소비자중심형버스정보시스템 서울시립대학교이신 1. 정책수행시기! 버스정보시스템구축시작: 2000년! 버스운행관리시스템: 2003-2005 년! 버스도착정보시스템: 2006-2011 년( 시범사업 2006-2008) 버스정보시스템구축은 2000년에서울시 ITS(Intelligent Transport System) 을수립 하면서시작된다. ITS 사업 5개분야중대중교통분야의내용이곧대중교통운행 정보를수집, 분석하여버스운영자로하여금효율적인대중교통운영과관리에활 용하고또대중교통사용자에게필요한정보를집약적으로제공하여서비스의질을 높이는것이었다. 이는운영자를위한버스운행관리시스템(BMS: Bus Management System) 과사용자를위한버스도착안내시스템(BIS: Bus Information System) 으로나누어추진되었는데, 운행관리시스템은 2003년에서 2005년사이에 구축되었고도착안내시스템은 2006년에서 2008년사이에시범사업을행한후 2009 년부터확대하여추진하였다. 2. 정책도입이전상황적배경 서울시교통 서울은 1960년대와 1980년대에걸치는약 30년간에걸쳐인구 200만에서약 1000 만으로비약한다. 국가정부주도하에펼쳐진경제개발계획에따라이루어지는산업 화의물결속에서경제활동의중심지인서울로의인구유입은예상하지못했던바는 - 19 -
아니었으며, 산업화시대의서울인구팽창과수송요구에맞는대용량대중교통시 설로서지하철건설의필요성이인지되고있었으나, 계획, 설치기간이아주긴지 하철은서울시교통의중추를담당할수있는스케일로전개되기까지약 의시간이걸리게된다. 30-40년 서울시인구수송행태의추이를살펴보면, 20세기초반에건설된노면전차가근대 서울의주교통수단이었고도시팽창과더불어그노선망이확장되어갔지만 1950 년대이후자동차사용이현저히증가하고이동이자유로운버스가등장하면서설 치와확장이상대적으로어려운노면전차는자연히쇠퇴를시작하고 1968년에이르 러서는노면전차마지막노선이폐선되기에이른다. 시기에차이가있을뿐미국 을비롯한많은나라의대도시와맥을같이하는교통역사의시대적인흐름이다. 전차폐선당시에서울대중교통은노면전차와버스가각각인구수송의반반을담 당하고있었다. 서울의본격적인성장이이시기에시작된만큼대도시로서서울은 버스를주이동수단으로하여시중심에서가까운곳부터점진적으로도로를건설 하면서시가지를형성해나갔다. 대도시화가좀더이른철도중심시대에이루어져 철도역을중심으로시가지가형성된서구의대도시들과구분되는점이다. 그러나이후고속도시성장의시대를거치면서버스서비스의확장을위한도로건설과도로시설의증가는동시에자동차운행증가를야기시켜다시금도로부족현상을초래했고, 산업화로인한서울시민의계속적인소득증대는그에비례하는자동차이용률상승을의미했으며이로인한도로혼잡과그에따른버스운행속도의저감, 그리고이에대한해소책으로행해지는도로량증가가도로에대한수요증가를감당하지못하는반복적인악순환으로이어졌다. 서울시대중교통 승용차사용급증과함께대중교통전반의역할이줄어드는상황에서 2000년대초 대중교통시장내에서는지하철의위상이버스에비해비교적높아지고있었다. 이 는지하철을서울시교통의중추로삼고자하는정책적인지원과무관하지않지만, 또한자동차의과다사용으로인해도로서비스수준(level of service) 이악화되면서 도로에의존하는버스의서비스경쟁력이상대적으로약화되고, 이러한서비스수준 의저하가교통이용자의타교통수단으로의유출을유도해버스서비스산업자체의 쇠퇴를가속화하는이른바버스산업의악순환의결과이기도했다. 1997년서울시의버스업체는 103개에서 57개로감소했고또한살아남은버스업체 간의수익성높은노선에대한지나친경쟁, 수익성낮은노선의일방적인폐지, 승 객수가곧수익과연결되는구조속에서한노선내에서의경쟁으로인한경주식 - 20 -
운행(head-running), 난폭운전, 행동이느린노인이나장애인에대한승차거부, 신 호위반등서비스의질은악화일로에있었다. 도로서비스수준의악화로인한통행 속도의저감뿐아니라다양한양태의버스서비스질적저하가만연하고있었던것 이다. 그결과버스의수송분담률은 1996년 30.7% 에서 2002년 26.7% 로지속적인 감소추세를보였다. 승객감소는경영악화로이어져요금인상을야기했고서비스악 화와요금인상이라는조합은시민들로하여금버스를더욱기피하게하는충분한 원인이될수밖에없었다. 표 1. 대중교통수단분담률연도별추세 ( 평일기준) 구분단위 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 수단통행인구 천통행/ 일 29,375 30,344 31,004 31,196 31,509 31,705 31,948 31,156 31,88532,15032,515 32,682 수단분담률 대중교통 61.2 62.0 62.3 62.3 62.5 62.8 63. 66. 64.3 65.1 65.6 65.9 0 0 ( 버스 ) ( 지하철) % (25.6 (26.2 (27.5 (27.6 (27.6 (27.8 (27.8 ) ) ) ) ) ) ) (28.1) (28.0 (27.4 ) ) (27.1) (27.0 ) (35.6 (35.8 (34.8 (34.7 (34.9 (35.0 (35.2 (36.2 ) ) ) ) ) ) ) ) (37.1) (38.2 (38.8 (39.0 ) ) ) 승용차 26.4 26.4 26.3 26.3 26.3 26.0 25.9 24.1 23.5 23.1 22.9 22.8 택시 7.1 6.6 6.5 6.3 6.2 6.2 6.2 7.2 7.0 6.9 6.8 6.8 기타 5.3 5.0 4.9 5.1 5.0 5.0 4.9 4.4 4.4 4.4 4.4 4.4 주1) 버스는시내외버스+ 마을버스+ 통근 통학 기타버스, 지하철 철도는노선간의환승객포함, 기타는도보및자전거를제외한오토바이, 화물차, 특수차 주2) 수도권여객기 종점통행량(O/D) 현행화공동사업(2016.2) 의연구결과임 서울시대중교통개편 21 세기대부분의도시들과마찬가지로서울시는교통체증을해소하여시교통의이 동성(mobility) 을향상시키고, 시의교통서비스에서사회 공간적으로소외되는그 룹이없도록개개인의접근성(accessibility) 을높임으로써교통의지속가능성을성 취하는것을교통정책의목표로삼고있다. 더욱이소득과함께시민의식수준도 성장하면서 2000 년대에는시정에대한기대수준, 공공서비스의질에대한요구가 한층높아지고있었다. - 21 -
서울시는자동차의존도가지나치게높은북미를중심으로한일부해외도시들에 비하면그나마전반적으로양호한대중교통서비스와분담률을갖고있었으나, 환 경친화적이며지속가능한교통수단으로서버스의입지가각별히확실해지는 21세기 의트렌드하에서버스산업의쇠퇴와자동차증가로인한교통체증의문제는풀어 나가야할숙제로남아있었다. 시차원에서몇차례에걸쳐버스운영과관련한부 분적인개선책을시도했으나눈에띄는성과를보지못하고있던가운데 2002년에 신임시장이취임을하게되면서, 그의공약에포함되어있던시내교통개선을위 한대중교통개편계획이대대적으로진행되기에이른다. 이개편의두가지주요골자는, 1) 대중교통전체의 승용차대비경쟁력(car competitiveness) 을강화하기위해지하철과버스체계를통합하여대중교통서비스를일원화한것과 2) 당시버스산업은민간화된시장의형태를띠고있었는데, 대중교통통합이라는전략적목표를위해필수적이라판단되는운영관리의부분에한해서는시가개입을하는이른바준공영제버스관리체계를수립한것이다. 위의내용중승용차대비경쟁력(car competitiveness) 을갖추기위해대중교통 개편시혹은그와별도로여러가지대중교통서비스의질적향상을위한이니셔 티브들이진행되었는데 BMS/BIS 도그하나이며, 버스사용자의버스에대한인식을 변화시키는데가장비중있는역할을한정책중의하나로꼽힌다. 3. 정책의중요성 승용차대비경쟁력(car competitiveness) 을갖추기위해서는대중교통이극복해야 하는여러가지한계점이있는데, 그중의하나가대중교통을사용하면같은거리 를여행하는데에자동차보다통상많은시간이걸린다는것이다. 교통행태연구 분야에서는실제소요되는실증적여행시간보다여행자에의해감지혹은인지되는 시간(perceived time) 이사람들의교통수단간선호도에더결정적인영향을미친다 고한다. 대중교통으로여행하는데소요되는시간을보통접근, 대기, 운행, 출행의 4단계로 나눈다. 접근(access) 시간은여행의근원지에서대중교통승차지점으로이동하는 데소요되는시간 ( 이고, 대기 시간은승차지점에서대중교통수단인버스나열차 - 22 -
가도착하기까지대기하는데소요되는시간, 운행 시간은버스나열차로이동하는 시간이며, 출행(egress) 시간은목적지에서대중교통승차지점으로이동하는데소 요되는시간이다. 이때, 사용자입장에서가장불확실한시간은대중교통대기시간 인데사람들은보통예측하지못하는시간을더긴시간으로감지한다는연구보고 가있다. 대중교통으로여행하는데시간이더오래걸리는이유는첫째기본적으로서비스 빈도가낮아서인경우가있고둘째예정된시간에차가나타나지않아대기시간이 늘어나는경우, 그리고셋째로대중교통은근본적으로 door-to-door 서비스가아 니기때문에접근과출행을보통보행등저속의교통수단으로행한다는점등이 복합적으로작용하기쉽다. 물론한번의대중교통사용으로목직지에연결되지않 아환승을해야하는경우, 대기시간이배가하고접근시간또한배가할수있다. 이러한시간적구조속에서서비스의빈도수를증가하거나승차장통합이나서비스노선증가를실제적으로하지않은상태에서대중교통의이동시간에대한정확한정보를제공해주어차량의도착시간을예측할수있게해주는것만으로도대중교통사용자의감지시간(perceived time) 을단축시켜준다는연구결과들을통해서도정확한대중교통운행정보가교통이용자의만족도향상에기여할수있는가능성이크다는것을알수있다. 실제로대중교통이용자는정확한운행정보를통해대중교통대기시간으로낭비되었을수있는시간을다른용도로활용할수있고대기시간을최소화할수있어개인적, 사회적편익을동시에증진시킬수있다. 큰그림에서볼때서울시버스를위한 BMS/BIS는전체 ITS의주요요소로서서울 시교통의첨단화와효율화에기여하고있으며, 특히 BIS 의구축및지속적인발전, 관리는공급자위주의시스템에서소비자위주시스템으로의시각전환을의미하는 동시에인간의지각(perception), 심리등이전에는교통정책에개입되기어려웠던 인문적요소들이구체적으로고려되는새로운정책적관점을시사해준다. 개개인 의복지를살피는시정의본격적시작이며능률위주의정책목표를넘어교통복지 구현이라는다른차원의목표로의전환을보여주는의미가있다. 4. 다른정책과의관련 교통통합의일반원리에의하면요금통합은대중교통통합의 4 요소중의하나이다. 서울시대중교통체제개편시네가지요소가모두추진되었는데, 대중교통통합의 4 요소는다음과같다. - 23 -
! 서비스통합! 요금통합! 정보통합! 물리적통합( 환승센터) 요금통합제는따라서나머지세가지통합에관련된정책들과긴밀한관련을갖는 다. 이중서비스통합은버스- 전철간, 버스- 버스간, 또버스체계상다른유형의 버스사이에이루어졌으며기술, 기획적인측면이주로강조되는정책이었다. 지역 간중 장거리통행을담당하는간선노선과지역내단거리통행을담당하는지선 노선으로구분하여버스의기능을이원화한외에도, 기능에따라버스노선을광역, 간선, 지선, 순환의 4 개유형으로구분하고체계화했다. 또이용자의유형간식별 을돕기위해차체의색상을달리했다. 광역과간선노선은직선화, 단축화하고중복 노선을감소시킴으로써운행효율성을향상시키는데중점을두었고, 지선과순환노 선은간선과의용이한환승과접근성향상에중점을두었다. 물리적통합을위한정책으로는청량리등주요거점에버스- 버스, 버스-전철간의 편리한환승이돕는환승센터를설치하였다. 정보통합을대표하는정책으로서는서 울시의 TOPIS( 교통관리센터), BMS( 버스운행관리시스템혹은버스종합사령실), BIS ( 버스정보시스템) 가있다. 서울시는대중교통체제개편시버스운영자와버스이용자 를대상으로실시간통합정보체계를구축하였고모든교통관련정보를통합하여모 니터링하는교통관리센터를설립했다. 이중 BIS 정책은 소비자중심교통정보 라 는제목하에본정책패키지의한꼭지로다루어져있다. 버스정보시스템(BIS) 은버스운행관리시스템(BMS) 과가장밀접한관련을가지며 BMS와더불어 TOPIS( 교통관리센터) 에연계되어있다. 또한 ITS의주요요소로서서 울시 ITS 구축정책과긴밀한관련을갖는다. 대중교통요금통합, 더정확히말해, 지불 수금 배분을위해전체페이먼트시스 템을전자화한정책의가장중요한부수효과중하나는실시간버스운행자료의수 집이가능해진것이다. 버스이용자는요금계산과지불을위해탑승시한번, 그리고 하차시한번단말기를터치하게되어있어, 이전까지는전혀기대하지못했던실 제버스수요와사용패턴에대한자료가정확히또일률적으로기록되게된것이다. 이러한교통행태에대한자세하고정확한자료를이용해노선별, 구간별, 시간대별 실수요를파악하고교통흐름에대한시간적정보까지파악할수있게되어, 버스 업체는수요에면밀히반응하는수요중심형스케쥴링을할수있고, 노선운영을더 효율적으로할수있어결국수익성을보다향상시킬수있게된다. 이미전자화되어있어데이터마이닝, 수익극대화모델링이가능하다. 이자료들은 - 24 -
5. 정책목표 1) 버스정시성향상 2) 운행질서개선 3) 다양한버스정보제공, 버스경쟁력제고 운행이력기반의합리적대중교통정책입안을도모하여 6. 주정책내용 1) 버스운행관리시스템(BMS) 실시간대중교통운행관리를위한버스종합사령실(BMS 센터) 구축을통해버스정 시성향상, 운행질서개선, 다양한버스정보제공, 운행이력기반의합리적대중교통 정책입안을도모하여버스경쟁력제고를추진하였다. 버스종합사령실은모든버스 운행관리전략의중심에있으며, 대부분의전략에대한실행주체의역할을담당한 다. 버스운행관리시스템(BMS) 은위치추적기술을활용하여버스운행정보를수집하고 이를버스운행정책자료로가공하여운영자, 버스회사, 운전자에게제공한다. 2) 버스정보안내시스템(BIS) 이시스템은버스위치정보를수집하여알고리즘을사용해버스도착예정정보로가공 하고이용자정보제공및유관기관정보연계로활용하게된다. 이를위해버스정류 소단말기(BIT: Bus Information Terminal) 설치와인터넷홈페이지, ARS, 모바일 등개인정보서비스를추진하였다. 특히, 버스정류소단말기(BIT) 설치는버스운행 관리시스템(BMS) 안정화상태를고려하여시범사업단계와본사업단계로구분하 여 2006 년부터단계적으로추진하였다. 서울시버스정보시스템단계별추진전략은 < 표 1> 에요약되어있다. 한편교통수요의광역화현상및시계유출입교통량의증가로광역버스에대한정 보제공의중요성이증대되면서최근에는국토해양부주관으로서울시, 인천시, 경기 도및경기도 21 개기초지자체와공동으로수도권광역버스정보시스템(BIS) 구축사 업을병행연계하여추진하였다. 수도권광역버스정보시스템(BIS) 은서울시, 인천시, 경기도등지자체행정구역에관계없이수도권모든버스정보를정류장에설치된 - 25 -
안내전광판과인터넷, 휴대폰, ARS 등을통해 3개지역어디서나이용할수있게 하기위한것이다. 다음의그림은광역버스정보시스템서비스개념도이다. 그림 1. 광역버스정보시스템서비스개념도출처: 서병민외(2012) 7. 기술적내용 버스운행관리시스템(BMS) 은버스에차량의위치를추적할수있는첨단장치즉, GPS(Global Positioning System: 위성항법) 나비콘(Beacon) 등을설치하여이를 통해수집되는버스위치자료와기타운행관련자료를이용하여실시간으로버스의 운행을관리하고이를통해이용자및운영자에대한서비스를향상시키는시스템 을말한다. 또한버스정보시스템(BIS) 은버스의운행상황을버스이용자에게실시간 버스위치, 노선, 배차시간등버스이용과관련된정보를유무선인터넷과모바일, ARS 등을통해제공하는대중교통정보시스템이다. 따라서 BMS와 BIS 는 < 표 1> 에서와같이그목적이나구성요소가일부상이하다. 일반적으로버스정보시스템의구축은버스정보의신뢰성확보측면, 구축이후의효 - 26 -
율적인운영측면, 활용도측면을고려하여두개념을통합한광의의개념으로접근 하여동시에추진되지만, 도시또는지자체의규모에따라단계적인확대계획으로 접근할경우초기에는 BMS에중점을두고사업을추진하며이후에 BIS 중심으로 추진하게된다. 표 2. 서울시버스정보시스템추진전략: BMS와 BIS 비교자료 출처: 서병민외(2012) 다음의그림은광의의버스정보시스템의개념도를나타낸다. 그림 2. 버스정보시스템개념도 - 27 -
8. 정책효과 가장중요한정책적효과는사용자를위한버스정보시스템이사용자의버스에대한태도와인식을어떻게변화시켰는가이다. 서울시교통정보센터에서는버스정보시스템시행후 3년이지난시점에서버스를주 2일이상사용하는만 19세이상의서울시민을대상으로동일할당추출법에의해설문조사를한결과다음과같은내용을확인할수있었다. 1) 버스정보이용에대한만족도는버스정류장안내단말기 81.4%, 모바일무선인터넷 77%, 교통정보센터홈페이지 73%, ARS 72.8% 를보여전반적으로만족도가높은것으로나타났다. 2) 가장유용한정보로는응답자 85% 가버스도착시간을꼽았다. 3) 버스도착시간안내정보에대해이용경험자의 91.9% 가 정확하다 는응답을했다. 4) 응답자의 67.2% 가평균대기시간이 10분이내라고답한반면 10분이상이라고 답한응답자는 10.1% 에불과하여, 적어도지각(perception) 에의한대기시간이비교 적짧은것을보여준다. 이는대기시간에대한확실성있는정보가대기과정의주 변적환경과대기의경험을긍정적으로만들어준결과로추론할수있겠다. 즉, 불 확실성이개입된기다림은더길게감지된다는인간심리적측면과유관한실증결 과로볼수있다. 5) 버스정보단말기(BIT) 에대해 85.4% 가 만족한다 라고답하여 5점만점에 3.9 평점을보였다. 응답자의 96.5% 는단말기설치지점확대에대해긍정적인답을보 였다. 다음의표는설문결과중정책효과에대한시사성이높은내용을정리한것이다. 표 3. 서울시버스정보시스템정보에대한시민만족도 - 28 -
출처: 서병민외(2011) 소비자의인식과만족도를넘어버스정보시스템이전반적인버스서비스의질을향 상시키는데얼마나기여했는지를아는것은서울시상황에서는어렵다. 정보의기반이구축되고소비자중심의정보망으로발전되기까지약 전체적인 10년의시간이 흘렀고그사이에서울시대중교통체계에는다른많은변화가있었다. 가장주요한 변화로서버스서비스통합, 버스- 지하철간서비스통합, 버스중앙차로건설, 대중 교통요금통합등이그것이다. 구축된 가령사용자를위한버스정보시스템이본격적으로 2011년의버스서비스의성과는사용자위주의정보시스템뿐아니라그외 서울시대중교통체계의개선에기여한여러요소들의종합적인정책적효과라고볼 수있다. 요소별로분리는어려우나, 아래의전반적인성과지표의변화를통해효과 의방향성을확인할수있겠다 (Park, 2010).! 정시성(bus punctuality) 향상: 18% 증가! 규칙성(bus regularity) 향상: 0.54(2004.10) -> 0.49(2004.12) -> 0.37(2005.5)! 불규칙성에대한민원건수감소 : 75% -> 25%! 교통위반건수 80% 감소: 4,005(2004.8.1) -> 815(2005.6.27)! 버스교통사고 24% 감소: 657(2003.7-2004.5) -> 496(2004.7-2005.5)! 중앙차로버스통행속도증가: 최대 11km/hr 증가 - 29 -
! 수익성증가: 운영비용최대 9% 감소, 승객 20% 증가! 만족도증가 다음은위의지표와관련된기타실증자료들이다. 그림 3. 중앙버스차로속도증가 (Average bus and car speeds before and after the implementation of Exclusive Median Bus Lanes) Note: 7-9am, towards city center. Source: Seoul Metropolitan Government (2005) 표 4. 연도별대중교통사용증가추세, 2004 2010 ( 단위: 1,000 명/ 일) 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 지하철 4,567 4,540 4,533 4,532 4,577 4,730 4,835 버스 4,782 5,451 5,662 5,603 5,647 5,681 5,719 계 9,349 9,991 10,195 10,135 10,224 10,411 10,554 출처: 서울특별시 2011 (Park 2010 에서재인용, Table 3. Increase in passenger ridership across the public transport system) - 30 -
표 5. 연도별시내버스교통사고현황 (2015년 12 월기준) 구분 09년 10년 11년 12년 '13년 '14년 '15년 사고건수 1,119 1,080 1,030 983 1,090 877 709 부상자수 1,527 1,581 1,452 1,419 1,624 1,197 992 사망자수 26 17 12 21 13 19 13 출처 : 도로교통공단, 교통안전공단( 14 년은사고조사완료시점( 경찰청) 에따라사고건수는 유동적임 ) 9. 주요장애요소/ 장애극복방법 정책수행당시이미국가적인차원의 ITS 사업추진으로 ITS에관한전반적인이해 와관심이높아지는시점이었고, 정책계획및시행과정에있어서는서울시, 버스 업체, 운전자, 버스이용자등주로직접적인편익수혜자들이개입된과정인관계로 특기할만한이해집단관련장애요소나기술적장애요인은없었다. - 31 -
참고문헌! TOPIS website https://seoulsolution.kr/content/%ec%84%9c%ec%9a%b8%ea%b5%90%ed%86% B5%EC%A0%95%EB%B3%B4%EC%84%BC%ED%84%B0topis! Pucher, J., H. Park, M. Han Kim and J. Song (2005) Public transport reforms in Seoul: Innovations motivated by funding crisis, Journal of Public Transportation 8 (5):41 62! Park, Y-W (2010) BRT system in Seoul and integrated e-ticketing, UITP Asia Pacific Symposium on Public Transport (with special focus on BRT), 20 21 January, Delhi! Heather Allen(2013) Global Report on Human Settlements 2013 (Available from http://www.unhabitat.org/grhs/2013)! 서병민, 조준서(2012) 서울시버스정보시스템(BIS) 사례연구: 이용자관점의효과 분석을중심으로, 글로벌경영연구 24권 2 호, Pp.29-52. - 32 -