용이증가하는것은 TANF 프로그램이자활지원서비스를크게강조하며취업자체를정책목표로강조한다는점에서바람직하게평가되고있으나, 사실상인력개발부가제공하는서비스가급여대상, 서비스욕구, 취업지원전략에있어서복지부서와중복된다는측면에서문제를노정시키고있다. 같은조사 (Martinson & Holcomb, 2002) 에서조사지역의약 35% 는여전히복지부서와인력개발부서간에제도적차원에서의상호작용은증가하지않은것으로나타났다. 그러나인력개발부로지급되는근로연계복지보조금 (WtW Grant) 이 TANF 수급자들에게사용되는것이며이보조금프로그램에참여하는것이 TANF 노동참여의무를충족시키기때문에이지역에서도두부서간협력이어느정도까지는증가할수밖에없고또증가한것으로나타났다. 다만이러한상호작용이제도적차원이라고간주하기에는미미한수준이었다. 반면, 조사지역의또다른 35% 에서는 TANF 수급자들의취업지원서비스에대한행정적책임을완전히인력개발부로이관하였다. 이러한책임이전은공식적계약에의한것은대개아니었고대략적인상호이해나간략한행정적메모에근거한것이었다. 그러나이러한경우에도지방정부복지부서가여전히수급자판정의책임을가지고있으며모든재정보조금문제등에대한책임도지고있다. 하지만취업지원서비스를직접제공해주는민간서비스제공기관과계약관계를유지하고자활지원서비스기획과총괄적책임을지는것이인력개발부서인것으로나타났다. 2) 원스톱센터 (One-Stop Career Center) 현재자활지원서비스전달체계의개편에서두드러지게나타나는현상은지방정부산하, 인력개발부서가주도하는원스톱센터의증가및그역할의확대이다. 현재대부분의지방정부산하에존재하는원스톱센터는고용지원시스템의통합과 관은지방정부, 비영리기관, 영리기관, 교육기관등지역사회취업지원서비스제공기관과긴밀히연계하여고용지원서비스를제공하게끔되어있다 (OECD, 2005)

21 미국자활지원정책과공공부문의역할변화 ( 김은정 ) 서비스조정을가장우선적인업무로하고있다. 원스톱센터가만들어진초기에는복지부서와인력개발부서직원공동배치, 물리적시설통합이이들간서비스협업과적극적연계로이어질것으로기대하였으나, 공공부조프로그램에대한지원기금과일반고용지원프로그램에대한지원기금등의분리문제, 공동정보관리시스템이나공동가입절차프로그램의마련등을위한인프라구축기금의부재문제가걸림돌이되어적절히활성화되고있지는않다고한다 (Koralek et al., 2001). 지방정부내원스톱센터에서제공하는고용지원서비스의경우서비스수급자격은기본적으로소득제한이없으나, 기금이부족한경우에는저소득층에대한지원을우선으로한다. 특히보육이나언어, 기타취업장애요인이있는사람들을우선적대상으로지원한다고표방하고있다. 최근에는앞서설명한개별훈련계좌 (Individual Training Account) 제도가활성화되어서, 다양한직업훈련기관에서제공하는프로그램에대해서비스이용자가바우처를이용하여선택할수있도록지방정부원스톱센터가지원해주고있다. 서비스제공기관에대한면밀한모니터링과필요한경우교체등이주정부의인력투자위원회를통해이루어질수있다 (Eberts, 2005). 서비스이용자는그지역사회내에서어떠한기술을수요하고있는지, 직업훈련기관의자격요건과훈련서비스의질은어떠한지에대해정보를보유해야만하는데, 이를위해인력투자위원회가이러한정보를적극적으로제공해야하며, 훈련실시기관 (Eligible Training Provider) 의명단을주정부가지방정부의원스톱센터에제공하도록하고있다. 3) 인력투자위원회 (Workforce Investment Board) 원스톱센터의운영과관련해서는지방정부내인력투자위원회의역할을이해하는것이중요하다. 인력투자위원회는인력투자법 (Workforce Investment Act) 에근거하여마련된위원회로공공부조프로그램의수급자를포함하여일반구직자들인원스톱센터이용자의고용촉진을위해구성되었다. 취업을유일한성과목표로제시하면서대개는일반구직자들에대한고용지원서비스에주목하지만, 공공부조프로그램대상자들에게도동일한형태의자활지원서비스를제공해준다. 대개주정부와성과계약을맺고동시에자활지원서비스의직접제공기관들과도성과계약을맺는주체로서, 지방정부와원스톱센터의활동내용과방향에직접적인영향력을행사할수있는주체로기능한다 (Eberts, 2005). 인력투자위원회는지역사회자활지원서비스 ( 고용훈련서비스 ) 제공자인민간기관들에대한서비스모니터링과필요정보를제공하는역할을주로담당하고있다

22 社會科學論叢第 26 卷 2 號 민간자활지원서비스제공기관에포괄적인서비스평가와, 이러한제공기관들의목록마련, 성과관리에기반을둔기관목록업데이트등을주된임무로한다. 즉, 자활지원서비스를제공하는자격을갖춘기관의명단제공과지속적업데이트가인력투자위원회의주요책임이며, 이내용은주정부정부시스템에등록되도록되어있다. 이때자활지원서비스를제공하는기관은지원대상자의자격요건과자활지원서비스의질, 그리고최종성과에대한정보를인력투자위원회를거쳐주정부에등록하게되는것이다. 결과적으로자활지원서비스의최종성과지표는 (1) 연방정부의노동부와주정부간, (2) 주정부와그주의인력투자위원회간, (3) 인력투자위원회와자활지원서비스제공기관간협상을통해결정된다고할수있다 (Eberts, 2005). 자활지원서비스제공과관련하여인력투자위원회의역할로주목할만한부분이개별자활지원계좌의활성화이다. 앞서언급한바와같이, 이방식은다양한직업훈련기관에서제공하는프로그램에대해자활서비스이용자가바우처를이용하여선택할수있도록하는것으로, 자활지원서비스제공기관에대해인력투자위원회가제공하는주요정보들에근거하여서비스이용자가서비스제공기관을선택할수있도록하고있다 (Haberkern, 2003). 이러한방식을확대하기위해가능한다양한형태의민간서비스제공기관들을이영역으로유도하고, 서비스이용자들에게가능한정확하고포괄적인정보를제공하며, 특히서비스제공기관에대한평가지표로취업률, 고용유지율등결과지표를강조하는등, 자활지원서비스현장에시장메커니즘을적극적으로활용하려고하고있다. 이제도의잠재적문제점은소수의자활참여자를대상으로하는자활지원서비스기관에대해서는정보획득과통보가용이하지않으며, 그정보가부정확하거나무의미할수있다는점이다. 또한이전에는자활지원서비스제공기관이주로인력투자위원회와의계약에기반하여일정수의자활지원서비스이용자를수적으로확보했지만, 이시스템하에서는바우처를기반으로준시장기제에의한경쟁이강화됨으로써, 적은예산으로운영되는군소민간기관의경우기관운영에재정적어려움이커질수있다. 인력투자위원회는또한구직자와구인자간연계를보다밀접히함에있어서매우적극적인노력을담당하고있다. 우선인력투자위원회를주로지역재계인사들로구성함으로써, 자활지원서비스이용자들이그들의자활노력이구직으로보다직접적으로이어질수있다는사실을확신할수있도록하였다. 실제로대부분의인력투자위원회는지역재계지도자들이일정비율이상 ( 대개 50% 이상 ) 을차지하게

23 미국자활지원정책과공공부문의역할변화 ( 김은정 ) 끔하고, 그지역의구인특성을고려하여위원회에서자체결정되는자활지원서비스의영역과프로그램을원스톱센터의운영에직접반영할수있게끔하고있다 (Eberts, 2005). 이러한특성으로인해, 노동우선정책을표방하는지방정부의복지부서의상당수가인력투자위원회와양해각서 (MOU) 를교환하며, 자활성공을위해서로협력하려는경향이증가하는것은당연한것이다. Ⅳ. 결론 본연구는미국의자활지원정책의현황과주요변화방향그리고정책기획과실행의책임을갖는공공부문조직들의역할변화에대해살펴보았다. 미국의자활지원정책은 1996년복지개혁과함께공공부조프로그램에서가장강조되고있는내용으로, 기존의다양한현금지급공공부조프로그램들을통합하며 TANF 제도가실시되고있다. 대표적자활지원프로그램인 TANF 프로그램의주요측면으로는, 이프로그램이근로의무를공공부조수급의조건으로부과하고, 근로로인정되는 12가지의활동에대해서도엄격한기준을제시하며, 생애에걸쳐수급가능기한을제한하고있다는것을들수있다. 또한주정부는연방정부로부터양여하는포괄보조금과기존의주정부복지지출액중일정비율의재정분담액을합쳐서프로그램재원으로사용하여야만한다. 한편연방에서제시하는 TANF 프로그램의기본원칙들을충족시키지못하는경우주정부는포괄보조금중상당부분을삭감당할수있다. 전반적으로주정부가 TANF 프로그램의실시에있어서상당한재량권을가지나, 반면주정부는프로그램실행의목표와과정, 목표달성도등에대한구체적인계획을연방정부에제시해야만한다. 이러한특성의 TANF 프로그램은최근, 수급자에대해근로의무를더욱강조하는한편이를위해요구되는다양한형태의지원서비스를더욱포괄적으로제공해야함을동시에강조하고있다. 또한프로그램실행에있어서주정부의재량권을더욱확대시키면서동시에프로그램성과에대한주정부의책임또한강조한다. 특히 TANF 프로그램이최근주정부의재량권과책임을동시에강조하면서자활지원정책실행에있어서주정부와연방정부와의관계, 주정부와지방정부담당부서와의관계등에서변화가발생하고있으며, 프로그램을실행을직접담당하는지방정부의관련부서들간역할분담의방식도변화하고있다

24 社會科學論叢第 26 卷 2 號 미국자활지원정책의실행에있어서연방정부, 주정부, 그리고지방정부담당부서간책임과역할분담의변화, 그리고지방정부내관련기관들간역할관계의변화등을고찰해본결과, 첫째, 주에따라차이는있으나각주는이전에비해나름의자활지원정책을대표적인공공부조프로그램인 TANF 프로그램틀내에서상당한자율성을가지고기획, 실행하고있으며, 둘째, 자활지원프로그램의계획과실행에있어서주정부와지방정부간재량권의배분방식은주별로차이가있다고할수있으며, 셋째, 프로그램의실행을직접담당하는지방정부복지부서가관련부서인인력개발부나인력개발부주관원스톱센터, 그리고인력투자위원회등과상호작용하는정도가커지고있으며상호협력적시스템구축을위해노력하고있다고결론내릴수있다. 최근현금급여중심의소득보장방식의한계와비효율성이강조되면서많은국가에서공공부조프로그램의많은재원을자활지원서비스로집중시키는방식의변화를꾀하고있는데, 이러한변화를주도하는국가가미국이다. 미국방식으로의공공부조재편이갖는문제와상당한한계점에대한논의를뒤로미룬다면, 공공부조프로그램을현금지급방식에서서비스강화방식으로전환시키는정책구조와이를담당하는공적영역에서의주요기관들의역할변화를살펴보는것은최근우리사회에서도크게강조되고있는자활지원정책의올바른방향성정립을위해의미있는작업이라고판단된다. 본연구가자활지원정책의수립을위해필요한유용한기초자료로활용되기를기대한다. 참고문헌 김은정 미국복지개혁이후복지수급자들의생활실태-편모가정을중심으로-. 계명사회과학논총 23(1), 근로연계복지와사회적시민권에관한소고. 계명사회과학논총 25(1), California Department of Social Services California Work Opportunities and Responsibility to Kid. Available at

25 미국자활지원정책과공공부문의역할변화 ( 김은정 ) Eberts, R Regional Labor Market Policies in the US: Job Training under the Workforce Investment Act. Discussion Paper, International Workshop on Training Strategies for Regional Competitiveness and Inclusion through Employment. Haberkern, R. M Using Vouchers to Deliver Social Services. Welfare Information Network. Klerman, J. A., Zellman, G. L., & Steinberg, P Welfare Reform in California: Federal Welfare Funding After PRWORA. Rand Statewide CalWorks Evaluation. Koralek, R., Pindus, N. M., Capizzano, J., & Bess, R Recent Changes in New Jersey Welfare and Work, Child Care, and Child Welfare Systems. Urban Institute, Assessing the New Federalism State Update No. 7. Available at Martinson, K. & Holcomb, P.A Reforming Welfare: Institutional Change and Challenges. The Urban Institute Occasional Paper No. 60. New Jersey Department of Human Services New Jersey State Plan for Temporary Assistance for Needy Families: FFY 2006-FFY New Jersey Department of Human Services New Jersey WFNJ Overview. Available at OECD United States of America: Workforce Investment Board. Available at Texas Health and Human Service Commission Texas Works. Available at U.S. Department of Health and Human Services (Office of Family Assistance) TANF Final Rule. Available at U.S. Department of Health and Human Services(45 CFR Parts 261, et al.) Re-authorization of the Temporary Assistance for Needy Families Program: Interim Final Rule. Available at U.S. Department of Health and Human Services(Office of Family Assistance) Work Related Provisions of State TANF Plans. Available at U.S. Department of Health and Human Services(Office of Family Assistance)

26 社會科學論叢第 26 卷 2 號 Other Key Provisions of State TANF Plans. Available at U.S. Department of Health and Human Services(Office of Family Assistance) Selected Provisions of State TANF Plans. Available at U.S. Department of Labor Employment and Training Administration(20CFR Part 652 et al.) Workforce Investment Act: Final Rules. Available at Winston, P., Burwick, A., McConnell, S., & Roper, R Privatization of Welfare Services: A Review of the Literature. Mathematica Policy Research, Inc

27 미국자활지원정책과공공부문의역할변화 ( 김은정 ) <Abstract> The Changes of U.S. TANF Program and Roles of Public Sectors 12)Kim, Eunjeong* The purpose of this study is to provide helpful information for our welfare policies improving self-sufficiencies of welfare recipients based on reviewing the current status and major changes of U.S. TANF programs and roles of public sectors in planning and implementing those programs. In order to achieve this purpose, this study reviews current U.S. TANF program focusing self-sufficiencies of welfare recipients and tries to analyze the changing roles of public sectors-federal, state, and county welfare and social service department. Re-authorization of TANF programs in 2002 emphasizes that welfare recipients' duty for labor market participation, state's duty for supplying those recipients with supporting services, such as child care, public transportation services and so on. In addition, both the authorities and responsibilities of state government are strengthened by re-authorization process. As a result, the roles and governance among public government sectors have gradually changed. Especially the roles of county welfare department, which has traditionally played major role in providing diverse services and benefits for self sufficiencies among welfare recipients, has changed. Most county welfare departments increase interactions with county workforce development departments and cooperations with one-stop centers and Workforce Investment Boards in implementing TANF programs. * Assistant Professor, Keimyung University