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프로그램 Program 좌장 김진애전의원 ( 인간도시컨센서스상임고문 ) 환영사 박수현민주통합당국회의원 ( 국토교통위원회 ) 축사 이미경민주통합당국회의원 주제발표 박근혜정부의부동산정책평가와주거복지정책의제안 변창흠세종대행정학과교수 ( 인간도시컨센서스운영위원장 ) 주제토론박은철서울연구원연구위원이태진보건사회연구원연구위원천현숙국토연구원연구위원고경운미래국토연구소소장박선호국토교통부주택정책관
부동산정책, 어디로가야하나 환영사 _ 박수현민주통합당국회의원 목차 Contents 축사 _ 문희상민주통합당비대위원장 _ 박기춘민주통합당원내대표 _ 주승용민주통합당국회의원 ( 국토교통위원회위원장 ) 토론회발표자료 주제발표박근혜정부의부동산정책평가와주거복지정책의제안 9 변창흠 ( 세종대행정학과교수, 인간도시컨센서스운영위원장 ) 토론 1. 박근혜정부의주택시장정상화대책과주거복지 37 박은철 ( 서울연구원도시공간연구실연구위원 ) 2. 주거복지정책의현주소와향후과제 47 이태진 ( 보건사회연구원연구위원 ) 3. 박근혜정부의주거복지정책방향에관한소견 55 천현숙 ( 국토연구원연구위원 ) 4. 주거복지실천력확보를위한소견 61 고경운 ( 미래국토연구소소장 ) 5. 박선호 ( 국토교통부주택정책관 ) 71
환영사 민주통합당국회의원박수현 안녕하십니까. 민주통합당국회의원박수현입니다. 벚꽃이꽃망울을막틔우기시작한좋은계절입니다. 오늘토론회에귀한걸음을해주신참석자여러분께봄기운을실은따뜻한감사의인사를전합니다. 박근혜새정부의첫번째정부대책인 <4.1 부동산종합대책 > 이발표된지열흘이지났습니다. 주거복지정책도포함하고있지만, 세제완화를통한부동산시장활성화에비중을두고있는대책입니다. 박근혜정부가주거복지중심의정책을펼치면서부동산시장뿐만아니라경제발전을위한자금흐름을개선할수있는절호의기회를놓친것같아아쉽습니다. 최근의부동산시장은매매수요가임대수요로변화하고있고, 이러한수요구조의전환은주거복지수준의향상을요구하고있습니다. 효율성과경쟁을우선시해왔던우리사회의가치관이삶의질개선과복지확대로변화하면서그어느때보다주거복지가부동산정책의중요한아젠다가되고있습니다. 하지만, 주거복지정책의지향점은어디인지, 지향점에도달하기위해어떠한정책수단을사용할것인지에대한사회적합의가모아진적이없습니다. 그때그때터져나오는부동산과관련한이슈에매몰되어주거복지정책이제대로수립될수없었습니다. 이제는장기적인관점으로주거복지중심의정책을지향하는부동산정책의패러다임을바꿔야합니다. 오늘토론회를계기로서민의주거복지정착과장기적인부동산시장의안정을위한발전적인정책대안이마련될수있기를기대합니다. 발제자로참여해주신변창흠교수님과토론을맡아주신박은철박사님, 이태진박사님, 천현숙박사님, 고경운소장님, 박선호국장님께감사를드리면서, 이자리에함께해주신참석자여러분께진심으로감사의인사를드립니다. 고맙습니다. 환영사 3
축사 민주통합당비대위원장문희상 서민의주거복지정착과장기적인부동산시장의안정을위한긴급토론회 부동산정책, 어디로가야하나? 개최를축하하며, 행사준비를위해애쓰신박수현의원님과관계자여러분께감사드립니다. 주거 는인간의삶을영위하기위한기본조건중하나로, 국가는국민의편안하고안전한주거를보장해야할의무가있습니다. 가계부채가 1,000 조원가까이되고, 주택담보대출상환에도어려움이늘어가고있습니다. 이른바 하우스푸어 가구가무려 170 만가구에이르고있다고합니다. 또한날로치솟고있는전월세금을감당하기힘든 렌트푸어 가구의현실은더욱어렵습니다. 박근혜정부가최근발표한 4.1 부동산종합대책 은서민의주거안정보다는부동산거래활성화에의한시장부양에초점이맞춰져있어, 서민생활고를더욱가중시킬수있다는우려가큽니다. 박근혜새정부출범이후, 첫번째나온부동산대책에대한합리적대안마련이시급합니다. 이러한의미에서이번토론회가마련된것은매우시의적절하며뜻깊은일입니다. 오늘토론회에서불안정한주거문제로고통받고있는서민들에게희망을줄수있는계기가마련되길기대합니다. 민주당은단기적인극약처방이아닌장기적인부동산시장안정과서민주거복지를정착시킬정책적대안마련을위해끊임없이노력할것입니다. 바쁘신중에도발표를맡아주신발제자와토론자여러분께감사드리며, 민주당은여러분의정책제안을깊이새겨듣고대책을마련해나가겠습니다. 함께해주신모든분의건강과행복을기원합니다. 고맙습니다. 4 부동산정책, 어디로가야하나
축사 민주통합당원내대표박기춘 안녕하십니까! 따뜻한햇살에꽃봉오리가활짝피는 4월입니다. 오늘박수현의원님의 부동산정책, 어디로가야하나? 토론회개최를진심으로축하드립니다. 박수현의원님께서는서민의주거불편문제해결과주거복지향상을위한임대주택사업이제역할을다하도록 임대주택법 을대표발의하시고, 민주통합당부동산정책을총괄하는정책위원회부의장과부동산TF팀간사에선임되시는등초선답지않은왕성한활동을하고계십니다. 4월 1일박근혜정부의부동산종합대책발표에대해민주통합당의다각적인대응방안이모색되고있는상황에서박수현의원님에대한기대가매우큽니다. 부동산경기침체는최근발생한상황이아니라, 이명박정부때부터장기지속되어왔습니다. 그럼에도불구하고이번대책은부동산거래침체의근본원인을외면한대책으로부동산경기부양과경제성장의계기를만들수있을지의문입니다. 이명박정부는부동산활성화대책을무려 27 차례나내놨지만, 부동산경기와경제활성화에아무런기여를하지못했습니다. 박근혜정부가이명박정부의실책을되풀이해서는안될것입니다. 부동산대책은장기적인관점에서수립되어야합니다. 부동산문제는가계부채와하우스푸어, 비싼집값과전세값, 무주택서민의주거안정실현등을감안하여야하는복합적인문제이기에부동산경기부양대책만으로는해결될수없을것입니다. 이러한관점에서오늘박수현의원님의 부동산정책, 어디로가야하나? 토론회가박근혜정부부동산대책의문제점을집중점검하고, 장기적인부동산시장의안정과서민의주거복지를정착시킬수있는대안모색의장이되기를기대합니다. 오늘토론회개최를다시한번진심으로축하드리며, 박수현의원님의노고에경의를표하는바입니다. 아울러바쁘신중에도자리를빛내기위해참석해주신내외귀빈여러분께도감사의말씀드립니다. 감사합니다. 축사 5
축사 민주통합당국회의원 ( 국토교통위원회위원장 ) 주승용안녕하십니까? 국회국토교통위원회위원장주승용입니다. 부동산정책어디로가야하나? 토론회개최를진심으로축하드리며, 토론회준비에수고하신박수현의원님과관계자여러분, 귀한자리에함께해주신참석자여러분에게도감사의인사를드립니다. 아울러, 오늘발제를맡아주신세종대학교변창흠교수님, 토론을맡아주신서울연구원박은철연구위원님, 보건사회연구원이태진연구위원님, 국토연구원천현숙연구위원님, 미래국토연구소고경운소장님, 국토교통부박선호주택정책관님께감사드립니다. 박근혜정부의 4.1 부동산종합대책은기대도있지만우려가앞섭니다. 첫째, 부동산정책을경기활성화수단으로인식하고있는점, 둘째, 정책수혜자를주거취약계층이아닌주거상류층위주로설정하고있는점, 셋째, 부동산거래부진의원인을수요자측면에서분석하지않고공급측면에서해법을제시하고있는점에서정책적한계가있을것으로생각합니다. 부동산경기를건설경기활성화수단으로채택하고, 더이상남은카드가없을정도로모든동원가능한정책수단을일거에다내놓았다는점도우려가깊습니다. 서민의주거복지를위해이번정부대책에서빠진임대차계약갱신청구권보장, 전월세상한제도입, 최우선변제보증금기준의인상을위한주택임대차보호법개정, 공공임대 10% 확충등을여야간대화를통해조속히이루어내야할것입니다. 아울러, 여야간이견을보이고있는취득세와양도세한시면제의기준은강남권에만국한되는정책입니다. 지방에도혜택이돌아갈수있도록금액과면적제한에대한수정이반드시필요합니다. 집값과면적이란두가지기준을동시에적용할경우서울강남권의소형주택은혜택을받지만면적이넓으면서집값이싼수도권및지방의중대형주택은이에배제되는역차별이될수있습니다. 또한, 생애최초주택자금대출, 하우스푸어채무조정, 목돈안드는전세집주인담보대출에대해 DTI, LTV를완화하는문제도쉽게결정할수있는사안이아닙니다. 6 부동산정책, 어디로가야하나
이에민주통합당은정부의 4.1 부동산종합대책 에대응하여정책적대안을모색중에있습니다. 오늘의뜻깊은토론회가서민의주거복지와부동산시장의안정을위한각계의의견을충실하게수렴하는좋은시간이될것으로기대합니다. 다시한번토론회개최를진심으로축하드리며, 이자리에함께하신여러분의건강과행복을기원합니다. 감사합니다. 축사 7
주제발표 부동산정책, 어디로가야하나 박근혜정부의부동산정책평가와주거복지정책의제안 변창흠 ( 세종대행정학과교수, 인간도시컨센서스운영위원장 )
박근혜정부의부동산정책평가와주거복지정책의제안 변창흠 ( 세종대행정학과교수, 인간도시컨센서스운영위원장 ) 1. 부동산시장환경의변화와주거복지정책의필요성 1) 부동산시장환경의변화 신규주택에대한수요위축 - 고도성장시기를지나저성장이정상적인모습이되는저성장시대의도래로소득증가에따른새로운주택수요창출의한계 - 압축적인도시화와수도권인구집중의시기가지나간이후이므로급격한주택수요가다소위축 상품으로서의주택에대한인식전환 - 여러차례의주택가격하락을경험하면서투자재로서주택에대한매력도가약화 - 마을만들기, 코하우징, 협동조합주택, 사회적경제등상품으로서의주택이아니라공동체의구성인자로서주택에대한관심증대 경제민주화와복지국가에대한관심증대 - 경제력집중과양극화가사회적인문제로등장하면서경제민주화와복지국가정책이핵심적인국가목표로설정 - 총량적인성장과효율성위주의경제정책을넘어사회적, 경제적격차를해소하고국민의삶의질을중시하는정책요구가증대 - 주거분야는사회복지정책중에서도생존의기반과관련된핵심적인내용을구성 2) 주택정책의전환필요성 기존주택정책의특징 주제발표 _ 박근혜정부의부동산정책평가와주거복지정책의제안 11
- 경제정책으로서의주택정책 : 경기활성화, 일자리창출의수단으로주택정책활용 - 산업정책으로서의주택정책 : 건설산업육성정책을수단으로서주택정책활용 - 자가소유촉진정책중심의주택정책 : 세입자지원보다자가소유촉진정책중심 - 재산권중심의사업방식 : 재산권증식을목적으로한주택보유, 부동산거래, 재산권보유자주도의재개발사업 - 개발이익을활용한정책추진 : 정부의재정지원최소화, 공공임대보다는공공분양을중심으로하는공영개발방식의활용 - 잔여적복지정책으로서주택정책 : 급여대상자와강제철거대상자에한정된주거복지정책 기존주택정책의전환의필요성 - 주택공급의절대부족상황에서는주택공급확대가주거복지를위한가장중요한수단 - 주택공급과정에서기존주택의철거, 국민주택기금과같은한정된재원의주택건설산업지원, 주택수요창출을위한규제완화등이정당화 - 주택의절대부족시기에는주택공급확충을위해서는건설산업육성과개발촉진을통해인위적인주택수요유발정책필요 - 주택의절대부족의시기를지나주택공급과잉과미분양주택해소가주택정책의쟁점이되면서종전주택정책의전환필요 - 그동안주택공급확대를목표로설정하였던주택정책의방향과정책수단을전면재검토불가피 새로운주택정책에대한요구 - 주택공급물량이충분히확보되어있고주택가격이안정되어과거주택정책의목표가사실상달성되었음에도불구하고주거불안정은오히려심화 - 전세가격급등에따른주거불안정, 주택보유자의하우스푸어문제, 재정비구역의갈등과사업지연문제등이현안 - 임대주택에대한수요의증가는단순히주택이라는상품을구매하기보다는주거서비스를구매하는것으로정책의초점전환필요 - 주택공급과잉에도불구하고전세가격상승과세입자의안정적인거주권확보가취약하여주거복지의필요성증대 이명박정부의오류를반복하는 4.1 대책 - 주택공급과잉과높은주택가격, 인구구조의변화, 투자재로서주택의상품성부족, 해외 12 부동산정책, 어디로가야하나
경제의불확실성등이주택가격하락을낳았으나, 정부는인위적인주택수요창출정책으로주택시장의흐름전환을기대 - 이명박정부내내 18차례의부동산대책을통해거래활성화와주택가격안정화를내용으로하는주택시장정상화방안을발표하였으나이흐름을전환하는데실패 - 성과가부족하면더강한정책을요구하고, 다시효과가없으면더강한처방을요구하는악순환을반복 - 4.1 대책은이러한정책의흐름을집대성하여가장강한내용을포함함으로써기존주택정책의성격을전환 새로운주거복지정책의채택필요 - 기존의주택정책은경제정책이자도시정책, 부동산개발정책의성격을지녀왔으나사회복지에대한요구증가로복지정책의일환으로재평가필요 - 기존의주택정책의패러다임을재평가하고, 주거복지향상을위한정책의방향과정책수단을발굴해야하는것이시대적과제임 2. 총체적오류에빠진박근혜정부의부동산정책 1) 일반적인정책분석의과정과정책오류 - 일반적인정책분석과정은다음과같은단계를거침정책문제의진단 비전및목표설정 대안도출 실행정책대안선택 정책집행 정책의평가 환류과정 - 정책오류의종류 제1종오류 : 정책효과도없는데정책효과가있는것으로잘못알고선택함으로써발생하는오류 제2종오류 : 정책효과가있는데정책효과가없는것으로잘못알고선택하지않아서생기는오류 제3종오류 : 정책문제진단이잘못되어서잘못된정책목표를설정하여생기는오류로메타오류라불림 - 정책오류의크기 : 제3종 > 제1종오류 > 제2종오류 주제발표 _ 박근혜정부의부동산정책평가와주거복지정책의제안 13
2) 4.1 부동산대책에대한정책분석단계별오류의평가 부동산정책문제의진단이잘못되었다. - 4.1. 대책은 ' 서민주거안정을위한주택시장정상화종합대책 ' 으로명명하고있어서현재의주택시장이비정상이라는전제에서출발하고있음 - 현주택시장이비정상적이라고평가한내용은다음과같음 08년이후주택시장은침체국면이지속되고있고, 이로인해주택거래가위축되고주택구입수요가전세수요로전환되면서전세시장불안도지속되고있는상황 주택시장침체는민간소비회복을지연시키고금융시장의안정성에도악영향을미침 - 정부스스로주택가격상승기에도입된수요억제 -공급확대정책기조가시장위축기에지속됨에따라수급불균형으로인한시장침체가가속되고있다고평가하고공급물량조절정책을발표하면서도, 과거의공급과잉을초래한정책시스템에대한반성이없음 1 주택가격은폭락한것인가? 앞으로폭락할것인가? - 토지가격변동 ( 온나라통계포털 http://www.onnara.go.kr) 전국의지가는 1990년대중반이후 IMF 금융위기 (1998), 미국금융위기 (2008) 기간을제외하고매년상승 토지가격이하락하지않는한주택가격의폭락은나타나기어려움 - 아파트실거래가지수 ( 온나라통계포털 http://www.onnara.go.kr) 아파트실거래가지수는 2006.1.1 기준으로 2012.12에 138.4를기록 (2011.10. 143.7이최고 ) 수도권 127.1 서울 123.6 2 주택거래는동결되었나? 너무과소한가? - 2006년에예외적으로과도한부동산거래가있은후부동산거래가전반적으로감소 연도별주택거래현황 ( 온나라통계포털 http://www.onnara.go.kr) 1,494,935(2006) -> 1,148,574(2007) -> 1,037,229(2010) -> 1,004,006(2012) 거래의감소는부동산관련산업의위축을초래하지만, 장기거주를통한정주성확보와거주의안정성측면에서는긍정적인요소를포함 - 2013년 1,2월의거래동결은취득세감면여부의불확실성으로인한일시적인현상에불과 14 부동산정책, 어디로가야하나
3 주거의안정성이보장되고있는가? - 전국적으로높은주택보급률에도불구하고자가주택점유율과자가주택보유율은낮은수준을유지하여서울시의경우전체가구의약60% 가세입자가구로구성 서울의자가주택점유율 41.1%, 자가주택보유율 51.3% - 2010 주거실태조사보고에따르면임차가구의평균거주기간은 3.7년에불과하고, 41.28% 가 2년이내, 56.66% 가 3년이내에다른주거로이사 - 전세가격은 2009년 3월이후지속적으로상승하고있을뿐만아니라월세화가급격히진행되어세입자의주거불안정이더욱심해지고있음 4 총량이아니라맞춤형주택이부족하다 - 주택보급률은 114.2(2011), 신주택보급률기준으로도 102.3 에이르러주택재고부족문제는사실상해소 서울의경우주택보급률 98.4(2011), 신주택보급률기준으로는 97.1% 이지만, 서울에서특히물량이많은주택으로간주되지않는오피스텔, 주거용건축물등을포함시주택보급률은 100% 를상회 - 그러나급격한재정비사업과중대형아파트위주의신규주택공급으로방2, 방3의저렴한주택이급격하게감소해왔음. 이유형의주택재고량부족은중소형아파트중심의전세가격급등문제를유발하고있음 출처 : 도시표준통계연구소 (2013). 미공개자료. 주제발표 _ 박근혜정부의부동산정책평가와주거복지정책의제안 15
- 이와는대조적으로호당가구원수가급격하게줄어들고있음에도불구하고, 방5, 방6개를갖춘주택은급격하게늘어주택수요와무관한주택공급이이루어지고있음을알수있음. 오늘날미분양주택이주로중대형을중심으로이루어지고있는것도이러한주택수요와무관한주택공급이나타난결과로평가됨 출처 : 도시표준통계연구소 (2013). 미공개자료. 부동산정책의목표가잘못설정되었다. - 문제진단이잘못되었기때문에부동산정책의목표설정도잘못될수밖에없음 - 주택시장의정상화 를목표로설정하고있으나, 정상화의모습이무엇인지가명확하지않음 - 부동산가격상승이목표인지, 어느정도의상승을목표로설정하고있는지? 부동산거래량활성화가성공의지표가될수있는지가불명확함 - 주택시장환경의근본적인변화에맞추어주거안정을위한주택정책패러다임은전환하기위한목표를설정하고이에부합하는정책수단을도출했어야함 기존의공급확대위주의주택정책에대한반성 새로운주택정책목표의설정 : 시장안정을넘어서서주거안정과주거의질확보, 저소득층의보호등 16 부동산정책, 어디로가야하나
부동산정책의수단이잘못선택되었다. - 공급조절, 세제, 금융, 주거복지등모든정책수단이동원되었다는점에서는종합정책이라할수있지만, 전체정책수단이단기적이고가변적인부동산시장의활성화에초점을맞추고있다는점에서한계를지님 - 개별정책수단은상호간의상충되는효과를유발함으로써장기적인정책효과를무력화시킬우려가있음 주택가격상승과저소득층의주거복지의확충간의상충 주택거래활성화와주거안정과의상충 주택구매촉진과하우스푸어정책의상충 - 장기적인관점에서부동산관련제도개편을고려하지않고단기적인시장안정화에초점을맞추어정책수단을발굴 국세와지방세의역할분담, 부동산의존형지방세시스템개편, 부동산관련세제개편이라는큰틀속에서종합부동산세와재산세, 양도소득세와취득세등의종합적인정비방향을설정하고이에맞추어취득세감면과양도소득세중과배제등의정책이채택되어야함 정책의효과가과연바람직한것인가? 1 주택가격이상승하는것이바람직한가? - 08년이후의수도권매매시장의침체를문제로인식하고있기때문에정책을통해기대하는효과는주택가격의상승일수밖에없음 - 주택가격의급락상황이아닐뿐만아니라수도권의주택가격이여전히부담가능액에비해높은수준으로주택가격상승이라는정책효과가나타나더라도바람직하지않을수있음 2 주택거래가활성화되면하우스푸어문제가해소되는가? - 거래중단으로하우스푸어가조기에탈출하는것이어렵다고판단하여 1세대 1주택보유자의기존주택매입에대해서도양도소득세감면제도를시행 - 일시적인거래활성화와가격상승을통해하우스푸어의문제가해소되더라도장기적으로주택가격을지지할수요가뒷받침되지않으면다시하락할수밖에없고, 이경우하우스푸어의주택을구입한신규구입자들이새로운하우스푸어로전환될가능성이높음 - 이명박정부기간내내주택구매수요를유발하기위해 18 차례의주택시장활성화정책을펼쳐왔으나, 정부정책을믿고주택을구입한경우새로운하우스푸어의위험에빠지고있음 이명박정부기간동안일반대출액의 2배이상에이르는주택담보대출발생 주제발표 _ 박근혜정부의부동산정책평가와주거복지정책의제안 17
3 주택구매확대가바람직한가? - 주택구매의위축과주택가격하락은높은주택가격수준과부동산가격하락에대한기대로인해자연스러운시장적응과정 - 상환능력을초과하여주택을구입하게되면주택가격의하락시에가계파산의위기도래 - 주택을구입하는순간부터하우스푸어가된다 4 주택가격이상승하면전세가격급등문제가해소되는가?( 렌트푸어문제해소효과 ) - 주택가격이상승하면주택매매수요가확대되면서전세수요가줄어들것이라는기대가있음 - 그러나주택가격이상승하면단기적으로전세 / 매매가격비율이낮아지지만장기적으로전세가격이주택가격의일정수준으로상승하게됨. 따라서주택가격상승은전세가격급등문제를근본적으로해결해주지못하며, 결과적으로세입자의주택구입가능성을떨어뜨리고전월세부담을증가시킴 3) 4.1 대책의핵심적인문제 주택정책의방향에대한상위계획수립없이임기응변적인주택정책을발표 - 주택정책은사회경제적인여건에따라수시로변화하는부동산시장에맞추는것이아니라주택정책에대한장기적인비전과목표, 프로그램에따라정책수단이채택되어야함 - 그런데주택법에서주택정책의기본목표및기본방향에관한사항을포함한주택정책의핵심적인내용을포함하여수립하도록의무화하고있는주택종합계획도수립하지않은채주택정책을발표하고있음 - 주택종합계획은 2003년에수립된주택종합계획 (2003-2012) 과 2008년에수립된주택종합계획수정계획이있으나, 수정계획은공개되지않고있으며, 2013년이후의주택종합계획은부재한상태임. 이는현행주택법을위반한것으로국토교통부의직무유기에해당함 주택법관련규정제7조 ( 주택종합계획의수립 ) 1 국토교통부장관은국민의주거안정과주거수준의향상을도모하기위하여다음각호의사항이포함된주택종합계획을수립 시행하여야한다. 2 주택종합계획은연도별계획과 10년단위의계획으로구분하며, 연도별계획은 10년단위의계획을토대로해당연도 2월말까지수립하여야한다. 18 부동산정책, 어디로가야하나
생애최초주택구입촉진정책과하우스푸어대책간의모순 o 하우스푸어는일반적으로대출을통해주택을구입했지만, 원리금상환으로정상적인소비생활을하기힘든가구를의미 o 하우스푸어의정의는연구자나기관마다상이 - 현대경제연구원 (2011): 주택담보대출원리금상환액이소득의 40% 이상, 108만가구 - KB 연구소 : 생활소득 ( 가구별월평균소득에서최저생계비뺀것 ) 가운데원리금상환분이 30% 이상이면서자산대비부채비율이 100% 를넘기는가구 전체주택담보대출자의 16.2%. 억원이상주택을담보로대출받은사람들의 22.3% 1억5000 만원미만의저가주택담보대출자의경우 13.2% - 일반적으로채무상환능력은유량 (flow) 측면에서채무상환비율 ( 원리금상환액 / 가처분소득 ), 저량측면에서는연가처분소득대비금융대출잔액, 저축액대비금융대출잔액, 총자산대비총부채등이사용됨 ( 현대경제연구원, 2013) o 4.1 부동산대책에서 DTI 규제 ( 현행 50%) 를완화하여은행의자율에맡기게되면이규정을적용받아주택을구입하는순간부터하우스푸어로전락 보금자리주택축소와행복주택공급확대간의모순 o 보금자리주택의신규지정을취소하고기존계획물량을축소하기로하면서도철도지상부등에건설하는행복주택은시범사업으로 1만호를건설할예정 o 이미지정된보금자리주택을공공임대주택으로건설하는것이효과적이고비용이적게드는지, 아니면철도지상등을활용하여행복주택을건설하는것이저렴하고직주근접의효과를기대할수있는지에대해검토가필요함 복지재정확충을위한적자재종과부동산세금감면의모순 o 복지지출확대에따라추가로소요되는재원확충을위해적자재정불가피 o 부동산시장활성화를위한양도소득세감면, 취득세감면조치로결국국민의부담증가 주택리모델링의수직증축 o 15년이상경과된아파트는주로 1기신도시로분당, 일산등신도시주택가격하락에대응하기위한정책 o 2기신도시에비해밀도가높아수직증축리모델링시행시영구음영으로주거의질이악화될수있고, 계획도시로서의취지가근본적으로훼손 o 오히려세대분리형리모델링의한계를확대하는방향으로전환필요. 현재의전체연면적과 주제발표 _ 박근혜정부의부동산정책평가와주거복지정책의제안 19
세대수의 1/3 범위내로한정 중요한정책수단은빠졌다 o 세입자의주거안정을제고할수있는제도로그동안거론되었던임대차등록제, 임대차계약갱신청구권, 전월세인상률상한제등에대해서는언급부재 o 아파트중심의리모델링사업에대한수직증축등의규제완화대책만포함되어있는반면, 단독, 다가구의집수리와리모델링에대해서는제도적장치마련부재 o 정비사업에대해서는일부의규제완화를제외하고는정부의재정지원방안, 뉴타운출구방안, 대안적사업방식에대한검토등이거론되지않았음 o 주택환경이변화했다는사실은인정하여주택공급조절방안을발표했지만, 새로운환경에맞는주거복지정책의틀을마련하지못한채제한적인범위에서주거복지대책을발표 ( 공공주택공급조절과맞춤형주거비지원등 ) 3. 주거복지정책의구성과내용 1) 복지국가정책으로서주거복지정책의의미 o 자본주의초기이후부터도시문제를해결하는과정에서주택문제에대한국가의개입시작 o 주택은인간의가장기본적인복지요소중의하나이자중요한사회적서비스의하나로간주 - W. Beveridge: 사회악을제거하고인간다운삶을보장하기위해서는수립되어야하는사회정책의세부정책으로사회보장, 의료보장, 교육보장, 주택보장, 그리고고용보장을열거 - 주택은사회복지분야중에서초기에거대한자본이소요될뿐만아니라관리운영에도지속적인비용의투입이필요한특성을보유 - 공공임대주택을공급하는주거복지서비스는소수의수혜자에게만혜택이집중되기때문에당위성확보에어려움 < 표 1> 복지국가의네가지기둥의비교 구분 현금이전 종사자임금 자본집약도 사회보장 높음낮음낮음 교육 낮음높음낮음 의료 낮음높음보통 주택 낮음낮음높음 자료 : Kemeny(2001: 55). 남원석 (2011: 49) 20 부동산정책, 어디로가야하나
o 최근신자유주의추세에따라각국에서는주거서비스를상품화하고개별화하는정책을추진한결과주택공급과잉과주택가격급등을초래 - 세계경제위기이후급격한자가주택촉진정책을채택했던국가들에서주택부문의위기가경제전체의위기와사회적인문제를유발 o 우리나라에서도주택문제를사회정책이나사회복지정책의하나로인식하지못한채경제정책의한부분으로다루어져왔을뿐만아니라주로주택건설과공급, 투기억제방안, 주택가격안정화등에치중 - 그동안우리나라의주택정책에서핵심적인목표는주택공급부족문제를해소하고주택시장을안정화시키는것 - 복지정책의일환으로주거복지는제한적인대상과수단을활용 2) 유형구분이애매한우리나라주택정책모형과공공의역할 공공부문이적극적인역할을담당하는자유주의모형 o 주택의공급과관리에서시장과공공부문의역할에대해서는복지국가의모델을수정하여활용 - Bourne(1981) 은주택정책의유형을자유주의, 국가개입형, 사민주의형, 권위주의형로, Balchin(1996) 도자유주의모형, 조합주의모형, 사민주의모형으로유형화 o 우리나라에서는복지국가모델로는자유주의모형에가깝지만, 실제주택정책과정에서는공공부문의적극적인역할을수행 - 우리나라주택정책은최소한의주거수준보장을정책목표로설정하지않고있으며이를제도적으로지원하는장치가부족하며주택의탈상품화를지향하지않는다는점에서는다른사민주의국가와는다른특성을지니고있음 - 더구나공공부문이생산하는주택은대부분이분양주택이고, 특히나대량으로생산이나매매가용이한아파트를주로공급하기때문에주택의상품화를더욱촉진하고있음 복지국가관점에서본기존주택정책의평가 o 우리나라의주택정책은국가나국가공기업이중심이된공공부문이주택정책에서주도적인역할을해왔으나, 주택정책의목표와방향은주택공급확대를통한주택시장안정에초점 o 공공부문의주택공급은공공분양주택위주로설계 o 세입자주거안정을위한제도적장치는사실상부재 : 주택임대차보호법상의세입자보호장치가매우취약 o 도시재정비사업도물리적환경개선과주택공급확대에초점 주제발표 _ 박근혜정부의부동산정책평가와주거복지정책의제안 21
3) 주거복지수단별사회복지특성 (1) 자가주택촉진과사회복지 o 자가주택촉진정책의확대배경 ( 남원석, 2009) - 중산층확보를통해정치적인지지기반을확보하려는이데올로기적필요성 - 복지국가체제가붕괴되면서공공임대주택확보와같은주거복지정책을위한재원확보에어려움 - 지속적인주택가격상승때문에대중들은자가소유에대한높은선호도 - 금융기관들도경쟁적으로다양한대출상품을개발 o 자가주택보유와주거복지 - 주택가격의상승을통해가구의자산축적을지원함으로써저소득가구들의계층상승을유도하는효과를기대 - 미래의복지소요를부동산자산에기반하여확충하는자산기반복지 o 자가주택보유촉진을통한주거복지정책의한계 - 다른복지를위한재원마련에대해보수적인입장을견지 - 자가소유주택에대한고율의세금부과에반대, 복지에반대입장가능 - 자산가격하락시가계의위기르초래가능 - 자가주택보유정책이성공하는경우주택가격이높아져자산격차확대, 저소득층의주택구입가능성축소의문제유발 (2) 공공임대확충과사회복지 o 가장값비싼주거복지수단 - 공공임대주택의확충은서비스수혜자에비해많은복지비용이소요되는정책수단일뿐만아니라소수의수혜자에게수십년간혜택이집중 - 막대한재정부담때문에충분한재고확보에어려움이있는반면, 주거수준이가장열악한저소득층은임대료를부담하기힘들어입주불가. 그결과공공임대주택의입주자는주로 3,4분위계층에집중 ( 서울특별시, 2011). o 공공임대주택공급을통한민간임대주택관리는불가능 - Kemeny(1995) 는공공임대주택의역할에대해단일임대시장과이중임대시장이란두가지 22 부동산정책, 어디로가야하나
모델을제시 - 우리나라는공공임대주택을통해민간임대주택과경쟁하고임대료를관리하는것이불가능한상황 - 민간임대주택자체를관리하고유도하는정책이필요. 준공공임대주택모델이적실 (3) 주거비보조제도와사회복지 o 주거비보조제도는비용효율적인주거복지수단 - 공공임대주택의과도한비용과입지선정의어려움극복가능 - 수요자가스스로주택의질이나입지를선택할수있는재량을부여 - 공급위주의정책에서수요자위주의정책으로전환을의미 o 주거비보조제도적용의한계 - 주거비지출에대한정보파악의어려움 - 지출된주거비가주거복지에직접지출되도록관리하는것이필요 - 주거비지원으로인해임대료가인상되어임대인에게혜택귀결가능성 - 예산의한계때문에장기간의대기와지원대상과지원금액이가변적 (4) 주택개량과사회복지 o 주택개량보다는철거재정비중심 - 우리나라에서기존주택재고에대한관심은주택의관리나개량보다는재정비에초점 - 과도한철거재정비사업은주택가격상승이나원주민재정착률부족등의부작용을유발하면서사업추진이중단되거나지연 - 기존주택의관리와질개선에대한관심증대 o 부처별로분산된주택개량지원사업 - 2002년국민기초생활보장법에근거하여주거현물급여의일환으로집수리서비스를직접제공하는주택개량사업이도입 - 농림수산식품부의농어촌주택개량지원사업, 국토해양부의주거현물급여집수리사업및사회취약계층주택개보수사업, 농림수산식품부의농어촌주택개량지원사업등이난립 - 최근저소득층의주거지에서에너지비용이과다하게소요되는문제점을극복하기위하여에너지절감형주거지개선사업이환경복지사업으로등장 주제발표 _ 박근혜정부의부동산정책평가와주거복지정책의제안 23
(5) 응급주택과사회복지 o 주거최약자에대한지원 - 홈리스 (the homeless) 는무주거로인한주거불안이가장극단적인형태로나타나는주거빈곤자로응급형임시거처제공필요 - 자활의집, 쪽방상담소, 주거복지센터, 희망둥지사업등을통해안정적인주거공간확보지원 o 홈리스를위한장기적지원 - 단신계층용매입임대주택외에도독신가구의특성에맞는공공원룸텔이나다중주택의건설과공급필요 - 거주공간지원외에상담과일자리병행필요 (6) 민간임대주택관리 o 기존주택의관리체계보완 - 단독주택집수리지원센터 - 공동주택의공공관리와컨설팅, 공동체활성화지원확대 o 민간임대주택에대한규제와인센티브를통한세입자주거안정보장 - 임대차등록을의무화하되각종지원인센티브를제공 - 집수리비용을지원하되임대료를규제하는협약방식도입 4. 주거복지정책의비전과목표설정 1) 주택정책의목표와방향 기존주택패러다임의한계 - 주택공급확대에초점을맞추었던주택정책은수명을다했다고보아야함 - 주택공급확대를통해주택시장을안정시키고필터링효과를통해주거수준의단계적상향이동을기대했던가설은사실상실패 - 주택의공급확대에도불구하고시장에서충분한주거서비스를구매할수없는계층을위한안정적주거서비스제공이가장중요한정책방향이되어야함 24 부동산정책, 어디로가야하나
주택정책의방향과관련된선행논의 - 김수현 (2012): 능력에맞는주택을다양한방식 ( 자가, 민간임대, 공공임대 ) 으로, 필요한지역에마련할수있도록, 부동산가격을하향안정화시키고주거안전망을확보와부동산시장투명화와안정적시장규범정착을주장 주택정책의목표단계 : safety quality(decency) affordability - 변창흠 (2012): 주택정책의초점은주택가격이아니라거주환경의질개선, 상품으로서의주택이아니라거주공간으로서의주택중시로전환하여야 o 4대주택정책의목표로 1 주택가격안정과부담가능한주택 (affordable housing), 2 주거안정과삶의질제고, 3 도시의쾌적성과맞춤형미래주택건설, 4 공동체중심의도시공간개발과주택사업추진을주장 주택정책의 2 가지길 - 시장주도형 : 자가주택촉진정책과민간임대주택활성화정책을추진 - 공공관리형 : 공공임대주택확보정책과민간임대주택에대한사회적관리정책을추진 주제발표 _ 박근혜정부의부동산정책평가와주거복지정책의제안 25
2) 주거복지를위한주택정책의지표설정 (1) 기존의주택정책지표검토 주택종합계획 (2003~2012) - 주택종합계획에서는주택정책의지표로양적인측면에서주택보급률과인구 1천인당주택수, 질적인측면에서 1인당주거면적과최저주거기준미달가구수, 시장지표로소득대비주택가격수준 (PIR) 과소득대비임차료수준 (RIR) 등을제시 - 주거복지와직접관련이있는지표는최저주거기준미달가구수가유일 제4차국토종합계획수정계획 (2011~2020) - 국토종합계획에서제시하고있는 2020 년국토지표중주거부문은유일하게 1인당주거면적으로 2005년 22.8m2에서 2020 년 30.0m2로설정 - 주택부문에대한계획에서제시하고있는주요지표 주택공급지표 : 2009~2018년간보금자리주택150만호 ( 분양주택70만호, 임대주택80 만호 ) 공급 임대주택은국민임대주택 40만호, 영구임대주택 10만호, 장기전세주택 10만호, 10년임대주택등 20만호를공급 장기공공임대주택재고를 2020 년까지 12%(2009년기준4.8%) 수준으로확대 주택바우처제도등다양한주거복지프로그램도입추진 노령자, 장애인, 외국인노동자등특수계층의주거환경을제고 고령자전용주택의공급확대, 농촌주택개보수지원등 노인, 장애인, 외국인등다양한사회구성원의주거질향상을도모 최저주거기준을상향조정하고, 최저주거기준미달가구의상향이동지원 정부와시장우선주의자 공급만능주의자들의정책지표 < 표 7> 주택정책에관한기존의정책목표와지표 주택의수와면적 지표지표의의미측정방법측정치 주택보급률 가구수대비주택의재고정도 ( 주택수 ( 소유기준 )/ 보통가구수 ) x 100 114.2(2011) 수정주택보급률 가구수대비거처의재고정도 ( 주택수 ( 거처기준 )/ 일반가구수 ) x 100 102.3(2011) 1인당주거면적 개인의주거소비면적 ( 가구전용면적 / 가구원수 ) 23.9(2010) 인구천인당주택수 인구당주택의재고정도 ( 주택수 ( 소유기준 )/ 인구수 ) x 1,000 363.8(2010) 26 부동산정책, 어디로가야하나
노후주택의정비 지표지표의의미측정방법측정치 재정비사업의지정 재정비사업의추진현황 재정비사업의추진실적 정비구역지정수와면적 정비구역중추진위구성, 조합설립, 사업승인, 관리처분계획승인, 준공실적 정비사업추진후정비면적, 준공주택호수 정비구역수, 정비구역면적, 건립예정주택호수 각단계별추진현황과비율 각단계별추진실적 (2) 주거복지의실천을위한새로운주택정책지표제안 주거안정성기준지표 < 표 8> 주거안정성기준주택정책의목표와지표 주거안정지표 주거배분형평성지표 주거비부담지표 지표지표의의미측정방법 자가주택점유율 자가주택보유율 평균거주기간 강제이주가구비율 원주민재정착률 주거안정가구비율 다주택보유주택수 다주택보유가구비율 최저주거기준미달가구비율 소득대비주택가격비율 (PIR) 소득대비임대료비율 (PIR) 자가주택거주정도 자가주택소유정도 가옥주와세입자의안정적인거주기간 타의에의한주거이동강제가구비율 재정비사업후원주민의현지거주비율 타의에의하지않고안정적으로거주할수있는가구의비율 전체주택중다주택가구보유주택수 전체가구중다주택자가구비율 주거수준열악가구의비율 ( 자가거주가구수 / 전체가구수 ) x 100 ( 주택보유가구수 / 전체가구수 ) x 100 2010 년기준 54.2 64 조사연도 - 이사연도 + 1 8.1 ( 가구중주거부담과다나강요에의해이사한가구수 )/ 세입가구수 ) x 100 ( 정비후입주가구수 )/ 정비구역거주가구수 ) x 100 [ 자가주택보유가구비율 - ( 부담초과주택담보대출가구비율 )] + 장기임대주택거주가구비율 ( 다주택가구보유주택수 / 전체주택수 ) x 100 ( 다주택가구수 / 전체가구수 ) x 100 ( 최저주거기준미달가구 / 전체가구수 ) x 100 10.4 주택의구입능력수준주택가격 / 연소득 9.4 임차가구의주거비부담능력 연간임대료 / 연소득 17.3 소득대비주거비지출비율주거비부담의과도정도 ( 월주거비지출 / 월소득 ) x 100 변화 소득대비주택융자금상환부담액비율 주택융자상환액의과도정도 DTI = 월주택융자금상환액 / 월소득 ) x 100 주제발표 _ 박근혜정부의부동산정책평가와주거복지정책의제안 27
주거수준지표 지표지표의의미측정방법 3인이상단칸방거주가구비율 2인이상가구의단칸방거주비율 거주의과밀정도 거주의밀도 (3 인이상단칸방거주가구수 / 3 인이상가구수 ) x 100 (2 인이상가구중단칸방거주가구수 /2 인이상가수 ) x 100 2010 년기준 주거만족도주택에대한만족도주거만족도지표 2.96 2.9 변화 맞춤형주거복지정책을통한저소득층의주거안정성보장 - 전체가구의 40% 가넘는세입자가구는임대료인상의불안과장기거주의권리부재때문에항상주거불안정상황. 세입자의안정적인주거를보장하기위해서는공공임대주택의재고를확충해야할뿐만아니라세입자가구들의임대료의안정성과거주의영속성을보장할수있는지원대책이필요 - 그동안주택정책에서는주택의총량적인공급확대에정책의우선순위를두고주택보급률이나 1인당주택면적, 인구 1,000인당주택수등을핵심적인주택정책의지표로활용해왔으나주택공급이확대되고주택보급률이높아져각종지표가개선되더라도주거안정은자동적으로보장되지는못함 - 전체가구중자가주택을보유 ( 점유 ) 하고있거나공공부문이안정적인주거를보장하는임대주택에거주하는가구의비율을높이는것이정책의최우선목표가되어야하며, 이를측정하는지표가개발되어야함 - 전체가구중안정적인주거가보장되는주택에거주하는가구의비율을 주거안정확보가구비율 로본다면, 이가구의비율은아래와같이도출가능 주거안정가구비율지표 = [ 자가주택보유가구 + 장기임대주택거주가구 ( 공공임대주택거주가구 + 민간임대주택중장기거주가제도적으로보장된가구 ) + 주거급여가제공되는가구 - 부담초과주택담보대출가구 ] / 전체가구수 - 2010년을기준으로자가주택보유가구는 60%, 공공의장기임대주택거주가구는 4% 이며, 부담능력을초과하여담보대출을받은가구는전체가구의약 10% 에이를것으로추정되어주거안정가구비율은 60% 수준에불과한것으로평가 o 장기적으로주거안정가구의비율을 80% 이상으로설정 - 이를위해서는자가주택보유가구를늘리고, 장기임대주택을확충 - 이와함께부담능력을초과하여주택담보대출을받은가구의비중을줄이거나민간임대주택거주세입자의안정적인주거를보장하기위한제도를마련해야함 28 부동산정책, 어디로가야하나
예사 : 복지국가소사이어티 - 한국도시연구소의주택정책지표 < 표 2> 연도별유형별공공임대주택의확보목표 2010 2014 2018 2028 공공임대주택거주가구비율목표 4% 7% 10% 15% 전체가구수 ( 천명 )* 17,574 17,855 18,136 18,839 필요공공임대주택재고량 ( 천호 ) 1,103 ** 1,250 1,814 2,826 공급호수 ( 연간, 천호 ) 115 115 115 90 건설형 70 50 30 30 매입형 30 50 70 50 다가구주택매입 10 10 10 5 전세임대 5 5 5 5 * 5 년간평균 2% 증가 ( 연간 0.4% 증가예정 ) ** 2010 년공공임대주택재고량은착공기준임 < 표 3> 주요주거복지정책의실행연도 정책수단 착수시기 목표연도 목표치 계약갱신청구권 2012 2012 전체임대주택 계약임대주택 2012 2018 전체민간임대의 20%. 전체가구의 5% 공공임대주택확충 - 2028 전체가구의 15% 임대주택등록제 2013 2015 전체임대주택 주택바우처사업 2014 2018 전체가구의 5% 이상 5. 주거복지실현을위한정책과제 1) 주거복지정책실현을위한제도적기반마련 (1) 주거복지기본법제정 - 현행주택법은주택건설촉진법에기반하여주택의건설과공급에초점이맞추어져주택공급부족문제가해소된시점에적실성이부족 - 주거복지에대한기본적인이념과중장기계획, 실행방안을담은법률조항의필요성이있음. 현재국회에발의된주거복지기본법의주요내용 ( 이미경의원대표발의 ) 에는다음의사항이포함되어있음 국민주거안정원칙과이에대한국가와지자체의의무 차별대우의금지 주제발표 _ 박근혜정부의부동산정책평가와주거복지정책의제안 29
최저주거기준의설정 주거복지실태조사, 주거복지종합계획수립 주거복지사회보장수급권규정 주거복지전달체계의구축 임대주택의신청, 주택임차보증금의지원, 주택개량지원 주거복지정책심의위원회 - 그러나이법률을주거복지기본법제정의형태로해야할지, 아니면현행주택법을개정해야할지에대해서는논의가필요함 주거복지기본법이제정되더라도주택법은존속할수없으므로, 주택법내용중주거복지와관련된조항을이동필요 주거복지기본법이여전히국토교통부장관을위원장으로하는주거복지정책위원회를구성하도록규정하고있어서주거복지체계에대한근본적인전환에이르지못함 (2) 주거복지계획의수립 - 주거복지기본법혹은주택법에근거해주거복지계획을매 10년마다수립. 현재건설위주로작성된주택종합계획을주거복지를주된내용으로전면개편필요 - 본계획에서는중장기적으로추진되어야할주거복지정책의목표, 방향, 세부과제, 추진방안, 주체별역할, 재정확보방안등 - 주거안정성과주거약자에대한보호를주된내용으로주거복지에대한장기적인계획을수립필요 2) 소득계층별주거복지대책종합구상수립필요 중산층을위한주거복지정책 - 주택구입에초점을맞춘정책의한계극복 - 저렴주택모델개발및보급, 매입지원 공공자가주택 지분형주택 - 기존주택의리모델링 계약임대주택, 준공공임대 - 하우스푸어대책 30 부동산정책, 어디로가야하나
저소득층을위한주거복지정책 - 공공임대주택의충분한물량확보 - 재정비사업에대한지원 - 리모델링지원 : 게약임대주택, 준공공임대주택 - 소형주택공급의무화비율확대 - 재개발임대주택비율확대 ( 재정지원확대전제 ) - 협동조합주택 ( 준공공임대 ) 보급확대 특수계층을위한주거복지정책 - 노령자, 장애인, 실업자, 노숙자등의주거약자를위한대책 - 매입임대 ( 다가구, 쪽방, 고시원등 ) - 공공원룸 - 공공그룹홈혹은공공숙박소, 임시피난처등 3) 세입자의주거안정을위한주거복지정책 임대차등록제 - 임대인은주거주주택을제외한임대용주택에대해의무적으로임대주택으로등록을의무화함. - 등록내용은임대차계약당사자, 계약일자, 입주일자, 계약기간, 계약금액과보증금, 월임대료등이며등록내용은자치단체의임대주택관리자료로활용됨 - 임대인의저항을막기위해임대주택으로등록한경우에는재산세, 양도소득세감면혜택을부여하는방안을적극적으로검토하고, 임대소득에대해서는도시가계소득의일정수준 ( 예 : 60%) 이하에대해서는비과세 - 장기임대계약과임대료인상율을일정수준이하로제한하도록협약을체결하는경우에는재산세와양도소득세, 임대소득세의감면범위를추가로적용 - 임대차등록제는장기적으로임대료공시제도및공정임대료제도의기반이될뿐만아니라임대정보축적으로자치단체나중앙정부의주택정책에정보로활용될수있음 계약갱신청구권보장과임대료인상률상한제 - 1 회에한해계약갱신청구권을부여하되, 계약기간전체에대해임대료인상률상한제를 적용하도록함 주제발표 _ 박근혜정부의부동산정책평가와주거복지정책의제안 31
- 장기임대차계약은임차인도선호하지않기때문에 1회에한해임대계약갱신청구권부여가합리적임 - 전임대기간동안인상률상한제적용시반발이심할우려가있으므로계약갱신청구권을통해확보된 4년간제한적으로적용 전세금보증지원센터설치 - 전세금의안정적인반환을보장받고계약기간불일치로인한불편해소를위해자치단체에설치하는전세금보증과지원, 상담센터 - 전세금보증지원센터에서는가옥주의월세화요구와세입자의전세요구를중도에서조정하고세입자가낮은월세전환율로월세를납부하도록지원하는기능을담당필요 임대료분쟁조정위원회설치 - 지자체별로임대료분쟁발생시법원의판단을구하지않고사전에협의조정하도록유도하기위하여설치 - 장기적으로는지역별공정임대료를조사하여공고하며, 과도한임대료인상에대해조정권고하는기능까지수행필요 월세전환율의조정 - 급격한월세화진행에따라전세를월세로전환하는경우전환율을시장금리수준에맞추어조정하도록규정필요 임대시장에서는연8-12% 까지높은전환율적용중 4) 저소득층집수리와리모델링지원을통한주거환경개선 집수리지원의확대 - 저소득층의노후불량주택개보수지원예산을확대하여현재와같이사회적비용이많이드는철거형재정비사업에대한수요를줄이고개별주택별로개량을유도 - 정비사업해제지역을중심으로주거수준향상을위한지원확대 집수리지원사업의연계 - 각부처별로추진중인집수리사업을지자체가주도하여종합적으로추진할수있도록예산과기능을분권화필요 - 개별사업의시너지효과를위해통합지원필요 32 부동산정책, 어디로가야하나
5) 다양한공공임대주택건설및관리 저소득층공공임대주택임대료의소득수준별차등화 - 공공임대주택에거주하는입주자들의소득수준을고려하여임대료를차등화하되, 5분위이상의소득자에게는임대료를상향조정하되계속거주할수있도록함으로써공동체를유지하고주거의다양성을확보함 임대주택관리기능확대 - 임차인대표자회의의관리비산정및업체선정에참여 - 임차인대표자회의를위한공간을확보하고, 공동사업을위한지원확대 - 공동체활성화를위한프로그램을개발, 지원 - 공공임대주택의수선유지를전담하는사회적기업을임차인중심으로설립하여일자리창출과자립을지원 6) 재정비사업출구와관리 도시재생법제정 도시재생지원을위한재정투자확대 전국차원, 시도차원에서도시재생전담기구의설치 뉴타운출구를위한중앙정부의지원확대 대안적재정비사업모델개발을위한지원확대 안정적인재생사업추진을위한도시재생기구의설치 6. 주거복지를위한재정과조직 1) 주거복지를위한재정확보 중앙정부의예산배분의적정성확보 - 2012년국가재정지출 325.4 조원에서보건 복지 노동분야에배정되는예산은 92.6 조원 ( 전체재정지출대비 28.5%) 으로가장높은비중을차지하고있으며 92.6 조원중약 19조가주택부문, 즉주거복지와직접적으로관련있는재정임 - 그러나주택기금에 18조 7,555억원, 국토해양부일반회계 ( 주택부문 ) 에 2,508 억원으로주택기금에과도하게편중 주제발표 _ 박근혜정부의부동산정책평가와주거복지정책의제안 33
- 국토교통부주택부문의예산 ( 일반회계 ) 을증액시켜재정비촉진사업, 노후공공임대주택시설개선이나사회취약계층주택개 보수사업이원활히이루어질수있도록충분한재정확보와배분이시급 - 특히사업성중심으로추진되는현재정비사업에서소외된지방도시의재생사업을지원할수있도록획기적인재정을지원하고, 이를전담할수있도록조직을설립필요 ( 가칭재정비사업추진본부 ) 국민주택기금활용가능성 - 주택기금은자체재원및외부차입 ( 정부내부수입포함 ) 으로조달하고있으며, 대출원리금회수액은전액재적립하여국민주택기금대출로재운용 - 국민주택기금을분양주택이나공공임대주택등에치중할것이아니라재정비사업이나리모델링사업지원으로확대하여야함 국민연금활용가능성 - 국민연금은이미 2012년 6월현재대체투자에 27조 9,516 억원을투자하고있으며, 이중 SOC사업에 9조이상을투자중 - 사회공헌적측면에서는투자로인해조성된공공임대주택및복지시설의건설로사회의균형발전에도모하며사회양극화를극복할수있을뿐만아니라, 출산율제고, 사각지대해소 ( 가입자에게국민연금임대주택제공 ) 로재정기반을마련함과동시에국민연금제도의본연의목적인국민의생활안정과복지증진을도모할수있을것이므로공공임대주택투자필요 2) 주거복지를위한조직 주거복지기능의지방화 - 과거대량택지개발과주택건설이필요한시점에는중앙정부에의한계획수립, 재정지원, 토지공사나주택공사와같은기관의사업추진이불가피 - 주택공급중심이아니라주거복지기능이중심이되면서주거복지기능의지방화가필요 - 지방자치단체가주거와관련된기능을수행할수있는인력과조직, 재원을부여 지방자치단체차원에서주거복지전달체계를효과적으로구축가능 주거복지청을건설하여국토부와분리하여보건복지부를중심으로추진하는방안은주거기능을분리시키기때문에한계가있음 34 부동산정책, 어디로가야하나
재정비사업추진본부설치 - 재정비사업에대한국가예산지원전제 - 지방도시재정비사업지원 개발공사의재정비사업지원 - 그동안택지개발과주택건설에치중했던 LH, SH, 경기공사등의개발공사는공공임대주택건설과재생사업전담기구로재편필요 - 공공임대주택건설을위해서는국공유지의확보와관리기능을동시에수행필요 주제발표 _ 박근혜정부의부동산정책평가와주거복지정책의제안 35
주제토론 1 부동산 정책, 어디로가야하나 박근혜정부의주택시장정상화대책과주거복지 박은철 ( 서울연구원도시공간연구실연구위원 )
박근혜정부의주택시장정상화대책과주거복지 박은철 ( 서울연구원도시공간연구실연구위원 ) 1. 들어가며 발제문의많은부분에대해동의하는편임. 하지만논란의여지가있는내용도있다고생각되며, 향후사회적합의가필요함. 지난 4월 1일에발표된 주택시장정상화대책 과더불어생각하는바를밝히자면, 다음과같음. 2. 주택시장정상화대책의문제점과개선방향 1) 주택시장정상화방안 주택시장정상화의개념모호 주택거래의증가 : 선진국에비해높은인구이동률을감안할때설득력이떨어짐. 주택가격의안정 : 2008년이전 2009년의높은상승률을감안하면가격거품이제거되고, 가격조정이이루어지고있는시기라고판단할수도있음. 주제토론 39
< 그림 1> 주택매매가격지수변화추이 단기적으로부동산경기를부양하는대책 단기적으로주택수요를늘릴수있을지도모르나, 장기적으로는주택시장을교란시켜가구부담이증가하는등역효과가발생할가능성이있음. 장기적으로저성장시대에대비 부합하는대책을마련하는데초점을둘필요가있음. 과거 : 고성장시대현황 현상향후 : 저성장시대 주택수요 주택수요의지속적증가 가격상승율이높은주택유형에투자 저출산 고령화의진행 주된주택수요계층의감소 1 2 인가구의증가 주택수요의추세적감소 주택수요의다양화 소형 저렴주택에대한선호 주택보급률 인구증가, 가구분화로인한낮은주택보급률 주택보급률 100% 가구증가율둔화에따른주택부족문제해소 주택공급 매매거래활성화에따라가수요까지발생 주택공급량감소에도불구하고미분양발생 다양한수요특성을고려한 맞춤형주택 의공급 주택가격 높은주택가격상승률 소득대비높은가격비율 보합세또는하락세 소득대비높은가격비율 주택가격의하향안정화 가격조정의본격화 주택정책및재고관리 주택공급에초점 자가소유의촉진 용적률, 건축규제, 사업요건완화를통한재개발 재건축사업의촉진 하우스푸어의발생 월세전환에따른가구부담의증가 재정비사업의사업성악화 주거복지에초점 사회안전망의일환으로서주택의역할강조 주택장수명화를위한계획수선 리모델링활성화 < 그림 2> 저성장시대의주택시장변화및주택정책방향 40 부동산정책, 어디로가야하나
수직증축형리모델링은유사재건축사업 수직증축형리모델링의구조안정성 ( ) 및공사비용 ( ) 등을감안할때단기적으로는평면증축형 세대증가형리모델링을장려하는것이바람직함. 장기적으로는계획수선및수선형리모델링을장려하여야사회적비용을최소화할수있음. 성능 사회요구성능 초기성능 개량 수선 대수선공사 ( 수선형리모델링 ) 개량 수선 평면증축형리모델링세대증가형리모델링 재건축사업 경과년수 < 그림 3> 생애주기별아파트재고관리의개념도 주택거래활성화를위한거래세인하 중 장기적인관점에서거래세를내리는대신에보유세를올려야공평과세가이루어지고, 취득세인하에따라발생하는지방정부의세수부족분을보전할수있으며, 부동산거래가활성화됨. 거래세 보유세 거래의동결효과 거래세 : 보유세비교 한국 : 55:45 미국 : 1:99 영국 : 17:83 일본 : 13:87 거래세 보유세 거래의활성화 2) 하우스푸어및렌트푸어지원방안 정책대상으로서하우스푸어 렌트푸어의정의및기준을명확히할필요가있음. 하우스푸어의경우다주택보유자제외 : 디레버리징을유도할필요가있음. 주제토론 41
구분하우스푸어렌트푸어 정의 기준 < 표 1> 정책대상으로서하우스푸어 렌트푸어의정의및기준 ( 안 ) 주택마련대출을통해주택을마련하였으나, 원리금상환으로가처분소득이감소하여곤궁하게생활하는가구 주택마련대출원리금상환으로인해가처분소득이 국민기초생활보장법 상의최저생계비 ( 또는주거급여제외최저생계비 ) 이하인가구 1 주택외에다른부동산 ( 주택, 건물, 토지 ) 을보유하지않은가구 상환액부담상승, 자금융통차질, 소득감소, 지출증가등의이유로원리금상환을연체한경험이있는가구 높은주택임차료및보증금마련대출의원리금상환때문에가처분소득이감소하여곤궁하게생활하는가구 주택임차료및보증금마련대출원리금상환으로인해가처분소득이 국민기초생활보장법 상의최저생계비 ( 또는주거급여제외최저생계비 ) 이하인가구 다른부동산 ( 주택, 건물, 토지 ) 을보유하지않은가구 하우스푸어보다는렌트푸어를지원하는데초점을둘필요가있음. 하우스푸어보다렌트푸어의규모가더많음. 하우스푸어 렌트푸어 구분수도권비수도권전국 가처분소득 주거급여제외최저생계비 가처분소득 최저생계비 가처분소득 주거급여제외최저생계비 가처분소득 최저생계비 < 표 2> 하우스푸어 렌트푸어의규모추정 ( 단위 : 천가구 ) 전체 185.7 133.4 319.1 연체경험 27.4 23.4 50.8 전체 235.5 181.3 416.8 연체경험 38.7 38.1 76.8 전체 1,108.4 1,278.5 2,386.9 보증금마련대출 161.4 50.8 212.2 전체 1,273.7 1,446.5 2,720.3 보증금마련대출 201.1 70.2 271.3 주 : 1) 가처분소득은경상소득에서비소비지출 ( 세금및과징금, 공적연금및사회보험료 ) 을뺀후의소득임. 2) 주택마련대출이자율은최근 6 년동안의평균대출이자율 (5.92%) 을적용함. 3) 보증금마련대출이자율은최근 2 년동안의평균대출이자율 (5.32%) 을적용함. 보증금의월세전환이율은기회비용측면에서예금이자율 (3.18%) 을적용함. 자료 : 통계청의 2012 가계금융 복지조사 원자료를이용하여분석함. 하우스푸어문제는주택가격하락때문이아니라, 주택구입시점에서무리한대출때문임. 이자부담이증가하지않음 : 가계대출가운데 95% 정도가변동금리인대출임. 42 부동산정책, 어디로가야하나
주 : 2012 년은 9 월기준임. 자료 : 국가통계포털홈페이지 (kosis.kr) < 그림 4> 은행금리및채권수익률추이 개인부채를공공부채화하기보다는부실채권에따른피해를최소화하기위한채무조정 ( 금융기관자체의프리워크아웃등 ) 이우선되어야함. 캠코를통한연체채권채무조정, 주택담보대출채권매각제도, 임대주택리츠 (REIT s) 등은고위험군하우스푸어에한정하여실시하는것이바람직함 : 주택가격하락시에는대규모손실을볼가능성이높음. 목돈안드는전세제도의경우깡통주택인집주인을참여시킬경우세입자를전세금회수위험에빠뜨릴가능성이큼. 전세제도는사실상물권임에도불구하고일제시대에채권화되어현재까지지속되고있으므로, 물권적특성을인정하는것이바람직할수도있음. 임차권등기를하면보증금의반환이확실히보장되므로, 임차인단독신청에의해임차권등기가가능하도록하는것을심각하게고려할필요가있음. 렌트푸어지원방안은전세임차인을중심으로설계하기보다는월세위주의임차시장에대비하는장기적인플랜이필요함. 향후경제구조의급변이발생하지않는한저성장 저금리는시대적흐름이므로월세전환은촉진될것이며, 따라서월세시대가연착륙할수있도록최대한부작용을줄여나가는수밖에없음. 현재전세에초점이맞추어져있는주택임대차관련법률 제도를월세시대에대비하여단계적으로정비할필요가있음 : 세입자의주거권인정, 공공임대주택확대공급, 임대료인상상한제, 임차인의계약갱신권보장등이고려되어야함. 주제토론 43
임대주택등록제 : 주택임대소득세감면 ( 일정수준이하의임대소득에대한비과세등 ) 과 연동하여도입 구분영국미국 ( 뉴욕 ) 독일일본대한민국 공공임대주택재고 18% 1% 6% 6% 4% 임대료인상규제 임차기간보호 물가상승률을반영한공정임대료 적정임대료 (LHA rate) 임대료안정화제도운영시최대 1 년에 3.75%, 2 년에 7.25% 물가상승률과연계하여제한 3 년에최대 20% 물가상승률과연계하여제한 임대료인상의상당한이유 1 년에 5% 최소계약기간 2 년 계약갱신보장 〇 〇 〇 갱신거절사유 임대료보조 임대인의자기사용, 철거등특별한사유 < 표 3> 국가별주택임대차관련제도의비교 임대인의자기사용, 철거등특별한사유 정당한사유 주거급여 지역주택수당 주택선택바우처 주택수당 2014년도입예정 3) 서민주거복지강화방안 공공임대주택공급을확대하고, 임대료보조제도를도입하자는방안에찬성하는편임. 단, 임대료보조대상을대폭확대하기보다는주택가격을하락시키는효과를거둘수있고, 수혜자편익이큰주거복지정책인공공임대주택의공급을확대하는것이현실적으로더욱필요함. 주택정책의일환으로서주택시장의실패를보완하는수단으로활용하기보다는사회보장정책의일환으로주거비보조제도운영 : 수혜자가임대료를지불할것이라는가정하에적정한주택의선택및임대료납부에대한책임성을높이는데제도의목적을두고서설계 장기적인비용효과성분석을통해재정을배분하는것이필요 : 20년이상장기간운영될경우공공임대주택에비해주거비보조제도의비용효과성이오히려떨어질가능성이있음 (Apgar, 1990; McClure, 1998) 1). 임대료보조를받고있는가구가운데희망자에대해서는교육 노동 복지등의프로그램을제공 연계하여자활 자립할수있도록지원할필요가있음 1) 실제로주거비보조제도를시행하고있는프랑스, 오스트리아, 덴마크등은 1980 년대이후에도거액의건설보조금을통해공공임대주택을꾸준히공급하여전체주택재고대비 15% 25% 수준을유지하고있음. 44 부동산정책, 어디로가야하나
3. 나오며 임대료또는주거비보조제도의명칭 : 주택바우처? 제도의명칭에따라목표, 설계, 내용등이달라짐 임대료보조 or 주택수당 주거복지기본법 의제정 신청권또는수급권보다는주거권 ( 차별배제의원칙, 접근가능성 이용가능성의원칙, 홈리스 우선의원칙, 세입자보호의원칙, 주거서비스보장의원칙등 ) 을보호하는차원에서제정 주거복지계획의수립 10년단위의기본계획보다는중기실행계획의성격을지닌 3년 5 년단위의주거복지계획을수립 시행 저소득층주거실태조사도 3년 5 년주기로주거복지계획수립시에반드시실시 국민연금의활용 국민의노후자금을수익성을기대하기어려운사업에투자하기보다는증세를통해재정지 원을늘리는것이바람직 주거복지를위한조직 지방정부와의역할분담 ( 중앙정부재정지원, 지방정부직접지원 ) 을통한효율성확보 임대료보조제도의도입, 보편적주거복지프로그램의확대에맞추어주민자치센터의사회복지 주거복지담당공무원의충원필요 주거복지센터등주거복지관련 NPO, 사회복지관등사회복지관련 NPO와의파트너십 네트워크를통한사각지대의해소필요 주제토론 45
주제토론 2 부동산 정책, 어디로가야하나 주거복지정책의현주소와향후과제 이태진 ( 보건사회연구원연구위원 )
주거복지정책의현주소와향후과제 이태진 ( 보건사회연구원연구위원 ) 1) 토론에앞서 박근혜정부의부동산정책평가와주거복지정책의제안 발제문내용에서 <4.1 대정책의핵심적인문제 > 에대한진단에전적으로동의함을밝히며, 몇가지의문점을제기하고, 저소득층의주거문제해소를위한향후과제를논함. < 주거복지정책의비전과목표설정 > 에서 - 주거안정확보가구비율이 60% 수준? 이므로 80% 이상목표?? - 주거복지정책은주거안정또는생계안정 ( 용처에따라정책효과상이 ) - 방향에서지역별계층별? - 지표설정? < 주거복지정책과제 > 에서 - 주거복지기본법위상 ( 현사회보장기본법개편, 주거정책수단별세부내용을담을수있도록기존법개편?) 또한 10년주기? 중산층빈곤화차단및예방중요 - 국민주택기금과국민연금의활용? 1) 우리나라주거복지사각지대의진단과해법강구필요 사각지대발생원인및유형에대한체계적인진단요구 정책수단별주거취약계층지원에대한모니터링체계구축 - 예컨대다양한주거복지정책수단들의역할분담을함께검토하여국민임대주택으로포괄할수있는정책대상이어느수준인지가구의서비스지불능력등은어떠한가를고려하여합리적인선정및급여기준을제시하고이에기반하여주택공급물량이결정되어야할것임. - 또한현행중앙정부주도의지속적인공공임대주택공급정책은주거복지수요에탄력적으로대응하기어려우므로실효성있는정책성과를거두기위해서는지자체와의협력적인공조체계가시급히구축되어야함. 1) 사회보장연구실연구위원, ginihome@kihasa.re.kr 주제토론 49
무엇보다유사한대상기준에서의비형평성문제가발생하므로향후밎춤형임대사업의역할과위상에대하여명확한정립이필요함. - 영구임대주택의재추진의미를살려국민임대주택및기존의영구임대주택과의차별성이있어야함. - 나아가다양한공공임대주택유형을통합운영하여체계적인입주자격및지원수준을통해주거복지정책의형평성및효율성이제고하여야함. 향후전세금지원사업도단일화하여합리적인선정기준이마련되어야할것임. - 현행동일한정책수단과재원구조를갖고있으며자격기준이상이한특성을반영하여비형평성문제가발생하고있음. 예컨대저소득전세지원은각각의다른제도수혜자로규명, 근로자서민전세지원은연간소득기준으로설정하여동일한체계의자격기준에대한통일이시급함. 2) 수요자중심의주거복지정보접근성제고및전달체계효율화 현 ) 주거복지전달체계의일관성 통합성부족 다양한공급주체로통합성미흡 - 주거복지와관련된정책결정기관 ( 국토해양부, 보건복지가족부등 ) 과정책집행기관 ( 행정자치부, 주택공사 ) 이분리되어정책부처가정책집행과정을통제하기어려워서비스중복의문제를인식하고있음에도부서간사업조정과정및업무협조가원활하지못함. 프로그램간일관성부족 - 주거복지프로그램별로대상자선정기준, 지원수준및전달과정이각각별개로운영되고있어정책대상자에따라서비스중복및단절현상이발생하고있음. 현 ) 사회복지서비스와의연계미흡 대상자들의복지및주거욕구에대한사례관리가체계적으로이루어지지않아정책의실효성이미흡함. - 예컨대정책의대상자가특정사회복지욕구를가진수급자, 장애인, 모 부장가정등인경우, 이들에대한주거지원은자활을위한사회복지서비스가연계되어야하지만적절한서비스가연계되고있지못한실정임. 현 ) 주거와복지에대한통합적접근가능한인력의전문성부족 주거서비스와복지서비스가단절되어서는각각공공복지정책의효과를기대하기가어려 우므로공급인력간의공유가가능하도록제도화가필요 50 부동산정책, 어디로가야하나
현 ) 제도에대한홍보부족 주거욕구는상대적으로크고다양해서밀착된사례관리가요구되나주거복지인프라의부족으로지역기반에서활성화되지못하고있어주거복지정책에대한국민의체감도는낮은실정임. 복지통합정보망구축과사회보장기본법개편등정책환경이달라진점을감안하여수요자중심의주거지원정책의패러다임전환을위한실효성있는정책결정이요구됨. 전부처복지사업통합관리체계시동, 원스톱서비스 를통한현장복지체감도향상, 복지체감도향상을위한인력 서비스등전달체계개편으로설정함. < 그림 1> 수요자중심맞춤형서비스제공체계 가구에게다차원적접근방식의가구선택이가능하도록종합적주거지원체계구축이강구되어야함. 현재주거정책은아직까지도주거정착등의주거지원에필요한사회복지서비스를포함하고있지못하는상황임 사회보장제도는빈곤층및취약계층보호를위한공공부조, 은퇴 질병 실업등의위험에대비하기위한사회보험, 그리고사회복지서비스로구분되고있는데, 유럽복지국가의경우, 이와함께고용, 교육, 주거, 보건, 환경등광범위한생활영역을아울러집합적으로필요한서비스를사회적으로제공하도록한다는광의의사회서비스개념이사용됨. 주요국가의사회서비스정책범주를살펴보면, 대부분 노인 장애인, 아동 ( 가족 ) 을사회서비스의주요대상으로설정하고있으며, 이들을위한, 돌봄 (care) 기초의 식 주거보장, 보건 의료, 교육, 고용에대한서비스를내용으로하고있다는공통점을발견할수있음. 주제토론 51
- 다만사회정책의보편성 ( 조세중심, 보험중심, 공공부조중심 ) 정도에따라서비스이용혹은정부지원대상의범위및규모에차이가있으며, 이는서비스의공공성, 사회화정도, 정부의책임성등을가늠할수있는지표가됨. - 정부부처의소관범위, 민간활성화의정도, 사회서비스제도의성숙도에따라서비스제공방식과공공의개입정도에차이가있음. 최근근로소득과주거, 그리고적극적고용의통합적결합 (package) 지원으로다층적탈빈곤체계구축강화추세 최근외국의복지정책에서다양한정책패키지화제도들처럼근로빈곤층이공공임대주택에거주하며일자리, 취업지원등고용서비스를적극적지원하여근로소득증가분과관계없이주거급여액을일정기간지급하여자산형성 ( 예, 가족자립금 ) 촉진을통한사전적빈곤정책대응으로전환 수요자중심의복지정책과주택정책의연계를위한 사회주거서비스센터 ( 안 ) 를운영 주거상실및위기가구등에대한상설화되고신속한정보제공및서비스연계를구축하기위하여주거복지긴급전화 (24시간상담 ) 를운영하고, 이를통하여위기상황초기에주거비지원, 특별임대주택입주등가구별상황에적합한맞춤형주거확보를위한정보를제공 3) 주거복지정책의효과성제고를위한법제도화의기반구축 복지서비스와결합된주거지원의기능을강화하여합리적인선정기준과적절한지원수준의주택정책이된다면, 저소득층의사회통합성제고뿐만아니라사회적비용의절감의기대효과를갖는명실공히주거복지대표사업이될것으로판단됨. 주거지원법 ( 안 ) 제정 국토해양부의임대주택법등을포함한주거지원관련법안을통합및확대개편하여다양한주거복지정책수단들의자격기준과지원수준을체계화 - 제도별목표계층을명확히하고, 세대및가구소득으로달리적용되는소득기준을가구소득으로통일하여제도간대상계층의체계적인차별화가가능하도록함. 현행근로자 서민전세자금대출대상은세대주의소득만을기준으로하고다른가구원의소득은반영하지않아사실상소득 5분위이상가구가포함될수있는문제가있으며, 저소득가구전세자금대출의경우에는저소득가구해당여부의판단이가구 52 부동산정책, 어디로가야하나
원수에따라달라질수있어세대원 1 인의연간소득이 3,000 만원이상인가구의경 우에근로자 서민전세자금대출은받을수없으나저소득가구전세자금대출은받 을수있는역진이발생하는문제에대해국토해양부와협의하여조정필요 사회보장기본법및주택법주택종합계획에주거복지안전망구축계획을내실화하여반영하도록함. 현재저소득층의주거안정과최저주거기준미달가구의감축과국민의실질적주거복지향상을도모하며지속가능한주거환경을조성하고자주택종합계획을수립하며, 전국계획과시도별계획으로구분되고, 1년과 10년의단위계획으로추진됨. - 그러나시도별장기주택종합계획의경우, 2005.1.8 주택법개정으로동계획의수립이의무사항으로변경되었음에도불구하고수립기한에대한규정은물론위반시처벌규정이없어실효성이여전히미흡한실정이며, 기존주택정책이양적안정을가져오는등긍정적인결과를나타내고있는것이사실이나시장에서소외되고있는계층의주거안정문제와다양화되고있는주택수요에적절히대응하지못하고있음. 따라서주택종합계획이보다국민의주거생활수준증진및저소득층의주거안정에이바지할수있도록사회보장기본법에저소득가구의자립촉진및빈곤예방강화에대한주거복지정책의지속적인모니터링이가능하도록법적근거가마련되어야함. 주제토론 53
주제토론 3 부동산 정책, 어디로가야하나 박근혜정부의주거복지정책방향에관한소견 천현숙 ( 국토연구원연구위원 )
박근혜정부의주거복지정책방향에관한소견 천현숙 ( 국토연구원연구위원 ) 1. 정책진단의문제 정책목표는부동산거래정상화에있다고보아야할것임. 다음표에서보듯이주택거래량은 2006년을기점으로지속적으로감소하고있는추세이며특히 2010년과 2012년은거래량이매우위축된상태임. 총주택거래량의 70% 이상을차지하는아파트거래량을보더라도 2010년과 2012년은예전에비해상당히감소되었음을알수있음. 특히아파트거래량의감소폭은총주택거래량감소폭을상회하는것으로나타나아파트거래량의감소에관한부작용에대한대응이필요함 거래량감소로인한부작용문제에대한대응이필요한상황이라고할수있음 - 거래활성화로인해발생하는가격상승은부동산거래정상화에비해심각한우려의수준은아니라고생각됨 ( 단위 : 천호 ) 연도 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 총주택거래량 (A) 1,494.9 1,148.6 1,179.7 1,133.6 1,037.2 1,231.4 1,004.0-23.2% 2.7% -3.9% -8.5% 18.7% -18.5% 아파트거래량 1,060.7 776.0 818.6 853.4 776.1 906.1 716.7 (B) -26.8% 5.5% 4.3% -9.1% 16.8% -20.9% B/A 71.0% 67.6% 69.4% 75.3% 74.8% 73.6% 71.4% 2. 취득세 양도세감면등과다주택자에대한평가 취득세감면 - 보유세를강화하고거래세부담을낮추는방향으로세제개편이되어야하고이런관점에서 볼때현재취득세율은과다한편이므로한시적인하보다도근본적인세율조정이필요 주제토론 57
- 취득세감면이지방재정에미치는영향을고려하여지방세제개편방안도검토하는것이바람직 다주택자에대한평가와준공공임대 - 다음그림에서보듯이민간부문에서임대주택용재고로활용되는주택의상당수가다주택자가보유한물량임. 민간임대주택에거주하는무주택차가가구가 537만가구이고이들중 167 만가구가 2주택이상보유자들이보유한주택에서거주하고있음. 즉다주택자들이민간임대주택시장에서임대사업자로서역할을수행하고있다는점을주목해야함 - 다주택자보유물량은현재는임대주택재고로기능하고있지만동시에임대주택시장안정을저해하는요인이될수있음 - 준공공임대주택은 10년간임대를조건으로하고있어서실효성이약할것으로판단됨. 현재 5년을기간으로하는매입임대사업자는 4만명 27만 5천호로정체되어있음 - 민간임대를공공임대처럼임대의무기간을정하는것보다는임대차보호법에서정한기간이상의기간에서장기간임대할수록혜택을주는것이바람직. 임대차보호법의임대기간이 2년이므로짝수단위로하여 4년, 6년등으로정할수있도록하고기간이길수록혜택을부여 - 민간임대사업부문을양성화, 제도화하기위해임대주택에서발생하는양도차익에대해서는임대주택에재투자를조건으로양도세이연제도도입검토 - 자가보유율을무리하게높이는것은바람직하지않음 ( 유럽국가중자가율이높은국가들 ( 이탈리아, 그리스, 스페인등 ) 경제위기심각 ) - 정책목표가주거안정, 자가보유? 58 부동산정책, 어디로가야하나
3. 정책수단의문제 생애최초주택구입지원제도 - 현재주택시장은주택을구입할능력이되더라도매입을꺼리고있는상황임. 생애최초주택구입지원대상자들은항상소득이높은계층이라는점이고려되어야하고 DTI 완화로인한대출상환부담에대해신중한판단이필요한것은사실임 보금자리주택축소와행복주택공급확대간모순 - 보금자리주택과행복주택은입지, 공급대상등이다르기때문에이렇게단순하게언급할수있는사안은아니라고생각됨 - 보금자리주택중분양주택물량은축소하고주택면적도하향조정하는조치는바람직하다고생각됨. 이부분은정권이바뀌더라도정책일관성이필요한부분임 복지재정확충문제 - 복지확대를위한증세는필수적일것으로생각되며서민의조세부담을늘리지않으면서 조세부담율을높이는방안에대한고민이필요 4. 정책효과의문제 affordability - 정책의초점이가구가되어야하며개별가구의 affordability 관점에서정책을디자인해야함 세입자주거안정 - 민간임대사업의확대방안이세입자주거안정의간접적지원방안이될수있음. 세입자주 거안정을위해인위적으로방법을또다른부작용을초래할수있음으로신중한접근이필요 주거복지실현을위한종합계획과주체논의 - 주택종합계획의성격을주거복지종합계획으로변경하는것에대해검토 - 민간부분의공급에대해공공이계획에포함하는것이바람직한지? - 지방정부역할강화방안검토되어야함 주제토론 59
주제토론 4 부동산 정책, 어디로가야하나 주거복지실천력확보를위한소견 고경운 ( 미래국토연구소소장 )
주거복지실천력확보방법 ( 요약 ) 국민주거행복의공공임대주택실질적확대, 효과적등주거복지정책이추진이가능하려면제대로주거복지실천되기수단 ( 재정위해서, 집행기구 ) 재정비필요 구체적인주거복지기본법실행수단제정 ( 또는재원운영주택법을체계주거복지법으로, 추진기구 ) 재편필요 국민주택기금을 주거복지기금 으로 으로발전적으로전환확대 재편 정책기조전환 주택공급확대 무주택자 ( 포괄적 ) 다양한주거니즈서비스제공 서민및저소득 소외 특수계층실질적니즈 임대주택공급지원 주거자금지원 ( 구입 전세융자, 바우처 ) 주거환경개선지원 ( 동네, 집개량 ) 주거관련제반니즈충족등 기존융자중심의자금운영방식을이차지원방식으로단계별로전환하고분양주택사업자융자를축소해서 5 년간 20~30 조원규모재원을조달 재원 임대주택부지등주거복지소요토지는토지은행을통해무상또는저가로 조달주거복지임대전담 공급받고기구 ( 가칭도심내 주거복지공단및도심주변국공유지 ) 의 ( 군훈련장이전적지설치 운영등 ) 도활용및 민간건설기능및서민의내집마련기회확대를위해공공이운영토지를제공하고민간이건설 분양하는토지임대부주택공급도활성화 하우스푸어주택도토지은행이해당주택의토지지분해당액을매입 ( 대출상환 ) 하는방법 ( 결과적으로토지임대부주택이되는개념 ) 으로해결 주거복지국민주택기금을전달체계의 주거복지기금개선 으로발전적으로확대 재편 주거복지전담기구의설치 운영 임대주택등 LH 사업 자산 인력이관, 운영시별도재정소요없이기구운영가능하고 LH 재무도건전화 각부처에산재한주거복지정책의집행기능을집중 일원화 주거복지기금관리 임대주택건설 공급 관리 매입 전세임대 주거환경개선 ( 동네, 집개량등 ) 자금지원실행 ( 융자, 바우처등 ) 대국민주거복지상담 주거실태 ( 주택 ) 조사 하우스푸어대책실행등 전국 ( 시군구단위 ) 에 국민주거복지지원센터 를설치하여상설 운영 지자체 ( 지방공사 ) 민간단체등과연계, 모든주거복지통합창구역할 대국민주거니즈관련정보제공 상담및주거지원역할을원스톱으로수행 기금관리효율성제고, 공적주택금융기능강화등주거복지서비스의일원화차원에서주택금융공사와의통합 운영검토 주택연금, 기금융자 보증, 하우스푸어관련금융등공적주거금융정책의집행기능과결합 보다완성된형태로주거복지정책의최적실행 주제토론 63
주거복지실천력확보방법 1. 국민인식은? - 주거복지정책방안들의체감도미흡 2. 왜? - 정책을실천하는수단 ( 재원, 실행기구 ) 이보이지않음 3. 그럼어떻게? - 구체적인실천수단마련및원스톱서비스전달필요 국민주택기금의운영방식변경을통한재원조달 기존융자중심의자금운영방식을이차지원방식으로단계별로전환하고분양주택사업자융자를축소해서 5년간 20~30조원규모재원을조달하여임대주택공급등주거복지재원으로활용 국민주택기금은현행자산 89.1 조원 ( 부채 77 조원 ) 규모로운영중이며최근자금조성규모가 급격히증가 (2007 년 24.4 조, 2011 년 43.1 조, 12 년여유자금 5 조 ) 대출현황 구분 사업자융자분양주택임대주택 ( 국민, 공공 ) 수요자융자 주택개량융자 잔액기준 15.1조 34.1조 (21.7조, 12.4조 ) 23.1조 1.4조 12년 ( 계획 ) 4.8조 4.0조 (1.0조,3.0조) 6.2조 그간직접융자방식으로자금을운영하면서주택공급확대정책에따라기금규모도계속확대, 특히분양주택사업자자금대출이급격히증가 ( 08 년 0.7 조, 10년 2.3조, 12 년 4.8 조 ) 분양주택자금 ( 사업자, 수요자대출공통 ) 은지원대상이과거 18평이하만지원하던제도를 IMF시절경기부양을위해일시적으로 25.7평까지범위를확대 운영한것을재조정하지못하고보금자리정책과연계, 계속유지, 오히려확대 운영되고있는상태 상대적으로하층부서민주거지원을위한재원활용을저해하는핵심원인 따라서보금자리분양주택의축소정책과연계하여부족한재원의균형적배분및활용차원에 서도분양주택사업자대출축소필요 - 이와함께기존의 직접융자방식 을 이차보전방식 으로전환 운영시별도의일반예산 64 부동산정책, 어디로가야하나
소요없이기금자체적으로상당규모재원조달가능 정책금리와일반금리차이를보전해주고일반은행에서정책금융을담당하게하는제도 현행분양주택사업자대출규모를 50% 줄이는경우 5년간 10~15 조원규모, 수요자융자를이차보전방식으로 50% 변경시 5년간 15조원규모창출가능 토지은행등을활용한임대주택등소요토지확보 공공임대주택소요부지등은토지은행을통하여무상또는저가로임대 공급받거나도심내및주변국공유지 ( 군훈련장이전부지등 ) 도활용 토지은행을통한토지확보 토지은행법 ( 공공토지비축에관한법률 ) 상 공공임대주택용지같은공익목적용사업용지는토지은행으로부터저가로임대 공급받아사용가능함 그간토지은행의운영경로인 LH의 토지은행적립금계정 관련근거 가 LH통합과정에서법상누락되어작동되지않았으나동근거가 2012.12.18 에다시규정되어이제정상적인작동이가능 법상 LH의당기순이익 40% 이상을이계정에적립, 토지은행사업을시행 토지은행적립금은이론상적립금이 1조원 ( 기회비용 5% 기준 ) 인경우최대 20배인 20조원범위내토지를무상임대해도손실없이작동가능 대상사업지, 규모, 공급 ( 임대 ) 조건등은 LH가아닌국토해양부장관이위원장인토지비축위원회에서결정하는체계로운영 LH의재무상태변화와정책우선순위 (SOC용지, 장기임대산업단지등 ) 에따라그활용규모는편차가클수있으나토지은행적립규모를감안하여필요부지 (LH 자체사업용지는계정전입, 타기관토지는토지은행이매입 ) 를무상또는저가로공급 임대받아활용가능 - 매년 1조원당기순이익발생시매년 4,000 억원씩누적적인적립이가능하며 4,000억원은년간 8조원규모룰손실없이운영가능한기회비용 ( 년리 5% 기준 ) 주제토론 65
국공유지를활용한토지확보 현재도심내및주변부에유휴또는유휴화될국공유지가산재하고있으나각부처별 ( 또는관리청 ) 단위의이해관계로국가차원의최유효활용을하지못하는상태로서전체실태조사를거쳐도심지중심의공공임대주택용지로활용가능 - 도시외연확산및인구변화등에따라도심내또는인근에위치한군부대, 훈련장, 교도소, 학교이전적지등이많이발생하고있는중 예 ) 국방부는 2013년부터전국 280개예비군훈련장을광역단위 10개훈련장으로재편할계획인것으로언론보도 ( 모두도심내또는인근에위치하고규모도 2~3 만평규모초과상당 ) 토지임대부분양주택공급활성화 공공이토지를제공하고민간이건설하는토지임대부주택공급을활성화하여보금자리분양주택을보완 대체 토지임대부분양주택은 MB 정부초기도입되었으나당시부동산경기활성화시점에서자산 가치증식수단으로서의일체형아파트에대한강한소유욕구 ( 절반만소유하는것은국민정 서와괴리 ), 특히동시에추진된보금자리분양주택청약의기대등에기인하여실패한정책임 그러나보금자리분양주택정책의축소에따라향후청약기대감이있던많은무주택자의반감과반향이있을것이예상되고특히지금은주택소유에서이용으로의선진적인식전환이필요한상태에서그전환기적완충제도가필요하고민간건설시장의활성화차원에서도토지임대부주택분양제도를활성화, 추진하는것이필요 LH 등공공이직접건설하여공급하는방안과민간이건설하여공급토록하는 2 개의대안이 가능하나민간건설기업또는다양한유형의민간임대사업자육성차원에서민간이건설하 여공급토록하는제도운영이바람직 66 부동산정책, 어디로가야하나
추진예시 ) - LH는토지은행을통하여택지를민간사업자에게임대하면민간사업자는동토지상에아파트를건설하여분양 - 민간사업자는당초 LH와의임대차계약을피분양자에게승계하거나계속보유하면서임대사업자가되는방식을선택하여운영 - 제도활성화를위하여단기적으로일정기간경과후 분양받은자가원하는경우토지 ( 지가또는물가상승율만감안 ) 를취득할수있는권리 부여 임대토지를기반으로민간건설사또는협동조합등과의매칭펀드또는리츠방식에의하여준공공주택을민관공동으로공급하는개념으로운영하는것도가능 하우스푸어문제와관련하여제기되는정책인 대상주택의은행대출금지분취득 의경우에도 국가또는공공기관이토지지분을취득 하는경우결과적으로토지를공공이보유하여임대하는아파트가되는것 토지은행이토지은행적립금을기반으로하우스푸어소유주택의토지지분을매입 보유하는방안추진검토가능 주거복지전담기구의설치 운영 LH의임대주택공급등주거복지업무를분리 특화하여설치 - 국토부 ( 기금 ) 등각기관별주거복지정책집행기능을일원화하여수행 주택금융공사등과의통합검토 ( 서민주택공급 금융기능통합운영 ) - 서민을위한 임대주택공급, 주택금융, 주거환경지원 사업을수행 전국 ( 시군구단위 ) 에 국민주거복지지원센터 를설치하여상설 운영 - 지자체 ( 지방공사 ) 민간단체등과연계, 모든복지정보를통합 제공 LH 의임대주택건설 공급등주거복지기능을분리, 특화 기존주거복지관련정책의핵심집행기관인 LH 의재무여건상기존사업추진도버거운상태 로서임대주택확대등주거복지기능의안정적수행은사실상불가능 주제토론 67
LH 재무여건 천문학적규모의부채, 앞으로도계속증가 : 11년부채 131조 ( 금융부채98조 ) 15년 165조원예상 - 국가부채 (434조, 11년 ) 의 30%, - 지자체전체부채 (28조, 11년 ) 의 468% - 건설사총부채 (117조,11년, 현대건설, 삼성물산등상위 40개 ) 112% - 이미차입경영상태로서연간총지출 38조원의 1/3인 13조원을원리금상환에지출 이자보상배율은 09년부터 1이하로떨어져계속하락 ( 영업이익으로이자도못갚는상황 ) 총자산은 159조원으로서이중임대주택자산이 62조원 ( 부채 47조원, 금융부채 35조원 ) 규모 - 자산이부채보다 28조초과하여산술상문제없으나사실상임대주택해당부채는회수불가 ( 토지자산은 5~10년에걸쳐회수가능하나임대자산은대부분회수불가능 ) - 다만자산재평가결과 ( 12.6) 임대주택실질자산가치는 73조원에해당 LH 재무여건상현금흐름이 - 인차입경영상태로서 부채규모축소 와임대주택부문부채문제 해결이라는획기적인대안이없는한자체경영경영지속도어렵고 LH에서의새로운임무수행은현실적으로불가능 LH에의기금대여분을출자로전환하는것이최적대안이나이또한 LH 현재의유동성문제를해결할수없고현금흐름이막혀있는기존재무문제를메꾸는재원으로사용될개연성 LH에의임대주택자산 ( 기금대여분및출자분 ) 을회수하고별도기구를신설, 출자금으로활용하는경우신설기구는특별한국가재정의추가투입없이안정적으로임대주택공급등의주거복지정책수행이가능 ( 회수가가능한토지사업조절을통해 LH의재무도자체개선여력도발생 ) LH 의현임대주택자산을회수하고별도기구를신설, 현물출자하는경우별도재정소요없이 신설기구는총자산 (62 조원, 자본 44 조원, 부채 18 조원 ), 금융부채는 5.9 조원 ( 부채비율 13%) 의양호한재무구조보유 주택금융공사 ( 서민주거관련공공금융기능 ) 와의통합, 운영 주택금융공사는주택모기지론, 국민주택기금의자금대출보증, 주택연금역모기지 ) 등서민주거관련직간접금융기능을담당하는기관으로서임대주택건설 공급과함께서민주택금융관련공적기능을통합 ( 국민주택기금관리기능포함 ) 하여운영시주거복지정책집행의효율성확보가능 68 부동산정책, 어디로가야하나
특히향후큰폭으로예상되는베이비붐퇴직세대의은퇴후귀향, 소형평형으로의역이전, 임대주태수요증가등으로기존주택의역모기지와같은서민주거연금기능의확대가예상되고주택연금제도변화 ( 가입자연령축소, 100% 일시인출가능등 ) 에따라대상주택의재고관리가기존주택수급관리와동시에이루어지는것이필요하다는점에서보다완성된형태의주거복지정책실행을위해 주거복지전담기구설치시주택금융공사와의통합검토필요 전국 ( 시군구단위 ) 에 국민주거복지지원센터 를설치하여상설 운영 현재는공급자중심의주거복지전달체계로서정책결정기관과집행기관의다원화, 프로그램별, 제공기관별대상자선정기준상이, 전달과정의별개운영등으로최종수요자인국민은혼란스러운상황 - 어디에가서무엇을묻고그절차를밟아야하는지모르는상황이며이는쪽방, 고시원, 극빈층, 노령가구등소외 특수계층이더욱심각 - 주거복지라는단어가들어간기구만국가레벨, 지자체레벨, 공기업레벨, 민간레벨에서수십개가존재 주거복지전담기구의국민접점창구로서 국민주거복지지원센터 를전국에설치하고지자체및민간단체등의주거복지정보 ( 전월세, 금융, 임대주택등모든정보 ) 를원스톱으로제공하고주거관련직간접지원업무 ( 바우처등 ) 와집수리, 개량등주거환경지원사업도수행 프랑스의경우 CAF( 전국, 2000여개사무소 33,000명근무 ) 에서유사기능수행 < 주거복지전달체계개선도해도 > 국토부 복지부 국토부복지부행안부지자체민간 LH 등지자체민간 주거복지기금 주거복지전담기구 ( 국민주거복지지원센터 ) 지자체 민간 소득별, 계층별 유형별 소득별, 계층별 유형별 주제토론 69
주제토론 5 부동산 정책, 어디로가야하나 토론문 박선호 ( 국토교통부주택정책관 )
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