임은정 존스홉킨스대학교고등국제학대학한국학강의전담교수 elim6@jhu.edu Ⅰ. 들어가며 2016년은현대국제정치사에있어서그어느해보다격랑의한해로기억될것이다. 회의적인의견이지배적이었음에도불구하고, 6월 23일진행된영국의유럽연합 ( 이하 EU) 탈퇴, 이른바 브렉시트 (Brexit) 의찬반을묻는국민투표는투표자의 51.9% 가탈퇴를지지하는것으로결말지어지며전세계에충격을주었다. 1) 이러한자국이익우선주의로의회귀경향은 11월 8일에진행된미국선거에서도여과없이드러났다. 미국주류언론들이실시한대부분의여론조사의예측을깨고 미국을다시위대하게 (Make America Great Again) 란슬로건을내건공화당의도날드트럼프 (Donald Trump) 후보가민주당의힐러리클린턴 (Hillary Clinton) 후보를꺾고미국의 45대대통령으로선출된것이다. 2) 2016 년내내한반도의상황역시매우급박하게돌아갔다. 특히북한의도발은 2016 년에역대최고조에다다랐다. 김정은정권은 2016 년신년벽두인 1월 6일, 4차핵실험 3) 을감행한이후불과 8개월만인 9월 9일, 이른바 9 9절 로불리는 조선민주주의인민공화국건국을기념하는국가창건절 을기념하여 5차핵실험마저진행했다. 또한 2016 년한해동안발생한탄도미사일도발만도 12월 1일을기준으로무려 25차례에이른다. 4) 이렇게북한의핵위협이갈수록엄중해지는가운데한국의정치상황역시최순실국정개입사태로인해민주화이래유례를찾아보기힘든혼란의늪에빠져들었다. 2016 년은그야말로국내외적인정치경제 1) 연합뉴스 (2016. 6. 24). 2) 연합뉴스 (2016. 11. 9). 3) 전문가들의분석에의하면북한의 4 차핵실험은 수소탄전단계인증폭핵분열탄 을성공시켰을가능성이있다는점에서기술적으로나전략적으로그의미가크다 ( 경향신문, 2016. 1. 6). 4) 연합뉴스 (2016. 12. 2). 55
KDI 북한경제리뷰 2017 년 2 월호 적변수들이일거에폭발하며대한민국을압박한한해였다고할수있겠다. 한치앞을내다보기힘든격랑속에한반도의미래는어디로향하고있는가? 위질문에대한답을찾아가는데일조하고자필자는본고를통해최근워싱턴의동향을전하고자한다. 워싱턴은미국의수도인것에그치는것이아니라, 그야말로세계각국이여러가지형태로미국외교정책에영향을미치려고치열하게경쟁하는외교의각축장이라고할수있다. 5) 대사관수준에서의접촉이나로비스트들의활동을넘어서싱크탱크나학술연구기관에서이루어지는민관레벨의트랙 1.5이나민간레벨의트랙 2 회의역시미국정책의전반적인기조를형성하는데에갈수록큰영향을미치고있다. 따라서본고는트럼프당선이후워싱턴에서있었던공개회의에서한반도및동북아시아전문가들이발언한것들을토대로향후미국의대북정책을예상해보고, 이와더불어한국이취할수있는정책에대해논의하는것을그목적으로한다. Ⅱ. 전략적인내 (Strategic Patience) 에종지부 2016년들어서자마자발생한북한의 4차핵실험에대응하여유엔안전보장이사회는 3월역사상가장강력한제재조치라는결의안 2270 호 6) 를채택한데이어, 같은해 11월 30일에는이를보다보완하는결의안 2321호를채택하였다. 그러나이러한제재국면이본격화되기이전까지오바마행정부의대북정책은잘알려진바대로 전략적인내 (Strategic Patience) 로서, 이는워싱턴의한반도전문가들사이에서도매우부정적인평가를받았다. 7) 결국미국이 인내 하며적극적인정책을취하지않는동안, 북한이핵기술및미사일기술개발에있어서가역하기힘든수준의기술및물량을확보했을것이라는전문가들의분석이힘을얻어가고있는가운데미국의대선이치러졌으며, 대선기간내에도차기행정부에서는오바마행정부의이러한전략적인내기조가막을내리게될것이라는예측이보다지배적이었다고할수있다. 다만, 2017 년 1월 20일에출범한트럼프행정부가유엔헌장 7장 41조에의거한비군사적제재조치를넘어서, 군사적조치를취할수있는 42조로그정책기조를옮겨갈 5) 워싱턴에서의공공외교에관한연구로는 Calder, Kent, Asia in Washington: Exploring the Penumbra of Transnational Power, Brookings Institution Press, 2014 등을참조하라. 6) 유엔결의안 2270 호결정에대한분석으로는 Lim, Eunjung, North Korea s Audaciousness Changes the Status-Quo in Northeast Asia, Asia-Pacific Bulletin, No. 336, East West Center, Mar. 8, 2016 (http://www.eastwestcenter.org/system/tdf/private/apb 336.pdf?file=1&type=node&id=35554) 참조하라. 7) 한겨레 (2016. 11. 14). 56
것인지에관해서는아직까지관측이엇갈린다고하겠다. 한편, 미국의한반도내지동북아전문가들사이에서도북한의도발에대한인내의수위가한계에다다르고있다는것은대선정국과맞물리며비교적뚜렷해졌었다. 대선이후약한달뒤인 2016년 12월 1일, 워싱턴소재의국제전략문제연구소 ( 이하 CSIS) 주최의 2016 국제안보포럼 에서진행된현장여론조사에서, 북한이탑재물이불명확한장거리미사일 (TDY-2) 의보유량을계속늘린다면미국이어떠한조치를취해야하는가? 라는질문에현장응답자들의무려 48% 가이를 제거할권리를확보해야한다 고응답했다. 8) 이는이른바, 핵 미사일시설에 외과수술식타격 (surgical strike) 내지 선제적타격 (preemptive strike) 역시감행할수있음을시사한것으로, 워싱턴의전문가들이현재북한으로부터의위협수준을이전과는다른수준으로매우심각하게받아들이고있으며더심각한위협이미국본토를위험에빠트릴수도있는시나리오가전개되기전에보다확실하고과감한조치를취할수도있어야한다는의견이확산되고있다는것을드러내는것이라고분석할수있겠다. 이자리에토론자로참석한월터샤프 (Walter Sharp) 장군 9) 역시외교로서는김정은정권의태도를바꿀수없다고지적하면서, 김정은정권에게내부적으로나외부적으로강력한압박을주어야하며, 미국이북한의미사일위협에대응할수있는충분한군사적능력이있다는것을북한에게확실히보여주는것역시필요하다고발언하였다. 이러한강경노선으로의전환은현재트럼프정부의안보분야주요인사들의성향 10) 을보아도기정사실화되고있는것으로보인다. Ⅲ. 동맹의중요성 한편, 동맹에대해회의적인자세를드러낸트럼프후보가당선되기전후, 워싱턴의여러싱크탱크에서주최한아시아문제관련된다양한회의들가운데, 청중들의질문중주요한부분을차지한것은트럼프행정부가아시아의주요동맹인한국과일본에대해앞으로어떠한자세를취할것인가라는것이었다. 트럼프대통령은후보시절, 미국이안보에지대하게기여하고있음에도불구하고동맹국인한국, 일본으로부터적절한보상을받고있지않다는 8) 이하에서도언급되는이회의에서의자세한내용은아래링크를참조 (Global Security Forum 2016: Challenges from North Korea, https://www.csis.org/events/global-security-forum-2016-challenges-north-korea). 9) 샤프장군은 2008 년 6 월부터 2011 년 7 월까지유엔군사령부, 한미연합군사령부, 그리고주한미군사령부의사령관을역임한바있다. 10) 연합뉴스 (2016. 11. 28); 한국일보 (2016. 12. 3). 57
KDI 북한경제리뷰 2017 년 2 월호 비판적인시각을지속적으로드러내어, 11) 한일양국에서는기존의동맹질서가위협받는것이아니냐는우려의목소리가커졌었다. 심지어한국에서는이러한회의론에편승하여이제껏몇몇정치인들에게만국한되어왔던자체핵무장론마저다시고개를들게되면서 12) 워싱턴의동북아전문가들사이에우려의목소리가커져가기도했다. 그러나싱크탱크들이나연사들의이념적성향의차이에도불구하고, 워싱턴의주요오피니언리더들이지금까지도한목소리로강조하고있는것은다름아닌동맹의중요성이다. 예를들어 12월 2일존스홉킨스대고등국제학대학부속라이샤워동아시아연구센터에서열린통일부주최 한반도국제포럼 에참석한브루킹스연구소의마이클오핸런 (Michael O Hanlon) 선임연구원은트럼프행정부가다루어야할국제적현안이많이있지만그가운데에서도북한문제는최우선순위중하나이며, 트럼프행정부의안보분야인사를두고동맹국가의걱정이많은것은알고있지만미국에게있어동맹이중요한것에는변함이없다는것을강조하였다. 같은회의에참석했던헤리티지재단의선임연구원인브루스클링너 (Bruce Klinger) 역시한미일삼각공조를재차강조하며, 미국의미사일방어체제 (MD) 에한국이동참해야하는필요성을피력하였다. 13) 아울러클링너연구원은지난 2015 년말한일간에이루어진위안부합의나 11월 22일서명된한일군사정보보호협정 (GSOMIA) 에앞으로도부정적인변화가있어서는안된다는점역시강조하였다. 한편, 미국국방부부차관을역임한바있는크리스틴워무스 (Christine Wormuth) 는상기한 CSIS의 2016 국제안보포럼 에서누차한미, 미일동맹의중요성을강조하며, 미국이북한에대해선제적인무력조치를취하게될경우동맹국들이처하게될위험과, 아울러그들이우려할수있는예측불가능한사태들에대해서도마땅히경계할필요가있다는것을지적하였다. 또한미국의북핵특사를역임한바있는대표적대화론자인로버트갈루치 (Robert Gallucci) 는같은자리에서, 동맹뿐만이아니라미국역시한반도에서의유사시무력충돌에과연얼마나대비되어있는지에대해의구심을드러내면서대화와협상외에는북핵문제해결을위한다른방법이없다고주장하였다. 요컨대현재까지북한의도발수준은이미매우심각하며, 북한이대륙간탄도미사일실험같은미국본토를위협할만한도발을감행하기전에선제적인조치를취해야할수도있다는필요성에대해서많은전문가들이공감하고는있지만, 아울러무력충돌이동아시아동맹국가인한국과일본에게미칠부정적인영향및중국이이러한무력행사를용인할것인가등에 11) 세계일보 (2016. 5. 2). 12) 파이낸셜뉴스 (2016. 11. 9). 13) 연합뉴스 (2016. 12. 3). 58
대한우려도비슷한비중으로언급되고있다. Ⅳ. 동북아에서의 새판짜기 결국향후트럼프행정부의대북정책은미국이구상하고있는보다큰그림에서의동북아정책과그궤를같이할수밖에없을것이라는분석이가능하다고판단된다. 트럼프행정부가중국견제내지봉쇄를동북아대전략으로삼아일본 14) 은물론러시아, 대만 15) 등과의협력을가속화한다면, 단기적으로는대북제재조치를현수준보다도오히려더욱강화할수도있으리라고생각된다. 16) 대북경제제재의강화는중국에대한경제적압박으로이어질수있는효과도기대할수있는측면이있다. 오핸런선임연구원역시, 상기한 한반도국제포럼 에서대북정책을두고중국에게보다압박을가하는것이가능할것이라고언급하였다. 오핸런연구원은결국중국스스로가어느시점에서대북제재에보다적극적으로참여하는것이중국에게도이득이라는것을알게할필요가있다고하면서, 물론미국의동맹인한국과일본에게있어중국이중대한교역국이니만큼, 중국을설득내지압박할때에한일양동맹국가로부터의긴밀한협조가불가결하다는점역시강조하였다. 하버드대벨퍼센터의존박 (John Park) 연구원도 11월 7일브루킹스연구소에서열린세미나에서중국에게대북경제제재조치에적극협조하는것이시진핑정권의반부패정책과도궤를같이한다는것으로중국을설득할수있을것이라고언급하였다. 17) 아울러상술한바와같이선제적인무력조치마저배제하지않는분위기가워싱턴정책전문가들사이에서도팽배해지고있다는것역시부정할수없는현실이라는것에주목해야하겠다. 14) 방한에앞서 2 월 3~4 일양일간방일한제임스매티스미국신임국방장관은일본의군비증강방침에대해 올바른노선을걷고있다 고평했다 ( 조선일보, 2017. 2. 6). 이러한그의발언은동북아문제를다루는데있어서, 미국에게일본이불가결한파트너라는것을재차시사한것이라고평가할수있겠다. 15) 트럼프당선인은미국외교에서의지난 30 년이상의금기를깨고, 현지시간 12 월 2 일대만의차이잉원총통과전화통화를가졌다 ( 중앙일보, 2016. 12. 5). 16) 에드로이스 (Ed Royce) 미국하원외교위원장은 2 월 7 일하원외교위원회가주최한북한문제공청회에서트럼프행정부에게 지난해제정된북한제재법을적극적으로활용해추가대북조치를취할것을주문했다. ( 연합뉴스, 2017. 2. 8). 17) 존박연구원의발언은이하링크참조 (https://www.brookings.edu/events/stopping-north-korea-inc/). 59
KDI 북한경제리뷰 2017 년 2 월호 Ⅴ. 나오며 따라서한국입장에서는우리가감당할수없는수준의무력충돌이발생하는것을미연에방지하는것을최우선적과제로삼아야할것으로보인다. 아울러만약의무력사태에대비하기위해서는한미일삼각공조가트럼프행정부의정책기조가될것이유력하기때문에이에엇박자를두지않는것이전략적으로유리하리라판단된다. 이를위해서는그무엇보다도한미, 한일간의긴밀한대화가끊어지지않는것이중요하다는것을아무리강조해도지나치지않을것이다. 국내외적인비판여론이있다고는하지만, 미국과일본은이미대북정책의강경노선에접어들었고, 이러한정책기조는아시아태평양지역전체의패권경쟁의구도에서보면북한의핵문제를빌미로오히려중국의지역패권으로서의부상에제동을걸고자하는지역질서재편의의도역시내포하고있는전략이라고평가할수있겠다. 미국, 일본이이렇게방향성을잡는다면한국이독자적인행보를취하는것은현실적으로쉽지도않을것이며, 뿐만아니라국가안보를위해서바람직하다고할수도없을것이다. 이러한맥락에서함께걱정하지않을수없는것이바로한국의경제상황이다. 중국은한국의최대교역국으로중국시장을배제하고서한국경제침체의활로를모색하는것은가히불가능에가깝다. 하지만안보상황이불안정해지면경제상황은언제든지쉽사리타격을받을수있는것이기때문에, 현재로서는북한으로부터의위협에보다적극적이고포괄적으로대응하기위하여미국, 일본과보조를맞추는것이그어느때보다도우선적으로요구되는상황에봉착했다고볼수있겠다. 따라서한국경제의좌초를막기위해서는, 미국, 일본에게한국경제가건실한것이동북아안보질서에직결되는문제라는점을다시금환기시킬필요가있다. 이점을재차강조함으로써, 향후있을수있는한미자유무역협정이나방위비분담금의재교섭, 일본과있을수있는통화스와프등경제협력분야에있어서의논의가한국에게지나치게불리한국면으로치닫지않게할수있을것이다. 아울러중국시장뿐만아니라, 호주, 캐나다, 동남아시아등, 안보이익을공유하는국가들로의수출시장및수출품목다변화를가속화하는것역시시급한과제이다. 이모든난제들을생각할때에걱정하지않을수없는것이작금의국내정치의혼란상황이다. 한국정치가하루빨리이혼란을수습하고, 엄중한국제정치경제의난제들을하나씩해결해나갈것을바라마지않는다. 60
참고문헌 Calder, Kent, Asia in Washington: Exploring the Penumbra of Transnational Power, Brookings Institution Press, 2014. Global Security Forum 2016: Challenges from North Korea, https://www.csis.org/events/global-security-forum-2016-challenges-north-k orea. Lim, Eunjung, North Korea s Audaciousness Changes the Status-Quo in Northeast Asia, Asia-Pacific Bulletin, No. 336, East West Center, Mar. 8, 2016 (http://www.eastwestcenter.org/system/tdf/private/apb336.pdf?file=1&type= node&id=35554). 경향신문, 수소탄전단계증폭핵분열탄추정 박대통령, 저녁일정취소, 2016. 1. 6. 세계일보, 트럼프 우리는세계경찰아냐 동맹들적절히보상하라 촉구, 2016. 5. 2. 연합뉴스, 영국, 브렉시트선택했다 43년만의 EU탈퇴에세계질서대격변, 2016. 6. 24. 연합뉴스, < 트럼프당선 > 샤이트럼프 결집에또틀린여론조사 브렉시트판박이, 2016. 11. 9. 연합뉴스, 트럼프정부대북강경책예고 안보라인이어국무누가돼도강경, 2016. 11. 28. 연합뉴스, 미전문가 북한, 트럼프정부출범직후도발가능성, 2016. 12. 2. 연합뉴스, 美전문가 한국미사일방어체계, 美 MD 편입 주장, 2016. 12. 3. 조선일보, 매티스美국방 아베군비증강은올바른노선, 2017. 2. 6. 중앙일보, 트럼프, 대만차이잉원과통화 미 중간 37년외교금기깼다, 2016. 12. 5. 파이낸셜뉴스, 한국 핵무장론 다시힘받나, 2016. 11. 9. 한겨레, 트럼프행정부대북정책은? 미한반도전문가 14명에게묻다. 2016. 11. 14. 한국일보, 트럼프초강성안보라인구성, 2016. 12. 3. 61