생활화학제품및살생물제의리스크와환경법의역할 * 박종원 **1) < 국문초록 > 2017 년 8 월 16 일, 정부는화평법에따른생활화학제품리스크평가 관리의한계를극복하기 위한목적으로 생활화학제품및살생물제안전관리법제정안 ( 이하 살생물제관리법안 ) 을국회 에제출하였고, 2018 년 2 월 1 일현재국회환경노동위원회에계류중이다. 살생물제관리법안은 현행화평법에따른생활화학제품관리제도를발전적으로수용하고, 살생물물질과이를함유한제 품에대한사전승인제도를도입하는등살생물제에대한관리를강화하는것을골자로하고있다. 이글은현행화평법에따른생활화학제품리스크평가 관리체계를검토함으로써그문제점과 한계를인식하고, 현재국회에계류중인살생물제관리법안의체계와주요내용을검토한후, 이를 바탕으로생활화학제품및살생물제로인한리스크의평가 관리에관한법적쟁점을짚어보면서 환경법의역할을모색하고있다. 살생물제관리법안은종래화평법상의위해우려제품을 안전확인대상생활화학제품 으로수용하여 그관리를강화하는한편, 살생물물질과살생물제품에대한사전승인제를도입함으로써사전에그 리스크를평가하여안전성이입증된제품에한하여시장유통이가능하도록하고, 더나아가항균 필터등과같은살생물처리제품의경우에도승인받은살생물제품만을사용하도록의무화하고있 는바, 사전예방적관리체계로전환하고있다고평가할수있다. 또한, 사후관리수단으로는불법제 품의제조 수입 판매금지, 회수조치, 과징금부과등의근거를마련하고있으며, 살생물제품 전성분과리스크정보를국민에게공개하도록함으로써리스크커뮤니케이션도강화하고있다. 그러나법안심의과정혹은하위법령입안과정에서가다듬어야할부분도산적되어있다. (i) 사전배려원칙을보다구체화된형태로명문화하여야하고, (ii) 그적용범위를확대 조정할필요 가있다. (iii) 생활화학제품실태조사를권력적행정조사로재구성하여야하고, (iv) 살생물물질승 인또는살생물제품승인의대상을보다명확하게규정하여야한다. (v) 기존살생물물질승인유예 기간을차등화하는한편, 그에따른규제의공백을메우기위한조치를도입하여야하고, (vi) 불 법제품제조 수입등에대한과징금수준을적정화하는등의조치가필요하다. 이번국회심의과정에서도세부적인쟁점에관한합의도출이어려울수있을것이다. 그리고 법안에서구체적으로정하고있는사업자의자료제출의무나승인기준이나고려사항등에관한 일정사항을하위법령으로미루게될가능성도적지않다. 그러나합의가어렵다는이유로그에 DOI: 10.18215/elvlp.20..201802.55 * 이글은 2017 년 12 월 22 일, 강원대학교비교법학연구소환경법센터에서 위험사회와환경법의역할 이라는주제로개최한학술대회에서발제한내용을토대로, 그간의변화를보태어수정 보완한것입니다. ** 부경대학교법학과부교수
56 환경법과정책제 20 권 (2018.2.28) 관하여법률에서구체적으로규정하지않고시행령이나시행규칙으로위임하게되면지난화평법제정에서와같은과오를범하게될수있음을명심하여야할것이다. 입법기술상의이유로위임이불가피한사항은어쩔수없이하위법령으로위임하여야할것이지만, 그이외의사항은법률에서가능한한구체적으로규정하여야할것이다. 그리하는것이국민의대의기관으로서국민의건강및환경보호를위하여마땅히하여야할임무라할것이며, 이는환경법의역할이기도하다. 주제어 : 생활화학제품, 살생물제, 살생물물질, 살생물제품, 살생물처리제품, 사전배려원칙, 생활 화학제품및살생물제안전관리법, 살생물제품규칙 Ⅰ. 들어가며 Ⅱ. 현행법에따른생활화학제품관리의주요내용과문제점 Ⅲ. 살생물제관리법안에따른리스크평가 관리체계와주요내용 Ⅳ. 살생물제관리법안의주요법적쟁점과환경법의역할 Ⅴ. 나오며 I. 들어가며 가습기살균제사건, 참으로안타까운사건이다. 무엇보다중요한것은다시는이러한사고가생기지않도록하여야한다는것이다. 가습기살균제사건의근본적원인은폐손상의원인물질인 PHMG 등이어떠한성질을갖고있는지, 인체건강에미치는유해성이어떠한지등에관한정보를제대로알지못한데서찾을수있을것이다. 이러한문제인식에따라제정된것이바로 화학물질등록및평가등에관한법률 ( 이하 화평법 ) 이다. 2013년 5월제정되어 2015년 1월부터시행중인화평법은화학물질을제조하거나수입하기전에화학물질의용도, 물리적 화학적특성, 유해성, 위해성등의정보를등록하도록의무화하고있다. 등록된정보를바탕으로
생활화학제품및살생물제의리스크와환경법의역할 _ 박종원 57 유독물질, 허가물질, 제한물질, 금지물질등으로지정 관리되며, 화학물질관련정보가우리에게공개된다. 1) 화평법제정의법적기초에는사전배려원칙 (precautionary principle) 2), 원인자책임원칙 (polluter pays principle) 3) 등의환경법원칙이자리하고있다. 2011년, 환경부에서화평법안을기초하고입법예고할당시가장많이참고하였던것이바로 EU의 REACH 규칙 4) 이었다. REACH 규칙에대한일반적평가와마찬가지로, 화학물질로인한리스크의유무나정도등에관하여과학적불확실성이남아있는상태에서부터등록, 평가, 허가, 제한등의조치를통하여리스크를관리할수있도록하고있다는점에서, 화평법의제정그자체가사전배려원칙의적용에서비롯된것이라고볼수있고, 화학물질을제조 수입하는사업자에게정보제출책임을지우고있다는점에서환경법상원인자책임원칙에도부합한다는평가가가능할것이다. 5) 화평법은화학물질뿐만아니라화학물질을함유하는생활화학제품과관련해서도국민의건강또는환경에미치는리스크를평가 관리하기위한제도적장치를도입하고있으나, 이것만으로제2, 제3의가습기살균제사건을막을수있을것인가를두고많은비판이제기되어왔다. 이에, 국회는 2016년 7월 7일부터 10월 4일까지 90일간가습기살균제사고의진상규명과피해구제및재발방지대책마련을위해국정조사특별위원회를구성 운영하였고, 유해생물의제거, 억제등의기능을가진 1) 박종원, 가습기살균제사건에비추어본화학물질리스크평가 관리법제의문제점과개선방안, 한양법학 제 28 권제 2 집, 한양법학회 (2017. 5), 92 면. 2) 사전배려원칙의개념정의는다양하게이루어지고있으나, 리우선언원칙 15 가규정하고있는사전배려원칙, 즉심각하거나회복불가능한피해의우려가있는경우, 충분한과학적확실성의결여가환경악화를방지하기위한비용 - 효과적인조치를지연하는근거로사용되어서는안된다는것이사전배려원칙에대한가장일반적인정의라고할수있다. United Nations Conference on Environment and Development: Rio Declaration on Environment and Development, 31 I.L.M. 874 (1992). 3) 현행환경정책기본법제 7 조는 자기의행위또는사업활동으로환경오염또는환경훼손의원인을발생시킨자는그오염 훼손을방지하고오염 훼손된환경을회복 복원할책임을지며, 환경오염또는환경훼손으로인한피해의구제에드는비용을부담함을원칙으로한다. 고규정함으로써, 원인자책임원칙을명시적으로선언하고있다. 4) REGULATION (EC) No 1907/2006 OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL concerning the Registration, Evaluation, Authorisation and Restriction of Chemicals (REACH), establishing a European Chemicals Agency, amending Directive 1999/45/EC and repealing Council Regulation (EEC) No 793/93 and Commission Regulation (EC) No 1488/94 as well as Council Directive 76/769/EEC and Commission Directives 91/155/EEC, 93/67/EEC, 93/105/EC and 2000/21/EC, 2006 O. J. (L 396) 1. 5) 박종원, 앞의논문 ( 주 1), 92-93 면.
58 환경법과정책제 20 권 (2018.2.28) 살생물물질과가습기살균제와같이살생물물질을함유한제품에대한체계적인관리를위하여화평법개정또는별도의신법제정이필요하다는의견을제시한바있다. 또한, 정부는 2016년 11월 29일, 관계부처합동으로 생활화학제품안전관리대책 을확정 발표하였으며, 6) 이에는생활화학제품전수조사및위해성평가, 생활화학제품관리소관부처정비, 7) 살생물제안전관리제도도입등이추진과제로포함되었다. 이에따라 2017년 8월 16일, 정부는화평법에따른생활화학제품리스크평가 관리의한계를극복하기위한목적으로 생활화학제품및살생물제안전관리법제정안 ( 이하 살생물제관리법안 ) 을국회에제출하였고, 2018년 2월 1일현재국회환경노동위원회에계류중이다. 8) 살생물제관리법안은현행화평법에따른생 6) 관계부처합동, 생활화학제품안전관리대책 (2016. 11. 29). 이대책은 4 개의주요전략과 9 개의추진과제로구성되어있다. 주요전략에는 (i) 시장유통제품조사및퇴출강화, (ii) 생활화학제품관리체계전면개편, (iii) 제품관리제도이행기반구축, (iv) 기업의역할확대등이포함되어있고, 주요과제에는 (i) 생활화학제품전수조사및위해성평가, (ii) 유통제품의상시안전점검강화, (iii) 생활화학제품관리소관부처정비, (iv) 살생물제안전관리제도도입, (v) 고위험물질의제품내사용제한강화, (vi) 화학물질유해성정보확보 공유, (vii) 위반사업자처벌강화등이행수단확보, (viii) 성분표시등제품안전정보소통강화, (ix) 자발적제품안전관리강화등이포함되어있다. 7) 인체나식품에직접적용되는제품의경우에는해당분야의전문성을고려하여식품의약품안전처장이약사법과위생용품관리법 (2018. 4. 19, 시행예정 ) 등에따라제품및함유물질을통합관리하기로하였고, 그밖의생활화학제품은물질유출가능성과위해정도에따라부처를조정하도록하였다. 즉, 살생물제와물질유출가능성이높은제품은환경부장관이화평법및살생물제관리법에따라관리하도록하고, 물질유출가능성이낮은제품은산업통상자원부장관이전기용품및생활용품안전관리법등에따라관리하도록한것이다. 또한, 향후새로운형태의융합제품등비관리제품에서위해성이발견되는경우에는제품안전협의회에서소관부처를결정하기로하였다. 8) 생활화학제품과관련해서는, 동법안외에도 2017 년 9 월 14 일임이자의원이 화학제품관리법안 을대표발의하였다. 그런데, 2018 년 2 월 6 일개최된제 356 회국회 ( 임시회 ) 제 1 차환경노동위원회전체회의에서이들두법률안을심사한결과이를본회의에부의하지않고이를통합하여대안으로제안하는것으로심의 의결하였다. 대안의주요내용으로는 (i) 환경부장관이생활화학제품에대한실태조사와위해성평가를통해위해성이있는제품에대해서는안전확인대상생활화학제품으로지정하여제품의안전기준과표시기준을통해관리하도록하고, (ii) 가습기살균제의원료물질과같이유해생물의제거기능이있는살생물물질과해당물질을사용한살생물제품을제조또는수입하는경우환경부장관의승인을받도록하며, (iii) 승인을받지않은살생물제품을판매하는등관련규정을위반한사업자에대해서는환경부장관이해당제품의판매액에상당하는금액의과징금을부과할있도록하는것으로소개되고있다. 제 356 회국회 ( 임시회 ) 환경노동위원회회의록 ( 임시회의록 ) 제 1 호, 국회사무처 (2018. 2. 6), 10-12 면참조. 아쉽게도, 2018 년 2 월 19 일현재국회의안정보시스템 (http://likms.assembly.go.kr/bill) 상으로환경노동위원회대안이공개되어있지는않다. 본학술지의발간일정관계로위원회
생활화학제품및살생물제의리스크와환경법의역할 _ 박종원 59 활화학제품관리제도를발전적으로수용하고, 살생물물질과이를함유한제품에대한사전승인제도를도입하는등살생물제에대한관리를강화하는것을골자로하고있는데, 이역시 EU의살생물제품규칙 9) 을모델로한것으로알려져있다. 이하에서는먼저현행화평법에따른생활화학제품리스크평가 관리체계를검토함으로써그문제점과한계를인식하고 (Ⅱ), 현재국회에계류중인살생물제관리법안의체계와주요내용을검토한후 (Ⅲ), 이를바탕으로생활화학제품및살생물제로인한리스크의평가 관리에관한법적쟁점을짚어보고환경법의역할을모색해보기로한다 (Ⅳ). Ⅱ. 현행법에따른생활화학제품관리의주요내용과문제점 화평법시행이후화학물질그자체의리스크평가 관리는화평법에따라규율되고있으나, 화학물질이함유된제품의리스크평가 관리는아래 < 표 > 에서보는바와같이화평법이외에도 전기용품및생활용품안전관리법 ( 이하 전기생활용품안전법 이라한다 ), 약사법, 화장품법, 위생용품안전관리법 (2017. 4. 18. 제정, 2018. 4. 19. 시행예정 ) 등의개별법령에따라규율된다. 이하에서는위해우려제품의리스크평가 관리를규율하고있는화평법의주요내용을검토하기로한다. 10) 대안의내용을구체적으로소개하지는못하지만, 환경노동위원회회의록에서논의된내용이나정부관계자의설명에비추어보건대, 위원회대안역시정부제출법안의골자를그대로수용하면서임이자의원안의일부내용을보탠것에불과한것으로그내용은대동소이한것으로보인다. 9) REGULATION (EU) No 528/2012 OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 22 May 2012 concerning the making available on the market and use of biocidal products, 2012 O. J. (L 167) 1. 이하 살생물제품규칙 이라한다. 동규칙에대한국내소개는한민지 송동수, 살생물제의안전관리를위한유럽연합법제에관한연구, 환경법연구제 39 권제 3 호, 한국환경법학회 (2017. 11), 405 면이하참조. 10) 리스크평가 (Risk Assessment) 가리스크의크기를승인된과학적방법에따라확률적으로측정하는것을의미하는것이라면, 리스크관리 (Risk Management) 는리스크평가를통해얻어진정보, 해당물질을규제함으로써발생하는대체리스크, 규제의경제적효과, 소비자의우려, 이해관계자의의견등다양한요소를고려하여규제의수준을결정하는단계로이해할수있다. 이에관한보다구체적인설명은박종원, 화학물질리스크평가 관리의환경법적문제, 환경법연구 제 33 권제 2 호, 한국환경법학회 (2011. 8), 103 면이하참조.
60 환경법과정책제 20 권 (2018.2.28) < 표1> 현행법상화학제품관리현황 관리대상 근거법률 관리품목 위해우려제품 화평법 세정제, 접착제, 탈취제, 코팅제, 방향제, 소독제등 5개유형 18종 공산품 전기생활용품안전법 가구, 섬유제품, 화장지등 14개유형 88종 의약품 약사법 전체의약품 의약외품 약사법 생리대, 마스크, 구강청결제등 17개유형 46종 화장품 화장품법 향수, 샴푸, 비누, 왁스등 12개유형 74종 위생용품 위생용품관리법 음식세척제, 물티슈, 이쑤시개등 3개유형 7종 1. 화평법에따른위해우려제품리스크평가 관리체계의문제점 (1) 관리대상의한정성 : 위해우려제품화평법상 위해우려제품 이란 (ⅰ) 세정제, 방향제, 접착제, 광택제, 탈취제, 합성세제, 표백제및섬유유연제등일반소비자들이주로생활용으로사용하는화학제품, (ⅱ) 방충제, 소독제, 방부제등과같이사람과동물을제외한모든유해한생물을죽이거나생물의활동을방해 저해하는데사용하는화학제품중에서국민의건강이나환경에위해성이있다고우려되어환경부장관이관계행정기관의장과의협의를거쳐고시한것을말한다 ( 제2조제16호 ). 화평법제6장에서는유해화학물질함유제품의신고 ( 제32조 ) 를제외하고는나머지규정의적용대상이 위해우려제품 으로규정되어있는바, 결국화평법에따른관리대상이되는화학제품은모든화학제품이아니라국민의건강이나환경에위해성이있다고우려되어환경부장관이 고시 하는제품으로한정된다는점에서, 그리고고시함에있어서도관계행정기관의장과의협의를거쳐야한다는점에서, 그적용범위가한정되어있다는한계가있다. 11) 물론관계행정기관의장과의협의는강학상 협의 의성질을갖는것으로해석되는바, 환경부장관이절차적으로관계행정기관의장과의견을교환하는절차를거치면되고관계행정기관의장의의견에법적으로구속되지는않으나, 사실상으로는전혀구속을받지않는다고는할수없을것이다. (2) 사전적관리수단의부재 환경부장관은제품내함유된유해화학물질로인하여발생할수있는사람의건 11) 박종원, 앞의논문 ( 주 1), 106 면.
생활화학제품및살생물제의리스크와환경법의역할 _ 박종원 61 강이나환경에대한위해를예방하기위하여위해우려제품에대하여제품의품목별로위해성평가를실시하여야하고 ( 제33조제1항 ), 위해성평가가완료된경우생산되거나수입되는위해우려제품의품목별로위해성등에관한안전기준 표시기준을정하여고시하여야한다 ( 제34조제1항 ). 환경부장관이고시한위해우려제품의안전기준 표시기준에적합하지않은제품의판매 증여또는이를목적으로하는수입 진열 보관 저장은금지되며 ( 제36조제1항 ), 안전기준 표시기준이고시되지아니한위해우려제품을생산 수입하려는자는미리환경부장관의승인을받아야하는데 ( 동조제2항 ), 이를위반하여안전기준 표시기준에적합하지아니하거나안전기준 표시기준이고시되지아니한위해우려제품을판매 증여함으로써사람의건강이나환경에피해를초래할수있다고인정하는경우에는환경부장관이해당제품의회수, 판매금지, 폐기등의필요한조치를명할수있다 ( 제37조제1항 ). 12) 여기에서볼수있는바와같이, 환경부장관이위해우려제품을대상으로실시하는위해성평가의결과는안전기준 표시기준의설정및고시를위한기초가될뿐이고, 그결과에근거하여사업자에대한직접적인행정처분을할수는없다는점에서일정한한계가있다. 또한, 안전기준과표시기준은판매등의금지및회수명령을내리기위한기준으로기능하게되는데, 안전기준과표시기준이설정되기위해서는위해성평가가선행되어야하고위해성평가는이미유통되고있는화학물질함유제품중에서환경부장관이위해성이있다고우려되어고시하는위해우려제품을대상으로실시되기때문에, 결국문제가발생하고나서야관리대상으로지정하게되는사후적인관리에머무를수밖에없는본질적인한계가있다. 13) 더구나살생물물질은대부분소량유통되고있는관계로다수가화평법상의등록대상에서제외되어있고, 그에따라그리스크에관한정보없이무분별하게유통되고있는현실이다. 환경부가 2016년 6월부터 12월까지위해우려제품을조사한결과에따르면, 조사대상위해우려제품 23,216개가운데 18,340개의제품에서 733종의살생물물질이함유되어있는것으로확인되었는데, 14) 이가운데독성정 12) 이를위반하여안전기준 표시기준에적합하지아니한제품을판매 증여하거나판매 증여의목적으로수입 진열 보관 저장한자, 자료를제출하지아니하거나거짓으로제출하고안전기준 표시기준이고시되지아니한제품을생산 수입한자, 제품의회수, 판매금지, 폐기등의조치명령을이행하지아니한자, 응급조치명령을이행하지아니한자는 7 년이하의징역또는 2 억원이하의벌금에처한다 ( 제 49 조 ). 13) 박종원, 앞의논문 ( 주 1), 106-107 면. 14) 생활화학제품전수조사, 방향제등 18 개제품 위해우려 퇴출, 2017 년 1 월 10 일자머
62 환경법과정책제 20 권 (2018.2.28) 보가확인된물질은 55 종에불과하다고한다. 15) Ⅲ. 살생물제관리법안에따른리스크평가 관리체계와주요내용 화평법은생활화학제품이국민의건강이나환경에미치는리스크를평가 관리하기위한장치를도입하고있기는하나, 많은한계를안고있다. 이에비해, 살생물제관리법안에서는살생물제등에대한승인, 허가등의제도도입을통하여시장출시이전단계부터그리스크를평가하고관리할수있는제도를갖추고있다는점에서진일보한것으로평가할수있다. 즉, 살생물제관리법안은종래화평법상의위해우려제품을 안전확인대상생활화학제품 으로수용하여그관리를강화하는한편, 살생물물질과살생물제품에대한사전승인제를도입함으로써사전에그리스크를평가하여안전성이입증된제품에한하여시장유통이가능하도록하고, 더나아가항균필터등과같은살생물처리제품의경우에도승인받은살생물제품만을사용하도록의무화하고있는바, 사전예방적관리체계로전환하고있다고평가할수있다. 또한, 사후관리수단으로는불법제품의제조 수입 판매금지, 회수조치, 과징금부과등의근거를마련하고있으며, 살생물제품전성분과리스크정보를국민에게공개하도록함으로써리스크커뮤니케이션도강화하고있다. 1. 기본체계및원칙 (1) 주요관리대상이법안에따른주요관리대상을이루는것은안전확인대상생활화학제품과살생물제 ( 살생물물질, 살생물제품및살생물처리제품 ) 이다. 법안은먼저 생활화학제품 을 가정, 사무실, 다중이용시설등일상적인생활공간에서사용되는화학제품으로서사람이나환경에화학물질의노출을유발할가능성이있는것 으로정의하고있다 ( 제2조제3호 ). 이는 일반소비자들이주로 니투데이 4 면. 15) 생활화학제품 위해우려 기준초과품목확인하세요, 2017 년 1 월 10 일자세계일보 A14 면.
생활화학제품및살생물제의리스크와환경법의역할 _ 박종원 63 생활용으로사용하는제품 으로정의되고있는현행법상의위해우려제품에비하여그대상이확대된것으로보인다. 또한, 이들생활화학제품중에서위해성평가결과위해성이있다고인정되어환경부장관이지정 고시한지정 고시한생활화학제품을 안전확인대상생활화학제품 으로규정짓고있다 ( 동조제4호 ). 생활화학제품 의포괄적인개념정의만으로는그법적관리의대상을특정하기가곤란할수있으므로, 피규제자의예측가능성을확보하기위하여환경부장관의지정 고시를통하여그관리대상을특정하도록한것으로이해된다. 그리고법안은 살생물제 ( 殺生物劑 ) 를살생물물질, 살생물제품및살생물처리제품을통칭하는개념으로정의하는한편 ( 동조제6호 ), 살생물물질 을 유해생물 16) 을제거, 무해화또는억제하는기능을가진화학물질, 천연물질또는미생물 로 ( 동조제7호 ), 17) 살생물제품 을유해생물의제거, 무해화또는억제를주된목적으로하는제품으로서 (i) 한가지이상의살생물물질로구성되거나살생물물질과살생물물질이아닌화학물질이혼합된제품또는 (ii) 화학물질또는혼합물로부터살생물물질을생성하는제품으로 ( 동조제8호 ), 18) 살생물처리제품 을제품의주된목적외에유해생물제거, 무해화또는억제라는부수적인목적을위하여살생물제품을의도적으로사용한제품으로 ( 동조제9호 ) 각각정의하고있다. 19) (2) 적용범위살생물제관리법안제3조에따르면, 생활화학제품또는살생물제가 (i) 건강기능식품에관한법률 제3조제1 호에따른건강기능식품, (ii) 군수품관리법 제2조및 방위사업법 제3조제2 호에따른군수품 ( 군수품관리법 제3조에따른통상품 ( 通常品 ) 은제외한다 ), (iii) 농약관리법 제2조제1 호, 제1호의2, 제3호및제3호의2 에따른농약, 천연식물보호제, 원제 ( 原劑 ) 및농약활용기자재, (iv) 먹는물관리법 제 16) 유해생물 은 사람이나동물에게직접적또는간접적으로해로운영향을주는유기체 ( 有機體 ) 로정의되어있다 ( 제 2 조제 5 호 ). 17) 가습기살균제사건에서문제되었던 PHMG 라는물질은세균을제거, 무해화또는억제하는기능을하는것으로 살생물물질 에해당하는것으로볼수있다. 18) 우리가주로주방 욕실에서소독제로사용하는락스와같은염소계살균 소독제는유해생물의제거등을주된목적으로하는제품으로 살생물제품 에해당하는것으로볼수있다. 19) 항균기능성의류와같이섬유에항균성분을기술적으로처리하여땀냄새등을억제하는기능을하는제품은보온이나흡습을통해쾌적함을유지하는속옷으로서의주된목적외에부가적으로체취를제거하기위하여살생물제품을사용한제품으로서 살생물처리제품 으로볼수있다.
64 환경법과정책제 20 권 (2018.2.28) 3조제5 호에따른수처리제 ( 水處理劑 ), (v) 사료관리법 제2조제2 호에따른단미사료 ( 單味飼料 ) 및같은조제4호에따른보조사료 ( 補助飼料 ), (iv) 선박평형수 ( 船舶平衡水 ) 관리법 제2조제10 호에따른처리물질, (vii) 식품위생법 제2조제1 호, 제 2호, 제4호및제5호에따른식품, 식품첨가물, 기구및용기ㆍ포장, (viii) 약사법 제2조제4 호에따른의약품, 같은조제7호에따른의약외품 ( 醫藥外品 ) 및같은법제85조제1 항에따른동물용의약품ㆍ의약외품, (ix) 위생용품관리법 제2조제 1호에따른위생용품, (x) 의료기기법 제2조제1 항각호외의부분본문에따른의료기기, (xi) 화장품법 제2조제1 호에따른화장품중의어느하나에해당하는경우에는이법을적용하지아니한다. 다만, 이들법률에서정하는목적과용도로제조, 수입, 판매또는사용되지아니하는경우에는이법을적용한다. 이와같이살생물제관리법안역시현행법체계와마찬가지로, 타부처소관법령에따른건강기능식품, 군수품, 의약외품, 위생용품, 화장품등을적용대상에서제외하고있는관계로, 이들제품의경우에는살생물물질이함유되어있더라도동법을적용할수없게되는결과가된다. (3) 관리원칙법안제4조는생활화학제품및살생물제가다음의원칙에따라관리되어야한다고규정하고있다 : (i) 사람이나동물의건강과환경에대한위해성등을사전에고려하여안전하게관리되어야한다 ; (ii) 어린이, 임산부등생활화학제품또는살생물제로부터발생하는화학물질등의노출에취약한계층을우선적으로보호하고배려하여관리되어야한다 ; (iii) 오용과남용으로인한피해를예방하기위하여생활화학제품및살생물제의안전에관한정보가정확하고신속하게제공되어야한다. 즉, 법안은사전배려원칙, 어린이등민감계층의우선보호 20), 정보공유 21) 등 20) 생활화학제품이나살생물제에대한노출위험이크거나그로인한건강피해가상대적으로크게나타날수있는민감계층에대한우선적보호와특별배려는환경정의및환경형평성, 더나아가사회적형평성의확보및실현차원에서도반드시강조되어야한다. 21) 정보공유를기본원칙으로명시한것은리스크커뮤니케이션 (Risk Communication) 을강화하기위한취지의것으로읽힌다. 리스크커뮤니케이션이란 리스크평가자, 리스크관리자, 소비자및기타이해관계자사이에서이루어지는리스크에관한정보와의견의상호교환 을말한다. Thomas O. McGarity, Seeds of Distrust: Federal Regulation of Genetically Modified Foods, 35 U. Mich. J. L. Reform 403 (2002), p. 496. 리스크평가에있어서리스크평가자의가치판단이어떠한형태로든스며들지않을수없을것인바, 이로인한리스크인식과평가의차이를극복하기위해서는관계당사자들이해당리스크에관하여의사소통할필요성이강력하게제기된다. 가능한한관계당사자가서로의
생활화학제품및살생물제의리스크와환경법의역할 _ 박종원 65 을기본원칙으로천명하고있다. 2. 생활화학제품의리스크평가 관리 법안상생활화학제품의리스크평가 관리는 (i) 생활화학제품에대한실태조사 ( 제 6조 ), (ii) 위해성평가 ( 제7조제2항 ), (iii) 안전확인대상생활화학제품지정 고시 ( 동조제3항 ), (iv) 안전 표시기준설정 고시 ( 제8조 ), (v) 안전기준 표시기준확인 ( 제9조 ), (vi) 위반제품의제조 수입금지 ( 제10조 ) 등의단계로구성되어있다. < 그림 1> 생활화학제품의리스크평가ㆍ관리체계도 환경부장관은안전확인대상생활화학제품의지정여부결정에필요한자료수집등을위하여생활화학제품을제조, 수입, 판매또는유통하는자를대상으로생활화학제품의종류, 제조 수입 판매량및용도, 성분 배합비율및유해성등에관한실태조사를할수있다 ( 제6조 ). 환경부장관은실태조사결과생활화학제품의위해성이우려되는경우또는생활화학제품에함유된화학물질의위해성이크다는우려가국내외에서제기되는경우에는해당생활화학제품에대하여위해성평가를할 사소통하여리스크에관한인식의차이를좁히는것이리스크관리의어려움을줄이는첩경이된다고할것이다. 조홍식, 리스크법 : 리스크관리체계로서의환경법, 서울대학교법학 제 43 권제 4 호, 서울대학교법학연구소 (2002), 108 면.
66 환경법과정책제 20 권 (2018.2.28) 수있으며 ( 제7조제1항 ), 그결과위해성이있다고인정하는경우에는관계중앙행정기관의장과의협의및생활화학제품관리위원회의심의를거쳐해당생활화학제품을안전확인대상생활화학제품으로지정 고시하여야한다 ( 동조제3항 ). 환경부장관은안전확인대상생활화학제품에대하여종류별로위해성등에관한안전기준및표시기준을정하여고시할수있는데 ( 제8조 ), 안전기준이고시된안전확인대상생활화학제품을제조또는수입하려는자는해당제품이안전기준에적합한지에관하여환경부장관이지정하는시험 검사기관의확인을받아야하고 ( 제9조제1항 ), 안전기준이고시되지않은안전확인대상생활화학제품을제조또는수입하려는자는해당제품에함유된화학물질의용도, 유해성, 노출정보등에관한자료를제출하여환경부장관의승인을받아야한다 ( 동조제4항 ). 이에따른시험 검사기관의확인이나환경부장관의승인을받지않거나허위의방법으로받거나, 확인또는승인받은내용과다르게제품을제조 수입하는경우에는환경부장관의제조 수입금지명령의대상이된다 ( 제10조 ). 3. 살생물제의리스크평가 관리 살생물제는살생물물질, 살생물제품, 살생물처리제품으로구분되어각각리스크 평가 관리의대상이된다. 이를도식화하면다음 < 그림 > 과같다. < 그림 2> 살생물제의리스크평가ㆍ관리체계도
생활화학제품및살생물제의리스크와환경법의역할 _ 박종원 67 (1) 살생물물질의리스크평가 관리 살생물제품에사용하기위하여살생물물질을제조또는수입하려는자는환경부 장관의승인을받아야한다 ( 제 11 조제 1 항 ). 환경부장관의승인을받으려는자는해 당살생물물질의유해성, 위해성등에관한자료를갖추어환경부장관에게승인을 신청하여야하며 ( 제 12 조 ), 환경부장관은물질승인에관한평가를실시하고 ( 제 13 조 ) 살생물물질이사람 동물의건강또는환경에미치는영향등을고려하여승인여부 를결정하여야한다 ( 제 11 조제 2 항 ). 보다구체적으로는, 살생물물질의제조 수입자는생물물질의명칭, 분자식, 화학 적조성등식별정보, 물리ㆍ화학적또는생물학적특성, 물리적위험성, 살생물물 질의식별에사용하는시험등의방법, 유해생물제거등의효과ㆍ효능, 해당살생 물물질이사용될수있는살생물제품의유형, 사용목적및노출정보, 노출경로 에따라인체및동물에대한독성및환경에미치는영향과이를고려하여사람 동물및환경을보호하기위한조치, 그리고이들자료를종합적으로고려하여평 가한살생물물질의분류, 표시및안전성에관한자료를제출하여야하고 ( 제 12 조 제 1 항 ), (i) 살생물물질또는그잔류물이환경부령으로정하는기준에따라사람ㆍ 동물의건강또는환경에직접적으로또는식수ㆍ공기등을통하여간접적으로부 정적인영향을미치지아니할것, (ii) 살생물물질이 화학물질의등록및평가등 에관한법률 제 2 조제 10 호의 2 에따른중점관리물질에해당하지아니할것, (iii) 유해생물제거등에대한효과ㆍ효능이충분할것, (iv) 유해생물에게내성 ( 耐性 ) 이 생기게하거나불필요한고통을유발하지아니할것등의기준을충족하여야승인 을받을수있게하고있다 ( 제 11 조제 2 항 ). 이는화평법에따른등록과같이단순히정보제출책임을사업자에게부과하는 수준에서더나아가, 살생물물질의안전성에관한입증책임을사업자에게돌린것 으로평가된다. 즉, 살생물물질의제조 수입을일반적으로금지하고, 사업자가해당 물질의안전성등에관한정보를제출하여승인을얻은경우에한하여예외적으로 일정한기간, 즉유효기간동안살생물제품에의사용이라는특정용도로의제조 수 입을허용하는것으로이해될수있는바, 이는사전배려원칙이구체적으로규범화 된결과로서안전성에대한입증책임이사업자에게로전환된것으로해석할수있 다. 22) 이는정부가설명하고있는바와같이, 화평법에따른 No Data, No 22) 사전배려원칙의적용에따른효과에관해서는여러시각의차이가존재하기는하나, 그극단에서는문제가될수있는행동을하는자가환경피해가전혀발생하지않는다는것을입증할것이요구되는, 입증책임의전환으로귀결된다는주장도제기된다.
68 환경법과정책제 20 권 (2018.2.28) Market 에서한걸음더나아가 No Safety, No Market 으로진화된것으로볼수있을정도이다. 23) 물론 (i) 물질승인대상살생물물질이사람또는환경에노출될가능성이미미한경우또는 (ii) 물질승인대상살생물물질의사용으로인한위해성보다해당살생물물질을사용하지아니함으로써발생하는부정적영향이더큰경우에는승인기준의완화가가능하기는하나 ( 동조제3항 ), 이는어디까지나예외에해당하는것으로그에대한입증책임은예외를주장하는사업자에게있다할것이다. 한편, 서로다른살생물물질이라도이미물질승인을받은살생물물질과그화학적조성 ( 組成 ), 위해성및유해생물제거등의효과 효능이동등하다고인정되는경우, 즉물질동등성이인정되는경우에는일정한절차를거쳐물질승인을받은것으로간주하도록하는제도도도입되어있다 ( 제15조 ). 24) 다만, 법시행전부터국내에서유통되고있는살생물제품에함유된살생물물질, 즉기존살생물물질에대해서는 10년이내의범위에서승인유예가가능하다. 즉, 해당승인유예기간동안은승인없이도제조 수입이가능하게되는것이다. 승인유예기간동안물질승인을받지않고기존살생물물질을제조또는수입하려는자는 2019년 6월 30일까지기존살생물물질의명칭, 제조량 수입량, 해당물질이사용될수있는살생물제품의유형등을신고하여야하며, 환경부장관은이에따라신고받은기존살생물물질전부를신고기한의만료일부터 6개월이내에승인유예대상기존살생물물질로지정 고시하여야한다 ( 제17조 ). 25) Wingspread Consensus Statement on the Precautionary Principle, January 26, 1998, <http://www.sehn.org/wing.html>; Paul Johnson & Mark Simmonds, Precautionary Principle, 21(8) Marine Pollution Bulletin 402 (1990), p. 402. 물론이를사전배려원칙의일반적인효과로보는것에대하여의문을표하는입장도있다. P. W. Birnie & A. E. Boyle, International Law and the Environment, Oxford University Press (2002), p. 118. 그럼에도불구하고, 입증책임의전환을사전배려원칙적용의한형태로보는견해는많다. David Freestone & Ellen Hey, Origins and Development of the Precautionary Principle, in David Freestone & Ellen Hey (eds.), The Precautionary Principle and International Law: The Challenge of Implementation, Kluwer Law International (1996), pp. 12-13. 사전배려원칙에충실할경우, 어떤행위나물질이인간의건강이나환경에안전하다고주장하는측에서그안전함을입증하여야한다. 김홍균, 환경법, 홍문사 (2017), 52 면. 23) 홍정기, 케미포비아 시대극복을위한첫걸음, 2017 년 10 월 23 일자서울신문 25 면 참조. 24) 이는 EU 의살생물제품규칙에따른기술적동등성 (technical equivalence) 제도를수용한것으로이해된다. 살생물제품규칙 (supra note 9), Art. 54. 25) 결국환경부장관이고시하지않은살생물물질은 2020 년 1 월부터사실상시장에서퇴출
생활화학제품및살생물제의리스크와환경법의역할 _ 박종원 69 승인유예대상기존살생물질에관해서는, 그지정 고시일부터 1년내에물질승인신청계획서제출이의무화된다 ( 제18조제1항 ). 즉, 승인유예를통하여시간적여유를제공하되, 그기간동안계획적으로해당살생물물질의리스크정보를생산할것을명하고있는것으로볼수있다. 다만, 해당기간안에물질승인신청계획서를제출하지않는등승인유예기간내에승인신청자료의제출이어렵다고인정되는경우에는해당물질의제조또는수입금지를명할수있다 ( 동조제2항 ). 환경부장관은물질승인을받은살생물물질의명칭, 물질승인의유효기간, 살생물물질의유해성및위해성정도, 해당살생물물질의사용이가능한살생물제품유형등의정보를공개하여야한다 ( 제28조제1항 ). 이는사업자가제출한정보를바탕으로행정청이그정보를공개하는것으로, Sunstein이주장하는바와같이불확실성이존재하는경우사람들에게잠재적인리스크를가하는자가그와관련된정보를공개하여야한다는 Information Disclosure Precautionary Principle 을구체화한것으로이해할수있다. 26) (2) 살생물제품의리스크평가 관리살생물제품을국내에판매하거나유통시키기위하여제조또는수입하려는자는해당살생물제품에대하여환경부장관의승인을받아야한다 ( 제19조제1항 ). 제품승인을받으려는자는해당살생물제품의안전성등에관한자료를갖추어환경부장관에게신청하여야하며 ( 제20조 ), 환경부장관은제품승인에관한평가를실시하고 ( 제21조 ) 살생물제품의위해성의최대정도, 살생물제품의사용및폐기로인한부정적영향등을고려하여살생물제품또는그잔류물이사람 동물의건강또는환경에부정적인영향을미치지않는지, 살생물제품에포함된모든살생물물질이물질승인을받은범위내에서사용되는것인지등의기준을충족하는지를심사하고승인여부를결정하여야한다 ( 제19조제2항 제3항 ). 보다구체적으로는, 살생물제품의제조 수입자는살생물제품의제품명및살생물제품유형, 살생물제품에함유된살생물물질을포함한모든물질의성분및배합비율, 살생물제품에나노물질이의도적으로함유된경우에는나노물질의명칭 사용목적및용도, 27) 살생물제품에함유된살생물물질의공급자명및주소, 살생물제품 되는결과가될것이다. 26) Cass R. Sunstein, Beyond the Precautionary Principle, 151 U. Pa. L. Rev. 1003 (2003), pp. 1014-1015. 27) 나노물질 이란 (i) 3차원의외형치수중최소 1차원의크기가 1나노미터에서 100나노미
70 환경법과정책제 20 권 (2018.2.28) 의물리ㆍ화학적ㆍ생물학적특성및물리적위험성, 살생물제품에함유된살생물물질의식별에사용하는시험등의방법, 유해생물제거등의효과ㆍ효능, 사용목적및노출정보, 노출경로에따라인체및동물에대한독성및환경에미치는영향, 이들영향을고려하여사람 동물및환경을보호하기위한조치, 살생물제품이살생물처리제품에사용되는경우사용이가능한살생물처리제품의종류및사용방법, 그리고이들자료를종합적으로고려하여평가한살생물제품의분류, 표시, 포장및안전성에관한자료등을제출하여야하고 ( 제20조제1항 ), (i) 살생물제품또는그잔류물이환경부령으로정하는기준에따라사람ㆍ동물의건강또는환경에직접적으로또는식수ㆍ공기등을통하여간접적으로부정적인영향을미치지아니할것, (ii) 살생물제품에함유된모든살생물물질이물질승인등을받은범위에서사용되는살생물물질이거나제11조제1 항제1호에따라 ( 위해성이낮다고환경부장관이인정하여 ) 고시한살생물물질일것, (iii) 유해생물제거등에대한효과 효능이충분할것, (iv) 유해생물에게내성이생기게하거나불필요한고통을유발하지아니할것, (v) 살생물제품의취급또는사용에따른안전사고를방지하기위하여환경부령으로정하는기준에따른안전용기또는포장을사용할것등의기준을충족하여야승인을받을수있게함으로써 ( 제19조제2항 ), 살생물제품의안전성에관한입증책임을사업자에게돌리고있다. 살생물물질승인에서의물질동등성인정과마찬가지로, 서로다른살생물제품이라도그에함유된물질의성분 배합비율, 제품의용도, 위해성및유해생물제거등의효과 효능이유사하다고인정되는경우, 즉제품유사성이인정되는경우에는일정한절차를거쳐제품승인을받은것으로간주하는제도도도입되어있다 ( 제24 조 ). 한편, 살생물제품의경우에는그에함유되어있는기존살생물물질의승인유예기간이종료된날부터 2년동안제품승인을유예받을수있다 ( 부칙제3조 ). 제품승인을받은살생물제품의제조 수입자는제품에포함된살생물물질의성분및배합비율, 살생물제품의사용에따른위험성및응급처치방법, 폐기방법등을 터인입자의개수가 50 퍼센트이상분포하는물질또는 (ii) 3 차원의외형치수중최소 1 차원의크기가 1 나노미터이하인풀러렌 (fullerene), 그래핀플레이크 (graphene flake) 또는단일벽탄소나노튜브를말한다 ( 제 2 조제 10 호 ). 살생물제의리스크평가 관리와관련하여, 나노물질의리스크까지고려하고있다는점역시 EU 살생물제품규칙의영향을받은것으로이해된다. 이역시동법안이사전배려원칙을기초로하고있음을보여주는대목이라고할수있다. 나노기술로인한환경리스크와그에대한제어방안에관한논의는 Vincent R. Johnson, Nanotechnology, Environmental Risks, and Regulatory Options, 121 Penn St. L. Rev. 471 (Fall, 2016) 참조.
생활화학제품및살생물제의리스크와환경법의역할 _ 박종원 71 제품의겉면에구매자가알아보기쉽게표시하여야한다 ( 제26조 ). 환경부장관은제품승인을받은살생물제품의명칭및제품승인의유효기간, 살생물제품의유해성및위해성정도, 해당살생물제품이살생물처리제품에사용되는경우사용이가능한살생물처리제품의종류및사용방법등의정보를공개하여야한다 ( 제28조제2항 ). (3) 살생물처리제품의리스크평가 관리외부의먼지를걸러내는제품의주된용도외에부수적인용도로옥틸이소티아졸론 (OIT) 보존제와같은살생물제품을사용하여항균기능을첨가한항균필터와같이, 살생물처리제품을제조 수입하는자는제품승인을받은살생물제품만을사용하여야하는등일정한안전기준을준수하여야한다 ( 제27조 ). 그리고살생물처리제품의제조 수입자가해당제품이해당제품의유해생물제거등의효과 효능을구매자에게알리려는경우에는살생물제품이사용되었다는사실, 그에사용된살생물제품에함유된모든살생물물질의명칭과기능, 그에사용된살생물제품의위험성등을제품겉면에구매자가알아보기쉽게표시하여야한다 ( 동조제2항 ). 한편, 살생물처리제품을구매한자는살생물처리제품에사용된살생물제품에대한정보의제공또는열람을그살생물처리제품의제조 수입자에게청구할수있다 ( 제29조 ). 4. 생활화학제품및살생물제의사후관리 안전확인대상생활화학제품또는살생물제품을제조, 수입, 판매또는유통하는자는해당제품을포장하거나광고하는경우에는사람ㆍ동물의건강과환경에미치는부정적영향에대한오해를일으키지아니하도록 무독성, 환경친화적 등의문구를사용해서는아니되며, 제품의사용으로인한위해를방지하기위한문구를제품의광고에포함시켜야한다 ( 제33조제1항 ). 한편제품승인을받은살생물제품또는살생물처리제품이아닌제품을제조 수입 판매또는유통하는자는해당제품이살생물제품또는살생물처리제품임을표시 광고하거나그로오인될우려가있는표시 광고를하여서는아니된다 ( 동조제2항 ). 이법에따라확인또는승인을받지않은안전확인대상생활화학제품, 제품승인을받지않았거나제품승인이취소되었거나제조 수입중지명령을받았거나제품표시를하지않은살생물제품, 안전기준또는표시기준을준수하지않은살생물처리제품은판매 증여및그를목적으로하는진열 보관 저장이금지되며 ( 제34조제1항 ),
72 환경법과정책제 20 권 (2018.2.28) 이를위반한경우에는회수 폐기등의조치명령의대상이된다 ( 제36조 ). 또한, 그판매금액에상당하는금액의과징금이부과될수있고 ( 제37조 ), 이들위반사실에관한정보는공표의대상이된다 ( 제38조 ). 한편, 안전확인대상생활화학제품이나살생물제의제조 수입자는그위해성에관한정보를새로알게된경우지체없이환경부장관에게보고하여야한다 ( 제35조제1항 ). 환경부장관은위해방지를위하여필요한경우해당제품등의제조 수입자에게수거 파기 교환등의조치를권고할수있으며 ( 동조제2항 ), 정당한사유없이권고를따르지않는경우에는회수 폐기등의조치명령의대상이된다 ( 제36조 ). Ⅳ. 살생물제관리법안의주요법적쟁점과환경법의역할 1. 관리원칙 살생물제관리법안에서는생활화학제품및살생물제관리원칙중하나로 사람이나동물의건강과환경에대한위해성등을사전에고려하여안전하게관리되어야한다. 고규정하고있다 ( 안제4조제1호 ). 살생물제관리법안이 EU의살생물제품규칙을모델로한것으로평가되고있고, 동규칙에서는제1조의목적규정에서동규칙이사전배려원칙에기초한것임을명시하고있는외에곳곳에서사전배려에관한규정을두고있음에비추어본다면, 살생물제관리법안제4조제1호를규정한취지역시사전배려원칙을반영하려는의도의것으로추측된다. 28) 미국에서발전된종래의리스크분석모델내지접근방법은과학을통하여인간의모든활동으로인한환경영향을 충분하게 (to a sufficient extent) 예견할수있다는가정에근거한것으로, 이에따르면정부의개입이없으면인간의활동으로인해피해가발생할것이라는결정적인증거가있는경우에한하여환경보호에관한정부개입의정당성이인정될수있다. 29) 즉, 과학적불확실성은곧규제불 28) EU 의살생물제품규칙제 1 조는사람과동물의건강및환경을보호하는것을목적으로하는사전배려원칙에기초한것임을명시하는한편, 취약계층보호에관한특별한배려를주문하고있다. 살생물제품규칙 (supra note 9), Art. 1. 살생물제관리법안제 4 조제 1 호에서이와같은규정을두고이어서제 2 호에서취약계층보호를규정하고있음에비추어볼때, 살생물제관리법안상의동조항은 EU 의살생물제품규칙제 1 조와마찬가지로사전배려원칙을명문화하려는취지였을것으로추측된다는것이다. 29) Arie Trouwborst, Evolution and Status of the Precautionary Principle in International
생활화학제품및살생물제의리스크와환경법의역할 _ 박종원 73 능으로이어지게된다. 30) 이에비해, 환경리스크의정확한측정이어렵다는인식에서제창된것이바로 사전배려원칙 이다. 전술한바와같이, 사전배려원칙에관한가장일반적인정의로평가되고있는리우선언원칙 15에서는 심각하거나회복불가능한피해의우려가있는경우, 충분한과학적확실성의결여가환경악화를방지하기위한비용-효과적인조치를지연하는근거로사용되어서는안된다. 고규정하고있다. 31) 사전배려원칙은본질적으로 과학적불확실성 에직면한경우환경에대한잠재적인피해를방지하기위한조치를취할것을명하고있는것이다. 그런데, 살생물제관리법안제4조제1호는 사람이나동물의건강과환경에대한위해성등을사전에고려하여안전하게관리되어야한다. 고만규정하고있어서, 동규정의문언만놓고볼때에는위해성에대한사전고려, 즉리스크평가결과에의존하여생활화학제품과살생물제를관리하면족한것으로해석될여지가있다. 사전배려원칙과전혀반대되는방향으로해석될우려가있다는것이다. 총칙에서규정하는기본원칙조항자체가곧바로법적구속력을갖는것도아닌데, 이를문제삼을이유가없다는시각도있을수있으나, 법령상의원칙조항은해당법령의개별조항을해석하고집행함에있어서그기준을제시한다는점에서결코그중요성을간과하여서는안된다. 특히, 동법상물질동등성, 제품유사성등의요건을충족하는지여부에대한판단, 살생물물질등의승인기준을충족하는지여부에대한판단등에관하여, 기술적으로동등한, 위해성및유해생물제거등의효과ㆍ효능이유사한, 사람ㆍ동물의건강또는환경에직접적으로또는식수ㆍ공기등을통하여간접적으로부정적인영향을미치지아니할것, 유해생물제거등에대한효과ㆍ효능이충분할것, 불필요한고통을유발하지아니할것 등과같이일의적으로확정할수없는불확정개념이다수사용되고있고, 이들개념을해석하고적용함에있어서는행정청에게광범위한재량이인정될수있음을유의할필요가있다. 행정청이사전배려원칙에입각하여이를해석하고적용할것인가, 아니면리스 Law, Kluwer Law International (2002), p. 11. 30) James Cameron & Juli Abouchar, The Status of the Precautionary Principle in International Law, in David Freestone & Ellen Hey (eds.), The Precautionary Principle and International Law: The Challenge of Implementation, Kluwer Law International (1996), p. 31. 31) United Nations Conference on Environment and Development: Rio Declaration on Environment and Development, 31 I.L.M. 874 (1992), Principle 15.
74 환경법과정책제 20 권 (2018.2.28) 크평가결과과학적으로확정된결과에의존해서만이를판단할것인가여하에따라전혀다른판단이내려질수있는바, 관리원칙을어떻게규정할것인가에관하여보다신중한검토가있어야할것이다. 사전배려원칙에철저한평가방식을채택한다면, 실제해당살생물제의사용농도와사용량등을고려하되현실적인최악의경우를가정하여노출평가가이루어져야할것이고그에기초하여위해도가결정되어야할것이다. 32) 아울러, 환경보건에관한일반법적지위에있는 환경보건법 에서이미 환경유해인자와수용체의피해사이에과학적상관성이명확히증명되지아니하는경우에도그환경유해인자의무해성 ( 無害性 ) 이최종적으로증명될때까지경제적 기술적으로가능한범위에서수용체에미칠영향을예방하기위한적절한조치와시책을마련하여야한다 ( 제4조제1호 ). 고규정함으로써사전배려원칙을명문화하고있음에비추어보더라도, 살생물제관리법안에서도사전배려원칙을보다구체화된형태로명문화할필요가있을것이다. 2. 적용범위 전술한바와같이, 살생물제관리법안에서는타부처소관법령에따른건강기능식품, 군수품, 의약외품, 위생용품, 화장품등을적용대상에서제외하고있다 ( 제3 조 ). 그결과이들제품의경우에는살생물물질이함유되어있는경우에도동법을적용할수없게되는결과가된다. 특히, 이들제품을규율하는법령에서는인체건강에대한고려는어느정도이루어지고있다고볼수있으나, 생태계에미치는리스크에대한고려는거의이루어지고있지못하다. 이와같이, 타부처소관이라고하더라도해당법령에서생활화학제품이나살생물제로인한위해성으로부터국 32) 법안이살생물제품승인의기준과관련하여살생물제품의위해성의최대정도를고려하도록하고있는것 ( 제 19 조제 3 항제 1 호 ) 역시이러한취지에서비롯된것으로이해할수있으며, 이는동법이사전배려원칙에기초하고있음을재확인시켜주는부분이라고할수있다. EU 의살생물제품규칙역시승인기준의충족여부와관련하여실제적으로살생물제가사용될수있는최악의조건을고려하도록의무화하고있다. 살생물제품규칙 (supra note 9), Art. 19(2)(a). EU 살생물제품규칙에따라실시된퍼메트린정부평가보고서를보더라도최악의상황을가정하여노출평가가이루어졌음을확인할수있다. See Evaluation of active substances, Assessment Report, Permethrin, Product-Type 18 (Insecticides, acaricides and products to control other arthropods), Rapporteur: Ireland (April 2014), pp. 20-23, 39. <http://dissemination.echa.europa.eu/biocides/activesubstances/1342-18/1342-18_assessment_re port.pdf>.
생활화학제품및살생물제의리스크와환경법의역할 _ 박종원 75 민건강및환경을보호하기위한적절한제도적장치를갖추고있지못하다면, 살생물제관리법안의관계규정을적용할수있도록하여야마땅하다. 예컨대, 법안과같이 다음각호의어느하나에해당하는경우에는이법을적용하지아니한다. 고확정적으로규정할것이아니라, 다음각호의어느하나에해당하는경우로서해당각호의법률에따라국민건강및환경에대한위해성이이법에따른관리에준하는정도로관리되고있는경우에는이법을적용하지아니한다. 혹은 해당각호의법률에서국민건강및환경에미치는위해성을관리하기위한규정을두고있는경우에는이법을적용하지아니한다. 고규정하는방안을검토할필요가있다. 3. 생활화학제품에대한실태조사 살생물제관리법안은생활화학제품의안전관리를위한기초로안전확인대상생활화학제품을지정할것을요구하고있고, 안전확인대상생활화학제품의지정을위하여유통중인생활화학제품의성분, 배합비율, 유해성, 용도등에관한실태조사를실시할수있도록하고있다 ( 제6조 ). 실태조사는생활화학제품으로인한인체건강및환경보호를위한위해성평가의실시, 안전기준및표시기준의설정및그부합여부에따른후속관리를위한제도적기초를이루는것인바, 실태조사가실효성있게실시되어야만동법에따른생활화학제품안전관리가제대로이루어질수있다. 그럼에도불구하고, 동법에따른실태조사는비권력적행정조사의성질을띠는것으로머물러있다. 즉, 실태조사대상자에게실태조사에협조하여야할의무가부과되어있지않을뿐아니라, 실태조사에응하지않은경우아무런제재도예정되어있지않다. 생활화학제품관리가제대로이루어질수있도록하기위하여실태조사의대상자나자료제출의범위를구체화하는한편, 실태조사에필요한일정한자료제출을의무화하고이에협조하지않거나거짓자료를제출하는행위에대해서는과태료등의법적제재를부과하는방안을적극적으로검토하여야할것이다. 4. 살생물물질승인및살생물제품승인의대상 법안은살생물물질을 유해생물을제거, 무해화또는억제하는기능을가진화 학물질, 천연물질또는미생물 로정의하고있다 ( 제 2 조제 7 호 ). 화학물질은미약하
76 환경법과정책제 20 권 (2018.2.28) 게나마고유의독성을지니고있기때문에, 이개념정의에따르면대다수의화학물질이살생물물질에해당하게될수도있다. 그리고하나의화학물질이유해생물의제거, 무해화또는억제라는용도와더불어용매등과같이다른용도로사용되는경우도적지않을것이므로, 어떠한화학물질이동법에따른물질승인의대상이될것인지를판단하는것이쉬운일은아니다. 33) 한편, 법안제11조제1항에서는살생물제품에사용하기위하여살생물물질을제조또는수입하려는자로하여금물질승인을받도록의무화하고있기때문에, 동조항을문리적으로해석하게되면어떠한물질이살생물기능을가진화학물질이고살생물제품에사용되는것이라면그주된용도가유해생물제거등이아니라용매등의다른용도로사용되는경우라도살생물물질승인을받아야하는결과가될수있다. 예컨대, 조류를제거하기위한목적의살조제 ( 殺藻劑, algicide) 의제조와관련하여유해생물제거의용도가아니라용매로사용된물질이라도, 해당물질이유해생물을제거하는성질을갖고있다면살생물물질에해당하는것으로보고승인의대상으로포함시키는결과가된다. 생각건대, 살생물제품에사용되더라도유해생물제거의용도로사용되는물질이아니라면, 물질승인의대상에서제외하는방안도충분히고려할수있을것으로판단된다. 왜냐하면, 살생물제품승인단계에서의평가를통해서도그안전성을충분히확보할수있기때문이다. 그러나이러한방식을채택하게되면, 살생물처리제품의경우에는법안상사전적인리스크평가 관리가도입되어있지않기때문에살생물처리제품내에유해생물제거이외의다른용도로사용되는살생물물질의안전성을확보하기어려운문제가발생할수있으므로, 신중한검토가필요하다. 예컨대, 방향제제조를위하여용매용도로사용되는에탄올의경우에는, 위방식에따르면물질승인또는제품승인의대상에서제외되는문제가있다. 제품승인의경우에도법적용상논란이제기될수있다. 법안제19조에따르면, 살생물제품을국내에판매하거나유통시키기위하여제조또는수입하려는자는해당제품에대한승인을받아야한다. 여기에서 살생물제품 이란유해생물의제거등을주된목적으로하는 (i) 한가지이상의살생물물질로구성되거나살생물 33) EU 의살생물제품규칙에서살생물제관리법안상의 살생물물질 에상응하는개념은 활성물질 (active substance) 인데, 이역시 유해생물에작용하거나저항하는물질또는미생물 (a substance or a micro-organism that has an action on or against harmful organisms) 로정의되어있을뿐, 그판단기준이구체적으로법정되어있지는않다. 살생물제품규칙 (supra note 9), Art. 3(1)(c).
생활화학제품및살생물제의리스크와환경법의역할 _ 박종원 77 물질과살생물물질이아닌화학물질이혼합된제품또는 (ii) 화학물질또는혼합물로부터살생물물질을생성하는제품을말한다. 그런데, 살생물물질을함유하는제품의제조단계를살펴보면그제품승인의대상을무엇으로하여야할지판단의어려움이존재한다. 즉, (i) 다른사업자에게공급하기위하여이미승인받은살생물물질을용기에담은제품, 즉원료제품 (Manufactured Product), (ii) 다른사업자에게공급하기위하여원료제품에다른화학물질을배합한제품, 즉중간제품 (Formulated Product), (iii) 일반가정용이나산업용으로판매하기위하여원료제품또는중간제품을최종적으로가공한제품, 즉최종제품 (End Use Product) 등과같은단계로살생물제품의제조가이루어지고있는데, 이들각유형의제품모두를제품승인의대상으로할것인지, 아니면최종제품만을제품승인의대상으로할것인지가명확하지않다. < 그림 3> 살생물제품의단계별유형 EU 의살생물제품규칙에서는이들세가지유형의제품모두가승인의대상이 되는것으로해석된다. 34) 살생물제관리법안역시개념정의조항에대한문리적 34) See European Chemicals Agency, Guidance on the BPR: Volume II Efficacy - Assessment and Evaluation (Parts B+C), ECHA-17-G-03-EN (February 2017). EU 의살생물제품규칙은 살생물제품 (biocidal product) 을 (i) 물리적또는기계적활동외의다른방식으로유해생물의활동을제거 억제 무해화또는방지하거나유해생물을통제하는효과를발휘하는것을목적으로하는, 하나이상의활성물질로구성되거나이로구성되거나이를함유하거나이를생성하는물질또는혼합물로서, 사용자에게공급되는형태의것 또는 물리적또는기계적활동이외의다른방식으로유해생물의활동을제거 억제 무해화또는방지하거나유해생물을통제하는효과를발휘하는것을목적으로사용되는, (i) 에해당하지아니하는물질또는혼합물로부터생성된물질또는혼합물 을
78 환경법과정책제 20 권 (2018.2.28) 해석에의존할경우이들제품모두살생물제품에해당하는것으로해석된다. 다만, 이렇게될경우승인대상이지나치게증가함으로써규제비용이증가하고산업계의부담이증가된다는문제가지적될수있다. 생각건대, 국민건강및환경보호라는동법의입법목적에비추어볼때이들제품모두를승인의대상으로하되, 자료제출의무나평가절차의간소화를통하여그부담을완화시키는방안을고려할수있을것이다. 5. 기존살생물물질승인의유예 살생물제관리법안은기존살생물물질승인에관하여일정한유예기간을허여하고있다 ( 제17조 ). 사업자가승인을위한자료를생산하는등준비할수있는시간적여유를제공하는것은신뢰보호원칙의관점에서도필요한당연한조치로볼수있다. 그러나유예기간을지나치게장기로정하게되면동법제정의취지가몰각될우려가있다. 법안에서는승인유예기간의최대를 10년으로정하는한편, 구체적인유예기간은대통령령으로위임하고있다 ( 안제17조제4항 ). 이에따라, 살생물물질의종류에따라서는최대 10년이라는장기간동안살생물물질관리의공백이생기게되고국민건강에위해를초래할우려가있으므로, 일률적으로유예기간을부여하기보다는물질의사용용도나노출빈도등을고려하여유예기간을차등적으로적용하도록규정할필요가있으며, 살생물물질가운데그독성이높거나일상생활에서널리사용되는물질의경우에는유예기간을짧게설정하거나아예유예기간을두지않는방안까지도검토할필요가있다. 고독성물질이라는이유로승인유예를인정하지않는것은신뢰보호원칙위반이라는주장도제기될수있을것이지만, 그간대법원이나헌법재판소의일관된입장에따를경우공익또는제3자의정당한이익을현저히해할우려가있는경우에는신뢰보호원칙의적용이배제되는바, 고독성물질의경우와같이이에대한승인을유예함에따라일반국민의건강과생태계에중대한위해를초래할우려가있는경우에는승인유예를하지않더라도신뢰보호원칙등헌법원칙위반에해당한다고볼것아니다. 또한, 살생물제품의경우그에함유되어있는기존살생물물질의승인유예기간이 의미하는것으로정의되어있다. 살생물제품규칙 (supra note 9), Art. 3(1)(a). 이들살생물제품은승인 (authorisation) 없이는시장유통또는사용이금지된다. Id, Art. 17(1).
생활화학제품및살생물제의리스크와환경법의역할 _ 박종원 79 종료된날부터 2년동안제품승인을유예받을수있으므로 ( 부칙제3조 ), 그유형에따라서는최대 12년까지제품승인이유예될수있어서, 그기간동안안전성이입증되지않은살생물제품이무분별하게제조 유통될우려가상존하게된다. 특히, 종래에는화평법에따른위해우려제품 ( 소독제 [ 가정용 ], 방충제, 방부제등 ) 35), 약사법 에따른의약외품 ( 소독제 [ 인체 방역용 ], 가습기살균제, 파리 모기구제제, 살충제 [ 방역용 ] 등 ) 36) 등으로관리되고있던살생물제품의경우에는지난 2016년 11월 29일확정 발표된 생활화학제품안전관리대책 에따라살생물제법의규율을받는것으로결정되었는데, 37) 이들제품이살생물제관리법시행에따라승인유예대상으로포함되어 2019년 1월 1일부터길게는 2030년 12월 31일까지아무런관리의대상이되지않게되는규제의공백이발생할우려가있다. 이들제품유형의경우승인유예의대상이되지않는안전확인대상생활화학제품으로지정함으로써그관리가능성을열어두거나, 승인유예기간을최소화하는방안을강구할필요가있다. 6. 과징금 살생물제관리법안은특정의무를위반하여불법제품을제조, 수입또는판매하는경우해당제품의판매금액에상당하는금액을과징금으로부과할수있도록하고있다 ( 안제37조 ). 일반적으로과징금의법적성격에관해서는 (i) 사업자가법위반행위를통해부당하게취득한경제적이득을환수하는것으로보는견해 ( 경제적이익환수설 ), (ii) 법령위반으로인한부당한경제적이득의유무와관계없이법위반행위그자체에대한제재로보는견해 ( 금전적제재설 ), (iii) 경제적이익환수와금전적제재양자의성격을모두갖고있다고보는견해 ( 이중적성격설 ) 등이나뉘는데, 판례는이중적성격설의입장을취하고있는것으로보인다. 38) 살생물제관리법안상의과징금역시기본적으로는금전적제재의성격을갖는것이지만, 종래의과태료와같은행정벌만으로는법위반을통해얻게되는경제적이익에비추어볼때의무의충실한이행을기대하기어렵다는점을고려하 35) 위해우려제품지정및안전 표시기준제3조, 별표 1 참조. 36) 의약외품범위지정제2호다목 바목 차목, 제3호가목 나목참조. 37) 관계부처합동, 생활화학제품안전관리대책 (2016. 11. 29). 38) 대법원 2004.4.9. 선고 2001두6197 판결 ; 헌법재판소 2003. 7. 24. 자 2001헌가25 전원재판부결정등.
80 환경법과정책제 20 권 (2018.2.28) 여, 불법이익의환수를통하여국민건강및환경에대한위해의우려를높이는불법제품이제조 수입 판매되는유인을억제하기위한취지에서도입된것으로이해된다. 예컨대, 물질승인을받지아니한경우원래에는법령을준수하기위하여물질승인에필요한자료를생산하여야함에도불구하고이를이행하지아니하고살생물제를제조 수입하였을경우, 원래물질승인에필요한자료생산등을위하여응당지불하였어야할비용을들이지않고살생물제를제조 수입하거나나아가판매함으로써일정한불법이익을얻었다고볼수있을것이다. 따라서과징금을부과함에있어서는해당살생물제등을제조 수입또는판매한금액뿐만아니라, 본래승인을위한정보생산에필요한비용까지고려되어야할필요가있다. 또한, 불법이익의징벌적환수라는관점에서는판매금액에상당하는금액만을과징금으로부과하는것만으로는그실효성을기대하기어려우므로, 이들금액을합한금액의 5 배의범위에서과징금을부과하는등과징금의부과기준을상향조정하는방안을적극적으로검토할필요가있을것이다. Ⅴ. 나오며 국회는살생물제관리법을제정하려는이시점에서, 과거화평법의입법과정을다시금되새길필요가있다. 앞서언급한바와같이, 환경부가화평법을최초로선보였던 2011년의입법예고안에대해서는지나친규제로산업계를위축시킬수있다는우려가제기되었고, 2013년 5월, 화평법은주요사항을하위법령으로다수위임한채국회를통과하였다. 그리고는하위법령제정과정에서산업계의부담등을고려하여사전배려원칙이나원인자책임원칙의규범화정도가상당부분약화되고말았다. 이번국회심의과정에서도세부적인쟁점에관한합의도출이어려울수있을것이다. 그리고법안에서구체적으로정하고있는사업자의자료제출의무나승인기준이나고려사항등에관한일정사항을하위법령으로미루게될가능성도적지않다. 그러나합의가어렵다는이유로그에관하여법률에서구체적으로규정하지않고시행령이나시행규칙으로위임하게되면지난화평법제정에서와같은과오를범하게될수있음을명심하여야할것이다. 입법기술상의이유로위임이불가
생활화학제품및살생물제의리스크와환경법의역할 _ 박종원 81 피한사항은어쩔수없이하위법령으로위임하여야할것이지만, 그이외의사항은법률에서가능한한구체적으로규정하여야할것이다. 그리하는것이국민의대의기관으로서국민의건강및환경보호를위하여마땅히하여야할임무라할것이며, 이는환경법의역할이기도하다. 또, 한가지짚어두고싶은것은법을만들었다고해서모든것이해결되는것은아니라는점이다. 입법을하는것은국회이지만, 이를집행하는것은정부이다. 그리고이를제대로집행하기위해서는충분한인력과예산이뒷받침되어야한다. 특히, 현행과같이화학물질및생활화학제품의평가 관리업무가여러관계부처로흩어져있는현실에서는그전문성은물론일관적인행정집행을기대하기어렵다. 39) 아무리좋은법을만들어본들그법을제대로집행할수있는행정조직과예산이뒷받침되지않는다면, 그법은그저겉만번지르르한장식품에불과함을명심하여야할것이다. 투고일자 2018.01.16. 심사일자 2018.02.11. 게재확정일자 2018.02.12. 39) 같은취지에서모든화학물질을전체적으로총괄할수있는유럽화학물질청 (European Chemicals Agency: ECHA) 과같은컨트롤타워종합기구의설치를주장하는견해도제기되고있다. 한민지 송동수, 앞의논문 ( 주 9), 431-432 면참조.
82 환경법과정책제 20 권 (2018.2.28) 참고문헌 [ 국내문헌 ] 김홍균, 환경법, 홍문사, 2017 박종원, 가습기살균제사건에비추어본화학물질리스크평가 관리법제의문제점과개선방안, 한양법학 제28권제2집, 한양법학회, 2017 박종원, 화학물질리스크평가 관리의환경법적문제, 환경법연구 제33권제 2호, 한국환경법학회, 2011 조홍식, 리스크법 : 리스크관리체계로서의환경법, 서울대학교법학 제43권제4호, 서울대학교법학연구소, 2002 한민지 송동수, 살생물제의안전관리를위한유럽연합법제에관한연구, 환경법연구 제39권제3호, 한국환경법학회, 2017 [ 외국문헌 ] Arie Trouwborst, Evolution and Status of the Precautionary Principle in International Law, Kluwer Law International, 2002 Cass R. Sunstein, Beyond the Precautionary Principle, 151 U. Pa. L. Rev. 1003, 2003 David Freestone & Ellen Hey (eds.), The Precautionary Principle and International Law: The Challenge of Implementation, Kluwer Law International, 1996 European Chemicals Agency, Guidance on the BPR: Volume II Efficacy - Assessment and Evaluation (Parts B+C), ECHA-17-G-03-EN, February 2017 Evaluation of active substances, Assessment Report, Permethrin, Product-Type 18 (Insecticides, acaricides and products to control other arthropods), Rapporteur: Ireland, April 2014 P. W. Birnie & A. E. Boyle, International Law and the Environment, Oxford University Press, 2002 Paul Johnson & Mark Simmonds, Precautionary Principle, 21(8) Marine Pollution Bulletin 402, 1990 Thomas O. McGarity, Seeds of Distrust: Federal Regulation of Genetically
생활화학제품및살생물제의리스크와환경법의역할 _ 박종원 83 Modified Foods, 35 U. Mich. J. L. Reform 403, 2002 Vincent R. Johnson, Nanotechnology, Environmental Risks, and Regulatory Options, 121 Penn St. L. Rev. 471, Fall 2016
84 환경법과정책제 20 권 (2018.2.28) <Abstract> The Role of Environmental Law in Assessing and Managing Risk of Chemical Products and Biocides Park, Jong-Won *40) On August 16, 2017, Korean government submitted a bill, named as Consumer Chemical Products and Biocides Safety Control Act (hereinafter referred to as Biocides Bill ), to the National Assembly. I tried an analysis of the problems of chemical products risk management system under the Act on Registration, Evaluation, etc. of Chemicals, and main contents and legal issues of Biocides Bill, in order to showing the role of environmental law in assessing and managing risk of chemical products and biocides. Similar to the EU Biocidal Products Regulation, Korean Biocides Bill introduces a market pre-approval system for active substances and biocidal products, by applying No Safety, No Market principle. It introduces follow-up measures, including banning manufacturing, importing or selling illegal products, recalling illegal products, and imposing penalty surcharge. And it strengthens risk communication, through disclosing informations related to the entire component and risks of the biocides. However, there are many things to be complemented in the process of reviewing the bill or preparing its enforcement decree or rule: (i) Precautionary principle should be incorporated in a more specific form; (ii) The Scope of application should be expanded and adjusted so that environmental risks from chemical products and biocides can be assessed and managed; (iii) A survey of consumer chemical products should carry legal binding force; (iv) It should be more clear what substance or product to which approval is intended; (v) The period of grace for the approval of existing active substance should be differentiated and set as short as possible; and (vi) Criteria for imposition of penalty surcharge should be * Associate Professor, Pukyong National University
생활화학제품및살생물제의리스크와환경법의역할 _ 박종원 85 reconsidered. Key words : Consumer Chemical Product, Biocide, Active Substance, Biocidal Product, Treated Article, Precautionary Principle, Consumer Chemical Products and Biocides Safety Control Act, Biocidal Products Regulation