주파수경매제추진현황및주요이슈 정인준정보통신정책연구원부연구위원 *ijjeong@kisdi.re.kr, 02-570-4140 *POSTECH 산업경영공학학사, 석사, 박사 * 현정보통신정책연구원통신전파연구실부연구위원 여재현정보통신정책연구원연구위원 *jhyeo@kisdi.re.kr, 02-570-4381 * 고려대학교통계학학사 *KAIST 경영과학석사 *KAIST 산업공학박사 * 현정보통신정책연구원통신전파연구실전파정책그룹장 주파수경매제추진현황및주요이슈 방송통신위원회는스마트기기의확산및콘텐츠 애플리케이션의대용량화 고품질화로인한무선데이터트래픽급증에효과적으로대응하기위해 2011 년 6 월단기적으로가용한주파수인 800 MHz대역 10 MHz폭, 1.8 GHz대역 20 MHz폭, 2.1 GHz대역 20 MHz폭의총 50 MHz폭을가격경쟁, 즉경매제를통해할당하기로결정하였고, 2011 년 8 월국내최초의주파수경매를시행하였다. 본고에서는금번주파수경매에서논의된주요경매설계이슈를소개하고, 주파수경매시행결과에대한평가및향후보완방향에대하여기술하고자한다. 금번경매설계와관련한이슈는매우다양하나, 본고에서는그중핵심적인 4 가지이슈, 할당신청자의범위제한, 최저경쟁가격의산정, 경매방식의결정담합방지방안마련에대하여다룬다. 우선할당신청자의범위제한과관련하여, 2.1 GHz대역은현재의보유불균형을고려하여기존보유사업자의신청을제한할필요가있는것으로검토되었다. 그리고최저경쟁가격은금번할당대상주파수의특성, 대역폭, 이용기간등을고려하여기존할당대가를보정하여산정하였다. 경매방식은적정시장가격추정, 승자의저주발생가능성, 사업자의선택권확대, 세계적인추세등을고려하여오름입찰이채택되었고, 전파법, 독점규제및공정거래에관한법률등국내법과해외사례를참조하여할당신청가능자, 담합등금지행위및제재조치등을포함한담합방지방안이제시되었다. 금번주파수경매는 2011 년 8 월 17 일부터 29 일까지총 9 일 ( 공휴일제외 ) 간진행되어 SKT 가 1.8 GHz대역 (9,950 억원 ), KT 가 800 MHz대역 (2,610 억원 ), 그리고 LGU+ 가 2.1 GHz대역 (4,455 억원 ) 을낙찰받았다. 경매시행후, 국가자원의이용권에대한적정한가격부과, 최초주파수경매의안정적착근, 주파수할당의공정성 투명성제고, 주파수보유불균형문제완화및규모의경제효과기대등과같은긍정적의견에도불구하고, 할당대상주파수의불충분문제, 경매방식문제, 승자의저주및소비자요금전가문제등과같은부정적인의견이제기되기도하였다. 이와관련하여본고에서는시장에서제시된부정적의견을평가하고, 향후주파수경매의보완방향을제시하였다.

주파수경매제추진현황및주요이슈 1. 주파수경매제추진배경 주파수경매제는초과수요가발생하는주파수에대하여경매를통해주파수의이용자와가치를결정하는시장기반의효율적분배방법임 - 1989 년뉴질랜드를시작으로, 미국, 유럽등 OECD 국가의대부분이투명하고, 효율적인주파수할당방법으로경매제를채택하고있음 미국이 1994 년 PCS 주파수경매를성공적으로치른후, 유럽등많은국가들이 2000 년대초 IMT-2000 주파수의할당시에경매제를본격적으로도입하기시작 우리나라는다른나라에비해상당히늦은 2010 년에들어서야주파수경매제의법적근거가마련됨 - 1999 년전파법개정을통해주파수경매제의도입을추진하였으나국회에서부결되었으며, 그이후로오랜기간제도도입의타당성에대한논의가진행됨 - 2010 년 6월 29일주파수경매제도입을주요내용으로하는전파법개정안 (2011 년 1월 24일시행 ) 이통과되어법적근거가마련됨 주파수경매제는최적의이용자선별, 적정한주파수사용대가회수, 사업자선별과정의투명성확보등의장점이있음 - 반면, 자본력에의한주파수집중가능성, 입찰경쟁저하에의한헐값낙찰, 경매방식에의한경매결과의변동성, 경매참여자간담합등의단점도나타날수있어, 부작용을최소화하기위한신중한경매설계가필수적임 본고에서는 2011 년 8월에시행된이동통신용주파수경매와관련하여, 앞서언급된경매제의단점을보완하기위해논의된주요경매설계이슈를소개함 - 그리고주파수경매시행결과에대한평가및향후보완방향에대하여기술하고자함 2

2. 주요경매설계이슈 2. 주요경매설계이슈 할당대상주파수 스마트기기의확산및콘텐츠 애플리케이션의대용량화 고품질화로인한무선데이터트래픽급증에효과적으로대응하기위해방송통신위원회가 2011 년 6월 22일공급가능한모든주파수를할당하기로결정 향후무선데이터트래픽은 2010 년 4,269TB 1) 에서 2015 년에는 106,889TB 로약 25배, 2020 년에는 228,961TB 로약 50배수준으로증가할것으로전망 2) - 단기적으로가용한주파수인 800MHz대역 10MHz폭, 1.8GHz대역 20MHz폭, 2.1GHz대역 20MHz폭의총 50MHz폭할당 ( 이용기간 10년 ) 을의결 3) < 1> 대역 / 대역폭 상향 하향 이용기간 800MHz대역 /10MHz폭 819~824MHz 864~869MHz 10년 1.8GHz대역 /20MHz폭 1755~1765MHz 1850~1860MHz 10년 2.1GHz대역 /20MHz폭 1920~1930MHz 2110~2120MHz 10년 800MHz대역 10MHz폭은주파수공용통신 (TRS) 용으로사용하고있는대역의일부와미사용중인대역을합한대역임 4) 1.8GHz대역 20MHz폭은과거 KT가 2G(PCS) 용도로 40MHz폭을사용하다가 2010 년 2월 20MHz폭만재할당받고, 나머지는회수된대역임 5) 2.1GHz대역 20MHz폭은 LG텔레콤 ( 현 LGU+) 이반납한 (2006 년 7월 ) 40MHz폭중 SKT 에 20MHz폭이할당되고 (2010 년 5월 ) 남은대역폭임 1) TB 는테라바이트 (Terabyte) 의약어로, 1TB 는 1,024 기가바이트 (Gigabyte, GB) 에해당 2) 한국전자파학회 (2011. 12.) 3) 방송통신위원회보도자료 (2011. 6. 22.) 4) KT 파워텔은 14 MHz폭을 10 MHz폭으로, 티온텔레콤은 4 MHz폭을 2 MHz폭으로축소해재할당하기로하고, 두사업자의반납분과미사용대역을합해 10 MHz폭의가용주파수확보 ( 방송통신위원회보도자료 (2011. 6. 22.)) 5) 2010 년 5 월 KT 가저대역주파수 (900 MHz대역 20 MHz폭 ) 를확보함에따라 2008 년에확정된 주파수회수 재배치계획 에의해 KT 의 1.8 GHz대역 40 MHz폭중우선최소 20 MHz폭을이용기간만료시회수하기로결정 ( 방송통신위원회보도자료 (2010. 6. 30.)) 3

주파수경매제추진현황및주요이슈 주파수대역별특성 - 800MHz대역 : 전파특성이좋아투자비가적게들어가는장점이있으나, 대역폭이작고아직국제적인활용도가낮아단기적활용성은낮음 - 1.8GHz대역 : 현재 2G 서비스용으로대부분국가에서사업자들에게이미할당되어있는대역으로 2G 가입자감소에따라 LTE 용으로의이용이가장활발히추진되고있으나, 후발사업자위주로보유하고있다는단점도있음 폴란드, 홍콩, 핀란드, 리투아니아, 라트비아, 싱가포르, 독일등의통신사업자들이 1.8GHz대역을 LTE용으로채택 6) - 2.1GHz대역 : 국제공통대역으로스마트폰수급및글로벌로밍등에서매우유리하나, 3G 서비스의핵심대역으로서의 LTE 이용은단기적으로는일부사업자에게국한될전망 할당신청자의범위제한 주파수자원은특정사업자가독과점하게되면, 신규사업자는통신시장에진입할수없고기존사업자는경쟁에서불리하게됨 - 특히주파수경매제는자본여력이큰사업자에의한주파수독과점발생가능성이있다는것이단점중의하나이므로주파수독과점을방지하기위한신청자의범위제한을고려하여야함 - 신청자범위제한은주파수보유의독과점을방지하여경쟁적인시장구도를유지하기위한정책적수단으로, 특정사업자에대한주파수집중을막아경쟁환경을개선하고경쟁적시장구도를만들수있다는장점이있음 우리나라전파법은주파수할당이기간통신사업등에미치는영향을고려하여할당신청자의범위를제한할수있도록규정 ( 전파법제10 조 1) 하고있음 6) 전수연 (2011. 10. 17.) 4

2. 주요경매설계이슈 - 또한전파자원의독과점을방지하고, 적정한수준의경쟁을촉진하기 위하여주파수총량을할당조건으로붙일수있도록규정 ( 전파법제 10 조 3) 함 금번경매에서는 800/900 MHz저대역은이통 3 사가모두비슷하게보유 하고있어 (SKT 800 MHz대역 30 MHz폭, KT 900 MHz대역 20 MHz폭, LGU+ 800 MHz대역 20 MHz폭 ), 이번할당결과가경쟁에미치는영향이크다고 보기어려움 - 1.8 GHz대역은 KT(20 MHz ) 와 LGU+(20 MHz ) 만보유하고있으나, 미보유한 특정사업자가시장지배적사업자인 SKT 이기때문에특정사업자의 미보유가경쟁에악영향을미친다고보기어려움 그러나 2.1 GHz대역은세계적으로가장많은사업자가이용하는국제공 통대역으로스마트폰수급이유리한점등시장경쟁에미치는영향이큼 - 2.1 GHz대역 120 MHz중 SKT 가 60 MHz, KT 가 40 MHz를보유한상황에서 SKT 또는 KT 가추가로 2.1 GHz대역 20 MHz폭을할당받을경우 2.1 GHz 대역보유의불균형이심화될수있음 결과적으로금번경매에서 2.1 GHz대역을보유하고있는 SKT 와 KT 는 2.1 GHz대역에대한할당신청이제한되었음 < 2> 유형국가주요내용 참여제한 영국 프랑스 덴마크 2.1GHz대역경매시, 신규사업자전용대역 (35MHz) 에는기존사업자참여제한 (2000년) 2.1 GHz대역 30 MHz추가할당시기존사업자들의독과점을방지하기위해 10 MHz에대해서는기존사업자의참여제한 (2010 년 ) 2.1 GHz추가경매시, 기보유사업자는참여제한 (2005 년 ) 900 MHz /1.8 GHz경매시해당대역기보유사업자참여제한 (2010 년 ) 5

주파수경매제추진현황및주요이슈 유형국가주요내용 참여제한 대역총량제한 캐나다 한국 미국 캐나다 영국 독일 오스트리아 네덜란드 스페인 스위스 3G 주파수경매시 105MHz중 40MHz는기존사업자참여배제 (2008년) 800 900MHz대역할당시, 800MHz대역을기보유한사업자 (SKT) 의참여제한 (2010년) 셀룰러사업자의독과점을방지하기위해사업자당이동통신주파수총량을도시지역 45 MHz, 농촌지역 55 MHz로제한 (1994~2003 년 ) 셀룰러사업자의독과점을방지하기위해사업자당이동통신주파수총량을 40MHz로제한 (1995~2004년) 800MHz /2.6GHz경매시, 1GHz이하대역저주파수총량을 55MHz로제한할계획 (2012년예정 ) 800 MHz /1.8 GHz /2.1 GHz /2.6 GHz대역경매시, 900 MHz대역보유사업자의저주파수독과점을방지하기위해저주파수총보유량을 30 MHz로제한 (2010 년 ) 2.6 GHz경매시, 저주파수기보유사업자에게별도총량적용 (2010 년 ) - 저주파수기보유사업자는 60 MHz, 미보유사업자는 80 MHz 2.6 GHz경매시, 저주파수기보유사업자에게별도총량적용 (2010 년 ) - KPN: 20 MHz, T-Mobile:10 MHz, Vodafone:25 MHz, 신규 : 40 MHz 800MHz /900MHz/1.8GHz/2.6GHz경매시저대역주파수총량 (800MHz /900MHz ) 을기보유대역포함 40MHz으로제한 (2011 년 ) 800MHz와 900MHz대역과의보유총량을 30MHz ( 이중 900MHz에서최대 20MHz ) 로제한계획발표및의견수렴중 자료 : 각국규제기관사이트, KISDI 내부자료 최저경쟁가격의산정 최저경쟁가격이란주파수경매시그가격미만으로는낙찰받을수없는낙찰가의하한을의미하며, 통상유보가격 (Reserve Price) 이라함 - 경쟁이충분치않을경우, 공공자원인전파의가치를적정수준으로확보할수없을가능성이있어최저경쟁가격의설정이필요 6

2. 주요경매설계이슈 우리나라전파법에는주파수경매시그가격미만으로는주파수를할당받을수없는최저경쟁가격을정하도록규정 ( 전파법제11 조3) 하고있음 - 동일 유사용도주파수의할당대가, 주파수특성및대역폭, 이용기간및예상매출액등을고려하여최저경쟁가격을결정하도록규정 ( 전파법시행령제14 조의2) 함 금번경매에서의최저경쟁가격은기존할당대가 7) 중예상매출액및실제매출액기준대가를포함한전체할당대가로부터산정하되, 기존할당대가산정시적용된할당대가결정요소를일부보정 전파법시행령별표 3의할당대가결정요소로, 1 시장획정, 2 주파수이용기간, 3 시장의예상매출액, 4 x, y의비율, 5 주파수할당률, 6 전파특성계수가있음 - 금번할당대상주파수의특성, 대역폭, 이용기간등에맞게주파수이용기간및주파수할당률을보정 - 실제매출액은예상매출액에서할당주파수비율만큼발생하는것으로가정하여추정한후, 이를통해실제매출액기준대가를도출 실제매출액은실제발생하는매출액을의미하여, 사전에정확히알수없으므로최저경쟁가격산출시에는실제매출액을추정한예상매출액을적용 금번경매에서최저경쟁가격은 800MHz대역 10MHz폭은 2,610 억원, 1.8/ 2.1GHz대역 20MHz폭은 4,455 억원으로산정됨 경매방식의결정 우리나라전파법에는주파수경매시가격경쟁주파수할당의방법및절차, 즉경매방식등을정하여공고하도록되어있음 ( 전파법시행령제11 조1) 7) 2010 년 5 월과 2011 년 7 월에 ( 재 ) 할당된 800/900 MHz및 1.8/2.1 GHz대역주파수의할당대가 ( 방송통신위원회보도자료 (2010. 2. 3., 2011. 3. 23.) 7

주파수경매제추진현황및주요이슈 - 주파수경매에서주로사용되는오름입찰 (ascending bid) 과밀봉입찰 (sealed bid) 중하나의방식을결정할필요가있음 최근유럽을중심으로널리사용되는혼합방식중하나인 Combinatorial Clock Auction 8) 도있으나, 본방식은경매대상주파수블록이많은경우연속된주파수확보를용이하게해줄필요가있을때효과적이기때문에, 경매대상대역별로단일블록으로구성되는금번주파수경매에서는혼합방식의효과가없어본고에서는제외 오름입찰은여러라운드를통해단계적으로가격을올려서최고가를제시한사업자가낙찰자로선정되는방식임 - 여러라운드의가격경쟁을통해서주파수가치에대한정보를공유할수있어주파수의시장가격을가장정확하게추정할수있고, 여러라운드의입찰과정에서경쟁전략을수정하거나다른대역으로입찰을전환할수있는등사업자의선택기회가많이보장되는장점이있음 - 반면, 오름입찰은의외의결과가나타나기힘들어자금력이풍부한사업자가경쟁에서유리하고, 경쟁이활성화되는경우경매에많은시간이소요되어행정비용이많이소요될수있다는단점이있음 밀봉입찰은모든입찰자가한차례가격을제시하고, 그중최고가를제시한사업자가낙찰자로선정되는방식임 - 한번의입찰로끝나기때문에의외의결과가나타날수있어자금력이부족한사업자의낙찰가능성이오름입찰에비해높고, 한번의입찰로결정되기때문에행정적인비용이최소화된다는장점이있음 - 반면, 밀봉입찰은입찰경쟁과정에서의정보를활용할수없기때문에주파수가격추정의오류가발생할수있어비효율적인결과를초래할수있고, 그에따라승자의저주 (winner s curse) 가발생할가능성이상대적으로높음 8) Combinatorial Clock Auction 은오름입찰로낙찰자와블록수를결정하고, 결정된블록수에해당되는대역의위치는밀봉입찰로결정하는방식으로, 오름입찰이연속된블록확보가어렵다는단점을극복하고자영국이개발함 8

2. 주요경매설계이슈 뉴질랜드의경우 1996 년오름입찰도입이전에는밀봉입찰을원칙으로경매를하였으나, 입찰자간가격차이가크게발생하는등의외의결과로인해승자의저주문제가발생하여 1996 년이후에는오름입찰을원칙으로하고있음 - 또한밀봉입찰은사전에대역의선호도를결정해야하기때문에사업자의선택권이제한될수있다는문제점도있음 금번경매에서는적정시장가격추정, 승자의저주발생가능성, 사업자의선택권확대, 세계적인추세등을고려하여오름입찰이채택되었음 - 오름입찰은여러번의입찰기회를통한불확실한주파수의가치정보를입찰자간에공유함으로써적정시장가격의추정이용이하고, 그에따라비합리적인가격제시로인한승자의저주가능성을낮출수있음 - 입찰경쟁상황에따라입찰대역을변경할수있는등사업자의선택권이충분히보장된다는장점도있음 - 또한우리나라최초의주파수경매를성공적으로이끌기위해국제적으로가장많이활용되는방식을채택함 대부분의국가에서는오름입찰방식을채택하고있으며, 최근에는유럽을중 심으로광대역주파수확보를위한 Combinatorial Clock Auction 도적용되는 추세임 < 3> 고려요소 오름입찰 밀봉입찰 적정시장가격추정 유리 불리 승자의저주발생가능성 낮음 높음 사업자선택권보장 높음 낮음 행정비용 높음 낮음 해외사례 주로사용 일부사용 9

주파수경매제추진현황및주요이슈 < 4> 경매방법 국가및경매명 경매시기 미국 AWS 2006년 미국 700MHz 2008년 영국 3G 2000년 오름입찰 독일 3G 2000년 독일 4G 2010년 호주 3G 2001년 홍콩 3G 2001년 밀봉입찰 덴마크 3G 2001년영국 GSM/DECT Guardband 2006년 네덜란드 4G 2010년 Combinatorial 덴마크 4G 2010년 Clock Auction 오스트리아 4G 2010년 자료 : 각국규제기관사이트 담합방지방안마련 과거에는정부에서할당대가를산정하고심사절차를거쳐할당대상사업자를선정하여사업자간의담합에대한우려가적었으나, 경매시에는할당대가와대상사업자를경매참여자가결정하는구조가됨 - 따라서경매참여자간에낙찰가를낮추고낙찰가능성을높이기위한담합의유인이존재하므로, 이를방지하기위한방안의마련이필요함 미국, 영국등해외주요국의담합방지규정은크게신청자및대리인 자문인관련규정, 담합관련금지행위, 제재조치등으로구성되어있음 - 신청자및대리인 자문인관련규정 과관련하여신청자의정의및범위, 신청자구성변경의금지또는제한, 대리인및자문인의제한등의내용을담고있음 - 담합관련금지행위 와관련하여타인과의협조 논의금지, 정보공개금지, 협정등의금지, 그외의기타담합행위금지내용을담고있음 10

2. 주요경매설계이슈 - 제재조치 와관련하여보증금및입찰금액몰수, 경매퇴출및향후 경매참여금지등의내용을담고있음 < > 신청자정의 범위 - 경매신청자는신청서제출하는법인, 그법인의지분보유자 (10% 이상 ), 법인의임직원등을포함 정보공유및협력금지 - 신청서제출부터낙찰금 ( 분납금 ) 납부시까지자신또는타인의입찰이나, 입찰전략에대하여타신청자들과의협조 논의및공개 협상을금지 단, 신청서에명시된입찰컨소시엄혹은공동입찰협정의구성원인경우는제외 - 신청자들간의사업상의협상은허용하고있으나, 입찰또는입찰전략, 협정에영향을미칠수있는정보는논의하지않도록주의해야함 - 동일면허신청자들이동일한공인입찰자 (authorized bidder)( 주 : 신청자를대표하여입찰에임하는자 ) 를쓰지않도록권장하고있음 - 신청자는담합규정을위반하는어떠한언급이나정보의공개도피해야함 신청자들이신청서제출후, 동일면허구역에신청하지않은경우공동입찰협정등의입찰협정체결허용 반독점법의적용 - 신청자는 FCC 규정준수외에반경쟁적행위에대하여반독점법 (Antitrust Law) 의적용을받을수있으며, 경매신청이전에도적용받을수있음 제재조치 - 입찰자가 FCC 규정이나반독점법을위반한것으로판명되면, 반독점법상제재조치, 경매의선불금혹은입찰금액전액을몰수하고, 이후경매참여가금지됨 자료 : FCC 47 CFR 1.2105 우리나라도독점규제및공정거래에관한법률 ( 이하, 공정거래법 ) 의하위규정인 입찰질서공정화에관한지침 에서입찰담합의유형및내용, 심사기준을제시하고있음 - 입찰질서공정화에관한지침에서는공정거래법제19 조및제26 조에의한사업자및사업자단체간의부당한공동행위중입찰담합과관련된일반적유형과처리지침을예시적으로열거함 11

주파수경매제추진현황및주요이슈 입찰질서공정화에관한지침은크게 1 입찰가격담합, 2 낙찰예정자의사전결정, 3 경쟁입찰계약을수의계약으로유도, 4 수주물량등의결정, 5 경영간섭의 5가지로구성되어있음 - 주파수경매에서발생할수있는담합유형으로준용이가능하며, 대부분의위반행위내용은입찰및입찰전략 정보등경매결과에영향을미칠수있는행위로일반화됨 주파수경매에서담합발생시전파법, 공정거래법, 국가를당사자로하는계약에관한법률 ( 이하, 국가계약법 ) 등을통해제재가가능함 - 전파법에의해주파수할당취소, 보증금몰수가능 ( 법제11 조5, 제 15조의 2) - 공정거래법에의해시정조치, 매출액의 10% 이내의과징금부과, 3년이하의징역또는 2억원이하의벌금부과가능 ( 법제21 조, 제22 조, 제27 조, 제66 조 ) - 국가계약법에의해 2년이내의범위에서주파수경매참가자격제한가능 ( 법제27 조 ) 금번경매에서는할당신청가능자, 담합등금지행위및제재조치를할당공고에적시하였음 - 구체적으로, 공정거래법시행령제11 조 ( 특수관계인의범위 ) 각호의특수관계에있는자는 1개의법인만할당신청을하도록규정하였음 - 입찰가, 입찰대역등을타할당신청법인 ( 특수관계인포함 ) 과논의 합의하거나공개하는행위, 공정거래법제19 조및제26 조에따른입찰관련담합행위, 고의적으로경매진행을방해하는행위를담합등의금지행위로제시 - 상기기술된전파법, 공정거래법, 국가계약법에의해가능한제재조치를제시 12

3. 경매시행결과 3. 경매시행결과 2011 년 8월 17일부터 29일까지총 9일 ( 공휴일제외 ) 간경매를진행한결과, SKT가 1.8GHz대역 (9,950 억원 ) 을, KT가 800MHz대역 (2,610 억원 ) 을, LGU+ 가 2.1GHz대역 (4,455 억원 ) 을낙찰받음 - 당초 SKT 와 KT는 800MHz /1.8 GHz대역을, LGU+ 는 2.1GHz대역을신청 < 5> 날짜 8. 17. (1일차) 8. 18. (2일차) 8. 19. (3일차) 8. 22. (4일차) 8. 23. (5일차) 8. 24. (6일차) 8. 25. (7일차) 8. 26. (8일차) 8. 29. (9일차) 라운드 ( 당일횟수 ) 1~11(11) 12~21(10) 22~31(10) 32~41(10) 42~51(10) 52~61(10) 62~71(10) 72~82(11) 83(1) 입찰결과 ( 최고입찰가 / 낙찰자 ) 800 MHz대역 : 입찰없음 1.8 GHz대역 : 4,921 억원 2.1 GHz대역 : 4,455 억원 800 MHz대역 : 입찰없음 1.8 GHz대역 : 5,437 억원 800 MHz대역 : 입찰없음 1.8 GHz대역 : 6,005 억원 800 MHz대역 : 입찰없음 1.8 GHz대역 : 6,633 억원 800 MHz대역 : 입찰없음 1.8 GHz대역 : 7,327 억원 800 MHz대역 : 입찰없음 1.8 GHz대역 : 8,093 억원 800 MHz대역 : 입찰없음 1.8 GHz대역 : 8,941 억원 800 MHz대역 : 입찰없음 1.8 GHz대역 : 9,950 억원 800 MHz대역 : 2,610 억원 /KT 1.8 GHz대역 : 9,950 억원 /SKT 자료 : 방송통신위원회보도자료 (2011. 8. 17~29.) 13

주파수경매제추진현황및주요이슈 4. 주파수경매에대한평가및향후보완방향 주요긍정적의견 국가자원의이용권에대한적정가격부과 - 입찰경쟁을통해국가자원인주파수의이용권에대하여시장에서결정한합리적인가격부과 - 1.8GHz대역에서충분한입찰경쟁이발생하여국내최초로주파수의시장가격을파악할수있었음 최초주파수경매의안정적착근 - 국내최초로실시된주파수경매를큰잡음없이시행하여한국형경매제도를안정적으로정착시킴 - 국내최초로실시된주파수경매임에도담합등부정행위가발생하지않았고, 경매의설계및운영을안정적으로추진하였다는평가를받음 주파수할당의공정성 투명성제고 - 과거정부산정대가할당시적용되던할당심사과정이없어짐으로인해할당과정의투명성과공정성이확보됨 - 입찰경쟁을통해국가자원인주파수의이용권을가장효율적으로이용할수있는사업자에게할당됨 주파수보유불균형문제완화및규모의경제효과기대 - 이동통신 3사의주파수불균형문제가해소돼공정경쟁의기반이마련됨 - 이동통신 3사의주파수구성이사실상동일해짐에따라 5,000 만가입자를대상으로하는단말시장이형성되어규모의경제효과를기대할수있음 14

4. 주파수경매에대한평가및향후보완방향 주요부정적의견 할당 ( 경매 ) 대상주파수의불충분문제 - 경매대상주파수가너무적었고, 실질적으로경매가이루어진 LTE 용주파수는 1.8GHz대역하나여서과열경쟁을유발하였다는의견이제기됨 - 2.1GHz대역에 SKT 와 KT의참여가제한되었고, 800 MHz대역은 LTE 용으로의활용성이낮아 1.8GHz대역확보경쟁이과열되었다는지적이존재함 경매방식 ( 오름입찰 ) 문제 - 오름입찰방식은상한선없이라운드를지속하며, 입찰경쟁을펼치기때문에과열경쟁을유발하였다는의견이제기됨 9일에걸쳐 83라운드의입찰이진행되는동안 SKT 와 KT가비합리적으로과도한경쟁을펼치는것으로비춰졌다는지적 - 또한상대적으로자금력이열위에있는 KT가 1.8GHz대역을중도포기하여, SKT 가낙찰받아오름입찰의단점이현실화되었다는우려가있음 승자의저주및소비자요금전가문제 - 1.8GHz대역의낙찰가가 9,950 억원까지치솟은것은과열경쟁이며, 이로인한승자의저주및통신요금인상에대한우려가제기됨 참여제한에의한단독입찰시저가낙찰문제 - 2.1GHz대역에 SKT 와 KT의참여를제한함으로써 LGU+ 가저가 ( 최저경쟁가격 ) 에낙찰받은부분이형평성에어긋난다는의견이제기됨 부정적의견에대한평가및보완방향 할당 ( 경매 ) 대상주파수의불충분문제해소 - 모바일광개토플랜 9) 의신속한확정을통해광대역주파수를확보 공급하기위한중장기로드맵의발표가요구됨 15

주파수경매제추진현황및주요이슈 - 이용가능한주파수대역 대역폭, 이용가능시기를사전에예고하여사업자의주파수운용전략의유연성을확보토록지원해야함 9) - 정부는충분한주파수가확보되면, 단기간내 ( 가령, 1~2 년이내 ) 에이용가능한주파수를동시경매할필요가있음 - 동시경매가어렵다면적어도주파수할당공고시중장기주파수공급계획및할당일정등을가능한범위내에서제시할필요가있음 오름입찰방식의보완 - 오름입찰방식은상한선이없이라운드를지속하며입찰경쟁을펼치기때문에표면적으로는과열양상을띠는것으로비춰질수있음 - 그러나실제로는주파수가치에대한정보공유를통해주파수의시장가격을가장정확하게추정해나가는과정으로볼수있음 - 다만특정대역에대한확보경쟁이치열할경우자금력의차이에의해낙찰자가결정되는오름입찰의문제점은개선될필요가있음 - 향후경매설계시과열양상에대한사회적불안감, 자금력차이문제등을해소하는차원에서입찰증분의유연한설정, 혼합방식의도입등을검토할필요가있음 승자의저주문제 - 금번경매에서승자의저주및소비자요금전가문제가제기된이유는두거대사업자의 1.8GHz대역에대한입찰경쟁으로인하여낙찰가가최저경쟁가격의 2배이상으로상승한것에기인함 - 그러나이러한결과는사업경험이풍부한이통3 사가자신들의자본역량에부합하는합리적인수준의경매대금을제시한것으로판단되며, 승자의저주현상도발생하지않은것으로보임 - 승자의저주는사업경험이부족한신규사업자에게주로발생 ( 예를들어, 신규사업자인독일의 MobilCom 과 Group 3G, 이탈리아의 IPSE2000 9) 방송통신위원회가 제 2 기위원회주요정책방향 의일환으로추진하는신규주파수발굴계획의명칭으로, 2011 년말까지구체적인계획과중장기로드맵을발표예정 ( 방송통신위원회보도자료 (2011. 7. 20)) 16

4. 주파수경매에대한평가및향후보완방향 등의파산또는사업포기 ) 하므로, 향후신규사업자가참여하는경매 설계시에는승자의저주가발생하지않도록주의할필요가있음 - 또한충분한양의주파수를경매대상으로공급하여특정대역에서의 과도한경쟁을완화시킬필요가있음 소비자요금전가문제 - 현실적으로경매대금이소비자요금에전가될수는있으나, 요금의수 준은초기매몰비용 (sunk cost) 에해당되는주파수할당대가보다는시 장의경쟁상황에의해주로결정됨 - 시장이독과점상태에있거나소수의사업자에게시장쏠림현상이있 을때요금수준이높으며, 경쟁이활성화된시장에서는요금이낮음 - 즉, 시장경쟁이충분히활성화되어있으면, 경매대금의소비자요금전 가가능성은매우낮다고볼수있음 - 해외주요국의경우에도할당 ( 경매 ) 대가의수준이요금인하에큰영향 을주지않았던것으로나타남 IMT-2000 주파수할당시단위경매대가 10) 가높았던독일, 영국, 이탈리아, 네 덜란드등 4 개국의요금인하율은 -6.8% 로, 나머지국가들의요금인하율 (-6.7%) 과유사하게나타났으며, 특히이례적으로높은경매대가를보인영국 (-8.5%) 과독일 (-10.1%) 의요금인하율은다른나라대비매우높게나타났음 < 6> IMT-2000(3G) (2000~2010 ) 할당 ( 경매 ) 대가가높은국가 국가명 2000 2010 연평균요금인하율 할당 ( 경매 ) 대가가낮은국가 국가명 2000 2010 연평균요금인하율 독일 0.32 0.11-10.1% 일본 0.39 0.20-6.3% 영국 0.24 0.10-8.5% 프랑스 0.22 0.14-4.5% 이탈리아 0.23 0.13-5.4% 스페인 0.27 0.16-4.9% 네덜란드 0.25 0.18-3.0% 포르투갈 0.21 0.11-6.0% 평균 0.26 0.13-6.8% 스웨덴 0.27 0.09-10.3% 10) 주파수대역폭 1 MHz, 이용기간 1 년, 인구 1 인당할당 ( 경매 ) 대가 17

주파수경매제추진현황및주요이슈 할당 ( 경매 ) 대가가높은국가 국가명 2000 2010 연평균요금인하율 할당 ( 경매 ) 대가가낮은국가 국가명 2000 2010 * RPM(revenue per minutes) 기준자료 : Merrill Lynch, Global Wireless Matrix(2004, 2011). 연평균요금인하율 노르웨이 0.21 0.15-3.3% 핀란드 0.17 0.10-5.0% 오스트리아 0.28 0.10-9.7% 덴마크 0.20 0.18-1.0% 그리스 0.36 0.07-15.2% 캐나다 0.16 0.10-4.6% 호주 0.34 0.12-9.8% 뉴질랜드 0.20 0.10-6.5% 평균 0.25 0.12-6.7% 참여제한에의한단독입찰시저가낙찰문제 - 금번경매에서는기보유사업자의참여가제한된 2.1GHz대역은 LGU+ 가단독입찰하여최저경쟁가격 (4,455 억원 ) 에낙찰받았음 - 참여제한에의한경우가아니라면시장의가치판단에의해가격이결정된것으로볼수있으나, LGU+ 의경우에는참여제한의혜택으로최저경쟁가격에낙찰받은것이므로특혜논란이일부제기됨 - 그러나금번경매에서우리나라는헐값낙찰방지차원에서최저경쟁가격을기존의할당대가수준으로비교적높게결정하였기때문에저가낙찰로보기는어려움 - 해외대부분의국가도참여제한에의해단독입찰이이루어지더라도최저경쟁가격으로할당하고있음 - 다만최저경쟁가격을 reserve price 보다낮게잡은일부국가에서는단독입찰발생시최저경쟁가격보다높은수준에서할당하기도함 호주는입찰경쟁이없어단독입찰하였을때경매를진행하지않고, 최저경쟁 가격보다높은 사전결정가격 (pre-determined price) 에할당할수있다는규정이있음 11) 18

4. 주파수경매에대한평가및향후보완방향 - 우리나라도동일한상황에서최저경쟁가격보다높은가격으로할당할수있으나, 이를위해서는최저경쟁가격수준의조정과병행하여고려할필요가있음 기타고려사항 주파수경매제는매경매시마다별도의경매설계가필요 - 주파수는대역별로전파특성이달라용도 기술방식의설정, 단말및장비수급, 망설계및구축등이다름 - 또한대역별로소비자나사업자의요구사항, 시장경쟁상황, 산업생태계구조등이다르기때문에정부의정책방향을고려하여경매는매번새롭게설계되어야함 < 7> 경매설계시연구요소 주파수수요 주파수의경제적가치 시장경쟁상황변화 산업에미치는영향 주파수경매의참여조건 경매방법의선택 주파수할당조건 경매방법의구현 내용 사업자의주파수에대한수요및소비자측면에서의주파수공급필요성연구 주파수의적정가격을분석 예측하고, 그에맞는최저경쟁가격, 경매증분가격등을설정 주파수경매이전의시장경쟁상황을분석하고, 경매이후전개될경쟁상황을예상하여경쟁의왜곡이발생하지않도록정책방안을수립 국내산업의육성이가능하도록해당주파수의용도및기술방식을설정하고, 주파수의이용조건을설계 신규사업자전용대역또는지배적사업자의참여배제등관련경매참여조건의설계 대역특성및시장상황에적합한경매방법의설계 주파수이용이시장및산업에미치는영향을고려하여주파수이용자에게부과하는의무조건설계 경매수행방법및구현에대한연구로경매참여자에대한가이드라인마련, 경매운영자의경매운영지침서등을마련 11) 호주규제기관사이트 19

주파수경매제추진현황및주요이슈 - 주파수의경제적가치, 주파수에부과할의무조건등이달라, 타대역에대해동일한경매설계를적용하는것은불가능함 외국도매경매마다연구개발을통해신규로경매를설계함 경매의입찰과정을효율적 안정적으로진행하기위해서는주파수경매전용전자경매시스템을구축할필요가있음 - 입찰과정을인력으로담당할경우보안성, 투명성, 경매의신속한진행에어려움이있고, 행정비용이과다하게소요됨 외국대부분의국가는효율적인경매의진행을위해온라인주파수경매시스템을구축 운영하고있음 - 한국형경매제기반구축을위해서현경매의한계점을보완한온라인전자경매시스템의구축이필요함 - 다양한옵션을구비한전자경매시스템을구축하면, 매경매마다조건에맞는프로그램을반영한경매를진행할수있다는장점이있음 20

참고문헌 참고문헌 박동욱외 (2002. 12), 주파수경매의이론및사례분석, 정보통신정책연구원. 방송통신위원회보도자료 : http://www.kcc.go.kr/ 여재현외 (2011. 12), 미래광대역이동통신시대의전파이용환경변화연구, 정보통신정책연구원. 전수연 (2011. 10. 17.), 주요국의 4G 이동통신주파수이용현황및시사점-LTE 를중심으로, 방송통신정책, 제23 권 19호 ( 통권 518호 ). 최계영외 (2009. 12), 주파수경매규칙설계연구, 정보통신정책연구원. 한국전자파학회 (2011. 12), 광대역무선통신주파수소요량산출및공급방안연구. FCC 47 CFR 1.2105: http://edocket.access.gpo.gov/cfr_2010/octqtr/ pdf/47cfr1.2105.pdf. Merrill Lynch (2004, 2011), Global Wireless Matrix. 각국규제기관사이트 - 네덜란드 : http://www.agentschaptelecom.nl/onderwerpen/mobiele-com municatie/2%2c6+ghz+veiling - 덴마크 : http://en.itst.dk/spectrum-equipment/auctions-and-calls-fortenders - 독일 : http://www.bundesnetzagentur.de/cln_1931/de/sachgebiete/tele kommunikation/regulierungtelekommunikation/frequenzordnung/oeff entlichermobilfunk/vergabeverfahrendrahtlosnetzzugang/vergabeverfa hrendrahtlosnetzzugang_node.html#doc138392bodytext4 - 미국 : http://wireless.fcc.gov/auctions/default.htm?job=auctions_home - 스페인 : http://www.mityc.es/telecomunicaciones/es-es/participacion/ Paginas/Cerradas/Espectro.aspx 21

주파수경매제추진현황및주요이슈 - 스위스 : http://www.bakom.admin.ch/themen/frequenzen/03569/index. html?lang=en - 영국 : http://stakeholders.ofcom.org.uk/spectrum/spectrum-awards/ - 오스트리아 : http://www.rtr.at/en/tk/frq_procedures - 캐나다 : http://www.ic.gc.ca/eic/site/smt-gst.nsf/eng/h_sf01714.html - 프랑스 : http://www.arcep.fr - 호주 : http://www.acma.gov.au/web/standard/pc=pc_364 - 홍콩 : http://www.ofta.gov.hk/en/industry/mobile/main.html 22