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1 4분과: 전월세시장 II(상허연구관 415호) 토 론 : 박미선 박사(국토연구원),이재순 박사(한국부동산연구원), 이상영 교수(명지대학교), 진미윤 박사(LH토지주택연구원) 발 표 ㆍ공가 실태 및 활용에 대한 연구 / 박은숙 남원석 ㆍ준공공임대주택의 투자여건과 정책과제 / 장경석 ㆍ전세의 역사와 의미 / 김진유 ㆍ한국 가계금융 공급채널로서 전세제도 실증분석 / 고제헌

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3 공가 실태 및 활용에 대한 연구 박은숙 (한국지방행정연구원 객원연구원) 남원석 (서울연구원 연구위원) Ⅰ. 서론 1. 배경과 목적 2. 대상 및 방법 3. 선행연구 - 목 차 - Ⅱ. 일본의 공가 활용 조치와 수단 1. 공가현황 및 발생요인 2. 공가문제에 대한 대응 Ⅲ. 국내 공가 현황 및 제도 1. 공가 현황 2. 공가 관련 제도 Ⅳ. 국내 적용 방안 1. 활용 대상 2. 제도 개선 방안 Ⅴ. 결론

4 2014년 한국주택학회 정기학술대회 및 총회 Ⅰ. 서론 1. 배경과 목적 지난 40년간 정부의 지속적인 주택공급정책에 힘입어 2013년 주택보급률이 103%까지 늘어나 양적측면의 주택부족시대는 마감되었다고 볼 수 있다. 글로벌 금융위기에 따른 경기위축 이후, 대부분 지역의 신규주택 공급사업들이 보류되고 있다. 우리나라는 합계 출산율 1.3명 미만의 초저출산 국가로 2030년대에는 초고 령 사회로 진입이 예상되고 있다. 이로 인해 과거 농촌에서 경험하였던 방치주택 인 공가( 空 家 )문제가 도시지역까지 확산될 가능성이 높다. 최근 도시재생 활성화 및 지원에 관한 특별법이 제정됨에 따라 쇠퇴지역의 정비이슈로서 공가활성화가 부각될 것으로 기대되고 있다. 정부는 공가를 주거환경 및 도시미관 측면에서 사회의 안전과 건강을 위협하 는 부정적인 것으로 인식하여 그간 철거위주의 정책과 사업에 의해 문제를 해소 하고자 하였다. 도시로의 인구유출로 나타난 공가문제에 대해 농촌지역에서는 숙 박시설, 교류시설, 체험학습시설, 문화시설 등의 지역경제를 활성화할 수 있는 시 설로의 활용을 권장하여 왔으나, 도시지역의 공가발생은 저출산, 고령화와 같은 인구구조의 변화와 전세계적인 경기위축에 따른 저성장 추세의 결과로서 지가가 높은 도시에서는 용도전환 유인이 상대적으로 희박하여 슬럼화 될 우려가 있다. 또한 주택시장의 구조가 전세에서 월세로 전환되고 있어 임차인의 주거비부담 이 증가하여 주거복지가 위협받고 있다. 기존의 택지개발, 공공분양주택 공급의 수익으로부터 교차보조하는 공공임대주택공급방식이 지금과 같은 부동산시장 안 정기에 이르러 한계에 도달하였다. 정부에서는 장기공공임대 비중을 6.7%로 높일 계획( 13년, 5.4%)을 수립하고 기존 주택을 공공주택으로 활용하는 전략들을 서 민 주거안정화 정책으로 제안하고 있지만 시장의 반응은 미온적이다. 사전적으로 공가는 1개월 이상 아무도 살지 않는 1호의 가옥을 의미하지만, 장 기간 방치된 유휴자원인 공가의 활용은 임대인과 임차인 모두의 비용을 절약할 수 있다. 사회 전체적으로는 건설자원의 절약하여 환경훼손을 줄이고 도시쇠퇴로 야기되는 주거환경문제를 해소할 수 있다는 측면에서 민간의 수익이 사회적 기 여로 연결될 수 있다. 그런데 국내 공가관련 통계 및 법제에 대한 연구는 아직까 지 미흡한 실정이다. 본 연구는 일본에서의 공가 대책과 우리나라의 공가현황을 분석한 후 공가 활용을 위한 방안을 모색하고자 한다. 2. 대상 및 방법 본 논문은 전국 공가의 효과적 활용을 제고하기 위해 농촌 및 도시지역의 공 가를 분석대상으로 하여 선행연구를 검토하며, Ⅱ장에서는 국내 공가 문제 진단

5 공가 실태 및 활용에 대한 연구 을 위해 먼저 일본에서의 공가 현황 및 유형별 분포, 주체별 지원제도 등을 분석 하고, Ⅲ장에서는 국내 공가자료의 특성 및 현황, 주거환경차원에서 추진되고 있 는 빈집정비사업과 주거복지차원에서 공가활용이 기대되는 임대주택제도를 정리 하도록 한다. Ⅳ장에서는 임대주택으로 활용이 기대되는 주택유형을 지역별로 분 석하고 공가실태 파악 및 대응에 관한 기본방향을 수립하도록 한다. 마지막으로 Ⅴ장에서 결론을 맺으며 시사점 및 향후 과제를 제안하도록 한다. 본 연구에서는 공가라는 용어를 주로 이용하지만 빈집과 공가를 동일한 의미로 해석하여 각 연 구 및 고유 자료에 따라 혼용하여 사용하도록 한다. 3. 선행연구 지금까지 공가와 관련된 선행연구는 농촌의 빈집이 중심이 되어 왔다(이창우 지남석, 2013). 최수명 한경수(2002)는 영국의 빈집현황과 Empty Homes Agency 의 활동을 소개하며 국내농촌빈집 정책 활용을 제안하였고, 황정임외2(2012)는 농촌 빈집소유주를 대상으로 설문하여 빈집의 특성 및 활용에 대한 인식을 분석 하였다. 구체적 빈집발생 사유는 사망 및 이주가 많았으며 빈집의 위치는 거소 근처이지만 거주지와 가까울수록 노후가 심한 특성 등이 있으며 소유주들은 직 접이용(40%), 매매 임대(30%), 철거(30%) 등을 희망하는 것으로 조사되었다. 도시에서도 방치되고 있는 공가를 도시쇠퇴의 주요한 양상으로서 주목하고 있 으나, 주거환경개선사업을 통해 개선되고 있는 대부분의 노후주거지구들은 소방 도로 개설이 중심이 되며 주택개량율은 현저히 낮다(김항집, 2013). 우리나라의 주택보급률이 100%를 넘어선지 얼마 지나지 않아 공가에 대한 학술 및 정책적 관심은 높지 않은 편이었으나, 최근에서야 공가활용에 대한 연구들이 시작되고 있다. 안현진 박현영(2013)은 상업 및 문화예술, 커뮤니티, 대체주거로 공가 등 의 일시적 활용을 재생사업지구의 유연적인 도시재생 전략으로 제안하고 있다. 1) 이재우(2013)는 국내 빈집 정비와 활용을 위해 영국의 빈집 정책수단 특성을 소개하고 있다. 영국의 공가는 2012년 71만호 2), 공가율 3.1% 수준으로 심각한 수 준은 아니며, 1998년 73만호( 99년 77만호, 00년 76만호)에 비해 오히려 현재 더 감소하였다(최수명 한경수, 2002). 그러나 영국정부는 빈집문제 완화를 위해 중앙 및 지방 정부에 자발적 점유, 활용유도, 임시정비조치, 관리명령, 빈집활용 수단 등을 활용하고 있으며, 2011년 중앙정부의 Housing Strategy에 따라, 1억파 운드 규모의 capital funding을 마련하고 7천만 파운드 가량을 장기빈집(6개월이 상)을 부담가능한 저렴주택(afforadble housing)으로 개보수되어 활용하는 프로그 램에 배분하고 있다. 빈집은 매입하거나 개보수 후 임차하는 두 가지 방식과 이 1) 대체주거의 사례로 이민자 및 노숙자들에게 불법적으로 점유되고 있는 스쿼팅(Squatting)을 언급하고 있다. Lydon et al(2012)는 경기침체와 인구변화, 인터넷 발달 시대에는 영구적인 대규모 개발 보다는 점진적으로 진행하는 전술적 도시론(Tactical Urbanism) 에 기초한 소규모 프로젝트들이 주목받는다고 주장하였다. 2) 거주불능, 철거예정, 점포 위층의 사용되지 않는 플랫 제외하였다

6 2014년 한국주택학회 정기학술대회 및 총회 원화된 개보수 기준을 적용하여 운영하고 있다. 3) 한편 미국 주택시장에 대한 진 미윤(2012)의 연구에 따르면, 시기적으로는 자금 유동성이 풍부한 기간에 구매되 었던 주택들이 경기침체 후 공가화되고 있으며, 유형별로는 임대용 투자상품으로 매입되었던 공동주택(5호이상)의 매각실현으로 단독주택 보다 높은 공가율을 기 록하고 있다고 소개하고 있다. 이러한 결과들은 공가문제가 발생되는 주택유형의 지역별 차이가 있을 수 있 음을 시사한다. 즉, 상대적으로 단독주택은 농촌 및 중소도시, 공동주택은 대도시 지역에서 공가화 될 수 있음을 시사한다. 이에 본 연구는 공가문제가 전국적으로 심각하게 나타나고 있는 일본 사례 검토를 기초로 하여, 국내 지역별 공가특성을 분석하고 국토의 계획적 관리와 저소득의 주거안정 목표를 동시에 달성할 수 있 는 공가활용 전략을 제안하는데 역점을 두도록 한다. Ⅱ. 일본의 공가 활용 조치와 수단 1. 공가현황 및 발생요인 일본에서는 1978년부터 주택토지통계조사를 통해 공가주택 자료를 구축하고 있다. 이 조사에서는 상주세대가 없이 교대로 숙박하는 주택과 건축중인 주택은 공가에 포함하지 않고, 이차주택, 임대용과 매각용, 기타주택으로 구분하여 통계 자료를 구축하고 있다. [표 1] 공가의 정의 거주세대 없는 주택의 분류 주택 종류의 정의 일시 거주자만 있는 주택 주간만 사용하거나 몇 사람이 교대로 숙박하는 등 일반적인 의미에 서 거주하고 있는 자가 한 사람도 없는 주택 주말이나 휴가에 피서, 피한, 보양 등의 목적으로 사용되는 주택으 별장 이차적 로, 보통은 사람이 살고 있지 않은 주택 주택 잔업으로 늦어졌을 때 숙박하는 등 가끔 숙박하고 있는 사람이 있는 기타 주택 공가 임대용 주택 신축, 중고 구분없이 임대를 위해 비워두고 있는 주택 매각용 주택 신축, 중고 구분없이 매각을 위해 비워두고 있는 주택 기타 주택 상기 이외의 사람이 살고 있지 않은 주택으로, 전근, 입원 등으로 거주세대가 장기간 부재하거나 재건축 등을 위해 해체되는 주택 등 (공가 구분의 판단이 곤란한 주택 포함) 건축중인 주택 주택으로서 건축중인 것으로, 건물은 완성되었지만 호별 마감이 안 되어 있는 것 자료: 일본국토교통성 홈페이지 일본은 1968년 주택보급률이 100%를 넘어선 이후에도 지속적으로 자가구입 촉 진, 경제대책을 위해 주택건설을 추진해오면서 세대수와 주택수의 차이가 계속 3) 1매입 또는 15년 이상 임차용 빈집 215년 미만 임차용 빈집

7 공가 실태 및 활용에 대한 연구 확대되어 공가 증가의 원인이 되고 있으며 2015년부터 세대수 감소로 인해 공가 율이 더욱 증가하여 2028년 23.7%의 공가율이 추정되고 있다. 도시부는 공동주택에서 공가가 많으나 지방부는 단독주택에서 공가가 많으며, 도시부의 공동주택은 임대용, 짧은 공가기간, 공가소유자의 원거리 거주하고 있 으며 지방부의 단독주택은 매각용, 긴 공가기간, 공가소유자가 근거리에 거주하 는 특징이 있다. 최소한의 관리가 이루어져 활용도가 높은 임대용과 매각용 주택 이 53%, 철거 및 관리가 필요한 기타주택이 40%를 차지하고 있다. 3대 도시권지 역에서의 임대용과 매각용 주택은 66%를 차지하며, 도쿄도 내의 임대용 빈집은 도심외곽 주변지구에 주로 분포하고 있다. [그림 1] 공가수 및 공가율 추이 자료: 일본국토교통성 홈페이지 [그림 2] 공가유형별 분포 자료: 일본국토교통성 홈페이지 2010년 국토교통성의 공가실태조사에 따르면, 기타주택의 경우 주거이동(이사, 28.6%)과 고령화(상속, 20.4%)가 원인이 되어 공가가 나타나고 있다. 소유자는 자 택에 대한 애착이 커서 타인이 사는 것에 대한 저항감이 있거나 공가에 가재도 구 등이 남아 있어서 공가를 그대로 방치하기도 하고, 부동산 가격의 하락으로 팔고 싶은 가격에 처분이 곤란하거나, 지역에 따라서는 매수자나 임차인이 발견 되지 않기 때문에 유동화가 이뤄지지 않고 있었다

8 2014년 한국주택학회 정기학술대회 및 총회 [표 2] 공가유지 요인 공가유지 배경 요인 (1) 입지 - 도시부에 있지만 역에서 멀다 매각하고 싶지만 매각이 안 - 지방, 교외에 입지해 있다 등 된다 (2) 주택구조 - 규모가 지나치게 크다 - 평면구성, 주택설비 등이 생활에 불편하다 등 (3) 주택조건 - 유지보수가 되어 있지 않다 임대하고 싶지만 임차인을 찾 - 노후화가 진행 중이다 등 기 어렵다 (4) 마케팅 - 매각가격, 임대료 정보가 공개되지 않았다 - 광고홍보력이 약하다 등 매각하고 싶지 않다 애착이 있다, 언젠가는 돌아가고 싶다 타인에게 임대하는 것에 대한 저항감 임대하고 싶지 않다 나중에 돌려받지 못할 것에 대한 불안감 정기/비정기로 이용하고 있다 이유 없이 방치 활용방식을 잘 모르겠다 자료: 일본국토교통성 홈페이지 이외에도 상속의 경우, 관리책임이 불명확하여 관리 및 처분이 어렵고, 철거후 부지의 사용방법이 결정되지 않는 경우 공가 해체할 메리트가 없어 공가를 유지 하기도 하고 있다. 접도조건 이하 부지(기타주택 중 46%)와 건축물 개정전 합법 적이었던 부적격 건축물의 경우에는 철거 및 수선 결정이 더욱 어려워지고 공가 를 철거하면 토지에 대한 고정자산세가 3~6배 증가하는 세제부담이 발생하여 공 가로 방치하기도 한다. 2. 공가문제에 대한 대응 (1) 증앙정부 국토교통성은 토쿄도와 오사카부를 대상으로 1980년 처음 공가실태조사를 시 행한 후 조사대상지역을 확대하면서 2009년까지 총7회의 조사를 실시하였다. 2012년 6월에는 지방공공단체의 공가조사 절차 ver1 를 작성하고 이러한 조 사를 행하는 지방자치단체에 대해 사회자본정비총합교부금의 약 1/2를 교부하는 인센티브를 부여하고 있다

9 공가 실태 및 활용에 대한 연구 [표 3] 공가실태조사의 주요 항목 1.소유자 주택소유주체, 개인소유자의 연령, 취업형태, 세대유형, 연소득 2.입지 철도역으로부터의 거리, 도보로 소요시간, 3. 주택의 이용형태 4. 주택의 건설방식(형태), 구조, 호수, 지상층수 5. 주택의 규모 : 방수, 면적 6. 설비 : 부엌형태, 화장실 형태, 욕실 유무, 세면공간 유무, 부엌과 욕실의 설비상황, 고령자를 위한 설비 7. 건축시기(준공시기) 8. 공가지속기간 9. 부후/파손유무 10. 입주자 또는 매수자 모집조건과 상황 11. 매수자나 입주자가 결정되지 못한 원인 12. 비모집 주택의 이용상황 13. 향후 5년간 활용의향 14. 공가화의 원인 15. 리폼의 실시상황 16. 정기차가제도의 이용상황 17. 거주수준 최저거주수준, 유도거주수준 18. 주택의 유지 및 관리 자료: 일본국토교통성 홈페이지 국토교통성은 공가가 위험한 상태에 이르는 것을 방지하기 위해 2013년부터 공가가 예상되는 집의 상속인을 대상으로 상담창구를 각 도도부현에 설치하여 공가 소유자가 매각이나 임대, 관리위탁, 해체 중 선택할 수 있도록 관련 정보를 제공하고 있다. 또한 공가 등의 적정 관리 및 활용, 제거에 대해 소유자에 대한 상담체제의 정비나 관련 비즈니스의 육성 및 보급을 지원하기 위해 관련 민간사 업자, 전문가 등에 의해 구성되는 단체 등을 대상으로 하며 정액보조하고 있다. 공가 등의 정보제공을 행하고 있는 지방자치단체의 사례 및 국가의 주요 지원제 도를 소개하고, 검색 가능하도록 공가정보를 제공하고 있다. 4) 중앙정부는 공가를 활용하거나 제거하는 두 가지 유형에 대해 지원하며 활용 사업의 경우에는 시행주체별로 지방자치단체 1/2, 민간사업자 1/3로 보조비율의 차등을 두고 있다. 활용사업은 원래 인구과소지역이나 탄광지역에만 국한하였으 나 2009년부터 2013년까지 기간에 한하여 전국으로 확대하였고 제거사업은 과거 5년간 인구감소가 인정되는 시정촌을 대상으로 하고 있다. 한편 중앙정부가 임대주택으로서 공가 활용과 관련하여 시행하고 있는 지원제 도는 다음과 같다. 첫째, 민간사업자 등이 소유하고 있는 공가를 빌려 공영주택 으로 저소득자에 대해 공급하는 서브리스방식의 임차공영주택제도와 거주환경이 양호한 임대주택을 노인, 장애인, 자녀양육세대 등의 거주용으로 공급하는 경우 인 지역우량임대주택제도를 운영하고 있으며, 주택의 개량비용이나 임대료 감액 에 대한 지원하고 있다. 5) 둘째, 주택확보요배려자 6) 의 입주 등을 조건으로 1호 이 4) 2014년 4월 기준 전국 공가뱅크의 40%(203개 사이트)를 망라하고 있다. 5) 임차공영주택제도-공용부분 등의 개량비용의 2/3 보조(국가 45%, 지방자치단체 55% 보조), 임대료 저렴화에 따른 비용 보조.(국 가 50%, 지방자치단체 50% 보조) 지역우량임대주택제도-민간사업자등이 소유하고 있는 주택의 공용부분 등의 개량비용, 임대 료 저렴화에 따른 비용 보조(국가는 45%, 지방자치단체가 55% 보조) 6) 자녀양육세대, 노인세대, 장애인세대, 소득이 21.4만엔을 넘지않는자, 외국인세대 등

10 2014년 한국주택학회 정기학술대회 및 총회 상의 공가가 있는 임대주택의 리폼공사비의 1/3을 보조(최대100만엔/호)하는 민간 주택활용형 주택안전망정비추진사업을 추진하고 있다. 주택의 조건은 25제곱미터 이상, 화장실 등 주거시설을 갖추고 있는 주택이어야 하고 내진, 무장애화, 에너 지절약 중 적어도 한 가지의 공사를 포함하는 개보수를 실시해야 하며, 개선공사 이후 10년간 임대주택으로 유지되어야 하는 단서가 있다. 셋째, 임대인이 계약전 에 행하는 수선을 임차인이 행하도록 하고 반대급부로 저렴한 임대료를 임차인 은 지불하게 하여 개인주택의 유통 촉진 전략을 2014년도부터 지방자치단체에 지침을 보급하여 시행 유도하고 있다. 임차인은 자비로 개보수하여 장기 거주를 희망하기 쉬워지고 수선시에도 리폼업자와 독자로 교섭할 수 있어 비용 절감 가 능하지만, 퇴거시의 원상회복 의무는 면제된다. (2) 지방자치단체 국토교통성에 따르면, 2013년 4월 기준 전국 211개 이상의 기초지방자치단체 (시구정촌)에서 공가 등의 적정관리에 관한 조례가 제정되어 시행되고 있으며 시 행시기가 2009년 이전의 조례에서는 환경, 방범, 경관 관련 조례의 일부로서 공 가를 다루는 경우가 많았다. 2010년 제정된 사이타마현 토코로자와시( 所 沢 市 )의 공가 등의 적정관리에 관한 조례 부터 공가문제가 특화되었으며, 이후 유사 조례가 늘어나는 있다. 7) [표 4] 지방자치단체의 조례 제정 계기 구분 방치 공가 전반 공가의 방치에 의한 외벽 낙하나 붕괴 사고, 범죄, 화재발생 방지 생활/환경보전 쓰레기 등 주변 생활환경 저해 상태의 해소나 방지 화재예방 화재의 발생방지, 공가에 대한 침입방지 경관보전 폐옥 등 지역 경관형성에 현저히 지장이 있는 건축물 등의 제거 등 경관지장상태의 해소와 방지 돌풍 등에 의한 외벽낙하, 붕괴방지 돌풍 등에 의한 노후가옥, 공가의 외벽 등의 낙하, 붕괴사고 등의 방지 방범 도시환경 건전화의 촉진과 방범성이 높은 마을의 추진(공가에 불심 자의 침입방지 등) 대설에 의한 붕괴방지 폭설에 의한 눈, 얼음의 낙하사고, 붕괴사고 방지 원도심 거주 매력있는 마을만들기와 원도심 거주의 촉진(공가의 적정관리 포함) 자료: 일본국토교통성 홈페이지 내용 많은 지방자치단체에서 공가문제를 우려하고 있으나 지방자치단체가 개인재산 의 개선을 직접적으로 관여하기 어려워 실제로 독자적 조례에 기초하여 철거를 7) 토코로자와시의 조례에는 공가소유자에 대해 적절한 관리를 의무로 부과하여 공가가 관리 부전의 상태인 경우 시장이 소유자 에 대해 지도나 명령을 행하며, 소유자가 명령에 따르지 않는 경우 그 이름 등을 공표하는 등 일정한 제재 부과할 수 있다. 2012년 7월 시점에 이름 등의 공표에 이른 것은 없으며, 동 조례에 기초하여 해당 시는 2012년 10월까지 14건의 권고, 3건의 명령을 행하였고, 조례 제정 후 시에 들어오는 상담의 해결율이 증가하고 소유자의 판단에 의해 공가가 자발적으로 철거되는 사례도 39건에 이르고 있다

11 공가 실태 및 활용에 대한 연구 실시중인 지방자치단체는 많지 않다. 또한 지방자치단체가 소유자에 적절한 관리 를 요구하려 해도 등기부 정보가 갱신되어 있지 않아 현재의 물건 소유자나 그 연락처를 확인할 수 없어 대책이 느려지는 현실적 문제도 존재한다. 현저하게 노후화가 진행되어 주위에 악영향을 미치는 위험이 매우 높은 공가 에 대해서는 최종적으로는 철거가 필요하며, 본래는 소유자에 의해 이루어져야 하지만 자발적 조치를 기대하는 것만으로는 대책이 진행되지 않는 경우가 있어, 지방자치단체가 소유자를 대신해 철거를 진행하거나 소유자에 의한 철거를 촉진 하는 등의 시책을 추진하고 있다. 지방자치단체는 공가철거를 위해 행정대집행, 철거비용지원, 토지기증, 고정자 산세 경감 등과 같은 명령과 유인책을 사용하고 있다. 먼저, 공가철거의 최종적 수단인 행정대집행(아키타현 다이센시) 방법은 50개의 조례에 포함되어 있으며, 지원제도에 의한 철거 8) (토쿄도 아다치구, 후쿠오카현 키타큐슈시)는 해체 후의 부지 이용에 관해 계약조건을 정하고 있지 않고 있는 점이 특징이다. 토지기증 등에 의한 철거(나가사키시, 후쿠이현 에치젠초) 방법은 철거비용의 지원율을 높 이는 한편, 철거 후의 토지를 기증받거나 10년간 무상임대 받아, 광장이나 주차 장 등으로 활용하고 있다. 고정자산세 경감조치의 해제에 의한 철거(니가타현의 미츠케시) 방식은 노후위험공가로 인정되는 공가에 대해서 고정자산세의 경감조 치를 해제하여 공가 소유자에 의한 자발적인 철거를 유도하고 있다. 9) 지방자치단체는 공가이용을 촉진하기 위해 공가 등의 소유자로부터 물건정보 를 받아, 매입 및 임차를 희망하는 사람과 연결해주는 공가뱅크를 전국 시정촌 중 21.4%가 개설하고 있다. 대표적으로 교토시는 2012년 9월 부동산관련단체, 복 지관련단체, 교토시주택공급공사의 참여로 교토시거주지원협의회를 설립하고 국 고보조사업인 민간주택활용형 주택안전망 정비추진사업을 추진 중이며 시마네현 고츠시에서는 시 및 공무원이 중심이 되어 220건(2006~12년)이 공가뱅크에 등록 하고 99건(입주자수 235명)을 활용되었다. 와카야마현에서는 2008년 86개 민간단 체, 현 및 29개 시정촌이 참여하는 전원생활응원추진회의 설립하고 주택협력원제 도(전문가위촉, 계약지원)와 공가수선보조금 지원 10) 등을 마련하고 62건(2010~13 년)을 보조한 실적이 있다. (3) 민간법인 일본은 민간에서도 다양한 방식의 공가활용 사업이 진행중에 있다. 첫째, 국가 가 보증하는 서브리스 방식의 마이홈임대사업이 기금 4,500만엔으로 설립된 (사)JTI(Japan Trans-housing Institute)에 의해 2006년 4월부터 운영되고 있다. 마 8) 지원액은 해체비용의 1/2로, 목조주택은 50만엔, 비목조주택은 100만엔이 상한액이지만, 2013년부터 2015년까지는 목조주택에 대한 조성액이 해체비용의 9/10, 상한액이 100만엔으로 확대되었다(2012년말까지 15호가 지원제도에 의해 해체). 9) 다만 해당 공가의 소유자는 자연재해 등의 긴급시에 시가 행하는 안전조치에 대한 동의서를 제출하는 것으로 경감조치의 적용 해제가 2년간 유예되었다. 10) 임대인, 임차인 모두 신청 가능, 보조기본액 60만엔, 보조상한 40만엔

12 2014년 한국주택학회 정기학술대회 및 총회 이홈임대제도는 고령자 주거교체지원사업으로서 교외지역의 고령자 (50세 이상) 소유의 주택을 젊은층에 저렴하게 임대하는 대신 종신토록 일정한 수준의 임대 료 수입을 국가의 기금에 의해 보장되는 것으로, 안정된 임대료 수입을 바탕으로 도심으로 소형임대주택을 중개해 주는 임차제도이다. 임차인은 관리주체와 3년간 의 정기차가계약(임대인 리턴 가능)을 맺으며 갱신도 가능하다. 2014년 3월 기준 73개 지방자치단체에서 해당 프로그램을 시행 중에 있다 11). [그림 3] 마이홈임대사업(=고령자 주거교체지원사업) 자료: 일본국토교통성 홈페이지 둘째, 이주 교류추진기구로서 JOIN(Japan Organization for Internal Migration)은 이주교류희망자에 대한 정보 발신, 필요에 응한 지역서비스 보급을 민관이 연계 하여 추진하는 것을 목적으로 설립한 임의단체로 회원의 회비로 운영되며 2007 년 10월 설립되었다. 법인 39사, 지방자치단체 43개 도부현, 1,085개 등을 회원으 로 두고 있으며 홈페이지 운영을 통해 공가뱅크 및 주거정보 제공하고 있다. 2014년 1월 전국 285건이 공가뱅크에 게재되고 있고 물건정보 외에 주거, 양보 육, 일자리 등의 분야별로 지방자치단체가 실시하고 있는 각종 지원제도의 정보 도 제공하고 있다. 12) 셋째, 공가의 효과적 활용이라는 점에서 공가의 존재를 비즈니스 기회로 간주 하는 민간업체가 증가하는 추세이며 월 일정액을 받으며 아래 <표 5>와 같은 실 내 외 공가관리업무 등을 제공하고 있다. [표 5] 공가관리 서비스 항목 실 내 실 외 서비스명 업종 전개지역 내용 빈도, 비용 공가 서포 트 시스템 부동산업 후쿠오카 시 전역과 그 근방 환기(60분정도) 빗물받이/누수확인 청소 배수(60초 정도) 월 1~3회 단독주택 9천엔~ 맨션 7천엔~ (실외업무 포함) 외벽, 목부, 철부 등의 유지보 월 1~3회 11) 정보회원등록 5,299건, 제도이용신청 705건, 입주자 결정 501건의 실적이 있다. 12) 신혼세대 임대료 지원, 중고주택 구입시 수선비용 지원 등

13 공가 실태 및 활용에 대한 연구 업 무 대 행 업 무 공가관리 서비스 빈집 서비 스(るすた く서비스) 아키타(あ きた)공가 관리 전원의 우 리집( 田 舍 의 我 が 家 ) 리로케이 션 고향파수 꾼 (ふるさと 見 張 り 番 ) 건설업 경비업 기타 NPO 부동산업 건설업 자료: 일본국토교통성 홈페이지 아키타시 내 전국(주 로 도시 부) 아키타현 내 나가사키 시 등 6개 시지 역 수도권 큐슈, 오키나와 등 수 근린정보의 확인 정원수 확인 환기(60분정도) 빗물받이/누수확인, 청소 배수(3분 정도) 외벽, 목부, 철부 등의 유지보 수 근린정보의 확인 정원수 확인 우편물 정리 적설상황 확인보고 홈시큐리티 환기/배수서비스 외관으로 확인 우편물정리 환기(60분정도) 빗물받이/누수확인, 청소 외벽 등 외부환경 체크 현관도어, 창문 등개구부 시 금확인 우편물 정리 환기(60분정도) 빗물받이/누수확인 외벽 등 외부환경 체크 마당 잡초 체크 우편물 정리 입주자 모집 임대차계약 체결 입주 전 체크 입출금 보고 건물의 수선 수배 정기순찰(단독주택) 계약종료 통지 입퇴거시 입회 보증금 정산 주택 해체/지붕수선 벽 수리 잡초 대책 단독주택 9천엔~ 맨션 7천엔~ (실외업무 포함 월1회 7천엔 (실외업무 포함) 월1회 5천엔 희망에 의해 실시 1회 5,250엔 월 1회 월액 4,200엔 월1회 7천엔 (실외업무포함) 월 1회 7천엔 (실내업무 포함) 연 2~3회 연 2만엔 (실외업무 포함) 연2~3회 2만엔 (실내업무 포함) 입출금보고 매3개월 정기순회는 연2회 <비용> 초기: 31,250엔+임 대료의 1.5개월분 업무수수료: 임대료 의 9~12% 퇴거시: 31,500엔 연2~4회 (1회 1시간 정도) Ⅲ. 국내 공가 현황 및 제도 1. 공가 현황 국내 공가 현황은 1995년 인구주택총조사에 포함되기 시작하여 지금까지 총 4 차례 조사되었다. 13) 본 조사에서 정의하는 빈집은 사람이 살지 않는 주택을 말 하며, 신축되어 아직 입주하지 않은 주택도 포함(폐가는 제외) 한다고 밝히고 13) 자료의 공간단위는 시 도단위(1995년), 시 군 구단위(2000년, 2005년, 2010년)로 집계되어 있다

14 2014년 한국주택학회 정기학술대회 및 총회 있다. 국내 공가 규모는 아래 <표 6>과 같으며, 전국 공가수는 1995년 36.5만호이었 으나 2005년 10년만에 72.8만호로 2배로 증가하였다. 2010년에는 총재고주택 1,467.7만호의 5.41%인 79.4만호가 공가인 상태로 그 증가폭이 둔화되었으며, 유 형별 공가율은 단독주택 7.15%, 비주거용건물내주택 6.27% 연립주택 6.05%, 다세 대주택 5.17%, 아파트 4.56%이며, 특 광역시 3.8%(24.1만호), 도 6.5%(55.3만호)로 나타나고 있다. 특 광역시 경우에는 연립, 다세대, 비주거용주택의 공가율이 평균보다 높게 나타났으며, 아파트는 상대적으로 3.6%로 낮은 편이지만 규모면에서는 14.3만호 로 가장 많다. 도의 경우에는 단독, 연립, 비주거 주택의 공가율이 평균보다 높았 으며, 특히 단독주택의 공가율은 8.6%로 가장 높고 규모도 24.9만호로 가장 많으 며, 아파트의 공가율은 5.3%로 낮은편이나, 규모면에서 26.4만호 큰 비중을 차지 하는 있다. [표 6] 국내 공가 현황 계 단독주택 아파트 연립주택 다세대주택 비거주용 건물내주택 공가수(만호) 공가율(%) 전국 특 광역 도 전국 특 광역 도 전국 특 광역 도 전국 특 광역 도 전국 특 광역 도 전국 특 광역 도 주 : 공가율은 총주택재고 대비 공가주택수의 백분율임. 자료: 통계청 국내 공가통계는 인근 주민 및 부동산 종사자 설문에 의해 1995년 주택유형, 2005년 빈집발생사유, 2010년 빈집발생기간과 파손정도가 추가되어 구축되고 있 다. 인구주택총주택조사 빈집조사표 항목과 데이터 현황은 아래 <표 7>과 같고 주택종류가 기준이 되는 사유, 기간, 파손정도에 대한 통계는 제공되고 있으나, 이외 항목간 교차표는 제공되지 않는다. 14) 공가 현황을 살펴보면, 아파트와 단독 14) 현재 빈집자료는 1% 원시자료도 제공되지 않고 있다

15 공가 실태 및 활용에 대한 연구 주택이 대부분이며, 사유별로는 매매임대이사, 미분양미입주, 기타, 일시적이용 순이며, 장기(6개월이상) 빈집인 경우가 과반을 차지하고, 파손이 없는 빈집이 많 은 것으로 집계되고 있다. [표 7] 공가 유형별 현황 유형 항목 호(만) 비율 2010 인구주택총조사 빈집조사표 계 빈집 % 단독주택 % 아파트 % 종류 연립주택 % 다세대주택 % 비거주용 건물 내 주택 % 빈집사유-매매임대이사 % 빈집사유-미분양미입주 % 사유 빈집사유-현재 수리중 % 빈집사유-일시적(가끔)이용 % 빈집사유-영업용 % 빈집사유-기타 % 비어있는 기간-3개월 미만 % 기간 비어있는 기간-3~6개월 미만 % 비어있는 기간-6~12개월 미만 % 비어있는 기간-12개월 이상 % 파손 파손정도-파손없음 % 파손정도-일부파손 % 주 : 빈집조사표 중 5폐가, 3반이상파손 항목 데이타는 빈집통계에 공개되지 않음. 오랫동 안 방치되어 대폭적인 수리를 하지 않고는 살 수 없는 상태의 주택인 폐가 제외 자료: 국가통계포털, 통계청 인구총조사과 인구총조사과의 인터뷰에 따르면, 인구주택 빈집조사항목에는 포함되어 있으나 주택의 기능을 상실한 것으로 보고 조사항목 중 폐가와 반이상파손 의 데이 타는 제공하지 않고 있다. 주택재개발 및 재건축으로 인해 이주가 진행되어 빈집 이 된 경우는 폐가로 산정하고, 주택을 개조하여 식당이나 가게로 활용되고 있어 거주를 목적으로 상주하지 않은 주택의 경우는 영업용 주택으로 분류하여 조사 하고 있었다. 이와같은 분류기준에 따르면, 노후화가 진행되어 파손되거나 구역 지정으로 인해 활용이 불가능한 빈집 등을 포함하지 않고 있으므로 주택으로서 활용가치가 높은 주택만을 자료로서 공개하고 있다고 볼 수 있다. 2. 공가 관련 제도 1) 정비사업 우리나라 농어촌에서는 인구감소와 지역외 인구유출, 고령화에 따른 빈집증가 에 대응하기 위해 1995년 농어촌주택개량촉진법을 제정하였으며 1997년부터

16 2014년 한국주택학회 정기학술대회 및 총회 2013년까지 11.4만호, 815억원의 사업비가 투입되어 빈집정비사업이 추진되어왔 다. 본 사업에서는 1년 이상 아무도 거주하지 않거나 방치되어 있는 주택 및 건 축물이 공익상 유해하거나 환경을 저해할 우려가 있을 경우 시장 군수 구청장 은 철거, 개축, 수리 등의 조치를 명할 수 있고 소유자에게 철거비용 및 보상비 용을 지급할 수 있다고 규정되어 있으나, 대부분 철거를 전제로 책정되고 있어 적극적 재활용 차원의 지원은 이루어지지 않고 있다. 빈집철거 및 폐기물처리비 등의 예산으로 동당 100만원 내외가 지원되며, 15) 재원은 지방비로 조달되고 있 다. 현재 지방자치단체의 예산만으로 운용되고 있어 재원이 부족하고 철거를 선 호하지 않으며 직권철거할 경우 민원발생의 문제가 나타나고 있다. 농촌빈집정보 센터가 운용되고 있으나 빈집소유자가 정보공개를 선호하지 않고 거래를 위해 소유자와 직접 연락을 취하여야 한다는 점에서 실질적으로 도움이 되는 방식으 로 제도가 운영되지 못하고 있어 효과에 대해 언급하기 어려운 실정이다. [표 8] 농촌빈집정비사업 추진실적 (단위: 호, 백만원) 2008년 2009년 2010년 2011년 2012년 2013년 구분 물량 사업비 물량 사업비 물량 사업비 물량 사업비 물량 사업비 물량 사업비 전국 7,948 6,157 9,252 8,659 7,027 9,019 5,143 7,718 5,609 8,902 6,518 10,374 주 : 1997년~2013년까지 총 누계치- 물량 114,868호, 사업비 81,567백만원 자료: 농림수산식품부 최근 서울 관악구( ) 및 노원구( ), 부산( ), 인천남구 ( )와 같은 도시지역의 지방자치단체에서도 빈집에 관한 조례가 제정된바 있지만 실행 결과는 현재 알려지지 않고 있다. 조례의 일반적인 내용은 정비사업 구역내 빈집관리 사항이며 일부지방자치단체에서 빈집지원계획의 수립 시행 및 지원대상에 대한 내용을 언급하고 있다. 정비구역내 빈집의 경우, 관리업무 비용 을 구청장이 지원 가능하지만 관리처분계획인가에 의한 철거시까지 해당건축물 과 부속건축물의 유지 관리 책임이 소유자에게 있고, 빈집지원계획 수립을 위해 빈집실태조사를 실시할 수 있다고 명시하고 있다. 16) 2) 공가 관련 임대주택 제도 일본 중앙정부에서 공가를 임대주택으로 활용하는 것과 유사한 형태인 국내 매 입임대주택제도는 2004년 시작되었으며 준공공임대제도가 추가적으로 2014년부터 시행되고 있다. 2013년까지 공공과 민간에 의해 매입된 임대주택은 42.1만호이고, 상대적으로 공공은 건설방식, 민간은 매입방식을 주로 활용하고 있었으며, 준공공 임대주택에 의해 등록된 주택은 256호( 14.9월)로 매우 미미한 실적이다. 15) 2001년에는 30만원의 철거비용이 지원되었다(2002; 최수명, 한경수). 16) 1.지원계획의 목표와 방향, 2.빈집 정비 지원을 위한 시책 개발에 관한 사항, 3.제6조에 따른 지원대상 등에 관한 사항, 4.그 밖에 빈집 정비 지원을 위하여 필요한 사항

17 공가 실태 및 활용에 대한 연구 [표 9] 임대주택 재고현황(2013년 12월 기준) 구분 매입부문 건설부문 소계 공공 민간 주2) 소계 공공 주1) 민간 계 임대주택재고 (만호) 퍼센트 26% 6% 20% 74% 64% 10% 100% 주1: 국민주택기금 지원 받는 민간건설 14.8만호 포함, 이외 88.1만호 지방자치단체, LH 건설. 주2: 오피스텔 1.3만호, 오피스텔외 31.2만호 자료: 국토교통 통계누리 공공 매입임대주택은 입주자 자격, 선정방법, 임대료 등의 임대조건의 제한을 받고, 준공공임대주택제도는 최초 임대료 설정시 시세이하로 정하여야 하지만 민 간 매입임대주택은 이를 자체적으로 정할 수 있는 점 등에서 차이가 있다. 공공이 추진하는 매입임대주택제도는 신속히 공공임대주택을 공급할 수 있고, 수선 및 개량을 통해 방치되었던 빈집의 공공임대주택으로의 활용도 기대할 수 있는 제도이지만 주택소유주의 자발적인 신청접수를 통해 이루어지고 있어 가시 적인 결과가 나타나지 못하고 있다. 한편 매입신청이 접수된 지하층, 노후주택과 같은 비선호 주택 등을 대상으로 하여 LH가 공급계획을 수행하고 있어 6개월 이 상 미임대되는 사례가 발생하고 있고, 매입물량 계획의 이행이 어려운 실정이다. 그러나 주택 소요자인 임차인에 의해 지원대상 전세주택이 결정되는 바우처 방 식의 전세임대제도는 신청자가 증가하고 있다. Ⅳ. 국내 적용 방안 1. 활용 대상 1) 공가 규모 Dipasquale and Wheaton(1996, p225)이 정의하는 공가는 물리적으로 점유되지 않은 채 판매 중 또는 임대 모집 중인 경우를 말하는 것으로 방치된 것 및 해체 대기중인 주택 또는 통상적으로 일시적으로 또는 계절적으로 밖에 점유되지 않 은 세컨드 하우스는 포함되지 않는다. 17) 이와 같은 공가 정의에 따르면, 국내 빈집조사의 사유 중 일시적이용, 영업용 주택을 실질적인 공가라고 보기 어렵다. 2010년 기준 전국의 실질적인 공가주택 은 일시적이용, 영업용주택 18.1만호(22.8%)를 제외한 61.2만호(77.2%)라고 볼 수 있고, 실질 공가율은 총재고주택 1,467.7만호의 4.18% 수준이 된다. 지역별로 보 면, 광역시(도)의 공가는 24.1만호(55.2만호)이며, 실질적인 공가는 86.4%(73.2%)인 17) 미국에서는 3~5%가 합리적 공가율이라 말한다

18 2014년 한국주택학회 정기학술대회 및 총회 20.8만호(40.4만호)가 된다. 상대적으로 도지역 단독주택의 일시적이용 사례가 많 아, 실질적 공가주택의 비율이 광역시에 비해 낮게 나타나는 것으로 파악된다. [표 10] 유형별 실질 공가주택 전국 특 광역 도 종류 빈집(A) 소계(B) 매매임 대이사 실질적 공가 미분양 미입주 현재 수리중 기타 실질공 가비중 (B/A) 계 % 단독주택 % 아파트 % 연립주택 % 다세대주택 % 비거주용건물내주택 % 계 % 단독주택 % 아파트 % 연립주택 % 다세대주택 % 비거주용건물내주택 % 계 % 단독주택 % 아파트 % 연립주택 % 다세대주택 % 비거주용건물내주택 % 자료: 국가통계포털 시 도별, 주택유형별로 실질공가율을 산정하면 아래 <표 11>과 같으며, 전국 실질공가율은 연립주택 4.85%, 다세대주택 4.61%, 단독주택 4.58%, 아파트 3.88%, 비주거용건물내주택 3.81% 수준인 것으로 분석되었다. 실질공가수에서 제외된 사 유들이 많이 포함된 주택유형에서의 공가율과 실질공가율간의 차이가 커지게 되 는데, 그 결과 실질공가율 기준에 의하면 단독주택이 아닌 연립주택과 다세대주 택의 공가수준이 더 높게 분석되고 있다. [표 11] 시도별 실질 공가율(%) 계 단독주택 아파트 연립주택 다세대주택 비거주용건 물내주택 전국 서울 부산 대구 인천 광주 대전 울산 경기 강원 충북

19 공가 실태 및 활용에 대한 연구 충남 전북 전남 경북 경남 제주 자료: 국가통계포털 2) 공가 기간 총주택에서 공가가 차지하는 공가률 이외에도, 오랜 기간동안 공가인 상태인 장기공가율이 더욱 중요하다. 18) 국내 빈집에 대한 공개 자료에서는 사유별 공가 기간을 파악할 수 없으며, 총 빈집의 33.2%(26.3만호)를 차지하는 12개월 이상의 공가의 평균 공가기간 추정의 문제가 존재한다. 신속히 매각되는 공가주택의 공가기간은 매우 짧고, 반대로 매각이 곤란한 경 우에는 상당 기간 동안 공가상태에 놓이게 되는데, 평균적으로 주택이 판매되는 기간은 공가와 판매(또는 임대)율의 관계로 부터 아래 식(1)과 같이 나타낼 수 있 다(Wheaton). 또한 식(1)의 역수는 판매확률을 의미한다. 공가주택수 평균판매기간 판매 식(1) 판매확률 Exp 예상판매기간 식(2) 현재 우리나라의 매매주택거래량은 전국적으로 799,864호(2010년)의 주택이 매 매를 목적으로 거래되어, 평균 5.51%(시도별 3.55%~8.36%)의 재고주택의 소유주 가 바뀌었으며, 유형별로 다세대주택(7.63%), 아파트(6.77%), 연립주택(4.72%), 단 독주택(2.28%) 순서로 분포하고 있다. 매매주택거래량은 건축법 시행령 <별표1> 에 따라 집계하고 있어, 건축물관리대장에서 주택으로 분류되지 않는 비주거용건 물은 주택재고 통계에는 포함되나, 거래량 자료에는 포함되지 않고 있다. 따라서 재고수 대비 매매거래량 비율에는 비주거용건물내주택을 포함하지 않고 계산하 였다. 우리나라의 통계기관에서 제공하고 있는 주택유형별 주택재고수, 거래량, 빈집 데이타로부터 산출 가능한 양적지표들을 정리하면 아래 <표 12>와 같다. 18) 총공가수를 기준으로 장기공가율을 계산하면 단독주택의 장기공가율이 높게 나타나는 경우가 발견되었다. 이는 총공가에 포 함되는 일시적가끔이용, 영업용주택으로 활용되는 단독주택에서 장기간 이용되어 나타난 결과로 유추된다

20 2014년 한국주택학회 정기학술대회 및 총회 [표 12] 주택 데이터 및 지표 분류 주택 통계 재고수(A) 거래량(B) 빈집수(C) 재고수 대비 거래량 (B/A) 주택 지표 공가율 (C/A) 판매 기간 (C/B) 단독주택-일반 단독주택 단독주택 단독주택-영업겸용 (다가구,영업겸용 단독주택-다가구 다가구주택 포함) 아파트 아파트 아파트 연립주택 연립주택 연립주택 다세대주택 다세대주택 다세대주택 비거주용건물내주택 - 비거주용건물내주택 자료: 통계청(인구주택총조사_재고수, 빈집수), 국토교통통계누리(거래량) 식(1)에 따라, 실질공가주택이 전부 매매된다고 가정한 소요기간은 평균 9.10개 월이며, 유형별로는 단독주택 24.06개월, 연립주택 12.32개월, 다세대주택 7.25개 월, 아파트 6.88개월이 걸리는 것으로 분석되고 있다. 19) 앞 절에서는 연립 및 다 세대주택의 실질공가율이 높은 것으로 분석되고 있으나, 평균판매기간을 기준으 로 보면, 단독주택이 연립 및 다세대주택 보다 2~3배 이상 긴 것으로 나타나, 단 독주택의 공가 문제가 가장 크고, 그 다음으로는 연립주택으로 나타났다. 지역별 로는 서울의 경우에는 단독보다는 연립 및 아파트와 같은 공동주택의 매매기간 이 길고, 울산도 단독보다 연립주택이 더 큰 것으로 분석되고 있다. [표 13] 유형별 예상 판매기간(개월) 계 단독주택 아파트 연립주택 다세대주택 전국 서울 부산 대구 인천 광주 대전 울산 경기 강원 충북 충남 전북 전남 경북 경남 제주 자료: 국가통계포털, 국토교통통계누리 19) 2010년은 주택전월세 거래량이 구축되기 이전으로 주택판매량에 임대거래를 제외한 매매거래만을 구축할 수 있다. 이러한 자 료의 제약으로 인해, 매매용 공가주택 가정을 통해 주택 판매기간을 산정하였다. 주택전월세 거래량은 2011년 국토해양부의 보 도자료를 통해서 시 도 단위로 월별 총주택수 거래량을 공개하고 있다. 즉, 주택유형별 전월세 거래량은 제공되지 않고 있다

21 공가 실태 및 활용에 대한 연구 아래 <표 14>는 서울의 지역별 주택수급시장을 고려하여 예상판매기간을 구단 위로 분석한 결과이며 종로구와 노원구를 제외한 대부분의 지역에서는 아파트 연립주택의 판매기간이 단독보다 오래 걸리는 것으로 분석되었다. [표 14] 서울시 유형별 예상 판매기간(개월) 시군구 계 단독주택 아파트 연립주택 다세대주택 종로구 중구 용산구 성동구 광진구 동대문구 중랑구 성북구 강북구 도봉구 노원구 은평구 서대문구 마포구 양천구 강서구 구로구 금천구 영등포구 동작구 관악구 서초구 강남구 송파구 강동구 소계 자료: 국가통계포털, 국토교통통계누리 2. 제도 개선 방안 아래 <그림 4>는 총체적 공가실태를 파악하고 대응하기 위한 가상의 구조이다. 공가대책은 적절히 유지관리 되고 있는 공가와 유지관리가 부족한 공가로 구분 하며, 전자는 재고의 효과적 활용으로, 후자는 공가로 인해 발생하는 문제를 해 결하는 방향으로 내용을 구상하여야 한다

22 2014년 한국주택학회 정기학술대회 및 총회 [그림 4] 공가 유형과 대응 이를 실현하기 위해서 먼저 우리나라의 공가조사통계 항목은 매번 추가되고 있으나, 향후 공가활용 방안을 마련함에 있어 통계자료 수집과 관련하여 몇 가지 개선이 필요하다. 첫째, 현재는 일부의 원시자료와 공가조사항목에 대한 조사 가 이드라인에 대한 설명의 공개되지 않고 있다. 자료에 대한 정확한 이해가 불가능 하여 잘못된 해석이 가능하며 이로 인해 정확한 실태파악이 되지 않을 우려가 존재하므로 이에 대한 공개가 필요하다. 둘째, 지금까지 우리나라 공가정책은 철 거사업에 집중하여 재정투입을 하여 왔다. 그런데 현재 구축되고 있는 공가 데이 타는 폐가 및 반이상파손 주택을 공가의 범주에 포함시키지 않아, 공가 활용 사 업에 활용되도록 설계되어 있다. 실제 공가 정비는 활용과 제거 모두 시행되어야 하는바, 정확한 재정 투입 추정과 계획 수립을 위해서 두 가지 자료 구축과 공개 가 필요하다. 셋째, 지금의 자료는 매매와 임대를 구분하지 않고 있으나 주택수 급조절 및 임대주택공급 전략에 활용을 위해서는 두 유형을 구분하여 자료를 생 산하여야 할 것으로 본다. 넷째, 일부 지방자치단체에서 공가실태조사를 계획하 고 있으나 일본과 같이 중앙정부 차원에서 공가조사 절차 및 항목에 대한 연구 와 시행 지방자치단체에 인센티브를 제공하여 거시적 차원에서 국가가 공가 활 성화에 기여하여야 한다. 다음으로 공가의 정책적 활용도를 제고하기 위해 공가종합계획을 도시재생 및 주택공급계획과 연계하여 수립하는 것을 제안한다. 농촌지역에서는 귀농귀촌가구 와 고령자간의 주거교체지원사업인 마이홈사업 및 공가뱅크를 활성화하고, 도시 부의 공가는 정부가 매입하거나 전세임대제도를 변경하여 공공이 임대하여 재임 대해주는 서브리스 방식의 공공임대주택으로 활용을 추진할 필요가 있다. 전세의 월세전환이 확대되면서 전세임대제도로 이용될 수 있는 물건이 점차 부족해질 전망으로 효용성이 반감되고 있다. 또한 공가 활용이 기대되는 임대주택제도가 민간이 주체가 되어 차상위 계층의 주거 안정화를 목표로 하는 바, 저소득계층을 대상으로 하는 매입임대주택제도의 활성화도 요구된다. 또한 주택소유자의 신청 에 의해 이루어지기 방식 보다 빈집모니터링을 통해 소유자에게 요청하는 적극

23 공가 실태 및 활용에 대한 연구 적 방식의 병행이 필요하다. Ⅴ. 결론 본 연구는 저출산 고령화와 저성장시대에 진입하였고 공공임대주택이 절대적 으로 부족한 주택시장 환경하에서 정부가 수급조절 정책으로 신속한 안정화를 기대하는 것은 매우 무리한 요구라는 판단하에 공가실태와 활용에 대해 검토하 고 공가를 공공임대주택으로서 활용하기 위해 주택유형별로 공가율, 실질공가율, 예상판매기간을 이용하여 공가정도를 분석하였다. 그 결과 어떠한 공가 기준으로 공가수준을 측정하느냐에 따라 그 값을 다르게 나타났다. 실질공가율을 기준에 의하면 연립, 다세대, 단독주택의 공가수준이 유 사하였으나, 예상판매기간을 기준으로 할 때는 단독주택이 연립주택보다 2배 이 상 길게 판매시간이 발생하는 것으로 나타났다. 또한 동일한 수급권을 고려하여 서울 구지역을 분석한 결과, 단독 보다 아파트와 연립주택의 공가의 지속기간이 길어질 것으로 나타났다. 이러한 분석은 공가의 매각을 전제로 하여 추정한 값으 로 공가수준을 판단할 수 있는 지표에 대한 향후 연구가 필요할 것으로 보인다. 이에 앞서 다양한 공가활용 제도 추진을 위한 기초자료로서 현재의 빈집조사 항 목은 미흡한 편이다. 전략 구상을 위한 실태조사 항목과 더불어 전국 빈집조사 항목의 개선 연구가 진행되어야 할 것으로 판단된다. 본 연구에서는 일본과 공가집계 방법이 동일하지 않아, 상호비교가 불가능하여 제도의 소개와 국내 유사 제도의 적용, 총체적 공가실태를 파악을 위한 공가 자 료의 구조와 공가종합계획을 제안하였다. 일본의 공가제도에 대한 명확한 진단을 위해서는 본 연구에서 사후평가 부문이 포함하여야 하지만 제도 도입이 최근 이 루어져 이를 포함하지 못하였다. 향후 연구에서는 심도있는 국가간 비교 및 실행 여건 분석이 필요할 것으로 판단된다

24 2014년 한국주택학회 정기학술대회 및 총회 참고문헌 1. 김항집, 지방중소도시 노후 불량주거지의 정비방향 전환 및 촉진방안, 도시 및 주거환경정비 정책세미나, 남원석 봉인식 손주희, 월세시장 확대에 따른 경기도 주택정책 방향,경기개발 연구원, 안현진 박현영, 재생사업지구 내 공가 및 공토 활용을 통한 유연적인 도시재생 방안 연구 - 일시적 활용 및 전술적 도시론 의 사례 고찰을 통해-, 국토계획, 제48집 제6호, 2013, pp 이재우, 영국의 빈집 정비 활용 체계와 수단고찰, 국토계획, 제48집 제4호, 2013, pp 이창우 지남석, 농촌지역 활성화를 위한 빈집활용방안 연구-귀농 귀촌자의 주거 안정 관점에서-, 농촌계획, 제19집 제3호, 2013, pp 진미윤, 미국의 주택 압류 위기로 인한 주택시장 여건 변화와 정책,주택금융월 보, 2012, pp 최수명 한경수, 선진사례에서 본 농촌빈집정비사업의 발전방향, 농촌계획, 제8집 제1호, 2002, pp 황정임 최윤지 김효정, 농촌 빈집 소유자들의 빈집 관리 활용 실태 및 인식 분석 -전북 완주군을 중심으로-, 농촌지도와 개발, 제19집 제4호, 2012, pp D. DiPasquale, W.C. Wheaton, Urban economics and real estate markets, Prentice-Hall Inc, 1996, pp 국가통계포털( 11. 국토해양부외3, 서민 주거비 부담 완화 방안(보도자료), 국토교통 통계누리 홈페이지( 13. 법제처 홈페이지( 14. 온나라부동산정보 홈페이지( 15. 일본 국토교통성 홈페이지(

25 준공공임대주택의 투자여건과 정책과제 장경석(국회입법조사처 입법조사연구관) - 목 차 - Ⅰ. 서론 Ⅱ. 준공공임대주택제도의 개요 Ⅲ. 준공공임대주택 투자여건 검토 1. 조세감면에 따른 투자효과 2. 임대유형별 세부 효과분석 3. 준공공임대주택 활성화의 제약요인 검토 Ⅳ. 주요국의 주택임대사업자 지원제도 1. 프랑스 2. 호주 3. 미국 4. 민간임대주택과 주거복지의 연계 Ⅴ. 결론 및 정책적 보완과제 *이 논문은 장경석, 준공공임대주택의 투자여건 및 정책적 보완과제, 이슈와 논점, 제928호, 국회입법조 사처, 2014년 11월 12일. 의 내용을 수정보완하여 작성된 것임

26 2014년 한국주택학회 정기학술대회 및 총회 Ⅰ. 서론 2009년 이후 수도권을 중심으로 주택 매매시장은 침체를 보이는데 반해 전세 가격은 지속적으로 상승하고 있다. 주택가격이 하락 내지 보합세인 상황에서 주 택에 대한 매매수요는 급격히 감소하고, 전월세 등 임대차 시장에서 주택을 마련 하려는 임대수요가 늘면서 주택시장이 매매시장에서 전월세시장 중심으로 급속 히 변화되고 있다. 2010년 인구주택총조사 자료에 따르면, 우리나라의 전체가구(1,734만 가구) 중 자가( 自 家 )에서 거주하는 가구는 939만 가구로 전체가구의 54.2%이다. 자가가구 를 제외한 임차가구는 전세가구(377만 가구, 21.7%), 월세가구(349만 가구, 21.7%), 사글세 1) 가구(23만 가구, 1.3%)로 구성되고, 무상으로 거주하는 가구를 제외하면 전체 가구의 43.1%가 임차가구이다. 2) 2010년 기준으로 전체 임차가구 (43.1%) 중 공공임대주택에 거주하고 있는 가구(4.7%)를 제외하면 민간임대주택 부문에서 주거를 마련하는 가구가 전체의 38.4%에 달하고 있다. 우리나라는 주 요국의 주택점유형태 비중과 비교해 보더라도 민간임대 비중이 높은 편에 속하 는 것을 알 수 있다. 예를 들어, 영국과 미국의 자가 주택 점유가구 비율은 각각 69.4%와 68.0% 수 준이고 민간 임차가구 비중은 각각 12.3%와 26.4%이다. 한편 임대시장 부문에서 공공임대주택 거주가구 비율이 높은 네덜란드는 전체 가구의 약 35%가 공공임 대주택에 거주하고 있는 반면 민간임대주택에 거주하는 가구는 8.0%에 불과하 다. 일본은 자가가구 비중이 우리나라보다 약간 높은 61.1%이나, 공공임대주택 거주 비중이 8.9%이고 민간임대주택 거주가구 비중은 23.7%이다. 최근 들어 전세상승, 전세의 월세화 현상에 따른 임차가구의 주거불안이 가중 되고 있고, 이에 대해 정부는 다양한 대책을 마련하여 시행하고 있으나, 정책효 과는 매우 제한적인 것으로 보인다. 또한 최근의 전세금 상승은 저금리기조하에 서 임대인들이 손실을 회피하기 위한 수단으로 전세금을 올리거나, 전세를 월세 화하면서 증폭된 측면이 강하기 때문에 단기적으로 이를 해소하기 어려울 것으 로 보인다. 따라서 향후 민간임대주택시장에서는 주택임대수요에 맞게 적정한 임 대주택이 공급되도록 임대인의 투자유인정책을 설계하는 것이 긴요한 과제가 되 었다. 2013년 박근혜정부 출범이후 시행된 준공공임대주택제도는 민간부문의 임대주 택에 대한 투자유인을 확보하여 장기적인 민간임대주택시장을 안정을 꾀하기 위 해 마련되었다는 점에서 중요한 주택정책 수단이라고 볼 수 있다. 동 제도는 정 부가 2013년 4월 1일 발표한 부동산대책을 통해 제시된 이후 3), 2013년 6월 4일 개 정된 임대주택법 에 따라 도입되었다. 준공공임대주택의 임대사업자는 최초 임 1) 1년치 집세를 한꺼번에 내고, 매달 월세를 깎아나가는 형태의 월세이다. 2) 통계청, (보도자료) 2010년 인구주택총조사전수집계 결과 (가구 주택부문), 2011년 7월 11일. 3) 정부합동, 서민 주거안정을 위한 주택시장 정상화 종합대책,

27 준공공임대주택의 투자여건과 정책과제 대료의 설정과 인상률에 대해 공적 규제를 받는 대신 세제감면과 매입 및 개량 자금에 대해서 저리융자(2014년 1월 이후) 등의 정책적 지원을 받을 수 있다. 준공공임대주택은 주택정책 측면에서 주택시장의 임대료 상승에 따른 영향을 덜 받는 임대주택을 시장에 공급할 수 있다는 점에서 임대주택시장 안정화에 기 여할 수 있다는 장점이 있다. 또한 동 제도에 따라 기존에 임대주택으로 활용되 지 않던 공가( 空 家 )가 수선과 개량을 통해 임대주택시장에 공급됨으로써 경제적 효용을 높일 수 있다는 특징이 있다. 그런데 2014년 9월말 기준으로 동 제도가 시행된 지 1년이 지났음에도 불구하 고, 준공공임대주택으로 등록된 주택은 256호에 불과하여, 주택시장 안정화에 기 여하지 못하는 등 주택정책적 기대효과를 달성하지 못하고 있다. 이 글에서는 준공공임대주택제도의 현황, 투자여건에 대한 분석 및 검토, 주요 국의 민간임대주택 사업자 지원사례 등을 통해 정책적 보완과제를 살펴보고자 한다. Ⅱ. 준공공임대주택제도의 개요 정부는 2013년 4월 1일 발표한 부동산대책을 통해 민간임대주택사업자에 대해 세제혜택을 부여하는 대신 임대료 인상률이 주택임대차보호법 에 따라 연간 임 대료 인상률 상한이 적용되는 준공공임대주택 제도를 도입하기로 하기로 하였 다. 동 부동산대책이 2013년 6월 4일 개정된 임대주택법 제6조의2와 제6조의3 에 반영되어 있다. 임대주택법 에 따른 준공공임대주택은 매입임대주택의 하나로서, 민간 임대사 업자가 10년 이상 계속해서 임대하는 전용면적 85m2 이하의 주택을 말한다( 임 대주택법 제2조제3의3호). 이때, 준공공임대주택 임대사업자는 1 임대 의무기 간 제한(10년 이상), 2 최초 임대료 설정 제한(시세 이하), 3 연간 임대료 인상 률 제한(연간 5% 이내)의 규제를 받는다. 또한 1호 이상의 준공공임대주택을 임 대하려는 자는 임대사업자로 등록한 후, 임대하려는 주택이 소재하는 시장 군수 구청장에게 해당 주택을 준공공임대주택으로 등록해야 한다( 임대주택법 제6조, 제6조의2). 한편, 준공공임대주택 사업자에게는 조세 및 금융상의 혜택이 주어진다. 준공 공임대주택 사업자는 지방세특례제한법, 조세특례제한법 등에 따라 재산세와 취득세 감면, 양도소득세 장기보유특별공제율 적용, 임대소득에 대한 소득세 법 인세 20% 경감, 종합부동산세 합산배제, 매입자금에 대한 국민주택기금의 저리 대출 혜택 등을 받을 수 있다([표 1] 참조)

28 2014년 한국주택학회 정기학술대회 및 총회 [표 1] 준공공임대주택 임대사업자에 대한 세제 및 금융 지원 내용 재산세 취득세 구분 지역자원시설세 양도소득세 장기보 유특별공제율 소득세ㆍ법인세 (임대소득 과세특 례) 종합부동산세 매입자금 저리대출 개량자금 저리대출 내용 전용면적 40m2 이하 면제, 40~60m2 75% 경감, 60~85m2 50% 경감 근거: 지방세특례제한법 제31조의3제1항제1호~제3호) 전용면적 60m2 이하 면제(최초 분양받은 경우에 한함) 근거: 지방세특례제한법 제31조제1항 전용면적 60m2 이하 면제 근거: 지방세특례제한법 제31조의3제1항제1호~제2호) 소득세법 제95조에 따른 양도소득세 특별공제비율을 최대 60% 적용(10년 임대시) 근거: 조세특례제한법 제97조의3제1항 기준시가 3억 원 이하(오피스텔 포함) 주택을 3호 이상, 5년 이상 임대하는 경 우, 임대소득세 20% 경감 근거: 조세특례제한법 제96조제1항 임대개시일 기준 공시가격 6억 원 이하(수도권 밖 3억 원 이하) 주택을 1호 이 상, 5년 이상 임대 시 합산배제 근거: 종합부동산세법 제8조제2항, 동법 시행령 제3조제1항 세대당 7천5백만 원(수도권은 1억 5천만 원) 범위에서 금리 연 2.7%로 자금을 대출(10년 만기 상환하되 준공공임대주택 사업을 계속하는 경우 1년 단위로 연 장 가능) 근거: 2014년 국민주택기금운용계획 20년 이상 경과한 준공공임대주택을 개량하는 경우 세대 당 2,500만 원(전용 면적 60m2 이하는 1,800만 원)의 자금을 금리 연 2.7%로 대출(10년 만기 상 환, 만기 연장은 불가) 근거: 2014년 국민주택기금운용계획 Ⅲ. 준공공임대주택 투자여건 검토 1. 조세감면에 따른 투자효과 민간임대주택의 임대인의 투자결정은 주택임대를 통해 예상되는 임대수익액과 주택가격상승에 따른 자산가치 상승액에 영향을 받는다고 볼 수 있다. 그러나 지 금과 같이 주택가격 상승에 대한 기대가 크지 않은 상황에서는 투자결정은 자산 가치 상승분보다는 임대수익액에 대한 가중치가 높을 수밖에 없다. 그런데 준공공임대주택에 대한 투자를 통해서 얻을 수 있는 임대수익은 크지 않은 실정이다. 예를 들어, 실거래가격이 3억 원이고, 주택공시가격이 2억 원인 전용면적 60m2인 아파트를 준공공임대주택으로 제공하고 받을 수 있는 조세감면 액은 10년간 540만 원(연간 평균 54만 원)에 불과하다([표 2] 참조). 현재 주택시장과 같이 주택가격 상승을 기대하기 어려운 상황에서는 세제 및 대출이자 감면만으로는 주택임대사업자가 10년간 임대료 인상 규제를 받는 임대 주택을 공급할 유인이 없다고 볼 수 있다. 또한 임대사업자가 동일한 주택을 2억 원에 전세로 임대하고, 전세금을 연간 3% 이율로 은행에 예치하여 얻는 수입을 감안하면 투자수익률은 2%에 불과하다 ([2억 원 3%] / 3억 원 = 2%). 또한 임대관리에 소요되는 비용을 감안하면 투 자이익을 기대하기 어려운 실정이다

29 준공공임대주택의 투자여건과 정책과제 2014년 1월부터 준공공임대주택 매입자금에 대한 저리대출이 실시되었으나([표 1]하단 참조), 이로 인해 얻을 수 있는 수익은 연간 최대 195만 원 수준으로 미 약한 실정이다(최대 1.5억 원 [시중 대출이자 4% - 2.7%] = 최대 195만 원). [표 2] 준공공임대주택 1호 임대에 따른 조세감면액 (단위: 만 원) 구분 재산세 취득세 농어촌특별세 지역자원시설세 계 과세액 실제 납부액 감면액 취득 당해연도 년 주 1. 실거래가 3억 원, 공시가격 2억 원의 전용면적 60m2 아파트 가정 2. 현재 주택가격 상승을 기대하기 어렵다는 점을 감안하여 양도차익은 없는 것으로 가정 3. 재산세 납부액(3억 원 이하): 재산세액 1/4=(19.5만 원 만 원 0.25%) 1/4 = 8만 원 4. 취득세 납부액(실거래가: 3억 원): 취득세액 0= (실거래가격 1%) 0 = 3억 원 1% 0 = 0원 5. 농어촌특별세 납부액: 취득세액의 20% = 60만 원 6. 지역자원시설세(과표 6,4000만 원 초과): 49,100원+ 6,400만원 초과금액의 0.12% 2. 임대유형별 세부 효과분석 일반적으로 민간의 임대주택은 전세와 월세형태로 시장에 공급된다는 점에서 임대유형별로 준공공임대주택의 수익률의 차이를 분석해 보았다. 또한 준공공임 대주택에 대한 각종의 세제 감면과 매입자금의 저리 대출 등을 토대로 다음의 가정 하에 준공공임대주택의 수익률을 간략히 검토해 보았다. 1) 분석대상 주택 본 분석의 대상이 되는 주택은 분양주택이 아닌 기존주택(아파트) 중 전용면적 60m2, 매매가격 3억 원인 주택으로 가정하였다. 2) 투자금 준공공임대주택 임대사업자에 대해서는 국민주택기금이 지원되기 때문에, 매입 가격 3억 원 중 자기자금을 1.5억 원 투자하고, 국민주택기금에서 지원하는 매입 자금을 1.5억 원(LTV 50%) 대출받는 것으로 가정하였다. 3) 투자기간(10년간) 준공공임대주택의 최소 운영기간인 10년을 가정하였다. 투자수익을 산정하기 위해 다음과 같은 사항을 기본가정으로 설정하였다. 즉, 대출금리 연간 4%(한국 주택금융공사 10년 만기 보금자리론의 고정금리 적용), 예금금리 2.7%(한국은행 수신예금 가중평균금리 적용), 매매가격 상승률(연간 0% 적용), 임대수입(전세가 격 상승률, 연간 5%), 월세가격 상승률 연간 0% 적용), 중개수수료(전세가격 상

30 2014년 한국주택학회 정기학술대회 및 총회 승분 고려), 조세감면 내용을 적용한 실제 조세납부액을 고려하였다. 주택의 관 리비용은 자산가치의 0.7%(연간 210만 원) 수준으로 책정하였다. 본 분석에는 경 상가격을 적용하고, 할인율은 적용하지 않았다. 4) 임대유형별 임대료 시중의 전세금 및 월세 그리고 전월세 전환율을 고려하여 전세주택인 경우, 전 세금 2억 원, 월세주택인 경우 월세 100만 원(전월세 전환율 6% 적용)을 적용하 였다. 2014년 3/4분기 기준 서울시의 전월세 전환율은 7%대이나, 최근 동 전환 율이 하락하는 점을 감안하여 이를 6%대로 가정하였다. 5) 분석결과 이상의 가정을 통해 준공공임대주택의 연간 투자수익률을 검토해 보면, 전세주 택의 경우, 10년간 순수입은 68만 원 임(경상가격 기준)이고, 자기자금(1.5억 원) 에 대한 연간 투자수익률은 0.05%로 손실이 발생한다. 반면, 월세주택의 경우, 10년간 순수입은 6,190원(경상가격 기준)이고, 자기자금에 대한 연간 투자수익률은 4.13%에 달하여 전세주택에 비해 수익성이 높은 것으로 나타난다([표 3] 참조). 전세로 임대하는 경우와 월세로 임대하는 경우, 임대수입에 있어 5,028만 원의 차이가 발생하기 때문에 임대유형별 투자수익률에 큰 차이를 발생시키는 것으로 이해할 수 있다. 이를 통해 준공공임대주택의 임대인은 전세형태의 준공공임대주 택이 공급되기는 어렵고, 임대인들은 월세형태의 임대유형을 선호하리라는 것을 알 수 있다

31 준공공임대주택의 투자여건과 정책과제 [표 3] 준공공임대주택 1호를 임대하는 사업자의 수익성분석(예) 구분 항목 연간금액 금액(10년치) 비고 수입 지출 (단위: 만 원) 자산가치 증가분 0 0 연간 0% 상승 임대수입 ,972 전세금 2억 원 2.7%(시중예금금리) 연간 5% 상승 임대수입 2 1,200 12,000 전세금 2억 원 6.0%(전월세전환율) 연간 0% 상승 합계 1 6,792 전세의 경우 합계 2 12,000 월세의 경우 조세납부액 조세감면액을 제외한 실제 부담액 취득세 취득가액의 1% 지방교육세 취득가액의 0.1% 재산세 8 92 공시가격 기준, 자산가치 연간2% 상승률 적용 지역자원시설세 0 0 면제 임대소득세 0 0 임대소득이 낮아 면세 양도소득세 0 0 자산가치 증가분 반영 중개수수료 60 전세금의 0.3%, 전세가격 상승률 반영(2년 회) 대출이자 상환액 405 4, 억 원 2.7% 관리비용 210 2,100 자산가치의 0.7% 반영 합계 6,869 수입-지출1(A) -68 전세의 경우 수입-지출2(B) 6,190 투자수익률1-0.05% (A / 1.5억 원) 100 투자수익률2 4.13% (B / 1.5억 원) 100 주: 1. 국민은행의 월간 주택가격동향조사 의 3년간 주택매매 및 전세가격변동률, 월세변동률은 한국감정원의 3년간 월세가 격동향조사자료 활용(서울시 기준) 년 6월 현재 전월세 전환율이 7%대이나, 최근 동 전환율이 하락하는 점을 감안하여 6%로 적용하고, 금리변동은 없는 것으로 가정함 6) 주택매매가격 상승 및 이자율 조정에 따른 민감도 분석 앞서 실시한 분석의 가정 중 주택가격 변동률이 전혀 없다는 가정을 완화하여 주택매매ㆍ전세ㆍ월세가격 변동에 다른 수익률의 변화를 살펴보았다. 매매가격 및 전세가격 상승률 변화에 따른 10년간의 연평균 수익률 변화를 살펴보면, 전세 가격 변동보다는 매매가격 변동에 따른 수익률 변화가 크다는 것을 확인할 수 있다([표 4] 참조). 전세주택의 경우, 전세금 1% 변동 시 수익률은 약 0.2%씩 변화하고, 매매가격 1% 변동 시, 수익률은 2% 이상 변화하고, 주택매매가격 상승률이 연간 3% 이상 인 경우 연평균 수익률이 5%를 상회한다. 월세주택의 경우, 월세금 1% 변동 시 수익률은 약 0.4%씩 변화하고, 매매가격 1% 변동시, 수익률은 2%씩 변동하고, 주택매매가격 상승률이 0%인 경우에도 월 세가 연간 3%씩 상승하면 연평균 수익률이 5%를 상회한다

32 2014년 한국주택학회 정기학술대회 및 총회 [표 4] 전세주택과 월세주택의 매매ㆍ전세가격 상승률 변화에 따른 수익률 변화 모의실험 결과 전 세 가 격 변 동 률 구분 전세주택의 경우 매매가격 변동률 구분 월세주택의 경우 매매가격 변동률 0% 1% 2% 3% 4% 5% 0% 1% 2% 0% -0.97% 1.11% 3.25% 5.58% 8.13% 10.60% -1% 3.78% 5.86% 7.98% 1% -0.81% 1.27% 3.41% 5.75% 8.30% 10.77% 월 0% 4.13% 6.21% 8.34% 2% -0.63% 1.45% 3.59% 5.92% 8.47% 10.94% 세 가 1% 4.50% 6.58% 8.70% 3% -0.45% 1.63% 3.77% 6.11% 8.66% 11.13% 격 2% 4.89% 6.97% 9.09% 4% -0.25% 1.83% 3.97% 6.30% 8.85% 11.32% 변 3% 5.30% 7.38% 9.51% 동 5% -0.05% 2.03% 4.15% 6.51% 9.06% 11.53% 률 4% 5.73% 7.81% 9.94% 6% 0.17% 2.25% 4.39% 6.73% 9.27% 11.75% 5% 6.19% 8.27% 10.40% 주: 민간임대주택의 공실에 따른 리스크 고려하지 않았음 현재의 서울의 주택매매 및 전세가격 변동률 등 주택시장상황을 볼 때, 전세주 택인 준공공임대주택은 사실상 임대시장에 공급되기 어려울 것으로 보인다. 국민 은행 주택가격동향조사 자료에 따르면, 서울의 2012년과 2013년 주택매매가격 변 동률은 각각 2.88%, -1.27%이고, 전세가격 변동률은 각각 2.06%와 6.78%이다. 월세주택인 경우에는 월세수요에 따라 주택공급이 가능한 일부지역에서는 준 공공임대주택의 수익률이 5%이상 유지될 여지가 있다. 그러나 주택가격 상승에 대한 기대수준이 낮은 상태에서, 집주인들은 전세보다는 월세로 집을 내놓으려고 하면서, 전세가격은 상승하지만 월세가격은 하락하고 있다([그림 1] 참조). 이러 한 시장상황은 전반적으로 월세형 준공공임대주택의 공급에 제한요소가 될 것으 로 보인다. [그림 1] 월세가격 변동률 및 지수증감 추이(2010년 이후) 증감률(%) 0.3 월세지수 증감률 지수 자료: 국토교통부 온나라포털( 자료 재구성

33 준공공임대주택의 투자여건과 정책과제 한편 매입자금 대출이자의 조정에 따른 수익률 제고 효과를 살펴보았다. 이를 위해, 전세주택과 월세주택인 준공공임대주택에 대해 매입자금 대출이자율 2.7% (담보대출 금리 4%와의 격차인 1.3%p 적용)를 각각 2%, 1%, 0%로 조정하여 수 익률 변화를 검토해 보았다([표 5] 참조). 매입자금 대출이자율을 0%로 적용하는 경우에 전세주택과 월세주택의 연간수 익률은 각각 2.65%, 6.13%수준으로 월세주택의 수익률 제고에는 일부 도움이 될 것으로 보인다. 다만, 국민주택기금 운용의 건전성 측면에서 대출금리를 0%로 운용하기 곤란한 점을 생각하면, 전세주택의 경우 대출이자율 인하에 따른 수익 률 제고 효과는 제한적이라고 할 수 있다. [표 5] 준공공임대주택 매입자금 대출이자 하향조정에 따른 수익률 변화 모의실험 결과 구분 시중금리와 정책금리간 차이 1.3%p 2%p 3%p 4%p 전세주택의 경우 -0.05% 0.65% 1.65% 2.65% 월세주택의 경우 3.43% 4.13% 5.13% 6.13% 주: 1. 전세주택 매매가격 연간 변동률 0%, 전세가격 연간 변동률 5%로 가정 2. 월세주택: 매매가격 연간 변동률 0%, 월세 연간변동률 0%로 가정 3. 준공공임대주택 활성화의 제약요인 검토 정부는 임대주택시장을 안정시키기 위해 민간임대주택공급을 확대하기 위한 방편으로 준공공임대주택 제도를 도입하였다. 그러나 2014년 9월 말 기준으로 동 제도가 도입된 지 1년 5개월이 경과되었음에도 준공공임대주택으로 등록된 주택 은 256호이고, 임대사업자는 71명에 불과하다. 4) 또한 준공공임대주택 중 주택법 에 따른 국민주택기금의 지원을 받은 물량은 126호이고 대출규모도 64억 원(호 당 5천만 원 수준) 수준이다. 이처럼 준공공임대주택 등 민간임대주택시장에 대한 투자가 활발하지 못한 것 으로 1차적으로는 향후 주택가격 상승에 대한 기대가 적기 때문인 것으로 이해 할 수 있다. 또한 다음과 같은 요인들이 준공공임대주택 활성화의 제약요인으로 지적될 수 있다. 첫째, 준공공임대주택 임대사업자에 대한 세제지원액 등의 인센티브가 임대사 업자에게 적절한 투자유인동기를 제공하고 있지 못한 것으로 이해할 수 있다. 특 히 세제측면에서 우리나라의 주택관련 취득세율과 재산세율이 유럽 주요국에 비 해 그렇게 높지 않다는 점에서 취득세와 재산세 감면을 통해 임대주택공급을 확 대하려는 것이 얼마나 효과가 있을지 장담하기는 어려운 실정이다. 4) 국토교통부에 따르면, 2014년 9월말 기준으로 준공공임대주택 중 주택법 에 따른 국민주택기금의 지원을 받은 물량은 126호이 고 대출규모는 64억 원(호당 5천만 원 수준)이다

34 2014년 한국주택학회 정기학술대회 및 총회 유럽 모기지은행 연합회(European Mortgage Federation)가 2010년에 발표한 자료에 따르면, 2008년 기준으로 주택의 매매거래에 따른 비용을 거래가액에서 차지하는 비율로 환산한 결과, 조사대상 14개국 평균이 4.8% 수준이었다. 동 비 율을 국가별로 살펴보면 벨기에가 13.4%로 가장 높고, 스페인 11.5% 이탈리아 10.5% 순이었다. 주요국인 프랑스, 독일, 영국의 경우, 해당 비율이 각각 7.4%, 4.6%, 1.5% 수준이다([표 6] 참조). 우리나라의 경우, 서울시의 중위아파트가격 기준(4.7억 원)으로 거래에 따른 비 용이 약 1.7% 내외이므로 취득세, 재산세 감면을 통한 투자유인이 프랑스, 독일 등에 비해 낮을 것으로 예상된다. 또한 양도소득세에 대한 감면조치를 시행하고 있으나, 주택가격상승에 대한 기대가 적은 상황에서 이와 같은 감면조치가 임대 사업자에게 투자의 인센티브로 작용하고 있지 못한 실정이다. [표 6] 주택거래비용이 매매가격에서 차지하는 비중의 국제비교 국가 중개 수수료 취득, 등록세 거래비용(a) 재산세 기타 소계 모기지관련 비용(b) (단위: %) 합계 (a+b) 벨기에 덴마크 에스토니아 프랑스 독일 아일랜드 이탈리아 라트비아 리투아니아 폴란드 포르투갈 스페인 스웨덴 영국 개국 단순평균 가중평균 한국 주 1. 한국은 한국감정원의 주택가격동향조사자료를 바탕으로 2014년 6월 기준 서울의 주택매매가격 평균인 4억 1천만 원 주택을 기준으로 계산함 2. 취득세율 1%, 지방교육세율 0.1%, 재산세율을 0.1%로 산정, 서울시 중개수수료율 0.4%, 기타에는 인지세, 등기비용 등을 합 하여 0.1%로 산정하고, 모기지 대출시 근저당 설정비는 은행측이 부담하므로 이를 산정하지 않음 자료: European Mortgage Federation, 2010 EMF Study on the Cost of Housing in Europe, 2010, p

35 준공공임대주택의 투자여건과 정책과제 둘째, 저금리 기조 하에서 매입자금에 대한 저리대출의 경우에도 충분한 인센 티브효과를 발휘하고 있지 못하다. 한국은행의 기준금리가 2014년 10월 기준으로 2.0% 불과하고, 시중 대출금리도 낮아진 상황에서 국민주택기금대출금리(2.7%, 2015년 2.0% 예정)의 인하에 따른 효과도 제한적일 수밖에 없어 보인다. 셋째, 전세가격 상승에도 불구하고 임대인 입장에서는 전세주택으로는 투자수 익을 확보하기 어려운 실정이다. 또한, 임대의무기간이 10년 이상이므로 투자자 금이 장기간 묶이게 되는 것도 투자를 꺼리게 되는 요인으로 지목되고 있다. 5) Ⅳ. 주요국의 주택임대사업자 지원제도 6) 1. 프랑스 최근 프랑스에서는 임대사업자에 대한 임대소득세 감면법인 셀리에 법 (2008 년 시행)과 뒤플로법 (2013년 시행)이 시행되었다. 프랑스는 주택부장관이 바뀌 게 되면, 장관의 이름을 딴 주택관련 세제 개편안을 마련하는 것이 관행화되어 있다. 프랑스는 2012년 임명된 세실 뒤플로(Cécil Duflot) 주택부 장관 주도로 프 랑스 인구밀집지역 내 주택공급 부족 문제를 해소하기 위해 도시 내 신규주택 및 임대주택건설을 장려하는 조치를 2013년 예산법(la Loi des Finances de 2013, 일명 뒤플로 법, loi Duflot) 에 포함시켰다. 7) 동법에 따라 프랑스에 거주하고 있는 사람이 2013년 1월 1일부터 2016년 12월 31일까지 새 주택을 구입하여 임대할 경우 임대소득세를 감면하고 있다. 주택 임 대인은 주택구입 투자비(부대비용 포함)의 약 18%까지 과세표준을 공제받음으로 써 1호당 연간 최대 6,000유로(약 900만 원)의 임대소득세를 감면받을 수 있다. 동 혜택을 받을 수 있는 주택은 신규주택으로서 전체 가격이 30만 유로 이하 이고, m2 당 가격이 5,500유로 이하이어야 한다. 신규주택이란 2013~2016년간 신 규로 건설하는 경우, 완공예정인 경우, 건축주가 자체 건설하여 임대하는 경우, 기존 주택을 대수선(renovation)을 하는 경우, 주택용도가 아닌 건물을 주택으로 전환하는 경우, 기존 주택을 구입하여 대수선을 하는 경우에 해당한다. 이때, 에 너지 효율성을 확보하기 위해 난방규정과 환경기준을 준수해야 한다. 또한 대수 선을 하는 경우, 신규주택과 같은 에너지 설비를 갖추어야 한다. 한편 해당 주택의 임대료 수준과 임차인의 소득요건은 이 법에 따라 정해지기 때문에, 시세보다 저렴한 임대료로 임대되어야 한다. 이 법의 적용을 받는 주택 에 대한 임대료는 지역별로 m2당 8.59~16.52유로를 초과할 수 없다. 5) 정부는 2014년 10월 30일 발표한 서민 주거비부담 완화 방안 을 통해 준공공임대주택의 임대의무기간을 10년에서 8년으로 단축하 기 위해 임대주택법 의 개정을 추진하기로 하였다. 6) 자세한 내용은 장경석 박인숙, 국내외 민간임대주택시장제도의 현황과 시사점, 정책보고서 제33호, 국회입법조사처, 2014 를 참조 7) Loi n du 29 décembre 2012 de finances pour 2013(1)<

36 2014년 한국주택학회 정기학술대회 및 총회 2. 호주 호주는 2000년 이후, 도시지역에서 신규주택 공급이 감소하여 주택 임대료가 매년 4~7% 상승하자, 임대주택 공급확대와 저소득층의 임차료 부담을 줄이기 위한 방 안으로 국가 임대주택 지원사업 (National Rental Affordability Scheme, NRAS) 을 통해 5만 호의 민간임대주택을 공급하기로 하였다. 민간 임대사업자가 최소 10년간 시장임대료보다 약 20% 낮은 가격으로 주택을 임대할 경우, 정부는 사업자가 납부하는 주택임대소득세를 환급하여(a refundable tax offset through lodgement of an income tax return), 1호당 연간 최대 $9,981(약 970만 원)의 보조금을 지원하고 있다. 지원되는 보조금은 연방정 부와 주정부가 분담하는데 연방정부는 75%인 $7,486, 주정부는 $2,495를 지원한 다. 8) 동 사업의 목적은 일정소득 이하 저소득계층에게 시중보다 저렴한 임차료를 납부하는 주택을 공급하려는 것이다. 호주에서 사회주택(공공임대주택)의 입주대 상가구는 소득 $58,292 이하인 가구이지만, NRAS 주택의 입주대상자는 소득 $125,960 이하인 근로자 및 가구주 연령이 55세 이상인 세대이며, 구체적인 세대 구성유형에 따라 거주가능한 가구의 소득기준이 달라진다. 3. 미국 미국은 1986년 조세개혁법(the Tax Reform Act of 1986) 을 통해 저소득층을 대상으로 임대주택사업을 수행하는 민간사업자를 지원하는 주택세액공제 프로그 램(Low Income Housing Tax Credit, LIHTC)을 도입하였다. 9) 신규주택개발 시에는 토지비 등 고정자본을 제외한 개발비(건축비) 또는 주택 매입비의 일정비율에 대해 10년간 임대소득세 감면혜택을 부여하고 있다. 본 사 업은 주택분야 업무를 담당하는 주택도시개발부(HUD)가 아니라, 국세청(IRS)이 담당하는 사업이다. 동 세제감면혜택을 통해 전체 투자비용의 최대 70%까지 조 달이 가능하다. LIHTC를 통해 1995 ~2011년까지 약 179만 호의 민간임대주택이 공급된 바 있다. 4. 민간임대주택과 주거복지의 연계 주요국은 주택임대사업자에 대한 파격적인 조치를 시행하는 대신, 저소득층을 위한 조치도 병행하여 시행 중이다. 프랑스, 호주, 미국 모두 임대사업자에 대한 8) 임대료 보조금(the National Rental Incentive, NRI)은 매년 소비자물가지수(Consumer s Price Index, CPI)에 반영되어 변동된다. 참 고로 2013년 기준 NRI는 $9,981이다. 이는 2014년 5월 1일 기준으로 호주 1달러가 원 임을 감안할 때, 연간 최대 약 953 만 원을 지원받을 수 있다는 것을 의미한다. 9) 자세한 내용은 장경석 백성준, 조세정책을 활용한 저렴 임대주택공급에 관한 연구: 미국의 LIHTC 프로그램을 중심으로, 주 택연구, 한국주택학회, 2009, pp.35~62. 참조

37 준공공임대주택의 투자여건과 정책과제 세제혜택을 부여하는 대신 최소 임대기간(10년 이상), 임대료 규제(시세 이하), 입주자 소득기준 제한(저소득층 입주 조건 부여) 등의 조치를 병행하고 있다. 즉 민간임대주택사업자를 통해 저소득층 주거지원을 장려하는 정책으로 활용한다는 점에서 실질적인 준공공임대주택 이라고 할 수 있다. Ⅴ. 결론 및 정책적 보완과제 최근 전세가격이 급등하고 전세가 월세로 급속히 전환되는 상황에서 준공공임 대주택과 같은 민간이 공급하는 임대주택을 확대하여 주택임대차 시장의 안정화 를 꾀하고 임대인과 임차인의 이익을 조화시킬 필요가 있다. 기존 주택정책수단 만으로는 현행 임대차시장에 대응하기 어려운 측면이 있기 때문이다. 즉 공공임 대주택정책은 시간과 비용이 많이 들고, 관리에 따른 부담이 크다. 또한 주거급 여법 에 따라 시행될 예정인 주거급여제도는 수혜가구가 극빈 저소득층에 국한 되어 있고, 상환능력이 있는 중 저소득층에 대한 전세자금 대출규모 확대는 전 세가격을 인상시키는 부작용이 있다. 이러한 점에서 준공공임대주택은 도시형 임 대주택 공급수단으로 활용할 만한 가치가 있다. 그러나 현재의 서울의 주택매매 및 전세가격 변동률 등 주택시장상황을 볼 때, 전세주택인 준공공임대주택은 사실상 임대시장에 공급되기 어려운 실정이다. 현 행의 경제상황을 고려할 때, 전세형 준공공임대주택은 시장에 공급되기 불가능할 것으로 보이고, 월세형 준공공임대주택의 경우에도 최근 월세가격이 인하되고 있 는 현실에서 공급이 촉진되는 데는 한계가 있을 것으로 보인다. 준공공임대주택의 공급활성화를 위해 정부가 추진하고 있는 준공공임대주택 사업자에 대한 조세감면혜택, 매입자금에 대한 저리지원 모두 임대수익률을 높이 는 효과가 미미하다. 향후 준공공임대주택이 활성화되기 위해서는 다음과 같은 점이 보완될 필요가 있다. 첫째, 정책당국은 준공공임대주택을 도시형 임대주택 공급수단으로 적극 활용하겠다는 확고한 의지를 가지고 임대주택 공급자에 대한 인센티브제도를 설 계할 필요가 있다. 앞서 살펴보았듯이 프랑스와 호주의 경우, 연간 천만 원에 가까운 소득공제 혜 택을 부여함으로써 임대사업자를 위한 투자여건을 조성해가고 있다. 또한 일본의 경우, 주택부문에 대한 투자를 장려하기 위해 부모와 조부모가 자식과 손자에게 주택의 신축, 구입 및 증개축하는 자금을 증여하는 경우 증여금액 중 1,500만 엔 까지 증여세를 면제하는 세제를 운영하고 있다는 점을 참고할 수 있다. 10) 둘째, 임대사업자의 수익성과 임차가구의 효용수준을 높일 수 있도록 임대사업 자에 대한 지원규모를 늘리기 위한 조건을 탐색할 필요가 있다. 이를 위해 준공 공임대주택 매입자금에 대한 대출금액을 늘리고, 대출이자를 더 인하하는 방안이 10) 일본 조세특별조치법 시행령 제41조의4 제7항 및 국토교통성 고시 389호

38 2014년 한국주택학회 정기학술대회 및 총회 검토될 수 있다. 11) 셋째, 준공공임대주택정책을 주거복지정책과 연계하는 방안을 지속적으로 모색 해야 할 것으로 보인다. 주요국의 민간임대주택 지원정책은 세제지원 등을 통해 공공재원이 투자되는 민간임대주택에 대해서는 혜택을 받는 기간 동안 시세보다 낮은 임대료를 받도록 하고, 입주 대상도 일정소득계층 이하로 제한하여 저소득 층을 위한 주거복지정책 수단으로 활용되고 있다는 점을 고려할 필요가 있다. 11) 정부는 매입자금금리를 2.0%로 인하할 예정이다. 또한 준공임대주택사업자에 대한 양도소득세, 법인세 감면을 확대하고, 다가구주택도 준 공공임대주택으로 등록할 수 있도록 조세특례제한법 과 임대주택법 의 개정 등을 추진하고 있다

39 준공공임대주택의 투자여건과 정책과제 참고문헌 1. 기획재정부ㆍ 안전행정부ㆍ국토교통부ㆍ 금융위원회, 서민 주거비부담 완화 방안, 장경석, 준공공임대주택의 투자여건 및 정책적 보완과제, 이슈와 논점, 국회입 법조사처, 장경석 백성준, 조세정책을 활용한 저렴 임대주택공급에 관한 연구: 미국의 LIHTC 프로그램을 중심으로, 주택연구, 한국주택학회, 장경석 박인숙, 국내외 민간임대주택시장제도의 현황과 시사점, 정책보고서 제33 호, 국회입법조사처, 정부합동, 서민 주거안정을 위한 주택시장 정상화 종합대책, 통계청, (보도자료) 2010년 인구주택총조사전수집계 결과 (가구 주택부문), 2011 년 7월 11일. 7. European Mortgage Federation, 2010 EMF Study on the Cost of Housing in Europe Loi n du 29 décembre 2012 de finances pour 2013(1)< 9. 국민은행, 월간 주택가격동향조사 ( 10. 국토교통부 온나라포털( 11. 한국감정원, 월세가격동향조사자료 (

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41 전세의 역사와 의미: 우리나라와 볼리비아 전세시장 비교를 중심으로 김진유 (경기대학교 도시 교통공학과 교수) - 목 차 - Ⅰ. 서론 Ⅱ. 전세의 기원과 역사 1. 서양전세(Antichresis)의 역사 2. 우리나라전세의 기원과 역사 Ⅲ. 볼리비아 전세, Anticretico 1. Anticretico의 특징 2. 볼리비아 anticretico 시장 현황 Ⅳ. 우리나라와 볼리비아의 비교 1. 제도 비교 2. 전세시장과 Anticretico시장 비교 V. 결론

42 2014년 한국주택학회 정기학술대회 및 총회 Ⅰ. 서론 그동안 전세제도는 우리나라 고유의 주택임대차계약 형태로 알려져왔다. 그러 나, 최근의 몇몇 국제저널을 통해 전세제도의 역사가 기원전 메소포타미아문명으 로 거슬러 올라가며, 남미의 볼리비아에도 현존한다는 사실이 알려지기에 이르렀 다. 그럼에도 불구하고 국내에서는 아직 이러한 사실을 제대로 인지하지 못하고 있으며, 여전히 전세가 국제화되는 부동산시장에서 곧 사라질 운명을 맞고 있는 전세계에서 우리나라에만 있는 독특한 관습으로 여겨지고 있다. 주택금융차원에서 보면, 전세는 과거 제도권 금융이 발달하지 못한 상황에서 사금융을 통해 적은 자기자본으로 자가를 소유하고 가격상승추세를 활용하여 자 산을 증식하는 좋은 수단으로 활용되어 왔다. 즉, 레버리지효과를 이용하여 집주 인은 자기자본수익률을 높게 가져가고, 그동안 세입자는 적은 비용(주택가격보다 낮은 전세가수준)으로 안정적인 거주를 해결하는 일석이조의 효과를 누릴 수 있 었던 것이다. 주택시장 차원에서 전세 는 선택가능한 점유형태 중 하나로서, 가장 안정적인 자가점유로 가는 징검다리의 마지막 디딤돌 역할을 해왔다. 삯월세, 월세, 보증부 월세, 전세, 자가로 이어지는 주거사다리에서 가장 안정적이면서 자가보유를 위 한 종잣돈을 마련하는 좋은 수단으로 전세가 많은 무주택자들에게 각광받아왔다. 전세금을 올려달라는 집주인이 미우면서도 그를 통해 자가보유를 위한 자기자본 을 축적하는 저축효과를 얻게되어 전세입자도 언젠가는 전세를 활용하여 자가를 보유할 계획을 세울 수 있었던 것이다. 본 논문은 전세가 서양에도 존재했다는 사실에 근거하여 그 역사적의미와 현 재의 역할을 세계적인 시각에서 조명해보고, 전세의 감소 내지 소멸이 주택시장 이나 우리나라 사회에 어떠한 영향을 미칠지 예상해보고자 한다. 특히, 전세가 현존하고 있는 볼리비아의 주택시장에 대한 기초적인 자료를 우리나라와 비교분 석하여 유사점과 차이점 등을 살펴보고, 전세가 가지는 각국 주택시장에서의 의 미를 정리하도록 한다. II. 전세의 기원과 역사 1. 서양 전세(Antichresis)의 역사 1) 최근 Navarro(2008)는 전세의 역사적 기원에 대하여 주목할만한 연구결과를 발 표하였는데, 우리나라 전세와 똑같은 계약형태가 이미 기원전 15세기경 메소포타 1) 이 절의 내용은 Navarro(2008)의 내용을 기반으로 요약한 것임

43 전세의 역사와 의미 미아 문명에도 있었다는 것이다. 그는 Purves(1945)의 연구를 인용하여 세계최초 의 전세(Antichresis)에 대한 기록은 수메리언 및 아카디안 메소포타미아 문명 (Sumerian and Akkadian Mesopotamian cultures)으로 거슬러올라간다는 것을 보여주었다. Nuzi라는 고대도시에서 발견된 점토판에 현재의 antichresis와 똑같 은 형태의 계약이 이루어졌음을 증명해주는 계약내용이 있다는 것이다. [표 1] Nuzi시의 Antichresis 계약 점토판의 내용 (1500 BC) Lines in tablet Text 1 Antichresis tablet. 2-4 Uqari, his father, has given Taena son of Uqari in Antichresis to Tulpun-naya for six years. 5-6 Tulpun-naya has given one homer of barley to Uqari W hen six years have elapsed, Uqari shall repay Tulpun-naya the one homer of barley and take his son If Taena absents himself from work for Tulpun-naya for one day, Uqari shall pay Tulpun-naya one mina of copper per day as compensation Tulpun-naya shall give barley and clothing rations witnesses 출처: Maidman (1979), Navarro(2008)에서 재인용 Antichresis란 그리스어 anti(against) 와 chresis(use) 의 합성어로 부동산을 사 용(use)하는 것에 대해(against) 댓가를 지불하는 행위 를 뜻한다 2). 웹스터사전에 는 모기지계약으로서 대출해준 쪽에서 대출받은 사람의 부동산을 점유하고 해당 부동산에서 나오는 과실이나 이익을 이자를 대신해서 취하는 계약 으로 되어 있 다(Merriam-Webster). Navarro(2008)은 우리나라 전세제도를 the South Korean version of the antichresis 로 표현하면서 Ambrose and Kim(2003)의 연구가 한 국에서 antichresis가 어떻게 광범위하게 사용되고 있는지에 대해 그 작동기제를 밝히고 있다고 소개한다. 또한 그는 Kumar(2001)가 인도에서의 antichresis의 인 기상승을 설명하고 있다고 언급하기도 한다 3). 결국 그는 전세와 Antichresis가 본질적으로 동일한 계약형태라는 것을 확인하고 있다. 위 두 논문에 나오는 antichresis는 1년은 의무기간으로 하고 추가1년은 양측이 동의하면 가능한 기간으로 하여 총2년이 통상적인 기간이라는 점에서 우리나라 의 2년제 전세와 기간도 일치한다. Navarro(2008)의 논문에 나오는 antichresis 에 대한 설명은 아래와 같다. 2) 3) 아직 Kumar(2001)의 논문 어디에서 그러한 내용이 있는지 확인하지는 못함

44 2014년 한국주택학회 정기학술대회 및 총회 The Antichresis agreement gives the tenant the right to use the property in the w ay specified in the contract for a lim ited term, typically one required year with the option of an additional year if both parties agree. At the end of the specified period the owner gives back the lump sum of money specified at the beginning of the contract and the tenant returns the property. Navarro(2008) 7쪽 바빌로니아법에도 Antichresis가 등장하는데, 기본 형태에 모기지저당이 포함된 형태로 다소 수정된 것이었다. 바빌로니아법에서는 모기지상환이 신속하게 이루 어지지 않으면 모기지담보가 바로 전세담보형태로 바뀌게 된다. 이후에 그리스와 로마법에도 이어지게 된다. 1163년에 교황 알렉산더3세는 antichresis를 고리대금 업의 위장술로 인식하여 금지하기도 했다. 이때에 이와 아주 유사한 형태인 동일 가격재매수 조건부 자산매각방식(sale with an agreement to resell at the same price) 금지되었다. 현대법에서는 남부 프랑스에서 이루어지던 droit coutumier(관습법) 을 법제 화하기 위해 1804년에 제정된 나폴레옹법(Napoleonic Code)에 재등장한다(Silva, 1996). 나폴레옹법은 스페인과 이탈리아를 거쳐 남아메리카 지역에 영향을 주게 되는데, 이때 Antichresis도 포함되었다 (Navarro, 2008). 미국에서는 유일하게 루 이지애나주에서 Antichresis가 사용되었다 (Slovenko, 1958). 법으로만 보면, 한국, 스페인, 프랑스, 미국(루이지애나), 아르헨티나, 볼리비아 등에서 살아남아 있지만, 실제 시장에서 전세가 관찰되는 나라는 한국, 볼리비아, 인도 등 3개국인 것으로 파악된다. 2. 우리나라 전세의 기원과 역사 2.1. 전세( 傳 貰 )의 전신, 전당( 全 當 ) 우리나라의 전세의 기원은 최소한 고려시대로 거슬러 올라간다. 윤대성(2009) 에 의하면, 고려시대에 이미 전세제도의 전신인 전당( 典 當 )이 행하여졌던 것이 고려사 에 기록되어 있다. 그에 의하면 우리나라의 전당제도는 중국으로부터 받아들였을 가능성이 큰 것으로 보인다. 중국은 이미 주말( 周 末 ) 4) 에 대토지사유 가 이루어졌고 고리대자본으로 활용되었으며, 농민들은 고리대상인으로부터 차용 한 고리의 부채를 상환하기 위해 토지를 내놓는 경우가 많았다는 데에서 그 근 거를 찾을 수 있다. 특히, 채권자들은 채무불이행에 대비하여 담보를 확보해야 했는데 육조( 六 朝 )시대( 년)의 부동산환매, 점유질, 양대( 梁 代, 년)의 부동산담보와 같은 것이 이에 해당한다. 4) 주나라(BC 1046 ~ BC 25 말기

45 전세의 역사와 의미 중국의 한 석사논문(Wang Xiaoyan, 2007)에 의하면, 남북조시대 5) 부터 전당제도 가 생겨났고 사원( 寺 院 )경제에 국한적으로 있었다고 한다. 그러나 당조( 唐 朝 )시대 부터 전당업이 주인의 신분지위, 자금출처구분에 따라 다양한 종류와 유형의 전 당업이 생겨나기 시작하였고 승려경영 관련된 전당업 이외에 민간, 정부기관 성 격의 전당업이 나타났으며 전당물품은 동산, 부동산을 모두 포함하고 있었다 6). 조선초기에도 전당에 대한 기록이 나오는데 태조 1년(1392년) 7월 28일자 조선 왕조실록을 보면, 문무백관의 관제를 적은 부분 해전고( 解 典 庫 ) 라는 부서에 대 해 전당을 관장한다고 기록되어 있다. 해전고( 解 典 庫 )는 전당( 典 當 )의 일을 관장하는데, 사( 使 ) 2명 종5품이고, 부사( 副 使 ) 1명 종6품이고, 승( 丞 ) 2명 종7품이고, 주부( 注 簿 ) 2명 종8품이고, 녹사( 錄 事 ) 2명 종9품이다. 태조 1권, 1년(1392 임신 / 명 홍무( 洪 武 ) 25년) 7월 28일(정미) 4번째기사(자료: 국사편찬위원회) 이후 세종11년에는 고리대금과 이자율에 대해 한성부에서 의견을 내었는데, 재 물의 전당에 대한 기록이 나온다. 한성부( 漢 城 府 )에서 계하기를, 지 금 원 전( 元 典 ) 을 상고하건대, 홍무( 洪 武 ) 22년 12월 일의 사헌부의 수판( 受 判 )에는 무 릇 공사( 公 私 )의 식 화 ( 殖 貨 )는 본 전 ( 本 錢 )이 1전 ( 錢 )이면 이식( 利 殖 )이 1전이다. 하였는데, 무식( 無 識 )한 무리들은 다만 이식만을 바라게 되어 본전 1전의 이식이 혹은 십배( 十 倍 )까 지 이르게 됩니다. 국가에서 이미 금령( 禁 令 )을 내렸으나 아직도 옛날의 폐단을 그대로 따라, 빈 사람으로 하여금 집을 잃고 직업을 잃게 하고 있으니, 이제부터 무릇 이식을 받고 빌어 준 것은 비록 연월( 年 月 )이 비록 많더라도 다만 1전의 본전에 1전의 이식을 취하고, 그 햇수 가 오래되어 묵은 채( 債 )는 원 전( 元 典 ) 의 생징( 生 徵 )1342) 에 의거하게 하고, 매월 월리 ( 月 利 )로 받는 것은 잠정적으로 공신 도감( 功 臣 都 監 )의 월 리 ( 月 利 )의 예 ( 例 )에 따라, 미면( 米 麪 )은 1개월에 1두( 斗 )의 이식을 1홉( 合 ) 6작 ( 勺 ) 8리 ( 釐 )로 하고, 포물( 布 物 )은 1개월에 1필 의 이식으로 7촌( 寸 )을 취하게 하소 서. 그러나 이 예( 例 )는 곧 한때의 시행한 바이고 본디 의거( 依 據 )가 없으니, 이제부터는 빌어 주고 월리( 月 利 )로 받는 것은 대 명률( 大 明 律 ) 의 위금취리조( 衛 禁 取 利 條 )에 무릇 사사로 방출( 放 出 )한 전채( 錢 債 )는, 재물을 전당( 典 當 )하 고 매월마다의 이식을 모두 3푼( 分 )을 넘지 못하게 하고, 연월( 年 月 )은 비록 많지마는 다만 1전 의 본전에 1전의 이식만 취한다. 하였으니, 청하건대 율문에 의거하여 이식을 받고 빌어 준 물건은 10분( 分 )을 율 ( 率 )로 삼아, 매월마다의 이식은 3품을 취하게 하소서. 하니, 그대로 따랐다. 세종 44권, 11년(1429 기유 / 명 선덕( 宣 德 ) 4년) 4월 3일(무인) 5번째기사((자료: 국사편찬위원회) 조선 전기에도 전답을 중심으로한 토지의 전당( 典 當 ) 전매( 典 賣 ) 7) 가 행하여졌 고 이것은 전세제도의 기원으로 볼 수 있다 8). 조선 중기 숙종 35년(1709년)의 조 선왕조실록에는 농지의 전당에 대한 폐해에 대해 임금에게 아뢴(논계( 論 啓 )한) 내용이 나오는 것으로 토지의 전당에 대한 증거를 찾을 수 있다. 5) 남북조 시대( 南 北 朝 時 代 : 420~589)는 한족이 세운 남조와 유목민족이 세운 북조가 대립하다, 수나라가 통일할 때까지의 시기 6) Wang Xiaoyan(2007). 부동산전당제도개혁연구( 房 地 产 典 当 制 度 改 革 研 究 ). 석사학위논문. 허베이농업대학( 河 北 农 业 大 学 ), 이진박 사의 자료구득과 해석에 감사드린다. 7) 전당잡힌 물건을 팔아치우는 것을 말함 8) 박병호(1974)