특집논문 정당통일정책비교 * 김학노 ( 영남대학교 ) 요약 이글은주요정당들의통일정책을비교 분석한다. 여러우려와달리, 우리정당들은통일문제와관련하여비교적일관된 집합적정체성 을갖고있다. 먼저, 역대정부의통일정책에서집권정당의통일정책을유추한결과우리정치사회의양대세력인보수계정당들과민주당계정당들사이에수렴현상이나타난다. 이들정당들은 1970년을기점으로북한에대해홀로주체적자세에서서로주체적자세로변화해왔다. 1970년박정희대통령의 8 15선언이후보수계정당정부들이남북한의서로주체적관계를모색하고진전시켰으며, 민주당계정부들이이를이어받아서서로주체적부분통합으로발전시켰다. 이명박정부이후홀로주체적자세로후퇴하고있지만, 아직 1970년이전의홀로주체적대북자세로회귀했다고보기는이르다. 다음, 현재활동중인주요정당들의정강정책과 20대총선공약으로정당통일정책을평면적으로살펴본결과, 보수계정당 ( 새누리당 ) 과민주당계정당들 ( 더불어민주당과국민의당 ) 및군소진보정당 ( 정의당 ) 사이에수렴과분기지점을확인할수있다. 모든정당이북한에대해대화와협력에바탕을둔서로주체적자세를견지하고있지만, 서로주체적자세의정도에있어서는중요한차이가있다. 새누리당은북한의일방적인변화를요구하는홀로주체적성격을상당히보인다. 정의당은남북한의상생을전제로하는점에서가장서로주체적인통합을추구한다. 민주당계정당들은이들사이에있다. 통일문제와관련하여남남갈등을극복할길을찾기위해주목할지점이다. 주제어 : 정당, 통일정책, 서로주체, 홀로주체, 남남갈등
정당통일정책비교ㆍ 7 I. 여는말 1) 이글은우리사회의주요정당들이표방하고있는통일관련정책을비교 분석하는데목적이있다. 2016년상반기현재남북한의관계는극도로경색되어있다. 연초북한의핵실험과로켓발사로한반도에긴장이고조되었고정부는개성공단전면중단조치를감행하고사드 (THAAD) 배치를거론하는등강경대응으로일관했다. 중국은북한핵실험에반대하고대북제재에동참하는한편, 사드배치에대해노골적인반대의사를표시하고한반도의긴장사태에대한경고목소리를높여왔다. 미국과한국정부는 7월초남한영토내사드배치결정을발표함으로써국내는물론중국을비롯한주변국에서도우려의목소리가커지고있다. 한편 4월에실시된 20대국회총선거에서여당인새누리당이과반수의석확보에실패하고제1당의자리마저더불어민주당에내주었다. 신생국민의당이 40석에가까운의석을차지하는약진을보였고, 2015년통합진보당위헌판결및해체이후위축된진보진영에서정의당이원내진출에성공했다. 이로써 20대국회는여소야대의다당체제로시작하게되었다. 이글은이런상황을염두에두고남북관계의개선과한반도긴장완화및평화수립의방향을모색하기위해서주요정당의통일정책을비교 분석한다. 이글에서 통일정책 은통일문제와관련된정책을포괄적으로지칭하는넓은의미로사용한다. 통일기반조성을위한대북정책이나국내정책및외교안보정책등도모두광의의통일정책에포함한다 ( 이종석 1998, 242). 주요정당으로는새누리당, 더불어민주당, 국민의당, 정의당을다룬다. 이들은모두 20대국회원내에진출한정당들이다. 우리의정당변천사는매우복잡하고변화무쌍해서일목요연하게정리하기어렵지만, 단순화하자면보수적인지배 * 이글은연구조교이시훈 ( 영남대학교정치외교학과박사과정 ) 의도움을받았다. 이글의초고를영남대학교통일문제연구소주최학술회의 (2016 년 5 월 20 일, 경산 ) 에서발표하였다. 귀중한논평을해준이송평, 김두현, 그리고심사자들께감사의말씀을전한다.
8 ㆍ의정연구제 22 권제 2 호 ( 통권제 48 호 ) 정당과좀덜보수적인민주당계, 그리고군소진보정당의세세력이있다. 1) 보수적지배정당과민주당계정당이우리정치사회의양대세력이다. 여기서는 보수계정당 과 민주당계정당 이라는표현을사용한다. 2016년상반기현재보수계정당은새누리당이며, 민주당계는더불어민주당과국민의당으로나뉘어있다. 진보진영은여러군소정당들로분열되어있는데 2014년통합진보당의위헌심판후정의당이대표적위치를차지하고있다. 이글은 < 그림 1> 의네가지유형을활용하여주요정당의통일정책을분석한다. < 그림 1> 은 아 ( 我 ) 와비아 ( 非我 ) 의헤게모니투쟁 이라는필자의정치개념을나타낸것이다 ( 김학노 2010). 수평축은분리-통합의연속선으로 우리 를구축하는통합의정도를나타낸다. 통합은둘이상의행위자가더 큰우리 ( 大我 ) 를형성해가는과정을의미하거나또는그최종적인결과로서더큰우리를형성한상태를지칭한다. 이에반해분리는거꾸로 큰우리 ( 大我 ) 에서 작은우리 ( 小我 ) 로우리의외연이축소되는과정을의미하거나그최종적인결과로서작은우리를형성한상태를지칭한다. 여기서분리와통합은가치중립적인개념으로각각우리의외연이축소, 확대하는과정이나결과를뜻한다. 통합 = 좋은것 분리 = 나쁜것 이라는가치판단을전제하지않는다. 수직축은홀로주체적-서로주체적자세의연속선으로헤게모니투쟁의방식을나타낸다. 홀로주체적헤게모니와서로주체적헤게모니는아와비아가만나는두가지방식의이념형이다. 홀로주체적방식이우세할경우상대방의주체성을인정하지않는다. 홀로주체적만남에서상대방은주체적존재가아니라대상이나객체가될뿐이다. 서로주체적방식이우세한경우서로상대방의주체성을인정한바탕위에서만난다. 서로주체적만남은상대방을단 1) 보수적지배정당은 1 공화국시절자유당에서시작하여, 민주공화당 - 민주정의당 - 민주자유당 - 신한국당 - 한나라당 - 새누리당으로이어진다. 한국민주당까지거슬러올라갈수있는민주당계정당들은 2 공화국과김대중 노무현정부의비교적짧은기간을제외하면대부분야당으로활동했다. 3 당합당에의해민주자유당으로통합한김영삼의민주당계는더이상민주당계세력이아니라보수적지배세력으로본다.
정당통일정책비교ㆍ 9 순한객체나대상으로보지않고나와상호공존할동등한주체로대한다 ( 문 승익 1970, 112-142; 김학노 2010, 49; 김학노 2011 참조 ). 그림 1 아와비아의헤게모니관계 ( 남북한관계의유형 ) 아와비아의관계는크게홀로주체적분리와통합, 서로주체적분리와통합의네가지이념형으로나눌수있다. 대부분의현실정치는이들네유형에걸쳐서혼재해있겠지만, 우리는학술적 실천적목적을위해서 < 그림 1> 의 A, B, C, D 네가지이념형을유형화할수있다. 남북한의관계도 < 그림 1> 을분석틀로활용하여유형화할수있다. 즉남과북의홀로주체적분리와통합, 서로주체적분리와통합을남북관계의네가지이념형으로상정할수있다. 정당의통일정책도마찬가지로이네가지이념형중어느것을지향하는가를기준으로분류할수있다. 필자는햇볕정책이후민간부문의통일담론을분석하면서 < 그림 1> 의수
10 ㆍ의정연구제 22 권제 2 호 ( 통권제 48 호 ) 평축보다수직축이남남갈등의중심대립전선이라고주장한바있다 2) ( 김학노 김두현 2013). 분리-통합의연속선보다홀로주체-서로주체의연속선에서남남갈등이벌어지고있다는시각이다. 이글에서도오늘날주요정당들의통일정책이수평축이아닌수직축에서대립하고있다고주장할것이다. 통일정책과관련하여정당간의중요한차이점은북한과의통일을추구하느냐아니면분단을추구하느냐의 분리-통합 대립이아니라, 북한을대함에있어서홀로주체적자세를견지하느냐아니면서로주체적자세를견지하느냐의 홀로주체-서로주체 대립에있다. 3) 주요정당들이극단적으로대립해있지는않다. 새누리당이부분적홀로주체의입장에있는반면, 더불어민주당과국민의당및정의당은부분적서로주체의입장에서있다. 이글은다음과같이구성된다. 먼저, 정당통일정책연구의문제점과의의를간략하게논한다. 우리정당들이주요정치인의움직임에따라변화가심하고정책정당으로서의위상이상당히약한편이다. 이런상황에서정당의통일정책연구가갖는한계점과의의를짧게논한다. 다음으로역대남한정부의통일정책의변천을간략하게검토한다. 논의의단순화를위하여역대정부의정책을집권정당의정책으로간주함으로써현재정당들의통일정책이역사적으로어떻게전개되어왔는지가늠한다. 대략적인윤곽을그리자면, 역대정부의통일정책은홀로주체적대북자세에서서로주체적자세로진화해왔다. 이명박정부와박근혜정부가서로주체적대북자세에서후퇴하는모습을보이고 2016년여름현재북핵문제와사드배치등을둘러싸고남한의시민사회와정치사회에서통일정책과관련하여심한갈등을보이고있다. 박 2) 통일문제를둘러싼남한사회내주요대립지점이항상홀로주체 - 서로주체의수직축에만있었던것은아니다. 필자는햇볕정책이전남한사회내통일문제관련갈등의주요대립지점이분리 - 통합의수평축에있었다는가설을가지고있다. 3) 홀로주체 - 서로주체 의대북자세의대립은보수 - 진보의대립과어느정도조응하지만이둘이반드시일치하는것은아니다 ( 김학노 김두현 2013). 주요정당들의통일정책도 홀로주체 - 서로주체 의대립축에서대체로보수 - 진보의순으로정렬되어있지만이둘이반드시일치하는것은아니다. 가령통합진보당의주축을이뤘다고여겨지는주사파의경우진보정당으로분류되지만북한중심의홀로주체적자세를가진것으로봐야한다.
정당통일정책비교ㆍ 11 근혜정부의대북정책이새로운분기점이될소지가점점더커보이지만, 큰흐름을보자면주요정당들이북한에대해서로주체적자세로수렴할여지는여전히남아있다고생각한다. 마지막으로, 20대국회에진출한 4개정당의통일문제관련정강정책과 20대총선공약을비교 분석한다. 당의강령과문서화된정책공약은구체적사안들에대한정당의실제대응과차이가있을수있지만, 정강과공약분석은정당들의기본입장을파악하는지름길이다. 분석결과, 주요정당들은남북한의서로주체적관계를지향하는점에서공통되지만북한에대한서로주체적자세의정도에있어서중요한차이가있음을알수있다. 앞으로통일정책을수립함에있어서남남갈등을극복하고치유할수있는지점을찾는데고려할점이다. II. 정당통일정책연구, 문제점과의의 역대정부의통일정책에관한기존연구는많지만, 정당의통일정책에관한연구는 2공화국시절혁신계정당들에관한연구를제외하면그리많지않다. 4) 송건호 (1972) 는해방이후 1960년대말까지주요정당들의통일정책을정리하고검토함으로써이분야연구를개척했다. 강성윤 (1978) 과민병천 (1985) 은같은작업을 1970년대와 1980년대초까지연장했다. 강성윤 (1978, 82-83) 은모든정당들이당의정강정책에서통일문제를강조하고있지만대부분 통일의당위성만을주장했을뿐당위성을충족시킬합리성과현실성을지닌통일정책은제시치못한 다고평가하면서, 그원인을 일차적으로통일의지의결핍 에서찾는다. 이와달리민병천 (1985, 71) 은정당들이점점더현실적이고구체적인통일정책과방안을마련하고있으며, 점차로진보적이고대북신축적인방향으로바뀌어갔다고평가한다. 이글의개 4) 2 공화국시절혁신계의통일정책에대해서는엄상윤 (2008), 김보영 (2000), 김지형 (2000), 홍석률 (2005), 한국역사연구회 4 월민중항쟁연구반 (2000) 등참고.
12 ㆍ의정연구제 22 권제 2 호 ( 통권제 48 호 ) 념으로보면, 정당들의통일정책이좀더서로주체적방향으로진화했음을간파하고있다. 한편 2000년남북정상회담이후남남갈등이심해진상황에서최용섭 (2001, 71-73, 83) 은한나라당, 자유민주연합, 새천년민주당 3당의당강령에기술된통일관을비교 분석하면서 총론에서는합의각론에서는불일치 로요약한다. 3당모두화해와협력을바탕으로한평화통일을목표로하지만, 그목표에도달하기위한방법에있어서차이가있다는분석이다. 특히대북포용정책의지지여부에서민주당과한나라당 ( 및자민련 ) 의대립이심하며이는북한의변화에대해정당들이가지고있는시각과연결되어있다고한다. 정당의통일정책에관한연구가적은한가지이유를우리정당들이정책정당의성격이취약한점에서찾을수있다. 소수진보정당을제외하면, 정당간정책적 이념적차별성이뚜렷하지않고개별정당차원에서도정책적정체성을분명하게정립하지못하고있다. 우리의정치지형이진보정당에불리하게기울어져있는점을고려하면 ( 최장집 2006, 20-23), 대부분의주요정당들은정책정당의역할을제대로수행하지못하고있는것이다. 우선, 정당간이념적 정책적차이가분명하지않다. 송건호 (1972, 150) 는 2공화국시절의혁신정당들을제외하면, 대부분의주요야당들이정책적차이보다는여당과의협력문제때문에야당이되었다고한다. 그는통일문제에대해서도야당이집권여당과근본적으로다른정책을제시하는경우가드물다고진단한다. 다음으로, 개별정당차원에서도정책적정체성이확고하게수립되어있지못하다. 같은정당에서주요사안에대해다른목소리가나오는경우가적지않다. 정당의정책이분명하게수립되어있지못한것이다. 우리정당들이정책정당의모습을갖추지못하는데에는여러요인을찾을수있다. 근본적으로우리의정당발전역사가서구의역사와너무나다르기때문에서구의대중정당또는정책정당의모형을한국에적용하기가어렵다 ( 장훈 2014, 9-12). 2004년정당개혁으로그취지와무관하게정당이더욱약화되는결과를가져오기도했다 ( 류재성 2013a). 정당들이스스로의 집합
정당통일정책비교ㆍ 13 적정체성 을창출하는데실패한측면도있다 ( 김수진 2015, 31-43). 소위 3김시대 가지난이후에도우리는정당의지도자나그 ( 녀 ) 를둘러싼실세집단이과도한영향력을발휘하는경우를종종목격한다. 특히집권당의경우대통령의막강한권력아래당이아니라청와대가정책결정과정에서주도적역할을한다. 사당정치가지속되는한정책정당이설자리는많지않다. 대통령에대해집권정당이자율적인역할을수행하는경우도있다. 노무현정부시절외교정책사례들을비교 분석한장훈 (2008, 281) 에따르면, (1) 해당정책이정치적으로많은주목을받고 (2) 대통령에순응하는데정치적비용이크고 (3) 집권당의원들이대통령과정치적유대감이약할때대통령이추진하는정책에대해집권정당이저항할수있다. 하지만대통령이레임덕에빠지기전에집권당이청와대의뜻과다르게정당자신의집합적가치를추구하는것은한국사회에서기대하기쉽지않다. 20대총선의공천과정은한국의정당들이얼마나쉽게사당화될수있는지보여준다. 이와같은한계가있지만, 우리사회의정당들이어느정도이념적 정책적정체성을구축해온것도사실이다. 대중정당보다지도자중심의정당성격이강하지만, 특정인물의이념적지향성을중심으로정당의집합적가치가축적되어온측면도있다. 가령김대중의민주당정부와햇볕정책은뗄수가없는관계로인식된다. 한연구에따르면, 우리사회에서유권자와정당의이념적위치는밀접한연관이있다. 각정당지지층의이념적위치와정당의이념적위치가근접한다 ( 박경미외 2012, 138-142; 류재성 2013 참조 ). 특히유권자의정당선택과정당의대북정책사이에상관성이높다. 실제유권자들이정당을선택할때그들의대북정책선호도가반영되는것으로나타난다. 2012년 18대대통령선거에서 새누리당지지층은 강경한대북정책 을선호하는반면에통합진보당, 민주통합당지지층은 유연한대북정책 을선호했다 ( 김준철 2013, 54). 대북정책이후보자선택에간접적으로영향을미치기도한다. 2002년 16대대선에서대북지원정책에찬성할수록노무현후보를지지했는데, 정치관심이나정치효능감및이념같은변수들이대북
14 ㆍ의정연구제 22 권제 2 호 ( 통권제 48 호 ) 정책을매개로유의미한영향을미치는간접경로도있는것으로드러났다 ( 김형준 2007, 57-62). 또한, 진보정당에대한선호는유권자의계급적특성이나경제적지위보다이념적성향과북한에대한태도와더밀접하게연관된것으로나타난다 ( 지병근 2014, 27-33). 이와관련하여, 선거에서 북한변수 가작용해온역사적경험도중요하다. 1987년이래역대선거에서북한문제가주요변수로등장하곤했다. 이종석 (2002, 107) 은 분단구조가역대선거과정에서사실상최대의 부정선거사범 임 을강조한다. 선거에서북한변수가등장하는것은근본적으로남북한의 적대적의존관계 또는 적대와의존의대쌍관계동학 ( 박명림 1997) 때문에일어나는현상이지만, 이는통일문제와관련하여정당들이가지고있는정책및정체성의차이와관련되어있다. 정준표 (1998, 128-131) 가 북풍의정치학 에서북한이여당을돕기위해북풍을일으킨다는가설이터무니없다고주장한이래, 북한의의도와무관하게북한변수가남한의선거에서어떤영향을미쳤는지에대한연구가상당히축적되어있다 ( 임수환 2007a; 주봉호 2007; 김형준 2007; 김영태 2007 참조 ). 허재영 김용호 (2012, 85) 에따르면, 군사 안보관련북한변수는 1996년이전까지안보위기결집효과를통해보수계정당에도움을준반면, 1997년대선이후에는큰영향을미치지못하는것으로드러났다. 안보가아닌평화와관련된사안인긴장완화형북한변수는긴장고조형변수에비해큰영향이없는것으로평가된다 ( 김영태 2007, 71). 1997년대선이후북한변수가선거에서큰영향을미치지못하는것은유권자들이이문제에대해서학습을한효과로이해된다. 하지만앞에서언급했듯이, 2012년의 18대대통령선거에서도유권자들의후보자선택과대북정책사이에연관성이있는것으로드러났다 ( 김준철 2013). 특히새누리당은노무현대통령이 2007년김정일위원장과의정상회담에서서해북방한계선 (NLL) 포기발언을했다고주장함으로써 18대대선과정에서많은물의와논란을일으켰다. 2016년 4월의 20대총선에서도선거를앞두고북한해외식당종업원들이집단탈북 귀순한사건이발생했고이를둘러싸
정당통일정책비교ㆍ 15 고논란이계속되었다. 이러한사례들은북한요인이선거에서언제든지주요변수로등장할수있으며선거결과에영향을미칠잠재적가능성을늘소지하고있음을보여준다. 요컨대, 한국의정당들이정책정당으로서위상과역할이부족한측면이있지만어느정도정책적 이념적정체성이구축되어있으며, 유권자의정당선택에도영향을미치고있다. 특히대북정책과유권자의정당선택사이에상당한연관성이있어보인다. 북한변수가선거에서중요한영향력을행사하던양상이줄어들었지만, 여전히잠재적으로중요한요인으로남아있다. 정당의통일정책에대한연구가유의미한이유다. III. 역대정부의통일정책변천 5) 현재주요정당들의통일정책을평면적으로비교하기전에그들의통일정책이어떻게진화해왔는지역사적맥락을이해할필요가있다. 여기서는정부의통일정책으로부터집권정당의통일정책을유추할수있다고전제하고, 역대정부의통일정책을간략하게살펴본다. 분단이후현재까지남북한관계는대략 1 홀로주체적분리 (< 그림 1> 의 A) 2 홀로주체적통합 (C) 시도 3 홀로주체적분리 (A) 4 서로주체적분리 (B) 5 서로주체적부분통합 (B/D) 시도 6 홀로주체적분리로일부퇴보 (A/B) 의변천과정을거쳤다. 123은각각분단과전쟁및휴전이후적대적대치, 4는 1972년 7 4공동성명에서 1991년남북한유엔동시가입및남북기본합의서합의, 5는 2000년과 2007년두차례의정상회담, 6은 2008년이명박정부이후남북관계경색의시기다. 이를남북한의 서로주체적관계 에초점을두면 < 표 1> 과같이조금다르게 5) 이절은필자가 2018 년출판을목표로준비하고있는단행본의한부분을요약정리한것이다.
16 ㆍ의정연구제 22 권제 2 호 ( 통권제 48 호 ) 구분할수있다. 6) < 표 1> 은남북한서로주체적관계의태동과발전및퇴보 를주로남한의정부가주도한것으로본다. 표 1 남북한서로주체적관계의변천 시기정부집권당통일 대북정책주요사건 홀로주체적관계시기 (1948 년 ~1960 년대 ) 이승만정부장면정부박정희정부 자유당 * 민주당 ** 민주공화당 * 북진통일선건설후통일선건설후통일 전쟁, 휴전 서로주체적관계태동기 (1970 년 ~1987 년 ) 박정희정부전두환정부 민주공화당 * 민주정의당 * 선평화후통일선평화후통일 1970 년 8 15 평화통일구상선언 서로주체적관계발전기 (1988 년 ~2007 년 ) 노태우정부 ( 김영삼정부 ) 김대중정부노무현정부 민주정의당 * ( 민주자유당 *) 새정치국민회의 ** 열린우리당 ** 북방정책 대북포용정책평화번영정책 1988 년 7 7 선언 2000 년 6 15 선언 2007 년 10 4 선언 서로주체적관계후퇴기 (2008 년 ~ 현재 ) 이명박정부박근혜정부 한나라당 * 새누리당 * 상생공영정책한반도신뢰프로세스 2010 년 5 24 조치 2016 년 2.10 개성공단폐쇄 * 보수계정당 ** 민주당계정당 첫째, 분단이후 1960년대말까지홀로주체적관계가형성되고강화된시기다 ( 앞의 123에해당.) 분단 (1) 이후한국전쟁을통해상대방을무력으로통일하려는시도 (2) 가있었고, 이후 1960년대말까지적대적대치 (3) 가지속되었다. 이시기남북한은서로상대방의정통성을인정하지않는홀로주체적관계를유지했다. 1950년대말까지이승만의자유당정부는유엔감시하총선거에의한통일을주장하는한편북진무력통일론을앞세웠다. 상대를무력으로통합하려는점에서홀로주체적통합 (C) 을지향하는것처럼보이지만, 북진통일론은실상은홀로주체적분리 (A) 노선이었다. 통일의능력도의사도사실상 6) < 표 1> 은남북한이홀로주체적관계에서서로주체적관계로진화해왔다는점을강조하기위해홀로주체 - 서로주체의축을중심으로시기를구분한것이다. 분리 - 통합축을중심으로하면시기구분을다르게할수있다.
정당통일정책비교ㆍ 17 없었기때문이다 ( 전일욱 2010, 108; 심지연 2001, 31; 서중석 1999, 163). 2공화국민주당정부는이승만정부의북진통일론을폐기하고유엔감시하남북총선거에의한평화통일노선으로전환했다. 자유당정부와달리북한을사실상의정부로보는시각으로전환한듯이보이지만 ( 강동완 박정란 2012, 221), 민주당정부의 선건설후통일 론은북한을통일의대등한파트너로인정하지않는점에서여전히홀로주체적노선이었다. 당시북한이경제적우위에있었던점을고려하면민주당정부의선건설후통일은실질적으로통일유보정책이었고 ( 홍석률 2005, 105), 재야세력과학생들의통일운동과담론을억압하는데집중했다 ( 노중선 2005, 73). 민주당정부의통일정책도사실상홀로주체적분리 (A) 정책의연속이었다. 5 16 이후 1960년대말까지박정희의공화당정부는철저한반공정책과함께 2공화국의선건설후통일론을계승했다. 2공화국의선건설후통일론이통일논의를회피하기위한소극적성격을가졌던데반해, 3공화국의선건설후통일론은좀더적극적으로힘에의한승공통일정책에기초하고있었다 ( 박광기 박정란 2008, 169; 임수환 2007, 171-173). 북한과의적대적대치상태에서남한이북한보다우위를차지해야하며, 북한을이기기위해서강력한정치적결속과경제개발이필요하다는입장이었다 ( 심지연 1999, 170-171). 통일과통일논의를뒤로미루고통일역량강화에몰두하는점에서여전히홀로주체적분리 (A) 정책으로볼수있다. 둘째, 1970년부터 1980년대후반까지남북한사이에서로주체적관계가태동한시기다 (4). 이시기남북한관계에두가지주목할만한변화가일어났다 ( 임수호 2009, 60-71). 먼저, 선평화후통일의흐름이강해졌다. 남북한모두통일을뒤로미루고우선분단상태에서평화를구축하는데중점을두었다. 1973년 6월 23일남과북에서각각발표한박정희의 평화통일외교선언 과김일성의 새로운평화통일방침 ( 일명조국통일 5대강령 ) 은모두조속한통일보다평화정착에방점을찍었다. 다음으로, 한반도문제의 탈유엔화 와 한반도화 가시작되었다. 1970년대중반부터한반도문제는유엔에서논의되
18 ㆍ의정연구제 22 권제 2 호 ( 통권제 48 호 ) 지않았다. 대신에 1970년대초부터남북한사이에접촉과대화가시작되었다. 심지연 (2001, 45) 은 1970년대의이러한 탈국제화 시도단계에서 남북모두상대방의존재를인정하는방향으로인식이바뀌었 다고평가한다. 남북한사이에서로주체적관계가태동하는데있어서결정적출발점은박정희대통령이 1970년 8 15 경축사에서밝힌 평화통일구상 선언이었다. 이선언은무력통일을부인하고남북한사이에평화적인 체제경쟁 을제안했다 ( 김형기 2010, 67). 체제경쟁은상대방의체제를인정한바탕위에서가능하다는점에서 1970년 8월 15일박대통령의선언은처음으로우리가공식적으로북한체제의존재를인정한선언으로서중요성 을갖는다 ( 이홍구 1996, 281). 평화통일구상선언은이전까지북한을 투쟁 대상인 적 으로만대하던자세에서벗어나서선의의경쟁즉, 개발과창조의경쟁 을함께하는 경쟁자 로대하는자세로바뀐전환점이다 ( 양성철 1989, 151). 북한정권의존재를인정하지않던종래의홀로주체적자세에서벗어나서북한에현존하는사실상의정부를인정한서로주체적자세로의전환이일어난것이다 ( 심지연 1999, 172). 1980년대신냉전의기류속에집권한전두환의민정당정부는남북사이에싹트기시작한서로주체적관계를유지했다. 전두환대통령은출범초부터 남북한당국최고책임자상호방문 을제의했다. 이과정에서김일성을 조선민주주의인민공화국주석 이라고공식적으로칭함으로써북한의정치적실체를인정하는자세를취했다. 이후남북은소위 88라인 ( 박철언-한시해라인 ) 을통해남북정상회담을비밀리에추진했다 ( 김형기 2010, 103; 최진욱 2008, 13). 1983년 9월소련전투기에의한 KAL기격추사건, 10월버마아웅산테러사건, 그리고 12월다대포해안간첩침투사건등남북한관계를위협하는사건들이많이발생했지만, 긴장고조에도불구하고전두환정부는비교적일관되게서로주체적대북자세를유지했다. 셋째, 1980년대후반이후 2007년까지서로주체적관계가발전한시기다. 1980년대후반노태우정부가북방정책을추진했고, 1990년대초남과북은
정당통일정책비교ㆍ 19 남북기본합의서에합의하고유엔에동시에가입했다. 남북한의서로주체적관계가본격화된것이다 (4). 남북한의서로주체적관계는김영삼정부시절잠시주춤했지만, 2000년남북정상회담과 6 15선언, 그리고 2007년두번째의정상회담과 10 4선언으로더욱발전하였다. 2000년대남북관계는단순한상호인정과공존을넘어서교류협력을통해부분적이고점진적인통합을추진해가는 서로주체적부분통합 으로들어섰다 (5). 노태우정부와김대중 노무현정부의통일정책이각각서로주체적분리 (4) 와서로주체적부분통합 (5) 으로차이가있지만, 남북한의서로주체적관계가심화되는점에서연속적인과정으로볼수있다. 남북한이서로주체적관계를본격화하게된데에는노태우정부의적극적인정책이크게작용했다. 1988년 7 7선언에서노태우대통령은남북한이 하나의공동체라는인식을바탕으로대결의관계를지양해야 한다고천명했다. 1989년 한민족공동체통일방안 에서는통일된국가가 민족성원모두가주인이되는하나의민족공동체로서각자의자유와인권이보장되는민주국가여야 한다고규정했다. 이로써북한의현실적인실체를인정하는데서더나아가서북한을우리와같은하나의 민족공동체 로서 선의의동반자 로인식하고접근하는전향적인모습을보였다 ( 김병로 2014, 10; 김형기 2010, 143-144; 강동완 박정란 2012, 224-225; 박광기 박정란 2008, 170). 박정희정부가북한을적이자동시에경쟁자로대하는자세로변화했다면, 노태우정부는북한을적이면서경쟁자이자무엇보다도민족공동체의동반자로대하는자세로진화했다. 노태우정부에서본격화한서로주체적대북정책은같은보수계정당인민자당의김영삼정부보다민주당계의김대중과노무현정부로계승되었다. 김대중정부의햇볕정책은북한과의서로주체적관계를정립하는데주력했다. 햇볕정책의목표는당장의제도적통일보다는분단의평화적관리와남북한의평화교류협력을통해냉전구조를해체하는데에있다. 이점에서햇볕정책은평화적분단관리정책의성격이강하지만 ( 김근식 2002; 박광기 박정란
20 ㆍ의정연구제 22 권제 2 호 ( 통권제 48 호 ) 2008, 162-167; 강동완 박정란 2008, 227-229), 다른한편으로교류협력을통하여남북한의부분적 점진적통합을추진한평화 통합 정책이다 ( 김학노 2005). 즉햇볕정책은단순히 서로주체적분리 (B) 에머물지않고남북한의 서로주체적부분통합 (B/D) 을지향하는점에서노태우정부의정책과차이가있다. 출범초대북송금특검을도입하는등김대중정부와일정한차별성을두었지만, 노무현정부의통일정책인평화번영정책도기본적으로김대중정부의대북포용정책을계승했다. 노무현정부들어서개성공단사업과같은서로주체적부분통합이심화되었다. 마지막으로, 이명박정부이후서로주체적관계가부분적으로후퇴하는시기다 (6). 남북한의서로주체적관계는이명박정부이후일정부분후퇴했다. 남북관계도자주경색되고국지적무력충돌까지일어났다. 북한은남한을경제회복의탈출구로삼던전략에서후퇴해서나름의 북방정책 을통해중국에서활로를찾기시작했다. 이명박 박근혜정부시절남북관계가경색된것은남북관계가 언제든지후퇴할수있는구조적한계 가있음을보여준다 ( 정영철 2014, 330). 하지만남북한이완전히홀로주체적관계로돌아간것은아니다. 남북한사이에대화와교류의채널이남아있고서로주체적관계의관성도남아있다. 이명박정부가제창한 비핵 개방 3000 은북한이먼저변화하면 ( 비핵 개방 ) 나중에보상 ( 국민소득 3000달러 ) 을주겠다는발상이다. 북한만의변화를전제로하는점에서홀로주체적요소를가지고있다 ( 김영재 2014, 40-41). 또정부의고위인사들이북핵제거를위한 선제공격 발언을하는등서로주체적대북자세에서상당히후퇴한것으로보인다. 하지만여전히서로주체적자세의요소를포함하고있다. 이전정부의 선지원후 ( 북한 ) 변화 에서 선변화후지원 으로순서가바뀌었지만, 기본적으로북한을적대시하기보다는지원하고끌어안겠다는포용정책의성격이남아있다. 이전정부가유화적포용정책이라면이명박정부는 원칙적포용정책 이라고볼수있다 7) ( 전일욱 2010, 115). 박근혜정부의 한반도신뢰프로세스 정책은이명박정부와마찬가지로핵
정당통일정책비교ㆍ 21 문제를포함한북한의선제적변화를원칙으로삼고있지만, 구체적인정책에서는대화와교류협력을통해남북관계를개선함으로써핵문제해결과북한변화를견인하는추동력으로사용한다는대북포용정책의기조를유지하고있다 ( 김병로 2014, 16). 2016년남북한관계의경색국면이심해지면서박근혜대통령이 북한체제붕괴 까지언급하는등홀로주체적자세의수위가높아지고있다. 4차북핵실험이후개성공단전면폐쇄와사드배치결정에서보듯이남한정부의통일정책에중요한변화가있지만, 대화와압박 으로남북한의신뢰를구축하는한반도신뢰프로세스가여전히지속되고있는것으로봐야한다는시각도있다 ( 조한범 2016). 이상매우간략하게살펴봤지만남북한관계의큰흐름은비교적분명하다. 분단이후남북한관계는대체로홀로주체적관계에서서로주체적관계로변화해왔다. 그리고남한정부가이를주도해왔다. 남북한의서로주체적관계의발전이단선적인과정은아니다. 남북한사이의상호불신, 남과북각각의내부에서전개되는홀로주체적세력의반격, 일관성없는정책과이에대한상호반응, 국제정세의변화등으로인해서로주체적관계의발전과정이순탄한것만은아니었다. 김영삼정부처럼서로주체적자세와홀로주체적자세를오간경우도있었고, 이명박정부이후현재우리가목도하듯이홀로주체적관계로부분적인역행이일어나기도했다. 서로주체적관계를추구한정부에서도간헐적으로대북강경정책이우세하였고, 노태우정부말기의 훈령조작사건 처럼정부내홀로주체적세력이반격을시도하는경우도있었다 ( 임동원 2008, 284-296). 거꾸로전두환정부처럼아웅산테러와 KAL 기격추사건등의악재에도불구하고북한과대화의끊을놓지않고맹아적서로주체적관계를유지한경우도있다. 홀로주체적관계로역행하는경우에도서로주체적관계의관성이남아있다. 7) 보수계정당의 원칙적포용정책 은김대중정부시절까지올라갈수있는전통이다. 당시야당이던한나라당의이회창총재는김대중정부의햇볕정책을비판하면서원칙있는대북포용정책을주장했다. 특히 (1) 북한의변화유도가포용정책의목적이어야하며, (2) 상호주의와국민적합의및검증의원칙이포용의수단이어야한다고강조했다 ( 고상두 2001, 65).
22 ㆍ의정연구제 22 권제 2 호 ( 통권제 48 호 ) 남북한이홀로주체적관계에서서로주체적관계로전환하는결정적계기는박정희대통령의 1970년 8 15선언이다. 이는이전까지의홀로주체적통일정책에서서로주체적자세로전환한분기점이다. 이후 1972년 7 4공동성명이서로주체적남북한관계의출발점이라면, 노태우정부시절의남북기본합의서합의는서로주체적관계가본격화되고 서로주체적분리 가공식화된중요한전환점이다. 물론서로주체적자세로전환이일어날때도북한과의적대적관계는지속되었다. 서로주체적관계가발전했을때에도북한은같은민족공동체이자언제든지전쟁의당사자가될수있는적이기도하다. 하지만적대적대치속에서도서로주체적관계를모색하고발전시킬수있다. 우리역사에서는박정희와노태우의보수적정부가남북한의서로주체적관계를싹틔우고발전시키는데결정적기여를했다. 2000년대김대중과노무현정부의남북정상회담은이전의보수정부가이루어놓은서로주체적관계를바탕으로한것이었다. 정부의통일정책으로부터집권정당의통일정책을유추하자면, 통일정책과관련하여우리사회양대정치세력인보수계정당과민주당계정당들사이의수렴현상이상당히뚜렷하게나타난다. < 표 1> 에서보듯이, 1960년대말까지보수계정당과민주당계정당모두북한에대해홀로주체적자세를견지하였다. 1970년대이후공화당과민정당같은보수계정당들이남북한의서로주체적관계를모색하고발전시켰으며, 김대중정부이후민주당계정당들이이를서로주체적부분통합으로더욱심화시켰다. 민주당계인김대중 노무현정부의서로주체적부분통합정책은가깝게는노태우, 멀게는박정희정부의서로주체적관계정립정책과연속성을갖는다. 이명박 박근혜정부가직전민주당정부들의대북정책과단절을시도하는만큼남북한의서로주체적관계가후퇴하고있다. 2016년초박근혜대통령이개성공단폐쇄조치를단행하고 북한붕괴 를거론하는등보다강경한홀로주체적자세를보이고있다. 이에대해정의당 (2016) 은 이는비단김대중정부의햇볕정책만이아니라, 노태우정부의 7 7선언이후의점진적이고
정당통일정책비교ㆍ 23 평화적인통일을지향하는화해협력정책을전면부정하는것이라고할수있 다고비판한다. 이글은이명박 박근혜정부의퇴행이더거슬러올라가서남북한의적대적대치가운데에서도서로주체적노선을힘들게모색한박정희대통령의길에서벗어나고있는것임을보여준다. IV. 정당별통일정책및공약 여기서는정강정책 ( 당의강령및기본정책 ) 과 20대총선공약을중심으로통일정책에관한주요정당들의입장을비교분석한다. 앞절의통시적인분석은보수계정당과민주당계정당사이에서로주체적통일정책으로의수렴현상을보여줬다. 여기서는 2016년상반기현재정당들이제시하고있는통일정책을평면적으로살펴봄으로써정당들의수렴과분기지점을찾아본다. 1. 정강정책 현재주요정당들은모두당헌 2조에서당의목적을밝히고있다. < 표 2> 는그중통일정책관련부분만발췌한것이다. 총괄적인목적에서정당들사이에특별한차이를발견하기어렵다. 2000년대초에최용섭 (2001, 71-73) 이한나라당, 자유민주연합, 새천년민주당이모두남북한의평화통일과평화체제구축이라는동일한목표를설정하고있음을발견했듯이, 통일정책에서총괄적인목적의유사성은오늘날에도지속되고있다. 군소정당인정의당을제외하면 3대정당이모두남북한의 평화통일 을당헌에서당의목적으로설정하고있다. 정의당만이당헌에서통일에대한언급없이평화만표방하고있다. 당헌에서정의당은 자유 평등 연대 평화 생태 를기본가치로제시하고있는데, 여기서도통일에앞서평화를우선시하고있다. 평화통일또는평화구축을우선목적으로하는점에서모든정당은기본적
24 ㆍ의정연구제 22 권제 2 호 ( 통권제 48 호 ) 표 2 각정당의당헌 2 조에서밝히고있는당의목적 새누리당더불어민주당국민의당정의당 한반도의평화통일과 21 세기선진일류국가를창조 튼튼한안보를바탕으로한평화통일준비 평화롭고하나되는통일국가건설 동아시아와한반도평화의주도 으로남북한의서로주체적관계를지향하고있다. 평화통일이서로주체적방식 (< 그림 1> 의 D) 뿐아니라홀로주체적방식 (C) 에의해서도가능하지만, 우리정당들은북한과의평화공존을바탕으로평화통일을추구하는서로주체적방식을기본적으로지향한다. 이점은정당강령에서도나타난다. 당강령 ( 혹은정강정책의전문 ) 에기술되어있는통일정책관련부문을 < 표 3> 에정리했다. 모든정당이공히한반도의평화를강조하고있다. 또한보수계정당과민주당계정당들이서로수렴하는모습을보인다. 북한에대해보다포용적인더불어민주당과국민의당이평화통일과함께 튼튼한안보 를강조하며, 상대적으로더강경한입장의새누리당이남북한사이에 호혜적상호공존원칙 을강조하고있다. 요컨대이들모두기본적으로남북한의서로주체적관계를지향하고있다. 표 3 각정당의강령전문에나타난통일정책관련부문 새누리당더불어민주당국민의당정의당 호혜적상호공존원칙에입각한유연하고적극적인대북정책추진 이를통해남북한의평화유지와공동발전도모, 장차전개될통일한반도시대주도 한반도비핵화실현 한반도평화와국익최우선을목표로원칙과유연함이조화를이루는균형외교추진 정의, 통합, 번영, 평화 를시대적가치로제시 평화로운대한민국구축 튼튼한안보를바탕으로한반도의긴장완화하고평화체제정착 과정으로서의통일추구, 통일을위한남북간공동체기반점진적강화 선진외교실행, 동아시아와세계평화와발전에기여 출처 : 새누리당 2012; 더불어민주당 n.d.; 국민의당 n.d.; 정의당 n.d. 튼튼한안보로한반도평화관리 7 4 성명, 남북기본합의서, 6 15 와 10 4 선언계승 한반도의교류와협력추진 과정으로서의통일과평화외교추진 식민과분단, 억압과착취에맞서온진보정치의전통계승 정의로운복지국가 를목표로 7 대비전제시 ( 신강령 7 대비전 ) 동아시아와한반도평화의주도자 (7 대비전중 7 번째 )
정당통일정책비교ㆍ 25 중요한차이점도보인다. 특히더불어민주당과국민의당이 과정으로서의통일 과남북한의교류협력이나공동체기반조성을강조하는반면에, 새누리당은비핵화와함께대북정책에있어서원칙과유연성을강조하고있다. 당강령의전문에서포괄적으로나타난정당별차이는정강정책에포함된기본정책에서보다구체적으로나타난다 (< 표 4>). 표 4 통일문제관련각정당의정강정책 외교 안보 북핵문제 새누리당더불어민주당국민의당정의당 한미동맹바탕 평화지향적균형외교 환경외교, 공적개발원조 굳건한안보체제확립 군복무체계개선 단호히대처 평화외교적극전개 개발원조및공공외교 통일외교역량강화 한미동맹기반, 주변국과협력외교심화, 한반도평화와통일및동아시아평화와안정에기여 균형있는통상정책 방위역량강화와선진병영문화조성으로튼튼한안보태세확립 군의사기진작과보훈강화 북한의비핵화와한반도의군사적긴장완화위한평화외교 평화와공영의글로벌외교 한반도비핵화 평화정착및통일외교 한미동맹기반하여중국과의관계돈독히 선진통상번영외교 총체적인국가안보태세 구축 스마트군육성국방개혁, 국민의군대육성, 보훈강화 역내다양한안보위협에대한군사적대응체계구축 북한의핵무기개발과보유에강력히반대 북핵은우리에게직접적인안보위협, 통일에명백한장애물 북한의핵 미사일대응및전쟁억제 한미연합전력바탕능동적억제전략 남북정상간핫라인개설, 우발적위기차단 미 중패권경쟁과일본의재무장이라는도전에맞서, 어떠한패권에도반대하고일방에서는것을거부 주변국과협력, 지역공동안보체제형성 인간안보실현되는동아시아구축 한반도비핵화와군축위해남북상호간노력 대화와협력으로북한의핵무장실질적해결
26 ㆍ의정연구제 22 권제 2 호 ( 통권제 48 호 ) 북한인권등 한반도평화 대북정책 남북교류및통일과정 새누리당더불어민주당국민의당정의당 북한인권개선 동포애차원의인도적지원지속 한미동맹바탕으로한반도평화확고히유지 국민합의를바탕으로원칙에입각한유연한대북정책 다양한대화와교류협력통해민족동질성회복, 공동의이익증진 북한개방 북한주민의인권과민생개선노력 남북협력과국제협력통해북한주민의실효적인권개선노력 한반도평화체제구축을통일시대맞기위한최우선과제로 핵무기 군비증강등평화위협하는구조적요인들제거, 적극적평화달성 서해평화협력특별지대설치, 한반도군비통제, 동북아다자안보협력등실현 남북관계개선 북핵문제해결 평화체제수립 선순환적으로추진 7 4 공동성명, 남북기본합의서, 6 15 선언, 10 4 선언계승 국제사회협력과국민합의에기반한통일 대북정책 교류협력활성화통해통일기반조성 민족화해와평화정착노력통해 하나되고평화로운한반도 달성 대화를통한협력과평화정착노력지속하고, 분야별남북협의체복원및제도화하여, 과정으로서의통일 추구 이산가족상봉상시화 국군포로와납북자문제해결 북한이탈주민의정착과사회통합지원 남북협력과국제협력통해북한주민의민생 인권문제실질적증진모색 평화통일노력의전제로평화공존과평화관리중시 6 자회담재개와 4 자평화회의개최, 새로운포괄적합의, 이를통해한반도비핵화달성및통일지향적인평화체제수립 남북관계개선 북핵문제해결 평화체제수립 선순환외교 7 4 공동성명, 남북기본합의서, 6 15 선언, 10 4 선언등대북포용정책계승 발전 남북관계의주도적개선 대화 - 협상 - 합의 - 실천의 협력적과정 중시 한반도문제에대한주인의식갖고국제적협력주도 평화롭고하나된한반도 이룩하기위해남북화해와평화정착노력 점진적통합과평화적연합과정통해민족의동질성회복하는 과정으로서의통일 추구 6 15 공동선언이후진전시켜온분야별협의체복원, 중단된정상회담등각급남북회담재개및제도화 인적 물적교류협력전면화, 북방경제성장시대개척 이산가족상봉정례화 국군포로와납북자문제해결 북한이탈주민의성공적정착과사회통합노력 대화와협력으로북한인권문제실질적으로해결 동아시아평화가한반도평화의전제 미 중등어떤패권에도반대, 일방에서는것거부 군사주권과안보주권회복, 평화협정체결, 동아시아평화주도 평화체제달성위한능동적이며자주적인노력 7 4 공동성명, 남북기본합의서, 6 15 선언, 10 4 선언등선행합의존중, 실천 전쟁이나체제붕괴전제로한급격한통일반대 상호존중의원칙에따라교류와협력확대, 평화정착, 점진적통일추구
정당통일정책비교ㆍ 27 남북경협등 공동체 통일한국 북한변화 새누리당더불어민주당국민의당정의당 자유민주주의와시장경제질서바탕 북한개방촉진 분야별경협확대통해남북경제공동체추진 의료보건 환경 교육등다양한영역에서남북간공동체발전 북방경제 적극추진 개성공단확대, 북한과협력하여남북경제특구확대 대륙철도 도로 에너지협력사업등중국 러시아등과협력확대, 동아시아공동번영실현 남북경협과동아시아지역협력연계발전통해유라시아경제권개척 하나되고평화로운한반도 남북경제공동체, 경제특구확대 다양한영역에서남북공동체발전 북방경제성장시대 남북경협발전시켜남북경제공동체, 환황해 - 환동해경제권형성, 유라시아시대개막 평화롭고하나된한반도 자주와평화, 공동번영의통일된한반도 남과북이상생 남과북 이상생 출처 : 새누리당 2012; 더불어민주당 n.d.; 국민의당 n.d.; 정의당 n.d. 새누리당은 2012년 2월전면개정한당강령및기본정책인 국민과의약속 에서 10대기본정책중 8번째항목에서외교, 안보, 통일분야정책을한꺼번에다룬다. 다른정당들에비해이들분야의비중이상대적으로적고그내용도빈약한편이다. 새누리당은북한과의대화와교류협력을추구하는서로주체적자세를견지하면서도, 북한과의공조를멀리하고북한만의변화를추구하는홀로주체적입장도상당히강한편이다. 우선, 민족공조보다한미공조를중시한다. 평화지향적인균형외교를강조하면서, 새누리당은 공고한한미동맹을바탕으로한반도의평화를확고히유지한다 고함으로써한반도평
28 ㆍ의정연구제 22 권제 2 호 ( 통권제 48 호 ) 화와한미동맹을연동시키고있다. 7 4남북공동성명, 남북기본합의서, 6 15공동선언과 10 4정상선언등기존의남북한사이에이루어진합의에대해언급하지않고, 원칙에입각한유연한대북정책 을천명함으로써과거김대중 노무현민주당정부의대북포용정책과일정한거리를두고있다. 다음으로, 북한의변화를요구한다. 새누리당은평화통일을추구하고다양한대화와교류협력을추진하되, 남한의기본질서인 자유민주주의와시장경제질서를기초로한평화통일 추구를분명히한다. 통일을위해북한의변화를상정하는것이다. 북핵문제에대한단호한대처와북한의인권개선을강조하면서, 북한이국제사회의책임있는일원으로참여할수있도록적극지원함으로써한반도평화와북한의개방을촉진 한다고명시하여북한의변화를강조한다. 더불어민주당은 13개항의기본정책중외교 안보와통일분야를구분하여정강정책을제시한다. 외교 안보 (6항) 분야에서 평화외교 라는개념을적극활용하여우리외교의지평을한반도와주변국에서전세계로넓히고있다. 특히한미공조뿐아니라주변국과의협력외교를강조하는점이두드러진다. 새누리당이한미동맹과한반도평화를연계시키는반면, 더불어민주당은 굳건한한미동맹을기반으로 하는동시에 주변국과의적극적협력외교 를 한반도의평화와통일및동아시아평화와안정 에연계시키고있다. 통일외교역량을강화하는대목에서도전통적동맹관계를공고히하는한편유관국들과의전략적협력관계를심화 발전시킬계획을밝힌다. 새누리당이균형외교를언급하면서도한미동맹을중시하는반면에, 더불어민주당은한미동맹뿐아니라주변국들과의협력외교를강조하는점에서무게중심의차이가뚜렷하다. 통일 (7항) 분야에서더불어민주당은 분단체제를극복하고통일시대를맞이하기위해한반도평화체제구축을최우선과제로삼는다 고밝힘으로써, 통일에앞서평화구축을우선시한다. 한반도의평화를위협하는구조적요인들-핵무기와군비증강등-을제거하고적극적평화를달성하기위해서
정당통일정책비교ㆍ 29 서해평화협력특별지대설치, 한반도군비통제, 동북아다자안보협력등을제시한다. 한반도비핵화와평화체제구축이라는목표에있어서는새누리당과차이가없지만, 남북관계개선 북핵문제해결 평화체제수립 이라는선순환을구상하고남북한관계개선과협력강화를출발점으로삼는점에서차이가있다. 새누리당이한미동맹을강조하는국제공조를중시하는반면, 더불어민주당은한미동맹과주변국협력외교를중시하면서민족공조도중시하는것이다. 민족공조는북한을대화와협상의파트너로대하는점에서서로주체적성격이강하다. 그만큼새누리당에비해더불어민주당이북한에대해상대적으로좀더서로주체적자세를보이고있다. 통일기반조성에있어서도새누리당에비해더불어민주당은남북한관계의개선과교류협력에더큰비중을둔다. 우선 7 4남북공동성명, 남북기본합의서, 6 15공동선언과 10 4정상선언등남북한의기존합의를존중하고계승하면서, 남북교류협력의활성화를주문한다. 하나되고평화로운한반도 를이룩하기위해서통일외교역량강화와평화외교도필요하지만무엇보다도남북한사이의민족화해와교류협력이필요하다고본다. 남북간의대화, 협력, 협의체등을강조하면서 과정으로서의통일 을추구한다. 나아가남북한의경협확대, 개성공단을비롯한남북경제특구와공동체확대등 북방경제 활성화가곧남한경제의신성장동력이라는논리를발전시키고있다. 남북한협력에대한강조는북한인권개선문제에서도일관되게나타난다. 새누리당이북한인권개선과개방을강조함으로써북한만의변화를강조하는홀로주체적인모습을보이는반면, 더불어민주당은북한주민의실효적인인권개선을위해서도일방적인북한의변화보다남북한사이의협력이필요하다는입장이다. 새누리당에비해더불어민주당이남북한의서로주체적민족공조를강조하는모습이완연하다. 국민의당은 < 표 4> 에서보듯이외교 안보 통일분야의정책기조뿐만아니라구체적내용에있어서더불어민주당과상당히비슷하다. 기존의남북한합의를계승하고, 한미동맹을강조하면서도남북한의민족공조를우선시하
30 ㆍ의정연구제 22 권제 2 호 ( 통권제 48 호 ) 며, 남북관계개선에서부터평화체제구축까지선순환외교를추구하고, 남북한사이의다양한교류와협력을통해 과정으로서의통일 을이룩하겠다는점에서새누리당과대조되고더불어민주당과대단히가깝다. 국민의당은 한미동맹에기반하여중국과의관계를돈독히한다 고명시하는데, 이는더불어민주당이주변국또는유관국으로모호하게표현한것과대조적이지만두정당모두한미동맹과한중관계를동시에저울질하는점에서동일하다. 다만국민의당은더불어민주당과두가지작지만유의미한차이가있다. 우선, 안보문제특히북핵문제관련정책이훨씬강경하다. 총체적인국가안보태세를구축 하기위해서국민의당은 북핵은우리에게직접적인안보위협이고통일을진전시키는데도명백한장애물이다 라고천명하고 어떠한경우라도 [ 북핵에 ] 강력히반대한다 는입장을분명히한다. 또철저한 군사적대응체계 구축과 한미연합전력을기반으로한능동적억제전략 으로다양한안보위협에대응하고전쟁을막겠다고한다. 더불어민주당이북한비핵화, 북핵문제해결, 한반도군비통제, 동북아다자안보협력등을포괄적으로언급하는것과비교할때, 국민의당의북핵관련안보정책이훨씬단호하고분명하다. 다음으로, 남북관계의개선을남북한이서로주체적으로주도한다는의식이훨씬선명하다. 남북관계의주도적개선 이라는작은제목아래국민의당은남북한이 한반도문제해결의당사자로서주도적으로상호관계를개선하고통일을이룩해 야한다고강조한다. 한반도문제에대해국제공조가필요하지만우리가당사자라는 주인의식 을갖고국제공조를 적극주도 해야한다는것이다. 또 남북관계는 상대방이있는관계 임을인식하는바탕위에서상호문제해결과신뢰증진의양식으로서대화-협상-합의-실천의 협력적과정 을중시한다 고강조한다. 민족공조와서로주체적자세가만나는대목이다. 북핵문제에대한대처와남북관계의서로주체적주도라는두가지점에서국민의당이더불어민주당에비해훨씬분명하게자신의입장을밝히고있다. 그결과국민의당의북한에대한입장은다소모순적으로보일수있다. 북
정당통일정책비교ㆍ 31 한은한편으로남북관계의한쪽당사자로서서로주체적으로만나야할 상대 이며, 다른한편으로우리에게 직접적인안보위협 이되고통일에 명백한장애물 인북핵문제를일으키는장본인이기도하다. 전자가민족문제해결의 동반자 라면, 후자는국가안보의 적 이다. 이는햇볕정책을추진할때부터민주당정부가직면했던문제의핵심이다. 더불어민주당이북한의이이중적정체성의모순을다소모호하게우회하고있다면, 국민의당은이를극명하게드러냄으로써직시하고있다. 이와같은두당의차이점은근본적인대북자세에서의차이라고보기는어렵지만, 구체적인정책에있어서유의미한입장차이를보일수있다. < 표 5> 는 20대총선에서경제정의실천시민연합의 정당선택선택도우미 에서통일 안보문항에각당이표방한입장이다. 8) < 표 5> 에서특별히주목을끄는것은북핵문제해결과남북경협을연계시키는국민의당의답변이다. 북핵불용의원칙을확실하게고수하고북한의도발에대해서강력한응징을주장하는새누리당마저도, 한반도신뢰프로세스에따라북한의변화를이끌어내기위해대화의문을열어놓고있다고밝히고있다. 반면에북한의핵보유가남북협력의가장큰장애물이라는원칙에입각해서북핵문제해결없이남북경협을추진해서는안된다는국민의당의입장은새누리당보다도강경해보인다. 적과동반자라는북한정체성의이중성문제를민주당은김대중정부이후전통적으로정경분리와정치 경제병행전략으로대처해왔다 ( 김학노 2010a). 민주당에서분리해나간국민의당은사안에따라북한의이중적정체성구분을극명하게하는가운데결과적으로새누리당보다심한정경연계라는자가당착에빠진모습이다. 8) 사드배치에대한정의당의답변이 이지만, 막상구체적인답변내용을보면 X 에가깝다.
32 ㆍ의정연구제 22 권제 2 호 ( 통권제 48 호 ) 표 5 경실련 정당선택도우미 에나타난각당의입장 새누리당 더민주당 국민의당 정의당 사드 (THAAD 고고도미사일방어체계 ) 를배치해야한다. O X 북핵문제해결없이는남북한경제협력을해서는안된다. X O 출처 : 경실련정당선택도우미. 9) 정의당의통일정책은더불어민주당이나국민의당과대체로비슷하지만, 두가지특징이있다. 첫째, 자주적입장을가장강력하게표방하고있다. 정의당은 동아시아의평화는한반도평화의전제이며, 한반도평화는동아시아평화공존과번영의지렛대가되어야한다 고하면서, 미 중패권경쟁과일본의재무장이라는도전에맞서, 우리는어떠한패권도반대하고일방에서는것을거부 한다고천명한다. 다른정당들이한미동맹을바탕으로하면서중국과의협력을도모하는반면에, 정의당은한미동맹에대한언급도없고미국이든중국이든어떠한패권에도반대하며어느편도들지않겠다는자주노선을확고하게밝힌다. 통일된한반도의모습으로도우리민족의자주와평화가확고히보장되어야한다고함으로써, 한반도의자주적입장을강조한다. 둘째, 남북한사이의서로주체적관계확립을가장뚜렷하게추구한다. 위에서보았듯이새누리당에비해더불어민주당과국민의당이북한에대해좀더서로주체적인자세를표방하고있다. 정의당은다른야당들과마찬가지로남북한사이에 상호존중의원칙 에입각하여서로교류하고협력하여평화를정착시키면서부문별로점진적인통합을진전시키는것이현실적인통일방안이라고주장한다. 이는전형적인대북포용정책이라고볼수있다. 여기서한걸음더나아가서정의당은 전쟁이나체제의붕괴를전제로한급격한통일은가능하지도, 바람직하지도않다 고강조하고, 남과북의 상생 과 공동 9) http://vote.ccej.or.kr/helper_selected/?step=3&result_key=7fac20d5705efecf4a1906e234c7 461fb6e63ecf( 검색일 : 2016. 4. 4).
정당통일정책비교ㆍ 33 번영 이구현되는평화로운한반도건설을추구한다. 서로주체적통합의모습 에가장가까운정강정책이다. 2. 20 대총선공약 중앙선거관리위원회에등록한각정당들의 20대총선 10대정책을보면, 외교 안보정책은물론통일정책도총선에서주요이슈가되지못하는경향이뚜렷하다. 새누리당과국민의당은 10대정책에통일관련공약을아예포함하지않았다. 10) 더불어민주당은 10번째순위에, 정의당은 8번째순위에배치하였다. 전반적으로통일정책이총선에서차지하는비중이낮다는것을알수있다 ( 새누리당 2016a; 더불어민주당 2016a; 국민의당 2016a; 정의당 2016a; 한국매니페스토실천본부 2016a, 5 참고 ). < 표 6> 은각정당의총선공약집과 10대 ( 또는 20대 ) 정책에대한설명등에서통일관련정책을종합하여정리한것이다. 11) 총선공약은정당의기본정강정책과대체로비슷하다. 정강정책에서와마찬가지로정의당은대중국동맹의전초기지로전락하는것을막겠다고함으로써미중사이에어느한쪽에기우는것을분명히반대한다. 다른정당들과달리정의당은 인간안보 로안보개념을확대한것과 중견 평화 가교국가대한민국 이라는뚜렷한비전을제시한것이눈에띈다 ( 경실련 2016; 한국매니페스토실천본부 2016a, 49-50 참조 ). 더불어민주당은 한반도프라이카우프 제안과남북인권대화제안이주목된다. 새누리당이북한의인권개선을북한인권법과국제협력을 10) 19 대총선때새누리당이 10 대정책중 9 번째에대북정책을제시했던것과비교할때, 20 대총선의 10 대정책공약에서아예대북정책이빠진것은그만큼이슈의중요성을낮게보았다는반증이다 ( 새누리당 2012a 참조 ). 11) 국민의당의경우특기할필요가있다. 20 대총선공약집에서국민의당은 12 대목표 34 개실천과제를제시했는데, 여기에통일 외교 안보분야가없다 ( 국민의당 2016). 별도로발표한 20 개의핵심공약에도통일 안보및외교정책은포함되어있지않다 ( 국민의당 2016b). 나중에국민의당은홈페이지에통일 안보공약을 5 개의실천과제와함께추가하였다 ( 국민의당 2016c). 공약집이아니라홈페이지를기준으로하면국민의당은총 13 개분야 39 개실천목표를제시한셈이다. 여기서는국민의당홈페이지를기준으로정리한다.
34 ㆍ의정연구제 22 권제 2 호 ( 통권제 48 호 ) 통해북한에게일방적으로요구하는반면, 더불어민주당은남북한이함께대화를통해서북한인권문제를개선하겠다는의지를담고있다. 12) 총선공약에서새누리당은북한에대한제재와압박외교를강조하면서남북한사이의기존합의문이나남북경협에대해언급을하지않고있다. 대화와타협보다제재와압박을강조하는점에서새누리당은북한에대해홀로주체적자세를가장많이보이고있다. 총선공약에서새누리당은 남북한교류를활성화하고미래통일시대를준비하겠 다고약속하지만, 막상남북한교류는이산가족과탈북민등에국한되어있고남북경협이나부문별공동체확장같은공약은찾아볼수가없다. 통일네트워크, 통일교육강화등을언급하고있지만정작통일문제에대한본격적인정책이나관심을찾기도어렵다. 특히 2012년 19대총선의 10대정책공약에서 6자회담과남북대화등을통해북핵문제를해결하겠다고밝힌데반해, 2016년 20대총선에서는 6자회담이나남북대화에대한언급이없다 ( 새누리당 2012a 참조 ). 그만큼북한을대화상대로보는자세나대화의지가줄어든것으로보인다. 대조적으로, 더불어민주당과국민의당그리고정의당은모두새누리당과박근혜정부의개성공단폐쇄조치를강하게비판하고, 금강산관광등의기존협력사업재개와함께남북한경협을확대하여 북방대륙경제 북방경제 유라시아대륙경제 시대를개척하자고주장한다. 모두남한경제의새로운성장활로로남북경협의확장성에기대를걸고있다. 새누리당이북한과의교류협력을이산가족과탈북민등에국한하고있는반면에, 3개야당들은경제협력과공동체건설로적극확장하고있는모습이다. 12) 새누리당과더불어민주당의경우 19 대총선당시새누리당과통합민주당이내세웠던통일관련총선공약과비슷하다 ( 새누리당 2012a; 민주통합당 2012 참조 ).
정당통일정책비교ㆍ 35 표 6 20 대총선정당별통일관련공약 새누리당더불어민주당국민의당정의당 외교 유엔안보리결의등대북제재및북한비핵화위한압박외교 매력한국 글로벌외교 -ASEAN, ASEM 등다자협의체지역기구와협력강화 -KOICA 개발협력강화 동아시아평화협력 - 주변 4 강평화협력외교 동아시아공동체기반구축 - 한중일 3 국과북한, 몽골포함하는동아시아지역경제협력강화 - 북한, 몽골등개발지원위한동아시아개발은행설립 - 북방대륙경제진출, 한반도신경제지도실현 한미 SOFA 규정개정, 미래지향적한미동맹 -SOFA 개정, 사법주권확보 - 주한미군탄저균등위험물질반입엄격하고독자적통제 전시작전통제권차질없는전환 중견 평화 가교국가대한민국 비전 미 일 중 러간조화 ( 균형 ) 외교 - 대륙세력대해양세력대결구도예방, 대중동맹전초기지로의전락예방, 한미일 3 각동맹화반대 - 그대신 6 자회담재개와동아시아다자안보협력강화 전시작전통제권환수, SOFA 협정개정등수평적한미관계 과거사철저반성기초한 신한일관계 - 한일정부간위안부합의무효선언, 재협상 제 3 세계기여외교, 평화외교 북핵및안보 북핵 미사일대비한미동맹의다중방어대응체계구축 맞춤형억제전략과 4D 13) 작전개념구체화 킬체인 (Kill Chain) 및한국형미사일방어 (KAMD) 조기구축 북한전역에대한감시및정찰능력구비, L-SAM 연구개발 한미동맹바탕북한위협에단호한안보태세 - 한미정보공유체제강화 -KAMD 구축, 대북억지력 - 남북군사공동위원회 가동, 신뢰구축통한긴장완화 6 자회담재개, 북핵문제해결 대북억제력위한방위산업육성 KAMD 구축 -사드대신 KAMD -한미연합방위태세활용 -M-SAM, L-SAM 등미사일대응수단 적기전력화 6 자회담재개, 남 북 미 중 4 자평화회의개최, 한반도비핵화위한돌파구마련 대화재개여건조성, 비핵화 - 평화협정회담병행, 북미적대적관계청산과수교지원등포괄적타결 - 우선북핵 미사일동결과공격적한미합동군사훈련중지, 비핵화 - 평화협정회담병행교환, 대화재개 - 비핵화 6 자회담, 평화협정 4 자회담 ( 남 북 미 중 ), 북미수교양자회담병행 - 남북정상회담통해조기포괄적타결
36 ㆍ의정연구제 22 권제 2 호 ( 통권제 48 호 ) 새누리당더불어민주당국민의당정의당 합의형성 - 남북미중정상의한반도평화 / 종전선언 - 북미 북일수교등관계정상화 남북위기핫라인재구축및군비통제회담추진 북한인권 한반도평화 대북 통일정책 북한인권법 시행및국제협력통한북한인권개선 주변 4 국대상능동적실리외교통해한반도평화공고화 남북통합문화센터조성 통일준비네트워크구축 학교통일교육강화 남북인권대화, 인도적지원통한북한주민실질적인권개선 한반도프라이카우프 14) (Freikauf) 추진, 남북인도주의문제대타협 북핵문제해결과한반도평화체제구축 - 한반도비핵화공동선언 실질적이행 -2( 남북 )+2( 북미 ) 회담개최와 6 자회담조속재개 - 남북정상회담, 남북국회회담, 군사공동위원회, 국방장관회담정례화 7 4 남북공동성명, 남북기본합의서, 6 15 공동선언, 10 4 선언이행 여 야 정 시민사회참여하는 통일국민협약 체결, 국민적합의강화 - 서독의보이텔스바흐협약준용한통일교육에관한국민적합의도출 대북정책통합조정, 7 4 남북공동성명, 남북기본합의서, 6 15 공동선언, 10 4 선언장기적계승 발전 동아시아평화공동체토대형성 - 동북아 3+3 비핵지대화 ( 남 북 일비핵화및미 중 러 3국의안전보장과핵군축명기 ) -중장기적으로이지역주둔미군동결및군축추진 동북아외교 국방 경제협의체상설화
정당통일정책비교ㆍ 37 새누리당더불어민주당국민의당정의당 정책기능강화 - 통일부역할강화 - 통일 외교 안보관련청와대조직개편 - 민주평화통일자문회의자문기능강화 민주통일재단 설립 - 민간통일운동지원 남북국회회담, 통일대비법 제도정비 보완 정경분리원칙준수 남북교류 이산가족의날제정 이산가족교류협의회운영 생사확인, 상봉, 서신교환등이산가족교류채널다각화 남북관계정상화시이산가족고향방문추진 제 3 국출생탈북민자녀양육 가산금지원 탈북민취업교육등지원 지자체대북교류사업본격추진및자매결연 남북방송 정보통신교류 협력추진 광역지자체에 통일센터 설치 접경지역주민안전위한대북전단 확성기방송규제 북한이탈주민취업등지원 이산가족상봉정례화 상설화 특사파견혹은조속한당국회담재개, 국회 지자체 민간교류재개 정상회의등각급당국회의의정례화 남북경협 개성공단정상화및남북경협재개 - 남북경협안정적운영위한남북합의서채택 - 개성공단입주기업등피해보상 백두산 평양관광추진및금강산 개성관광재개 평양에남북경제협력사무소설치 북방대륙경제진출통한한반도신경제지도실현 - 환동해 환황해남북상생경제협력사 개성공단폐쇄조치해제, 조속한정상화 - 개성공단피해기업적절한보상 북방경제성장시대 - 북방경제협력구역설치 ( 서해권및동해권, 중국동북지방및러시아연해주포함 ) 개성공단전면중단조치철회및조속한재가동 -입주기업및협력업체와종사자들 실효적지원 5 24 조치해제 금강산관광재개 남북관계역진방지위해남북관계발전법, 남북교류협력법등제정 남북경제사회협력강화협정체결등남북경제공동체형성 - 철도 도로대륙연결 - 북한지하자원공
38 ㆍ의정연구제 22 권제 2 호 ( 통권제 48 호 ) 새누리당더불어민주당국민의당정의당 업추진으로북방대륙진출 - 남북상생경제 3 대 SOC 사업추진 - 남북접경지역 4 대상생특구설치 동개발 유라시아대륙경제시대구축, 대륙과해양가교 - 환동해및환황해경제권형성, 한반도 + 동북 3 성 + 연해주 의유라시아대륙경제시대구축 출처 : 새누리당 2016; 더불어민주당 2016; 국민의당 2016; 정의당 2016. 경실련 2016 준용하여정리. 3. 정당들의상대적위치 모든정당의정강정책과총선공약에서통일정책은후순위에밀려있다. 이는통일관련이슈들이국내정치에서차지하는위상을보여준다. 다른나라들의경우에비해우리정당들이세계질서에대한비전없이 한반도에국한한이해와해석만을제시 한다는평가도이러한위상을보여준다 ( 한국매니페스토실천본부 2006, 2). < 그림 1> 의분석틀을기준으로정강정책과총선공약에나타난정당들의통일정책을종합적으로판단하면, 수평축 ( 분리-통합 ) 이아닌수직축 ( 홀로주체-서로주체 ) 에서정당들이각축을벌이는모습이다. 분리-통합축은현재우리사회의정당들사이에중요한대립지점으로작용하지않는다. 분리주의정당과통합주의정당이대립하는정치지형이전혀아닌것이다. 새누리당부터정의당까지모든주요정당들이통일보다한반도평화를우선시하고있다. 통일지상주의를표방하거나통일을평화보다우선시하는정당은없다. 모든정당이한반도평화와동 ( 북 ) 아시아평화를연계해서생각하고있으며, 평화통일에앞서평화공존과평화체제구축을우선시한다. 북핵문제에대한단호 13) 4D 작전체계 : 탐지 (Detect), 교란 (Disrupt), 파괴 (Destruct), 방어 (Defense) 14) 냉전시절동독의정치범등을서독이경제적대가를지불하고송환받은사업.
정당통일정책비교ㆍ 39 한대처및해결방안모색과굳건한안보체제확립도한반도의평화체제구축과관련해서이루어진다. 어떤정당도평화적방식이아닌폭력적인통일을주장하지않는다. 어느정당도북핵문제의폭력적해결을강구하지않는다. 기본적으로평화적방식과과정에의해서북핵문제를해결하고통일을구축해가는데모든정당이뜻을같이하고있다. 정당들이통일을포기하거나부인하는것은아니다. 통일보다평화를우선시할뿐이다. 구체적인방안과정도에서차이가있지만, 모든정당이통일보다평화를우선시하고평화를유지하면서점진적통합을추구한다. 당헌에서정당의목적으로통일을언급하지않은유일한정당인정의당마저도남과북이상생하는통일된한반도를그리고있다. 한마디로, 모두 서로주체적분리 를바탕으로점진적으로 서로주체적통합 으로나아가는방안을모색하고있다. 이점에서오늘날우리의주요정당들은모두 1970년박정희대통령이방향을잡은 선평화후통일 노선을추종하고있다고할수있다. 통일정책과관련하여정당들사이에유의미한차이는수직축 ( 홀로주체-서로주체 ) 에서발견할수있다. 모든정당이대화와협력에바탕을둔평화통일노선을표방하는점에서공통되지만, 정당별로북한에대한서로주체적자세의정도에있어서중요한차이가있다. 새누리당은북한의개방을추진하고자유민주주의와시장경제질서를바탕으로한통일을구상함으로써통일과정과결과에서북한의일방적인변화를추구하는홀로주체적인성격이상당히엿보인다. 남북한의교류협력도 북한의변화를지향 하는점을분명히한다. 이와대조적으로정의당은체제붕괴에의한급격한통일에반대하고남북이 상생 하는통일을명확히함으로써남과북의공존에입각한점진적인서로주체적통합을분명히한다. 더불어민주당과국민의당은양자사이에위치한다 (< 그림 2>). < 그림 2> 에서각정당들의위치는대략적인것이며, 시기와이슈에따라다를수있다. 가령 2012년총선에비해 2016년총선공약에서새누리당의통일정책은좀더홀로주체적인방향으로이동했다.
40 ㆍ의정연구제 22 권제 2 호 ( 통권제 48 호 ) 그림 2 정강정책과총선공약으로본정당들의대북자세 < 그림 2> 에서시각화한서로주체적자세의정도차이는국제공조와민족공조에대한정당들의입장차이에도나타난다. 새누리당은한미동맹을강조하고, 더불어민주당과국민의당은한미동맹과아울러중국과의협력을강조하는반면, 정의당은대외자주의입장을강조한다. 다른정당들이민족공조를국제공조와병행하거나국제공조보다우선시하는데반해새누리당은한미동맹에훨씬큰비중을둔다. 다른세정당들이기존의남북간합의선언을존중하고계승할것을천명하는반면, 새누리당은이를언급하지않고대신에 원칙에입각한 유연한대북정책을강조한다. 남북경협과분야별남북공동체건설에대해서새누리당이언급을하지않고있는것도마찬가지맥락에서이해된다. 민족공조와국제공조는양자택일의문제가아니며병행할수있다. 민족공조는북한을대화와협상의파트너로대하는점에서서로주체적성격이강하다. 대화와교류협력을언급하면서도민족공조를애써외면하려는새누리당의입장은그만큼다른당들에비해상대적으로북한에대한서로주체적자세의정도가약하다고봐야한다. 이렇게정당들의위치를자리매김할때모든정당들이어느정도서로주체적대북자세를공유하고있다는사실을상기할필요가있다. 박근혜정부들어서북한에대해보다강경한홀로주체적자세를보이고있지만, 새누리당이북한에대해홀로주체적자세로돌아선것으로보기에는아직이르다. 2014년 1년동안의통일관련활동에관하여새누리당이자체적으로분석평가한것을보면, 새누리당은한반도신뢰프로세스를통한남북관계의정상화를위해남북간대화를통해현안들을해결한사례들을언급하고있다. 북한의변화를지향 하지만어쨌든호혜적교류협력확대와경제공동체인프
정당통일정책비교ㆍ 41 라구축및사회문화교류확대와같은남북교류와협력사업을계획하기도한다 ( 중앙선거관리위원회 2015, 252-255 참조 ). 새누리당의대북정책을단순히홀로주체적이라고만볼수없는이유다. 한편정의당의통일정책은같은진보진영에속한통합진보당의강제해산사건과관련하여분명히이해해야한다. 2014년통진당이석기의원등내란선동과국가보안법위반혐의에대해유죄판결이있었고이어진헌법재판소의통합진보당위헌정당해산심판결정에따라그해 12월통진당이강제해산되었다. 15) 아주단순화하자면, 통진당은자주파 (NL, 민족해방 ) 세력이중심이고정의당은평등파 (PD, 민중민주 ) 세력이중심이다 16) ( 장석준 2014, 76; 김지형 2014 참조 ). 따라서정의당과통합진보당은엄격하게구별되어야한다. 19대총선에서통진당이제기한통일정책과 20대총선에서정의당이제기한통일정책이상당히유사해보이지만 (< 표 6> 과 < 표 7> 비교 ), 통진당이주장했던 국가보안법폐기, 제주해군기지건설백지화, 한미동맹해체, 선제적군축 등과같은남한내의우선적인변화요구가정의당의공약에는없다는중요한차이점이있다 ( 통합진보당 2012 참조 ). 통진당과정의당의차이는단순히전자가 자주적통일 을내세우고후자가 자주 에대해특별한언급이없다는점만이아니다 ( 지병근 2014, 23-24). 통진당의경우남과북의서로주체적만남을전제하면서도동시에남한의선제적이고일방적인변화를주장했다. 북핵문제에대한적절한해결방안이나북한인권문제등에대한논의없이남한의국가보안법즉각폐지와선제적군축등을주장하는점에서통진당의통일정책은북한에게유리한홀로주체적성격을가지고있다. 17) 북한만의변화를논하는것이남한위주의홀로주체적자세 15) 이석기내란선동및국가보안법위반혐의에대한대법원의최종판결은 2015 년 1 월에내려졌다. 헌법재판소의위헌정당해산심판은대법원판결이전에내려진것이다. 16) 과거통진당전력을가지고있는사람들이 민중연합당 의이름으로 20 대총선에참여했으며, 이는정의당과구별된다. 17) 통진당의친북성향을보여주는여러사례들에대해서는이창언 (2012), 진보진영내주사파에대한일종의 침묵의카르텔 에대해서는우평균 (2012), 2012 년도의소위 통진당사태 에대해서는조현연 김정훈 (2012) 참조.
42 ㆍ의정연구제 22 권제 2 호 ( 통권제 48 호 ) 인것처럼남한만의변화를논하는것은북한위주의홀로주체적자세라고해야할것이다. 통진당해산과관련하여많은문제점과논란이남아있지만 ( 장영수 2015; 한상희 2015; 홍철기 2015), 통진당해산과종북몰이에대한적극적인반박이어려운이유는바로이점에있다. 반면에정의당은남북한사이의서로주체적관계를도모하면서남한이나북한어느한쪽위주로접근하지않는점에서통진당처럼종북몰이의대상으로삼기어렵다. 표 7 통합진보당 19 대총선공약중 한반도비핵 평화체제화, 통일기반조성 3 대핵심과제 1. 2015 년비핵화 평화협정 북미수교완결, 2020 년한반도평화체제실현 1) 2015 년북한핵무기외국이전, 평화협정체결, 북미수교완결 2) 군사회담과핫라인복원, 확전방지체계구축, 서해평화생태구역조성 3) 2020 년까지사병복무기간을 12 개월로단축, OECD 평균인 GDP 대비 1.6% 수준으로군비감축 4) 대체복무제도입, 군인권법제정, 사병임금을최저임금수준으로인상 2. 탈냉전적한미관계로의전환과동아시아평화 공영공동체건설 5) 파병동맹화 한미동맹미래비전 폐기, 한미동맹평가와대안위원회 설치 6) 주한미군주둔군지위협정 ( 한미 SOFA) 전면개정 7) 1 조 3 천억원의방위비분담금환수및방위비분담금특별협정재협상 8) 제주해군기지건설백지화, 동아시아평화공동체건설추진 9) 공존 공영의동아시아통화 물류 에너지경제공동체실현 3. 남북교류 협력복원및남북경제협력공사설립, 국가보안법폐기와 6 15 공동선언, 10 4 선언이행특별법제정 10) 5 24 조치폐기, 금강산관광, 인도적지원, 이산가족상봉등즉시재개 11) 6 15 공동선언, 10 4 선언이행특별법제정및남북관계의불가역제도도입 12) 남북경제협력공사설립, 철도와가스관연결등남북경협사업활성화 13) 남북국회회담성사와정기적개최 14) 반민주 반통일악법국가보안법즉시폐기 +1 실천전략 15) 평화통일부총리가통일 국방 외교정책을일관되게추진 -. 평화통일부총리가통일 국방 외교정책총괄, NSC 부활 -. 대결적남북관계책임자청문회추진 출처 : 통합진보당 2012.
정당통일정책비교ㆍ 43 종합하면, 북한에유리한입장에서일부홀로주체적자세를표방했던통진당이배제된상태에서현재남한사회의주요정당들은모두기본적으로북한에대한서로주체적대북자세를견지하고있다. 하지만새누리당-국민의당 -더불어민주당-정의당의순서로남한위주의홀로주체적성격도남아있다. 2016년현재통일정책에있어서주요정당들사이의대립은분리와통합사이의대립이아니고, 근본적으로서로주체적자세를가지고있으면서좀더홀로주체적입장과좀더서로주체적입장사이의대립이다. V. 맺는말 이글은 < 그림 1> 의네가지유형을활용하여주요정당의통일정책을비교 분석했다. 우리사회의정당들이정책정당으로서의위상이확고하지못한편이지만, 정강정책과 20대총선공약분석결과통일정책과관련하여정당들은비교적일관된 집합적정체성 을구축하고있는것으로보인다. 통일정책변천의역사적맥락을이해하기위하여역대정부의통일정책으로부터집권정당의통일정책을유추했다. 통시적분석과평면적분석모두에서주요정당들사이에유사한수렴과분기경향을찾을수있다. 정부의통일정책으로부터집권정당의통일정책을유추하자면, 통일정책과관련하여우리사회정당의양대산맥인보수계정당들과민주당계정당들사이에수렴현상이분명히나타난다. < 표 1> 에서보듯이, 1960년대말까지보수계정당과민주당계정당모두북한에대해홀로주체적자세를견지하였다. 1970년이후보수계정당정부들이남북한의서로주체적관계를모색하고발전시켰으며, 민주당계정부들이이를이어받아서남북한의서로주체적부분통합으로심화시켰다. 북한에대한서로주체적자세로의전환은박정희대통령의 1970년평화통일구상선언이결정적인출발점이었다. 이명박정부이후홀로주체적자세로부분적후퇴가일어나고있는데, 이는 1970년이래형성
44 ㆍ의정연구제 22 권제 2 호 ( 통권제 48 호 ) 된보수계정당과민주당계정당의서로주체적대북자세로의수렴현상에역행하는것으로볼수있다. 2016년더욱강경해진박근혜정부의대북정책이새로운분기점이될지아니면서로주체적자세로의수렴이유지될지는좀더지켜봐야하겠지만, 1970년이전의홀로주체적자세로회귀한것으로보기에는아직이르다. 정강정책과 20대총선공약으로정당들의통일정책을평면적으로살펴본결과, 보수계정당 ( 새누리당 ) 과민주당계정당 ( 더불어민주당과국민의당 ) 그리고군소진보정당 ( 정의당 ) 사이에앞서언급한수렴현상과비슷한공통점과차이점을발견할수있다. 모든정당이대화와협력을강조함으로써북한에대한서로주체적자세를견지하는점에서공통되지만, < 그림 2> 에서대략적으로가시화한것처럼정당들의서로주체적자세의정도에있어서는차이가있다. 새누리당은통일과정과결과에서북한의일방적인변화를추구하는홀로주체적인성격이상당히엿보인다. 정의당은남북한의상생을전제로하는서로주체적통합을추구한다. 민주당계정당들은이들사이에있다. 또새누리당이한미동맹에압도적인비중을두는것과달리, 민주당계정당들은한미공조와한중협력을중시하면서도민족공조를강조하고있으며, 정의당은한미동맹에대한언급없이대외자주입장을분명히한다. 북한에대한서로주체적자세의정도에있어서주요정당들사이에차이가존재하는것이다. 이러한차이점은현재통일정책과관련하여정당들사이의대립이 < 그림 1> 의수평축 ( 분리-통합 ) 이아니라수직축 ( 홀로주체-서로주체 ) 위에서벌어지고있음을보여준다. 수평축즉분리-통합의연속선은정당들사이에중요한대립지점이아니다. 모든주요정당이통일보다평화를우선시하고있으며, 모두 서로주체적분리 를바탕으로점진적으로 서로주체적통합 으로나아가는방안을모색하고있다. 일종의 선평화후통일 노선을공유하고있는셈이다. 정당들의대립은수직축즉홀로주체-서로주체의연속선에서전개되고있으며, 북한에대한서로주체적자세의정도에있어서차이를드러내고있다. 하지만이는어디까지나정도의차이에불과하다. 어떤정당도무력통
정당통일정책비교ㆍ 45 일이나무력에의한북핵문제해결또는무력에의한평화체제구축을추구하지않는다. 기본적으로북한과의대화와협력또는압박과제재를바탕으로평화와부분적인통합을구축하려고한다. 필자는남한사회의통일담론분석을통해서햇볕정책이후남남갈등의대립지점이분리-통합의수평축이아니라홀로주체-서로주체의수직축에있음을논한바있다 ( 김학노 김두현 2013). 북한에대한홀로주체적통일담론과서로주체적통일담론사이에서로주체적대화는상당히힘들어보인다. 하지만정당들의통일정책에서나타나는대립은서로주체적대북자세를공통으로한위에좀더홀로주체적인입장과좀더서로주체적인입장사이에서일어나고있다. 남한사회남남갈등의전선이홀로주체-서로주체의대립축에있다면, 시민사회의통일담론에서나타나는간극보다정치사회에서나타나는간극이작아보인다. 가령시민사회담론중에는남북관계를 선과악 의대결로보는대단히강경한홀로주체적대북자세를볼수있지만, 오늘날주요정당들은이와같은극단적인홀로주체적대북자세를표방하지는않는다. 정당들사이에서로주체적대화와배움을통해서로주체적남북관계뿐아니라서로주체적남남관계의발전을가져오기를바라는희망을가져본다.
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정당통일정책비교ㆍ 51 Unification Policies of Major Parties in South Korea Haknoh Kim (Yeungnam University) Several criticisms notwithstanding, the major political parties in South Korea seem to have developed relatively coherent collective identities with regard to the unification question between South and North Korea. A comparative analysis in this paper reveals a certain pattern of convergence and divergence in unification policies among major parties. First, diachronically, the two major political parties in the history of South Korea, which I call for simplicity conservative parties and democratic parties respectively, have converged into allelosubjective attitudes towards North Korea since President Park Chung-hee s proclamation of peaceful unification plan in 1970. The governments of conservative parties since then promoted allelosubjective relations between South and North Korea, which the governments of democratic parties succeeded and developed into a partial integration policy. Though the succeeding governments of conservative parties of Lee Myung-bak and Park Geun-hye seem to have stepped back from the allelosubjective attitudes, seemingly they have not yet withdrawn to the monosubjective stance before 1970. Next, synchronically, an analysis of the platforms of major parties and their campaign promises in the 20th general election in 2016 reveals converging and diverging points in their unification policies. All the major parties show relatively allelosubjective attitudes towards North Korea, with significant differences. Saenuri Party, the current conservative party, maintains quite bit of monosubjective attitudes towards North Korea and requires unilateral changes of North Korea in the process of unification. Justice Party, the minor progressive party, is the most allelosubjective in that it presupposes the co-existence and mutual survival of the two Koreas in unification. In between lie The Minjoo Party of Korea and The People s Party, the two parties separated in the democratic party bloc.
52 ㆍ의정연구제 22 권제 2 호 ( 통권제 48 호 ) Key words: Political Party, Unification Policy, Allelosubjective, Monosubjective, South-South Conflict ( 접수일 16. 06. 15.) ( 심사완료일 16. 08. 01.) ( 게재확정일 16. 08. 03.)