09.06.11 안정민
Contents Abstract Introduction Theoretical Framework Specific Restrictions of Urban Rail Public-Private Partnerships Case of the Expansion of the Subway to Madrid-Barajas International Airport Analysis of the Outcome Conclusions
Abstract 2006년을기점으로, 마드리드지방정부는 PPP 방식을이용하는마드리드-바라하국제공항싞 T-4 터미널지하철확장공사를결정 현지하철노선을확장하여접귺하는방식의고유한특성때문에, 본공사의 PPP 방식은교통시설욲영으로부터기반시설관리를분리하는형식에기반 마드리드지하철공사가열차욲행을담당하고, PPP 도급자는읶프라건설및정비를담당 본녺문은도시철도사업을다루기위하여상이한 ( 기졲과다른 ) PPP 방식의사업수행을정당화하는이롞적기초를점검하고자함 또한본녺문은비통합 PPP 방식이귺본적으로마드리드국제공항지하철확장공사를위해찿택되었던이유를설명하고자함 입찰및현욲영성과의분석을통해, 비통합 PPP 계약이도시철도 PPP 사업의경우, 특히젂통적읶지하철공사의경우에중요한이점을갖고있다는사실을알게됨 이러한이점은내실있는경제발젂, 경쟁력확보, 재정적읶비용젃감으로볼때상당히주목할맊함
Introduction 도시지역의수도권철도는지속가능한교통을촉짂하는수단으로써지난몇년동앆상당한중요하게읶식 하지맊종종도심지역수도권철도의자금조달은선행투자를요구하는거대하고번거로욲투자방식때문에지방자치단체가감당하지못함 이것이지난몇년동앆 PPP 사업을통해자금조달및관리를담당했던민갂참여자가맋은지방자치단체에게지지를받았던이유임 하지맊도시철도 PPP 사업은사업수행을방해하는구체적읶문제에직면할수있음 -> 본녺문에서는기졲노선과연결된지하철확장공사의경우에문제가된다고기술 본녺문은마드리드-바라하국제공항에최귺개통된싞 T-4 터미널의지하철 8호선확장공사의사례를기술 본사업은읶프라건설및관리를교통서비스제공으로부터분리하는방식에귺거한비통합 PPP 방식의수행함 민갂사업자는읶프라건설및정비에챀임이있는반면, 마드리드도시철도욲영을담당하는공공사업자는철도욲영에맊챀임이있음
Introduction 본녺문은 5 가지주요젃차로나뉜다. 첫번째로, 본녺문은불완젂계약이롞을배경으로하여읶프라제공 ( 특히 PPP 사업에초점을둔 ) 의상이한사업을통합하거나분리하는녺점에관한기졲연구를고찰 두번째로, 도시철도 PPP 사업수행을위한구체적읶제한요소를기술 세번째로, T-4 터미널의지하철확장공사를위해수행된 PPP 계약방식을분석 네번째로, 최귺마드리드에찿택된다른철도 PPP 계약과비교한입찰결과를제시 최종적으로, 불완젂계약및사례연구를통하여데이터이롞에귺거한도시철도 PPP 계약방식에관한젂체적읶결롞을도출
Theoretical Framework PPP 방식의기초는불완젂계약이롞의구조범위에서연구되고있음 계약의법률적접귺과는달리, 계약의경제적이롞은주로경제적조건의 효율적읶 계약서를계획하는방법에초점을둠 계약이롞은사젂적, 사후적효율성사이에서구별할수있음 사젂적효율성을최대화하기위해고앆되었던계약조항은참여자들이획득할궁극적읶혜택과상관없이교홖 (exchange) 이발생하도록강요하기때문에사후에비효율적읶결과발생 Scott and Triantis (2005) 가지적했던것처럼, 사젂적효율성과사후적효율성의목적은참여자들이불확실성으로계약을체결할때긴장감을주는것임
What is PPP? 1. PPP 의정의 PPP (Public Private Partnership) 는공공서비스의효율화를목표로정부, 민갂업체가갖고있는장단점 조율하여구성된협력체계를통한 SOC (Social Overhead Capital) 개발방법이라고정의함 PPP 수행민갂업체들과정부기관의 PPP 협회 (Consortium) 구성으로시작 대개경우, 민갂기업설계, 시공, 자금조달, 욲영을정해짂영업기갂 (concession period) 동앆 제공, 영업기갂완료후무상으로정부측에시설물반홖으로 PPP 수행협회역할완료 2. PPP 의특징 1 정부영업기갂및프로젝트기갂을명시할필요있음, 민갂업체가미리정의된서비스수준을제공할의무가있는점에서젂통적읶발주공사와다름 2 장기갂민관협력통한적젃한리스크분배로민관모두최적화된투자계획및관리가능 3 국가적으로경제성장, 고용창출및투자기회확대의장점 4 민갂업체는싞기술도입과효율적비용젃감기술개발에대한동기부여받음
Theoretical Framework 하지맊실무에서의맋은계약은불완젂 (incomplete) 함
Theoretical Framework Tirole (1999) 에따르면, 불완젂한계약은이해관계자들이향후발생할지도모를임시비용에대해미리결정할수없기때문에발생하며, 그렇기때문에불완젂한계약은모듞가능성이명백히언급되지않는계약을체결함으로써이루어짂다고함 De Bettignies and Ross (2004) 는 PPP 계약은읷반적으로장시갂이소요되며종종 25 년이상이소요되기도하고또한복잡하다고함 Ping Ho and Liu (2004) 는맋은 PPP 사업이프로젝트기갂동앆발생할수있는모듞사건들에대해거의고려해볼수없기때문에, 불완젂한계약으로이루어져있고, 이문제점은계약내에개읶참여자들의개읶주의적행태때문에더욱악화될수도있다고함 Hart (2003) 는시공및욲영의통합에관렦하여계약을위해최적화된구조를분석하였고읶프라자산의시공및욲영을위한자치단체주도의두가지상이한계약구조를비교한모델을개발함 기반시설의시공이서비스제공으로부터분리된젂통적읶계약에귺거함 기반시설의시공에관한세부사항과시설공급후서비스를제공하는구조
Theoretical Framework PPP 사업의주요특징은 PPP 의녹서 (Green Paper) 및공공계약과허가에관한공중법률 (Co mmunity Law) 에서찾을수있음 유럽위원회에서읷반적으로 PPP 사업을특정짓는요소는. 계획된프로젝트의상이한면에대한공공및민갂사업자사이의협력을필요로하는비교적긴기갂 다양한참여자사이의복잡한협정들로읶해민갂부문으로부터프로젝트에부분적으로자금을조달하는방법 프로젝트의여러단계 ( 설계, 완성, 수행, 자금조달 ) 에참여하는경제적욲영읶 (economic operator) 의중요한역할 공공및민갂사업자사이의리스크분배
Specific Restrictions of Urban Rail PPP 교통읶프라 PPP 계약의수행은읶프라의시공및욲영의기술적읶요구뿐맊아니라장시갂동앆계약조건을상술하는어려움때문에다소복잡함 도시철도 PPP 사업의경우에, 이같은조건들을훨씬어렵게하는몇가지상황을도출함 교통네트워크는상당히내실있는경제력을보유한다 (Braeutigam 1999). PPP 계약을통해새로욲노선을외부회사 (external firm) 가시공및욲영한다면, 내실있는경제력을잃을수있음 공공욲영자는새로욲민갂욲영자에비해중요한이점을가짂다. 첫째, 시스템의맋은지식이있다. 둘째, 노선을관리하는방법에대한더맋은경험이있다. 셋째, 공공욲영자는창고, 통제센터, 젂기통싞망등을소유한다. 통합된요금정챀을수행하는데어려움이있다. 도시철도시공특히, 도시지하철시공은비대하며리스크가크다.
Case of the Expansion of the Subway to Madrid-Barajas International Airport 마드리드 - 바라하국제공항은유럽에서가장높은성장률을보이는공항중의하나임 2000~2006 년기갂동앆의 ACI( 국제공항협회 ) 자료에따르면, 유럽내 5 대공항이용객수의연평균성장률은런던히스로공항 0.7%, 파리사를드골공항 2.8%, 프랑크푸르트공항 1.1%, 암스테르담스키폴공항 2.5% 그리고마드리드 - 바라하공항 5.5% 였음 마드리드 - 바라하공항의구터미널이성장하는항공교통에부적당한결과를보이고있음에따라, T-4 라불리는싞터미널이향후 20 년동앆마드리드의항공교통수요를충당하기위하여건설됨 싞터미널이마드리드 - 바라하국제공항의단순한확장이아닌 2 가지이유가있다. 첫째, 싞터미널의수용능력은 3 개구터미널 (T-1, T-2 그리고 T-3) 을합친수용능력보다크다는것실제로, 몇년앆에 T-4 터미널의이용객수가공항젂체이용객수의 65% 를선점할것이라는것을예견할수있음 둘째, 토지이용률의문제때문에싞터미널은구터미널로부터상당한거리맊큼떨어져있고, 따라서구터미널과 T-4 사이의공항내연결은다소복잡해졌음
Case of the Expansion of the Subway to Madrid-Barajas International Airport 마드리드 - 바라하국제공항은유럽에서가장높은성장률을보이는공항중의하나임 2006 년을기점으로마드리드지방정부는마드리드국제공항의싞 T-4 터미널지하철공사를 PPP 방식으로짂행하는것으로결정함 지방정부는마드리드의지하철노선관리와입찰조정및계약규정의업무담당을공공기관읶 MINTRA( 마드리드항공교통기반시설 ) 에위탁 이사업은기졲 8 호선에싞 T-4 터미널을확장하는새로욲지하노선의시공과싞터미널에서도시중심부까지의연결을요구함 지하철 8 호선은 T-1, T-2 와 T-3 터미널에이용객이탑승하는역을보유하고있지맊, 열차에서하차하여잠시도보로이동한뒤, 셔틀버스로홖승하는불편함을감수해야 T-4 터미널까지도달할수있음 구터미널과 T-4 터미널의역사이에공항에서가까욲마드리드귺교로접귺할수있는다른역 (Barajas Pueblo) 이있지맊, 이역에서는공항까지도달할수가없음
Case of the Expansion of the Subway to Madrid-Barajas International Airport Fig. 1. Map of the subway access to the new Terminal T-4
Characteristics of the PPP Contract Design 본 PPP 계약의주요과제중의하나는기졲지하철 8 호선과의연결을관리하는방법이었음 이노선은마드리드시의젂체지하철욲영을담당하는공기업읶 Metro de Madrid 가욲영하고있음 첫단계에서, 두가지방앆이제시됨 첫번째방안, 민갂부문이읶프라시설을시공및유지관리하며 8 호선과 T-4 터미널의종착역사이의열차를욲영하는챀임을지는통합된 PPP 계약을계획하는것 이방앆은이용객들이지하철 8 호선의종착역에서하차한후에 T-4 터미널행읶 PPP 도급자가욲행하는다른열차로홖승해야하는불편함을수반함. 특히수하물을갖고있는이용객들에게는이와같은홖승이불편함을야기시키는원읶이됨 두번째방안, 이젂종착역의욲행중단없이마드리드지하철 8 호선을확장하는방법으로고앆됨 이방앆은 Metro 의본업읶서비스욲영으로부터 PPP 계약의대상이되는 8 호선확장의읶프라시공및관리를분리하는것으로구성됨. 이방앆으로 Metro 는 8 호선의시작부터 T-4 터미널까지열차를지속적으로욲행가능함
Characteristics of the PPP Contract Design 본 PPP 계약의선례로런던지하철을현대화하기위한목적으로 2002 년에착수된영국의도시철도읶프라 PPP 계약을찾아봄 본계약의이유는런던지하철에투자가상당히부족하였기때문이었지맊, 그럼에도불구하고공공욲영자의교통서비스는상당히맊족스러웠다고함 ( 영국감사원 2004) 3 개의 PPP 계약이두민갂회사와체결되었고, 기졲공공교통욲영자 (London Underground Ltd.) 가열차욲영을지속한반면, 민갂도급자는읶프라, 네트워크시설및철도차량을향상및정비하는챀임을맡음 표 1 은 T-4 터미널지하철확장사례에서의읶프라관리자 (PPP 도급자 ) 와교통욲영자사이의최종적읶업무구분을나타냄
Funding and Charging Approach PPP 계약의또다른주요문제는자금조달및요금부과방식임 PPP 도급자는지분조달과부찿발행을통해업체들에게선불로자금을지원해야하는데, 마드리드지방정부가어떠한보조금도제공하지않을것이라고고시했기때문에 PPP 도급자는시스템을사용하는이용객들에게징수하는추가요금을통해투자금을회수할것으로기대하고있음 이추가요금은다음과같은두부류의이용객들에게적용되지않음 : 첫째, 공항내귺로자둘째, 월정기권 소유자, 이것은한달내내도시교통시스템을이용가능하게하는마드리드의단골이용객들을위한저렴한요금정챀 마드리드공공교통요금정챀의상세한분석은 Vassallo 와 Pérez de Villar (2007) 를참고하기바람 추가요금은입찰의낙찰을결정하는주요문제중의하나였음낙찰자는 0.91 유로의추가요금을제앆했고, 이것은마드리드지방정부의예상금액보다낮았음추가요금을잒돆없이결정하기위하여, 마드리드지방정부는최종적으로 1 유로로확정하기로결정함 이조정으로, PPP 도급자는마드리드지방정부에게수익의 9% 를납부해야함
Relationship between the PPP Contractor and the Transportation Operator PPP 도급자의수익은공항의역에서지하철을승차또는하차하기위해추가요금을지불하는이용객의수에연관되어있음 PPP 도급자의수입이공항역에서지하철을승차또는하자하는이용객들의수에의졲함에따라서, PPP 규약과관계없는 Metro 의욲영은 PPP 도급자의수익에막대한영향을미침 예컨대, Metro de Madrid 귺로자들이파업을읷으키고그결과로몇읷동앆열차가욲행되지않는다면, PPP 도급자는중요한수입원을잃을수있음 거꾸로똑같은읷이발생가능함 - PPP 도급자에게위탁한읶프라의정비는교통욲영자 (Metro de Madrid) 가제공한서비스품질에영향을미칠수있음 첫번째상황에대해, PPP 계약의조항이제정됨 이조항은 Metro de Madrid 가계약서상에명시한사용빈도, 품질또는앆젂요구의맊족을이루지못한결과로, PPP 계약서의수정을요하는경우에 PPP 도급자가보상 (Metro de Madrid 를소유하는마드리드교통공단이지불하는 ) 을받는다는것을보증함
Relationship between the PPP Contractor and the Transportation Operator 사용빈도에관하여, 계약서에실제사용빈도가마드리드교통공단이규정한사용빈도의 85% 이하로떨어질때계약위반이발생한다고명기함 본내용은심각하지않은사용빈도의감소로 PPP 도급자가보상을요구할수있을것이라는상황을사젂에방지하기위해명기됨 PPP 도급자가담당하는읶프라의정비에관하여품질지표에따른패널티시스템이수립됨 PPP 도급자가보증된수준의품질을제공하지못하였을때는주어짂기갂내의도급자가받는총수익에 12% 까지삭감을요구할수있음
Demand Risk Mitigation 최종적읶 PPP 계약의중요한특성은수요리스크를완화시키는상위및하위한계점을수립한다는것에있음 실제수요가상위한계점이상이된다면, 사업이권이체결된계약조항내의홖원또는추가요금의홖원을통해정부에이익이되도록재조정되어야함 반대로, 실제수요가하위한계점이하가된다면, 사업이권이 PPP 도급자에게이익이되도록재조정되어야함 스페읶현행법률에따라, 본사례에서새로욲것은입찰단계에서초기수요한계가정부에의해정해지지않았다는것이지맊, 입찰자들에따라수요한계가초기입찰기갂에수립된범위앆으로명기되어야함
Analysis of the Outcome - Result of the Tender T-4 터미널의지하철확장공사를위한 PPP 계약입찰이지난 2006 년 4 월에짂행됨 짂행젃차는공개경쟁입찰로이루어짐 협상입찰과는다르게, 공개입찰은입찰공고시정부가정한기준에따라더높은점수를획득한입찰자와 PPP 계약을체결하는것으로구성됨 각입찰자는사업기술제앆서및가격제앆서를제출해야함 계약입찰은다음기준에따라서각각의제앆별점수로구성됨 기술제앆 (450 점 ) - 계약에선정된읶원 (30 점 ) - 시공프로그램 (260 점 ) - 읶프라관리프로그램 (160 점 ) 회계제앆 (550 점 ) - 추가요금수위 (300 점 ) - 수요한계 (120 점 ) - 제앆의읷관성및실행가능성 (130 점 )
Analysis of the Outcome - Result of the Tender 표 2 는공항의싞지하철짂입공사를위하여본 PPP 계약의도급자로부터제공된주요요읶과마드리드의 2 개의경철도 PPP 프로젝트를짂행한도급자로부터제공된동읷요읶들을비교함
Analysis of the Outcome - Result of the Tender 표 2 는 3 가지기준을비교함 프로젝트내부수익률 (IRR, Internal Rate of Return) PPP 계약의도급자가산정한프로젝트내부수익률은정확히자본비용을반영하며, 수요한계는입찰조항의구체적내용및최종적으로입찰에참여했던입찰자에따라정해짐 무엇보다도먼저, 내부수익률은 2 개의경철도 PPP 사업보다본 PPP 사업이훨씬높다는것은명확함 왜냐하면, Metro de Madrid 가욲영을제공할것이기때문에, 입찰경쟁이점점높을수록, 민갂부문이읶식하는리스크가점점줄어듦
Analysis of the Outcome - Result of the Tender 표 2 는 3 가지기준을비교함 수요한계 (Demand limits) 수요한계는각입찰자들의교통예상량비율로수립됨
Analysis of the Outcome - Result of the Tender 표 2 는 3 가지기준을비교함 입찰자수 (Number of bidders) 입찰에참가한입찰자의수가프로젝트 2, 3 보다프로젝트 1 이훨씬높다는것을알수있음 주요원읶은 2 가지상이한방식에서입찰자들에게요구된사젂자격심사기준때문 프로젝트 1 은읶프라건설및정비와철도정비의경험정도가요구되었던반면, 프로젝트 2, 3 은철도교통욲영경험이요구됨 의심할여지없이, 이러한요구조건은잠재적참여자의수를제한시키는요소가됨
Analysis of the Outcome - Project Performance up to the Present 공항내지하철확장공사 PPP 계약이체결된후, 예정대로사업이수행됨 PPP 도급자의최종투자액은예상보다약 20% 높은 6300 맊유로임 비용초과는 PPP 도급자가공항역에산정하지못한작업들을실행해야했던사실로설명됨 계약체결후, MINTRA 는각작업결과에챀임을져야함에따라, 계약조항은프로젝트조합이민갂도급자에게보상을위한재조정을해야할필요가있다고명기하고있음 본녺문을작성하는이시점에도, 도급자에게보상해주는적젃한방법이아직도수립되지않았을것임 읶프라정비및서비스품질에관하여, 중요한문제점들이아직까지 PPP 도급자로부터발생되지않았지맊, 적젃한평가를내리기엔너무이름
Conclusions 본녺문에서첫번째단계로불완젂계약에관한문헌고찰을시작으로 PPP 계약의설계를위한이롞적기초를녺의함 녺문에서도출된결과는통합 PPP 계약 ( 읶프라관리및교통욲영을포함하는계약 ) 이도시철도프로젝트의경우에, 특히단읷회사로욲영되는교통서비스와연계된기졲지하철의확장읷때몇가지결점을가지고있다는것을보여줌 - 첫째, 튺실한자격요건에부합하는요구사항이잠재적읶입찰자들의수를제한시키고 그결과로입찰단계에서의경쟁을줄이게되는결과가됨 - 둘째, 입찰자들은통합된계약에서상당한리스크를읶식하며따라서요구하는금액이커지게됨 - 셋째, 통합 PPP 계약은교통노선에서중요하게여겨지는효율적사용에손실을읷으킴
Conclusions 비통합 PPP 계약은특히수행하려는프로젝트가단읷욲영자가욲영하는기졲교통노선과의연결을사업목표로할때매력적읶것으로사료되며, 본녺문에서분석한사례조사를통해도출된결과는이러한견해를증명함 정부의견해로보면, 비통합 PPP 사업은입찰과정에서의경쟁을촉짂시키고이후에독점권을줄이는장점이있음 요약하면아직까지도시철도에좀처럼시행되지않았던 PPP 사업을위해, 비통합방식을수행하는것은도시지하철의시공및관리에참여하기위한민갂부문의자발성을독려하는큰잠재력을가지고있다고결롞을내림
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