ISSUE REPORT 2018 2
Ⅰ 발행인의글 물이없으면물고기를잡을수없다. - 박경하 ( 부산복지개발원복지정책부장 ) 물고기를주어라 (Give a man a fish). 이말은제임스퍼거슨 (James Ferguson) 이기본소득과현금지급제도를상징하는표현으로사용하였다. 노동에우월한도덕적가치를부여하던복지정책의접근대로라면물고기잡는법을가르치는것이정당성이높다. 그러나일하고싶어도일할수없고, 하고있는일자리가불안정하여안정적인생계수단이될수없다면탈무드에나오는이철학은가난한자들의피폐한삶을더욱옥죄는힘으로작용할것이다. 지금복지국가제도는구조적개편이불가피한상황에직면해있다. 저출산고령화, 1인가구증가, 노동시장의양적축소와질적변화, 4차산업혁명시대는과거와다른새로운사회적위험 (new social risks) 으로정의되며, 이에대한대비는단순한변화이상의개혁이요구된다. 새로운형태의구조적위험들은그동안복지국가를유지하였던사회복지제도의근간을뒤흔들만큼파급력이크다. 복지국가사회보장제도의가장큰축인사회보험제도는노동에복지를연계하는방식을취하고있어임금노동이불가능한사람들의사회권실현이근본적으로어렵다. 한편재정적기여가없더라도조세로운영되는공공부조제도역시엄격한소득조사와근로를조건으로하고있어생존권적권리가취약하긴마찬가지이다. 기본소득은미래사회보장제도의한형태로서지속적으로논의되었고많은국가에서이제도를검토하고있거나이미시행하고있다. 우리가위기의식을느끼고있는미래는노동이과거만큼분배역할을하지못하는사회이다. 노동을기반으로설계된복지체계가기능적으로점점약해지는사회가도래할것이라는우려는세계적으로확대되고있다. 기본소득의운영원리는모두에게개인단위로정기적현금지급을하되, 소득조사나근로조건이없이무조건적으로실현한다는원칙에입각해있다. 이러한방식은부양의무자기준, 소득 ( 재산 ) 기준, 근로조건을수급자선정기준으로하는공공부조와다른접근이며, 상품화되지않은집단을포괄하는탈상품화를실현한다는점에서사회보험과도차별화된대안이다. 기본소득은반빠레이스 (Philippe Van Parijs) 의주장대로시민들스스로자신의욕구에따라권리를실현할수있는진정한자유 (real freedom) 를실현할수있는수단이라는것에동의하더라도기본소득에대한이데올로기적가치는물론이고, 재원확보방안, 기존복지제도들과의관계설정등제도의실현가능성을두고찬반의입장이팽배한대립을이룬다. 기본소득은이를실행하거나실험적도입을하고있는국가사례를볼때국가재원이많은선진국뿐만아니라저개발국가에서도실시할수있으며, 국가단위는물론지역단위에서도운영할수있다. 브라질, 나미비아, 인도와같이사회복지체계가제대로갖춰져있지않은국가에서기본소득을실험해본결과는매우성공적이었다. 비록이국가들에서시행한기본소득은지리적범위, 수혜대상의범위, 지원액에서많은한계가있지만빈곤, 실업률, 건강문제를개선하는긍정적성과를보여주었다. 그러나기본소득은사회보장제도가어느정도성숙한국가에서도지대한관심의대상이되었다. 미국알래스카주의영구기금배당금 (Alaska Permanent Fund Dividend) 은기본소득의이상적형태로자리잡았고스위스, 핀란드, 네덜란드, 이탈리아 ( 리보르노 ), 캐나다 ( 온타리오 ), 독일과같은선진국에서도국가차원이나지역단위정책으로서구체적형태로실험을하고있거나검토단계에있다. 이러한사례에서보듯이기본소득은더이상공상소설에서나오는뜬구름잡는허황된개념이아니다. 지속가능성을우려하는우리나라의경제구조, 불안정한노동시장과부정합구조에있는복지체계의허점을보완할대안으로서기본소득이갖는의미를따져야보아야할때이다. 인간다운삶이무너지고생산을창출할기반이사라진사회에서물고기를주는정책이우리의삶의질에어떠한영향을가져올것인지객관적으로평가하고구체적인실행방안을강구해야할시점이도래한것이다. 2
Ⅱ 이슈 & 쟁점 새로운사회적위험에대비한복지패러다임변화. - 남찬섭 ( 동아대학교사회복지학과교수 ) 오늘날우리사회가당면한문제를매우잘보여주는두개의통계치가최근에발표되었다. 한가지는통계청 (2018) 의것으로 2017 년한해의출생아수가 35만 7,700 명인데이는관련통계를작성한 1970 년이래최저치라는것이다. 이와함께 2017 년합계출산율역시최저치로 1.05 를기록할것으로보이는데이는 2005 년 1.08 쇼크보다도더낮은수준이다. 다른한가지는한국노동연구원의것인데 ( 홍민기, 2018) 이에의하면 2016 년에소득상위 10% 가차지한소득비중이무려 49.2% 에달한다는것이다. 이는소득집중도가가장높다는미국의 48.3%(2014 년 ) 보다더높은수준이다 ( 한국의 2014 년소득집중도는 48.7% 로여전히미국보다높다 ). 저출산 고령화로대표되는인구문제와빈익빈부익부를의미하는양극화문제는짧게잡아도이미 1997 년외환위기이후부터본격적으로인지되기시작한것이지만아직도해결되지못하고있다. 기실이두문제는별개로떨어진것이아니라서로밀접히연관되어있다. 저출산문제의원인으로흔히비혼이나만혼을거론하지만실상은그렇지않다는주장도있다. 즉, 예컨대스웨덴의경우평균초산연령이 31세로한국의 31.5 세와큰차이가없지만출산율은 1.98(2013 년 ) 로한국보다훨씬더높고따라서저출산의원인은전반적인삶의질악화에있다는것이다 ( 한겨레신문, 2018.2.28.). 이렇게보면인구문제는양극화문제와연결되어있는문제이다. 그리고양극화는비단인구문제로만표현되는것이아니라비정규직문제와심각한청년실업문제, 자영업몰락, 노인빈곤등수많은다른문제로도표현되고있다. 물론양극화의해소를통한인구문제해결보다는인구문제가초래할다른결과에더주목하여문제해결을추구하는입장도있다. 즉, 저출산 고령화로대표되는인구문제는한편으로는생산가능인구의감소및그에따른경제성장의둔화를초래하고다른한편으로는노인인구증가에따른복지지출의증가를초래하여이둘은결과적으로재정건전성의장기적악화와미래세대부담을결과한다는것이다. 이런입장을따르면인구문제는곧재정건전성악화와미래세대부담의문제를의미하는것이다. 따라서재정건전성악화와미래세대부담문제를해소하기위해서는복지지출을가능한한최대로억제해야한다. 이입장은현세대가아직태어나지도않은미래세대에게재정부담을떠넘기면서복지혜택을확대하는것은형평에어긋난다고주장한다. 결국복지지출을억제하여양극화를감수하더라도미래세대에부담을줄재정건전성악화만큼은막아야하며이를통해세대간형평성을도모해야한다는것이다. 이런입장은재정건전성우선론또는세대형평성우선론이라할수있을것이다. 세대형평성우선론은우리사회에서그동안주류를형성해온입장이지만이입장에는여러가지문제가있다 ( 남찬섭, 2017 참조 ). 첫째, 인구문제가심각한것은객관적으로분명하며또그것이상당기간동안지속될것이라는것도사실이지만그렇다고해서저출산 고령화가일률적으로재정건정성의악화를결과한다고단정할수는없다. 예컨대, 북유럽국가와남부유럽국가들은공히노인인구비중이높지만재정건전성은양자간에차이가크다 (Lynch, 2006 참조 ). 둘째, 세대형평성우선론은계층문제를간과하는경향이있다. 즉미래세대부담을이야기하면서마치미래세대가부담을골고루배분하여지는것처럼묘사하지만그럴가능성은별로없는데그문제를제대로고려하지않는다는것이다. 미래세대에도불평등의문제는있을것이며따라서만일그세대가앞세대로부터부담을물려받을경우그부담이미래세대의계층간에골고루배분되지않을것인데부담의불평등은미래세대의앞세대에존재하는불평등으로부터영향을받게된다. 다시말해서앞세대에서가난한사람은미래세대에도가난할가능성이높은것이다. 따라서현재의복지지출을줄이면현재의서민층은더어려운처지에놓이게될것이고그들에게서태어날미래세대는현재의서민보다더어려운삶을살가능성이큰것이며이렇게하는것이야말로미래세대에부담을전가하는것이다. 셋째, 세대형평성우선론은현세대가미래세대에부담만물려주는것이아니라자산도물려줄수있다는점을간과하는경향이있다. 넷째, 세대형평성우선론은각세대간독립성이라는불가능한전제를내장하고있다. 미래세대에부담을물려주면안된다는사고방식은모든세대는각자독립적으로삶을영위해야한다는전제위에선것인데이는마치세대를무인도의로빈슨크루소와같은것이라생각하는것으로불가능한전제이다. 다섯째, 세대형평성우선론은저출산문제의원인을찾아내어그것을해결하는것보다는저출산으로대표되는인구문제가낳을결과가무엇인가를예측하고그것이초래할문제를해결하는것에더관심을둔다. 이는문제를해결하는접근이라기보다는문제가낳을결과를추수 ( 追隨 ) 하는표피적접근이다. 3
세대형평성우선론이주장하는모든것이잘못되었다고말할수는없다. 그것이경고하는재정건전성악화의문제에는주의를기울일필요가있다. 하지만문제의원인에직접적으로접근하지않고문제가낳은결과를뒤쫓는접근은문제해결을위한적절한프레임이아니다. 그런접근은문제해결을위한접근의본말을전도시킬가능성이있다. 여러면에서저출산 고령화문제의가장근본적인원인은양극화에있다는것이분명하다. 양극화문제의해결이대단히어렵다는것은부정할수없지만그문제를해결하는것이현재우리사회가겪고있는많은문제를해결하는근본적인방안이다. 양극화문제를해결하기위한접근에는여러가지가있을수있겠지만복지국가의패러다임을새롭게개혁하는것도중요한방안중의한가지가될것이다. 양극화는일차적으로경제적계층에관계된것인데이와관련하여가장중요한문제는비정규직증가와청년실업등으로대표되는노동시장문제라할수있다. 전통적인복지국가는정규직고용을전제한것이었으나이전제가통용될수없게된것은어제오늘의일이아니다. 우리사회도정규직노동자를중심으로한사회보험과함께비정규직과신규실직자를염두에둔새로운제도를고민할필요가있다. 이새로운제도의하나로기본소득이거론되기도하는데이것이제기하는문제의식에서부터많은논의가필요할것이다. 어떻든경제적계층에관련된것으로서의양극화에있어서는그에관한복지국가의패러다임으로평등 ( 平等, equality), 즉정규직과비정규직간의평등나아가노동자와자본간의평등이가장중요한요소라할수있다. 경제적계층의문제로서의양극화는결국관계의문제이다. 즉, 사회를살아가는인간들간의관계가경제적으로표현된것이다 ( 노동시장에서의정규직과비정규직간의관계내지노동과자본간의관계 ). 하지만인간관계는경제적인면외에다양한측면에서형성된다. 가장두드러진것으로는문화적관계를생각할수있고이문화적관계에서오늘날가장중요한것은다문화사회와소수자문제이다. 물론이문제가단지문화적측면에한정된다는의미는아니다. 단지이문제를접근하는일차적인매개가문화적인것이라는의미이다. 다문화사회와소수자문제를문화적측면에서접근할때가장필요한패러다임은인정 ( 認定, recognition) 이라할수있다. 관계는문화적관계에한정하지않는다. 인구문제가예고하듯이분명히세대간관계도중요한관계이다. 세대간관계에서는연대 ( 連帶, solidarity) 가가장중요한요소가되어야할것이다. 이러한관계의재구성을위한시도들은위로부터부과될수도있고아래로부터상향식으로전개될수도있는데오늘날우리사회의복지국가가필요로하는것은양자간의균형이아닌가한다. 예컨대사회서비스의적절한작동을위해서는중앙정부에의한최소기준의마련등이필요한한편지방정부와민간기관의재량적집행도매우중요하다. 또한소득보장에는중앙정부의역할이중요하지만현물급여제도에서는지방정부의역할과민간부문의역할이더중요할수있다. 이들은결국정부간관계내지정부와민간간의관계에관계된것들인데여기서는균형 ( 均衡, balance) 이중요하다고하겠다. 지금까지우리사회의복지패러다임으로평등, 인정, 연대, 균형의네가지요소가중요하다는점에대해논의하였다. 이들네가지요소를정책적으로어떻게구현할것인가에대해서는또다른논의가필요할것이다. 이런논의를통해 OECD 가포용적복지국가를제시하면서그에넣어둔보수적인요소를개혁할수있을것이며이렇게함으로써현정부가내세운 포용적복지국가 를보다진보적인것으로구성할수있을것이다. 참고자료 1) 남찬섭 (2017), 저출산 고령화에대한대응과장기재정추계및미래세대부담의정치화, 비판사회정책, 56: 269~298. 2) 통계청 (2018), 2017 년인구동향조사 : 출생 사망통계잠정결과, 보도자료, 2월 28일. 3) 한겨레신문 (2018.2.28.), 초저출산, 만혼 비혼탓아니라삶의질악화때문, (http://www.hani.co.kr/arti/society/rights/834161.html#csidx18fd0c59e7f3b2b8e95bb2acecbd60b) (2018.03.04. 검색 ) 4) 홍민기 (2018), 2016 년까지의소득분배지표, 월간노동리뷰, 2월호 : 57~60. 5) Lynch, J. (2006), Age in the Welfare State: The Origins of Social Spending on Pensioners, Workers, and Children. Cambridge, New York: Cambridge University Press. 6) Williamson, J. B., Watts-Roy, D. M. and Kingson, E. R. (eds.) (1999), The Generational Equity Debate. New York: Columbia University Press. 4
4 차산업혁명시대의플랫폼노동과사회보장개혁 1) - 서정희 ( 군산대학교사회복지학과교수 ) 1. 4 차산업혁명과노동시장의변화 남성생계부양자의유급노동을통한임금만으로가족의충분한생활을유지하기어려워진것은이제 어제오늘의이야기가아니다. 맞벌이가구도마찬가지다. 제조업중심의산업구조가서비스업중심으로 이동하면서저임금일자리비율이늘고, 고용불안정성이증가하였기때문이다. 또한실업의만연과실직의두려움, 낮은임금으로인한불안정성은장시간근로와직장에서의충성을강요한다. 엎친데덮친격으로 4 차산업혁명의바람은인간의노동을기계와인공지능으로점차대체할가능성을예시한다. 보다더근본적 인변화는 4 차산업혁명으로플랫폼노동이확산되면서고용관계를근본적으로변화시키고있다는점이다. 4 차산업혁명으로인해미래에는일자리가사라지고노동없는미래가도래할것이라는전망이지배적이 다 (Frey and Osborne, 2017). 노동없는미래에대한예측은 2016 년 1 월스위스다보스에서 제 4 차산업혁 명 (Mastering the Fourth Industrial Revolution) 을주제로세계경제포럼이열린이후크게부각되었다. 여기에서발표된 일자리의미래 (The Future of Jobs) 보고서는로봇이사람들의일자리를대신하여 2020 년까지 710 만개의일자리가사라지고 200 만개의일자리가새로만들어져서총 500 만개의일자리가 사라질것이라는노동없는미래를전망하였다 (WEF, 2016: 13). 이외에도세계은행등의국제기구들의전망, 직무분석을통한많은학자들의노동시장전망은대체로일자리의총량이줄어들것이라는예측이 지배적이다. 동시에 4 차산업혁명으로인한온라인플랫폼노동의확산은새로운노동과정을만들어냄으로 써노동의질적변화를추동할것으로예상되고있다. 2. 플랫폼노동 플랫폼노동이란온라인플랫폼에서상품처럼거래되는노동을의미한다 ( 박제성, 2016b: 3~4). 재화와서비스의생산과분배, 소비뿐아니라고용계약관계등의경제활동이온라인플랫폼을통한주문에기반해서 이루어지기때문에, 이러한경제시스템을플랫폼경제 (platform economy) 또는주문형경제 (on-demand economy) 라칭하기도한다. 그리고긱경제 (gig economy) 라는개념도사용되는데, 이개념은온라인플랫폼을통한고용계약관계가임시적이고, 일시적이며불안정한속성을가지고있기때문에이러한특징을강조하 고자할때주로사용된다. 플랫폼경제에서의근로관계혹은계약관계는일반적으로두가지유형으로구분된다. 하나는크라우드노동 (crowdwork) 이고, 다른하나는주문형앱노동 (on-demand work via app) 이다. 먼저크라우드노동 (crowdwork) 은온라인플랫폼에서중개되어온라인상에서불특정다수의노동자들이참여하여이루어지는 군중노동을의미한다. 아마존미캐니컬터크 (Amazon Mechenical Turk, AMT) 가대표적이다. 아마존미캐니컬터크는작업요청자가플랫폼에작업내용을등록하면, 다수의군중들이작업요청을기다리고있다가 작업요청을클릭하여작업을하고그작업에대한대가를받는시스템이다. 이와달리주문형앱노동은 온라인플랫폼이노동의수요공급의중개역할은하지만, 실제작업은오프라인에서대면접촉을통해이루어지는형태의노동을의미한다. 택시서비스를제공하는우버, 한국에서의카카오대리운전및퀵서비스, 배민 라이더스와같은음식배달앱노동이대표적인예이다. 일반적으로플랫폼노동은오프라인플랫폼이아닌온라인플랫폼을기반으로하는노동을의미한다. 온라인을통해서노동력의수요와공급이이루어지기때문에노동자는사용자를직접대면하지않고도고용 계약을맺는것이가능해졌고, 작업장 (workplace) 이라는제한된오프라인공간을넘어서업무를수행하는 것이가능해졌다. 이는전통적노사관계, 노동계약관계와는전혀다른형태의노동과정이가능해졌음을의미한다. 또한작업장에서의고용계약관계에기반한전통적산업사회의노동법및사회보장법에서의보호 규정들이적용되지않을가능성이높아졌음을의미하기도한다. 그결과불안정노동이전통적산업사회에서 보다더급속하게확산되고있다. 1) 이글은서정희ㆍ백승호 (2017). 제 4 차산업혁명시대의사회보장개혁 : 플랫폼노동에서의사용종속관계재구성과기본소득. 법과사회, 56(2017.12), 113~152. 논문을대폭수정보완하였음을밝힙니다. 5
특히플랫폼경제에서의고용관계는국제노동기구나우리나라의대법원등에서금지혹은최소화해야한다고규정하고있는전형적인삼각고용관계가관찰된다. 이러한방식에서는누가이용자인지, 누가근로자 인지사전에알기어렵다. 이과정에서노동력을제공하는자가근로자인지, 아니면자영업자인지, 또한 사용자는누구인지규명하기어려운문제가발생한다. 온라인플랫폼을통한노동력의활용은기업의이익극대화논리에기초하고있기때문에, 노동력을착취하는특별한작업방식이조장되는경향을보인다. 그결과플랫폼노동자들은사회적보호수준이매우열악할뿐아니라, 대부분최저소득집단에속해있으며, 근로조건이매우열악한것으로조사되고있다 ( 황덕순, 2016b). 플랫폼노동자들은소득수준도매우낮다. 2015 년에국제노동기구 (ILO) 에서실시한미국과인도의크라우드노동자조사결과에따르면, 아마존미캐니컬터크업무의 90% 는시간당 2 달러이하의업무였다. 3. 플랫폼노동에서의사회정책의한계 사회정책에서고용계약관계가중요한이유는사회보장정책의근간이유급노동, 특히임금근로자를주요대상으로설정하고있기때문이다. 그런점에서임금근로자로인정받는것, 다시말해근로자성인정이사회보장의전제조건이된다. 그러나 1990 년대이후자본주의의산업구조변화와노동과자본간의힘의우위변화는고용형태의다각화전략을통해근로자의근로자성을인정하지않는전략을강화시켜왔다. 그방식은여러가지가있는데, 크게근로기간을제약하는방식과고용관계의속성을 2 자고용관계에서삼각고용관계나위장된고용관계로변형시키는방식 ( 가짜자영업, 파견근로나용역근로와같은삼각고용관계, 도급근로 ) 이있다. 2) 최근새롭게부상하고있는플랫폼경제에서노동자들은현행노동법과사회보장법의적격성요건을충족시킬 근로자 로서의지위를획득할수있을것인가? 플랫폼노동의대표적인두가지유형인크라우드노동과주문형앱노동은노동과정이다소상이하기때문에분류해서살펴볼필요가있는데, 크라우드노동의경우사업상위험과자율성 ( 종속성 ) 기준을모두충족시키기어려울것으로예상된다. 크라우드노동자의경우계약을체결하는단계에서 이용자 (user) 라는용어가사용되고, 당사자간의합의를바탕으로 서명 을하기때문에계약단계에서근로자로서의지위를획득하는데어려움이있다 (Ratti, 2017). 또한사업의위험은근로자본인이부담하기때문에자영업자적성격을띠고, 여러플랫폼에기반하여일감을수주하고한플랫폼에서받게되는업무가매우세분화된형태로할당되기때문에한사람의노동자가한사람의사용자에게경제적으로종속되어있지않다 (Ratti, 2017). 근로관계종속성역시최종제출된결과물에대한평가를플랫폼이아니라최종이용자 (final user) 가수행하며, 산출물에대한요청이나일의완료시점등에관한근로에대한몇가지지시권역시최종이용자가가지고있고, 구체적인근로시간, 작업장, 근로방식과같은근로관계종속성에서의업무 지시권 은이제보다간접적이고효율적인방식의 평가권 으로전환되었기때문에플랫폼을크라우드노동자의사용자로규정하기에는어려움이있다 (Ratti, 2017). 주문형앱노동의경우사업상위험및종속성요건충족여부가크라우드노동과는다르게적용될여지가존재한다. 주문형앱노동은서비스제공자와이용자가플랫폼을통해중개되지만, 실질서비스는대면접촉을통해이루어진다는점을고려하면근로관계로서의특질이보다선명해보인다. 우리나라의배달앱종사자들은일주일에 5 일이상근로하는비율이 93% 에이르고, 하루근로시간이 8 시간이상인경우가 82% 이며, 출퇴근시간, 근로시간, 휴일등의근로조건에대한통제가이루어지고있다 ( 황덕순, 2016b). 근로관계의종속성, 경제적종속성이존재한다고판단되는지점이다. 그러나배달에필요한오토바이구입비용이나주유비등을 80% 이상서비스제공자가부담해야하고, 보수가실적에비례하여지급된다는점에서 ( 황덕순, 2016b) 사용종속관계의자영업자성을충족시킨다. 그럼에도불구하고우리나라의서울행정법원은배달앱배달대행기사의근로자성을인정하지않았다. 3) 4. 새로운전략 플랫폼경제는지금까지진행되어온비정규고용형태의다각화를더욱심화시키고있다. 이러한상황에서세가지전략이대안이될수있다. 근로자성의기준을대폭확장하는전략, 고용관계에기반한사회보험을소득에기반한사회보험으로개혁하는전략, 고용이나소득의발생여부를고려하지않고기본적인생활을보장하는기본소득전략이그것이다. 첫번째전략은근로자성의기준을대폭수정ㆍ변경함으로써노동법과사회보장법의대상자적격을확장하고인정하는전략이다. 하지만현재까지의법적판단에따르면사용종속관계틀을플랫폼노동자에게적용 2) 이에대한상세한내용은서정희 (2015), 서정희ㆍ박경하 (2016) 참조. 3) 서울행정법원 2014 구합 75629, 산재보험료부과처분취소. 6
하여근로자성을확장하는것은한계가많아보인다. 플랫폼은그기본설계방식이다수의근로자와다수의사용자를실시간으로연계시키는방식이기때문에사용종속관계의전속성요건은원천적으로충족시키기가어렵다. 취업규칙ㆍ복무규정ㆍ인사규정등의적용여부나업무수행과정에대한상당한지휘감독여부, 사용자에의해근무시간과근무장소가지정되고이에구속을받는지여부등으로구성된지휘명령성요소를플랫폼노동에적용하면플랫폼노동자는자영업자로귀결될가능성이높다. 그럼에도불구하고단시간안에사용종속관계를폐지하기는불가능할것이라는점을고려한다면, 사용종속관계의해석을확대적용하는전략이요구된다. 플랫폼노동자의노동권과사회보장수급권을보장하기위한근로자성인정은사용종속관계의지휘명령성요소의대폭적인완화와자영업자성요소에서부수적지표의확대등이필요하다. 그러나이러한확대전략은그의의에도불구하고플랫폼노동중크라우드노동에대해서는적용하기어려울것이다. 두번째전략은사회보험개혁전략으로서현재의직접고용계약에기반한사회보험을가짜자영업등간접고용계약또는사업수주계약으로까지확장하고, 모든취업자들을대상으로소득이발생하는곳에사회보험의기여와급여가이루어지도록사회보험을소득보험형태로개혁하는전략이다. 물론소득보험으로의전환과정에서보험료분담비용등의문제에대한사업주들의강한반발이예상된다. 뿐만아니라이러한전략은현재사회보험시스템으로인한노동시장의이중구조를어느정도는완화할수있겠지만, 노동시장이중구조를근본적으로해소하는데는한계가있을수있다. 왜냐하면소득에기반하여보험료가책정될경우, 저임금의중심에서있는플랫폼노동자들은여전히낮은사회보험급여수준을벗어나기어려울수있다. 그리고노동없는미래가현실화된다면소득자체를가지지못하는사람들에대한사회보장은소득보험만으로해결하기어렵다. 이와관련하여기본소득전략은노동없는미래에유효한대안으로기능할수있다. 기본소득은 자산조사와근로에대한요구없이모든개인에게무조건교부되는주기적현금 이며보편성, 무조건성, 개별성, 정기성, 현금지급, 충분성을특징으로한다. 이속성들중에서기본소득의보편성개념은기존사회보장관련법들에서자격기준의근본이라할수있는근로자성의범주를전체시민으로확장하는개념이라할수있다. 플랫폼노동은그특성상근로자성에대한논란을야기할수밖에없을뿐아니라그규모를파악하는것도쉽지않다. 특히크라우드노동은일국적범위를넘어서세계적차원에서노동이중개되기도하기때문에국민국가내에서의노동을전제로하는기존의사회보장제도가사회적보호의기능을충분히실현하기어렵다. 하지만기본소득은비록공인된거주권을대상으로범주를제한한다고하더라도한국가내에누가어떤형태의고용관계를맺고있느냐와무관하게권리를부여하기때문에사회적보호의사각지대문제에서자유로울수있다. 물론기본소득은보편성원칙이외에도얼마나충분한액수로실현되느냐도중요하다. 모두에게적용되는기본소득이사회적보호의양적사각지대문제는해결할수있겠지만, 사회적보호의질적인사각지대문제는기본소득의충분성원칙이실현되느냐의여부에따라달라질수있기때문이다. 법과제도의개선은언제나현실과의부정합성이존재할수밖에없다. 법과제도가현실을앞서제ㆍ개정될수는없는노릇이기때문에현실의변화가먼저이루어지고, 이를포괄하여해결할수있는법제도의개선에대한사회적의제화단계가필요하고, 이에대한사회적합의가이루어졌을때에야비로소법과제도의변화가수반된다. 현실과법과제도간의괴리현상은필수불가결하다. 이러한한계를인정한다하더라도, 현시기사회적변화는그속도가너무도빠르다. 안정적시기와달리시대가역동적으로변화하는시점에서법과제도는부분적인개정만으로는그변화의속도를따라가기어렵기때문에보다근본적인패러다임의전환이모색될필요가있다. 참고자료 1) 박제성, 플랫폼노동혹은크라우드워크, 국제노동브리프, 제14 권제8호, 2016. 2) 서정희., 비정규직의불안정노동 : 비정규고용형태별노동법과사회보장법에서의배제, 노동정책연구 제15 권제1 호, 2015. 3) 서정희ㆍ박경하, 한국의가짜자영업추정을통해서본비정규근로자규모의오류, 한국사회정책 제23 권 3호, 2016. 4) 서정희ㆍ백승호 (2017). 제4차산업혁명시대의사회보장개혁 : 플랫폼노동에서의사용종속관계재구성과기본소득. 법과사회, 56(2017.12), 113~152. 5) 황덕순, 한국의플랫폼노동 : 앱음식배달과대리운전을중심으로, 황덕순외, 고용관계변화와사회복지패러다임연구, 한국노동연구원, 2016. 6) Frey, C. B. and Osborne, M. A., The Future of Employment: How Susceptible are Jobs to Computerisation? Technological Forecasting & Social Change, 114, 254-280, 2017. 7) Ratti, L., Online Platforms and Crowdwork in Europe: A Two-Step Approach to Expanding Agency Work Provisions, Comparative Labour Law and Policy Journal, 38(2), 477-512, 2017. 8) World Economic Form, The Future of Jobs, 2016. 7
Ⅲ 지표로보는이슈 한눈에보는기본소득 1. 기본소득의원리 원칙 보편성 무조건성 정기적현금지급 개인단위정액급여 개념 기본소득대상은시민권에기초한모든구성원에게지급 자격조건 : 시민권, 공인된거주권 ( 정신병원, 노인요양시설, 수감자제외 ) 기본소득지급조건에유급노동참여, 소득수준, 가구형태, 사회적기여여부와무관하게지급 기본소득은정기적으로현금급여형태로지급 ( 구매력유지 ) 건강보험이나무상교육과같은현물이전을대체하지않음 일시금형태의사회적지분급여 (stakeholder grants) 와대비 개인단위로모든이들에게동일한정액급여를지급 2. 기본소득의특징 기본소득특징 기본소득모형 부분기본소득 완전기본소득 기본소득의장점과효과 재원마련 기본소득이행의초기단계 매우낮은수준의과도적기본소득 기존사회보장과결합된형태 세부내용 충분한기본소득제공으로개인의실질적자유실현 현행사회보장제도를모두폐기 ( 완전대체 ) 수급자의낙인과수치심없음 근로소득과무관하여실업함정 (unemployment trap) 발생안함 개인단위지급방식으로가족해체없음 사전적빈곤예방기능 전통적사회적욕구범주에벗어난개인의다양한욕구를사회적욕구로인정 ( 예 : 여행 ) 고용관계를전제로지급하지않아진정한탈상품화실현가능 재원이재분배적성격일필요없음 일반예산, 목적세, 특별세등다양한재원으로마련 기존사회보장재원의일부대체, 소득세와소비세와같은조세체계변화, 금융거래세, 토지세, 자연자원배당등다른재원신설방법으로재원확보가능 3. 기본소득의역사 시기 1516년 1526년 1796년 18~19 세기 1918년 ~ 내용 토마스모어는 유토피아 에서 도둑을줄이려면교수형같은끔직한형벌대신모든사람에게약간의생계수단을지급해야한다. 라는기본소득의대략적인개념을언급 요하네스루도비쿠스비베스 -1526 년브뤼허시장에게보낸 빈민원조에대하여 라는제목의보고서에서그는정의의차원에서가아니라도덕적으로요청되는구호활동을더욱효과적으로펼치기위해서지방정부가모든거주자들의최소생계를보장하는책임을져야한다고제안 토마스페인의저서 토지분배의정의 (Agrarian Justice) 中 - 토지는애초에어떤개인의것이아닌모두의것이므로토지에서발생하는지대는세금으로징수되어모든사람들에게나누어주어야한다고주장 1836 년샤를푸리에 잘못된산업, 1849 년존스튜어트밀 정치경제학의원리 등에서최저생계를보장해야한다는내용의기본소득과유사한개념이언급됨 사회배당 ( 조지 D.H, 콜 ), 국가보너스 ( 데니스밀너 ), 국가배당 ( 클리포드 H. 더글라스 ) 같은이름으로, 진정으로조건없는보편적기본소득에대한제안이영국의전간기논쟁에서전개 버트런드러셀은 1918 년에처음출판된간결하고날카로운시각의책인 < 자유로향하는길 > 에서사회주의와무정부주의의장점들을결합시키는사회모델에관해논함. 이것중하나의핵심요소는 필수품을마련하기에충분한 조건없는기본소득임. 8
시기 내용 미국의 시민보조금 과 음의소득세 제도에관한논쟁에서이아이디어가재발견됐으며상당히대중적인인기 1960~1970 년대 밀턴프리드만은 자본주의와자유 에서일정소득이하의근로자에게보조금을지급한다는음의소득세 (Negative Income Tax) 를주장 제임스토빈은공공부조와사회보험을대체하지않는최소보장소득인시민보조금 (Demogrant) 제안 미국민주당대선후보조지맥거번이연 1000 달러기본소득을공약 1970 년대말 ~ 1980 년대초 1976 1988 기본소득제안이북서유럽의몇몇나라들에서활발하게토론됨에따라논쟁과탐구의새로운시기가도래 덴마크, 네덜란드, 영국, 독일, 프랑스등에서기본소득에대한논의와활동들이이어짐 미국알래스카주는석유채굴로발생한수입을주민들에게조건없이분배하기위해알래스카영구기금 (Alaska Permanent Fund) 을설립 기본소득유럽네트워크 (BIEN, Basic Income Europe Network) 가결성되어시민운동으로발전하였으며, 우리나라의경우 기본소득한국네트워크 가 2010 년에가입승인 4. 세계는지금기본소득실험중 ( 국가별기본소득추진현황 ) 나라명연도내용 미국 ( 알래스카 ) 1982 년석유수입의 25% 로기금조성, 주민들에게연 230 만원씩배당 나미비아스위스네덜란드핀란드캐나다 2008~ 2009 년 2016 년 2017 년 2017 년 2017 년 오미타라지역의 60 세미만주민 930 명에게월 100 나미비아달러 ( 약 1 만 5 천원 ) 지급하는실험을실시 18 세이상모든성인에게매월약 300 만원, 어린이와청소년에게 78 만원씩지급하는기본소득제도입국민투표, 부결됨 위트레흐트주에서최소 6 개월동안복지수혜자중 200 명이상의지원자에게 2 년간기본소득지급 - 3 그룹으로구분하여시행 무작위로선정한 25~58 세실업자 2,000 명에게 2 년간매달 560 유로 ( 약 74 만원 ) 을지급하는기본소득제시범운영중 온타리오주주민 4 천명에게 3 년간매월 1,320 캐드 ( 약 122 만원 ) 지급실행시행 5. 기본소득에대한재미있는여론조사 기본소득제에대한호감도기본소득제도입에대한찬성및반대의견 자료 : 엠브레인 ( 조사 : 전국만 19~59 세남녀 1,000 명 ) 9
기본소득제도입에찬성하는이유 Base: 기본소득제도입찬성자, N=544, 단위중복 % 기본소득제관련전반적인인식평가 Base: 전체, N=1,000, 단위 : 동의율 % 참고자료 1) 김교성, 이지은. (2017). 기본소득의 실현가능성 에대한탐색. 비판사회정책, (56), 7-57. 2) 백승호. (2017). 기본소득실현을위한기본소득모형들. 월간복지동향, (221), 14-21. 3) 서정희, 조광자. (2008). 새로운분배제도에대한구상- 기본소득 (Basic Income) 과사회적지분급여 (Stakeholder Grants) 논쟁을중심으로. 사회보장연구, 24(1), 27-50. 4) 기본소득한국네트워크 http://basicincomekorea.org/ 5) 조권중, 최상미, 장동열 (2017). 기본소득의쟁점과제도연구 6) 트렌드모니터 https://trendmonitor.co.kr/tmweb/main.do 10
Ⅳ 사례 들여다보기 해외기본소득사례 - 이명현 ( 경북대학교사회복지학과교수 ) 기본소득에대한국내외적연구가활발히진행되면서해외기본소득실험사례가다수소개되고있다. 멀리는 1974 년캐나다매니토바실험에서부터최근스위스기본소득국민투표, 캐나다온타리오지역의 3년짜리최저소득보장모델, 핀란드실업수당수급자에대한기본소득지급실험까지다양하게소개되고있다. 주요실험사례는일정한조건하에현재진행중이거나앞으로계획되어있는파일럿프로그램들로서유럽과북미사례에집중되어있다. 이러한선진복지국가의기본소득실험은 4차산업혁명등생산양식변혁에따른소득감소와노동소멸에대한우려와함께사회보장시스템의효율성확보수단으로전개되고있는것같다. 기본소득논의는규범적측면이강한반면에경험적증거는부족하다. 기본소득이제공되면인간이자유롭고창의적으로될지, 아니면생산성이낮아지고게을러질지행동양식과영향에대한의문과비판에대한논쟁이일어나기마련이다. 따라서기본소득실험은그에대한답을찾기위한당연한도전이라할수있다. 민간차원에서도유사한시도가전개되고있다. 하버드와 MIT 의경제학연구진들이빈곤퇴치를목적으로만든 Give Directly 라는 NGO 에실리콘밸리의성공한 IT기업들이대규모기금을출연했고, 이들은 2016 년부터케냐에서총 2만 6천명을대상으로최장 12년의기본소득실험 ( 약 21유로 ) 을시작했다. 이실험은기본소득이빈곤퇴치에미치는영향은물론안정적인미래소득이보장되었을때사람들의생활태도가어떻게변하는지관심을기울이고있다. 소득, 자산, 생활수준과같은경제적상태와노동, 교육, 여가, 공동체참여와같은시간사용, 이주와창업등위험감수, 젠더관계, 삶의전망등에관한결과들도조사하여자료를공개할것이다. 2017년 1월, 벨기에에기반을둔자선단체는우간다 (Busibi) 에서조건없는현금지급을시작했다. 성인 56명과어린이 88명을포함한마을의모든주민이매달분배되는현금지급금을받는다. 성인개인은매달우간다저소득가구평균소득의약 30%(16.70 유로 ) 를받는데 2018년말까지계속지급될것이다. 기본소득실험에서개인적으로흥미로운지점은가장기본소득다운실험이전개되고있는국가는어디인가였다. 기본소득의두드러진정체성은 조건없이충분한수준으로제공되는 소득이라할수있다. 그런데핀란드를비롯한서구복지국가의실험에서수급자격에서의무조건성은지켜지지않고있다. 핀란드의경우실업수당을받았던사람들중특정연령층에서무작위추출된사람들에게매달 560유로를조건없이지급한다. 수급자들에게구직활동을증명하거나일자리를받아들이도록요구하지는않으며일자리를얻어도기본소득은계속받게된다. 2018 년 12월까지실험을계속하며실험집단의결과와통제집단사이의고용률차이를분석한다. 이실험이성공적효과를보인다면정부의역할축소를가져오게될것이다. 캐나다온타리오의경우에도저소득층성인들가운데무작위추첨하여지급하며지급액수도소득과가구구성에따라달라진다. 특히소득이있는경우그소득의 50% 만큼기본소득이적게지급된다는점에서빈곤대책에초점이맞추어져있다. 네덜란드지자체의사회부조실험들은무조건성에제약을가하는중앙정부의반대로충분한구직노력을요구하는등조건없는실험은배제되었다. 노동시장에참여하기어려운제한된범위의개인들에게노동력재통합과같은워크페어적조건이부가된다. 스위스만이모든스위스시민에게조건없이 2,500 스위스프랑을받을수있는권리를표명함으로써 조건없이충분한 기본소득을담보하였으나국민투표에서부결되었다. 이상실험들을살펴보면일정국가에서모든개인에게아무런조건없이충분한액수를제공할수있는사례는없는것같다. 실험의주된목적은기본소득의고용률상승과행정비용감소효과에대한기대를검증하려는것같다. 따라서이모든실험들을 기본소득 사례로공통적으로부를수있는지에대해서는보다냉정하게판단할필요가있다. 보편적 (universal) 기본소득제도가실직걱정을완화시키거나근로자의노동시장이탈을촉진한다는명확한증거는없다. 또한받는사람들이기존사회보장제도보다기본소득을더좋아한다는명확한경험적증거도부족한것같다. 보편적기본소득은재정부담으로인해도입이불가능한것으로인식되고있지만, 일부국가에서는생존에충분한기본소득을모든국민에게지급하더라도오히려예산이절감되는효과를얻을수있다는 OECD 보고서가제시되었다 (OECD, Basic income as a policy option: Can it add up? Policy brief on the future of work, May, 2017). 즉기본소득을기존사회보장제도하에서다른소득이없는대상자가받는최저소득과동일하게유지하는조건으로상정하여시행할경우어떤결과가초래되는 11
지에대하여보여주고있다. 빈곤소멸과같은사회주의자들의이상을구현할수있을뿐만아니라, 정부역할축소라는자유주의자들의이상도충족시킬것으로기대되고있다. 해당보고에의하면기존사회보장제도의복잡성이나각종이해집단에유리한의사결정체계를가지고있어소득지원을통한빈곤근절이라는목적이실현되지못하고있는나라일수록기본소득제도도입에대한타당성이높은것으로나타났다, 예를들면남부유럽국가들과같이사회보장제도가왜곡되어있는경우, 기본소득이상당한예산절감효과가있다. 반면복지수준이상대적으로크게높은나라의경우, 핀란드는예산절감효과가발생하였으나그규모는매우낮은수준에그쳤다고한다. 반면영국의경우에는약 25% 의소득세인상이필요하며보편적기본소득제도로의전환은현실성이없는것으로나타났다. 결국, 기존복지국가제도의보장수준정도에따라기본소득제도로의전환에따른효과가달라질수있으므로복지국가에대한정치적신뢰와국민적승인이중요하다. 만일복지국가노동시장정책에대한신뢰가확보된상태일경우, 장기실업이나고용불안에대한대응책으로수용할수있을것이다. 주로노동시장의유연화와함께최저소득보장수단으로하기위해실험이활용될수도있을것이다. 완전고용회복과생산성향상을위해노동비용절감수단으로기본소득실험이필요할것이다. 장기적으로는남성중심의임금노동시장에서무임금노동에대한보상적기능으로설계될수도있을것이다. 하지만노동시장정책에대한신뢰가무너질것으로예상될경우, 대량의고용소멸에대한대응으로기본소득실험은급진적으로시도되어야할것이다. 4차산업혁명과인공지능시대 IT 업계중심으로제기되는기본소득실시요구는이러한배경을안고있다고생각된다. 베버리지복지국가체제의종말로포스트복지국가의새로운형식이요구되는시기에유럽과캐나다등에서설계되는기본소득실험의주요목적이어디에있는지이해하는것은향후기본소득가능성을전망하는데매우중요하다. 나아가고용불안정을초월하여노동시장의근원적불평등을해결하고대안사회로의전환을위해서도기본소득실험은유용하다. 특히독일을비롯한좌파진영의기본소득논의는보다근본적인변화를요구하는실험에대한요구라고생각된다. 하지만아직까지국가주도로진행되고있는급진적이고변혁적인사례는찾아볼수없다. 현실적으로기본소득실험에도전할경우, 현재의노동과복지수준에어떤영향을미칠것인지가가장중요한관건이될것이다. 또한금액을얼마로할것이며특정국가나해당지역에동일하게적용해야할것인지지금까지우리가경험했던기존제도와비교하여논란이제기될수밖에없다. 앞으로기본소득실험에서눈여겨살펴봐야할지점은기존복지제도와양립하는기본소득제도의형태와내용을어떻게설정하여출발하고있는가이다. 특히자유가확보되어있는사회, 평등한접근기회가보장된사회, 교육 의료 주거등기본적욕구충족이보장되는사회에서기본소득실험이필요한규범적인논거를찾고승인을획득할수있어야한다. 그런세상에서기본소득은 무조건 충분히 높은액수가아니어도가능할것이다. 참고자료 1) 이광삼. 2017. 보편적기본소득에대한 OECD 보고서의내용과시사점, 금융브리프, 26(12):18-19. 2) 신영규. 2017. 핀란드기본소득제도도입시도를둘러싼쟁점, 복지이슈, 48:12. 3) 이현숙. 2017. 2016 년스위스 보편적기본소득 국민투표와이슈들, 복지이슈, 48:13. 4) 박선미. 2017. 전세계기본소득실험들 월간 < 시대 > :126-135. 5) 이명현. 2014. 복지국가와기본소득, 경북대학교출판부. 47209 부산광역시부산진구중앙대로 993 시청역롯데골드로즈 6 층 T.051-861-8102 F.051+867-8794 http://www.bswdi.re.kr Print ISSN 2465-9819 Online ISSN 2465-9827 28 Vol. Issue report 부산복지 12