다문화가족정책의사각지대분석 한국계중국인여성결혼이민자, 남성결혼이민자와그가족을중심으로 수행과제명과제책임자 다문화가족지원정책의사각지대대응방안연구김이선연구위원 Tel: 02-3156-7158 e-mail: yskim@kwdimail.re.kr 요약 2000년대중반이후다문화가족정책은양적으로발전하였으나, 법 제도적으로규정된정책대상을모두포괄하지못하고, 한국인남편과여성결혼이민자중심, 지원중심패러다임으로접근해옴. 본연구에서는한국계중국인여성결혼이민자, 남성결혼이민자와그가족을중심으로현다문화가족정책의사각지대집단의정책수요, 정책수혜경험, 정책접근의제한요인등을분석함. 1 배경및문제점 - 2000 년대중반이후다문화가족정책은다문화가족지원법의제정, 중앙부처차원의정책전담부서설치, 관련부처간조정을위한추진체계마련등주목할만한성장을이룸. 또한지역차원의정책추 다문화가족정책의사각지대분석 1
진기반이갖추어지면서다문화가족전담서비스기관인다문화가족지원센터 (2007년까지는결혼이민자가족지원센터 ) 는 2006년 21개소를시작으로설치지역이지속적으로확대되어 2011년 200개소에달함. 또한실제다문화가족지원센터이용자도 2006년 2,733명에서 2011년 52,697명으로증가하는등양적인측면에서다문화가족정책과수요자의관계가현저히발전함. - 다문화가족지원법상다문화가족정책의핵심대상은결혼이민자와한국인으로구성된가족으로이러한가족의구성원들이 안정적인가족생활을영위할수있도록함으로써이들의삶의질향상과사회통합에이바지함 을정책의목적으로삼고있음. 따라서한국인이포함되지않은이민자가족등유사한성격을지니고있으나정책대상에서제외된집단이존재함. 다문화가족정책은법 제도적차원에서규정된대상을모두포괄하지못한채이가운데일부집단만을대상으로발전해왔을가능성이크며, 현실적차원에서정책에서소외된사각지대가발생할가능성이있음. - 법 제도적으로대상집단에포함되어있지만실제정책에서는주변화된집단의발생양상과그요인, 해당집단의정책요구등에대한기본적연구도진행되지않은상황임. 따라서문제해결을위한정부의대응역시구체화되지못한상태임. - 본연구에서는한국계중국인여성결혼이민자, 남성결혼이민자와그가족을중심으로다문화가족지원정책의수혜현황을파악하고정책추진과정에서주변화된집단이발생하는원인을규명하며이들집단과정책의관계를재구성할수있는방안을모색함. 2 2012 이슈페이퍼
2 조사및분석결과 2009년전국다문화가족실태조사원자료분석 - 2009년전국다문화가족실태조사원자료활용, 인구사회학적배경, 가족관계, 한국사회적응및사회통합수준에따른 6개주요서비스 ( 한국어교육, 한국사회적응교육, 가족상담및교육, 임신및출산지원, 자녀양육및학습지원, 직업훈련 ) 수혜경험유무와수혜서비스총개수비교분석. - 성별에따른수혜현황을보면, 여성결혼이민자가남성결혼이민자에비해모든서비스에서수혜율, 서비스수혜평균개수가높음. - 여성결혼이민자의인구사회학적특성 ( 거주지, 연령, 출신국적, 교육수준, 월평균소득 ) 에따른서비스수혜현황분석. 모든서비스에서읍면부거주자가동부거주자에비해서비스수혜율이높음. 평균수혜서비스수또한읍면부거주자가 2.35개로동부거주자의 1.49개보다높았음. 연령대가높을수록서비스수혜율이낮음. 20대이하가 2.40개로평균수혜서비스가가장높으며연령대가높아질수록감소함. 모든서비스에서필리핀과캄보디아출신수혜율이타국적에비해높음. 한국계중국인의서비스수혜율은현저히낮음. 평균수혜서비스개수또한필리핀 (3.42), 캄보디아 (3.33) 가가장높으며, 한국계중국인은 0.83으로낮음. 직업훈련을제외한나머지서비스의경우대졸이상, 초졸이하학력의여성결혼이민자수혜율이높았음. 직업훈련의경우에는학력이높아질수록수혜율이높았음. 평균수혜서비스수를보면, 최종학력이고등학교인경우 1.60으로가장낮고, 대학교졸업이상이 2.03으로가장높았음. 월평균소득수준이높을수록서비스수혜율은점차감소함. 월평균소득이 500만원이상인경우서비스수혜율이다소높음. 다문화가족정책의사각지대분석 3
- 가족관계 ( 배우자유무, 막내자녀연령대 ) 별여성결혼이민자서비스수혜율비교분석함. 모든서비스에서유배우여성결혼이민자가무배우자에비해서비스수혜율이월등히높음. 평균수혜서비스수또한유배우자 (1.79) 가무배우자 (0.72) 에비해많음. 자녀가없는경우를제외하고, 막내자녀연령대가높아질수록서비스수혜율이낮아짐. 평균수혜서비스개수도동일한경향을보임. 자녀양육및학습지원, 직업훈련서비스의경우막내자녀의연령이 4-6세, 7-12세인경우의수혜율이높아영아단계를지난결혼이민자들이주요이용함을볼수있음. - 한국사회적응및사회통합수준 ( 국내거주기간, 한국국적취득여부, 한국어수준, 취업경험, 모국인친구모임, 지역주민모임참여정도등 ) 별서비스수혜여부및개수분석. 국내거주기간이짧은여성결혼이민자가장기거주한이들보다서비스수혜율이높음. 막내자녀연령대별분석과동일하게자녀양육및학습지원, 직업훈련서비스의경우거주기간이길어질수록서비스수혜율이전반적으로높아지는경향을보임. 평균수혜서비스수또한국내거주기간이 1-2년된집단이가장많으며, 10년이상거주한경우 1.13개로가장낮음. 국적미취득집단이취득집단에비해수혜율및평균수혜서비스수가높게나타남. 주요서비스중한국어교육의경우자신의한국어수준을낮게평가하는이들의수혜율이자신의한국어수준을높게평가하는이들보다높음. 이외의서비스에서는중간수준의한국어실력으로평가하는집단의수혜율이높았고, 높게평가하는이들의수혜율이낮았음. 한국에서의취업경험여부에따라서비스수혜경험을살펴보면직업훈련을제외한나머지서비스에서취업경험이없는집단이 4 2012 이슈페이퍼
있는집단에비해서비스수혜율, 평균수혜서비스수가높았음. 모국인친구모임, 지역주민모임참여정도가높을수록서비스수혜율이일관되게높음. 다문화가족지원센터이용현황 - 2010년, 2011년행정안전부외국인주민현황조사, 다문화가족지원센터사업운영결과보고서를활용하여다문화가족지원센터의이용현황을분석. - 2010년 (25.8%) 에비해 2011년센터이용률이 26.2% 로다소증가하였음. 지역별로보면서울이가장낮고, 경상북도가가장높음. 특히 2010년과 2011년모두수도권지역이전국평균보다현저히낮음. - 여성결혼이민자 (29.2%) 에비해남성결혼이민자의센터이용률 (1.6%) 은매우저조하며, 남성결혼이민자는수도권일부지역에집중거주하고있음. - 국적별로살펴보면, 캄보디아출신의센터이용률이가장높음. 반면중국출신의경우이용률이현저하게낮음. 다문화가족지원센터사업결과에서는한국계중국인을분류하고있지않으나, 한국계중국인은가장많은수를차지하고있으며, 일부수도권지역에집중되어있음. 또한중국출신가운데에서도이들의센터이용률이낮음. 한국계중국인 - 정책요구 대부분일상적한국어소통에는문제가없지만외래어, 직업활동에필요한전문용어등에어려움을겪고있음. 남편및시부모와의관계갈등보다는부모-자녀간의갈등, 특히재혼인경우전처소생자녀와중도입국자녀등가족원간갈등을경험하고있음. 외국인부모를둔자녀의정체성문제, 부모역할수행의어려움등에직면하고있음. 자녀가공식교육제도에통합되면서학습, 학부모활동, 교사면담 다문화가족정책의사각지대분석 5
등에서한계에부딪치고자신감을잃게되는경향이있음. 비교적쉽게찾는단순일자리를넘어서보다나은일자리를추구하고자하는교구가있지만높은학력, 자격증등장애요인에직면하게됨. 빠른한국어, 조선족에대한편견등으로한국인과의관계형성에어려움이있으며, 이러한어려움을해결하기위해한국인들과함께하는사회활동, 자원봉사등에대한요구를보이기도함. - 정책요구에대한대응 일상적문제는한국내거주하고있는가족, 친구등의사적네트워크를통해어느정도해결가능하지만, 자녀의정체성문제등은공유하는것이상의대안을찾기어려움. 이외에다문화가족지원센터, 여성인력개발센터등공적인지원서비스를활용하는경우도일부있음. - 다문화가족정책과의관계 자녀정체성, 학부모역할문제, 나은일자리정보등은한국계중국인사적네트워크를통한대안모색에한계가있음. 이들은시간이나정보의제약등정책접근이어려운 전형적사각지대 보다는서비스이용경험이있으며, 정책에대한평가-다문화가족으로서자신들이지니고있는요구가정책을통해해결될수없다-를내리며스스로정책과거리를두는경향이두드러짐. 남성결혼이민자와한국인부인 - 정책요구 남성결혼이민자는공식적한국어교육보다는결혼생활, 직업생활을통해한국어를습득하여일상적언어소통에는어려움이없더라도, 읽기 쓰기 전문용어등에서여전히어려움을겪고있음. 국제결혼, 외국인남성과의결혼이후종교적정체성의변화등에 6 2012 이슈페이퍼
대해출신가족원들로부터이해받지못하며, 갈등을겪기도함. 부모가외국인이라는점이외에뚜렷이구분되는외모차이로자녀가겪게되는따돌림과상처는이들에게매우심각한문제로받아들여짐. 아버지본국에서양육된경우한국사회적응, 부모특히어머니와의관계재형성문제가가장큼. 국적취득후에도영원한외국인으로간주되는남성결혼이민자에대한차별, 정보습득문제도드러남. - 정책요구에대한대응 남성결혼이민자와한국인부인, 자녀가겪는문제는정책의관심사로부각된점이없음. 한국국적취득을통해 한국인 이되고자하지만, 여전히각종차별에시달리며이민을고려하기도함. 자신들의정책요구를적극적으로해결하기위해캠페인등사회적활동을시도하지만적절한대안이되지못함. 본국출신네트워크를활용하려하지만, 네트워크내이질성등으로인해친목도모이상을기대하기는어려운상황임. - 다문화가족정책과의관계 이들의사회적네트워크는문제해결에큰도움이되지못하며, 이민을고려하는것이유일한대안으로고려됨. 과거이주노동자시절관계를맺었던이주노동자관련기관은다문화가족으로서겪는어려움해결에는한계가있으며, 다문화가족정책과는전혀관계를맺지못하는 전형적사각지대 의특징을지니고있음. 주요사각지대집단에대한대응현황과장애요인 - 대응현황 한국계중국인여성결혼이민자 : 기관및단체별로한국계중국인여성결혼이민자이용자수에큰차이가있음. 이러한차이는기관 다문화가족정책의사각지대분석 7
제공프로그램이해당집단의요구에부응하는지여부와밀접한관련이있음. 대부분의기관에서는이들의참여와관련한문제의식을발견하기어려움. 남성결혼이민자 : 일부이주노동자관련기관에서이주노동자출신남성결혼이민자 1-2명과관계를맺을뿐, 대부분기관에서이들과의관계자체가없음이드러남. 하지만이에대한대안모색은찾아보기어려움. - 기관 단체유형별대응의장애요인과개선가능성 다문화가족지원센터 : 현재센터구조상지역의특수성이나세부집단별수요를정교하게파악할수있는체계가미비함. 또한담당인력에대한체계적인력개발체계가갖추어지지않아, 이들센터이용제한집단에대한담당인력의이해제고기회가부족함. 하향식 (top-down) 방식으로내려온초기적응지원중심의기본사업추진에우선순위를두고있으며, 한국계중국인과같이한국어소통이어느정도되는이들을위한프로그램은찾아보기어려움. 또한한국인남편과여성결혼이민자를중심으로설계되어있어, 남성결혼이민자나한국인부인등이들가족이이용하는데어려움이있음. 현재센터의경직된예산과인력구조로는, 주변화된집단의다양한수요에부응하는프로그램을개발할만한인프라가미비하며, 일회성공모사업이나민간재원에의존하는경우가많아지속성에한계가있음. 또한양적성과를강조하는현재센터평가체계에서는소수의대상자를위한프로그램을개발하기어려움. 외부지원사업의경우사업대상자나내용에대한가이드라인이전혀없어, 법 제도적규정과모순되는사업을실시하는등의사례도발견됨. 이주노동자단체 : 이주노동자출신남성결혼이민자의경우어려움에직면시이주노동자단체를찾기도함. 하지만남성결혼이민자들은정착과가족관계, 자녀성장등이주노동자와는다른새로 8 2012 이슈페이퍼
운문제에직면하게되며, 이에대한이주노동자단체의대응에는한계가있음. 기타기관 단체 : 다문화가족지원센터나이주노동자단체이외에중국동포단체, 일반외국인지원기관에서결혼이민자를위한지원을제공하고있음. 중국동포단체의경우결혼이민자보다는방문취업, 동포자격등으로입국한이들이핵심대상임. 일반외국인지원기관의경우에도, 수적으로소수인남성결혼이민자는대상이되기어려우며, 한국계중국인의정책요구와는거리가있음. 3 정책제언 [ 그림 ] 다문화가족지원정책사각지대발생요인및대응방안 다문화가족정책의사각지대분석 9
제안1) 지원중심패러다임에서사회참여지향패러다임으로전환 - 기존지원중심패러다임을극복하고다문화가족이사회주체로서사회발전에기여하는것을지향점으로설정하는패러다임으로전환할필요성이있음. - 다문화가족지원법개정을통해 1조 ( 목적 ) 에 다문화가족구성원이사회성원으로서제반영역에참여하여사회발전에적극기여할수있도록함 을명시. - 3조 ( 국가와지방자치단체의책무 ) 에서도 사회, 경제, 문화, 정치등제반영역에참여하여적극적으로활동을할수있도록필요한제도와여건을조성 하는것을명시. - 12조 ( 다문화가족지원센터의기능 ) 에다문화가족구성원의사회활동증진과관련된기능이포함되도록개정, 다문화가족지원센터이외에다문화가족구성원의경제활동, 사회활동과관련된공공및민간부분의기관, 단체도포함될수있도록법의적용범위를확대. - 다문화가족구성원의사회 경제활동증진 조항을신설하여 사회활동, 경제활동참여에있어서의장애요인을해소하고이를증진할수있는대책을마련하도록노력 하는것을정부의책무성으로규정할필요가있음. 제안2) 다문화가족특화사업조정 / 공동참여프로그램활성화 - 결혼이민자나그자녀를대상으로한특화사업은필수적인부분으로최소화하고, 다문화가족만이아닌다양한배경의주민들이함께하는 다문화지역사회공동참여프로그램 ( 가칭 ) 등을통해한국인과의관계확대, 다문화수용성제고하는것이중요함. 이러한사업추진은다문화가족특화기관과일반기관이공동으로협력하여추 10 2012 이슈페이퍼
진하는방식을채택하는것이적절한것으로보임. 제안 3) 결혼이민자대상프로그램다양화 - 기존의여성결혼이민자와한국인남편중심의정책에서벗어나다양한성격을지닌다문화가족의정책요구파악, 이에부응하는프로그램을개발할필요가있음. 한국계중국인을위한한국에서흔히사용하는 외래어 프로그램, ( 예비 ) 학부모활동프로그램 등을고려할필요가있음. 또한남성결혼이민자나청소년등대상의특성별로다양한교육과정및교재를개발하는것이필요함. 경제활동또한개기인의인적자원수준이나가족구성, 한국사회적응정도등에따른다양한프로그램을체계적으로종합한 결혼이민자정착지원패키지 를구성하는것도고려해볼수있음. 제안 4) 다문화가족자녀를위한서비스확대 - 다문화가족자녀에대한차별문제, 정체성혼란, 부모와의갈등등심리적차원이나가족관계에대한대처가매우중요함에따라이러한심리적갈등해소프로그램, 부모와의공동상담프로그램, 차별문제개입을위한전문서비스기관과의연계체계및피해학생치유- 회복프로그램, 센터의상담기능전문성강화가절실함. 제안5) 성별, 출신국적별분포를고려한결혼이민자대표회의구성 - 중앙정부, 지자체, 일선다문화가족지원센터등정책추진과관련된각차원에서성별, 출신국적별비율을고려한결혼이민자대표회의구성. 이를통해정책요구수렴, 정책평가등의기능을수행하는정책추진체계를확립하는것이중요함. 일본가나가와현의 외국국 다문화가족정책의사각지대분석 11
적현민가나가와회의, 가와사키시의 가와사키외국인시민대표자회의, 하마마츠시의 하마마츠시외국인시민회의 등을참고할만함. 일선서비스기관에서도지역거주결혼이민자의분포에따라결혼이민자대표회의를구성하여지역의수요파악및서비스평가와연계, 수요자관점에서의프로그램수준제고할필요가있음. 제안6) 지역 대상별특수한수요에부응하는프로그램개발지원체계확립 - 다문화가족정책수요자의지역별차이가매우큼. 수도권지역은다양한배경의결혼이민자가다수거주, 특히남성결혼이민자, 한국계중국인결혼이민자등소외집단이집중되어있음. 지역별차이를고려하지않고전국적으로동일한프로그램세트를시행하는정책에서벗어나, 수도권지역을중심으로소외집단의수요에부응할수있는프로그램개발지원체계를확립해야함. 제안 7) 일선기관담당자의수요자집단에대한이해제고 - 정책추진일선의기관담당자들은주요참여집단이외에도소외집단에대한이해, 정책수요파악, 대응역량을갖추어야함. 기관담당자교육프로그램에이들세부집단에대한이해를높일수있는내용을포함하거나, 지역차원에서도다문화가족사업추진담당자, 활동가워크숍을통하여이들에대한세부적이해를높이고지역차원의대응방안을논의할수있도록해야함. 제안 8) 서비스기관의이용자관리및사업운영체계개선 - 정책추진과정에서의특정집단소외문제에대응하기위해지역의수요자세부구성대비이용자분포관리, 참여율이현저히낮은집 12 2012 이슈페이퍼
단특별관리체계도입등대상자관리체계를보다정교하게설계할필요가있음. 또한외부지원사업의구체적사항에대한가이드라인제정, 야간이나주말시간대프로그램운영등사업운영체계를개선해야함. 제안 9) 지역차원의자원및정보연계기능활성화 - 개별기관대응의한계를극복하기위해, 지역차원의네트워크를중심으로지역내기관간전문성및자원의연계를통해지역내서비스나프로그램정보에정책수요자가쉽게접근할수있는체계를만들어야함. 4 기대효과 - 다문화가족정책사각지대집단의정책수혜현황, 정책요구및대응, 발생 장애요인파악을통한정책방안구체화 - 다문화가족지원정책의사각지대해소에기여 - 다문화가족지원정책의질적수준제고 주관부처ː 여성가족부다문화가족정책과관계부처ː 법무부, 행정안전부 다문화가족정책의사각지대분석 13