22 이달의 초점 저출산 고령화 대응 정책의 성격과 전망: 성평등 사회 정책적 관점에서 The Characteristics and Prospect of Policy Responses to Low Fertility and Population Aging: From the Perspective of Gender Equality 정재훈 서울여자대학교 사회복지학과 교수 1~3차에 걸친 저출산 고령사회기본계획은 양적 차원의 인구 부양 부담 틀에 따라 미래 사회 위험 시 나리오를 주 흐름으로 하여 이루어졌다. 그러나 인구를 구성하는 각 집단, 특히 여성의 역할을 중심으로 본다면 저출산 고령화로 인한 인구 부양 부담 문제는 상당 부분 해결이 가능하다. 보편적 사회보장제도 를 구축했음에도 불구하고 저출산, 특히 초저출산 현상을 경험한 독일의 경우 성평등에 기초한 여성 경 제활동 참가율이 높아지자 출산율이 반등하는 현상을 보인다. 개별 정책 영역에서 기존 대책의 점진적 확대를 추구하는 경로 의존적 정책 전개로써 현재의 저출산 문제를 해결하기는 어렵다. 재정 조달 형태에서 조세 방식 확대부터 시작하여 지역사회 중심의 사회적 돌봄 체계 구축, 교육에 돌봄을 접목하는 교육 개혁, 내 아이를 키울 수 있는 가족관계 관련 법 개정 등 기존의 사고방식과 가치에서 벗어난 정책과 문화의 패러다임 전환이 일어나야 한다. 2001년 이후 17년 이상 지속되고 있는 합계 민국 정부는 2006년 이후 저출산 고령사회기본 출산율 1.3명 이하의 초저출산 현상은 인구 규 계획을 1차에서 3차에 걸쳐 수립한 후 시행하고 모 감소에 따른 삶의 질 향상 가능성이라는 낙관 있다. 그렇다면 기존의 기본계획은 어떤 차원에 적 전망을 할 수 있음에도 불구하고 인구구조의 서 여전히 저출산 현상에 효과적으로 대응하지 불균형과 이른바 적정 인구 규모 감소라는 관점 못하고 있는가? 이에 대한 답을 본고에서는 특 에서 심각한 문제로 볼 수 있다. 이에 따라 대한 히 젠더 관점을 중심으로 찾아보고자 한다. 또한
저출산 고령화대응정책의성격과전망 : 성평등사회정책적관점에서 23 젠더관점에서의문제제기를바탕으로한성평등실현이출산율반등으로이어질수있는전제조건으로사회보장제도확대의중요성을강조한다. 이를위한비교사례로독일의최근정책변화도알아본다. 이러한논리적흐름에따라출산의도를높일수있는필요충분조건으로서성평등복지국가의비전을제시한다. 그리고비전을실천할수있는정책방안도알아본다. 1. 기존저출산 고령화대응정책의흐름과한계가. 제3차저출산 고령사회기본계획의관점 1) 미래사회위험시나리오제3차저출산 고령사회기본계획은저출산 고령사회의모습을일종의 위험시나리오 를전제로그리고있다. 저출산현상지속으로인한노동력부족, 교육인프라공급과잉, 병역자원부족, 인구고령화로발생할노동생산성저하, 잠재성장률하락, 사회보장재정악화, 노후의불안한생활, 농촌공동화현상을적시하고있다 ( 대한민국정부, 2016, pp. 13-17). 생산가능인구 (15~64세) 와핵심근로인구 (25~49세) 가급격히줄기시작하면서 노동력부족국가 로의전환가능성이언급되고있다. 2015년현재 3700만명수준인생산가능인구가 2060년에는 2200만명수준으로급감하고, 같은기간핵심근로인구도약 2000만명에 서 1000여만명으로절반수준으로감소할것이라는전망이다. 저출산현상의지속은학령인구감소로이어져 2015년현재약 887만명에서 2060년에는약 488만명으로 50년안에약 400 만명의학생이사라짐으로써문을닫게되는학교가속출할것으로전망된다. 이미 2018년을기점으로는대학입학예정인원이대학정원보다적어져실제로폐교해야할고등교육기관이속출할것이라는전망도나온다. 병역자원역시 2020년대에들어부족문제를드러낼것이다. 고령화는급속히진행되지만더이상아이가태어나지않는농촌을중심으로인구공동화현상도가속화될전망이다. 태어나는아기의울음소리는줄어드는대신평균수명증가로인한노동력고령화속도가빨라지면서 2015년현재 40.3세인생산가능인구의평균연령이 2030년에는 42.9세로늘어날것이다. 여기에더해베이비붐세대가대거은퇴하면서노동시장전반에걸쳐숙련노동력부족으로인한노동생산성저하가나타날것이라는전망도나온다. 구매력높은노동인구가줄어들고구매력낮은노인인구가대규모로증가하게되면소비와투자의위축으로이어져잠재성장률을하락시킬것이라는예측도있다. 취업활동인구감소와노인인구증가로인해 2018년현재 600조원이넘게적립된국민연금기금은 2060 년에소진될것이고건강보험기금은 2025년에바닥날것이라는전망이다. 사회보장제도의불확실성은노후생활의불안정성을높이는요인이된다. 그러나경기위축과소비감소, 고령화로
24 이달의초점 인해증가하는복지지출수요등은국가재정수지를악화시킴으로써국가의적절한대응능력을감소시킬것이다. 3차저출산 고령사회기본계획은지금까지요약 제시한위험시나리오외다른관점에서의변화전망은제시하지않고있다. 저출산 고령화 위기발생 경로관점을강하게드러내고있다. 인구감소에따른주택가격하락, 환경개선, 고용불안해소, 학교교육의질향상, 그리고전반적인삶의질향상가능성관련언급은찾아보기어렵다. 미래의불확실성이가져오는위기요인을부각할때더나은대책을만들수있다는전제일수도있다. 그러나이렇게불안일변도의관점은결국인구변동에대해단순히양적차원에서만접근하기때문에나온결과이기도하다. 미래사회위험시나리오의전제로서양적차원의인구절벽현상에지나치게초점을맞추었기때문이다. 2) 위험시나리오의전제인인구절벽인구절벽현상은세가지차원에서접근할수있다 ( 정재훈, 2018, p. 65). 첫째, 생산가능인구의감소이다. 이른바인구보너스가종료되는현상을인구절벽의한차원으로볼수있다. 65세이상노인인구대비 0~14 세유소년인구비율인고령화지수가 100을넘어가기시작하면대체로인구보너스기간이종료된다. 이미 2018년을기점으로한국사회는인구보너스종료를맞이하고있다. 둘째, 총인구수자체가감소하는현상을인구 절벽으로볼수있다. 2030년약 5216만명으로정점을찍은총인구규모가이후감소하기시작하여 2045년부터 5000만명아래수준으로하락한후 2070년부터는 3000만명이하로감소하리라는전망이다 ( 대한민국정부, 2016, p. 12). 이러한전망은 2020년이후합계출산율을 1.4명수준으로전제한것이기때문에 1.3명이하의초저출산율이지속된다면총인구규모자체의감소라는인구절벽현상은더욱가속화될수있다. 셋째, 소비절벽 으로더잘알려진, 소비 노동 투자하는사람들이사라지는현상 으로서의인구절벽이다. 소비 노동 투자능력이절정에달하는 40대인구규모가급감하는현상인데, 2018년을정점으로소비절벽으로서의인구절벽현상이한국에서가속화될것이라는전망이있다. 특히한국은일본과비교할때상대적으로에코붐세대규모가작아 2014년에서 2019년사이에대대적인디플레이션대비를해야한다는주장까지나온다 (Dent, 2015, p. 60). 총인구와생산가능인구규모가감소하며그중에서도소비 노동 투자능력이정점에달하는 40대인구규모가축소되는인구절벽개념은미래사회위험시나리오의토대가된다. 분명중요하게받아들이고미래의불확실성을제거하기위한대응책마련의기반으로삼아야할개념이다. 그러나불안일변도의대응이주는의미는무엇일까? 이는기존사회체제의근본적인변화없이각영역에서발생하는혹은발생가능한문제에즉흥적대응만을하는결과를낳을수있다. 따라서저출산 고령화를감당할수있는사회체
저출산 고령화대응정책의성격과전망 : 성평등사회정책적관점에서 25 제의근본적변화를위한전제조건으로기존미래사회불안시나리오의토대인, 인구변동에대한양적차원일변도의접근이갖는한계를고찰할필요가있다. 나. 인구부양부담의허와실저출산현상지속과고령인구규모증가를우려하는관점의토대는결국인구부양부담관련이해이다. 인구부양부담은피부양인구로서 0~14세유소년인구와 65세이상노인인구대비 15~64세생산가능인구비율로측정한다. 그런데미래사회위험시나리오는이비율을고정된개념으로써측정하고앞으로어떤변화가닥칠지모르는미래사회를예측하는한계를보인다. 어떤내용인가? 1) 생산성변화의불확실성기존인구부양부담비율은생산성변화의불확실성을반영하지못하고있다. 노동생산성변화에따라부양부담을갖는취업활동인구의질적수준이달라질수있다. 산업 4.0 시대를맞이하여노동생산성은비약적으로상승하고있다. 주당 52시간근무제도입과정에서볼수있듯이근무시간이라는하나의변화에도불구하고높은생산성을요구하는변화가함께감지되고있다. 어떤변화를고려하든지현재보다취업활동인구 1인당생산성이향상될것이라는점은예측가능하다. 더나아가인공지능기반생산양식구축으로 인해아예일자리자체가사라지면서취업활동인구로써부양부담을산출하는개념자체가변할수있다. 따라서취업활동인구와유소년 노인인구라는양적차원의요소만활용한인구부양부담비율전망과이에따른위험시나리오구성의타당성에대한문제제기를하게된다. 결국생산가능인구중심부양부담논의는산업동향변화, 생산성향상여부, 일자리창출의질적 양적차원등여러요소를고려하여전개해야한다 ( 정재훈, 2018, p. 76). 2) 노인개념의변화흔히전체인구중 65세이상노인인구비율을중심으로고령화사회, 고령사회, 초고령사회로분류한다. 그러나세계보건기구나유엔등에서통상적용하는개념은 60세이다. 노인 65세는일부북반구국가에해당할뿐이다. 대다수국가에서는 60세를넘겨사는것도어려운실정이다. 이와같이노인의개념은절대적이지않은상대적인개념이다 ( 정재훈, 2018, p. 42). 우리나라에서도이미노인연령을상향조정해야한다는목소리가나오기시작했다. 물론현재의높은노인빈곤율을고려할때 65세이상을기준으로제공하는노인복지혜택을사라지게할수있는노인연령상승은시기상조이다. 그러나평균수명과건강여명연장추세를감안할때노인기준으로서 65세는상향조정대상이된다. 이렇게노인기준연령이상승하면기존인구부양부담비율의분자는줄어들고분모는늘어난다. 그렇다면노인 65세를기준으로 2060년에는
26 이달의초점 취업활동인구 100명당 80명을먹여살려야한다는식의추계는근거를상실하게된다. 노인연령상승과정은어려운작업일수있다. 소득수준, 건강상태, 노동시장조건, 노인관련규범과가치등다양한요인을고려해야하기때문이다. 그럼에도불구하고현재고령화사회, 고령사회, 초고령사회를분류하는기준으로서 65세이상인구가전체인구에서차지하는비율 7%, 14%, 20% 를큰틀로써적용하여노인연령상승로드맵을그릴수있을것이다. 일정시점에서전체인구의 7~10% 를차지하는인구집단의평균연령을기준으로노인개념을재설정한다든지하는시도를할수있다. 이와같이인구부양부담산출식에서분모가늘어나고분자가줄어들면서기존 65세기준노인개념으로써추론하는문제의상당부분이다른양상을보일수있을것이다. 3) 젠더관점의결여현재미래사회위험시나리오의근거로서인구부양부담비율예측은생산가능인구 15~64 세규모가갖는질적요소를간과한채나온것이다. 같은부양부담비율이라할지라도여성경제활동참가율에따라생산가능인구의부양부담은달라질수있다. 현재와같이여성경제활동참가율이 60% 도안되는상황에서이비율이경제협력개발기구 (OECD) 회원국사례에서흔히볼수있듯이 80% 수준내외가된다면인구부양부담의질적양상이달라지게된다. 결국현재의 미래사회위험시나리오에대한접근은취업활동인구로서의여성의존재를간과한한계를보여준다. 물론여성경제활동참가확대자체가저절로이루어지는것은아니다. 성별임금격차, 경력단절, 유리천장효과등노동시장내차별적요소가제거되는, 성평등을전제로하는경제활동참여확대가되어야할것이다. 여성경제활동참가확대는생산가능인구규모확대에따른인구부양부담감소에만기여하는것은아니다. 돌봄노동과취업노동을양립할수없이둘중하나를취사선택해야하는상황에서대체로관찰되는사회적현상인여성의출산기피전략이사라지는계기가되고있음을이른바 이행의계곡 (valley of transition) 현상에서찾아볼수있다. 일 가정양립이더이상여성만의과제가아니라남녀의과제가되었다는의미에서성평등사회로진입한국가의경우를설명하는현상이다. 여성경제활동참가율이높아짐에도불구하고일 가정양립이여성만의과제였던성차별상황에서는여성고용률과합계출산율이역의상관관계를보이지만, 성평등노동시장을전제로하여여성고용률이높아지기시작하면출산율이다시높아지는현상을관찰할수있다. 출산율과여성고용률간 U자형관계가나타나는것이다. 스웨덴, 영국, 프랑스의사례가대표적이며, 뒤늦게남성일 가정양립을시도하기시작한독일이최근이행의계곡밑바닥을빠져나와여성고용률과합계출산율이동반상승하는경향을보이고있다.
저출산 고령화대응정책의성격과전망 : 성평등사회정책적관점에서 27 그림 1. 고용률과합계출산율간관계 (1970~2015 년 ) 합계출산율 2.6 2.5 2.4 2.3 2.2 2.1 2.0 1.9 + + + + +++++ 프랑스 + ++++ + ++ + + 영국 여성고용률 (%) 스웨덴 1.8 ++ +++ ++ 1.7 +++ 1.6 1.5 1.4 독일 1.3 1.2 1.1 1.0 40 45 50 55 60 65 70 75 80 85 90 독일 스웨덴 영국 + 프랑스 자료 : 1) OECD. (2017). Fertility rates (indicator). https://data.oecd.org/pop/fertility-rates.htm 에서 2017. 9. 27. 인출. 2) 통계청. (2017). 여성고용동향. http://www.index.go.kr/potal/stts/idxmain/selectposttsidxsearch.do?idx_cd=4013 에서 2017. 9. 27. 인출. 이러한현상은생산가능인구로서여성의존재가반영되는방향으로, 즉여성취업활동규모가확대되는성평등노동시장을지향하게된다면여성의출산의도도향상되어저출산현상까지해결할수있는변화가능성을보여주는것이다. 그러나한국은세계최고속도라는인구고령화현상에대응할수있는저출산현상의반등이나여성고용률상승이지지부진한가운데일종의 이행의늪 에빠진상황을보여주고있다. 미래사회위험시나리오의근거가되는변화를반영하지않고고정 경직된관점에서의미래예측과젠더관점의결여가지속되는한당분간이행 의늪에서벗어나기는어려울것으로보인다. 2. 늪에빠진출산율과해법한국은 2000년대초반고용률이 50% 대에진입하였지만지금까지여전히 60% 선을넘지못하는상황에서합계출산율이 2001년이래연속으로 1.3명이하의초저출산율을보이는, 완전히이행의늪에빠진상황을보여주고있다. 1963년여성고용률이 34.3% 일때합계출산율은 5.4명이었다. 이후여성고용률증가와더불어합계출산율은지속적이면서도급격히하
28 이달의초점 그림 2. 한국고용률과합계출산율간관계 (1963~2016 년 ) 합계출산율 5.80 1963 년 5.50 34.3, 5.40 5.20 4.90 4.60 4.30 4.00 3.70 3.40 3.10 2.80 2.50 2001 년 2.20 47.7, 1.30 1.90 1.60 2016 년 1.30 56.2, 1.17 1.00 늪에빠진출산율 30.0 35.0 40.0 45.0 50.0 55.0 60.0 65.0 70.0 75.0 80.0 여성고용률 자료 : 1) OECD. (2017). Fertility rates (indicator). https://data.oecd.org/pop/fertility-rates.htm 에서 2017. 9. 27. 인출. 2) 통계청. (2017). 여성고용동향. http://www.index.go.kr/potal/stts/idxmain/selectposttsidxsearch.do?idx_cd=4013 에서 2017. 9. 27. 인출. 락하였다. 2001년여성고용률이 47.7% 였을때합계출산율은처음으로초저출산율로규정되는 1.3명을기록하였다. 이후여성고용률이 56.2% 에이르는사이합계출산율은 1.17명으로낮아졌다. 이는불리한일 가정양립현실에서취업여성의출산기피전략이최근확산된측면과더불어 1970, 80년대개발독재시절국가주도낙태등을포함한적극적인산아제한정책의결과이기도하다. 2014년까지를기준으로할때한국을제외하고초저출산율을가장오래경험한국가는스페인으로 13년이다. 그뒤를체코와그리스의 11년 이뒤따르고있다. 독일, 이탈리아, 일본도 3년정도합계출산율 1.3명이하를경험하였다. 그런데초저출산율경험국가들은대체로여성고용률이평균 60% 를넘어가면서출산율도 1.4~1.5명수준으로동반상승하는경향을보인다. 반면 2014 년기준여전히초저출산의문턱에남아있는그리스, 이탈리아, 스페인, 슬로바키아, 폴란드, 한국등의여성고용률평균은 50% 대수준이다. 그렇다면여성고용률이 60% 대에이르게되면현재의초저출산현상에서벗어날수있을까? 그럴수도있고, 그렇지않을수도있다. 노동시장성차별해소와여성의독박육아해방, 남녀
저출산 고령화대응정책의성격과전망 : 성평등사회정책적관점에서 29 그림 3. 초저출산경험국가와여성고용률 (2000~2014 년 ) 합계출산율 2.00 1.90 1.3 수준국가평균여성고용률 51.9% 1.4~1.5 수준국가평균여성고용률 62.7% 1.80 1.70 1.60 1.50 1.40 1.30 1.20 그리스 41.1, 1.3 1.10 슬로베니아 60, 1.58 체코헝가리 60.7, 1.53 일본 스페인 55.9, 1.41 63.7, 1.42 51.2, 1.32 이탈리아 슬로바키아 46.8, 1.37 54.3, 1.35 폴란드 55.2, 1.29 포르투갈한국 59.7, 1.23 54.9, 1.2 1.00 40.0 45.0 50.0 55.0 60.0 65.0 70.0 여성고용률 (%) 에스토니아 66.6, 1.72 독일 69.5, 1.47 한국체코 독일그리스헝가리이탈리아일본폴란드포르투갈슬로바키아슬로베니아 스페인에스토니아 75.0 주 : 일본은 1997 년부터, 체코 그리스 이탈리아 포르투갈은 1998 년부터, 헝가리 슬로바키아 슬로베니아 스페인은 1999 년부터, 독일은 2005 년부터여성고용률이 60% 를넘어가면서출산율도 1.4~1.5 명수준으로동반상승하는경향을보인다. 자료 : 1) OECD. (2017). Fertility rates (indicator). https://data.oecd.org/pop/fertility-rates.htm 에서 2017. 9. 27. 인출. 2) 통계청. (2017). 여성고용동향. http://www.index.go.kr/potal/stts/idxmain/selectposttsidxsearch.do?idx_cd=4013 에서 2017. 9. 27. 인출. 일 가정양립이라는성평등이녹아든고용률상승이있다면어느순간출산율반등을맞이할수있을것이다. 그런데노동과가족생활두영역에서성평등을추구하려면남성의돌봄노동참여가확대됨과동시에사회적돌봄인프라확대가이루어져야한다. 이러한과정의전제조건으로소득 의료 주거 교육등의영역에서보편적사회보장제도확대가있어야한다. 만약취업과돌봄노동영역에서성평등을동반하지않으면서생계유지의필요상여성경제활동참여만확대된다면여성의출산기피현상은더욱확대될것 이고결국저출산현상은한국사회에서구조화될수도있다. 이러한저출산의늪에서빠져나갈수있는가능성을독일의사례에서찾아볼수있다. 정책적실패를했다가서서히실패상황에서벗어나는모습을보이고있기때문이다. 독일은전형적인성별역할분리규범을현금급여중심가족정책을통해고수했던국가이다. 보편적사회보장제도가확립되어있는상태에서여성의경제활동참여를지원하는, 사회적돌봄인프라확대없는현금급여중심의가족정책은결국대다수중
30 이달의초점 산층여성의출산기피현상을불러왔다. 그결과 1980년대이후전형적인저출산국가로남아있었다. 특히 1990년통일직후혼란속에서초저출산현상을 3년동안경험하기도하였다. 그렇다면 30여년이상지속된저출산의늪에서독일은어떻게빠져나오고있는가? 1980년대까지독일은다른서유럽국가와마찬가지로보편적복지국가체제를구축한국가였다. 1957년연금대개혁, 1960년대에이미정착하기시작한주 5일근무, 짧으면서 ( 돌봄이유가아니더라도 ) 유연한근무시간, 보장성수준높은의료보장등보편적사회보장제도를구축하였다. 그러나보편적사회보장제도로써대응할 수있었던사회적위험에더하여, 1980년대이후증가한여성의사회진출에동반하여발생한돌봄공백이라는신사회적위험에대한대응은신속하지않았다. 여성은취업보다가사 돌봄에적합하다는전통적성별역할분리규범이강하게남아있었기때문이다. 반면 1950년대에시작한아동수당을비롯하여 1980년대에도입한아동양육수당등사회적돌봄인프라확대없는현금급여중심의가족돌봄지원은결국여성을집에남게하거나취업활동에뛰어든여성의출산기피현상을가속화한결과만을가져왔다. 이에대한뒤늦은 (?) 대응이 2000년대이후이루어졌다. 그림 4. 독일 : 보편적사회보장제도와성평등정책의만남 3.00 2.50 2.00 합계출 1.50 산율 1.00 0.50 0.00 2.37 1960 셋째자녀대상아동수당 (1954) 1962 1964 1966 1968 2.30 연금대개혁적립방식 부과방식 (1957) 현금중심지원 사회적돌봄확대 남성돌봄참여확대를전제로한돌봄시간보장 1970 1972 1.48 보편적아동수당 (1975) 1974 1976 1978 1980 1982 아동양육수당 (1986) 1984 1.41 1.45 가족수발연금크레딧 (1989) 1986 1988 독일통일 (1990) 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 1.34 1.42 1.29 1.32 1.35 1.37 출산 돌봄연금크레딧 (1992) 1.37 전일제학교이슈화라인란트팔츠주선거 (2001) 3세이상어린이집자리보장 (1996) 실질적양성평등보장을위한헌법개정 (1994) 돌봄 중심가족개념전환 (2005) 전일제학교확대 교육과돌봄의미래 (2003~2009) 2004 2006 2008 양육수당 (2013~2015) 부모시간플러스 (2015) 1.36 1.42 2010 1~2 세어린이집자리보장 (2013) 1.41 부모시간가족돌봄시간부모수당보장 (2007) (2012) 2012 2014 1.59 1.49 가족친화경영조직화 가족네트워크 (das Netzwerkburo Erfolgsfaktor Famile) (2007) 2016 보편적사회보장제도 초등전일제참여학생비율 4.2% 34.5% 2002 년 2015 년
저출산 고령화대응정책의성격과전망 : 성평등사회정책적관점에서 31 1954년부터셋째자녀부터아동수당을지급하기시작하였고 1975년에는첫째부터소득과관계없이지급하는보편적아동수당을확립하였다. 1957년연금개혁을통해적립방식연금을부과방식으로전환함으로써오늘날독일식사회보험복지국가의토대를마련하였다. 이렇게 1980년대이전독일은이미보편적복지국가체제를구축하였다. 1980년대에들어서최장 3년무급, 2년유급의월 600마르크정액제아동양육수당 (Kindererziehungsgeld) 을도입하였고, 수발을이유로취업노동을포기한가족구성원을대상으로한가족수발연금크레딧을 1989년부터실시하였다. 아동출산 돌봄관련연금크레딧도 1992년에도입하였다. 이러한가족돌봄노동에대한현금급여중심지원의흐름은점차변화하기시작하여 1996년에는 3세이상어린이집자리에대한법적권리보장을실시하였다. 실질적양성평등보장을위한헌법개정도 1994년에있었다. 2000년대초반초등돌봄절벽해소를위한전일제학교 (Ganztagsschule) 확대를시작하였다. 가족지원이현금급여에더하여사회적돌봄인프라확대로전환된것이다. 독일상공회의소는 가족네트워크 를 2007년부터조직하여가족친화경영확대에앞장서기시작했다. 이와더불어 2007년에는독일가족정책의패러다임전환기라고명명될정도의변화로부모수당 부모시간 (Elterngeld/Elternzeit) 도입이있었다. 현실적으로남성이사용하지않을경우사라지는최소 2개월의육아휴직기간을제공함 으로써남성도돌봄노동에참여해야한다는정책전환이이루어진것이다. 부모수당재원을조세로써조달한다는점에서전통적사회보험식사회보장국가틀을벗어나는변화도보였다. 가족정책에서남성돌봄을강조하고조세기반육아휴직수당지원을한다는점에서부모수당 시간은패러다임전환의대표적사례라할수있다. 2013년부터는 1~2세아동도어린이집자리에대한법적권리를갖게되었다. 보편적사회보장제도의기반위에서사회적돌봄인프라와성평등지향적남성돌봄노동참여확대라는가족정책의패러다임전환을이루면서독일의합계출산율은 1.3명수준에서 2016 년 1.6명까지올라가는움직임을보이고있다. 합계출산율 1.6명은독일이 1980년마지막으로경험했던기록이다. 3. 저출산대응정책의방향 : 성평등을중심으로한패러다임전환 1차에서 3차에이르기까지기존의저출산 고령사회대응정책은장래에다가올위험요인을주로강조하는경향을보이면서말그대로 저출산 대책, 고령화 대책이라는개별정책영역에대한접근을하였다. 그러나굳이독일사례가아니더라도보편적사회보장제도기반이없다면개별정책적접근이가지는한계는명확하다. 여기에더하여더이상남성홑벌이가가능하지않은고용구조변화가진행되고있다. 또한성평등
32 이달의초점 문화확대는여성의사회참여를더이상돌이킬수없는현상으로구조화하고있다. 따라서보편적사회보장제도확대를통한물질적 객관적차원의삶의질향상과성평등규범구조화를통한주관적만족도 ( 행복감 ) 차원의삶의질향상이동시에이루어져야한다. 보편적사회보장제도로써물질적차원의삶의질을향상하는토대는이미있었지만성별역할분리를전제로한가부장적사회구조변화를제때시도하지않음으로써성평등을토대로한주관적만족도차원의삶의질향상이병행되지않았기때문에특히중산층 고학력여성의출산기피가사회적현상이되었던독일사례를반면교사로삼을필요가있다. 이러한차원에서최근제3차저출산 고령사회기본계획의흐름을삶의질향상으로전환하겠다는정책어젠다설정은바람직한움직임이다. 그러나기존기본계획의패러다임을획기적으로변화할수있는구체적인방안은여전히부족하다. 2018년 7월저출산 고령사회위원회가발표한 일하며아이키우기행복한나라 를위한핵심과제추진방안 ( 이하 추진방안 ) 은이러한점에서문재인정부출범이후처음으로내놓은종합대책이다. 그런데이대책에서패러다임전환을찾아보기어려운한계를발견하게된다. 기존제3차저출산 고령사회기본계획이전제하고있는미래사회위험시나리오흐름에서벗어나삶의질향상이라는희망의메시지를사회구성원에게전달하기위한패러다임전환이여전히아쉽다는의미이다. 독일사례에서볼수있듯이성 평등지향적헌법개정부터시작하여영 유아기부터초등학교를망라하는사회적돌봄인프라구축, 부모수당 시간을통해확대한남성돌봄노동참여등정책의기본패러다임전환없이는출산율반등을기대하기어렵다. 이번에발표한추진방안은비혼출생관련포용적문화형성을언급하고, 모나부가아닌부모의공동돌봄을강조하는등가족정책의새로운관점을보여주기는한다. 그러나저출산요인인 청년의삶, 주거, 근로환경, 양육, 교육 등의영역에서의삶의질악화기저에성차별현실이존재하는데대한명백한언급을여전히하지않고있다. 출생이존중받는여건조성 을저출산대응방향으로제시하고있지만출산주체인여성의상황을어떻게개선할지에대한정책방향은찾아보기어렵다. 양성평등한노동 양육여건 도정책목표로등장하지만여성이독박육아현실에서벗어날수있는희망의메시지는담고있지않다. 육아휴직의경우, 독일부모수당처럼고용보험이아닌부모보험이나조세기반국가재정을통해육아휴직활용의사각지대가 100% 사라지도록하겠다는패러다임전환전망도없다. 산후조리원, 국공립어린이집, 초등돌봄교실확대전망은제시하고있다. 그러나모든아동이출생직후우선육아휴직을통해부모의돌봄을받고, 어린이집을통해초등학교에이르기까지사회적돌봄을받을수있는확실한전망을보여주지못하고있다. 성차별현실에서시작하여돌봄 교육비용, 주거등여러영역에서저출산요인을언급
저출산 고령화대응정책의성격과전망 : 성평등사회정책적관점에서 33 할수있지만, 결국출산기피는미래가갖는불확실성에기인한다. 독박육아, 경력단절, 돌봄 교육비용, 주거비용등의부담으로인해내미래가어떻게전개될지, 아이를낳는다면향후 10년간어떤상황이전개될지불확실하기때문에출산기피를우선선택하는것이다. 그렇다면임신 출산과더불어내몸과아이가보호받아야하지만집밖을나서는순간이동자체가어려워지는지역사회현실이산후조리원부터동네슈퍼에대한접근성까지어떻게높아지는방향으로나아가는지확실히알수있어야한다. 국공립보육시설 40% 를넘어공동육아나눔터, 키즈카페, 민간보육시설등사회적돌봄체계사이에서부모는어떻게내아이를데리고안심하면서움직일수있는지그모습을그릴수있어야한다. 내가낳은아이가, 시집간집의성을따르지않고내성을자연스럽게따를수있음으로써 그집안의아이가아니라내아이, 결국우리의아이 와함께늙어가는구나하는인식을가질수있는정책적대안도내놓아야한다. 누구는가고누구는가지않는초등돌봄교실로는초등돌봄절벽문제를해결할수없다. 방과후에저소득층자녀는지역아동센터로, 나머지아이들은부모의경제적능력에따라등급이나뉘는사설돌봄기관이나학원으로흩어져야하는현실이바뀌겠구나하는희망의메시지를전달해야한다. 학습위주의교육에돌봄을접목하는교육개혁이일어나고, 최소한초등학교 4학년정도까지는학교가부모의경제 사회적지위와관계없이동등한수준의돌봄을해주는전일제학교개념 도도입해야한다. 기존대책을더욱구체화하고급여수준을높이는것은필요하지만패러다임전환은아니다. 기존패러다임이사회보험중심이라면, 조세기반투입을확대하는것이패러다임전환이다. 개별돌봄시설별서비스확대가기존패러다임이라면, 각시설이지역사회에서어떻게연계되고그결과지역사회자체가어떻게가족친화적 아동친화적으로변할지그림을보여줄수있는것이패러다임전환이다. 아이를낳으면비혼출생이아닌이상남자의성을자연스럽게따르게되고 ( 남자집안의 ) 그아이를기르는것이기존의패러다임이라면, 이제내아이를, 그래서우리아이를키울수있는법적 제도적변화가패러다임전환이다. 기존인구정책적접근에익숙한기성세대 기득권층에게는낯선변화일수있다. 그런데이제이정도변화를생각하지않으면더이상시간이없다. 어떻게할것인가? 참고문헌대한민국정부. (2016). 제3차저출산 고령사회기본계획 (2016-2020), 브릿지플랜 2020. 저출산 고령사회위원회. (2017. 7. 5.). 일하며아이키우기행복한나라 를위한핵심과제추진방안. 보도자료. 정재훈. (2018). 저출산 고령사회와그적들.
34 이달의초점 EM. Dent, H. (2015). 2018 인구절벽이온다 - 소비, 노동, 투자하는사람들이사라진세상 ( 권성희역 ). 서울 : 청림출판. ( 원서출판 2014). OECD. (2017). Fertility rates (indicator). https://data.oecd.org/pop/fertilityrates.htm에서 2017. 9. 29. 인출. 통계청. (2017). 여성고용동향. http://www. index.go.kr/potal/stts/idxmain/ selectposttsidxsearch.do?idx_ cd=4013에서 2017. 9. 27. 인출.