앎과힘 _10 문 10 답으로본여섯가지분야쟁점과비전 네번째 복지와재정 오건호글로벌정치경제연구소연구실장 / 진보정의연구소 진보정의연구소는진보정의당의정체성및새로운길을찾기위해 6개분야에대해 <10문 10답 > 이라는이름의 작은 프로젝트를진행했습니다. 활력있는당을고민하는모든분들께작은보탬이될수있기를소망해봅니다. 6개분야는 1사회민주주의 2한반도및동북아평화 3경제민주화 4복지와조세재정 5노동 6녹색생태환경등입니다. 분야별 10가지핵심이슈들은집필을맡은전문가와연구소 / 정책위원회구성원들의소통을통해최종확정되었습니다. 아울러뒷부분에덧붙인 8 주간의 < 교육용학습계획안 > 도참고하시기바랍니다.
1. 왜복지인가? 자본주의사회에서사람들은회사에취직하거나자영업으로먹고산다. 근래일자리의절반이비정규직이고골목상권마다대자본이침입해노동자, 영세상인모두심각한어려움을겪고있다. 노동시장안정화가시급한과제이다. 하지만이것만으론부족하다. 괜찮은일자리를가지더라도우리생활은항상여러위험에노출되어있다. 만약이것을개인에게맡겨버린다면상위계층은그나마생활을꾸려가겠지만, 그이하계층은비용부담으로큰어려움을겪게된다. 예를들어, 노동시장에서일자리를가지고있더라도언제질병에걸릴지모른다. 만약중병에걸리면일을할수없을뿐만아니라상당한병원비부담에고통을받게된다. 당사자가질병치료에따른비용을모두책임지게된다면가계에큰부담이고종종파산의원인으로도작용한다. 이에질병비용위험을사회가공유할필요가있다. 이때개인별경제적능력을감안해비용은소득에따라부담하고혜택 ( 진료 ) 은아픈만큼제공하는게의료복지이다. 누구도자유로울수없는질병위험을사회가책임지자는것이다. 동일한방식으로실업위험, 산재위험, 노령위험에대비하는사회보험이존재한다. 이렇게생애기간중에제기되는필수요구와위험을사회가함께책임지는게복지이다. 아이에게보육서비스, 학생에겐교육서비스, 실업자에게실업급여, 아픈사람에게의료서비스, 주거빈곤층에겐주거서비스, 노인에게노후복지등이다. 이렇게생애별필수서비스를사회가제공하되비용은국가재정으로충당하므로소득재분배효과가발생한다. 즉, 자본주의시장체제에서사람들에게필요한서비스를소득재분배방식으로국가가책임지는게복지이다. 민간보험역시위험을전체가입자가분산공유하나소득재분배가발생하지않기에복지라볼수없다. 예를들어, 장하준교수가제안하는 복지는우리모두를위한공동구매 라는설명은복지의사회성을강조하는말로서, 능력에따른부담, 필요에따른급여 라는재분배원리가함께담긴주장으로이해하는게적절하다. 복지로충당되는생활영역이클수록사람들은노동시장의위험으로부터완충지대를가지게된다. 복지가실업, 노후, 의료, 주거, 보육등인간의기본적생활필요를충족하는것이기에사회적안전판의성격을지닌다. 한국에서구조조정을둘러싸고왜격렬한갈등이발생하는가? 다양한사회정치적이유들이존재하지만, 취약한복지도중요한요인이다. 가계가전적으로시장임금에의존하고있는현실에서, 회사에서내쫓기면당장생계가막막한게우리나라노동자들의현실이다. 시장임금으로만살아가야하는한국에서구조조정은곧가족생존의위기를의미하고그만큼사회적갈등을증폭시킨다. 또한빈약한복지는우리나라에서만연하고있는정규직노동자들의초과노동현상도설명해준다. 한국의노동자들은그토록무리하게초과노동에몰입하는이유는노동시장의위기를완화해줄복지에대한기대가없기때문이다. 일감이있을때한푼이라도더벌어야하는것이다. 이에자본주의에서기본생활을영위하기위해서는괜찮은일자리와적절한복지가동시에확보돼야한다. 괜찮은일자리는전체복지수요를줄여복지의지속가능성을높이고강 - 1 -
한복지는노동자들이노동권을적극적으로행사할수있는토대를제공해준다. 2. 복지제도에는어떤종류가있나? 복지제도는나라마다다르고종류도다양하지만, 크게세가지유형으로나눌수있다. 첫째, 기초생활보장급여 의료급여 자활지원등빈곤계층에만제공되는공공부조이다. 애초공공부조는자본주의초기영국에서교회나지역사회가빈민들을위해벌인구빈사업에서시작되었는데, 점차그역할이정부로넘어오면서국가의복지사업이되었다. 당연히공공부조는경제적능력을기준으로제공여부가결정되므로선별복지에해당한다. 둘째, 고용보험 국민건강보험 산재보험 국민연금등사회보험이다. 자본주의시장경제에서노동자는자신의노동력을기반으로살아가지만노동력이항상제대로행사될수있는것은아니다. 일자리를잃을수도있고, 아프거나다칠수도있으며, 언젠가는노동시장에서은퇴해야한다. 이렇게노동시장에서피할수없는위험에대비하기위한것이사회보험이다. 모두가이위험에서자유롭지못하므로보편복지방식으로설계되는게바람직하다. 우리나라에서노동자라면 4대사회보험에의무적으로가입해야하고, 자영업자도국민건강보험과국민연금에가입해야한다. 셋째, 사회서비스와사회수당이다. 이복지들은사회보험과비교해주로노동시장외부에있는사람들이대상이고, 재정이주로세금으로조달된다는특징을지닌다. 노동시장에진입하기이전인유아와학생, 그리고장애인이나노인에게제공되는복지인데, 급식과보육처럼사회서비스방식으로지급되기도하고, 아동수당, 장애인연금, 기초노령연금등사회수당방식으로제공되기도한다 ( 학자에따라사회서비스와사회수당을구분해복지유형을네가지로정리하기도한다 ). 이러한구분에따르면, 공공부조는원래저소득계층을대상으로지급되는선별복지성격을지니기에보편 / 선별복지논쟁의대상이아니다. 대신공공부조에서제기되는논점은급여수준이적절한지, 지급대상에서제외되는사각지대계층은없는지등이다. 반면사회보험과사회서비스 사회수당은제도를어떻게설계하느냐에따라보편 / 선별논쟁이벌어질수있다. 우리나라에서논쟁이벌어진곳도급식, 보육등사회서비스영역이다. 각복지는자신이지향하는유형에맞게자리를잡아야한다. 기초생활보장급여는선별복 - 2 -
지로서저소득계층의최저생활을보장해야하고, 사회보험과사회서비스 사회수당은사회구성원의필수품으로보편복지로뿌리내리는게옳다. 그리고각각이선별, 보편복지로서자신의역할을다할수있을만큼적절한급여수준을갖추어야한다. 우리나라논쟁과정을보면선별복지는악이라는기조가깔려있는데, 선별복지가항상부정적인것은아니다. 예를들어, 공공부조는애초선별복지특성을지닌복지이기에이것을비판적으로보는것은곤란하다. 보편 / 선별논쟁의대상은공공부조가아니라사회보험, 사회서비스 사회수당이다. 보편복지로발전할수있는이복지들이선별방식으로제공될때논쟁이생기게된다. 3. 보편 / 선별복지논쟁의성과와한계는? 보편 / 선별복지논쟁에서보편복지담론이부상하고무상급식 무상보육이확대되면서사람들이복지를적극적인것으로인식하기시작했다. 2010년에경기도교육청예산갈등과지방선거를거치면서무상급식은국민적지지를얻게되었고, 이과정에서 보편복지 주장도확산되었다. 보편복지라는, 대학강단에서나들을법한용어가일반시민의이야기거리로등장했다. 보편복지가한국사회에서멀리있는것으로보였는데, 이제시민들의가질수있는꿈으로다가오고있다. 복지국가를본격적으로이야기할수있는보편복지담론이자리를잡은것이다. 보편 / 선별복지논쟁이이룬가장귀중한성과이다. 하지만한계도드러났다. 복지논쟁이급식, 보육등사회서비스를중심으로진행된탓에공공부조, 사회보험영역이주변화되었다. 공공부조는어려운사람에게절실한복지라는점에서, 사회보험은사각지대가하위계층에존재한다는점에서많은관심과개혁이필요한영역이다 ( 사회서비스의사각지대는상위계층 ). 우선공공부조의대표격인기초생활보장제도가제구실을하는게중요하다. 보편 / 선별복지논쟁과정에서선별복지가부정적으로다루어지면서공공부조가소홀히취급되고있다. 급식, 보육은늘어나지만국민기초생활보장제도는홀대당하고있다. 튼튼한공공부조는보편복지논의의전제조건이다. 현재기초생활보장급여를정하는기준인최저생계비금액이너무낮은데다, 현실성이결여된부양의무자제도탓에사실상절대빈곤선아래에있는상당수가급여대상에서제외되고있다. 최저생계비결정기준, 부양의무자설정등제도개선이필요하고, 이를뒷받침하기위한 예산배정 이절실하다. 사회보험에존재하는광범위한사각지대도줄여나가야한다. 사실이문제의근본원인이사회보험제도자체보다는불안정한노동시장에있다는점에서획기적인해법을내기어려운게사실이다. 그래서완전고용시장을전제로모든노동자가보험료를내도록설계된사회보험이현재와같은노동시장에서보편복지로서실효성이있는지에대한의문도커지고있다. 이에점차사회보험도국가재정몫을늘려조세중심의복지로전환하는것을모색할필요가있다. 단기적으로는비정규직노동자에게사회보험료를지원하여사회보험제도내부로들어올수있도록도와주어야한다. - 3 -
또한공공부조, 사회보험이논의에서배제되면서이와관련된주체들도논의과정에서목소리를내지못했다. 핵심적인대중적복지주체들이세력으로나서는계기가만들어지지못한것이다. 우선공공부조의주변화는당연히복지현장에종사하는사회복지사들을복지논쟁의주체로초대하지못했다. 우리나라는전국적으로사회복지전달체계가나름갖추어져있는편이다. 보편복지담론이정치권과시민사회에서부상했지만이들은정작자신이일하는복지현장에서다루는국민기초생활보장제도, 의료급여제도, 노인복지현실을개탄할뿐사회적목소리를낼수없었다. 사회보험사각지대도그러하다. 오히려노동시장에서어려운사람인불안정노동자일수록사회보험혜택을받을수없는역진적상황이벌어지고있건만보편복지논쟁에서이들의복지문제는다루어지지못했다. 노동자의절반을차지하는불안정노동자역시보편복지논쟁에나서기어려웠다. 4. 박근혜대통령과보편복지세력의공약과유사한가? 박근혜대통령은일찍이 아버지의꿈이복지국가 였다며자신의미래비전으로 한국형복지국가 를주창했고, 보편복지에맞서 생애주기맞춤형복지 라는담론까지만들어냈다. 이에시민사회일부에서는박근혜당선인의대선승리의원천이 중도보수의복지국가정치노선 이라는평가도나왔다. 박당선인의복지공약이새누리당의흐름에서벗어나보편복지의수용선언으로볼만큼의미를지닌것일까? 그렇지않다. 지난선거기간에복지공약검증이제대로이루어지않은탓에복지공약의 수렴 이라는착시현상이생겨났다. 물론박근혜복지공약에일부전향적인내용이있다. 무상보육, 반값등록금이대표적이다. 하지만이는이명박정부도사실상수용한복지이다. 2012년에는이명박정부가여야논의수준을더넘어 0~2세무상보육을전격실시하기도했다. 왜이런일이진행되고있을까? 누구도쉽게거스를수없는시대적요구이기때문이다. 기초노령연금공약 20만원도새로운것이아니다. 이미현행법에 2028년에 20만원 ( 현재가격, 급여율 10%) 지급이명시되어있다. 급여율 10% 도달시기를앞당긴것이다. 이마저도국민연금가입과연동해차등지급할예정이다. 반면대다수복지에서는여전히차이가크다. 우선복지논쟁을촉발했던무상급식은박근혜복지에포함되지않았다. 무상급식이초등학생생애주기에해당되는복지고, 권리로서제공되는보편급식이라는인식이확산되고있음에도박근혜대통령은여전히소득계층을따지는선별복지방식으로급식을이해한다. 이보다훨씬큰재정이소요되는무상보육을수용하면서도무상급식을지지하지않는데에는복지논쟁원조의제에대한 자존심 이작동한결과로해석된다. 보통복지국가에서아동복지는무상보육과아동수당으로구성되는데, 박근혜대통령에게는아직보편적아동수당은없다. 복지영역에서지출규모가가장큰의료복지가특히취약하다. 보편복지세력은모든질환에 100만원상한제를도입하고, 박근혜대통령은고액진료환자의 15% 에불과한 4대중 - 4 -
증질환만책임진다. 박근혜정부가이공약을성실히이행하면, 암 심혈관 뇌혈관 희귀난치성환자는병원비부담에서벗어나겠지만, 간 척추 안과등 85% 의다른고액진료환자는계속고통에시달려야한다. 게다가이마저도선택진료, 상급병실, 간병비등핵심 3대비급여비용이제외된것이다. 근래와같이노동시장불안정성이항상화되어있는시대에는실업복지가무척중요하다. 보편복지세력이현행고용보험가입자에게는실업급여강화, 사각지대에있는청년 영세자영업자를위해실업부조를도입하지만박근혜대통령에게는이와관련한공약이없다. 복지수급의조건으로일을강조하는 근로연계복지, 시장중심주의복지철학이반영된결과다. 일을잃어생활이어려운당사자에겐가혹한일이다. 주거공약의핵심은집없는서민을위한공공임대주택확충이다. 박근혜대통령은철도부지상부인공대지조성하는새로운임대주택정책인 행복주택프로젝트 를공약으로발표했으나공공임대비율조성목표를밝히지않았다. 지난총선에서 2018년까지공공임대주택비중을 10~12% 로늘리겠다는공약은사라졌다. 이처럼박근혜대통령의복지공약을구체적으로살펴보면보편복지원리를담고있다고보기어렵다. 이미시대적대세로자리잡은무상보육, 반값등록금, 기초연금등을제외하면대다수복지는여전히복지대상을계층별로지급하고급여수준도제한적인 선별복지 체제에머무른다. 그럼에도복지공약이비슷하게보인다는것은새누리당의변신작업이유효했음을의미한다. 기존의선별복지를생애주기별맞춤복지로개명했다. 차별이미지대신 요람에서무덤까지 를연상케하는용어다. 이는보편복지세력이박근혜대통령의복지공약을제대로검증하지못했다는이야기이기도하다. 5. 국민연금, 문제점과해법은? 우리나라국민연금은가입자에게후한노후복지제도이다. 올해국민연금에가입한사람의경우노후에받을국민연금총액은현재가치기준으로자신이낸보험료와비교하면 1.8배에달한다 ( 소득계층별로하후상박원리의수익비가적용되나여기서는평균소득가입자를사례로함 ). 100원을내고 180원을받는다는이야기다. 직장가입자의경우보험료의절반을기업이책임지니본인은 50원을내고무려 3.6배인 180원을돌려받는셈이다. 돌려받는연금액이자기가낸보험료의 0.7~0.8 배에불과한민간생명보험과는비교할수없을정도로후하다. 그래서국민연금보험료를전액자신이내야하는지역가입자조차도국민연금이훨씬유리하다. 몇해전부터이비밀을알아챈사람들이있다. 전업주부여서의무가입대상자가아님에도스스로연금보험료를납부하는사람들, 즉임의가입자들이다. 하지만국민연금의미래를두고논란이많다. 그만큼현행제도내부에불안정한요소를지니고있기때문이다. 역설적이게도국민연금의문제는국민연금의후한급여에서비롯된다. 우리가낸것보다더받는제도의특성이세대내형평성과세대간형평성이라는두가지 - 5 -
문제를낳는다. 우선세대내형평성문제. 국민연금가입자는나중에괜찮은연금을받지만, 국민연금에보험료를내지못한사람들은아무런급여도받지못한다. 이렇게국민연금에가입하지못하거나생활이어려워보험료를체납하거나납부면제받은사람들은국민연금보험료납부자에비해어려운처지에있는사람들이다. 젊어서는노동시장에격차를겪고노후에는국민연금혜택에서차별을받게된다. 국민연금내부자, 즉가입자의눈으로보면국민연금이괜찮은급여를제공하는복지제도이지만, 국민전체의눈으로보면노동시장의격차를노후에확대재생산하는反복지라고도비판받을수있다. 이문제를해소하기위해선국민연금사각지대를없애야한다. 현재국민연금보험료가부담스러운저소득계층에게국가가보험료를지원하는제도가있다. 월급 125만원미민노동자는보험료의 1/3~1/2 를지원받는다. 이제도가더욱실효성을지니기위해선수혜대상을늘리고지원액도본인부담보험료전액으로확대할필요가있다. 동시에기초연금인상도중요한세대내형평성해소방안이다. 기초연금은노인들에게정액으로지급되기에소득재분배효과가크고국민연금사각지대노인들에겐더욱그렇다. 그런데보험료지원, 기초연금인상모두국가세금을필요로한다. 결국얼마나복지재원을늘릴수있는지가관건이다. 또하나의문제인세대간형평성문제. 현재세대가나중에 1.8배의연금을받는다는건미래세대에게 0.8배만큼을의존한다는이야기이다. 만약지금 9% 인국민연금보험료율이그대로이어진다면현재가입자들이 1을내고 1.8배를받으니국민연금수령자가많지않은초기에는국민연금기금이쌓이지만연금수령자가많아지는어느시점 (2060년예상 ) 에는소진되고, 이때부터후세대가무거운재정책임을지게된다 (2060년필요보험료율약 20% 예상 ). 세대간형평성확보를위해서는두개길이있다. 하나는연금보험료를점진적으로올리는방안이다. 주류연금학자들이선호하는해법이다. 그런데지금가입자들에게보험료인상을설득해야하는어려운과제를넘어야한다. 이방안이순조롭게진행되려면보험료인상을받아들일만큼국민연금신뢰가조성돼야한다. 지난몇년간국민연금급여체험이알려지면서연금신뢰가생겨나는추세였는데, 최근박근혜정부의연금공약수정논란으로다시불신이깊어지고있다. 게다가보험료를인상하면국민연금기금이더커져기금운용에어려움이가중되는부작용이커지고, 중하위계층의보험료압박감도더증대된다. 또하나의길은기초연금금액을더올리는방안이다. 기초연금이 10만원에서 20만원으로인상될예정인데, 만약 30만원까지더올릴수있다면, 국민연금급여율은 40% 에서 30% 로낮출수있다. 기초연금은당세대의세금으로, 국민연금은후세대의보험료로충당되는데, 당세대가책임지는기초연금을늘리고후세대가부담하는국민연금급여몫을줄이면세대간형평성문제는상당히해소될수있다. 기초연금과국민연금을받는국민입장에서는합계에서비슷한급여를받게되는데, 이경우에도역시관건은기초연금추가인상재원을당세대가마련할수있느냐에있다. 요약하면, 주류학자들은보험료이상을주창하지만진보적입장에서낼수있는답안은증세를통한기초연금인상이다. 기초연금강화는현세대사각지대문제와미래세대재정 - 6 -
부담의급격한증가를동시에완화할수있는방안이다. 국민연금기금규모도더늘리지않아도된다. 그런데세금이더필요하다. 과연우리사회가증세장벽을넘어설수있을까? 무척이나어려운일이지만고령화시대에우리세대와자식세대가머리를맞대고함께해결해야할숙제이다. 6. 우리나라국가재정체계의핵심어를꼽는다면?: 전략 2006년까지우리나라예산편성은각부처가구체적인예산계획을수립하여예산당국에제출하면예산당국이전체세입규모수준에서이를조정하는방식으로진행되었다. 각부처세부사업들을모은것이사실상다음해정부예산안의기본골격을이루었다. 이러한예산편성을상향식 (Bottom-up) 혹은 부처요구 중앙편성방식 이라고부른다. 나름합리적으로보이지만, 올해지출체계가다음해에그대로반복된다는한계를지닌다. 재정에 국정전략 이개입하기어려운예산편성체계다. 이에노무현정부에서예산편성방식의획기적인변화를담은국가재정법이제정되었다. 2006년국가재정법제정을계기로한국의재정구조에일대전환이이루어졌다. 국가재정에 전략 이등장한것이다. 과거처럼수천개의세부사업들을아래로부터모아정부지출체계를짜는것이아니라, 거꾸로위로부터전략적으로분야별지출규모를정하고이범위내에서세부사업들을조정해나가야한다. 이러한전략적예산편성을하향식 (Top-down) 혹은 총액배분 자율편성방식 이라고부른다. 국가재정이종래 행정관리 의역할에서한걸음더나아가 국정전략 의추진자로자임하고나선것이다. 현재정부의국가재정편성에서가장중요한작업이 전략적재정배분 이다. 전략적재정배분은정부가자신의국정전략에의거해분야별 ( 복지, 교육, SOC, 국방등 16개분야 ) 부처별지출규모를정하는일이다. 예를들어다음해정부총지출규모, 복지분야지출비중, 보건복지가족부예산한도를설정하는것이다. 이러한전략적재정배분을 5년기간으로설정하면중기재정운용계획이된다. 복지지출을획기적으로늘리고싶은가? 그렇다면특정사업몇개를강조하는것보다는재정이허락하는범위내에서복지분야전체증가총액을먼저배정하고이한도내에서세부복지사업지출을조정하라는것이다. 현재이러한역할을수행하는곳이매년봄에열리는재정전략회의이다. 노무현대통령은자신이도입한이제도를충분히활용했을까? 그의말로대신하자. 지금생각해보면, 그럴거없이색연필들고쫙그어버렸으면되는건데. 무슨소리야이거. 복지비그냥올해까지 30프로, 내년까지 40프로, 내후년까지 50프로올려... 그냥쫙그어버렸어야되는데 그래무식하게했어야되는데바보같이해서. ( 노무현의 [ 진보의미래 ] 234쪽 ) 한편행정부의전략적예산편성에조응하는국회의심의체계정비도중요하다. 지금은국 - 7 -
회의예산안심사가여전히단년도및부처별상향식방식대로이루어지고있어, 예산안중전략적재정배분을검토하지못하고있다. 예산편성은행정권력이 전략 적으로행하는데반해, 의회권력의예산심의는과거부처방식에머무르고있다. 이제부터국회예산심의체계가크게바뀌어야한다. 정부가예산안을제출하면국회예산결산특별위원회 ( 예결특위 ) 가먼저분야별예산한도를심사하고, 그것을토대로상임위원회가부처별예산안을심사하며, 이것을다시취합하여국회예결특위가분야별, 부처별, 총액예산안을심의하는절차를거쳐야한다. 7. 우리나라복지재정의현주소는? 2013년우리나라중앙정부복지예산은약 100조원에이른다. 이는중앙정부총지출의 28.5% 에해당한다. 정부와언론이대대적으로 100조원예산 시대를강조한다. 과연 100조원복지예산은어느정도수준일까? 2013년중앙정부복지분야지출은정확히 97.1조원이다. 이중 1/3에해당하는 33.1조원이공무원연금, 사학연금, 군인연금, 국민연금등공적연금지출이다. 아직까진공적연금의수혜대상은대부분이중상위계층이다. 게다가 17.5조원에달하는주거복지지출도거의가주택융자금이다. 이것은나중에회수하는돈이어서 OECD 복지기준에선제외되는지출이다. 이두항목을감안하면 100조원이라불리는복지예산에서소득재분배효과를지닌돈은절반에불과하다. 한편정부복지예산에포함되지않았지만국제기준에서복지로계산되는것이국민건강보험지출이다. 올해국민건강보험지출 46조원중정부예산에이미포함된 ( 국고지원액, 정부사용자보험료등 ) 8조원을제외한 38조원은사실상복지재정으로간주돼야한다. 그래서우리나라복지재정의현주소를객관적으로진단하기위해서는 OECD 기준으로재구성된재정수치를살펴보는게필요하다. 우리나라도매년국내복지예산수치를국제기준에맞게재계산해 OECD 에보고하고있다. 이경우중앙정부복지예산에서주택융자금은제외되고국민건강보험지출은포함되며지방정부가자체부담한복지지출예산이합산된다. 그러면 OECD 기준으로재구성된우리나라복지재정의현주소를 OECD 국가평균수치와비교해보자. 우선정부재정에서복지지출이차지하는비중을보면, OECD 국가들은대부분정부지출의약절반을복지분야에사용한다. 가장복지가취약한나라에속하는멕시코조차도재정의 37% 를복지에지출한다. 복지비중이 20대 % 인나라는 OECD 회원국중한국이유일하다. 이명박대통령이 2011년보건복지부업무보고를받으며밝힌명언이있다. " 우리나라복지비중이재정의 28% 로역대최고를기록하므로이제대한민국이복지국가라해도과언이아니다 ". 그런데우리나라재정규모에서 100조원복지지출, 재정의 28% 는결코자랑할수치가아니라거꾸로부끄러운수치이다. 절대규모는어떤가? 2012년기준우리나라복지재정규모는 GDP 9.3% 로 OECD 평균 21.7% 에무려 12.4% 포인트부족하다 ( 지방정부복지지출포함한수치 ). 금액으로따지면 - 8 -
158조원이다 (2012년 GDP 1273조원기준 ). 만약다른회원국만큼복지를지출한다면지금보다무려 158조원을더늘려야한다는이야기이다. 앞으로도갈길이매우멀다. - 국회예산정책처 (2012), [2013 년예산안중점분석 III: 분야별재정 ] 158 쪽. 8. 우리나라는복지국가에필요한재정능력을지니고있는가? 우리나라가복지국가로나아가기위해선경제력이아직부족한걸까? 1인당국내총생산 (GDP) 이 2만달러인우리나라와 5만달러 ( 스웨덴 ) 4만달러(OECD 평균 ) 인나라들을어떻게단순비교하는가? 아직우리나라경제력이선진국복지국가수준에따라갈만큼은이루지못했다는비판이제기되곤한다. 과연그럴까? - 9 -
의료비를보자. 우리나라국민이 2012년청구받은의료비가 64조원으로추정된다 ( 비급여포함 ). 이중국민건강보험이지불한금액이약 40조원이다. 그래서지금국민건강보험보장성이 60% 대에머물고있다. 만약완전무상의료를구현하려면국민건강보험이나머지부족분 24조원을더확보해야한다. 하지만 1원까지무상의료일필요는없다. 사실상의무상의료인 모든병원비를 100만원상한제 를실현하는데약연 14조원이필요하다. 우리에게이돈이없는가? 2009년우리나라국민이민간의료보험에납부하는보험료가가구평균 18만원이다 ( 연금, 특약몫을제외한금액. 총액으로연구에따라 13~34 조원추정 ). 가구당월평균 7만원인국민건강보험료보다두배가넘는금액이다. 이미우리는무상의료에필요한돈보다더많이의료비에지출하고있으면서도여전히병원비불안에시달리고있다. 국민건강보험대신민간의료보험, 본인부담금체제가강력히작동하고있기때문이다. 노후대비비용을보자. 현재우리나라국민연금급여가충분치않다. 20년가입하면자기소득의 20% 를지급받는데, 월 200만원소득자라면노후에 40만원을받게된다 (40년가입하면소득의 40% 이므로월 80만원 ). 우리나라국민연금보험요율은소득의 9%( 노사절반씩 ) 이다. 우리나라사사회보험중가장보험료가세지만선진국에비하면여전히낮은수준이다. OECD 국가들의공적연금평균보험요율이 19.6%( 노 8.4%, 사 11.2%) 로서우리의 2 배가넘는다. 그러면실제로우리나라국민들은서구에비해연금보험료를작게내고있는것일까? 2012년국민연금이거둔연금보험료수입이사용자몫을합해총 28조원이다. 그런데국민이민간생명보험회사에낸보험료총액이무려 90조원에육박한다. 국민연금에납부하는노후대비금액보다 3배이상많은돈이다. 의료비처럼, 우리는노후연금에도상당한돈을사용하고있다. 다만대부분을공공복지가아니라시장복지에지출하고있을뿐이다. 우리나라에서의료 노후 보육 교육등기본복지에사용되는돈의총액이부족한것이아니다. 복지국가에견줄만큼의돈을지출하고있다. 그런데대부분시장을통해이루어지기에공공복지몫이작다. 결국우리나라에서보편복지가미흡한이유는돈이부족해서가아니라시장복지로지출되는비용이공공복지로 전환 되지못하기때문이고, 그것을수행할사회적힘이약한탓이다. 실제서구국가들이오래전에우리나라정도의경제력에서복지국가를이룰수있었던배경에는진보정당, 노동조합, 시민사회등강력한복지주체가있었다. 복지국가건설, 이것은결국 비용전환 의문제이다. 우리나라에서부족한것은복지국가를위한 경제력 이아니라 정치력 이다. 9. 우리나라에서조세제도의실태와증세과제는? 우리나라는다른 OECD 국가에비해조세부담률, 국민부담률이낮다. 2010년우리나라국민부담률이 25.1% 로 OECD 평균 33.8% 에비해 8.7% 포인트작다. 2012년기준으로보면 (GDP 1273조원 ) 무려 110조원에해당하는부족액이다. 그만큼국가재정규모가작고, 복지 - 10 -
지출에투입할재정여력도부족하다. 한국이온전한나라로자리를잡으려면지하경제양성화, 대기업과상위계층에게집중되는비과세감면축소등에강력히나서야겠지만, 세율인상이나세목신설등 직접증세 도불가피하다. 세목별실태와과제를살펴보자. 소득세 법인세 자산세 소비세 기타 * 사회보장기여금 조세 국민 고용주피고용자기타 ** 계 부담률 부담률 스웨덴 12.7 3.5 1.1 13.4 2.4 8.7 2.7 0.0 11.4 34.1 45.5 영국 10.0 3.1 4.2 10.7 0.2 3.8 2.6 0.2 6.6 28.2 34.9 독일 8.8 1.5 0.8 10.6 0.3 6.7 6.3 1.1 14.1 22.0 36.1 미국 8.1 2.7 3.2 4.5 0.0 3.2 2.8 0.4 6.4 18.5 24.8 룩셈부르크 7.8 5.7 2.7 10.0 0.1 4.7 5.0 1.1 10.8 26.3 37.1 일본 5.1 3.2 2.7 5.2 0.1 5.2 5.2 1.0 11.4 16.3 27.6 한국 3.6 3.5 2.9 8.5 0.8 2.5 2.4 0.8 5.7 19.3 25.1 OECD 8.4 2.9 1.8 11.0 0.5 5.3 3.2 0.6 9.1 24.6 33.8 - 출처 : OECD(2012), Revenue Statistics 1965-2011 OECD 통계사이트 (http://stats.oecd.org/index.aspx). OECD 조세분류 6개항목 ( 소득이윤세, 사회보장기여금, 고용세, 자산세, 소비세, 기타 ) 중규모가크지않은고용세와기타세금을 기타 * 로묶었다. 사회보장기여금의기타 ** 에는자영자, 국가몫등이포함. - 2012년우리나라 GDP는 1273조원. 첫째, 우리나라가 OECD 국가들에비해가장빈약한세목은소득세이다. 우리나라 2010년소득세세입은 GDP 3.6% 으로 OECD 평균 8.4% 에비해무려 4.8% 포인트나작다. 2012년기준으로부족액이 61조원에달한다. 우리나라소득세최고세율이 OECD 평균수준임에도소득세세입이작은이유는무엇보다소득세부과과정에서공제금액이상당히많기때문이다. 2009년근로소득자의경우급여총계가 370조원이지만실제소득세가부과되는과세표준은 121조원으로줄어들고, 최종결정세액은 12.8조원이다. 그래서실효세율을계산하면, 과세표준기준으로 10.6% 이지만, 애초급여총계기준으로 3.4% 에불과하다. 또한주식, 부동산자산의양도소득에서도과세틈새가크다. 이에우선상위계층에게제공되는소득공제를축소하고금융, 부동산양도소득도강화해가야한다. 둘째, 진보진영에서대표적증세세목으로강조되는것이법인세이다. 우리나라법인세의세입비중, 명목세율과실효세율등은 OECD 수준과엇비슷하다. 문제는일부대기업에집중되는세금감면이다. 고용창출투자세액공제, 연구인력개발세액공제등사실상의상시감면제도로전락한조세특례항목으로인해설비투자가많거나연구인력개발비용이큰삼성전자와같은첨단산업대기업들이혜택을입고있다. 이에대기업을중심으로제공되는비과세감면을줄이고, 현행법인세대기업최저한세율상향시켜야한다. 셋째, 사회보장기여금이작다. 2010년우리나라사회보장기여금비중이 GDP 5.7% 로 OECD 평균 9.1% 에비해 3.4% 포인트작다. 2012년 GDP 금액으로환산하면 43조원에달하는금액이다. 이중고용주의사회보장기여금비중은 2.5% 로 OECD 평균 5.3% 의절반에 - 11 -
도못미친다. 우리나라는노사모두사회보장기여금부담이작은데, 특히고용주의몫이크게모자란다. 넷째, 우리나라는보유세는낮은대신거래세는높은편이다. 재산세보유세율을인상할경우거래세인하요구가거세질것으로예상된다. 우선은종합부동산세강화에초점을둘필요가있다. 고질적인부동산투기와불로소득에대한국민적분노가크다. 우리나라부동산자산의소유편중, 부동산을통한불로소득증가등을감안할때종합부동산세를대폭강화해야한다. 다섯째, 소비세의경우보통우리나라가높다고생각하지만, 이는직접세가작아상대적비중이크게보이는것으로, 소비세세입비중은 2010년 GDP 8.5% 로다른나라에비해오히려작다. 부가가치세율도 2012년한국은 10% 이지만 OECD 평균은 18.7% 이다. 이에북유럽복지국가처럼보편복지를실현하기위해서는소비세인상도검토해야한다는주장이제기되지만, 여전히직접세가취약한상황에서소비세는진보진영의증세대상으로는적합지않다. 서구복지국가에서도직접세가상당한비중을확보한상태에서, 증가하는복지재정을충당하는 2차적수단으로소비세확대가추진되었다. 이에한국에서소비세인상논의도직접세가상당히강화된이후에진행되는것이바람직하다. 마지막으로, 복지목적세로서사회복지세의도입을적극검토해야한다. 무엇보다사회복지세는증세가대중운동으로진행되는데유리하다. 소득세, 법인세, 종합부동산세등개별세목을복잡하게다루기보다는상징적단일세목으로대중과만날수있다. 자주국방을위한방위세, 미래세대를위한교육세에이어지금은함께사는대한민국을위한복지세의시대이다. 10. 증세를둘러싼논점은?: 부가가치세 vs. 직접세 박근혜정부가복지재정을확보하기위해분주하다. 지하경제양성화라는용어까지유명해졌다. 세율인상이나세목신설같은 직접증세 없이복지재정을마련하겠다는의지가강하다. 이작업을통해조달할수있는돈이얼마나될까? 아무도그규모를예단할수없지만한계는예상된다. 지출구조조정의경우애초우리나라국가재정의절대크기가작아축소여지가좁다. 올해유럽국가들의재정규모는평균 GDP 49.5% 인데한국은 31.5% 에불과하다. 지하경제양성화로불리는탈루소득색출도과세인프라개혁을수반해야하는일이기에단기간에큰성과를내기어렵다. 한해 30조원에이르는비과세감면이구체적으로조달규모를계산할수있는영역인데이중 60% 가서민 중산층, 중소기업몫이어서제약이있다. 그래서다수전문가들은기존세율을상향하는증세가불가피하리라전망한다. 보건복지부장관과새누리당국회의원들도담배세대폭인상을주장하거나입법발의한상태이고, 기획재정부내부에선부가가치세 개별소비세 주세등에부과하는 건강세 논의도진행된모양이 - 12 -
다. 본격적인논란은정부가구성한조세개혁추진위원회가중장기세입확충방안을발표하는올해여름부터시작될것이다. 8월은정부가내년예산안에담을구체적세입수치를계산하고세법개정안을확정해야하는시점이기도하다. 크게보면, 두가지시나리오가가능하다. 하나는박근혜정부가호언장담한대로필요한재정을증세없이모두확보하는경우이다. 박근혜정부가재정정책에서확실한주도권을쥐게될것이다. 이때는재정조달방안과필요재정규모에대한엄밀한검증이꼭필요하다. 모든어르신에게기초연금 20만원 공약을차등지급방식으로수정하고, 지급시기도 2013 년추진 에서 2014년 7월 로미루었듯이복지공약조정이또추진될수있기때문이다. 또하나의시나리오는복지재정이부족하니증세가불가피하다고밝히는경우이다. 박근혜정부는지난대선공약에서국민합의로조세부담수준을정하는일과같이사회적갈등이큰국가현안을논의하는기구로국민대타협위원회를설치하겠다고제시한바있다. 증세에서핵심논점은과세대상이다. 정부 여당이나국책연구기관은간접세를통한증세를선호한다. 담배세와건강세모두소비자가동일한금액을납부하는간접세이다. 한국보건사회연구원원장과 OECD 가권고한증세방안도현행부가가치세율을올리는내용이다. 반면보편복지세력이주창하는증세는당연히직접세가대상이다. 보통소득세, 법인세, 부동산 금융자산세에서상위계층, 대기업의과세책임을강화하자는부자증세가주요내용이다. 간접세증세를주창하는사람들은우리나라의낮은부가가치세율을근거로제시한다. 실제우리나라부가가치세율 10% 는 OECD 평균 18.7% 에비해크게낮다. 직접세에비해조세저항이상대적으로적을것이라는정치적판단도감안했을것이다. 반면부자증세를요구하는사람들은사회양극화가심각한우리나라에서상위계층과대기업의조세부담이절대적수준에서낮다는걸중요한근거로삼는다. 부자증세에보편증세를결합한 누진적보편증세 원리를지닌사회복지세도입도제안되고있다. 특히이제안은중간계층이상사회구성원이조금씩이라도세금을더내야부자증세를향한실질적압박이생겨날수있다는 증세정치 를주목한다. - 13 -
교육용학습계획안 1. 복지국가에대한이해 : 사회임금과잠정적유토피아 < 강의초점 > 복지국가의필요성을시장체제의구조적한계와보편적사회권으로설명하고, 복지국가를대중적용어로접근하기위해사회임금을소개하며, 복지국가의역사적위상을 잠정적유토피아 개념으로정리한다. < 참고문헌 > 오건호 (2012), [ 나도복지국가에서살고싶다 ] ( 레디앙 ) 중 2장복지국가의쉬운이름, 사회임금, 3장복지국가, 우리의잠정적유토피아 한국에서진행된복지논쟁의성과와한계를살펴보고, 한국도복지국가를만들수있는경제력을지니고있음을확인하며, 복지국가를건설하기위해서는복지민심이관람자에서직접참여자로나서는복지정치가이루어져야함을강조. 이를위한사업프로그램으로건강보험하나로, 사회복지세도입등소득별 ( 누진 ) 보편증세운동을복지국가재정주권운동의맥락에서제안. 홍기빈 (2011), [ 비그포르스, 복지국가와잠정적유토피아 ] ( 책세상 ) 스웨덴복지국가형성과정을비그포르스의역할을중심으로구성. 이과정에서복지국가를향한총괄적전략으로나라살림계획을강조하고, 복지국가의역사적전망을잠정적유토피아로개념화. 2. 보편 / 선별복지논쟁 : 성과와한계 < 강의초점 > 2010년이후보편 / 선별복지논쟁의성과와한계를통해현단계복지운동이지닌과제를점검한다. 성과는대한민국에도복지를적극적으로인식하는보편복지담론이형성되었다는점, 한계는정치권중심으로논쟁이진행돼공공부조, 사회보험사각지대가주변화되고핵심복지당사자들의참여가이루어지지않았다는점. 즉대중적복지주체형성이라는과제가계속남는다. < 참고문헌 > - 14 -
오건호 (2012), [ 나도복지국가에서살고싶다 ] ( 레디앙 ) 중 1장보편 / 선별복지논쟁들여다보기 3. 고령화시대복지 1: 의료 < 강의초점 > 고령화시대복지지출의급속한증가가예상되고복지국가의지속가능성에의문이제기되고있는실정이다. 이에가장지출규모가큰의료와연금을차례로살펴본다. 우선우리나라의료체제의문제점을진단하고재정확충, 지불체계개편, 공공의료강화등의과제를살펴본다. 특히이과제들을풀어나가는과정에서재정확충이지니는실마리효과를강조한다. < 참고문헌 > 오건호 (2012), [ 나도복지국가에서살고싶다 ] ( 레디앙 ) 중 제3부 : 병원비걱정없는사회 김종명 (2012), [ 의료보험절대로들지마라!] ( 이아소 ) 민간의료보험의실태와폐해를설명. 또한민간의료보험과국민건강보험을비교해국민건강보험을중심으로병원비해결에나서야함을역설. 4. 고령화시대복지 2: 연금 < 강의초점 > 우리나라복지제도중가장해법찾기가어려운주제가국민연금이다. 미래재정불안을안고있는국민연금을어떻게진단하고해법을모색할것인가? 국민연금이지닌두가지형평성 ( 세대내사각지대, 세대간재정부담형평성 ) 을제기하고, 이두마리토끼를잡기위한방안으로기초연금의강화를제안한다. < 참고문헌 > 오건호 (2012), [ 나도복지국가에서살고싶다 ] ( 레디앙 ) 중 제4부 : 노후걱정없는사회 오건호 (2012), 국민연금현황과개혁방향 ( 미출간교안. 내가만드는복지국가 블로그자료실에서다운가능 ). 김연명 / 오건호 (2013), 대담 : 국민연금, 현세대 vs 미래세대누구부담올려야하나? ( 프 - 15 -
레시안 2013. 3. 22). 5. 국가재정체계와복지재정 : 재정운용체계, 복지재정규모와구조 < 강의초점 > 노무현정부에서국가재정체계의획기적인변화, 즉전략개념이도입되었다. 이를중심으로재정체계, 복지재정구조를이해하고, 향후필요한개혁과제를정리한다. 오건호 (2010), [ 대한민국금고를열다 ]( 레디앙 ) 중 제2부 : 대한민국국가재정운용체계이해하기 진보의시각에서우리나라국가재정체계를설명하고복지, 조세, 민간자사업, 국가채무, 지방재정등주제별로실태와과제를정리. 김태일 (2013), [ 국가는내돈을어떻게쓰는가 ] ( 웅진지식하우스 ) 우리나라재정지출구조와변화를체계적으로살펴봄. 또한복지재정확충을위해선수직적ㆍ수평적공평성과효율성이확보되어야함을강조. 6. 유럽복지국가재정구조의특징 < 강의초점 > 유럽복지국가들은어떤과정으로복지를확대해왔는가? 그리고고령화에따른구조개혁압력을맞아어떻게복지재정증가수요에어떻게대응하고있는가? OECD 국가들의복지재정의구조와특징을살펴본다. < 참고문헌 > 오건호 (2013) OECD 국가들의복지지출변화와함의 : 외국, 한국모두복지확대위한증세절실 ( 글로벌정치경제연구소이슈페이퍼 2013. 1. 17). 2차대전이후자본주의위기시기마다선진국에서복지지출확대가진행되어왔음. 2008년금융위기이후에도복지지출비중이한단계올라감. 하지만이번에는국민부담률이거꾸로하향하는일이처음으로벌어짐. 이로인해재정위기가심화되고있음. 복지지출확대에따른국민부담률상향 ( 증세 ) 노력이필요함. - 16 -
고경환외 (2012), [ 복지정책의지속가능성을위한재정정책 : 스웨덴, 프랑스, 영국을중심으로 ]. 한국보건사회연구원. 유럽복지국가들의복지재정현황과개혁과정을복지국가대표유형국가별로정리한보고서. 복지국가태동시기부터현재까지를담고있음. 7. 복지국가재정사례검토 : 스웨덴 < 강의초점 > 근래가장모범적인복지국가로스웨덴이꼽힌다. 스웨덴의재정 ( 복지지출, 세금 ) 의기본체계를알아보고, 20세기전반부터어떤과정으로복지와재정을마련해갔으며, 1990년대위기이후어떻게대응하고있는지를살펴본다. 스웨덴사례가한국에주는함의를정리해본다. 오건호 (2013) 1990년대이후스웨덴재정 복지개혁내용과평가 ( 글로벌정치경제연구소워킹페이퍼 2013. 5. 7) 복지국가모델로꼽히는스웨덴에서진행된 1990년대강력한재정안정화조치가추진되고복지가축소된개혁과정을어떻게이해할것인가? 신자유주의기조와다른스웨덴식재정개혁, 복지개혁으로정리. 오건호 (2013) 스웨덴세금의구조, 특징, 변화 (2013. 6) 스웨덴조세구조와특징을구체적으로이해하고, 보편증세 / 보편증세의효과, 1990년경제위기이후변화 / 적용과정을정리. 한국보건사회연구원 (2012) [ 주요국의사회보장제도 : 스웨덴 ] 스웨덴의복지, 재정, 조세등의변천과정을자세히살펴보고있음. 국내에서접할수있는스웨덴복지, 재정에관한가장종합적인서적. 8. 우리나라조세구조의특징과증세전략 < 강의초점 > 대한민국복지국가를만들기위한복지재정전략은무엇인가? 지출개혁, 간접증세 ( 비과세감면축소, 탈루소득양성화 ), 직접증세등을어떻게추진할것인가? 증세가불가피하다면국민이지닌조세저항을감안할때어떠한증세전략이필요한가? 이에법인세, 자산세, 소득세, - 17 -
사회보장기여금등의실태를살펴보고, 우리의조건에서적합한증세전략을모색한다. 특히복지민심이대중적주체로나설수있는복지국가재정주권운동서 소득별 ( 누진 ) 보편증세 를강조하며복지목적세의사회복지세도입의필요성을검토한다. < 참고문헌 > 오건호 (2013), 우리나라조세실태와과제 ( 미출간교안. 내가만드는복지국가 블로그자료실에서다운가능 ). 오건호 (2012), [ 나도복지국가에서살고싶다 ] ( 레디앙 ) 중 제2부 : 복지국가재정과시민참여 박원석의원 (2013), 사회복지세도입설명자료 김영순 (2011), 보편적복지국가를위한복지동맹 < 시민과세계 > 제19호. 복지국가를이루는복지동맹의동학을설명하고있는데, 특히한국처럼노동운동, 진보정당세력이약한곳에서는의제별네트워크성격의연성권력자원을활용한복지동맹의가능성을강조. - 18 -