2015-07 한국내시리아난민수용의제문제 : 현황, 심사, 처우에관하여 이일변호사 공익법센터어필 (Advocates for Public Interest Law)
차례 요약 1 논의의배경과시리아문제개관 3 한국내시리아난민의현황 5 현정부의시리아난민에대한포괄적인대책의존부 7 [ 대책 1] 시리아난민에대한심사의문제개선및기존의인도적체류자전면재심사 10 [ 대책 2] 준 ( 準 ) 난민인인도적체류허가를받은시리아난민의처우문제개선 12 [ 대책 3] 재정착희망난민제도를통한시리아난민의재정착수용 18 참고문헌 Reference 19
요약 l 2011 년시작되어 5년째계속중인시리아내전은 2015 년 9월기준으로국외피신 4,088,099 명에달하는난민 (Refugee) 을양산하고있음. 그간인접국가와유럽에난민수용에관한인도적책임분담논의가지루하게계속되다가, 최근터키해안에밀려온 3세아동아일란쿠르디의주검사진에독일을위시한유럽의난민정책기조가수용적으로변화하고있음. 국내에서도수많은언론들과 SNS 상에서추모열기가뜨겁고, 대한민국정부의시리아난민 에관한역할에대해관심이전례없이고조됨. l 한국내에도시리아난민들이존재함. 2015 년 10월 6일기준 848명의시리아난민신청자가있었고, 그중 3명만이난민으로인정되어약 0.35% 의극히낮은인정률을보이고있음. 시리아난민의대부분은정부의정책에따라형식적심사에따른난민불인정후단지인도적체류허가만기계적으로부여받고있어문제임. 지난 20년동안의난민인정자 599명보다주로시리아난민으로인해수년간급증한인도적체류자가 876명이되어더많아짐으로서, 사실상준 ( 準 ) 난민인인도적체류허가자의처우보장문제가중요한화두가되고있음. l l 정부는한국에도착한, 체류중인시리아난민에대해 내전종료할때까지 송환하지않는다며아무권리없는인도적체류만허가하고, 동시에해외비자발급의거부로추가적인시리아난민유입을막고있으면서도, 송환할수없는것이당연한시리아난민들에대한아무런인도적정책이없음에도, 송환하지않고있다는것만으로국제적책임을다하고있다며외교적수사를활용중. 시리아난민들이한국에서당면한문제는크게절차의문제로 난민임에도난민으로인정치않고인도적체류허가만하는것, 그리고처우의문제로불가피하게 사실상장기체류가예상되는난민임에도인도적체류허가의범주에들어간난민들에게미흡한권리보장의문제, 재정착제도를통해시리아난민수용쿼터를늘리려는국제사회의기조와달리아예난민재정착제도의대상으로논의조차하지않고있는문제 가있음. 이에, 첫번째대책으로전쟁난민은난민협약상난민이아니라는부정확한기준을버리고구체적심사를통해시리아국적자들중협약상박해의위험이인정되는난민들은난민으로인정하여, 실제로공정, 타당, 신속한심사를실시하여결과적으로난민인정률을제고하고, 기존의인도적체류지위를받은시리아난민들에대한전면재심사가필요함. - 1 -
두번째대책으로그동안수가적어크게집중되지못했던그룹인인도적체류허가자들에관한미비한처우보장을개선해야함. 즉, 주로시리아난민들로구성된인도적체류허가를받은난민들이장기적체류와인도적보호필요성이높은사실상난민으로서의실질에맞는권리를누릴수있도록정부로하여금 1) 임시적성격의기타비자 (G-1-6) 와다른비자타입을신설하여부여하고, 2) 취업허가시가능분야의제한을없애고, 3) 지역건강보험가입자격을부여하고, 4) 국내의시리아난민들의해외체류가족들에대한비자및여행증명서발급으로선진국과같이가족결합원칙을보장하고, 5) 난민에준하게기초생활수급권자자격, 교육권보장, 학력및자격인정등을꾀하는정책을펼치도록하는등최소한의보호책을만드는것이시급함. 세번째대책으로난민법의재정착희망난민제도를통해현재준비중인 30명의미얀마난민재정착뿐아니라, 재정착규모가크지않더라도, 보호필요성을기준으로삼아시리아난민들에대한재정착을검토시행해야함. - 2 -
논의의배경과시리아난민문제개관 1. 시리아난민발생의배경 : 2011 년시작되어 5 년째계속중인내전 시리아는이슬람시아파의분파인소수종파알라위파의바아스당하페즈아사드 (Hafez-al-Assad) 대통령이 1971 년무혈쿠데타로대통령직을시작하여 30년동안집권, 사망한후 2000 년그아들인바사르아사드 (Bashar-al-Assad) 대통령이현재까지 15년째집권중임. 시리아는아사드 (Assad) 가문이 40년이상집권해온장기독재, 비밀경찰에의한탄압과자유의상실등으로인해국민들의불만이오랫동안누적되어있었음. 2011 년 3월 15일시리아남부데라에서반정부구호를학교벽에쓴청소년들이구금되고이후고문을당하고풀려나자시민들이이에항의하면서반정부시위가발생하였고, 군경이비무장시위대를무력으로진압하는과정에서사상자가발생하여반정부시위가급격하게확산되고, 군경이탈영하여반군에가담하는등으로인해시위가내전양상으로격화됨. 소위 시리아혁명 으로도불리는위와같은시위의확산은오랫동안아사드정권에의한폭압적인지배에대해누적되어왔던불만이폭발된것으로, 2010 년 12월이후알제리, 바레인, 이집트, 이란, 요르단, 리비아, 모로코, 튀니지, 예멘등에서연쇄적으로일어난각국의반정부시위인 아랍의봄 의연장선상에있었다고해석되었음. 그러나아사드정권, 자유시리아군 (FSA) 등온건반군, 이슬람국가 (IS), 쿠르드족등다양한단위사이의전쟁은종파간, 인접국가간정치적이해관계등으로인해종료될기미가전혀보이지않고있음. 2. 시리아난민문제의국제성 한편, 격화된시리아정부군의무차별적인공격으로인해주로반군이점령한북부지역이초토화되고있어폭격및무차별학살을피하고, 정부군의강제징집이나, 이슬람국가 (IS) 의잔학한행동으로부터많은시리아국민들이내전발발시부터국외로피신하여난민 (Refugees) 이되거나, 국내의다른지역으로피신하여국내피난민 (IDPs; Internally Displaced Persons) 이되어왔음. 특히시리아를등진난민의경우 2015 년 9월 6일기준, 유엔난민기구터키대표부의자료에따르면전세계적으로 2011 년이후시리아를떠난시리아난민들이 4,088,099 명에달하며, 210만여명은이집트, 이라크, 요르단, 그리고레바논에, 190만여명은터키에, 2만4,000 여명은북아프리카에, 34만여명이유럽에흩어져있음. 이에, 시리아내전사태로발생한난민문제는유엔난민기구고등판무관이 현세대의가장커다란인도적위기 (Biggest Humanitarian emergency of our era) 라고평가할정도이며, 인접국가로피신하는난민들의수용문제가국제적인의제가되어있는상황임. - 3 -
3. 아일란쿠르디의죽음이촉발한국제적인난민수용분위기확산 시리아에물리적으로접한국가들이아닌유럽국가들의경우더블린조약등을통해난민수용에대한책임분담을표면적으로꾀하면서, 국내경제, 여론의동향등을고려하며중동발, 아프리카발난민수용을사실상꺼리고있었고, 시리아난민들의수용에대한검토도심각성에도불구하고지지부진하였음. 그런데 2015 년 9월 2일시리아국적쿠르드계난민아동아일란쿠르디 (Aylan Kurdi, 3세 ) 의주검이터키의한휴양지해변에밀려와엎드린자세로발견된후이를촬영한사진이전세계에충격을가져다줌. 이로인해최근독일이더블린조약의적용을유보하고타유럽국가에먼저도착하여난민신청을한사람들까지수용하겠다 ( 난민신청을접수하겠다 는의미이지난민인정을하겠다는의미는아님 ) 고밝히고, 영국도일정정도의수용의사를밝히고, 심지어세계제1 의난민재정착수용국인미국까지도시리아난민수용의쿼터를늘리라는압력을받는등기존의국제사회의책임분담논의가보다실질화되고있는실정임. - 4 -
한국내시리아난민의현황 : 극히낮은난민인정처분과대부분 난민불인정처분후인도적체류허가 한국에도시리아국적난민들이존재함. 입국시기별통계는수집, 조사된적이없으나, 그중더많은수는시리아내전발발전 ( 前 ) 부터사업, 유학등을이유로한국내에서이미체류하다가내전으로인해돌아갈수없게되어한국에서난민신청을한사람들로파악되고있으며, 내전발발후 ( 後 ) 한국으로피신하여난민신청을한사람들도시기에따라점차늘어나고있음. 난민 : 통상적으로사회에서쓰이는 난민 ( 難民 ) 은 곤란함을겪은사람 정도로풀이되어, 피난민으로이해됨. 그러나난민협약및난민법상난민의법률적의미는 본국송환시난민협약이정한사유와관련하여박해를받을합리적인위험이있는사람 과같은것으로서차이가있음. 난민과난민신청자 : 난민신청자 (Asylum Seeker) 와 난민 (Refugee) 은구별됨. 난민신청자의난민신청을난민협약당국이심사하는난민인정절차를거쳐박해의위험이확인된사람들을 난민 이라고부르며, 난민의지위에관한협약 ( 이하 난민협약 ) 과 2013 년 7월 1일부터선진적으로시행된난민협약의국내이행법률인대한민국난민법 ( 이하 난민법 ) 에따라합법적체류, 사회권, 의료권, 교육권등을보장받게됨. 그러나시리아국적난민신청자중대부분은난민신청에도불구하고난민으로거의인정되지않고있는바, 협약상요건을갖춘난민들도불인정받곤함 예컨대, 2015 년 5월 31일까지의통계를살펴보면국내의 713건의시리아난민신청자중 3 명만난민으로인정되어약 0.42% 의인정률을보이고있는바, 이는전체난민신청자 12,208 명중 599명이인정된 1994 년 ~2014 년까지의역대난민통계인정률약 4,9% 보다도 10 분의 1에미치지못하는현저히낮은수치임 (2015. 9. 6. 시점법무부자료 848명신청, 641명인도적체류허가, 3명난민인정. 여전히난민인정률은약 0.35% 에그침 ). [ 표 1] 1994 년 ~2015 년 5 월 31 일국내시리아국적난민통계 ( 단위 : 명 ) 국적신청인정 불인정심사중철회인도적체류불인정 1차심사이의신청 시리아 713 3 577 8 73 51 1 자료 : 난민인권센터행정정보공개청구결과 - 5 -
[ 표 2] 1994 년 ~2015 년 7 월 31 일국내전체난민신청통계 ( 단위 : 명 ) 구분 1994~ 2015 년 신청 법무부심사 인정 행정소송 인도적체류 불인정 불인정 철회 1 차심사 심사중 이의신청 12,208 522 77 876 4,684 1,651 2,901 1,574 자료 : 법무부의원실제출자료 (1994~2015. 7. 31. 통계 ) 713명중난민으로인정된 3명중 2명은출입국관리사무소의 1차심사단계에서인정되었고, 1명은법무부의이의신청단계에서인정되었음. 그밖에행정소송단계에서난민인정을받은신청자는한명도없어서, 시리아난민들이한국에서난민인정을받기는매우어려운실정임. 이는 2013 년유엔난민기구가발표한유엔난민기구와세계국가들의 32% 의평균적인난민인정률 (RRR)(UNHCR, Statistical Yearbook 2013) 은물론이고, 국내외에서비판을받고있는한국의낮은 5% 이하의난민인정률에도전혀미치지못하는상황이어서, 시리아난민들에대한일이국제사회에서가장인도적지원의필요성이높은난민집단으로주목을받고있는것과심각한괴리가있음. - 6 -
현정부의시리아난민에대한포괄적인대책의존부 현정부가국내외공개적으로시리아난민들에대한포괄적인대책을공개한적은없으나 대체로다음과같은정책기조를유지하고있을뿐포괄적인대책을마련하지는않고있는 것으로보임. 1. 국내에도착한난민들에게원칙적으로난민불인정처분후 내전이종료할때 까지 인도적체류허가 정책의사결정단위와그내용이명확히공개되진않은상태나법무부출입국외국인정책본부는 2014 년 5월부터원칙적으로시리아국적난민신청자들의난민법제5조에따른난민신청에대해서난민불인정결정후인도적체류만을허가하고있음. 이에신규로도착한시리아국적난민신청자들의경우인천공항등한국의출입국항에도착하면특별한사정이없는한난민법제6조의출입국항난민신청절차를통과하여입국이허가되고, 이후난민불인정결정후인도적체류를허가받게됨. 당국은시리아난민에대한인도적체류허가자체를난민보호의성과로국제사회에서홍보하고있으나 1), 어차피한국정도의국제적신인도가있는국가가국내에도착한시리아난민들을현재강제퇴거집행으로송환하는것은불가능한상황에서, 어차피돌려보내지못하는상황 에대해이름만붙인것에불과한인도적체류허가는결코난민보호의성과로포장할수없음. 인도적체류허가 : 난민협약상보호는어렵다고판단되나고문등의비인도적인처우나처벌또는그밖의상황으로인하여생명이나신체의자유등을현저히침해당할수있다고인정할만한사람이라고판단되는난민신청자들 ( 난민법제2조제3호 ) 에게허가하는체류지위 (G-1-6). 당국은고문방지협약등의사유를고려한보충적보호의일종으로설명하고있으나, 사실상대한민국정부가특정난민신청자를송환시키는것이부적절하고실제로송환하기어렵다고판단되는사례들 ( 주로, 내전 ) 에대해임의로허가함. 과연한국의인도적체류허가는보충적보호 (Complementary Protection) 에해당하는가 : 박해의위험이있는곳으로돌려보내면안된다는의미뿐아니라, 정착, 통합에관한권리까지포괄하는의미의난민보호는박해의양상이다변화되고있는현재상황속에서세계대전직후에만들어진 1951 년난민협약만으로충분히달성되기어려운바, 이에난민협약과별도로 CAT, ICCPR, EU directive, ECHR 등과같은국제규범의해석에근거하여난민협 1) 15. 9. 30. 자외교부보도자료 윤병세외교부장관, 난민문제해결을위한국제연대강조 http://www.mofa.go.kr/webmodule/htsboard/template/read/korboardread.jsp?boardid=235&typeid=6&tab lename=type_databoard&seqno=356515-7 -
약상난민의권리에준 ( 俊 ) 하는권리를부여하여운영되는제도들을보충적보호라고함. 한국의인도적체류허가는기준이불명확하고당국의재량에만의존된점, 아무런권리가없어 보호 라고볼수없는점 예컨대, 시리아난민신청자들을강제송환하는것은현실적으로불가능한상황인데, 현재는단지그와같은상황을인도적체류허가라는지위로불가피하게승인한것일뿐임 에비추어보면결코보충적보호라고볼수없음. 2. 추가적인시리아난민유입억제에초점 그러나한편, 당국은사유를불문하고해외에있는시리아국적자들에대해서원칙적으로추가적인비자발급을하지않는등 ( 예 : 주터키한국대사관 ) 다양한방법을통해시리아난민들의한국도착을봉쇄하고있음. 이에해외에있는시리아난민들의경우이미국내에체류하고있는난민들의가족등특수한고려가필요한사람들의여부를불문하고통상적인방법으로비자를받아한국으로피신하기가어려운실정임. 3. 국내외에시리아난민들에대한인도적의무를다하고있다고표시 한편, 국제사회에는대통령이 2014 년 9월 24일제69 차유엔총회기조연설에서 이라크와시리아에서새로운형태의인도적참사를목격하고있고, 대한민국은이와같은인도적참사예방을위한유엔의노력에동참하고있다 고밝히는등, 시리아난민들에대한인도적체류허가, 일부국외시리아난민캠프에대한재정지원등을기초로충분한보호를제공하고있다는태도를취함. 그러나실제로인도적체류허가는구체적인권리가부여되는것이전혀아니고시리아국적난민신청자들을시리아로송환하는것자체로심각한국제적비난을받을수있는상황에서, 잠정적으로송환하지않는다는당연한정책자체가어떤인도적보호를하고있는것으로는볼수없는문제가있음. 낮은난민인정률에대한비판이쇄도하자, 당국은최근총난민신청자중난민인정자를계산하는개념인 난민인정률 이아닌, 총난민신청자중 난민인정자에인도적체류허가자 까지포함시켜계산하는개념인 보호률 이라는새로운개념을도입하여 1994 년이후지금까지한국의역대난민보호률이 18.1%(12,208 명중 522명 +876 명 ) 에이른다며통계를분식 ( 粉飾 ) 하고있음. 4. 재정착난민제도의대상으로시리아난민미고려 유엔난민기구의난민문제종국적해결방안 3 가지중하나인난민재정착제도에관해, 당국 - 8 -
은난민법의시행으로규범적근거가생긴이후재정착희망난민제도 ( 난민법제24 조 ) 의시범적인시행을 2015 년연내목표로추진중이나미얀마캠프소재난민을일본의파일럿프로젝트의선례를따라연간 30명이내에서수용코자하고, 시리아난민의경우고려하지않음.( 법무부 2015. 4. 23. 자배포보도자료 ) 재정착난민제도 (Resettlement): 소위유엔난민기구로부터인정을받은해외난민캠프에임시체류중인협약난민들중일부를선발하여국제적인책임분담차원에서정부주도로국내에데려와사회통합을시켜정착케하는제도로서, 2014 년한해동안전세계에서 26개국이약 15만명의난민을자국에재정착시킴. 2014 년기준미국 48,911 명 (1위), 캐나다 7,233 명 (2위), 호주 6,162 명 (3위) 가재정착난민을많이수용하고있는국가들임. 2) 유엔난민기구는재정착난민추천대상으로 2014 년에만 21,154 명의시리아난민들의명단을제출하는등각국에시리아난민재정착에관한협력을강하게요청하고있음. 실제로아일란쿠르디사건이후테러의위험등을이유로시리아난민재정착을꺼려오던제1위재정착난민수용국인미국마저강한압박을받고있고, 제2위인캐나다가 1만명의시리아난민재정착계획을 3년에걸쳐추진하려던것을 2016 년 9월까지로대폭앞당기기로하였고, 3) 3위인호주가기존의 2015.7.~2016.6. 회계연도의최대 1만3,750 명재정착계획에더하여시리아와이라크의난민 1만2,000 명을수용하도록밝혔고 4), 심지어일본에서도아베정부에대해시리아난민재정착에대한촉구가각계에서일어나고있는상황임. 이처럼유럽내의책임분담문제뿐아닌, 비 ( 非 ) 유럽국가들도국가간어떻게책임분담을할것인지를논하고있는국제사회의분위기와한국은동떨어져있음. 2) UNHCR, RESETTLEMENT FACT SHEET 2014 http://www.unhcr.org/524c31a09.pdf 위세국가외에스웨덴, 노르웨이, 영국, 핀란드, 뉴질랜드, 독일, 네덜란드등이대표적인재정착난민제도시행국임. 3) WallStreetJournal, Canada Moves to Speed Up Resettlement of Syrian Refugees(15. 9. 19.)http://www.wsj.com/articles/canada-moves-to-speed-up-resettlement-of-syrian-refugees-144270417 2 4) The Guardian, Australia to accept an extra 12,000 Syrian refugees and will join US-led airstrikes(15. 9. 9.) http://www.theguardian.com/australia-news/2015/sep/09/australia-to-accept-an-extra-12000-syrian-refugee s-and-will-join-us-led-air-strikes - 9 -
[ 대책 1] 시리아난민에대한심사의문제개선및기존의인도적 체류자전면재심사 시리아난민에대한첫번째문제는난민임에도난민으로인정하지않고인도적체류만허가하는방법을통해제대로된보호를제공하지않고있는것으로서, 신규난민신청자들에대한, 그리고기존에인도적체류를받은난민들의재신청에대한정상적인심사를통해보다다수의시리아난민들을난민으로인정하여보호하는것이필요하며, 일부개정입법도요구됨. 1. 협약상난민을형식적심사후난민으로불인정한후인도적체류허가 시리아국적난민신청자들중에는난민협약과난민법상난민에해당하여대한민국정부 가협약국으로서그에상응하는권리를부여해야하는경우가다양하게존재함. 예컨대, 유엔난민기구는시리아의국가정황정보 (Country of Origin Information) 를기초로 1) 시리안정부에의해반정부행위자로인식된자, 2) 시리안정부의지원을받는자로인식된자, 3) 무장집단과쿠르드무장집단등에대해반대하는자로인식된자, 4) 기자, 의사, 학자, 예술가, 인권활동가등을비롯한전문가집단, 5) 순니, 얄라위, 시아, 기독교인, 이스마일, 드루즈등의종파단체의구성원, 6) 쿠르드족과기타소수종족, 7) 팔레스타인난민, 8) 성착취의대상이될가능성이있는여성과소녀들, 9) 소년병강제징집, 교육거부, 폭력의대상이될가능성이있는아동들, 10) 성소수자들, 11) 인신매매피해자들과같은특성을지닌시리아난민들에대해난민협약상보호를제공해야할것으로판단 (International Protection Considerations with regard to people fleeing the Syrian Arab Republic, Update II) 하고있음. 그러나시리아난민신청자들에게 난민불인정결정후인도적체류허가 를하는정책이시행된이후실제로일선난민인정심사과정에서는어차피결론이정해져있다는판단하에, 개별적인특성을고려하는구체적이고실질적인 박해의위험 에대한면밀한심사가전혀이루어지지않고있으며, 이에실제로는난민임에도난민으로인정받지못하는사례가속출하고있는데도, 당국은현재도공식적으로 전쟁난민은난민협약상난민이아니다 라며잘못된심사가없다는태도를취하고있음. 실제로국내에서도현재인정된 3명의시리아난민중 1명은출입국관리사무소에서난민불인정결정을하였으나, 이후변호사들의조력으로이의신청단계에서다시심의를해본결과난민으로인정된사례인바, 시리아난민신청자들의전수 ( 全數 ) 를재심사할경우난민으로인정되어보호를제공해야할사람들이훨씬많은것으로예상됨. - 10 -
따라서시리아난민들의재정착 (Resettlement) 정책까지새롭게고려해야하는현재의위급한상황을고려할때, 기존의인도적체류지위를받은시리아난민들에대해정책적으로전면적인재심사를단기적으로시행할필요가있거나, 법적안정성을위해어려울경우, 시리아난민들에대해예외적으로이의신청기간인 30일을한시적으로대폭늘려신청을받아재심사할필요가있음. 2. 통상적인난민인정심사과정의문제등 이와같은문제는, 시리아난민들에게일반적으로인도적체류를허가케하는정책과더불어, 구조적으로낮은난민인정률을보일수밖에없게하여정책적개선이시급하게요구되는통상적인난민인정심사과정의문제 ( 예를들어, 1) 난민인정심사를출입국관리의관점에서이해하는법무부에서시행하는문제, 2) 대부분의난민신청자를체류기간연장목적의남용적난민신청자로간주하는시각의문제, 3) 부족한난민심사관의수와난민협약에관한전문성함양을위한교육의부존재, 4) 난민인정심사과정에서의난민신청자의절차적권리의미흡한보장, 5) 구성적인질문이아닌단답이유도되는열거식질문을통해난민사유의존부가아닌, 거짓말의존부를찾아내기위해이뤄지는심사과정의문제 ) 도당연히영향을미치고있음. 또한, 이와더불어대부분아랍어만구사할수있는시리아난민들에대한특수한문제로, 1) 당국이전문적인아랍어통역을구하기어려워충실한심사가어려운점, 2) 난민으로불인정한후이를 30일내에이의신청의방법으로, 90일내에행정소송의방법으로다툴수있다는사실과, 왜난민으로인정하지않았는지사유를명기한난민불인정결정서가한국어와영어로만기재되고아무런설명이없어, 대다수의난민들이자신이왜불인정되었는지, 어떤방법으로불복할수있는지를이해하지못한채제소기간이도과하는사례가속출하고있는점등도문제임. 현재, 위쟁점에관한법안으로 1) 새정치민주연합의원혜영의원이 11인의여야의원들과함께발의한난민법일부개정안 (2015 년 6월 18일, 의안번호 15648) 이출입국항에서하는난민신청절차의절차적개선안과, 난민면접시자료를참고하여진술하는것을방해하지않을의무등의내용을, 2) 새누리당홍일표의원이대표로 13인의여야의원들이함께발의한난민법일부개정안 (2015 년 6월 18일, 의안번호 15649) 이난민면접과정의녹화및녹음과관련된절차적권리보장, 당국의위법하게수집한증거의사용배제, 불인정결정통지서의통번역의무등을다루어, 시리아난민들에대한정상적인심사를위해각법안의통과가긴요할것으로보임. - 11 -
[ 대책 2] 준 ( 準 ) 난민인인도적체류허가를받은시리아난민의처 우문제개선 난민에대한두번째문제는, 난민으로인정받지못한 ( 실제로앞으로도 100% 의시리아난민신청자가난민으로인정받기는어려울수있고, 이미기존에당국의형식적심사에따라인도적체류를받은난민신청자들은다시난민으로인정받기가매우어려움 ), 정부에의해강제송환이금지되는지위 ( 난민법제3조 ) 를가진자들로서, 사실상난민에해당하는외국인들에게부여한인도적체류허가의미흡한처우보장을시급히개선해야하는것임. 특히, 이와같은인도적체류허가자의처우보장문제는최근 2년동안시리아난민신청자들에대한대거인도적체류지위부여로실질적으로인도적체류허가자가 876명 (2015 년 7 월 31일기준 ) 으로단기간에급속도로증가하여, 한국이난민협약을비준한이래 20여년동안인정한난민이총 599명 (2015 년 7월 31일기준 ) 인것보다더욱많아오히려난민의처우보장보다, 보호필요성이난민과사실상크게다를바없는인도적체류자의처우보장이더욱시급해진점, 그들의대부분이사실상난민으로서보호를받았어야했을시리아난민들인점이란사실에의해더욱중요해진것으로서, 대한민국정부가인도적인관점 (Humanitarian) 에서체류를허용하였다고하고심지어 보호율 이란개념을도입하여인도적체류자도보호하고있다는정부의설명과배치되게그들은사실도무지인도적으로생존이불가능한역설적인점. 한편, 영구정착이전제된시리아난민들이한국사회에서지금처럼극단적으로소외된계층으로존재할때향후사회안전망을이탈한잠재적불안을크게촉발할수도있는상황이며, 이는결국국민들이부담할사회적비용인점도고려할때, 장기적전망없이설계, 이행되고있는권리박탈적인현제도는신속한정비가필요함. 결국난민협약의기준을고려하여더많은수의시리아난민들을대부분난민으로인정하여보호하는것이가장바람직할것이나, 당국으로서는 1) 기존의심사결과를뒤집기어려운문제, 2) 난민협약의기준이협소하여모든보호필요성이있는난민들을포괄하기어려운문제등도있으므로, 현실적으로는인도적체류자의지위를대폭상향하는쪽으로보호개선하는정책도고려해볼수있을것임. 1. 임시적성격의기타비자 (G-1-6) 의부여 인도적체류허가자들은사실상영구적인체류자격을가진것이다름없음에도난민과달리임시적인체류자격만을소지한것으로전제되어, 실질에맞지않는불이익을다양한경로에서받고있음. 실무상인도적체류허가의자격은난민불인정결정서에 난민으로불인정하나내전이종료할때까지인도적으로체류를허가한다 라고기재하여교부받음으로서득하고, 이를이용하면 1년을기한으로하는기타비자 (G-1-6) 를부여받을수있고, 1-12 -
년단위로이를연장함. 그러나 G-1 비자는통상적인비자가아니라, 송환이불가피하나산재청구, 체불임금소송, 치료등의목적, 난민신청후심사미종료등으로임시적인체류가불가피한경우, 3개월정도의단기간의체류를예정한외국인들에게부여되는것으로서, 사실상난민협약상난민보호의공백을메우기위해부여하는것으로사실상난민에준하는보호가개념상필요할외국인일뿐아니라, 장기간의체류가부득이하게예정되어있는인도적체류허가자에게는걸맞지않은것임. 이로인해, 인도적체류허가자도가지는번호는 G-1-6 로되어있으나, 통상적인 G-1 비자소지외국인들과다를바없이제도상취급되어아무런사회보장적보호를받지못하고, 실제취업과정에서도사업주들이 G-1 비자의의미를이해하지못하여사실상으로도취업제한을받는등의문제가잇따르고있음. 이에, 난민불인정이되었으나인도적체류를허가받은사람으로서난민에준하는외국인의경우에는 F타입의비자를신설하여부여하는것이필요하고, 만약당국이위와같이난민에준하는사람이아니나인도적으로임시체류를허가하는재량영역을확보할필요가있을경우, 인도적체류허가자격을그와같이두종류로이원화하는것도정책방안이될수있음. 2. 취업가능분야제한 인도적체류자들은난민과달리단순노무직이나일용직외의직장을가지고한국에서살아갈수가없음. 현행난민법상준 ( 準 ) 난민인인도적체류허가자에대해서규정한것은난민과함께강제송환을금지하는대상이되는것 ( 난민법제3조 ) 과, 법무부장관은인도적체류자에대하여취업활동허가를할수있다 ( 난민법제39 조 ) 라는조항뿐임. 사실, 취업허가 (Work Permit) 는외국인에의한국내노동시장교란방지라는출입국관리의목적하에서이루어지는것으로서, 아무런생계지원이없는인도적체류허가자들에게종교단체의선의에만기대거나, 생존을포기할것을기대하지않는한당연한것임. 그러나별도의취업허가가필요하지않은난민인정자 (F-2) 와달리인도적체류허가자에게는사실상취업영역이극히제한됨. 당국은 사행행위등선량한풍속기타사회질서에반하는행위를하는경우, 공공의이익이나국내취업질서등의유지를위하여그취업을제한할필요가있다고인정되는경우 [ 법무부외국인매뉴얼 ( 체류 )] 가아니면원칙적으로취업이허가된다고하고있으나, 실무상전문적인자격을요하는다른비자타입으로취업이예상되는직종들에대해서는취업 - 13 -
을허가하지않아왔음. 다만, 최근엔포괄적인의미의근무를원하는직종에관한자격을갖춘경우 체류자격외활동허가 를 1년단위로허가하고근무처를옮길때에근무처변경신고만하면되도록하여포괄적취업허가에준 ( 俊 ) 하는허가를하고있는것으로설명하고있으나, 난민인정자와같이 자격인정 에대한근거 ( 난민법제36 조 ) 가없어서본국에서취득한자격을원용할근거가없으므로결국언어, 문화, 사회의장벽을넘어새로운자격을모두취득하지않고서는여전히단순노무를벗어나기어렵고, 이에대부분의시리아난민들은공장등지에서만일하고있음. 인도적체류허가자들에게취업허가제도자체는유지하더라도, 난민에준하여포괄적인형태의사전적인취업허가뿐만이아닌자격인정의근거를난민법에명기하도록정책개선을할필요가있음. 3. 지역건강보험가입자격부존재 인도적체류허가자들인난민들은실제로직장에서근무를하더라도직장건강보험을포함한 4대보험의혜택을 사실상 받지못하는경우가대부분이며, 근로를하지못하는자들도고려하면지역건강보험가입자격의부여가필수적임. 그러나난민과달리지역건강보험가입자격이없음으로인해높은의료비용을감히부담하지않고서는의료서비스를이용할수가없음. 예컨대, 단순한검진외의치료를받기가거의불가능한상황임 ( 예를들어, 여성시리아난민이단순출산 ( 出産 ) 을하고자하여도외국인을대상으로하는무료병원을찾지않는한 150여만원의비용을부담해야하는상황임 ). 이는현행건강보험법시행규칙별표9 에서지역건강보험의가입자격이있는외국인을열거하고있는데, 임시체류자격인 G-1 이포함되어있지않음으로인해발생한문제임. [ 표 3] 지역건강보험가입자격부여와관련된종전의정책논의 의견표시 이유 2013. 11. 29. 국가인권위원회 ( 사건번호 13- 진정 -0026800) 인도적체류자의지역건강보험가입제한에대한정책개선권고 건강보험제도는공적부조의성격과다르게보험원리에의거의료서비스를제공하는사회보장제도의하나임. 우리나라에장기간거주하는인도적체류자가높은의료비의부담으로적절한건강관리를받지못한다면, 이는인도적보호라는인도적체류제도의취지에도부합하지않음 2015. 1. 26. 보건복지부장관 ( 보험정책과 -496) 정책개선권고사항불이행사유통지 인도적체류자는국내거주및경제활동목적이아닌생명과신체의자유를특별히보호하기위한목적으로체류를허가한것이므로, 가입자의보험료를통해마련된재원으로운영되는건강보험제도의근본취지를고려할때건강보험적용은적합하지않음 - 14 -
위쟁점과관련하여시리아난민들의급증으로인도적체류허가자가늘어나기이전에도이미국가인권위원회는한진정사건에대해 2014 년에다음과같은이유로보건복지부장관에게지역건강보험가입자격의부여를권고하였으나보건복지부장관은 2015 년이에대한불수용의견을밝혔으나, 장기체류가불가피한인도적체류자의개념과인정취지에대해서심각한오해를드러냄. 현재, 위쟁점에관한법안으로 1) 새정치민주연합의홍익표의원이대표로 10인의의원들이함께발의한난민법일부개정안 (2015 년 5월 22일, 의안번호 15234) 이난민인정자의권리중사회보장, 기초생활보장, 교육의보장에관한조항을인도적체류허가자에게도준용하는내용, 2) 새정치민주연합의원혜영의원이 11인의여야의원들과함께발의한난민법일부개정안 (2015 년 6월 18일, 의안번호 15648) 이인도적체류허가자에대해난민불인정결정서외에독립된인도적체류지위증명서발급의무와, 지역건강보험가입자격의부여와같은내용을담고있는바, 시리아난민들에대한건강권측면의처우보장을위해통과가긴요할것으로보임. 4. 가족결합원칙의현실적장벽 인도적체류허가를받은난민들은난민인정자와달리가족결합원칙 (Principle of Family Reunion) 의혜택을받지못하고있는데, 내전 ( 內戰 ) 과정에서가족이전세계로흩어진시리아난민들이국내에서가장애타게기다리는것이바로외국에있는가족을한국에데려오는것임. 가족결합원칙 : 가족구성원중일부가난민으로인정되었을경우가족구성원의재결합을위한수단과편의를제공할것을의미하는것으로주로배우자와미성년자녀에한해인정. 1951 년난민협약전권회의최종문서, 세계인권선언제16 조제3항등에근거하고있으며, 현행난민법은 법무부장관은난민인정자의배우자또는미성년자인자녀가입국을신청하는경우 출입국관리법 제11 조에해당하는경우가아니면입국을허가하여야한다 ( 난민법제37 조제1항 ) 라고하여근거를두고있고, 실무상난민인정자의배우자와미성년자녀에게는간소한난민인정절차를통해곧장난민인정을하고있음. 국내에인도적체류허가를받고체류중인시리아난민들의가족들은대체로터키나인접국가의난민캠프등에서생활하고있는경우가많은데, 1) 시리아에서육로 ( 陸路 ) 를통해급히피신하면서여권이없는경우가많고, 2) 여권이설령있는예외적인경우라하더라도한국정부가현재원칙적으로시리아국적자에대한비자를발급하지않고있어한국행비행기를탑승하는것이사실상불가능하여, 가족들이떨어져있게되는상황이며, 어떻게든인천공항까지도착을해야가족이입국후인도적체류허가를받아함께거주할수있게 - 15 -
되는것인데, 한국정부는가족여부를불문하고이를막고있는상황임. [ 표 4] 가족결합원칙의실질적보장과관련한권리등에대한난민인정자와시리아인도적체류자의 비교 A. 본인에대한여행증명서발급 B. 가족에대한비자부여 C. 가족에대한여행증명서발급 D. 한국에서가족에게부여되는체류자격 난민인정자의경우출입국관리법제76조의5 : 대한민국출국하여타국의가족을만날수있음가족관계만확인되면가족결합원칙에따라법무부당국의협조로비자발급에일정한편의가제공없음 : 본국여권이없는경우, 위조여권등을이용하지않는한출국하여한국으로올수없음난민 (F-2) : 가족결합원칙에따라신속한심사후당연지위부여 시리아인도적체류자의경우없음 : 시리아여권기간만료시시리아외타국으로갈수없음 가족관계를불문하고비자발급을하지않음 없음 : 좌동 인도적체류 (G-1-6) : 시리아국적자라는사실에따라인도적체류허가 현행법제에서난민인정자에대해한국은비록시간이걸리긴하지만가족에대한비자부여를하고있으나, 사실상보호필요성이동일한준 ( 準 ) 난민인인도적체류자에게는비자를부여하지않고있는바, 제한적으로현재한국에서인도적체류허가를받은자의배우자와가족에게만이라도비자를부여하는것을인도적관점에서정책적으로시행하는것이시급함. 한편, 난민인정자와인도적체류자를불문하고, 가족결합원칙에따라어차피한국에서난민으로인정하여차후에여행증명서도발급해줄것이명백할경우, 브로커를통해위조여권을만들어한국으로오게끔방치하지말고, 재외공관에서가족관계를확인하고, 본국의난민인정여부를확인한후제한적인여행증명서를발급하여제3국을출국하여한국으로오게끔도울수있는바, 이는인도적체류자에있어서도마찬가지로가능한정책임. 예를들어, 독일의경우여권이없는가족을위해심사를거쳐해외공관에서단회용여행증명서를발급하고있고, 영국 Home Office 의경우난민인정자, 인도적체류자의배우자와미성년자에대해일정요건을만족시킬경우제3국에서가족결합비자 (Family Reunion) 를신청할수있고, 여권을도무지제출할수없는사정이인정되는경우대사관의재량에따라가족결합비자가부착된 Uniform Format Form 도발급할수있고, 스웨덴 Migration Agency 의경우도시리아난민에게가족결합으로체류 (Swedish Residence Permit) 를신청시가족관계가입증되어체류허가를받은이후자국여권발급이불가능하면스웨덴여권을발급하고있음. 이에, 난민및망명자를위한유럽이사회 (ECRE; European Council on Refugees on Exiles) 는 EU 국가들에게, 가족관계증명서마저제출키어려운시리아의특수한사정을고려하여가족결합의기준을완화할것과, 시리아난민들의가족에대한가족결합비자, 비자가부착 - 16 -
된특정한증명서등으로편의를제공할것을권고하고있음 [Information Note on Syrian Asylum Seekers and Refuess in Europe(2013)]. 한편, 한국정부도재정착희망난민의경우유엔난민기구로부터난민인정을받은경우외교부와협의, 여행증명서를현지교부하는것도정책적으로검토하였는바 ( 법무부난민과보도자료 2014. 10. 29. 자 ), 이처럼시리아난민의가족에대한가족결합비자의부여및출국을보장할단회의여행증명서발급정책은정책적으로가능할뿐아니라, 시행에대한비교법적, 인도적근거도충분함. 5. 사회권, 교육권미보장의문제 인도적체류허가를받은난민의경우난민인정자들과달리기초생활수급권자의자격근거 ( 난민법제32 조 ), 국민과동일한초등교육, 중등교육및필요한교육의지원가능근거 ( 난민법제33 조 ), 본국에서의학력및자격인정의근거 ( 난민법제35 조제36 조 ) 등이없어서, 사회보장이전혀없고, 모든것의기초인교육을아동과성인불문하고받을수있는근거가없어한국에서장기적인삶을전혀설계할수없는상황임. 현재, 위쟁점에관한법안으로새정치민주연합의홍익표의원이대표로 10인의의원들이함께발의한난민법일부개정안 (2015 년 5월 22일, 의안번호 15234) 이난민인정자의권리중사회보장, 기초생활보장, 교육의보장에관한조항을인도적체류허가자에게도준용하는내용으로서통과가긴요함. - 17 -
[ 대책 3] 재정착희망난민제도를통한시리아난민의재정착수용 국내에이미체류하고있거나, 향후자발적으로도착할난민들에대한보호대책외에, 난민들을한국정부가적극적으로데려와서보호하는재정착제도 (Resettlement) 에역시적극이를검토하여시행할필요가있음. 다만 자국민도돕지않는판에왜난민인가 와같은주장으로분출될수있는일부국민적정서가있을수있으나, 시리아난민보호필요의시급성과, 국가가인간을적극적으로보호하는행위에대한지원은결국장기적으로국민의인권보호수준상향의형태로함께돌아올것임을적극설명하여대응할필요가있음. 이때 1) 기존의인도적체류지위를부여받은시리아난민들과재정착난민들과의형평성문제, 2) 재정착제도에관한근본적인비판뿐아니라아직시행조차되지않은국내의파일럿형태의프로그램을고려할때준비가충분치않다는비판에서읽을수있는미완결된현행제도등의문제가대두될수있음. 위와같은문제제기는, 공평한처우개선을위해재정착난민제도를통해보호할시리아난민들의대상선정은유엔난민기구의추천을적극반영하여시급한보호필요성을기준으로삼되, 차제에앞에서논한바대로그와유사한기준에포함될수있는기존의국내인도적체류지위부여시리아난민들에대해서도일괄적인재심사를통해난민지위를부여할것까지함께고려하면해결할수있으며, 현재구체적으로검토시행중인 30명의미얀마난민재정착과더불어현재의제도준비수준을고려하여다수 ( 多收 ) 를대상으로하는시행은어렵더라도 30명동수 ( 同數 ) 또는현행규모를크게벗어나지않는선의추가적인수용은얼마든지이행할수있음. 만약이처럼당국이시범단계에서부터규모와무관하게시리아난민들재정착계획을발표, 이행할경우실질적인보호는물론이거니와, 이에대해아무런입장을밝힌나라가없는아시아권에서난민수용국가들을향해시리아난민보호에관한새로운동력까지강하게불러일으킬수있을것임. - 18 -
참고문헌 Reference 국가인권위원회 (2013) 인도적체류자의지역건강보험가입제한정책개선 법무부 (2010) 한국체류난민등의실태조사및사회적처우개선을위한정책방안 법무부 (2015) 외국인을위한매뉴얼 ( 체류 ), 외국인을위한매뉴얼 ( 사증 ) 법무부보도자료 (2015.4.23.), 외국인정책, 경제활성화지원과저출산. 고령화에집중대응 - 외국인정책위원회, 2015년외국인정책시행계획확정 2015년상반기까지이민자도입규모및우선순위심의확정 - 난민및망명자를위한유럽이사회 (2013), Information Note on Syrian Asylum Seekers and Refuess in Europe 유엔난민기구 (2013.10.22.) International Protection Considerations with regard to people fleeing the Syrian Arab Republic, Update II 난민인권센터, 국내난민현황 (2015. 5. 31) (http://www.nancen.org/1402, 2015. 9. 13. 최종접속 ) 유엔난민기구, Syria Regional Refugee Response - Inter-agency Information Sharing Portal (http://data.unhcr.org/syrianrefugees/regional.php, 2015. 9. 13. 최종접속 ) 유엔난민기구, RESETTLEMENT FACT SHEET 2014 (http://www.unhcr.org/524c31a09.pdf) NPR뉴스 (2014.8.29.) U.N.: Syrian Refugee Crisis Is 'Biggest Humanitarian Emergency Of Our Era' 영국정부, Settlement: refugee or humanitarian protection, (http://www.gov.uk/settlement-refugee-or-humanitarian-protection/family-reunion 2015. 9. 13. 최종접속 ) 스웨덴, Frequently asked questions regarding family reunification (http://www.migrationsverket.se/english/private-individuals/moving-to-s omeone-in-sweden/syria/information-for-syrians/frequently-asked-questions-regardi ng-family-reunification.html 2015. 9. 13. 최종접속 ) - 19 -
더미래연구소 IF REPORT 2015-07 한국내시리아난민수용의제문제 현황, 심사, 처우에관하여발행일 2015. 10. 22 발행처 ( 재 ) 더미래연구소 ( 이사장 : 최병모 ) Copyright c더미래연구소, 2015 본자료는더미래연구소웹사이트에서다시볼수있습니다. 더미래연구소는대한민국의 더좋은미래 를만들어가는 민간독립싱크탱크 입니다. 더미래연구소의성장은 후원회원 의힘과꿈으로가능합니다. 150-871 서울특별시영등포구국회대로68길 23, 902호 ( 여의도동, 정원빌딩 ) T: 02-785-2030, F: 02-786-2017, E: themirae2030@gmail.com 웹사이트 : themirae.org 페이스북 : www.facebook.com/themirae 블로그 : blog.daum.net/themirae2030