정책연구 16-14 2016. 08 대북경제제재의효과와시사점 최수영
최수영초빙연구위원 미국노스이스턴대학교 (Northeastern University) 에서경제학박사학위를취득하였다. 통일연구원에서북한경제사회실장, 기획조정실장등을역임하고선임연구위원으로정년퇴직하였다. 현재한국경제연구원의초빙을받아북한경제, 남북경협및경제공동체, 동북아경제협력, 한반도통일관련분야를연구중이다. 주요논문, 보고서및저서로는 한반도통일과동아시아평화 번영 (2015, 공저 ), 남북경제공동체형성방향과과제 (2014), 그린데탕트 실천전략 : 환경공동체형성과접경지역 DMZ 평화생태적이용방안 (2014, 공저 ), 북중무역의결정요인 : 무역통계와서베이데이터의분석 (2013, 공저 ), 북한경제의시장화촉진을위한과제와전망 (2012), 북 중경제관계와남북경협의대북파급효과비교분석 (2010) 등이있다 대북경제제재의효과와시사점 1 판 1 쇄인쇄 2016 년 8 월 ** 일 1 판 1 쇄발행 2016 년 8 월 * 일발행처 한국경제연구원발행인 권태신편집인 권태신등록번호 제 318-1982-000003 호 (07320) 서울특별시영등포구여의대로 24 전경련회관 45 층전화 02-3771-0001( 대표 ), 02-3771-0060( 직통 ) 팩스 02-785-0270 3 www.keri.org c 한국경제연구원, 2016 ISBN 978-89-8031-***-* *,000 원 이도서의국립중앙도서관출판예정도서목록 (CIP) 은서지정보유통지원시스템홈페이지 (http://seoji.nl.go.kr) 와국가자료공동목록시스템 (http://www.nl.go.kr/kolisnet) 에서이용하실수있습니다.(CIP 제어번호 : CIP20160*****)
CONTENTS 본문목차 들어가며 5 Ⅰ. 기존대북경제제재현황정리 7 1. 안보리대북경제제재 7 2. 한 미 일의독자적대북제재 14 Ⅱ. 2015년까지대북경제제재성과분석 18 1. 한 미 일의양자제재 18 2. 안보리의대북경제제재 24 3. 종합평가 32 Ⅲ. 2016년대북경제제재 : 주요국입장과내용 34 1. 미 일 중 러의입장과대응 34 2. 안보리대북제재결의 2270호 39 3. 한 미 일의대북제재내용 46 Ⅳ. 대북경제제재의예상효과와시사점 50 1. 대북제재의예상효과 50 2. 중국의결의이행실태 53 3. 대북제재효과에대한시사점 56 40 참고문헌 60
CONTENTS 표목차 그림목차 < 표 1> 미국의대북제재유형및법적근거 15 < 표 2> 북한의대일본무역 20 < 표 3> 남한으로부터의경화 ( 硬貨 ) 수입 21 < 표 4> 북한의대외무역에서차지하는중국의비중 22 < 표 5> 북한의대중주요수출품목 23 < 표 6> 북한의외화수입규모추이 28 < 표 7> 안보리대북제재결의 2270호주요내용 45 < 표 8> 북한의수출금지품목대중수출 54 < 표 9> 북한의대중석탄 (HS2701) 수출 55 < 표 10> 북한의수입금지품목 ( 항공유 ) 대중수입 56 < 그림 1> 중국의대북사치품수출 27
들어가며 2016년북한의 4차핵실험 (1.6) 과장거리미사일발사 (2.7) 에대응하여국제사회는전례없이강경하게북한을외교 군사 경제적으로압박하고있음. - 한 미 일 3국은북한의핵 미사일개발및보유의지를좌절시키고추가적인도발억지를위해북한에대해독자적으로새로운제재를실시 - 국제사회는유엔안보리결의 2270호를만장일치로채택해과거보다더욱강력한제재를북한에부과 - 그럼에도불구하고북한은계속해서핵실험과미사일개발을지속할것이라고공언 북한의핵 미사일추가도발에대해국제사회가새롭게대북다자및양자제재를취한것은기존제재의실효성이담보되지않았음을반증하는것임. - 국제사회는 2006년북한의제1차핵실험이후안보리대북제재결의안채택이후제재의수위를계속강화 - 한국은 2010년부터남북교역을전면중단하는 5.24조치 를실시중이고, 일본의경우 2000년대초반부터대북제재를실시해양국간무역거래는완전중단된상태 이번국제사회의추가적인대북제재는북한정권에게상당한심리적압박과경제적손실을줄것으로예상되어과거에비해실효성면에서가능성이높게평가되고있음. - 한국은국제사회의대북제재동참과제재의실효성확보를위해개성공단잠정중단및독자적인강력한대북제재실행 - 미국은대북제재법채택과행정명령을통해 세컨더리보이콧 (secondary boycott) 을발동할수있게되어국제사회의대북제재이행을사실상강제할수있는법적근거확보 - 안보리대북제재결의 2270호를적극이행할경우북한은광물자원수출등대외무역의상당부분이봉쇄되고국제금융망에대한접근이제한됨으로써김정은정권의통치자금동원에큰타격예상 - 특히중국이결의 2270호채택에찬성하고공식적으로결의를적극이행하겠다고공 들어가며 5
언하고있는상황이라실효성이높을것으로평가 이연구는 2016년새로운대북제재의강화된내용및예상효과를검토한후향후대북제재의경제적효과제고를위한시사점을도출하는것임. - 제Ⅰ장에서는우선북한의제4차핵실험이전에취해진유엔안보리차원의대북다자제재와한 미 일이독자적으로추진한대북양자제재의현황과내용을정리 - 제Ⅱ장은이런종전의북한에대한국제사회의다자제재와주요국의양자제재의성과와한계를경제적효과면에서분석, 특히다자제재의경우북한의외화수입측면에서의분석을포함 - 제Ⅲ장에서는 2016년북한의핵실험과미사일발사로새로운국면에접어든대북제재에대한주요국의입장, 한 미 일 3국의독자적인새로운대북제재의내용, 그리고안보리결의 2270호의강화된대북제재의내용과특징을토론 - 제Ⅳ장에서는 2016년새로운대북제재에따른예상효과와중국의안보리대북제재이행준수여부, 그리고이것이대북제재에주는시사점 ( 함의 ) 을포착 6 대북경제제재의효과와시사점
Ⅰ. 기존대북경제제재현황정리 1. 안보리대북경제제재 가. 연혁과성격 2006년 10월이전에채택된유엔안보리의대북제재결의안은대북제재의구체적인내용이담겨있지않은촉구수준의결의임. - 1993년에는북한의핵사찰수용및 NPT 탈퇴선언철회를촉구하는안보리의장결의문제825호 (5.11) 채택 - 2006년 7월에는북한의장거리로켓대포동 2호발사에대응해미사일관련물자 상품 기술 재원의북한이전금지를유엔회원국에촉구하는안보리대북결의제1695 호채택 (7.15) 유엔안보리의구체적인제재내용이담긴대북제재결의안은북한의제1차핵실험이후미사일발사및추가핵실험에대한대응으로채택되었고, 추가대북제재결의안채택시제재내용은강화되었음. - 2006년북한의제1차핵실험 (10.9) 에대한대응으로유엔안보리는대북제재결의제 1718호를채택 (10.14) - 2009년북한이제2차핵실험 (5.25) 을감행하였고, 이에대한대응으로안보리결의안제1874호 (6.12) 를채택 - 2012년북한의장거리미사일 ( 은하 3호 ) 발사 (12.12) 에대한대응으로 2013년결의안제2087호 (1.22) 채택 - 2013년북한의제3차핵실험 (2.12) 에대한대응으로유엔헌장 7장 41조 ( 비군사적조치 ) 에따라서안보리는대북제재결의제2094호채택 (3.8) 이처럼유엔안보리의대북제재레짐의배경에는냉전종식이후핵무기, 생물무기, 화학무기와이의운반수단인탄도미사일등대량살상무기 (WMD) 확산이국제안보의위협요소로부상한데있음. Ⅰ. 기존대북경제제재현황정리 7
- 제1718호에서처음으로유엔헌장제7장 ( 평화에대한위협, 평화의파괴및침략행위에관한조치 ) 39조에따라안보리에게북한에대해 군사적, 비군사적강제조처를할수있는권한 을부여 - 제2094호는유엔헌장 41조 ( 비군사적조치결정및회원국준수요청 ) 를적용한비군사적대북제재조치를규정 유엔헌장제7장에근거해회원국에게의무부과와강제조치를발동하는안보리제재결의안은모든회원국을구속하는법적효력을가지는것으로이해되고있음. - 국제사회의평화와안전의확보를위하여채택된안보리결의는모든유엔회원국들이그내용을준수하고이행하여야할유엔헌장상의의무를부과 - 유엔은안보리결의의주요내용을당사국이자발적으로이행하지않는경우집단적강제조치발동 유엔안보리결의에따라국제사회는북한의핵 미사일개발및확산중단을목적으로비군사적대북경제제재조치로스마트제재방식을취하고있음. 1) - 대북제재방식으로포괄적인경제제재 (comprehensive sanctions) 대신스마트제재 (smart sanction 혹은 targeted sanction) 를도입 - 안보리의스마트제재는 1990년대말부터제재의효율성증대를위한개혁의필요성이대두되고, 무분별한민간피해를최소화하면서규범위반제재대상국지도자들의위반비용을높이는데에효과적이라는이유로널리수용 - 스마트제재의대표적기제는무기금수 (arm embargo), 표적무역제재 (targeted trade sanctions), 여행제한 (travel sanctions), 금융제재 (financial sanctions) 등으로안보리는대북제재에서이를원용 나. 내용 (1) 제 1718 호 안보리결의제1718호는북한에대한무기관련품목및사치품공급 판매금지등대북제재이행과제재위원회구성등을골자로하였음. - 결의안채택과정에서안보리상임이사국인러시아와중국이거부권을행사하지않고 1) 박지연, 유엔의스마트제재와북한, 수은북한경제, 2016 년봄호, 한국수출입은행, pp.5-11. 8 대북경제제재의효과와시사점
유엔의대북제재에동참한것은큰의미로평가 2) - 제1718호는이후나오는대북제재관련결의안의기본골격제시 제1718호의주요내용은첫째, 북한의핵실험규탄과금지등핵비확산의무이행을촉구하고있음. - 북한핵보유국지위불인정 ( 전문 ) - 핵실험규탄, 추가핵실험및탄도미사일발사금지요구 ( 제1 2항 ) - 핵확산금지조약 (NPT, Nuclear Nonproliferation Treaty) 및안전조치인국제원자력기구 (IAEA, International Atomic Energy Agency) 복귀요구 - 북한의모든핵무기및현존핵프로그램의검증가능하며불가역적인방식 (CVI) 의포기를결정, NPT 및 IAEA 의무이행촉구 ( 제6항 ) - 북한에대해 IAEA 접근권포함, 투명성조치를제공할것을결정 ( 제6항 ) - 북한의탄도미사일프로그램과관련한모든활동의중단및미사일발사의유예 ( 모라토리움재확립 ) 를요구 ( 제5항 ) - 북한의여타 WMD 및탄도미사일프로그램의 CVI 방식포기를결정 ( 제7항 ) - 6자회담복귀및 9 19 공동성명 이행촉구 ( 제14항 ) 둘째, 구체적인대북제재조치로금수조치, 화물검색및차단, 금융 경제제재, 여행금지등을포함하였음. - 금수조치 ( 제8항a-c): 1 북한에대한주요 7대재래식무기및관련물자, WMD 관련통제품목및사치품의공급 판매 이전금지, 2 북한으로부터의해당품목조달금지, 3 금수품목관련서비스및지원금지 - 검색 차단 : WMD 및관련물자불법거래방지를위해회원국의북한행 발화물검색을포함한협력조치촉구 ( 제8항f) - 금융 경제제재 : 북한 WMD 관련개인 단체의자금 자산동결의무 ( 제9항 ) - 여행금지 : 북한의 WMD 관련책임자의회원국입국및통과금지 ( 제8항e) 셋째, 제재이행과관련하여국별이행보고촉구및제재위원회를설치함. - 국별이행보고 : 결의채택후 30일이내이행조치현황의안보리보고를촉구 ( 제11항 ) 2) 정은숙, 유엔안보리의대북제재 : 이행경과및전망, 세종연구소, 2013, p.2. Ⅰ. 기존대북경제제재현황정리 9
- 제재위원회설치 : 1718위원회 ( 제재위원회 ) 설치및매 90일마다안보리에활동보고 ( 제12항 ) (2) 제 1874 호 제1874호는무기관련물자수출금지, 금융제재강화, 의심화물선박검색강화등을내용으로하였음. - 제1718호의대북제재조치내용강화및추가적인제재조치를포함 첫째, 북한의핵비확산의무관련해서는제1718호및기존핵합의의이행을촉구함. - 결의제1718호의완전이행요구 ( 제4 7항 ) - 북한에대한 CTBT 조속가입촉구 ( 제29항 ) - 9 19 공동성명, 2 13 및 10 3 공동문건이행촉구 ( 제30항 ) 둘째, 구체적인대북제재조치로소형무기를제외한모든무기의금수, 선박화물에대한검색강화등제1718호보다한층강화된대북제재조치를담고있음. - 금수조치 : 1 북한의모든무기와관련물자수출금지 ( 제9항 ), 2 북한에대한모든무기 ( 소형무기제외 ) 및관련물자공급 판매 이전금지 ( 제10항 ) - 검색 차단 : 1 자국영토내에서금지품목적재의심북한행 발화물검색촉구 ( 제11 항 ), 2 금지품목적재가의심될경우공해상에서기국동의하에의심선박검색촉구 ( 제12항 ), 3 기국이공해상검색에동의하지않을경우적절한항구로유도해검색할의무 ( 제12 13항 ), 4 금지품목발견시압류 처분의무 ( 제14항 ), 5 검색, 압류 처분, 검색거부등관련사항제재위보고 ( 제15 16항 ), 6 금지품목적재의심선박에대한연료공급등지원서비스금지의무 ( 제17항 ) - 금융 경제제재 : 1 WMD 미사일프로그램 활동관련가능성이있는금융서비스제공및금융 기타자산 재원이전금지촉구 ( 제18항 ), 2 무상원조, 금융지원, 양허성차관의신규계약체결금지및기존계약감축노력촉구 ( 제19항 ), 3 WMD 프로그램 활동기여가능대북무역에대한공적금융지원금지촉구 ( 제20항 ) - 여행금지 기타 : 확산민감핵활동등에기여가능한북한인대상전문교육 훈련금지 ( 제28항 ) 10 대북경제제재의효과와시사점
- 제재대상 ( 추가 확대 ): 1 제재위원회에추가제재대상품목 단체 개인지정지시 ( 제 24항 ) 로기업 단체 5곳과개인 5명을제재대상으로지정, 2 핵관련통제품목리스트를 NSG리스트 (2007.11 기준 ) 로갱신 ( 제23항 ) 셋째, 제재이행과관련하여제재이행메커니즘을강화하였음. - 국별이행보고 : 결의채택후 45일이내이행조치현황을안보리에보고촉구 ( 제22항 ) - 제재위원회 : 제재위원회는 1718호및동결의완전이행을위한노력강화 ( 제25항 ), 1 년임기의 7인이내전문가패널설치 ( 제26항 ) (3) 제 2087 호 안보리결의제2087호는북한의장거리미사일 ( 은하 3호 ) 발사에대한대응으로나온것임. - 그렇지만기존북한의핵실험에대응한제1718호와제1874호상의대북제재조치를보강 - 또한북한의추가도발시안보리의 중대한조치 를예고 ( trigger 조항강화 ) 첫째, 북한의핵비확산의무와관련해서는 6자회담재개촉구및추가도발시중대한조치를취할수있음을예고함. - 6자회담지지재확인및재개촉구, 9 19 공동성명 이행노력강화촉구 ( 제15항 ) - 북한의추가핵실험과미사일발사시안보리가중대한조치 (significant action) 를취할것을천명 ( 제19항 ) 둘째, 구체적인대북제재로 캐치올 (catch-all) 의중요성강조및제재대상추가등대북제재조치를확대강화함. - 금수조치 : 1 제재대상개인단체에의한 WMD 관련어떤품목의이전도 1718 1874 호에의해금지됨을명확화 ( 제9항 ), 2 종전결의상금지활동기여가능한어떤품목의공급 판매 이전우려, 캐치올의중요성강조 ( 제12항 ) - 검색 차단 : 1 공해상선박이기국동의에도불구검색거부시, 북한이기국인선박이검색거부상황과관련제재위원회가이행안내문발간지시 ( 제7항 ), 2 압류품목처분방식에폐기 사용불능화 저장및출발지 목적지이외여타국가로의이전등을포 Ⅰ. 기존대북경제제재현황정리 11
함하되이런방법에한정되지않음을명확화 ( 제8항 ) - 금융 경제제재 : 1 WMD 프로그램에기여할수있는금융거래금지 (1874호제18항 ) 관련해회원국의강화된주의촉구 ( 제6항 ), 2 제재회피를위한대량현금이용수법개탄 ( 제12항 ) - 여행금지 기타 : 1 제재대상개인 단체를대신해활동하는개인의입국 경유시주의및제한촉구 ( 제12항 ), 2 국제기구들의북한관련활동이종전결의와부합하도록필요조치장려 ( 제11항 ) - 제재대상추가 : 1 북한개인 4명과단체 6곳을제재대상에추가 ( 제5항a, 부속서 ), 2 핵미사일관련 (NSG MTCR 최신목록반영 ) 금수목록갱신 ( 제5항b) 셋째, 국별이행보고제출촉구및제재위원회의적절한조치를지시함. - 국별이행보고 : 1718, 1874호이행보고서미제출회원국에제출촉구및여타회원국에추가이행정보제출장려 ( 제10항 ) - 제재위원회 : 제재위원회가위반사례검토하여제재회피 결의위반지원개인 단체의제재대상추가지정등적절한조치취할것을지시 ( 제12항 ) (4) 제 2094 호 유엔안보리결의제2094호는유엔헌장 7장 41조 ( 비군사적조치 ) 에따른대북제재조치를규정하였음. - 북한에대한핵포기요구를재확인하고북한의우라늄농축프로그램 (UEP) 이유엔안보리결의에위배됨을최초로명시 - WMD 개발에이용가능한금융자산이동과금융서비스제공금지, 의심선박 화물검색의무화, 북한외교관위법행위감시강화 - 제2094호는전체적으로대북제재를더욱강화하고세밀화하는내용을포함 첫째, 북한의핵비확산의무관련해서는모든핵실험을강력규탄하고추가적인중대조치실시를재확인함. - 우라늄농축을포함하여북한의진행중인모든핵활동규탄 ( 제5항 ) - 미사일발사및핵실험시추가적인중대한조치를취할것을천명 ( 제36항 ) 12 대북경제제재의효과와시사점
둘째, 대북제재조치는캐치올수출통제촉구를비롯해검색 차단, 금융제재등이한층강화되고세밀하게되었음. - 금수조치 : 1 WMD 관련품목에대해서공급 판매 이전방지 ( 캐치올수출통제 ) 를촉구 ( 제22항 ), 2 1718호대북기술지원금지 ( 제8항c) 를동결의제20항 ( 추가지정품목 ) 과제22항 ( 캐치올 ) 에도적용 - 검색 차단 : 1 금지품목적재의심시자국영토내북한행 발또는북한 ( 국민 ) 이중개 알선화물검색의무화 ( 제16항 ) 2 공해상선박이기국동의에도불구검색거부시, 북한이기국인선박이검색거부시해당선박입항거부의무화 ( 제17항 ), 3 금지품목적재의심항공기의회원국이착륙및영공통과불허촉구 ( 제18항 ), 4 명칭변경, 재등록포함, 제재회피, 결의위반목적의북한항공기 선박의이전에대한정보를제재위에보고요청 ( 제19항 ) - 금융 경제제재 : 1 제재대상개인단체대신활동하거나지시에의해활동하는개인 단체, 이들소유 통제단체에도 1718호제8항d 적용해자산동결 ( 제8항 ), 2 WMD 프로그램에기여할수있는금융서비스제공및대량현금을포함한금융 기타자산 재원이전금지의무화 ( 제11항 ) 및거래금지 (1874호제18항 ) 관련해회원국의강화된주의촉구 ( 제6항 ), 3 회원국내북한은행신규지점 자회사 대표사무소개설금지 ( 제12 항 ), 4 회원국금융기관의북한내대표사무소 자회사 은행계좌개설금지촉구 ( 제13 항 ), 5 WMD 활동에기여가능한대북무역에대한공적금융지원금지 ( 제15항 ) - 여행금지 기타 : 1 1718호제8항e 여행금지를개인 단체를대신하거나지시에따라활동하는개인및제재회피 결의위반을지원하는개인에도적용 ( 제10항 ) 2 안보리결의금지활동또는제재회피방지를위해북한외교관에대한주의강화촉구 ( 제 24항 ) - 제재대상추가 : 1 개인 3명, 단체 2개추가지정 ( 제8 9항 ), 2 WMD 관련품목 8개추가지정 ( 제20항 ), 3 보석류, 요트, 고급승용차등사치품예시목록지정 ( 제23항, 부속서 Ⅰ-Ⅳ), 4 제재위가 12개월내 NSG MTCR 목록검토및갱신하도록지시 ( 제21항 ) 셋째, 제재이행과관련하여제재위원회가제재대상을지정할수있도록하였음. - 국별이행보고 : 결의채택후 90일이내제재이행조치현황을안보리에보고촉구 ( 제25항 ) - 제재위원회 : 1 결의불이행에대한정보제공촉구 ( 제26항 ), 2 제재위가 WMD 관련금지활동및제재회피기여개인단체를제재대상으로지정할수있도록결정 ( 제27 항 ), 3 전문가패널임기를결의채택후 13개월이후까지연장 ( 제27항 ) Ⅰ. 기존대북경제제재현황정리 13
2. 한 미 일의독자적대북제재 가. 미국 미국은한국전쟁이후지금까지각종이유로다양한분야에서북한에대한제재를시행해왔음. - 미국은한국전쟁이발발하자북한에 수출통제법(Export Control Act) 을적용하여대북수출을전면금지함으로써대북경제제재시작 - 이후미국은행정부의승인없이는교역및금융거래를금지하는적성국교역법 (Trading with the Enemy Act of 1917) 을북한에도적용, 시행령인외국자산통제규정 (Foreign Asset Regulations for Exporters and Importers) 을제정 (1950.12) - 1987년북한의대한항공기폭파사건이후미국국무부는북한을테러지원국명단에등재 (1988.1) 하는등대북제재를강화 - 이후미국의대북제재는 1994년북 미제네바합의및 1999년북한의장거리로켓발사유예조치로인하여두차례 (1995.1, 2000.6) 에걸쳐일부완화 - 2005년 9월미재무부는북한의핵무기보유선언, 영변원자로핵연료봉인출에대응하여북한의주요외화결제창구였던 BDA(Banco Delta Asia) 은행을 애국법 311조상 돈세탁주요우려대상 으로지정 미국은 2006년북한이장거리미사일발사및제1차핵실험을감행하자유엔안보리의대북제재와연계하여북한에대한양자제재에나섬. - 미국은 2007년 2 13 합의 로북핵불능화조치시행및 10 3 합의 가이루어짐에따라북한을테러지원국명단에서삭제하고북한을 적성국교역법 적용대상에서제외 (2008.6) 3) - 그러나 2008년 6월북한이영변핵시설냉각탑폭파이후핵불능화검증을거부함에따라미 북관계는또다시악화 - 북한의 2009년제3차핵실험이후미국은국제사회의대북제재를주도하면서독자적으로강력한대북제재를실시 3) 미국국무부는북한의테러지원국명단삭제를발표하면서핵확산활동, 인권침해, 공산주의국가, 2006 년 10 월의핵실험등에근거한대북제재가 19 건이나남아있다고밝힘. 윤영관, 미국의대북한금융제재의정치경제, 서울대학교 2010 년통일학기초연구심포지엄발표문, p.6. 14 대북경제제재의효과와시사점
- 미국무부는 무기수출통제법 에따라북한을 대 ( 對 ) 테러비협력국 (not cooperating fully) 으로지정 (2014.5) 미국은국내법과행정명령 (Executive Order) 에근거해북한에대해다양한사유로거의모든분야에서제재를실시중임. - 제재사유 : 북한의대량살상무기 (WMD) 확산, 중대한인권위반, 공산주의체제유지, 핵실험및각종불법행위 - 제재분야 : 무역 ( 수출입 ), 무기 ( 이중용도품목및사치품포함 ) 거래, 금융활동, 원조 지원 < 표 1> 미국의대북제재유형및법적근거 제재대상제재내용제재근거법 ( 사유 ) 북한자체 북한및제 3 국의기업 개인 출처 : 외교부홈페이지 모든상품서비스 ( 무기포함 ) 의수출입허가제 최혜국대우 (MFN) 및일반특혜관세제도 (GSP) 금지 대외원조금지 수출 : 무기수출통제법(Arms Export Control Act), 수출관리법, 이란 북한 시리아반확산법 (Iran, North Korea and Syria Nonproliferation Act) (WMD 확산 ) 수입 : 행정명령 (Executive Order) 13570호 (WMD 확산 ) 국제종교자유법(International Religious Freedom Act) ( 인권 ), 무역법 ( 공산주의 ) 대외원조법 (Foreign Assistance Act) ( 인권 공산주의 ), 무기수출통제법 ( 핵실험 ) 정부자산동결행정명령 13466 호 (WMD 확산 ) 미관할권내자산동결및거래금지 ( 미금융시스템이용불가 ) 행정명령 13382 호 (WMD 확산 ), 13551 호 ( 무기 사치품거래등 ) 나. 일본 일본이시행하고있는대북경제제재는북 일정상회담 (2002.9) 에서북한이일본인납치사실인정및생존일본인송환이후일본국내여론악화로오히려공론화됨. - 일본은 2002년 4월부터테러지원국에대한포괄적수출규제인캐치올을북한에엄격하게적용 - 북 일양국의정치적관계악화로일본정부는대북수출입상품검사및북한선박의입항검사를강화 Ⅰ. 기존대북경제제재현황정리 15
일본인납치문제로시작된일본의대북경제제재는일본인가짜유골문제, 2006년북한의장거리미사일발사와제1차핵실험으로더욱강화되었음. - 대북제재는 2004년 11월일본에송환된피랍자요코타메구미의유골이다른사람의유골로밝혀진이후본격화 - 2006년일본상공을지나태평양에떨어진북한의장거리로켓발사와제1차핵실험으로더욱강화 일본은북한의핵실험과미사일발사등에대응해대북제재의수위를지속적으로높여왔고, 대북제재에있어서세계에서가장강경한입장을보임. - 대포동 2호발사 (2006.7.5) 에대응해 만경봉 92호 6개월입항금지, 북 일간전세기취항금지 - 2006년제1차핵실험이후북한의모든선박입항금지 (10월 14일부터 6개월간 ), 북한생산품수입전면금지, 11월 15일부터사치품 ( 쇠고기, 승용차등 24종 ) 의대북수출금지 - 2009년은하 2호발사 (4.5) 와제2차핵실험 (5.25) 에대응해현행대북제재를 6개월에서 1년으로연장, 대북한수출전면금지, 현금반출상한보고액을 100만엔이상에서 30만엔이상으로, 대북송금액보고액을 3,000만엔에서 1천만엔이상으로인하 - 2010년천안함폭침사건 (3.24) 이후현행대북제재조치 1년연장, 현금반출상한보고액을 30만엔이상에서 10만엔이상으로, 대북송금액보고액을 1,000만엔에서 300만엔이상으로인하, 화물검사특별조치법 제정 - 2012년은하 3호 (12.12), 2013년제3차핵실험 (2.12) 에대응해조총련간부중방북제한대상자 9명으로확대, 북한선박입항금지와대북수출입전면금지 2년연장, 일본금융기관과일본소재외국금융기관의북한 ( 무역결제은행 ) 조선무역은행과거래금지 2015년말현재일본은 2006년이후대북제재조치를 9차례연장하면서평화시에취할수있는제재조치를거의대부분이미시행하고있음. - 북한국적선박의일본입항금지 ( 인도적지원제외 ) 및전세기취항금지 - 북한과의모든품목의수출입금지 ( 외국환및외국무역법에근거 ) - 일정한도이상의대북송금제한등금융제재 - 미사일 WMD 개발관련물자이전금지 16 대북경제제재의효과와시사점
다. 한국 한국은 2010년 5월 24일천안함사건의책임을묻는차원에서일련의강력한대북제재조치를취한바있음. - 한국은기본적으로북한의핵 미사일개발저지를위해미국등국제사회와공조하에대북제재를추진 - 북한핵문제가직접적인원인은아니지만천안함피격사건에대응해북한에대한독자적제재에착수 이명박대통령은대국민담화를통해천안함사태에대한정부의입장과대응조치를담은 5 24 조치 를발표함. - 북한은대한민국과국제사회앞에서사과하고사건관련자를처벌할것 을요구하는등북한의책임있는조치를촉구 - 동시에남북교류협력과관련된인적 물적교류의중단등을내용으로담은 5 24 조치 발표 - 정부는천안함피격사건에대한사과와재발방지, 책임자처벌을요구하는외교적목적달성을위한수단으로 5 24 조치 를단행 5 24 조치 는개성공단을제외한남북간모든경제교류를금지하는강력한대북경제제재조치임. 4) - 북한선박운항불허 : 제주해역을포함한우리측해역에서북한선박의운항과입항금지 - 남북교역중단 : 남북간일반교역은물론위탁가공교역을위한모든물품의반출과반입금지 - 우리국민방북불허 : 개성공단과금강산지구를제외한북한지역에대한우리국민의방북불허및북한주민과의접촉제한 - 대북신규투자불허 : 북한에대한신규투자불허, 현재진행중인사업의투자확대도금지, 개성공단의생산활동은지속되도록하되체류인원은축소 운영 - 대북지원사업보류 : 대북지원사업은원칙적으로보류하되다만영유아등취약계층에대한순수인도적지원은유지 4) 정부는 5.24 조치 에따른각조치는남북교류협력법및남북해운합의서 (2004 년 12 월국회동의 ) 에근거한것으로설명하고있음. Ⅰ. 기존대북경제제재현황정리 17
Ⅱ. 2015 년까지대북경제제재성과분석 1. 한 미 일의양자제재 가. 미국 미국의대북경제제재는오랜역사를가지고있으며, 시간이경과하면서여러대북제재조치들이서로복잡하게얽혀있어서각각의제재효과를평가하는것은매우어려움작업임. - 한국전쟁이후바로시행되었기때문에제재이전과이후의비교도사실상불가능하고큰의미부여도어려운실정 미국의대북경제제재의여러가지외교적목적이달성되지않았지만대북경제제재의당사국효과가상당하다는점에주목해야함. - 외교 안보적목적이라할수있는북한의핵 미사일프로그램중단, 북한인권개선등미달성 - 그러나세계최대시장인미국과의무역단절과최혜국대우적용제외가북한의대외경제교류협력에제약요인으로작용해북한경제의발전에악영향을초래한것은분명 미국은북한에대한독자적인제재를근거하는법률이없이국내법과행정명령에의거해대북제재를진행하였음. - 미국은북한에대하여거미줄처럼얽힌제재조치를취하고있기때문에국내법에근거한새로운조치를취한다해도북한을압박하는수단으로서한계효용은그리높지않을것이라는평가가지배적 - 그렇지만북한에대한강력한제재의지표출및효율적인제재를위하여독자적인대북제재법의제정이필요 18 대북경제제재의효과와시사점
미국의방코델타아시아 (BDA) 방식의대북금융제재는북한에대한직접적인금융제재는아니었지만결과적으로북한의금융거래에상당한영향을미친것으로보임. - BDA와거래하고있던대다수은행들은미국은행과의거래관계에영향을미칠지모른다고우려해 BDA와의거래를즉각중지 - BDA 예금주들은미국의 BDA 대상추가제재를우려하여 BDA 예치예금을대량인출 - 마카오금융당국은 BDA에개설된북한관련혐의가있는계좌 ( 총 50여개, 약 2,500 만달러 ) 를동결 5) - 미국은국내법만으로도유엔차원의대북경제제재조치가쉽게해낼수없었던성과도출 - 향후미국은 BDA 방식의추가금융제재를대북압박수단으로활용할수있으나반드시북한이이에대한대응방안을강구하였음을전제로사용가능 나. 일본 일본의북한국적선박입항금지등대북경제제재로인해북 일무역은 2002년부터급격히감소해 2006년말에는사실상중단되었음. 6) - 양국무역액은대북제재전 2001년 4.7억달러에서제재가취해진 2002년에는 3.7억달러로감소 - 북한의대일본수출은 2003년부터감소, 2006년대북수입전면금지조치로이해 0.8억달러기록후완전중단 - 북한의대일본수입은제재와동시에급격히감소 (2001년 2.5억달러에서 2002년 1.35억달러로감소 ), 2009년대북수출전면금지로완전중단 5) 2007년 6자회담에서북한이핵프로그램의신고와불능화에합의한 2 13 합의 에따라 BDA에동결된북한자금은그해 6월에모두동결이해제되어다시북한으로전액송금됨. 6) 2003년부터시작된일본의북한국적선박입항검사가강화되면서북한국적선박의일본입항실적은감소 (2002년 1,344척, 2003년 992척, 2004년 1,043척, 2005년 769척, 2006년 616척, 2007년 0척 ) Ⅱ. 2015 년까지대북경제제재성과분석 19
< 표 2> 북한의대일본무역 ( 단위 : 천달러 ) 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 수출 225,618 234,404 173,818 163,372 131,115 77,776 0 0 0 0 수입 249,077 135,137 91,500 89,262 62,504 43,816 9,311 7,664 2,722 0 계 474,695 369,541 265,318 252,634 193,619 121,592 9,311 7,664 2,722 0 자료 : KOTRA 일본의대북경제제재로인하여북한의대일무역은 2006년사실상완전히중단되는등당사국효과는상당한것으로나타났음. - 일본의대북제재효과는제3국효과의경우대북수출에서보다는대북수입에더큰영향을미친것으로분석 - 북한의대일수출감소는상당부분이한국으로의수출증가로만회되는제3국효과발생 - 그러나북한의대일수입이한국이나중국으로부터의수입으로전환되었을가능성은북한의대일수출의경우보다는낮은것으로평가 구체적으로일본의대북제재로인한당사국효과는북한의수출선이전으로인한제3국효과에따라대부분상쇄된것으로나타남. 7) - 2004~2006년북한의대일수출은당사국효과로연간 0.8억 ~1.2억달러의피해발생 - 같은기간대북제재가없었다고가정하면북한의추정수출규모가연간 1.8억 ~2.5억달러라는점에서당사국효과에따른피해규모는대일수출의절반수준 - 북한은일본의대북제재에맞서여타국가 ( 주로한국 ) 로수출선을전환한결과수출이연간 0.8억 ~0.9억달러순증하는제3국효과발생 - 북한은거래선이전으로제재에따른대일수출피해액의 70~90% 정도를만회, 북한수출의 ( 순 ) 피해규모는최대 3천만달러정도로미미 - 북한의거래선이전외에교역구조조정까지를감안한다면일본의대북제재는북한의수출에관한한별다른실질적피해를입히지못한것으로파악 7) 이석, 대북경제제재와북한무역 : 2000 년대일본대북제재의영향력추정, 韓國開發硏究 제 32 권제 2 호 ( 통권제 107 호 ), pp.140-141. 20 대북경제제재의효과와시사점
다. 한국 5 24 조치 를통해북한의통치자금및핵미사일개발에전용가능한남한에서북한으로유입되는경화 ( 硬貨 ) 수입이줄어듬. 8) - 5 24 조치 로북한의실질교역 ( 일반교역과위탁가공교역 ) 을통한대남반출은 2011 년부터거의 100% 중단 - 당사국효과로북한은일반교역중단에따른대남반출액에해당하는외화수입감소및위탁가공교역중단에따른위탁가공비 ( 인건비, 가공료등 ) 손실피해발생 - 5 24 조치 로인한북한의외화수입감소분은일반교역대남반출액 2.45억달러와위탁가공비수천만달러정도로추정 < 표 3> 남한으로부터의경화 ( 硬貨 ) 수입 ( 단위 : 백만달러 ) 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 상품수출 1) 177.4 150.1 188.9 282.0 441.2 366.4 245.2 116.2 - - - - 위탁가공료 2) 11.2 10.8 13.1 15.9 20.4 25.7 25.4 22.2 0.4 - - - 관광수입 3) 13.0 15.0 14.0 12.0 20.0 20.0 - - - - - - 개성공단 4) - - 3.0 9.1 19.2 34.6 41.0 52.0 65.4 85.9 86.6 91.5 계 201.6 175.9 219 319 500.8 446.7 311.6 190.4 65.8 85.9 86.6 91.5 주 : 1) 남북교역중일반물자교역반입액 2) 북한에지불하는위탁가공료는남북교역중위탁가공교역반입액의 10% 를적용하여계산 3) 관광수입은 2007 년까지는금강산입산료만, 2008 년에는개성관광을합하여산출 4) 개성공단북한근로자에게지급하는임금총액자료 : 통일부발표자료 ; 이석, 대북경제제재의효과 : 남북교역, 북중무역으로대체가능한가, KDI 북한경제리뷰, 2010 년 5 월호 ( 한국개발연구원, 2010), p.5. 5 24 조치 에따른 제3국효과 는북한의대외무역에서절대적인비중을차지하고있는북 중무역의증가를통해나타났음. - 2009년북한의대외무역 ( 남북교역포함 ) 에서중국의비중은 52.6%, 한국은 33.0% 를차지할정도로양국은북한의주요교역상대국 8) 정부는 5 24 조치 로인해북한이연간외화수입이 2009 년기준약 2.5~3 억달러정도감소되는직접적인피해를입게되었다고밝힘. 그산출근거로북한에제공할위탁가공비 2,500~3,800 만달러 ( 위탁가공교역반입액의약 10~15%), 일반물자교역반입액 2.4 억달러및북한선박의우리해역운항에따른유류절약비연간약 60 만 ~100 만달러등제시함. Ⅱ. 2015 년까지대북경제제재성과분석 21
- 5 24 조치 로북한의대외무역 ( 남북교역제외 ) 에서차지하는중국의비중은 2009년 78.5% 에서 2011년이후에는 89% 내외로크게증가 - 따라서 5 24 조치 의제3국효과는남북교역의감소와맞물려나타난북 중무역의증가를통해거의대부분발생 < 표 4> 북한의대외무역에서차지하는중국의비중 연도 2008 2009 2010 2011 2012 2013 비중 (%) 73.0 78.5 83.0 88.6 88.3 89.1 자료 : KOTRA 5 24 조치 이후북한의대중국수출은급증하였는데이것은광산물 ( 무연탄, 철광석 ) 과의류제품의수출확대에기인함. 9) - 북한의대중국수출은 2009년 7.9억달러에서 2010년 11.9억달러, 2011년 24.6억달러로급증 - 광산물인석탄 (HS2701) 과철광석 (HS2601) 두제품의수출은전년대비 2010년 2.3억달러, 2011년 8.8억달러증가 10) - 2011년의류제품 (HS61/62) 수출액은 2009년대비 3.1억달러증가 - 이와같이북한은 5 24 조치 에따른남한으로부터의외화수입감소분 ( 당사국효과 ) 을대중국광산물수출의획기적증가 ( 제3국효과 ) 를통해만회 9) 이석기외, 북한경제쟁점분석 ( 서울 : 산업연구원, 2013), p.128. 10) 이시기북한은대중국광산물수출지역을기존동북3성이외에산둥성, 허베이성, 장쑤성등으로확대함. 22 대북경제제재의효과와시사점
< 표 5> 북한의대중주요수출품목 ( 단위 : 백만달러, %, 만톤 ) 품목 (HS code) 2008 2009 2010 2011 2012 2013 철광석 (2601) 석탄 (2701) 금액 172.3 97.5 194.3 324.5 248.6 298.7 비중 22.9 12.3 16.4 13.2 10.0 10.3 중량 188.2 181.6 209.6 250.7 241.2 306.1 금액 201.3 256.2 390.4 1,140.9 1,198.5 1,379.8 비중 26.7 32.3 32.9 46.3 48.2 47.4 중량 253.7 359.8 463.9 1,116.9 1,187.5 1,654.9 의류제품 금액 87.7 102.1 186.4 414.5 439.6 587.1 (61/62) 비중 11.6 12.9 15.7 16.8 17.7 20.2 수출총액 754.0 793.0 1,187.9 2,464.2 2,484.7 2,913.6 자료 : KOTRA 북한의대남경화수입감소를보전하기위한대중수출증가의제3국효과는의류제품의경우대체효과를통해, 광산물의경우무역구조조정을통해이루어진것으로분석할수있음. 11) - 북한은인건비가상승하고있는중국으로거래선을특별한비용지불없이성공적으로전환해 5 24 조치 의대북제재효과는거의전무 - 북한은남한에는거의수출하지않는무연탄등의대중국수출을확대하는과정에서내수희생이아닌증산에의해순탄하게무역구조조정을달성함으로써 5 24 조치 에따른제3국효과의대북제재효과도미발생 5 24 조치 이후한국의대북경제적영향력은위축된반면중국은영향력면에서절대적강자로입지를굳힘. - 5 24 조치 로남북교역의중단을북 중무역이대체함에따라북한의대중경제의존심화현상가속화 - 한국의 5 24 조치 는국제사회의대북제재와마찬가지로중국의동참이없는대북제재조치라는한계를노정 11) 최수영, 5.24 조치 해제이후전략적남북경협추진방안, 한국경제연구원, 정책연구 2015-12, p.15. Ⅱ. 2015 년까지대북경제제재성과분석 23
2. 안보리의대북경제제재 가. 무기수출과사치품금수 (1) 북한의무기수출 북한의무기수출은 2003년대북제재가강화된이후급격하게감소하고, 2009년안보리대북제재결의 1874호발효이후에는더욱줄어든것으로나타남. - 북한의무기수출은 2003년이래감소세를보이면서 2007년 4,960만달러까지감소 12) - 군사전문컨설팅업체인 IHS 국제군수산업교역보고서 (IHS Balance of Trade Report 2014) 에따르면 2013년북한의무기수출액은 1,100만달러 13) - 스톡홀름평화연구소 (SIPRI) 의북한무기수출추정치 (2005년이후 ) 도북한의무기수출감소세반영 여러연구결과는대북제재의영향으로북한의무기수출이줄어들었음을뒷받침하고있음. - Haggard and Noland(2007) 는북한이대량살상무기확산방지구상 (PSI), 무기수송으로의심되는북한항공기의영공통과금지등국제사회의대북경제제재가강화된 2003 년이후에는북한의무기수출이급감하였다고주장 14) - 2009년북한의제2차핵실험이후안보리결의 1874호가발효된이후에는의심화물적재선박에대한검색강화로북한의무기수출감소 - 이재호 김상기 (2011) 의실증분석결과에따르면, 북한의무기수출은제재시점 (2006 년의 1718호및 2009년의 1874호 ) 이전에비해이후에감소 15) 12) 외교부, www.usa-newyork.mofat.go.kr, 북한 군수경제 곤경직면 ( 검색일 : 2016.5); 미국의회산하의회조사국의재래식무기거래에관한연례보고서에따르면북한은 2000~2003년총 8억달러, 2004~2007년총 2억달러의무기를수출한것으로나타남. 북한전략센터 NKSC 뉴스, www.nksc.co.kr ( 검색일 : 2016.5). 13) www.voakorea.com 2014.3.4, ( 검색일 : 2016.5). 14) S. Haggard and M. Noland, North Korea s External Economic Relations, (Peterson Institute for International Economics, 2007); 그러나일부서방전문가관측에따르면북한의무기수출은 2008년부터다시증가하는데, 그이유는북한이수출대상국을과거중동위주에서동남아, 아프리카, 중남미등으로다원화하고수출품목도로켓포, 탄약, 함정뿐만아니라미사일등을포함하기때문이라고함. 외교부, www.usa-newyork.mofat.go.kr, 북한 군수경제 곤경직면 ( 검색일 : 2016.5). 15) 이재호 김상기, UN 대북경제제재의효과분석 : 결의안 1874호를중심으로, KDI 정책연구시리즈 2011-12, pp.8-9. 24 대북경제제재의효과와시사점
유엔의대북무기금수조치는일정한효과를거둘수있는기본적인구조를가지고있으나향후추가적인제재가북한의무기수출에미칠효과는크지않을것임. - 선박검색에대응해북한이이를회피하기위한행동에나서지만북한의무기수출위축은불가피 16) - 기존북한으로부터무기를수입하던국가들의거래선전환으로북한의무기수출은감소 - 그러나현재북한의무기수출액이천만달러정도에불과해추가적인대북제재에따른북한의무기수출감소규모는제한될수밖에없는상황 (2) 북한의사치품수입 유엔의대북제재조치가강화되었음에도불구하고북한의사치품수입은오히려계속증가해온것으로나타났음. - 북한의사치품수입추이 (2006년 1.34억달러에서 2009년 3.13억달러로증가 ) 는 2006년결의 1718호에의한대북사치품수출통제는거의효과가나타나지않았음을반영 17) - 2009년 ~2012년북한의사치품수입추이도증가세를보이고있어안보리결의 1874 호에의한대북사치품수출통제의효과는거의전무 18) - 2007년 ~2012년 5년간북한의 TV 수입은 3배, 자동차 노트북 에어콘수입은 4배, 휴대전화수입은약 43배증가 19) 16) 2012년 6월안보리대북제재위원회패널보고서는북한이제재대상으로지정된북한단체 개인을대신할다른단체와인물을계속해서만들고있으며, 화물목록및허위라벨사용, 유명해운회사이용, 수차례화물의교체선적등의수법을사용하여유엔의제재를적극적으로위반하고있음을지적하였음. United Nations Security Council(UNSC), Report of the Panel of Experts Established Pursuant to Resolution 1874 (2009), S/2012/422, 2012.6.14. 17) 북한의사치품수입은안보리대북제재결의 1718호가발효된 2006년부터급증한것으로나타남. 사치품수입액은 2006년 1.34억달러를시작으로 2007년 2억달러를넘어섰고, 2008년 (3.58억달러 ) 과 2009년 (3.13억달러 ) 에각각 3억달러를상회함. 이런추이는안보리결의 1718호에의한대북사치품수출금지조치가제대로작동하지않았음을반영하는것임. 이재호 김상기, UN 대북경제제재의효과분석 : 결의안 1874호를중심으로, KDI 정책연구시리즈 2011-12 pp.8-9. 18) 2013년 10월윤상현국회의원의국감자료에따르면, 북한의사치품수입액 ( 대북반출제한사치품목록기준 ) 은 2009년 3.2억달러, 2010년 4.5억달러, 2011년 5.8억달러, 2012년 6.5억달러임. 19) 박지연, 유엔의스마트제재와북한 : 앙골라사례가주는시사점, 수은북한경제 2016년봄호, p.22. Ⅱ. 2015 년까지대북경제제재성과분석 25
대북제재에도불구하고북한의사치품수입이증가한것은중국이북한으로의사치품유입차단에적극동참하지않았기때문인것으로파악됨. - 중국은안보리대북제재결의에는찬성하였음에도불구하고제재이행에는소극적으로참여 - 중국이대북금수사치품목리스트를유엔에제출하지않고있음을감안할때중국의대북사치품수출에대한제재는거의이행되지않았다하여도무방 20) - 북한이수입하는사치품의대부분은중국이수출하거나중국을경유해북한에유입 중국의대북사치품수출통계는북한의사치품수입이유엔의대북제재결의와무관하게증가해왔음을보여주고있음. 21) - 중국의대북사치품수출은 2005년 ~2014년기간 5~6배증가 (2005년 4,000만달러에서 2014년일본금수품기준으로 1억 9,600만달러, 호주금수품기준으로는 2억 3,700만달러수준까지증가 ) - 2014년대북수출이급증한중국사치품목으로는엽궐련 (43%) 과손목시계 (200%), 화장품 미용제품 (29%), 주류등이있고, LCD( 액정표시장치 ) TV는전년대비 2배증가 (7,500만달러로전체사치품수출의 1/3 차지 ) 20) 사치품에대해서는그개념이불명확한점이제재이행에있어서문제로지적되고있다. 사치품에포함되는항목의설정이의무조항이아니기때문에회원국마다제재강도가달라질수있다. 안보리결의 2094 호 (2013) 제23항과부속서 Ⅳ에서요트, 고급자동차, 보석등몇가지사치품을지정하였으나조항의강제성이약하기때문에얼마나실효가있을지는미지수이다. 21) 미국피터슨국제경제연구소 (PIIE), 주간동아 987호, pp.20-21 재인용. 26 대북경제제재의효과와시사점
< 그림 1> 중국의대북사치품수출 전체수출 ( 공식통계 ) 사치품수출 ( 일본기준 ) 사치품수출 ( 호주기준 ) 유엔결의 1718 호 유엔결의 1874 호 유엔결의 2094 호 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 주 : 2006 년수출액을 100 으로놓았을때추이자료 : 피터슨국제경제연구소 나. 북한의외화수입에대한영향 (1) 외화수입구조 북한의외화수입구조 ( 항목 ) 는북한의상품수출액을포함한 6개항목으로분류할수있음. - 상품수출수입 : 남한과의교역을제외한북한의해외상품수출총액 - 무기수출및불법거래수입 : 북한의무기수출액및각종불법거래 ( 위조지폐, 마약등 ) 를통해얻는수입의합계 - 서비스수입 : 북한의운송료수입, 관광수입, 항공기북한영공통과료수입, 북한어장입어료수입등서비스수입 - 소득수입 : 북한의해외파견근로자의임금수입과해외투자기업의수익등소득수입 - 해외로부터의송금수입 : 일본거주조총련, 조선족, 탈북자, 이산가족의대북송금액 - 남한으로부터의수입 : 북한의대남상품반출수입, 대북위탁가공생산을위해지급된위탁가공료수입, 개성공단근로자임금수입, 관광수입 ( 금강산관광및개성관광 ) 등 북한의항목별외화수입규모는각각아래와같이자료활용, 기존추정치인용및자체계산을통해파악하였음. Ⅱ. 2015 년까지대북경제제재성과분석 27
- 상품수출수입 (A): KOTRA 자료활용 - 무기수출 불법거래 (B), 서비스수입 (C), 소득수입 (D), 해외송금수입 (E): 장형수 (2015) 추정치인용 - 남한으로부터의수입 (F): 자체계산해산출 < 표 6> 북한의외화수입규모추이 ( 단위 : 백만달러 ) 상품수출무기수출서비스소득수입대북송금대남수입합계불법거래전체 (A) 중국 (C) (D) (E) (F) (A to F) (B) 2003 777.0 395.5 377.4 104.2 51.4 55.3 201.6 1,566.9 2004 1,020.2 582.2 135.9 110.4 57.8 58.2 175.9 1,558.4 2005 998.4 496.5 59.8 131.8 65.1 36.7 219.0 1,510.8 2006 946.8 467.7 61.7 127.8 76.6 36.6 319.0 1,568.5 2007 918.8 581.5 63.5 137.5 88.8 32.4 500.8 1,741.8 2008 1,130.2 754.0 65.9 154.7 121.6 34.1 446.7 1,953.2 2009 1,062.8 793.5 65.7 206.6 132.1 36.2 311.6 1,815.0 2010 1,513.6 1,187.9 66.8 176.7 143.1 38.2 190.4 2,128.8 2011 2,789.4 2,464.2 68.9 234.9 171.3 40.0 65.8 3,370.3 2012 2,880.1 2,484.7 70.3 248.5 199.1 41.5 85.9 3,525.4 2013 3,218.4 2,913.6 71.3 216.4 221.6 43.2 86.6 3,857.5 2014 3,164.7 2,841.5 72.5 212.8 266.9 44.9 91.5 3,853.3 2015 2,483.9 120.0 자료 : KOTRA, 북한의대외무역동향 ; 장형수, 대중국석탄수출의북한외화수입영향분석, 에너지경제연구원주최세미나 (2015.12.18) Green Detente and Energy Cooperation of Korean Peninsula, South-North Korean Energy Cooperation 발표문 ; < 표 3> 남한으로부터의경화수입참조. (2) 외화수입규모와특징 < 상품수출수입 > 북한의외화수입에서압도적으로가장큰비중을차지하며그비중은대중수출확대로증가해왔음. - 상품수출수입액은 2004~2009년 10억달러내외를유지하며전체외화수입의 55~65% 를차지 28 대북경제제재의효과와시사점
- 대중상품수출이 2010~2011년급증함에따라전체상품수출수입액도 2010년 15.1억달러, 2011년 27.9억달러로급증, 같은기간전체외화수입에서차지하는상품수출수입의비중도 71.1%, 82.8% 로증가 - 2013년대중수출이증가하였으나 2014년부터대중수출은소폭감소, 이에따라 2014년전체상품수출액은 31.6억달러 ( 외화수입에서의비중 82.1%) 를기록 북한의외화수입증가는북한의수출이 2000년대후반한차례상승이후 2010년대초에또다시대폭확대되었기때문임. - 북한의외화수입은 2007년 12.4억달러, 2008년 15.1억달러, 2010년 19.4억달러로증가하였고 2011년에는 33.0억달러를기록 - 이런외화수입의급증은북한이주로석탄, 철광석위주로광산물의대중수출을확대함에따라전체대중수출 (2011년대중수출액은 24.6억달러로 2007년 5.8억달러의약 4.2배 ) 의급증에기인 22) < 무기수출 불법거래수입 > 북한의무기수출 불법거래수입은 2003년과 2004년에현저하게감소한이후 1억달러에도못미치는수준에머물고있음. - 무기수출 불법거래수입은 2003년 3.8억달러, 2004년 1.4억달러였으나 2005년이후에는 6~7천만달러수준에불과 - 전체외화수입에서차지하는무기수출 불법거래수입의비중은 2003년 24.1%, 2004 년 8.7%, 2005년 4.0% 로급감한후 2011년이후에는 2% 수준유지 - 북한의무기수출추정치가 2007년약 5,000만달러에서 2013년약 1,000만달러로감소추세임을감안하면 2,000년대후반부터는불법거래수입이무기거래수입을상회하였을것으로추정 국제사회의대북제재강화이후북한의마약거래와위조지폐유통은상당히위축되었으나상대적으로북한의위조담배나위조의약품의생산은활발했던것으로보임. 23) - 북한의마약거래는 2000년을정점으로감소추세로돌아서서 2003년부터급감한것으로추정 22) 최수영, 북한의지하자원수출실태분석과정책적시사점, 한국경제연구원정책연구 2015-30, pp.9-10. 23) 장형수, 북한의외화수급추정과분석 : 1991~2012년, 통일정책연구, 제22권 2호 (2013), pp.179-180 Ⅱ. 2015 년까지대북경제제재성과분석 29
- 국제사회의감시가강화되면서 2006년이후에는신형위조지폐 슈퍼노트 는거의발견되지않는상황 < 서비스수입 > 북한의서비스수입은 2010년대초반 2.4억달러내외에서 2013년과 2014년에는 2.1억달러정도로소폭감소함. - 2013년북한의핵실험과장성택처형등에따른북 중관계악화가중국인의북한관광에는부정적으로작용 - 서비스수입이전체외화수입에서차지하는비중은 2009년 11.4% 에서 2014년 5.5% 로감소 북한은금강산관광이중단된 2008년이후중국관광객유치를위해꾸준히노력하였고, 국제사회의대북제재강화및 5.24 조치 이후관광수입증대를통한외화획득에나서고있음. - 북한관광에서는지리적 문화적 정치적여건상중국관광객의비중이압도적인실정 - 북한의조선중앙통신은 관광객수는 2000년대에들어부단히증가했으며, 2009년이후급격히증가했다고보도 24) - 북한을방문하는중국인은 2009년이후급증 (2009년 9.6만, 2010년 13.1만, 2011년 19.4만, 2012년 23.7만명 ) 25) - 2012년에북한을여행한중국관광객은 5만 ~6만명, 이를통해북측이 2012년에얻은외화수입은약 2,100만 ~3,500만달러정도로조사 26) - 중국을포함한전세계관광객유치를통해북한이얻은외화수입은 2014년에약 3,000만 ~4,400만달러였을것으로추정 27) 북한은중국과민간협정을맺고중국어선이북한해역에서조업할수있도록입어료를받고중국에동해어장을개방하고있음. - 2004년 ~2007년에는중국은어선 1척당연간약 2만달러의입어료를내고약 500여척이동해어장에서조업 24) 연합뉴스, 2013.6.26. 25) 中國國家旅遊局, 中國旅遊業統計公報, 각연도. 26) 김지연외, 북중관광협력의현황과시사점 ( 서울 : 대외경제정책연구원, 2013). 27) 윤인주, 김정은시대북한의관광산업평가및전망, 북한연구학회보, 제19권제1호 (2015), pp.115-116. 30 대북경제제재의효과와시사점
- 이후북한은 2010년부터다시동해어장을개방한후 2013년 7월중단시중국어선한척당입어료는 4만달러수준으로상승 ( 동해어장조업중국어선은 2011년에는 1,299척, 2012년에는 1,439척 ) 28) < 소득수입 > 북한의소득수입은해외파견근로자가지속적으로증가함에따라수입도늘어나고있음. - 소득수입은 2010년 1.4억달러에서 2014년 2.7억달러로약 2배증가 - 그러나같은기간전체외화수입도비슷하게증가해소득수입의비중은 2010년 6.7%, 2014년 6.9% 로거의일정수준유지 2006년이후국제사회의대북제재가강화되자북한은외화획득을위해근로자의해외파견을지속적으로증가시켜왔음. - 북한의해외파견근로자는 2012년 4월현재 3만 ~4만명 ( 지난 5년동안 1만명정도증가, 수익도두배증가 ) 으로추정 29) - 2013년에외교부가북한해외파견근로자수를 4만 6천명이라는조사결과를국회에보고 30) - 현재북한의해외노동자수는 5~6만명정도로추정되고, 해외파견노동자를통한외화수입은 2억달러정도로추산 31) - 노동자가가장많이나와있는중국과러시아에관한최근정보를종합하면북한의해외송출노동자수는크게증가해 5~6만명보다훨씬많아졌을가능성도존재 북한의해외투자기업들은중국, 동남아등에북한음식점, 식품가공, 호텔업에진출하여외화를획득하고있음. - 북한은중국, 동남아등 12개국에서 130여개의북한식당을운영 ( 대부분중국에위치 ) 해연간 1,000만달러수입을얻는것으로추정 28) 연합뉴스, 2013.7.9. 29) 대외경제정책연구원보고서에따르면 2007년북한은 2~3만명의근로자를해외에파견해 4~6천만달러의외화수입을획득함. 미국의소리, www.voakorea.com 2012.5.22. ( 검색일 : 2016.5). 30) 외화벌이차해외파견北근로자 4만 6천여명추정, 연합뉴스, 2013.10.13. 31) 연합뉴스, www.m.yna.co.kr 2016.2.17. ( 검색일 : 2016.5). Ⅱ. 2015 년까지대북경제제재성과분석 31
< 남한으로부터의수입 > 북한이남한으로부터획득한경화수입은 2007년 5억달러를정점으로 2011년까지계속감소하였음. - 2008년금강산관광중단이후남북관계악화로북한의대남상품수출감소, 2010년 5.24 조치 이후남북실질교역완전중단 - 이에따라북한의경화수입은 2008년 4.5억달러에서 2010년 1.9억달러, 2011년 6,580만달러로감소 - 5 24 조치 이후에는남한으로부터의외화수입은개성공단북한근로자임금이전부 남한으로부터의외화수입비중도 2007년최고에도달한후지속적으로낮아지고있음. - 2007년전체외화수입에서차지하는비중은 28.8% 였으나 2010년에는 8.9% 까지하락 - 개성공단만이가동되고있는 2011년이후에는남한으로부터의외화수입비중은 2% 대에불과 3. 종합평가 유엔안보리결의 1718호채택이후 10년동안시행된유엔의대북제재조치는공식적인목표를달성하지못했으나양적으로측정가능한경제적측면에서의효과는일부확인됨. - 유엔의대북제재조치는계속강화되었음에도불구하고북한의 WMD 탄도미사일프로그램 활동의중단과포기라는외교적목표달성에는실패 - 한편북한의무기수출감소및의심화물검색을통해핵개발에필요한다양한제품의북한유입은어느정도차단효과발휘 - 그러나사치품의경우북한으로유입이증가하고, 특히중국의대북사치품수출이지속적으로증가하고있어안보리의대북사치품금수조치는작동이마비된상황 한국과일본의독자적인대북제재에있어서는당사국효과가대부분북한의수출선이전에따른제3국효과에의해상쇄됨으로써북한의외화수입에는거의영향을주지않았음. 32 대북경제제재의효과와시사점
- 일본의대북제재에맞서북한이주로한국으로거래선을전환함으로써북한의수출에는별다른실질적피해를입히지못해일본의대북제재에의한북한의외화수입감소는미미 - 마찬가지로 5 24 조치 이후북한은남북교역의중단을중국과의무역으로대체함에따라한국의대북제재는당사국효과에도불구하고전체적인북한의외화수입감소효과를발생시키기에는역부족 대북제재가북한을실질적으로압박하기위해서는북한외화수입의주된통로에타격을주어야하나안보리의 스마트제재 는북한의일반대외경제부문에거의영향을미칠수없었음. - 안보리의제재가진행되는동안에도북한의석탄등광물자원의대중수출급증으로북한은경제운용에필요한외화수입증가로경제는사실상플러스성장을구가 - 안보리의대북제재는 2010년대에들어와서상품수출이외북한의외화수입원으로부상하고있는소득수입과서비스수입의주된창구인북한의해외근로자파견및중국인의북한관광증가등에대해서는어떤제한도할수없는구조 - 남한으로부터의외화수입도안보리대북제재와는별개로작동하기때문에 5 24 조치 이후에도개성공단가동으로북한은연간 1억달러정도의외화수입확보 따라서향후국제사회의대북제재가북한에대해경제적으로실질적인압박을주기위해서는스마트제재와더불어북한경제에직접타격을줄수있도록디자인되어야할것임. - 대북사치품금수와관련해서는중국이대북사치품금수품목을지정하고그이행을담보할수있도록중국을설득 - 북한의외화수입에직접타격을줄수있도록북한의주된수출품목인석탄등에대한수출제한과같은특정부문에대한제재검토및도입필요 - 북한의해외근로자파견및관광수입을제약할수있는표적무역제재조치의도입도고려대상 - 이런대북제재의경제적실효성제고를위한추가적인제재조치는대부분중국이관련되어있다는점에서도입이순탄하지않을것임은분명한사실 Ⅱ. 2015 년까지대북경제제재성과분석 33
Ⅲ. 2016 년대북경제제재 : 주요국입장과내용 1. 미 일 중 러의입장과대응 가. 미국 미국은북한의제4차핵실험및장거리미사일발사를국제평화에대한위협이자안보리결의에대한위반임을분명히하고국제사회와협력해강력히대응할것임을천명함. - 과거북한에대한소극적압박정책을견지한 전략적인내 는실패했으므로강력한대북제재가필요하다는인식확산 32) - 북한을핵보유국으로인정하지않을것이며, 핵보유를통해체제유지를도모하는북한의전략이실현되지않을것임을강조 - 미국대북정책의초점은강력한대북제재이행을통한북한의비핵화달성임을재차확인 미국은유엔안보리를통한다자적대북제재를주도하는한편독자적인대북제재강화를추진함. - 미국은 2016년 3월 2일채택된유엔안보리대북제재결의 2270호초안마련, 협의및채택과정을주도 - 오바마대통령은최근의회를통과한북한에대해강력한독자적제재를부과할수있는 대북제재법(H.R.757) 에서명 (2.18) - H.R.757과 2270호이행을위하여새로운대북제재행정명령 ( 제13722호 ) 발효 (3.16) 2016년미국은대북제재실효성의관건이라할수있는중국의적극적역할을유도하기위해대중국압박및설득을동시에추진하였음. 32) 구본학, 미국의입장과정책전망, 정세와정책 통권 240 호, 2016 년 3 월특집호 ( 북한의제 4 차핵실험과장거리로켓발사 ), 세종연구소 2016.3, pp.3-4. 34 대북경제제재의효과와시사점
- 미국의제재와압박을통한북핵및장거리미사일억제는중국이북한의비핵화보다동북아에서미국견제에우선순위를두는한근본적인한계노정 - 케리 (John Kerry) 미국무장관은방중시 (1.26) 북한의 4차핵실험에대한중국책임론을제기하고대북제재강화에적극동참을촉구 - 케리는왕이 ( 王毅 ) 중국외교부장과의회담에서 (2.24) 안보리대북제재강화안에기본적으로합의함과동시에비핵화를위한 6자회담에북한의참여유도가중요하다는점에공감 북한의핵 미사일도발에대한미국의강력한대응은한국과일본등동맹국안보공약재확인과한미동맹의강화로나타나고있음. - 블링큰 (Tony Blinken) 미국무부부장관은한 미 일외교차관회의 (1.16) 에서삼각안보협력및대북정책공조강화를강조 - 미국은북한의도발과위협에대한억제력증강차원에서아태지역에배치된 F-22 스텔스전투기, 핵무장전략폭격기 B-52, 핵항모및핵잠수함등전략자산을한반도에서전개 - 중국의강력한반대에도불구하고한미군당국은사드의한반도배치가능성에대한공식협의를시작 (3.4) 나. 일본 일본은북한의제4차핵실험과미사일발사에대해즉각반응을나타내고일본안보에중대한위협이되기때문에적극대응할것임을표명함. - 아베총리 (1.6) 는북한의핵실험은일본의안보에대한중대한위협이며, 일본은안보리비상임이사국으로서단호하게대응할것임을강조 - 미사일발사이후 NSC 개최 (2.7), 아베총리는북한의미사일발사를결코용인할수없으며국제사회와연계해의연하게대응하겠다고의지표명 일본정부는북핵및미사일문제에대한유엔안보리차원의대북제재와관련해서주변국과협력적대응을모색, 안보리대북제재결의안채택을주도함. - 북한이핵실험을강행한직후아베총리는미국의오바마대통령및한국의박근혜대통령과전화로협의 - 북한의미사일발사이후에도오바마, 박근혜대통령과전화회담을갖고대북제재를 Ⅲ. 2016 년대북경제제재 : 주요국입장과내용 35
위한연대확인 - 올해안보리비상임이사국이된일본은유엔의대북제재강화를목표로미국과협력 - 일본정부는대북제재결의 2270호채택이후 지금이야말로모든국가들이결의에포함된제재조치를완전이행해야한다 고주장, 향후가맹국의결의사항이행이과제가될것이라고언급 일본은북한의제4차핵실험과미사일발사에대해종전의독자적대북제재조치를강화함으로써강경하게대응하였음. - 북한이갑작스런핵실험에이어서미사일발사까지감행함에따라독자적대북제재의수위를한층강화할것을결정 - 2016년 2월 19일임시각의를거쳐강화된대북독자제재조치발표 일본의대북제재조치강화에는일본의위협인식과대응방식의두가지측면이배경으로작용한것임. 33) - 일본안보의위협요인인북한의핵실험및미사일발사에대해일본은미사일발사를더욱중대한사안으로인식해제재조치를한층강화 - 행동대행동 이라는지침에따라북한의핵실험및미사일발사에대해서독자제재의강화조치로대응 다. 중국 중국은북한의제4차핵실험및장거리미사일발사에대해공식적인규탄성명발표, 주중북한대사초치등을통해강경하게대응할것임을시사하였음. - 외교부성명 (1.6) 에서과거에비해중국의북한비핵화에대한의지를한층강조한 중국이한반도비핵화목표를결연히수행 한다는문구사용 - 왕이외교부장은북한의로켓발사에대해서도 안보리결의위반이며, 북한은반드시대가를치러야한다 고언급 (2.5, 중국봉황TV 인터뷰 ) - 외교부는북한의핵실험과미사일발사직후지재룡주중북한대사초치 (1.6, 2.7) 그렇지만중국은핵문제해결에대한국제사회의중국책임론제기를일축하고미국의고강도대북제재요구에대해서는반대의사를지속적으로표명하였음. 33) 이면우, 일본의입장과정책전망, 정세와정책 통권 240 호, 세종연구소 2016.3, pp.9-10. 36 대북경제제재의효과와시사점
- 외교부대변인은 중국이북핵문제해결의핵심이아니다 (1.8), 중국책임론과관련된발언은도리에어긋난것 (1.26) 임을강조 - 미중외교장관회담 (1.27) 에서미국의고강도제재요구에대해중국은 제재가목적이되면안된다 고응대 북한에대한제재와한반도사드배치논란이중첩되면서미 중간강력한대북제재결의안초안마련이지연되었으나양국외교장관회담을통해제재안합의를도출함. - 미 중외교장관은 안보리대북제재결의안논의에서중대한진전 이있다고발표 (2.23) - 중국은미국의대북제재에대한강경한입장에동의하면서동시에북한이주장해온평화협정체결을위한대화를병행하자는입장을고수 - 중국은대북제재안내용협의과정에서미국측의요구를상당부분수용 - 그러나고강도제재에는찬성하지만북한경제를훼손하여정권붕괴를의도하는제재에는분명한반대입장을표명 중국은안보리대북제재결의 2270호에대한성실한이행을약속하면서도동시에북핵해결을위한기존의 3원칙 ( 비핵화, 한반도평화와안정, 대화해결의원칙 ) 을고수하고있음. - 외교부는중국이이번안보리대북제재결의를성실하게집행할것이라면서도제재의방향성에대해서는 북한의민생과인도적인부분에영향을미쳐서는안된다 는점을명확하게언급 (3.3) - 또한이번안보리결의는북한의잘못된행위에대한대응일뿐, 대화를통한문제해결이유일한길임을강조 (3.2, 신화통신 ) - 중국은비핵화협상과함께현재한반도내의휴전상태를평화협정으로대체하는방안의병행추진필요성제기 34) 라. 러시아 러시아는북한의제 4 차핵실험에대한공식반응으로대북비판적입장을표명하였음. - 외무부대변인명의의논평 (1.6) 을통해사실로확인될경우 국제법과현행유엔결 34) 이태환, 대북제재에대한중국의입장, 정세와정책 통권 240 호, 세종연구소 2016.3, pp.6-7. Ⅲ. 2016 년대북경제제재 : 주요국입장과내용 37
의의명백한위반 이라고표명 - 또한북한의핵실험은군사적, 정치적대결가능성이높은한반도정세를악화시킬위험이크다고지적 러시아는북한핵문제에대한기본입장으로북한의핵보유국지위는불인정하지만동북아관련국들의군사적자제촉구와정치적 외교적해결을강조해왔음. - 러시아는이번북한핵실험에대해서도균형적중재자역할을염두에두면서유관국들에게냉정한대처및자제를촉구 - 러시아외무부이고르모르굴로프차관과성김 (Sung Kim) 미국무부대북정책특별대표전화통화 (1.6), 푸틴대통령과오바마대통령전화담화 (1.13), 라브로프러시아외교장관과윤병세외교부장관전화통화 (1.13), 모르굴로프차관과황준국한반도평화교섭본부장회담 (1.19) 러시아는정치적 외교적해법을강조하고여전히 6자회담을통한해결을주장하고있음. - 라브로프외무장관은 남북을포함한한반도전체를비핵화하고미국의핵전력을한국에배치하는것도금지하는것이완전한의미의한반도핵문제해결 이라고강조 (1.26) - 또북한을제외한 5자회담개최에반대의사를표명하고, 6자회담을조기에재개하는것이필요하다고역설 35) 러시아는유엔안보리차원에서의대북제재에는찬성하지만고강도제재에대해서는소극적자세를보였고, 안보리이외의양자제재에는반대의견을피력해왔음. - 북한의핵개발저지에대한국제적제재자체에는공조의지표명 - 그러나강력한대북제재가미칠편익계산에신경을쓰면서중국과공조또는중국에편승할수밖에없는형국 36) - 양자제재반대는한 미 일의독자적대북제재조치를겨냥하였고, 러시아는북한에대해독자적인제재를하지않을것임을시사 35) 서동주, 러시아의입장과정책전망, 정세와정책 통권 240호, 세종연구소 2016.3, pp.14-15. 36) 국제사회의추가적인대북제재논의가진행되는중에도갈루시카러시아극동개발부장관은북한과의무역량을 10억달러까지확대할계획이며나진-하산철도프로젝트를계속할것이라고발언 (1.26) 하였고, 박명국부상을단장으로하는북한외무성대표단이모스크바에서북 러간 불법입국자와불법체류자의수용및송환에관한협정 을체결 (2.2) 하였음. 38 대북경제제재의효과와시사점
- 초안검토요구에따른대북제재결의안최종합의지연과예외조항 ( 북한나진항통한외국산석탄운송허용, 민간항공기의북한국외급유허가, 조선광업무역개발회사 (KOMID) 의러시아주재대표에대한제재제외 ) 삽입관철 2. 안보리대북제재결의 2270 호 가. 결의과정과성격 2016년 3월 2일유엔안전보장이사회는북한의 4차핵실험 (1.6) 과장거리미사일발사 (2.7) 에대한대응으로유엔헌장 7장 41조 ( 비군사적제재 ) 에따라대북한제재조치인결의 2270호를만장일치로채택하였음. - 안보리결의 2270호는북한의핵 미사일개발에대한안보리의기본인식이담긴전문 12개항, 구체적인대북제재조치와이행계획등이포함된본문 52개항과 4개의부속서로구성 결의 2270호는내용상이전결의보다강화된조항들이다수포함되고, 새로운제재조항들이추가됨으로써그어느때보다한층강력한대북제재조치를담고있음. - 이번결의는광범위한분야 ( 무기거래, 제재대상지정, 확산네트워크, 해운 항공운송, 대량살상무기수출통제, 대외교역, 금융거래, 제재이행등 ) 에걸친강화된대북제재조치 - 과거구속력이약했던제재조항들이 2270호에서는의무조항으로변경됨으로서이전결의들에비해국제법적구속력이높아져제재의효과상승예상 37) - 2270호에는북한의핵 미사일개발에사용되는달러화와물품의유입을전방위로차단하기위한새로운대북제재조항들도상당수추가 - 과거 WMD 관련결의는구체적요소가많지않았으나, 금번결의는면밀한분석을통해 WMD 자금원차단의사각지대 (loophole) 를없애는조치를다수포함 37) 안보리결의에서국제법적구속력을가지는의무조항들은대부분 결정하다 (decide) 로표현됨. 반면구속력이약한조항들은 촉구한다 (call upon), 강조한다 (underline) 등의표현을사용함. 안보리결의 2270 호에서구속력이있는의무조항의비중은이전결의보다높아졌음. 장형수, 북한의핵탄도미사일개발과대북제재, 수은북한경제, 2016 년봄호 ( 통권제 48 호 ), p.42. Ⅲ. 2016 년대북경제제재 : 주요국입장과내용 39
이런점에서안보리결의 2270호는 70년유엔역사상비군사적조치로는전례가없는가장강력하고실효적인제재결의라할수있음. 38) - 기존대북제재결의는북한의대량살상무기 (WMD) 개발대응에초점이집중된반면, 이번결의는북한의 WMD 개발방지는물론북한관련제반영역에영향을줄수있는포괄적제재조치들을다수포함 이번안보리의대북제재결의를통해북한의 WMD 개발을포기하게만들수있는실효적인길은국제사회가긴밀히협력해강력한대북제재를실시하는것임을확인하였음. - 북한핵 미사일이고도화단계에진입, 핵위협이가시화되는상황에서지금아니면해결이더욱어려워진다는인식작용 - 기존의대응방식 ( 협상및스마트제재 ) 으로는북한의잘못된행동 ( 핵 미사일개발 ) 을바꾸기어렵기때문에강한제재를통해북한의변화를이끌어내야한다는판단반영 - 중국 러시아를포함한 15개국이사국들이만장일치로채택함으로써국제사회의북한핵포기에대한단호한의지반영 나. 강화된내용의의미와한계 (1) 전면적무기금수및캐치올 39) 의무화 기존주권국가의자위권유지차원에서허용되었던북한의소형무기 (small arms) 수입까지금지시키는전면적인무기금수를포함하였음. - 북한의무기수출및이를통한 WMD 개발자금원차단 기존촉구에그쳤던권고사항인재래식무기와 WMD 관련캐치올 (catch-all) 수출통제를의무화하였음. - 재래식무기생산과개발에사용될수있는물자및군사용전환가능물품의거래전면불허 ( 군사용으로활용될수있는트럭, 핵개발에사용가능한방호복까지도수 38) 외교부, 유엔안보리대북한제재결의 2270호채택 - 70년유엔역사상비군사적조치로는가장강력하고실효적인제재결의, 보도자료 16-131호, 2016.3.3. 39) 캐치올 (catch-all) 제도는통제대상이아닌물자라도 WMD 재래식무기등의개발에기여할수있다고수출당국이판단하는경우, 해당품목의수출을통제하는제도임. 40 대북경제제재의효과와시사점
출금지대상 ) - 북한의무기생산억제및 WMD 개발에사용될수있는모든물자의원천차단조치 - 그러나보다강력한제재를가하기위해서는기존제재의프레임 ( 제재분야가무기로한정 ) 에서벗어나 모든공산품 의수출입금지와같은표적제재분야확대가필 요 40) 군사훈련교관파견 ( 북한은일부아프리카국가에군사훈련교관파견중 ) 등군경협력을불법화하고, 수리 서비스제공목적의무기운송을금지하였음. - 북한의군사및무기관련용역제공을통한자금원차단 (2) 제재대상확대 북한 12개단체와개인 16명을자산동결및여행금지가부과되는제재대상으로지정해 WMD 개발관련북한기관과개인의활동을제약함. - 북한의핵 미사일개발및그자금조달에직접관련된원자력공업성, 국가우주개발국, 군수공업부, 정찰총국, 39호실등핵심국가기관을포함 - 원자력공업성및국가우주개발국은북한의핵 탄도미사일프로그램의핵심기관이며, 정찰총국은지속적인대남도발을총괄한부서라는점에서의미 - 군수공업부는김정은이서명한핵실험관련문서에등장하는핵실험핵심기관이자, 북한의군수산업전반을지도 감독하는기관 - 제재대상추가지정에따라안보리대북제재결의상제재대상 ( 기존단체 20개, 개인 12명 ) 은총 60개 ( 단체 32개, 개인 28명 ) 로증가 자산동결의대상이되는경제자산의범위및정의를명확히하여각국별제재이행의명확한기준을설정하였음. - 자산동결대상경제자산에선박등유 무형모든자산이포함됨을명시 - 북한원양해운관리회사 (OMM) 관할선박 31척명칭과국제해사기구 (IMO) 등록번호를공개, 자산동결조치 40) 이기범, 유엔안보리대북제재결의 2270 의한계, 아산칼럼 2016 April 01, 아산정책연구원, pp.2-3. Ⅲ. 2016 년대북경제제재 : 주요국입장과내용 41
통치수단으로엘리트에대한하사품등으로사용되던금수대상인사치품목록을기존 7개에서 12개로확대해북한정권을압박함. - 금수대상사치품예시목록에 5개품목 ( 고급손목시계, 수상레크리에이션장비, 스노우모빌, 납크리스탈 (lead crystal), 레크리에이션스포츠장비 ) 추가 - 2094호상의사치품예시목록 : 진주, 보석, 보석용원석, 귀금속, 요트, 고급자동차, 경주용차등 7개 (3) 금융거래제한강화 신설조항인 북한은행의해외지점 사무소의신규개설금지와기존지점의 90일내폐쇄 등을비롯한금융거래에대한제재조치로북한의금융거래위축은불가피하고, 불법금융거래도거의차단할수있을것임. - 이번조치는 BDA식금융제재 ( 돈세탁우려 지정 ) 수준을훨씬뛰어넘는직접적이고강력한타격을주는금융제재조치 - 해외지점이수십개인북한의국제금융시장에대한접근을사실상전면차단 - 북한정부및노동당으로유입되는 WMD 개발을위한자금원차단및 WMD 개발을위한대외무역을뒷받침할수있는금융지원시스템에대한접근도차단 - 금거래에도금융거래금지의무를적용해북한이금괴를이용하여국제금융서비스망을우회하는제재회피가능성을차단 자금세탁방지기구 FATF(Financial Action Task Force) 권고 7항의이행을촉구하고있어북한의불법금융활동에대한제재가용이해짐. - FATF 권고 7항을근거로제재대상북한개인 단체의자금 자산을즉각동결하는등유엔회원국들의맞춤형금융제재시행가능 41) (4) 운송능력위축및네트워크차단 화물검색강화 ( 전수조사의무화 ) 와의심항공기의이착륙등금지로북한의금지품 41) FATF 권고 7 항은 WMD 확산에관련된자금조달행위를예방 억제하기위한목적으로유엔안보리가지정한제재대상개인 단체의자금및자산을즉각동결하는등맞춤형금융제재 (targeted financial sanctions) 시행을권장함. 42 대북경제제재의효과와시사점
목거래를전면차단함. - 북한행 발화물에대한화물검색을의무화해북한의금지품목거래를전면봉쇄 ( 기존엔금지품목적재를의심할근거가있을때만전수조사 ) - 금지품목을적재한것으로의심되는항공기의이착륙및영공통과가금지됨으로써항공운송을통한 WMD 기여가능물품의조달을차단 ( 기존엔 촉구 만했던권고조항 ) 북한의해운 항공운송관련제재회피시도를사전에차단함으로써북한의운송능력위축및불법적해운네트워크를차단함. - 북한에대한항공기 선박대여를금지해북한의제재회피시도를사전차단 - 외국선박의북한국적선등록을통제, 북한의국적선활동을억제함으로써북한의해상운송능력위축 - 제재대상소유 운영또는의심선박입항금지 ( 기존엔검색거부시만입항금지 ) 를통해북한의불법활동에기여할수있는해운네트워크차단 - 제재대상인북한원양해운관리회사 (OMM) 소속선박을자산동결대상으로명시하여해운통제강화및 OMM 소속선박의해외매각 폐선을통한제재회피방지 - 그러나금지조치 ( 북한에선박대여, 북한내선박등록, 북한기사용등 ) 에민생목적등예외인정및편의치적 (flag of convenience) 제도의악용소지가여전히남아있어회원국의엄격한이행이필수 (5) 특정분야제재 (sectoral ban) 결의 2270호에서는안보리대북제재체제출범후처음으로북한의광물수출을금지하는특정분야에대한표적무역제재를포함하였음. - 광물자원은북한의상품수출에서 50% 를차지할정도로높은비중을가진북한외화수입의주력품목 - 특히이번제재에포함된석탄, 철광석, 철은북한광물자원수출액의대부분을차지하고있어제재이행이본격화된다면북한의광물분야에대한수출제한으로북한에유입되는대규모자금차단가능 - 그러나금지품목 ( 석탄, 철, 철광 ) 은민생목적으로 WMD와무관한경우수출을예외적으로허용하고있어이들품목을거의대부분수입하는중국의제재이행의지에 Ⅲ. 2016 년대북경제제재 : 주요국입장과내용 43
따른제재효과의차이발생은불가피 - 한편금, 바나듐광, 티타늄광, 희토류는전면수출을금지했으나금 ( 금광석 ) 을제외하면여타품목의수출액은매우미미 북한의광물수출제한과함께외화수입의다른창구도함께봉쇄하는조치가병행되었다면대북제재의효과는극대화될수있었음. - 북한의석탄등광물수출을제한함으로서북한의주된외화벌이창구를사실상차단가능 - 그러나북한은이미노동력해외파견, 섬유류수출확대등을통해 WMD 개발에필요한자금원을다변화하고있는상황 특정분야제재의일환으로항공유 ( 로켓연료포함 ) 의경우인도주의목적및북한민항기의해외급유를제외하고는북한에대해판매 공급을금지하였음. - 제재가엄격히시행되면북한민항기운항이위축되어북한의대외인적 물적교류축소 - 동시에향후항공유부족에따른전투기운용의차질로북한공군전력약화예상 44 대북경제제재의효과와시사점
< 표 7> 안보리대북제재결의 2270 호주요내용 항목주요내용전문 북한의제4차핵실험과장거리미사일발사규탄, 모든대량살상무기 (WMD) 프로그램의중단 포기를확언 ( 이유 범위 ) 북한주민이처한심각한고난에깊은우려표명및이하조치들이인도주의적활동을겨냥하지않음을명시우주협력 북한의탄도미사일발사와관련된어떤형태의기술협력도금지 ( 위성발사또는우주발사체포함 )( 제5항 ) 북한의소형무기 (small arms) 도수입금지 ( 제6항 ) 수리 서비스제공등을목적으로한무기운송도결의위반임을명확화 ( 제7항 ) 무기거래 북한군대의작전수행능력발전등에직접기여가능한모든품목금수적용 ( 예외 : 인도주의 민생목적 )( 제8항 ) 군사 준군사조직및경찰훈련을위한훈련관 자문관초청등금지 ( 제9항 ) 단체 12개및개인 16명추가지정 ( 제10항, 제11항, 부속서 I, II) 제재대상지정 자산동결대상경제자산에선박등유 무형모든자산이포함됨을명확화 ( 제12항 ) 제재회피나위반에연루된북한외교관 정부대표추방 ( 예외 : UN 관련목적, 사법절차상필요성, 인도주의목적 )( 제13항 ) 북한의불법행위연루외국인추방의무화 ( 예외 : 사법절차상필요성, 인도주의목적 )( 제14항 ) 확산네트워크 제재대상개인 단체의사무소폐쇄및북한인파견대표추방 ( 제15항 ) 제재위는북한의위장회사활용에주목해관련개인 단체를규명, 제재대상으로지정토록지시 ( 제16항 ) 북한에대해확산민감핵활동및운반체계개발에특화된교육 훈련제공방지결정 ( 제17항 ) 자국영토내북한행 발화물검색의무화 ( 제18항 ) 북한에대한항공기 선박대여및승무원제공금지 ( 예외 : 민생목적등 )( 제19항 ) 북한내선박등록, 북한기사용및북한선박소유 대여 운용 선급 인증 보험제공금지 ( 예외 : 민생목적, 해운 항공불법행위기여방지노력제재위사전통보시 )( 제20항 ) 운송 금지품목적재의심항공기의회원국이착륙및영공통과불허 ( 예외 : 비상착륙 )( 제21항 ) 제재대상소유 운영및불법활동연루의심선박의회원국입항금지 ( 예외 : 긴급상황, 제재위결정시 )( 제22항 ) 원양해운관리회사 (OMM) 선박 31척자산동결대상확인 ( 부속서 III, 제23항 ) 북한의화학 생물무기포기결정, 생물무기금지협약 (BWC) 이행, 화학무기금지협약 (CWC) 가입 이행촉구 ( 제24항 ) 핵 탄도미사일개발에사용가능한물품목록을제재위에작성지시 ( 제25항 ) WMD 통제 생물 화학무기수출통제리스트업데이트지시 ( 제26항 ) WMD 관련품목에대한 catch-all 수출통제의무화 ( 제27항 ) catch-all 물품에대한압류 처분의무화 ( 제28항 ) 북한의석탄 철 철광수출금지 ( 예외 : 민생목적으로 WMD와무관한경우, 외국산석탄의나진항을통한수출은 WMD와무관하며제재위사전통보시 ), 금 바나듐광 티타늄광 희토류는전면수출금지 ( 제30항 ) 대외교역 대북항공유 ( 로켓연료포함 ) 판매 공급금지 ( 예외 : 인도주의목적, 북한발북한민항기해외급유, 제재위사전허가시 )( 제31항 ) WMD 관련북한정부 노동당소속단체에대한자산동결, 자산 재원이전금지 ( 예외 : 외교공관, 인도적활동 )( 제32항 ) 북한은행의회원국내지점 사무소신규개설등활동금지, 90일내기존지점폐쇄및거래활동종료 ( 제33항 ) 회원국금융기관의북한내사무소 은행계좌개설등활동금지, 90일내 WMD 관련기존사무소 계좌금융거래폐쇄 ( 예외 : 인도지원, 외교관계에관한비엔나협약, 유엔활동등 )( 제34항, 제35항 ) WMD 활동에기여가능한대북무역에대한모든공적 사적금융지원금지 ( 제36항 ) 금 (gold) 의거래에대해서도금융거래금지의무적용명확화 ( 제37항 ) 자금세탁방지기구 (FATF) 권고 7 이행촉구 ( 제38항 ) 사치품 금수대상사치품예시목록확대 ( 기존 7개 12개 ) ( 제39항, 부속서 IV) Ⅲ. 2016 년대북경제제재 : 주요국입장과내용 45
3. 한 미 일의대북제재내용 가. 한국 정부는북한의외화수입원차단과국제사회의강력한대북제재를이끌어내기위해남북관계의 마지막카드 인개성공단을전면중단하기로결정하였음. - 남에서북으로현금이유입되는창구인개성공단가동을전면중단으로북한의연간외화수입은 1억달러이상감소 42) - 개성공단중단처럼정부가주도적으로대북제재에나설경우중국이과거의미온적인입장에서벗어나적극적으로대북제제에동참유도 개성공단중단과함께대북제재조치로한국정부는북한개인 단체에대한금융제재, 북한경유선박의입항금지등을포함하는독자적인대북제재안마련 (2016.3.8) 함. - 금융제재 : WMD 개발에책임이있는북한개인 단체에대한외환 금융거래금지, 북한개인 30명, 단체 30개금융제재대상자로지정 - 해운제재 : 북한에기항한제3국선박의 180일이내국내입항불허 - 반출입통제 : 북한산물품이제3국을우회해한국으로위장반입되지않도록통제강화 - 북한시설이용자제부탁 : 국민에게해외에서영업중인북한식당등영리시설의이용자제를부탁 독자적대북제재시행으로남 북 러다자사업이중단되고북한의해외사업이위축됨. - 북한개인 30명, 단체 30개를금융제재대상자로지정 ( 군수공업부와관련자, 노동당 39호실산하단체, 외화벌이북한기업과대량살상무기원료를운송하는해운회사등포함 ) - 남 북 러협력사업인 나진-하산프로젝트 중단, 러시아에사업중단통보 - 원산지확인강화등으로북한산물품의국내유통강력단속 북한에특화된감시대상품목목록 도작성 - 북한해외식당 ( 중국 동남아등 12개국, 130여개, 연 1,000만달러수입 ) 타격불가피 42) 개성공단가동후북한에개성공단북한근로자임금으로총 5 억 6 천만달러의현금이지급되었고, 2015 년에만 1 억 2 천만달러가지급됨. 46 대북경제제재의효과와시사점
나. 미국 미국의 대북제재법(H.R.757) 은북한의대량살상무기개발자금원차단, 인권유린방지, 기존대북제재강화를골자로하고있음. - 이를위해북한의 WMD 개발, 사치품조달, 자금세탁, 불법거래, 인권유린등에관련된자들을제재대상으로지정하고미국내자산을동결하도록의무화 - 자금원차단 : 북한과의불법거래에관여한제3국개인과단체처벌, 북한주요수출품인흑연등광물자원거래도불법으로간주, 재무부는 180일이내북한을자금세탁우려대상국으로지정검토 - 인권유린방지 : 북한의인권유린행위에가담한개인과단체처벌가능, 국무부는북한정치범수용소운영실태보고서의회에제출, 인권유린관련김정은국방위제1위원장책임여부점검 - 기존대북제재강화 : WMD 개발과거래등차단지속, 사이버공격을통해미국안보위협행위응징, 위폐제작및마약밀거래등추적차단, 북한지도층에유입되는사치품거래금지 새로운대북제재행정명령 ( 제13722호 ) 의주요내용 - 북한정부와노동당의자산동결 - 운송 광업 에너지 금융등북한의특정경제부문에대한제재의근거마련 ( 재무부장관은그위임에따라위 4개분야를선정 ) - 금속 흑연 석탄 소프트웨어등의북한과의거래금지 - 북한의인권침해, 근로자파견, 사이버안보, 검열등과관련한행위금지 - 대북한수출및신규투자금지등 새로운대북제재행정명령 ( 제13722호 ) 의특징 - 북한특정경제부문에대한제재의근거마련 43) - 안보리결의 2270호는북한산수입금지품목으로예외인정품목 ( 석탄, 철, 철광석 ) 과완전금지품목으로금등 4종을열거하였으나, 행정명령은거래금지품목의범위를금속 흑연 석탄 소프트웨어등으로확대 43) 안보리결의 2270 호는북한에대해항공유공급만중지하도록했는데, 행정명령은에너지분야전반을명시했기때문에원유를포함하여대북에너지공급자체를막을수있는근거를만든셈임. Ⅲ. 2016 년대북경제제재 : 주요국입장과내용 47
- 북한의주요외화수입원이되고있는북한근로자의해외파견을금지 - 북한과거래하는제3국단체및개인들을제재할수있는이른바 세컨더리보이콧 (secondary boycott) 포함 44) 미국은북한을테러지원국재지정에나섰고, 북한을자금세탁우려국으로지정하였음. - 2016년미국연방하원은북한을테러지원국으로재지정하기위한전단계로 북, 테러지원국보고서제출 법안발의 (5.12) - 6월미재무부는북한을 주요자금세탁우려대상국 (primary money laundering concern 으로공식지정 (6.1) 다. 일본 일본은북한의핵 미사일도발에대응해인적왕래 자금이동규제, 선박입항금지강화등을내용으로하는독자적대북제재를발표 (2.10) 함. - 인적왕래규제 : 북한국적자의입국원칙적금지, 일본거주북한당국의직원 보좌관의북한으로출국후일본재입국원칙적금지, 일본인북한방문자제요청, 공무원의북한방문원칙준수및국가공무원의방북금지, 북한국적선박의승무원등일본상륙금지, 대북무역 금융조치위반으로형벌이확정된외국인선원의상륙 과 그러한형이확정된재일외국인의북한으로부터의재입국 원칙적금지, 일본체류핵 미사일관련외국인기술자의북한으로부터의재입국금지 - 자금이동규제 : 북한방문시휴대금액 10만엔 (1,000달러) 부터신고의무화 ( 과거 100 만엔이상 ), 인도적목적및 10만엔이하를제외한모든대북송금전면금지 - 선박입항금지 : 인도적목적포함한모든북한국적선박의일본입항금지, 북한을경유한제3국선박도일본입항금지 - 자산동결의대상이되는단체및개인을확대 44) 세컨더리보이콧 (secondary boycott) 은제재대상이된국가와합법적이고정상적인경제활동을하는기업, 금융기관, 개인까지제재하는 3 자제재방식임. 예를들어제 3 국의 A 기업이 WMD 개발과관련이없는의류를북한에수출해도미국금융기관이용이금지되고미국과거래할수없게됨. 미국은중국과의외교마찰을피하면서대북제재의실효성을높여야한다는전략적판단에따라 3 자제재규정에서중국인과중국단체를제외하는것으로알려짐. 이경우북한무역과대외활동 ( 거래 ) 의대부분이중국을통해이루어지고있는점에서 3 자제재의실효성에대한의문이제기됨. 48 대북경제제재의효과와시사점
이번일본의독자적대북제재강화조치는제재의효과보다는일본의대북압박의지를반영한것임. - 2014년북 일스톡홀름합의 ( 북일간납치피해자재조사합의 ) 에따라완화되었던대북제재의복원및강화 - 그러나북일간무역및금융거래가 2000년대중반이래사실상중단된상태이기때문에이번조치는북한의핵 미사일개발에대응하는일본의강한대북제재의지반영 Ⅲ. 2016 년대북경제제재 : 주요국입장과내용 49
Ⅳ. 대북경제제재의예상효과와시사점 1. 대북제재의예상효과 안보리결의 2270호, 한 미 일의독자제재등새로운제재의내용및강도, 북한의취약성, 제재참여주요국들의의지를고려하면이번 2016년대북제재는과거에비해실효성이상대적으로높아진것은사실임. - 전면적무기금수및캐치올의무화로북한의무기수출완전통제및북한으로의 WMD 관련물자의유입을거의완벽하게차단 - 대북제재대상확대와금융거래제한강화, 북한의해운네트워크차단과운송능력위축등으로북한의대외무역위축에따른외화수입의소폭감소예상 - 석탄을비롯한광물자원에대한제재 (sectoral ban) 로북한의수출감소에따른외화수입의감소불가피 - 한국의개성공단전면중단조치로남한으로부터의외화수입완전차단및새로운제재조치로북한해외식당수입감소및식당종업원탈출등심리적압박가중 - 미국대북제재행정명령이이행될경우 세컨더리보이콧 에의한금융제재의위력발휘도가능 북한은강화된대북제재로인한공식무역 ( 특히대중무역 ) 위축에따른외화수입감소에다각적으로대응할것임. - 대북제재강화로전반적인외화수입창구위축에따른충격을완화하기위해러시아등으로창구다변화및밀무역과같은비공식경로확대노력예상 - 권력기관의무역창구를민간무역창구로전환및은폐시도 - 중국지방정부와민생경제차원의경제교류협력확대모색 - 북한은대북제재를우회하는경로로시장에대한공식 비공식적인허용폭확대및민간시장활동활성화 ( 시장화확산 ) 를통한경기침체최소화를위해노력 50 대북경제제재의효과와시사점
북한의이런노력에도불구하고새로운대북제재로인해북한정권은더욱고립되고정권기반이약화될것으로예상됨. - 대북제재국면속에서국제적고립심화, 외화수입감소, 김정은정권의공포정치등으로인한체제불안정성증대 - 북한은무엇보다도대북제재의열쇠를쥐고있는중국과의관계개선을모색해국제사회의대북제재국면을완화시키려고노력 그러나대북제재에참가하는중국을제외한대부분의국가들이북한과의교역, 북한에대한투자를거의하지않고있고, 경제적연관성또한미미한상황에서새로운대북제재가실효성을가지기에는한계가있음. - 중국은북한대외교역의 90% 를차지, 중국계은행과각종무역회사등을통해북한에유입되는해외금융의 70% 이상과물자거래의 90% 이상이이루어지는상황에서대북제재의효과는중국의적극적참여가관건 - 일본은이미대북제재에관한 ( 비군사적 ) 수단을거의전부다사용 - 한국은 2010년 5 24 조치 로남북교역중단, 이번에개성공단을전면중단시킴에따라남아있는실효성있는대북제재수단은전무 - 미국의추가제재조치는북한의대외무역등경제적으로북한을직접압박하는효과는크지않으나다만 세컨더리보이콧 발동시북한과제3국과의거래를다소위축시키는효과발휘 2016년대북제재강화국면속에서중국은안보리결의채택을통해새로운대북레버리지를확보하였음. - 그동안한 미 일중심으로중국이북한에대한정치 경제적영향력을보유하고있음에도불구하고이를쓰지않아서북한핵문제가악화되었다는중국책임론제기 - 이에대해중국은대북원유공급중단, 일반무역금지등의경제봉쇄조치는한반도의평화와안정을해칠수있기때문에중국의대북레버리지가아니라고반박 - 이번안보리결의 2270호에 특정분야제재 가포함됨에따라중국이얼마만큼북한의대중광물수출을 민생목적 으로허용하는가여부에따라대북제재의실효성이크게좌우되는구조탄생 중국은북한의핵보유에는분명히반대하고있으나중국이북한체제의급격한변화가예상되는완전한대북제재조치를실행할수있을지는회의적임. Ⅳ. 대북경제제재의예상효과와시사점 51
- 중국은과거에비해강력해진안보리대북제재실시에는동참하고있으나북핵문제해결에서는 3대원칙이균형을유지해야한다는점을여전히강조 - 중국기업의경제적피해를고려해중국의강력한대북제재는어려울것이라는관측도존재 - 특히동북 3성지역의경제적타격등을감안해북 중밀무역차단과같은적극적인제재가능성은희박하다는주장도다수 - 이처럼중국중앙정부, 지방정부, 기업의이해관계가다른점은중국의효과적인대북제재를어렵게하는요인 - 결국대북제재의효과를배가하기위해서는중국이국제사회와의제재공조에서이탈하지않고안보리대북제재결의를완전히이행할수있도록한 미 일공조및국제사회와의협력이중요 향후대북제재의효과또는성패 ( 成敗 ) 는중국의선택에따라대부분결정되는구조에놓여있음. - 대북제재의효과는특정제재품목인동시에북한의주된외화수입원인석탄등광산물의수입을중국이최소화한다면극대화될수있는구조 - 만약중국이 민생목적 등예외를이유로북한광산물수입에대한재량권을남용한다면 2270호의북한의광물자원수출제한조치는사실상무력화되고경제적압박효과는반감 2016년새로운대북제재의효과는중국의제재이행수준을통해가늠해볼수있을것임. - 중국은대북제재결의 2270호채택과정에서북한의광산물수출금지에합의하면서도민생목적이거나 WMD와무관할경우에는예외로한다는단서조항을관철 - 현재 (2016년 4월말 ) 중국의대북제재이행은안보리결의에따라충실하게진행되기때문에금수로지정된북한광물자원의대중수출감소는관측되지않는실정 - 북한광산물, 특히석탄수입과관련해서중국의재량권하에예외를많이인정할수록대북제재의경제적효과는감소 52 대북경제제재의효과와시사점
2. 중국의결의이행실태 북한의상품수출에따른수입이북한의외화수입에서가장큰비중을차지하기때문에대북제재를통해북한의대중상품수출이줄어든다면제재의경제적효과가나타난다고할수있음. - 북한의대중수출은 2015년에 24.8억달러로 2014년 28.4억달러대비 3.6억달러 (-12.6%) 감소 - 같은기간북한의대중광산물 (HS25-27) 수출은 2.5억달러감소해대중수출감소액의 70% 를차지 - 북한의 2015년대중석탄수출량 (2014년 1,547만톤, 2015년 1,963만톤 ) 은전년대비대폭 416만톤늘었으나단가하락 (2014년 73.4달러 / 톤, 2015년 53.5달러 / 톤 ) 폭이더커수출액은 8,592만달러 (-7.6%) 감소 - 만약기존의대북제재가작동했다면 2015년북한의광물자원수출액감소는물량감소 ( 중국의대북석탄수요감소 ) 에의한것이어야하지만실제로석탄수출액감소는물량증가와가격하락에따른결과이기때문에대북제재와는무관 2016년 (1~6월) 북한의대중수출은전년동기대비소폭 (-4.7%) 줄어들었음. 45) - 2016년 (1~6월) 대중수출은 11억 1,621만달러로 2015년같은기간 11억 7,172만달러대비 5,551만달러감소 - 이기간석탄을포함한광산물 (HS25-27) 수출은 6억 8,625만달러에서 6억 608만달러로 8,017만달러 (-11.7%) 감소 - 2015년과마찬가지로 2016년 (1~6월) 에도석탄의경우수출량은 95만톤증가한반면단가하락 (59.7달러 46.4달러) 에의해수출액이약 8,300만달러줄어든것으로나타나강화된대북제재의효과는거의미발생 중국의 2016년안보리결의 2270호이행여부는중국상무부가발표한대북수출입금지품목의무역통계를관찰함으로써파악할수있을것임. - 중국상무부는 2016년 4월 5일공고를통해안보리대북제재결의이행의일환으로대북수출입금지품목명단을발표 45) 북한의 2016 년대중수출실적 : 1 월 (177,523 천달러, 전년동기대비 4.0% 감소 ), 2 월 (161,930 천달러, 2.5% 증가 ), 3 월 (229,214 천달러, 13.1% 증가 ), 4 월 (161,382 천달러, 22.3% 감소 ), 5 월 (175,659 천달러, 12.6% 감소 ), 6 월 (210,500 천달러, 3.2% 감소 ) Ⅳ. 대북경제제재의예상효과와시사점 53
- 대북수입제한품목 ( 안보리결의예외인정품목 ): 석탄 7품목 (HS코드 10단위 ), 철광석 3품목, 선철 5품목 - 대북수입완전금지품목 : 금광석 2품목, 티타늄 바나듐 희토류각 1품목 - 대북수출금지품목 ( 예외인정 ): 항공유 5품목 < 표 8> 북한의수출제한 금지품목대중수출 ( 단위 : 천달러, %) 2012 2013 2014 2015 2016(1~6) 금액 비중 금액 비중 금액 비중 금액 비중 금액 비중 석탄 1,198,492 48.2 1,379,790 47.4 1,135,702 40.0 1,049,785 42.3 486,867 43.6 철광석 248,576 10.0 298,653 10.3 221,889 7.8 72,767 2.9 35,639 3.2 선철 81,049 3.3 59,621 2.0 55,051 1.9 33,134 1.3 8,608 0.8 금광석 26,172 1.1 24,594 0.8 26,214 0.9 31,129 1.3 6,035 0.5 티타늄 7,559 0.3 3,783 0.1 2,364 0.1 1,197 0.0 256 0.0 바나듐 28 0.0 64 0.0 2 0.0 91 0.0 - - 희토류 - - 25 0.0 1,880 0.1 20 0.0 - - 합계 1,561,876 62.9 1,766,530 60.7 1,443,102 50.8 1,188,123 47.8 537,405 48.1 총수입 2,484,699 2,911,544 2,841,476 2,483,944 1,116,211 자료 : 한국무역협회 database. 북한의대중수출에서차지하는안보리의북한산수입제한 금지품목의비중은 2012년이후하향추세에있으나여전히 50% 정도로매우높음. - 안보리수입제한 금지품목의대중수출금액은 2012년 15.6억달러, 2013년 17.7억달러, 2014년 14.4억달러, 2015년 11.9억달러 - 수입제한 금지품목의대중수출금액은 2013년의경우북한 GDP(2013년 307억달러 ) 의 5% 를상회 - 이중북한은석탄한종목만최근매년 10억달러이상을중국에수출하고있어북한의대중석탄수출이완전금지될경우북한의외화수입에는막대한타격예상 중국은안보리결의 2270호에서예외를인정한대북수입제한품목인석탄, 선철, 철광석을여전히북한으로부터수입하고있음. 54 대북경제제재의효과와시사점
- 석탄의경우안보리제재결의가채택된이후 3월부터 6월까지 732.1만톤을수입해 2015년같은기간 (704.2만톤 ) 대비대북수입량은 4% 증가 - 반면수입액은단가하락 (-19.9%) 폭이커대북제재강화이후 2015년 (3~6월) 대비 16.7% 감소 - 2016년북 중무역통계만으로는중국이북한산석탄을수입함에있어서민생목적등예외를얼마나폭넓게적용했는지에대한판단은불가 46) - 다만중국이북한산석탄을대량수입하고있다는점에서너그러운기준을적용하고있음은분명한사실 - 선철, 철광석의경우에도 4월이후에수입실적이나타나고있어중국은예외를적용하여북한으로부터수입을지속 < 표 9> 북한의대중석탄 (HS2701) 수출 ( 단위 : 천톤, 천달러, 달러 / 톤 ) 2014년 2015년 2016년 수량 금액 단가 수량 금액 단가 수량 금액 단가 1월 1,251.1 102,134 81.6 1,231.3 80,073 65.0 1,666.6 76,920 46.2 2월 921.7 72,112 78.2 1,276.5 80,215 62.8 1,515.3 68,708 45.3 3월 1,293.0 98,992 76.6 1,298.9 81,114 62.4 2,346.0 106,037 45.2 4월 1,275.2 95,504 74.9 1,922.3 117,203 61.0 1,527.9 72,271 47.3 5월 1,311.9 100,449 76.6 1,819.2 104,336 57.4 1,554.2 74,750 48.1 6월 1,402.4 103,445 73.8 2,002.1 107,115 53.5 1,893.8 88,181 46.6 1~6월 7,455.3 572,636 76.8 9,550.2 570,054 59.7 10,503.7 486,867 46.4 1~12월 15,469.9 1,135,702 73.4 19,631.5 1,049,785 53.5 자료 : 한국무역협회 database. 완전금수품목인금광석, 티타늄, 바나듐, 희토류에대해서중국은 4월상무부공고이후안보리결의를준수하고있는것으로나타남. 46) 중국당국은 2016 년 1 분기북 중무역통계는중국이중앙정부차원에서안보리결의이행에본격적으로돌입하기전이라대북제재와관련이없는제재이행전통계임을언론을통해서강조하였음. 4 월이후중국이안보리결의를제대로이행하는지여부는향후수개월간석탄등의수입실적통계를통해확실히드러나게될것임. Ⅳ. 대북경제제재의예상효과와시사점 55
- 2016년 6월까지중국의대북바나듐과희토류수입은전무, 티타늄의경우 3월까지는소량수입했으나 4월이후수입실적전무 - 금광석수입은 2016년 (1~6월) 약 600만달러이나 4~5월수입액은매우미미하고 6월수입실적은전무 한편중국은대북수출금지품목인항공유를 4월상무부금지품목지정발표이후에도북한에소량수출한것으로나타남. - 중국의대북항공유수출은 2016년 (1~6월) 1,907만달러 - 상무부대북수출금지품목발표이후에도인도주의적목적등예외를적용해여전히북한에항공유를소량공급 < 표 10> 북한의대중항공유수입 ( 단위 : 천달러, %) 연도 2012 2013 2014 2015 2016(1~6) 금액 ( 비중 ) 108,644 (3.2) 55,270 (1.5) 89,358 (2.5) 50,889 (1.7) 19,074 (1.4) 자료 : 한국무역협회 database. 종합해보면, 안보리결의 2270호에서처음으로채택된특정분야제재에대해서중국은예외에대한재량권을활용하면서제재결의를성실하게이행하고있는것으로판단됨. - 그렇지만석탄처럼북한의주된외화수입원에대해중국이예외를폭넓게인정해수입을전혀제한하지않는것으로나타나강화된안보리대북제재의경제적압박효과에대한기대는거의무산 3. 대북제재효과에대한시사점 대북제재의궁극적목표는북한의비핵화이지만, 현실적으로는이를위한북한과의협상채널을복원하기위한수단임. - 기존안보리대북제재위원회에제출한전문가그룹 (panel of experts) 보고서들은유엔의제재조치는북한의핵 미사일개발을막을수는없었지만지연시키는데기여했다고분석 56 대북경제제재의효과와시사점
- 이것은제재의정치적목적인북한의비핵화에는실패했으나제재의경제적효과는일부달성되었음을인정 - 제재의경제적압박효과가크게나타날수록북한을비핵화협상테이블로이끌어낼수있는기회가증가함을시사 2016년대북제재의성공여부는북한의외화수입에서가장중요한북한의최대수출품목인석탄을중국이금수품목예외를아주제한적으로허용해수입을최소화하는것임. - 중국은안보리대북제재결의채택과정에서미국과의합의를통해이전보다한층강력한대북제재안도출에합의 - 2270호제재조치중에서새롭게추가된특정분야제재는중국의이행여부에따라북한의외화수입에막대한타격을줄수있는실질적인조치 - 그러나이제재조치에대해중국이합의과정에서예외를두도록함으로서중국은유엔대북제재의성패를좌지우지할수도있는대북영향력확보 - 중국의본격적인대북제재실행이후북 중무역통계에따르면중국은아직은석탄등금수품목의대북수입을거의통제하지않고있는실정 - 현재중국이제재에동참하고있으나대북제재의경제적효과 ( 북한의상품수출감소에따른북한외화수입감소 ) 는거의미실현 - 따라서현상황에서대북제재의실효성제고를위해서는무엇보다도중국이금수품목으로지정된북한의광물자원, 특히석탄수입에대한재량권의제한적사용이필수 한편, 미국행정부는 2016년 2월의회에서통과된 대북제재법 에근거하여제재의실효성을높여줄 세컨더리보이콧 성격의재량권을부여받았음. - 미국이 세컨더리보이콧 을발동할경우미국은북한과거래하는제3국기관과개인이미국과거래하는것을제재가능 - 만약이조치가북한과거래하는중국과러시아기업및금융기관에확대될경우 2005년 BDA 북한계좌동결조치이상의경제적제재효과발휘예상 - 미국은북한을자금세탁우려대상국으로지정하는등우회적으로중국을압박하는형국 - 미국이실제로 세컨더리보이콧 을통해북한과거래하는중국기업에대한압박은가능 Ⅳ. 대북경제제재의예상효과와시사점 57
- 그러나북한과의거래가대부분중국 ( 기업 ) 에의해이루어지고있기때문에 세컨더리보이콧 에대한중국의극심한반발에직면한미국이이조치를발동하기는매우어려운상황 만약북한이추가핵실험및미사일발사등으로대응할경우기존스마트제재중심의대북제재에서벗어나북한경제전반에심대한타격을줄수있는포괄적대북제재를반드시도입해야할것임. - 안보리대북제재의 trigger 조항에따라북한민생경제에도영향을주는강도높은추가대북제재결의필요 - 여기에는북한의주된외화수입원을완전차단하기위해 2270호에서예외를인정한북한의광산물수출을예외없이완전하게금지 - 또다른북한의외화수입원인소득및서비스수입을위축시키기기위해북한의해외근로자파견및북한관광을제한하는제재조치의신설이필요 그러나문제는중국이북핵문제해결과대북제재사이에서취하고있는입장이과거에비해크게달라지지않았다는점임. - 중국은안보리결의 2270호채택에적극동참하였으나결의안도출이후에도여전히대북제재는북한의핵 미사일개발억지에국한되어야하고한반도비핵화와평화협정체결이행을강조 - 중국은민간부문이포함된강력한제재를실시할경우북한체제의급격한변화와북한정권의붕괴를가장크게우려 - 북한을전략적자산으로인식하는상황에서중국이북한을포기하면서까지국제사회의강력한대북제재에적극동참을기대하는것은어쩌면우리의희망사항 단기적으로안보리대북제재의성과를도출할만큼적극적인중국의동참을이끌어내는것은쉽지않은상황임. - 중국의대북제재동참여부및제재이행의강도에따라제재효과에서큰차이발생 - 중국은북한의핵개발에는반대하지만북한의지정학적, 전략적가치는중국의국가이익에여전히매우중요하다고인식 - 대북제재에대하여 징벌을제재의목적으로삼아서는안된다 는점과 협상과대화의방식에의한해결 을주장 47) 47) 임강택, 대북경제제재에대한북한의반응가대북정책에의함의, 통일연구원, 2013, p.21; 박병광, 북한 58 대북경제제재의효과와시사점
종합해보면국제사회의대북제재의성과 ( 경제적효과 ) 는중국의적극적인제재동참과성실한결의이행으로귀결됨. - 따라서대북제재에대한중국의적극적인결의이행을유도하기위한국제사회의지지확보와대중외교노력필요 - 대중외교노력은한 중양국의국가이익이중첩되는영역확장및중국이한국의전략적가치를높게평가할수있도록하는정책에집중 - 이를위한대중외교노력의일환으로북한의핵포기선언및비핵화이행시한 중협력의북한인프라개발및경제재건사업추진을중국에제의 - 동시에중국이추진중인일대일로전략의실현을위한한 중협력사업 ( 동북아고속철도망연결시범사업, 한 중열차페리도입, 한 중 FTA 역외가공지대설치등 ) 공동모색및협의 의 3 차핵실험과중국의대북정책변화, KDI 북한경제리뷰 2013 년 3 월호, 한국개발연구원, pp.6-13. Ⅳ. 대북경제제재의예상효과와시사점 59
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