시스템리스크와금융정책과제 * 채희율 ** 2010. 5. * 본연구는한국금융연구원의지원에의하여수행된것으로서, 연구내용은저자개인의의견으로서한국금융연구원의공식견해와는아무런관련이없습니다. ** 경기대학교경제학과교수
목차 < 요약 > 1 I. 서론 3 II. 시스템리스크의의미와메커니즘 6 1. 시스템리스크의의미 6 2. 시스템위기의발생경로와사례 9 III. 금융정책과제 18 1. 금융규제및제도개선과제 18 2. 거시건전성감독의강화 27 3. 거시건전성정책체계의개선 34 IV. 결론 48 참고문헌 50
< 요약 > 시스템리스크란금융부문의문제가실물부문에커다란악영향을미치게될위험을의미한다. 이러한위험이현재화될때시스템위기라할수있다. 시스템위기는금융시스템내에존재하는내재적불안정요인이현실화되는과정을통해촉발된다. 그러나시스템리스크문제의핵심은금융및경제시스템에존재하는상호연계성혹은상호의존성에의해외견상작은충격도커다란손실을초래할수있다는점, 그리고상호의존성의성격이금융시스템의변화에따라변해나가지만정책및감독당국이그러한변화를적시에파악하고적절한대응방안마련에실패할가능성이높다는점에있다. 이번글로벌금융위기이후시스템리스크에대처하기위해국제금융협력체, 혹은일국의차원에서금융개혁이추진되고있는데, 그방향은기존규제의실효성을제고하고제도적문제점을해결하기위한노력, 시스템리스크를적극적으로감안한거시건전성감독의모색, 그리고거시건전성정책체계의개선등크게세가지로구분할수있다. 본논문은시스템리스크개념에관한이론적고찰, 국제적금융개혁방향의검토, 그리고한국금융의특성등을감안하면서한국에서시스템리스크를예방 완화하기위한금융정책과제를논의하고있다. 이글의주요결론은다음과같다. 첫째, 현재추진중인금융규제및제도의개선노력은단순한규제강화가아니라규제의실효성제고라는방향에서추진되어야할것이다. 또한한국금융이처한상황적, 역사적맥락이미국이나 EU 등선진지역의금융과는상당히다르기때문에국제적인논의를단순히추종하는것보다는우리의실정에맞는제도적틀을갖추어나가는노력이요구된다. 둘째, 구조적측면의거시건전성감독과동태적측면의거시건전성감독이동시에추진되어야한다. 구조적측면에서는개별금융회사가시스템에미치는부정적외부효과를내부화할수있는인센티브구조를구축해야할것이다. 동태적측면에서는규제의경기순응성을최소화하는방안이마련되어야하며, 시스템위기징후를포착할수있는기술적도구개 - 1 -
발에도힘을쏟아야한다. 셋째, 금융및실물경제의안정성과관련되는모든정책이유기적으로조율되면서리스크의확대를저지하고위기를효과적으로관리할수있는거시건전성정책체계가확립되어야한다. 이를위해금융위원회가거시건전성모니터링기능을수행하는데중요한역할을담당해야할것이다. 분기별 1회씩거시건전성모니터링을위한특별정례회의를개최하고필요한경우특별임시회의를개최하여제출된분석자료를종합적으로판단함으로써필요한대응방안을결정할수있을것이다. 동회의에서시스템위기징후판정이나면이를토대로경제금융점검회의가최종적인조기경보발동여부를결정하도록하고, 그렇게되는경우비상경제대책회의와같은기구로위기관리역할을이전하는것이바람직할것이다. JEL 분류 : G01, G18, G28 핵심용어 : 시스템리스크, 거시건전성감독, 거시건전성정책, 금융개혁, 금융안정협의체 - 2 -
Ⅰ. 서론 이번글로벌금융위기는일견정교한것처럼보였던오늘날의금융시스템이얼마나쉽게시스템리스크에노출될수있고, 또얼마나심각하게실물부문의손실을초래할수있는가를극명하게보여주었다. 이에세계각지에서는지난위기를교훈삼아보다강건한금융시스템을구축하기위한금융개혁작업이진행중이다. 이러한금융개혁작업은바젤은행위원회 (Basel Committee on Banking Supervision, BCBS) 나금융안정이사회 (Financial Stability Board, FSB) 와같은국제금융감독포럼차원에서논의되기도하고개별국정부차원에서추진되기도한다. 시스템리스크에대처하기위한금융개혁은도식적으로보자면크게다음의세가지방향에서추진되고있는것으로파악할수있다. 1) 첫째는기존규제의실효성을제고하고제도적문제점을해결하기위한노력이다. FSB를중심으로논의가진행중인자본건전성규제, 유동성규제, 레버리지규제, 보상체계의개선, 파생금융상품시장개선, 그밖에금융회사규모혹은업무범위에대한규제등이여기에해당한다. 이것들은주로기존의미시건전성규제들이지니고있는문제점이나금융인프라의문제점을개선하는것을목적으로한다. 둘째는시스템리스크를적극적으로감안한거시건전성감독의모색이다. 2) 그하나는횡단면 (cross-section) 혹은구조적측면에서의거시건전성감독의도입이다. 시스템리스크의중요한특징은금융회사들과금융시장들, 그리고국가간리스크의전이내지확산이다. 따라서개별금융기관이시스템전체에미치는부정적파급효과를비용으로인식하도록함으로써시스템리스크를줄이려는인센티브를강화하는감독방식의도입이모색되고있다. 이는지금까지의금융감독이시스템리스크를축소하는데 1) 이중처음두가지분류는상호중첩되기도한다. 예를들어자본적정성규제는미시건전성규제이지만거시건정성을감안한규제의도입이논의되고있다. 이때미시건전성규제의거시건전성기초 (macroprudential foundation of microprudential regulation) 라고말할수있다. 이러한점에서본문의분류는논의의편의를위한분류임을밝힌다. 2) 일반적으로금융규제 (financial regulaton) 는정부가시장참여자들의금융행위에대해부과하는일련의규칙을의미하며, 금융감독 (financial supervision) 은이러한규제의준수여부를점검하고위반하는경우에는적절한제재를가하는과정이라할수있다. 그러나이글에서감독은규제를포괄하는보다넓은개념으로사용한다. 그리고정책은감독을포함하는개념으로사용한다. - 3 -
주안점을두고있다기보다는개별금융회사가직면한신용위험이나시장위험과같은개별위험을제어하는데에만집중되고있었다는반성에기초한다. 다음은시계열 (time-series) 혹은동태적측면을감안한거시건전성규제의도입이다. 이는많은규제가경기순응적인성격으로인해오히려시스템리스크를높일수있다는반성에기초하고있다. 또시스템리스크의동태적변화를파악하여시스템위기의징후를포착하려는시도이다. 거시건전성감독은구조적차원과동태적차원공히학술적차원에서는연구가활발하게전개되고는있지만아직구체적으로실행되기에는미흡한단계에머무르고있다. 셋째는거시건전성정책체계의개선이다. 거시건전성정책이란금융회사를포함한경제주체들의행태변화, 금융시장과상품의성격변화, 실물경기의변화, 그리고실물부문과금융부문간상호관계등을통해시스템리스크의성격에영향을미칠수있는모든정책을포괄한다. 이는시스템리스크혹은금융안정을직접적인목적으로삼고있거나또는그것에영향을미칠수있는일련의정책을포함한다. 시스템리스크를최소화하고시스템위기에적절하게대처하기위해서는이러한정책을담당하는기관들상호간의협력과조율이요구된다. 거시건전성정책체계의개선움직임은주로일국차원에서자국의정책체계가위기의예방이나대응과정에서미흡했던데대한반성으로부터추진되고있다. 본논문의목적은이러한일련의정책변화를일괄하면서한국에서시스템리스크를예방 완화하기위하여금융정책이추구해야할방향을제시하는데있다. 이글은글로벌차원, 혹은외국에서추진되고있는개혁과제들을면밀히검토하는데서출발한다. 그러나이글은그러한과제들에대해포괄적이고상세한내용을다루지는않는다. 이미다양한자료를통해쉽게그러한내용에대해접근할수있기때문이다. 3) 또이글은외국의변화를단순히추종하지도않는다. 한국금융의취약점이외국과반드시일치하지않을뿐만아니라한국금융이지향하는비전이외국과일치하지도않기때문이다. 한국정부는그동안금융산업의경쟁력을강화할목적으로금융산업의 3) 현재진행중인해외의금융개혁과관련된원칙과동향에대해서는 EU(2009) 의 de Larosière 보고서, Geneva Report(Brunnermeier et al., 2009), 영국 FSA(2009) 의 Turner Review, 미국재무성보고서 (US Department of Treasury, 2009), 한국은행 (2010) 등참조. - 4 -
대형화와겸업화를촉진하는정책기조를유지하였고금융규제완화를추진해왔다. 그러나이번글로벌금융위기이후범세계적으로규제를강화하는방향의움직임이전개되고있다. 따라서한국금융의진로와관련하여제기되는근본적인질문은, 시스템리스크에대해충분히대비하면서도한국정부가과거에추진해왔던정책기조를계속유지할수있겠는가하는점이다. 다음으로제기되는질문은, 한국에서어떠한거시건전성정책체계가시스템리스크를예방 완화하고시스템위기를관리하는데적절할것인가라는점이다. 일국의거시건전성정책체계는그나라에고유한제도와금융생태계의특성을적절히감안하여고안될때가장큰성과를얻을수있다. 이글은이러한이슈들에대한답을찾아나갈것이다. 이와함께이글은시스템리스크, 거시건전성감독, 거시건전성정책등핵심개념들의의미를검토할것이다. 이러한개념들이최근주목을끌고있지만아직모든사람이동의하는개념으로정립되어있지는않다. 핵심용어들에대한개념을논의하는것은학문적측면에서중요할뿐만아니라실무적인제도개혁의방향성을규정하는기초가된다는점에서중요한의미를지닌다. 이글의구성은다음과같다. 다음에이어지는제II장에서는시스템리스크의의미와시스템리스크의발생메커니즘을검토한다. 여기에서는관련된개념들에관한이론적고찰과국내외사례검토를통해정책당국이주목해야할요소들을식별할것이다. 제III 장은시스템리스크에대처하기위한금융개혁과제들을위에서언급한세가지측면, 즉금융규제및제도개선과제, 거시건전성감독의강화, 거시건전성정책체계의개선으로구분해서검토할것이다. 마지막으로제IV장에서는결론을제시한다. - 5 -
II. 시스템리스크의의미와메커니즘 1. 시스템리스크의의미 시스템리스크의개념이금융시스템내지경제시스템전반의위기및그로인한손실과관련된개념이라는데대해서는큰이견이없다. 하지만그개념의구체적내용에대해모두같은의견을가지고있지도않고, 어떻게정의되든간에그정의자체는정책집행에구체적가이드라인을제시할수있을만큼명료성과조작성을지니고있지도못한듯하다. 금융감독원 (2009, p. 55) 은시스템리스크를 외부적충격또는금융회사, 금융시장등금융시스템의구성요소내부의문제로인해금융시스템이불안정해짐에따라발생할수있는손실가능성 으로정의하고있다. 그런데여기에적시된 손실가능성 이란표현이금융시스템에서의문제가실물부문에심각한손실을초래하는가능성을의미하는지, 아니면실물부문에파급되는부정적효과는제한된상황에서금융부문자체의손실가능성만으로도시스템리스크라고지칭할수있는지불투명하다. 적어도이정의를문자그대로따른다면후자의경우에도시스템리스크를말할수있는것으로보인다. 하지만시스템리스크란금융부문의문제가실물부문에파급되어경제시스템 ( 단순히금융시스템이아닌 ) 에혼란을초래하는경우에사용되는개념이라고보는견해가더우세한듯하다. 예를들어 Acharya et al. (2009, p.284) 은시스템리스크를 금융부문에서발생한위험이경제전반으로파급되는위험 으로정의하고있다. Group of Ten(2001, p.126) 은 ( 금융 ) 시스템리스크 (systemic financial risk) 를 금융시스템의중요한부분에서의경제적가치혹은신뢰의손실을초래하고불확실성을높임으로써실물경제에심각한악영향을미치게될개연성이충분히큰사건이발생하게될위험 으로정의하고있다. 그리고이러한위험이현재화될때시스템위기 (systemic crisis) 라는표현을할수있을것이다. De Nicolò and Lucchetta (2010, p. 2) 는좀더명시적으로 변동성의증가나금융회사의실패를수반하는금융시장의동요가운데중요하고광범위한실물효과가없는경우는시스템적 (systemic) 인것으로분류될수없다 고언급하고있다. - 6 -
그런데이러한정의들은구체적으로금융시스템내부에발생한특정역사적사건이시스템위기와관련되는문제인지아닌지구분하는데명확한지침을제공하고있지못하다. 경제전반으로파급, 실물경제에심각한악영향을미치게될, 또는 중요하고광범위한실물효과 라는표현의구체성내지조작성이미흡하기때문이다. 혹자는시스템리스크를경제및금융시스템이양의안정적균형에서음의안정적균형으로이동하는가능성으로정의하기도한다 (Hendricks, Kambhu and Mosser 2007). 이러한관점에따르면시스템리스크에대한연구는소망스럽지못한새로운균형으로의국면전환을발생시키는원인과전파경로, 그리고시스템을그러한균형에머무르게하는자기강화적피드백에초점을맞추어야한다고본다. 그런데이러한정의에따르더라도특정역사적사례가양의균형에서음의균형으로의시스템국면전환을의미하는것인지여부에대해보는이에따라이견이존재할수있을것이다. 결국시스템리스크및위기의정의는그것을리스크의심각성이나범위등의개념을통해정의하건국면전환의개념을통해정의하건필연적으로모호함을수반할수밖에없는것으로보인다. 시스템 ( 적 ) (systemic) 이라는개념이모호하다는것은단순히학술적차원의문제만은아니다. 정책적관점에서적어도다음두가지측면에서문제가있을수있다. 첫째, 경제가시스템위기징후국면혹은시스템위기국면으로진입했다고판단되는경우새로운정책체계가필요하다. 정의상시스템리스크가실물경제에심각한영향을미치게되는금융부문의문제이기때문에시스템위기의징후가보이기시작한다면금융뿐만아니라실물부문을아우르는총체적인위기관리체제가필요하다. 우리나라에서이번위기속에서도입된비상경제대책회의가그러한목적에해당된다. 그러나동회의는이미위기가상당한정도진전된이후에가동되기시작함으로써위기의도래자체를막거나그충격을완화시키기위한대비책을마련했다기보다는위기의충격이온후사후대책을수립하는역할에만족해야했다. 그렇다면언제그러한비상기구를발족시키면서위기에대한대비를해야하는지, 그리고그이전이라도리스크가커지는징후를객관적으로판별하기위해서는시스템리스크의정도에관한지표와시스템위기개념에대한조작적인정의가필요할것이다. 둘째, 시스템적 개념의모호성으로인해보다강화된규제의대상이 - 7 -
되어야하는규제의객체선정에서도어려움이발생한다. 최근의글로벌금융위기이후 시스템적으로중요한금융회사, 시장및금융상품 (systemically important financial institutions, markets, and instruments) 에대해보다강화된규제부담을부과하는것이금융개혁의주요의제로부각되고있다. 2009년 4월 2일발표된런던 G-20 정상회의의의장성명에이러한내용이명시되어있으며, 이후 EU(2009) 의 de Larosière 보고서, Geneva Report(Brunnermeier et al., 2009), 영국 FSA(2009) 의 Turner Review, 미국재무성보고서 (US Department of Treasury, 2009) 등금융규제및감독과관련된중요한보고서들도유사한입장을표명하고있다. 그런데시스템리스크혹은 시스템적으로중요한 개념의범주가불투명하다면규제및감독강화의대상이되는객체자체에대한논란을피할수없게될것이다. 금융부문의리스크는금융회사들혹은금융시장간, 금융회사와금융시장간상호연계성 (interconnectedness) 에의해증폭되면서시스템적으로중요한리스크로발전하는경향이있다. 시스템리스크에관한이러한관점은 Dyamond and Dyvig(1983) 의뱅크런모형을필두로하여특정회사의실패가금융시스템내의상호연계성과도미노효과를통해시스템리스크를초래하는일련의이론적연구에기초하고있다. 또한 1974년의헤르슈타트은행부터최근의리먼브라더스의도산까지특정회사의실패가시스템적문제를불러일으킨사례들을열거할수있다. 이때실패한금융회사의규모나업무영역의복잡성이큰경우에다른회사또는시장과상호연계성이더크기때문에시스템적의미가더크다고간주될수있다. 하지만특정금융회사가상대적으로다른경쟁회사에비해규모는작지만특정시장의주요참여자이고, 그시장이전체금융시스템에서중요한의미를지닐때그회사의실패는매우중요한시스템적의미를지닐수있게될것이다. 그러나시스템리스크는그러한방식으로만나타나는것은아니다. 다수의소규모금융회사가유사한상품을취급하고있을때, 즉이른바쏠림현상이있을때, 그러한사업내지상품과관련된공통의리스크요인이시간이경과하면서시스템전체에문제를불러일으키는경우가있을수있다. 사실한국의경우그러한종류의쏠림현상이시스템리스크의요인으로작용한경험이더많다고볼수있다. 외환위기당시의외화차입문제, IT버블당시의주식투자과열, 카드채사태, 부동산담보대출 - 8 -
열풍등을들수있다. 따라서 시스템적으로중요한금융회사 의범주를규모나업무범위와같이사전적으로주어진기준에따라규정하고그범주에속하는경우와그렇지않은경우에규제의강도를불연속적으로차등화하는것이아니라금융회사가주로활동하는시장규모에대비한규모, 금융회사의업무성격, 그리고상품이지닌공간적, 시간적맥락속에서시스템적중요성의 정도 를파악하여규제의강도를연속적으로차등화하는것이바람직할것이다. 또한이러한시각에입각한금융감독은시스템적으로중요한금융회사와그렇지않은회사를이분법적으로구분함으로써촉발될수있는도덕적해이를줄이는데에도유용하다 (Institute of International Finance, 2009). 시스템리스크의개념에관한이상의논의는동태적차원에서의시스템리스크의변화및시스템위기의식별이나구조적혹은횡단면차원에서금융회사의시스템적중요성을측정할수있는분석방법의발전이시급한과제임을시사한다. 이에대해서는최근연구가활발하게진행되고있으나아직실무적유용성은확인되고있지않은실정이다. 4) 정책적차원의대안제시가이론적발전을기다릴수만은없다고본다면최근여러차원에서상당히과감한개혁방안들이제시되고있는것을이해할수도있을것이지만그러한제안들의현실적적합성에대해서는비판적인시각을견지할필요가있을것이다. 5) 2. 시스템위기의발생경로와사례 시스템위기문제는애초에문제를촉발하는원인인금융시스템의내재적불안정성과손실의전파내지확대라는두측면으로구분해서살펴볼수있다. 4) 이에관한서베이는 IMF(2009) 참조. 금융회사의시스템적중요성을식별하는방법에대해서는다음의 III-2-나-1) 에간략하게소개하였다. 앞에소개한 De Nicolò and Luccehtta(2010) 는거시적차원에서시스템리스크지표의예측에관한모형을논의하고있다. 5) 이른바볼커룰 (Volker rule) 에입각한규제강화방안이그러한과감한개혁방안의대표적사례가될것이다. - 9 -
가. 금융시스템의내재적불안정성 시스템위기는금융시스템내에존재하는내재적불안정요인이현실화되는과정을통해촉발된다. 금융부문의내재적불안정성은은행의불안정성, 자산가격의불안정성, 지급결제제도의불안정성, 파생금융상품거래의문제, 정치적리스크등이있다. 첫째, 은행의내재적불안정성은은행이지니고있는유동성위험, 신용위험, 금리위험등에기인한다. 은행의부채중가장중요한항목인예금의경우단순한지불요청이나혹은매우짧은사전통지만으로현금통화로지불되거나타은행의계좌로이체되어야할계약상의채무이다. 반면은행의자금운용중가장규모가큰항목인대출은유동성이매우낮은자산이다. 따라서예금인출흐름의갑작스런증가가나타나는경우은행은유동성의부족으로인해매우큰어려움에직면할수있고, 이러한가능성및수반되는손실을은행의유동성위험이라한다. 은행의유동성위험은대공황이후중앙은행의최종대부자기능확립, 예금보험제도의도입, 양도성예금증서등시장성수신을활용한부채관리등에힘입어현저히그의미가약화된것으로인식되었었다. 그러나 2007년영국노던록은행 (Northern Rock) 에대한뱅크런사태는은행유동성위험이결코사라지지않았다는사실을일깨워주는계기가되었다. 특히시장성수신에의존하는부채관리는은행의유동성위험관리에안전한방안이되지못한다는사실을확인해주었다. 은행의만기변환기능은유동성위험뿐만아니라금리위험의원인으로작용한다. 은행자산과부채의평균듀레이션차이는금리의급변동시은행수지의변동성을높이는요인으로작용한다. 그러나시스템리스크를촉발하는보다중요한위험은신용위험이다. 많은경우에은행대출의부실화가시스템리스크를촉발하는원인으로작용한바있다. 외환위기당시우리나라은행의대출부실문제, 서브프라임모기지대출의부실등이중요한시스템위기의원인으로작용한바있다. 둘째, 오늘날은행이금융시스템에서여전히중요한지위를차지하고있지만은행이수행하던중요한기능을금융시장이수행하고있는시장지향적금융시스템 (market-oriented financial system) 으로진화하면서금융 - 10 -
자산가격의급변동이중요한리스크요인으로부상하였다. 이와함께부동산가격의변동도중요한시스템리스크요인으로작용하고있다. 주식, 채권, 부동산등자산가격이버블을형성하기쉽고조그만충격에급락을할수있다는사실은 1630년네덜란드튜울립버블로까지거슬러올라가지않더라도너무나많은사례가있다. Minsky(1977) 는그것을새로운정보의출현과투기의시작, 신용화폐의공급으로자산거품의형성, 내부자의이익실현과거품의갑작스런붕괴와화폐에대한수요급등의과정으로설명하고있다. 특히그는 Ponzi 금융, 즉투자의현금흐름이마지막에집중되는금융형태가금융불안정성의중요한원인이된다고보았다. 셋째, 지급결제시스템도내재적불안정성을지니고있다. 지급결제시스템은자금결제의처리방식측면에서볼때건별총액기준으로처리하는총액결제시스템과지정시점에서일괄하여은행간대차금액을상계한후차액만을처리하는차액결제시스템으로구분할수있다. 차액결제시스템은일명불연속결제제도라고도불리는데영업시간중발생하는거래 6) 는현금수수없이지급약정을통하여이루어지고영업시간종료후에모든지급약정의상계후도출되는차액만을해당은행간에중앙은행이나결제원에개설된계좌에서자금이체를통하여최종적으로결제하는방식이다. 총액결제시스템또는연속결제시스템에서는모든거래가즉각적 (realtime) 으로자금의이체를수반함으로써지급과결제가동시에이루어지는특징이있다. 차액결제시스템은은행이확보하고있는유동성보다훨씬더큰규모의거래를가능하게한다는점에서효율적인제도이나높은유동성위험과신용위험을수반한다. 은행이영업시간중에타은행으로부터수취하는지급약정은타은행이상계후차액을지급할수있는여력이있는경우에만결제완료성 (finality) 을가짐에도불구하고은행은타은행으로부터의지급약정이최종결제될것으로가정하여제3의은행에지급약정하거나혹은은행간경쟁으로인하여고객으로부터취득한타은행의지급약정을즉시고객의계좌에현금입금할수있다. 이경우한은행이파산으로채무를이행할수없게되거나혹은유동성부족으로결제를연기하는사태가발생할경우상대방은행이이를메우기위해자산의급매각이나고금리의차입에의존하여큰손실을입거나더나아가 6) 외환거래, 유가증권거래, 은행간대차등의거래가은행간거액자금의이체를수반함. - 11 -
서지급불능에빠지게될수도있으며, 경제전체에큰혼란이오는체제적리스크에직면할가능성이있다. 총액결제시스템하에서는지급과결제가동시에이루어지므로거래상대방의채무불이행에기인한피해의가능성은없다. 반면이경우은행은거래를수행하기위하여유동성을충분히확보하고있거나은행간시장을통한차입에의존해야하기때문에제도의효율성은낮다고할수있다. 또한거래상대방이유동성을확보하지못하여지급을연기하게되면스스로도지급을할수없게되는사태가발생할수있다. 이와같이총액결제방식에서는은행간유동성부족이전파되는외부성이존재하며, 이로인해지급결제시스템자체가마비되는위험 (gridlock risk) 에처할수있다. 넷째, 파생상품거래의확대도현대금융에서중요한리스크요인으로작용하고있다. 파생금융상품거래의중요한특징가운데하나는레버리지가매우높다는점이다. 여기서레버리지란약정거래규모대비그러한거래를개시하기위해필요한증거금의비율을말한다. 높은레버리지로인해투자자는투자원금에비해높은수익을얻을수있지만반대로매우큰손실을입게될수도있다. 따라서파생상품거래가늘어나는것은한금융시스템에주어진자본총량에비해가격변동에따른위험이더커진다는의미에서금융불안정성을높이는요인으로작용하는것이다. 파생상품거래가금융불안정성을초래할수있는다른이유는거래당사자가직면한위험의성격을변화시킬수있다는점이다. 예를들어변동금리대출을한기업이금리위험을헤지하기위해변동금리수취스왑계약을하는경우금리위험을줄이거나없앨수는있으나거래상대방신용위험 (counterparty credit risk) 이라는새로운위험에직면하게된다. KIKO 사태도이러한문제를여실히드러낸다할수있다. 환율상승으로 KIKO 계약으로부터손실이매우큰일부중소기업이의무이행약정을하지못하게되면서, 상품판매에서외국금융기관과 2차약정을한국내은행이대신손실을부담하게되었다. 은행은대고객거래에서의환율변동위험을외국은행에그대로전가하는제2차약정을함으로써환율변동위험은완벽히헤지할수있었으나그것이거래상대방위험을초래했던것이다. 마지막으로정치적리스크가시스템위기를촉발할수있다. 가장대표적인사례로 9/11 테러로인한주가폭락을들수있다. - 12 -
나. 손실의전파와확산 시스템리스크문제의핵심은금융및경제시스템에존재하는상호연계성혹은상호의존성에의해외견상작은충격도커다란손실을초래할수있다는점, 그리고상호의존성의성격이금융시스템의변화에따라변해나가지만정책및감독당국이그러한변화를적시에파악하고적절한대응방안마련에실패할가능성이높다는점에있다. 여기서문제가되는상호의존성은부 ( 負 ) 의외부성 (negative externality) 을발생시키는원인으로작용한다. 금융시스템에존재하는상호의존성과이로부터발생하는부의외부성은여러경로를통해현실화될수있다. 7) 첫째, 정보의전염이다. 한금융회사의실패는유사한업무를하는다른회사도실패할수있다는의심을불러일으키게된다. 예를들어리먼브라더스의실패는투자은행모델에대한의심을불러일으키면서메릴린치가 BOA에인수되고, 골드만삭스와모건스탠리가은행으로전환하면서투자은행모델자체의붕괴로까지이어지게되었다. 영국에서노던록의예금인출사태는곧이어다른은행들에게도유사한사태를초래하였다. 하지만이러한정보의전염은특정금융회사의실패원인이그회사만의독특한사건일경우일때는발생하지않는다. 예를들어베어링스의붕괴나소씨에떼제네랄에막대한손실을초래한파생금융상품투자의실패가시스템전체에미친영향은크지않았다. 둘째, 실패한금융회사고객이다른금융회사를통한자금조달에실패하기때문에발생한다. A은행의실패에따라그은행고객은 B은행으로자금조달창구를옮기려할것이나 B은행은그고객에대한정보가부족할뿐만아니라 A은행실패로시장이전반적으로경색되면서자금공급에보수적으로임하게된다. 이에따라그고객은자금조달에곤란을겪게되면서문제가확산된다. 셋째, 금융회사상호간밀접한대차관계등거래관계가외부성의원인으로작용하게된다. 한금융회사의실패는그금융회사에대한채권금융회사의문제로확산된다. 미국정부가제이피모건체이스에의한베어스턴스인수를지원했던것은베어스턴스가주요투자은행중가장작았음 7) Brunnermeier et al. (2009), Acharya et al. (2009) 등을참조할것. - 13 -
에도불구하고금융시스템의다른부문과매우높은상호의존성을지니고있었기때문이다. 베어스턴스는 2.5조달러에달하는 RP시장 ( 이는증권회사의중요한단기자금조달시장임 ) 의주된플레이어로서만약파산했더라면이시장의전형적자금공급자인 MMF나지방자치단체들에문제가초래되었을것이다. 또한베어스턴스는월가에서헤지펀드에대한선도적프라임브로커였기때문에베어스턴스의파산은자신과거래하던헤지펀드를위험에빠뜨렸을것이다. 이에반해리먼브라더스의실패는거래관계에있던다른금융회사를곤경에빠뜨리면서엄청난충격을초래했다. 우리나라의경우카드채사태당시카드채를편입한투신사펀드에대한환매나이번글로벌위기국면에서부실금융회사발행상품을편입한펀드의환매현상도유사한외부성의사례로볼수있다. 넷째, 금융회사가유동성문제에직면한경우자산을급매하게되는데그것이유사한자산을보유한다른금융회사의순자산가치를저하시키게된다. 여기까지는고전적형태의외부성이라할수있다. 그런데금융회사들이시장을통한자금조달에크게의존하고있다면이는다시이른바자금조달유동성문제 (funding liquidity problem) 를불러일으키고시장유동성 (market liquidity) 과악순환고리를형성하면서훨씬더리스크를증폭시키게된다 (Brunnermeier 2008). 자금조달유동성이란금융회사가타인으로부터자금을조달하는것이용이한정도를말하는데, 그것의악화는몇가지양상으로나타난다. 첫째, 금융회사가자산을담보로차입하려할때금융기관이보유한자산의가격과그것이담보로서가지는가치의차이, 즉마진 (margin) 이상승하는경우이다. 둘째, 금융회사가단기사채등단기재원에자금조달을의존할때차환 (rollover) 이불가능해지는것은마진이 100% 가된것과마찬가지로급격한자금조달유동성의악화를의미한다. 셋째, 펀드환매나요구불성예금인출의증가도마진의증가와마찬가지로자금조달유동성의악화를의미한다. 어떠한경우든자금조달유동성의악화는더많은자기자본을필요로하므로금융기관은자산을매각해야하는데, 이러한자산축소 (de-leveraging) 가여러금융기관에의해동시에진행된다면시장유동성이낮아지고가격이급락하면서유동성확보에더욱큰어려움을겪게된다. 이러한악순환은순자산가치하락에따른정보의비대칭성심화, 담보가치하락, 시가평가, 예비적퇴장등에의해더욱증폭된다. 일반적으로차입자의순자산은역선택과도덕적해 - 14 -
이를줄임으로써금융거래를촉진하는데자산가격하락은금융기관의순자산가치하락을불러일으키므로차입을더어렵게만든다. 또과거자료에근거해서계산된위험가치 (VaR) 가자산가격하락에따라더낮게계산되면서담보가치가더욱하락하게되어마진이더커지고고유자본으로조달해야하는부분이더커지게된다. 시가평가는투명성을높여정보의비대칭성을줄이는데기여하지만가격하락시에금융기관의순자산가치하락을초래하여차입을더욱어렵게만드는결과를초래한다. 마지막으로불확실성 ( 거래상대방의신용에대한불확실성, 미래자산가치변화에대한불확실성등 ) 의증대는예비적퇴장 (precautionary hoarding) 혹은예비적화폐수요의증대를불러일으킴으로써자금조달을더욱어렵게만든다. 다섯째, 금융회사가어려움을신용축소와디레버리지를통해해결하고자할때이는전반적인물가와산출의하락을초래하면서차입자들의부실을높이게되어금융시스템을전반적으로약화시키게된다. 1997 98년외환위기당시우리나라은행들에부과된 BIS비율규제의제약이 1998년상반기에신용경색을불러일으켰고, 그것이다시실물경제의위축과금융회사의부실증가의악순환고리를형성한것을대표적사례로꼽을수있다. 보다일반적으로보면이문제는경기순응적규제 (procyclical regulation) 가초래하는부정적외부성의사례라고볼수있다. 이상에서설명한전파과정들은서브프라임모기지부실이미국경제에대해그자체규모보다훨씬큰손실을초래한사실을설명하는중요한이유가된다. 서브프라임모기지의총부실규모자체는 5,000억달러에채미치지못하는규모이다. 물론이규모가작은것은아니지만미국가계순자산의 0.5%, 그리고미국주식시가평가총액의 2 3% 정도에도미치지못하는규모이다. 그럼에도불구하고미국의위기수습비용이 7조달러를상회하는결과가초래된것은초기의충격이이러한금융시스템의상호의존성을통해증폭된데중요한이유가있다할것이다. 8) 여섯째, 지리적측면의상호연계성이시스템리스크의원인이될수있다. 사실상한국을포함한대부분의신흥시장경제가이번글로벌금융 8) 서브프라임사태로인한미국경제의위기대응비용은연준의유동성공급이약 3 조 1 천억달러, FDIC 중심의지급보증이 1 조 8,000 억달러, 그리고여러유형의정부지출등이 2 조 4,000 억달러등약정기준으로모두 7 조 3,000 억달러에달하는것으로추산됨 ( 이종규 (2009) 참조 ). - 15 -
위기과정에서시스템적충격을겪은원인은여기에있다하겠다. 대부분신흥시장국금융회사들은 CDO나 CDS에노출된정도가미미했고, 선진국금융회사와유사한사업구조를지니지도않았고, 그들과거래관계도크지않았기때문에앞에서설명한경로들이시스템위기를초래한것은아니었다. 신흥시장이미국서브프라임사태로인해충격을받았던것은주로외화유동성의문제에기인한다. 신흥시장에서외화유동성위기가나타나는중요한이유는이들국가가통화불일치 (currency mismatch) 와외화만기불일치 (maturity mismatch) 문제에취약하기때문이다. 통화불일치란자산과부채의통화표시에차이가나는것을의미한다. 예를들어, 어떤국가가외화로표시된대외부채를많이보유한반면, 외화표시대외자산을상대적으로적게보유하고있다면, 이국가는매우심각한통화불일치위험에처하게된다. 통화불일치문제는선진국보다는신흥시장국에서더욱심각하게발생하고있는데, 이는신흥시장국의기업이나금융기관이해외에서자국통화로채권을발행하거나차입하는것이매우어렵기때문이다. Eichengreen and Hausmann(1999) 은신흥시장국통화의국제화수준이매우낮기때문에해외에서자국통화로자금을조달하는것이사실상불가능한현상을원죄 (original sin) 라고부르고있다. 만기불일치란자산과부채의만기에차이가존재하는것을의미한다. 자산의만기는장기이고부채의만기가단기일수록만기불일치위험이증가한다. 만기불일치가심각하면부채의차환이중단될경우부채상환에심각한어려움이발생할수있다 ( 차환위험, rollover risk). 또한금리가크게변동할경우부채의비용과자산의수익에괴리가크게발생하는금리위험 (interest rate risk) 에처하게된다. 만기불일치문제는자산과부채의표시통화에관계없이발생할수있으나리스크의국제적전파와관련된만기불일치는외화자산과외화부채의만기불일치문제, 즉외화만기불일치이다. 과거동아시아 ( 한국 태국 ) 금융위기 브라질 터키 러시아금융위기시에위기국가의통화불일치와외화만기불일치문제가심각했던것으로알려져있다 (Allen et al, 2002; Sachs and Radelet, 1998; Rodik and Velasco, 1999: Alba et al., 1998) 특히이들국가의은행부문이대외자산과부채간심각한통화불일치문제뿐만아니라만기불일치위험을안고있었으며, 이는금융위기를심화하는촉매제의역할을한것으로알려져있다. - 16 -
이번글로벌금융위기국면에서도우리나라가그충격을고스란히받은것은주로통화및만기불일치문제때문이라할수있다. 9) 한편통화불일치문제를논의할때외국인주식투자및채권투자등외국인의증권투자는고려하지않는다. 그러나과거금융위기발생과정을살펴보면급작스런외화차입의상환요구뿐만아니라국내에투자된외국인소유의주식및채권의갑작스런유출이외화유동성부족을초래하여금융위기를심화시킨것을자주발견할수있다. 외국인증권투자가갑자기대규모로유출되는경우국내외환시장에서미달러화에대한수요가크게증가하여국내통화의가치가크게하락하는외환위기가종종발생한다. 이러한현상은지난글로벌위기기간중우리나라원 / 달러외환시장에서도발생하였다. 이로인해국내외화유동성이고갈됨에따라원 / 달러환율이큰폭으로상승하였다. 외국인증권투자가외환시장을통하여대규모로유출될경우, 경제전체적으로대규모의단기외화부채가갑자기상환요구를받게되는상황과마찬가지로시스템리스크를초래할수있다. 9) 하지만이번글로벌금융위기당시우리나라의통화및만기불일치문제의심각성은통계수치로나타나는것보다는과장된측면이있다 ( 윤덕룡외 (2009) 제 V 장참조 ). - 17 -
III. 금융정책과제 1. 금융규제및제도개선과제 지난 20 30년간전반적인금융규제완화기조속에서도각국은건전성규제를강화하여시스템리스크에대비하고자하였다. 그러나주기적으로위기에노출되었고, 특히최근에는글로벌차원에서대공황에필적할만한시스템위기를맞게되었다. 글로벌금융위기의원인으로금융자유화에의해과도하게느슨해진영업환경이지목되기도하고건전성규제의실효성에대한문제도제기되면서현재학계는물론, FSB와 BCBS 등국제금융감독협의체, 그리고각국의정책당국은그동안완화되었던기존의금융규제를다시강화하거나, 건전성규제의실효성을제고하는방안들을논의하고있다. 여기서는이러한내용들을주요이슈중심으로간략하게개관할것이다. 하지만이글은그러한학술적혹은실무적논의에관한자세한내용을소개하는것보다는한국금융의관점에서주요이슈들에대해우리가취해야할바람직한정책적입장을중심으로논의를전개하고자한다. 한국금융이처한상황적, 역사적맥락이미국이나 EU 등선진지역의금융과는상당히다르기때문에국제적인논의를단순히추종하는것보다는우리의실정에맞는제도적틀을갖추어나가는노력이요구되기때문이다. 한편현재추진중인금융규제및제도의개선노력은단순한규제강화가아니라규제의실효성제고라는방향에서추진되어야할것이다. 사실이번글로벌금융위기의원인으로지목될수있는금융시스템의취약성들가운데많은부분은, 규제가느슨했었기보다는규제회피적행태로인한규제자체의무력화, 규제의의도되거나혹은의도되지않은부정적효과의영향, 기술적이유또는규제포획에기인한규제의부적절한설계등에기인한바가크다. 금융규제에서규제회피적행태의사례로는미국은행들이설립한특별투자기구 (SIV, Special Investment Vehicle) 가사실상은행의자회사임에도불구하고연결회계기준으로은행의 BIS비율계산시포함되지않았으며, 부외거래로서보다적은자본만을부담했던것을들수있다. 규제의부정적순효과의사례로는미국에서지역재투자법 - 18 -
을통해은행이지역내저소득층및소수인종에대한신용접근을확대하도록한규제가서브프라임부실을불러일으킨원인의하나로작용했던사례를들수있다. 10) 규제설계의문제점으로는질적인측면에서취약한각종항목을널리자본으로인정했던 BIS비율규제나우리나라에서유동성이낮은자산항목을외화자산으로그대로인정했던외화유동성비율규제등을들수있다. 규제포획에기인한제도설계의문제점으로는 2004년투자은행지주회사를대상으로 CSE 프로그램 (Consolidated Supervised Entities Program) 을도입하면서투자은행들을 NCR규제 (Uniform Net Capital Rule) 의적용대상에서배제한결과투자은행들의레버리지가급등한사례를꼽을수있다. 가. 건전성규제의정비 핵심적인건전성규제라할수있는자본적정성규제의개선방안에대해서는상당한진전을보이고있다. BCBS에의해주도되는개선방안의내용은우선자본의질과양에대한정의를새롭게하여 BIS 자기자본비율규제의실효성을높이는데있다. 기본자본 (Tier 1) 의핵심형태를보통주와이익잉여금으로구성하도록하고신종자본증권은배제하도록하여자본의질적개선을도모하고있다. 또규제비율을핵심자본비율, 기본자본비율, BIS자기자본비율등세가지로구분하고각각의비율에대해최저준수의무를부과하는것을주요내용으로하고있다. 그밖에장외파생상품거래의거래상대방리스크에대한추가적자본적립의무부과, 시장리스크에관한자본적립의무강화등도논의중이다. 한편위험가중자산에대한자기자본비율규제인 BIS 비율규제의보조적인수단인레버리지규제의도입에대해서도논의가진행중이다. 한편과거에시스템리스크를촉발시킨유동성리스크는예금을통한자금조달에의존하는은행의뱅크런과주로관련되었던반면최근의유동성리스크가시장을통한자금조달에의존하는금융회사들에있어서자금조달리스크라는새로운성격의유동성리스크가부각됨에따라유동성규제도입의필요성이제기되고있다. 이에따라 BCBS를중심으로 30일유 10) 또다른사례로는경기순응적 BIS 비율규제의문제점이있다. 이점에대해서는아래거시건전성감독에관한논의에서다루기로한다. - 19 -
동성충당비율 (liquidity coverage ratio) 규제와장기지표로서순안정자본조달비율규제 (net stable funding ratio) 의도입이논의되고있다. 11) 우리나라는현재진행되고있는글로벌규제의변화추이를예의주시하면서대응방안을마련하는한편우리가독자적으로할수있는부분에대해서는우선제도개선을위한노력을기울여야할것이다. 예를들어 2009년 11월 19일발표된 금융회사의외화건전성제고및감독강화방안 은우리가독자적으로규제의실효성을높이기위해노력한성과라할수있다. 나. 금융회사규모의규제 대마불사 (too-big-to-fail) 의문제가시스템리스크를현재화시키는중요한원인으로작용하는데이의를달사람은없을것이다. 이번글로벌금융위기국면에서도리먼브라더스의파산이전세계적으로몰고온파장만보아도쉽게이해할수있다. 따라서사전적으로금융회사의규모를규제하는방안이모색되고있는것은당연하다할것이다. 이와관련, 최근전세계적으로주목의대상이되고있는규제방안은오바마정부가 2010년 1 월 21일발표한, 볼커룰 (Volker rule) 로흔히들불리는금융규제개혁법안이다. 이안은크게두가지내용을담고있다. 첫째는은행및은행지주회사에대해엄격한업무영역제한을부과하는것이고, 둘째는은행의규모에대한제한이다. 미국에서는은행에대해이미 10% 예금점유율상한선이부과되어있는데새로운안은예금뿐만아니라시장성상품을포함하여 10% 점유율제한을적용하는것이므로규모제한을강화하는것이라할것이다. 이규제안은전체수신의시장점유율이 10% 가넘는은행은체제적으로중요하다는것을암묵적으로가정하고있다고생각될수있다. 전술한바와같이규모가클수록체제적위험이클수있다는점에대해서는이론의여지가없으나이러한규제안에대해반론도적지않다. 첫째, 시스템 11) Basel Committee on Banking Supervision(2009). 유동성충당비율규제는심각한재무적곤경상황에서 30 일을견딜수있는유동자산을충분히보유하고있는지를측정하는것이고순안정자본조달비율규제는통상적곤경상황에서장기적자산운용이안정적인자금조달에의해뒷받침되고있는지여부를측정하는것이다. - 20 -
적중요성을가늠할수있는시장점유율기준이자의적이라는점이다. 둘째, 대형회사가부실화될경우다른회사나금융권역간파급효과가더클수도있으나역으로건전하게운영되는대형금융회사의존재는시스템적안정성을높여줄수있다. 왜냐하면이러한회사들은경제가전반적으로어려울때자금공급의안전판역할을하면서위기로부터의복원력을높여줄수있기때문이다. 특히부실금융회사의처리에있어서대형금융회사가공적자금의투입을대체하는역할을할수있다. 셋째, 인위적인방식으로은행규모혹은업무범위를제한하는것은은행의자발적인리스크관리를왜곡시켜오히려리스크를더높일수도있다. 이러한점들을감안할때볼커룰은금융개혁의지를일반대중에게천명하는정치적의미는지니고있을지몰라도이론적으로매력적인정책방안으로보기는어렵다. 그것보다는뒤에살펴볼리스크기반규제및감독을통한보다세련된접근이금융개혁의보다바람직한방향인것으로생각된다. 한국의경우그동안금융산업의경쟁력강화를위한과제로서대형화를촉진하는정책이추진되어왔다. 이에힘입어은행과보험업에서는대형회사의시장지배력이지속적으로상승해왔다. 그럼에도불구하고금융회사의규모자체가외국금융회사에비해현저히낮은수준에머무르고있다. 12) 특히금융투자회사의경우자본시장법의도입과진입장벽의완화로경쟁의심화를유도하는정책이추진되었음에도불구하고회사간 M&A 가기대만큼활발하지않아대형화진전이다른업권에비해더부진한실정이다. 이는금융투자회사들이대부분그룹의계열사이다보니자발적구조조정이진전되지않았던데에도원인이있다. 이렇게한국금융투자회사의규모가작은수준에머무르면서국내모험자본시장형성이지연된다든지대기업의파트너역할을외국계금융회사가주도하는문제가나타났다. 한국금융연구원, 자본시장연구원, 보험연구원이함께마련한 금융선진화를위한비전및정책과제 심포지엄 ( 한국금융연구원외, 2010) 에서는이러한점을감안하여대형화의지속적인추진이필요하다고주장하고있다. 본고는이러한시각에대해동의하며, 금융회사들간이합집산을통해대형선도금융회사가탄생할수있는정책적환경조성도고려할수 12) 국내은행중총자산기준최대규모이며세계 81 위인우리은행의총자산규모는세계 1 위은행의 6.6%, 10 위은행의 12.3% 에머무르고있다 ( 한국금융연구원외 (2010) 참조 ). - 21 -
있을것이다. 합병시세제혜택이나공정거래법상경쟁제한성기준의유연한적용을예로들을수있다. 13) 다만대형화가시스템리스크에미치는영향을감안하여적절한리스크관리가이루어지도록유도하고시스템리스크를증가시키는것으로판단되는경우그에상응하는규제비용을부담시킬필요가있을것이다. 다. 금융회사업무범위의규제 상업은행이모든자본시장업무를취급하는것을허용하는겸업주의은행제도를채택하고있는 EU에서는상업은행의과도한레버리지와대형부실우려가이번위기국면에서부각되었다. 유럽대륙계상업은행인도이치은행과 BNP파리바은행의레버리지는 2008년말현재각각 69배, 35배로평균 30배수준인미국 IB의레버리지보다도더높은것으로나타났다 ( 신보성 2009). 미국의경우 1999년금융서비스현대화법 (Gramm-Leach- Billey Financial Services Modernization Act) 도입이후지주회사형식으로은행과투자은행의겸업이가능해졌으나이번위기로투자은행의위험문제가부각되면서상업은행과투자은행을분리할필요가있다는목소리가높아져왔다. 오바마정부의개혁안도그러한분위기속에서발표된것이다. 오바마정부의규제개혁안은부보예금을수취하고, 그에따라중앙은행의긴급자금지원의대상이되는은행및은행지주회사는사모투자펀드나헤지펀드를소유하거나그것에투자하지못하도록하는한편자사이익을위한자기자본투자 (proprietary trading operation) 도금지하는내용을담고있다. 일부학자는여기서더나아가모든나라의은행제도가 G-20와같은국제적공조를통해 협의은행 (narrow banking) 제도로회귀할것을주장 14) (De Grauwe, 2008) 하기도한다. 한편금융회사의비금 13) 물론이러한정책들은금융정책당국의몫은아니다. 세제와관련해서는하나은행과서울은행간합병당시적용된바와같이이월결손금승계요건에관한관대한해석을사례로들수있다. 그러나부실금융기관의인수합병이아닌경우이러한세제혜택은큰의미가없을것이다. 한편공정거래법상기업의수평적결합시경쟁제한성에관한평가는우선허시만 허핀달지수 (HHI) 를통한정량적평가를하여일정기준미충족시집중심사를하는데, 최종판단은현재의시장경쟁상황, 해외경쟁도입수준, 신규진입가능성등을종합적으로감안한다. 따라서금융회사간합병에대한평가에대해공정거래위원회가글로벌경쟁구도에대한고려를토대로유연한평가를할수있는재량을지니고있다. 14) 협의은행제도하에서는은행이상업은행과투자은행의지위중하나를선택하도록하고, 전자만 - 22 -
융활동에대한규제강화움직임도나타나고있다. 2009년 6월 17일에발표된미재무부의금융개혁안은체계적으로중요한거대금융지주회사 ( 소위 Tier 1 FHC) 의비금융활동을은행지주회사에준하는수준으로규제해야한다고보고있다. 15) 그런데이렇게금융회사의업무를제한하는것이금융안정성을높인다는실증적근거는취약한것으로보인다. Barth, Caprio and Levine(2004), Beck et al.(2006) 등기존연구는업무에대한제한이강하고은행진입에대한제한이큰금융시스템일수록안정성측면에서더취약하다고보고하고있다. 물론이러한연구결과들이이번의글로벌시스템위기의경험을담고있지는않지만정상적인상황에서는겸업주의금융시스템이금융안정성측면에서우월할수있음을드러내는것이기때문에최근의관련규제강화에대해신중한접근을촉구하는근거로활용될수있을것이다. 같은맥락에서영국재무성의금융개혁안 (UK Treasury, 2009, p.74) 은 상업은행과투자은행의분리를포함한금융회사의규모나복잡성에대한인위적인제한은금융회사의실패가능성을자동적으로줄일것이라는것에대한실증적증거는거의없다 고서술하고있다. 상업은행과투자은행의분리문제는국가간, 금융회사간입장차이가크기때문에국제적공조를통해통일된방향으로이행하기는어려울것으로전망된다. 다만은행과증권의겸업 ( 대륙식본체내겸업이건미국식지주회사를통한겸업이건 ) 이과도한위험에노출될수있다는인식이높아짐에따라양업무간보다엄격한차단벽 (fire-wall 또는 chinese-wall) 을설치하고감독을강화하는노력은진전될것으로보인다. 한국에서는그동안핵심업무를제외한겸영을허용하였으며, 지주회사를통한업무다각화를촉진하는정책을견지해왔다. 이번글로벌금융위기이후에도이러한정책기조에큰변화가필요한것으로보이지는않는다. 규제가도입된맥락측면에서외국과한국이크게다르기때문이다. 예를들어오바마정부의규제개혁안을한국상황과비교할때, 국내에는아직 PEF 시장이시스템적으로중요성을가질만큼크지않고, 헤지펀드 이예금수신이허용되고만기전환을통한여신공여가가능하도록허용된다. 상업은행은주식, 파생상품, 구조화상품에대한투자등자본시장업무가금지되고투자은행만이이러한업무를영위하는것이가능하다. 그리고상업은행만이중앙은행의최종대부자기능에의해보호받는다. 15) US Department of Treasury(2009) pp.24 25 및 p.34 참조. - 23 -
는아직도입도되어있지않으며, 은행의자기자본투자는각종자산운용규제로인해미미한수준이다. 다만이번위기를계기로금융지주회사의리스크관리체제는한층강화되어야할것이다. 특히지주회사가자회사나손자회사를대상으로내부통제와위험관리를하는핵심기능을수행할수있어야할것이다. 16) 한편금융지주회사법개정으로앞으로금융회사가비금융회사를소유할수있게됨에따라비금융회사의손실이금융회사로전이되는가능성을차단하기위한감독에도유의할필요가있다. 라. 파생금융상품규제 파생금융상품에대한규제에관한국제적논의는주로신용파생상품과같은장외파생상품에대한규제강화에집중되어있다. 이번글로벌위기를통해드러난바와같이신용파생상품거래에서거래상대방위험이금융시스템전반의불확실성및정보의비대칭성을높이고예비적화폐수요를증가시킴으로써자금시장의경색을불러일으키는중요한고리로작용할수있다. 따라서시스템리스크를초래할가능성이높은거래에대한감독당국의모니터링및내부통제의강화와함께금융기관의부외거래에대한재무제표요건정비, 공시및자본적정성규제의정비등이국제적인차원에서논의되고있다. 이와함께장외파생상품거래를장내로유도하여거래상대방위험을축소시키고자중앙청산소 (central counterparty) 의설립도추진되고있다. 한국에서는외국과달리신용파생상품의거래가미미한수준임에도불구하고 17) 정부는국제적추이를감안하여 2012년장외파생상품중앙청산소설립계획을추진중인것으로알려져있다. 이러한계획이제대로추 16) 최근금융감독원이마련한 금융지주회사그룹내부통제모범규준 (2010.2.9) 은그러한노력의일환으로긍정적인평가를할수있다. 17) 전세계신용파생상품거래규모가 2008년이래축소하고있는데반해국내의신용파생상품거래규모는 2008년부터증가추세를보이고있다. 국내거래규모는 2008년 6월 7.8조원에서 2009년 6월 15조원으로급증하였다. 이렇게신용파생상품규모가급증한것은 2008년외화유동성위기에따라한국물 CDS프리미엄이급등하자국내금융회사가외국금융기관과높은 CDS 프리미엄을수취하는 CDS 보장매도계약을체결하고, 이를기초로하는신용파생상품을만들어고금리를추구하는국내투자자에게재판매한계약이급증한것과관련이높다 ( 금융감독원보도자료, 증권사신용파생상품거래현황및특징, (2010.2.9)). 그러나한국물 CDS 프리미엄이다시낮아지면서신용파생상품의성장세가낮아질것으로예상된다. - 24 -
진되려면신용파생상품의표준화가선행되어야하므로남은기간동안 IRS, CRS, CDS 등에대한표준화에노력해야할것이다. 한편일각에서는장외파생상품의리스크를감안하여모든장외파생상품거래에대해거래세를부과하자는방안도제시하고있으나이는파생상품거래자체를위축시킨다는단점이있으므로신중하게고려될필요가있다. 이에반해파생상품거래가초래할수있는시장경색을예방하기위하여파생상품거래모니터링체제를구축하기로한감독당국의결정은긍정적으로평가될수있다. 18) 이러한모니터링체제를통해파생상품거래상대방별거래규모와손익을파악함으로써비정상적인시장상황에서초래될수있는파생상품거래상대방의손실규모를예측 통제할수있어야할것이다. 마. 자본통제 19) 한국에서는이번위기국면에서주식시장에투자된자금의급속한유출이국내주식시장의폭락과환율의급등을초래한주된요인으로작용한바있다. 따라서외국인의국내포트폴리오투자에대한규제도입의필요성도하나의대안으로검토될필요가있을것이다. 우리나라에서주식시장의대외개방은 1981년국제투자신탁의제한적허용으로부터출발한후 1992년 1월외국인이국내상장주식을직접취득하도록허용하면서본격적으로진전되었다. 1997년외환위기이후에는금융제도발전의필요성과 IMF관리체제하에서의제도적요구가맞물려외국인투자한도가전면적으로철폐되는단계에이르렀다. 현재외국인주식투자에대해규제를가하고있는나라가많지않으며, 20) 우리나라에서도이미지난 10년간외국인주식투자에대한규제가없었음을감안할때, 어떤형태이든외국인주식투자에대한통제를도입하는것은시장에큰충격을줄것이며대외신인도에도부정적영향을미칠것이다. 그러나만약 G-20 및금융안정이사회 (Financial Stability Board) 와같은글로벌금융협력장치를통해개발도상국들이외국인의포트폴리오투자에대해공조된자본통제를도입한다면자본통제의폐해로여겨지는국제 18) 파생상품모니터링체제본격가동 금융감독원보도자료, 2010.1.19. 19) 이부분은윤덕룡외 (2009) 제V장을인용하였음. 20) 타이완과중국이그러한규제를도입하고있는대표적사례이다. - 25 -
적신인도저하의문제는최소화될수있을것이다. 이경우외국인투자비중제한과같은수량규제를할것인가아니면단기포트폴리오투자에대한토빈세부과나가변예치의무제와같은가격규제를할것인가를결정해야하고, 언제규제를도입하고언제규제를풀것인지등기술적요건에대해서도합의가필요할것이다. 그러나보다근본적인문제는과연개발도상국들에의해그러한합의가도출될가능성이그다지높지않다는점이다. 공조된자본통제의실시가일국의독자적인통제에비해국제적신인도의저하라는비용을크게낮추는장점이있음에도불구하고과연그러한변화만으로 G-20에참여하는대부분개발도상국들이자본통제를매력적인정책대안으로판단할것으로보기는어렵다. 외국자본의국내포트폴리오투자를제한하게되면유입된자본의급반전유출의위험을축소하는데는기여할것이지만당장국내주식시장에미치는부정적영향이있기때문에많은나라의정책당국이그러한제도도입에대해소극적일가능성이높을것으로예상된다. 한편그러한자본통제가국제적협력의장을통해추진되려면미국을포함한선진국과국제금융기구에의해서도지지를받든지아니면최소한조직적반대가없어야할것이다. 그러나최근브라질의사례를놓고볼때개도국들간에공조된협력이설사추진된다하더라도미국이나 IMF의지지를얻기는어려울것으로보인다. 브라질정부는 2009년외국자본의유입급증으로인해자국통화인헤알화가치가연초이래 30% 나절상되자외국인투자자금에대해 2% 의토빈세를부과하겠다는정책을도입한바있다. 그러나시장에서는이러한조치가헤알화의절상을막지못할것으로보고있으며, IMF도공개적으로이러한조치를비난한바있다. 현재 G-20 차원에서자본통제를도입하자는주장에대해브라질등개발도상국뿐만아니라프랑스, 독일, 영국등다수유럽국가들도지지를하고는있지만미국, 캐나다등이반대하고있어합의점을찾기어려운실정이다. 영국의고든브라운총리가 2009년 11월에개최된 G-20 재무장관회의에서토빈세도입을지지하는발언에대해미국, 캐나다, IMF, ECB 등이강력하게반대의견을표명한사례가이를여실히보여준다할수있다. 결국포트폴리오투자에대한규제를포함한자본통제의문제는단순히누가 고양이목에방울 을다는가의문제가아니다. 고양이목에방울을다는것이필요한지에대해서도아직의견일치를보고있지않은상황이 - 26 -
며, 방울을달았다고하더라도누군가가쉽게그방울을뗄수도있는상황이다. 현재국제적금융규제의강화흐름과더불어자본통제의논의는지속적으로제기되겠지만, 적어도우리나라가국제사회에대해그필요성에관한화두를제시하거나혹은단독으로그러한정책을실시하는것은적절하지않다고본다. 특히우리나라의경우자본자유화가경제불안정성을야기하는경로로서실제자본유출입뿐만아니라심리적경로가중요한역할을한다는점을감안하면불필요하게외국투자자를동요하게만드는정책의도입에는신중한태도를취할필요가있다. 다만이번글로벌금융위기이후토빈세도입등자본통제에대해이전과는확연하게다른분위기가형성되고있음을감안하여국제적움직임을예의주시하면서그경제적효과에대해보다면밀한분석과함께적절한대응방안을마련할필요는있을것이다. 21) 2. 거시건전성감독의강화 가. 거시건전성감독과미시건전성감독 지금까지의금융감독은시스템리스크를축소하는데주안점을두고있다기보다는개별금융회사가직면한신용위험이나시장위험과같은개별위험을제어하는데에만집중되고있다. 물론개별위험에대한감독이시스템리스크를예방하는데필수적이지만그것으로충분하다고볼수없다. 시스템적고려없이시행되는개별위험에대한감독만으로는개별금융기관이나상품이시스템전체에미치는영향이적절히제어되기어렵 21) 최근 G-20 차원에서은행세도입에관한논의가제기되면서은행세를통한자본유출입규제에대한관심이높아지고있다. 은행세에대해서는토빈세와는달리미국오바마정부나 IMF 가지지하고있기때문에 G-20 차원에서의제로채택될가능성이존재한다. 미국이제안한은행세는예금수신이아닌자금조달에대해세금을부과하는것인데, 한국을포함한개발도상국은해외차입에대한세금부과를통해자본유출입의문제나외채문제에대응하기위한형태로은행세를도입할것을고려하고있다. 그러나이러한유형의은행세도입은몇가지문제점을내포하고있다. G-20 차원에서그러한제도가도입되더라도아시아의경쟁국인홍콩이나싱가포르등이그러한제도를도입하지않는다면국내진출외국계은행지점이이러한지역으로이전하는문제가있을것이다. 또외국계지점의해외차입위축은국내통화및 FX 스왑시장의유동성을낮추고, 은행의외화조달여력을위축시켜은행들이경제주체들의선물환매도수요에충분히부응하지못하는문제가있을수있다. - 27 -
기때문이다. 이와같이개별금융회사의건전성에초점을두는미시건전성감독과구분하여금융시스템전체의안정성에주안점을두는감독방식인거시건전성감독이최근주목을받고있다. 거시건전성감독에대한관심은이번글로벌금융위기이후높아졌지만그개념은이미상당히오래전에제시되었었다. 거시건전성의개념은이미 1970년대부터국제결제은행에서사용된바있으며, 동아시아외환위기이후인 2000년대에들어와 Crockett(2000), Borio(2003) 등에의해다시부각되었다. Borio는금융감독에있어서거시건전성관점과미시건전성관점간차이를다음 < 표 1> 을통해요약하고있다. < 표 1> 거시건전성과미시건전성관점의비교 거시건전성관점 미시건전성관점 일차적목표 금융시스템전체의불안정최소화 개별금융회사의건전성확보 최종목표 실질산출의손실최소화 소비자 ( 투자자 / 예금자 ) 보호 ( 시스템 ) 리스크의특성 ( 부분적 ) 내생적외생적 금융회사들간상관관계및공통리스크노출정도고려 감독정책수단의설정 자료 : Borio(2003) p.2 중요없음 시스템리스크의 관점, 하향 식 (top-down) 개별금융리스크의관점, 상향식 (bottom-up) 거시건전성관점은금융시스템전체의불안정을최소화함으로써실질산출에미치는부정적효과를최소화하는것을목적으로한다. 이에반해미시건전성관점은경제전체의실질산출에미치는영향의크기와상관없이개별금융기관의부실이발생하지않는데주안점을둔다. Borio는이러한점에서미시건전성감독의궁극적목표는실질산출에미치는영향이라기보다는투자자내지소비자보호에있다고보고있다. 22) 한편리스크의성격에대해서미시건전성관점은시스템전체의리스크가개별회사들의행동과는무관하게결정되어있는, 즉외생적으로주어진것으로가정하는반면거시건전성관점은개별회사들의행동들이시스템전체의 22) 이러한구분은다소과장된측면이있다. 미시건전성감독을통해개별금융회사의건전성을높이는것이소비자보호뿐만아니라시스템의불안정성을줄이는데에도기여하기때문이다. - 28 -
리스크를포함한시스템의성격자체를결정하는, 즉내생적인것으로본다. 감독정책수단을도입하거나적용할때거시건전성관점은시스템위기의출현가능성과비용에입각한것인반면미시건전성관점은개별금융리스크의관점에입각한것이다. 따라서거시건전성관점에서규제의부과에는금융회사들간업무의유사성정도에따른공통위험요인이나수익의상관관계등이중요한고려사항이된다. 반면미시건전성관점에서는모든금융회사들에게동일한규제부담비용이부과된다. 거시건전성의관점에서시스템리스크관리는경기순환, 즉동태적차원에서의리스크관리와횡단면, 즉구조적차원에서의리스크관리로구분할수있다. 첫째, 경기순환국면에서시간의변화에따라금융회사들의행태변화나실물경기의변화가금융시스템의리스크특성을변화시킬수있다. 때로는금융규제의문제때문에시스템리스크가악화되기도한다. 여기서금융규제자체가리스크를악화시킨다는것은다름아닌경기순응적규제의문제이다. 경기순응성의완화문제는최근국제적인규제개혁의중요한요소인데, 대표적인방안으로자동안정화제도 (Built-in-Stabilizers) 의도입을들수있다 (Borio 2008). 자동안정화제도는경기상승국면에서경영위험의완충장치가자동적으로적립되고경기하강국면에서완충장치가사용될수있도록하는제도를말한다. 하나의예는동태적대손충당금제도로서장기에걸친대손추정치를바탕으로대손충당금을적립하도록하는것이다. 다른예는호황기에추가적으로자본금을적립하도록강제하는방법이있을수있다. 규제의경기순응성을완화하기위해고려할수있는또다른방안으로는우발적자본혹은조건부자본 (contingent capital) 의도입이다. 조건부자본이란기업가치가하락하는경우자본으로의전환을가능하게하는성격이부여된부채를말한다. 풋옵션를가미한후순위채나역전환사채 (Flannery 2005) 등이여기에해당한다. 이러한종류의증권은경영자의인센티브를왜곡시키지않으면서금융곤경의비용을사후적으로줄이는데도움이될수있다. 또채권가격변동이은행의경영에대한시장의평가로작용하므로은행경영자가채권가격변동에따라선제적인위험관리를하도록유도할수있다. 그러나김병덕 (2009) 이지적하고있듯이채권시장이협소한한국에서는조건부자본의발행을은행에강제할경우은행이높은 - 29 -
발행비용을부담하게될가능성이높다는문제가있을수있다. 마지막으로 Kashyap, Rajan, and Stein(2008) 이주장하는자본보험제도도흥미로운아이디어이다. 이들은금융시스템전반에자금이부족할때은행의자본확충을가능하게하는자본보험제도를제안하고있다. 연금이나국부펀드가이러한보험을공급하는역할을담당할수있을것이다. 규제당국은예를들어은행이호경기에기본자본비율을 2% 높이든지아니면 2% 에해당하는보험금을자본부족시기에받을수있는보험에가입하든지, 양자간택일을할수있도록제도를고안할수있다. 이러한제도는적절한보험료를제시하고충분한자금력을지니고있는보험제공자가나타날수만있다면은행입장에서보다저렴한비용으로경기순응성문제를해결할수있는제도이다. 그러나과연은행입장에서수용가능한보험료를제시하는보험공급자가있을수있는가라는의문이제기될수있다. 한편동태적관점에서금융회사의행태변화나금융부문내, 그리고금융부문과실물부문간상호연계성의변화에관한파악은금융정책및감독당국이가장핵심적인역할을담당해야한다. 하지만금융안정성을주된정책목표로삼고있지않더라도거시경제및금융안전망의관리에책임이있는다른정책주체도금융정책및감독당국과긴밀하게협조할필요성이있다. 이점에대해서는아래 거시건전성정책체계의개선 에서논의할것이다. 둘째, 횡단면차원에서거시건전성감독의요체는개별금융기관이시스템전체에미치는부정적파급효과에따라금융회사가부담하는감독준수비용을차등화하는데있다. 이때금융기관이그러한부정적파급효과를비용으로인식하도록함으로써시스템리스크를줄이려는인센티브를강화하는데주안점을두는것이다. 이는마치공해배출기업이발생시키는부정적외부성을내부화하는제도를도입함으로써외부성문제를해결하고자하는것과유사한이치이다. 이러한감독방식은시스템리스크기반금융감독 (systemic risk-based financial supervision) 이라부를수있다. 시스템리스크기반금융감독에있어서도규모나업무범위등사전적인기준으로금융회사를시스템적으로중요한회사와그렇지않은회사로구분해서규제를차등화하는단순한방식이있을수있다. 그러나이론적인견지에서볼때시스템리스크에미치는부정적외부효과를적절 - 30 -
하게측정하여그에부합되는감독비용을부과하는방식이더바람직하다는것은이미여러차례언급한바와같다. 이러한감독방식을실천에옮기기위한구체적실행방안에관해서는다음소절에서살펴보기로한다. 나. 시스템리스크기반금융감독 (1) 시스템리스크의측정 개별금융회사에대해시스템리스크를촉발하는정도에상응하는감독비용을부담시키기위해서는각금융회사의시스템리스크에대한책임의크기를측정할수있어야한다. 이러한목적에부합되는분석방법으로는네트워크시뮬레이션, co-risk 분석, 곤경의존행렬 (distress dependence matrix), 곤경보험프리미엄 (distress insurance premium) 등이있다. 네트워크시뮬레이션 (IMF, 2009) 은한금융회사가다른금융회사와직접적으로연계되어있는네트워크구조에대한분석에기초하고있다. 특정회사의부도는이회사에신용을공여한다른회사에손실을발생시키며, 그회사로부터자금을조달했던회사에게는자금조달유동성문제와그로인한손실을초래한다. 이렇게자금운용과조달에서회사간직접적연계구조에대한대차대조표정보를토대로각회사가부실화할때다른회사들이입게되는자본손실규모를계산할수있고, 그것을각회사의시스템리스크에대한상대적책임의지표로활용할수있을것이다. 이방식은시스템내상호연계성을간결하게정리함으로써시스템적으로중요한금융회사를비교적쉽게식별할수있다는장점이있다. 그러나금융회사들간상호위험노출관계에관한자료를쉽게얻을수없고, 상호연계성을대차관계에국한함으로써너무나단순하게설정하고있다는한계가있다. 이러한문제점을극복하기위해최근활발하게진행되고있는연구들은대부분시장자료를활용한지표의개발이다. 우선 co-risk 분석 (Adrian and Brunnermeier, 2008) 은 CDS 스프레드와같은금융회사신용리스크의지표들이같은방향으로변화하는것은앞에서설명한직접적연계성외에도공통리스크에대한노출이나공통회계방식으로인한리스크의실제상관관계, 혹은그러한상관관계가있을것이라는시장인식에기인한리스크의전파등간접적연계성도반영한다는가정에기초하고있다. 이러한 - 31 -
토대하에한회사의 CDS 스프레드를공통의리스크요소들과함께독립변수로두고다른회사의 CDS 스프레드에회귀시켜한회사의문제가다른회사에미치는영향을나타내는회귀계수값을추정한다. 이때금융회사들 CDS 스프레드간연계가비선형관계를지닐것으로생각됨에따라분위회귀분석 (quantile regression analysis) 를활용한다. 분위회귀분석에서는회귀계수 β의값이자료가속힌분위에따라달리부여되는가중치의함수로표시되는특징을지닌다. 예를들어 95번째이상백분위에속하는자료에대해높은가중치를부여하는회귀식은곤경상황에서 CDS 프리미엄간동행관계가더크다고가정하는것이다. 이러한회귀분석을통해회사쌍방간조건부 co-risk 추정치의행렬을구함으로써한회사의시스템적의미를그회사의다른회사들전체에대한 co-risk 추정치의평균으로파악할수있다. 이와같은방식으로파악된어떠한금융회사의다른회사들과의연계성을회사간차별화된규제의목적에활용할수있다. 이방법은앞에서언급한바와같이회사간직간접효과를모두반영할수있고분석자료구득이용이하다는장점은있으나시장이효율적이라는가정에기초하고있다는한계가있다. 곤경의존행렬은 co-risk분석에서처럼한회사의시스템에대한연계성을회사들짝의양자간관계를따로따로구해그평균으로부터유추하는것이아니라처음부터다변량분석을통해시스템연계성을추정하는보다포괄적인방식을활용한다 (Segoviano and Goodhart, 2009). 곤경보험프리미엄은위기시은행이곤경상황을벗어나는것이가능하도록보호해주는적정보험료를계산하는것이핵심아이디어이다 (Huang, Zhou, and Zhu 2009). 이때곤경상황이란전체은행시스템의손실이일정수준이상을넘는상황으로정의된다. 적정보험료의계산을위해 CDS 프리미엄과주가를사용하여시스템리스크지표를계산한다. 그밖에도주식옵션자료를활용한방법, 과거주식변동성자료를활용한방법등다양한방법을통해금융회사의시스템리스크책임규모를측정하는방법들이제시되고있다. (2) 적정감독비용부과방안 개별금융기관의시스템리스크에대한책임정도를측정한후에는그들 - 32 -
각각에대해그러한책임에상응하는규제및감독비용을부담시켜야그들이시스템리스크를높이는도덕적해이를최소화할수있을것이다. 이를위해상정가능한대안으로는자본적립의무차등화, 금융감독원감독분담금차등화, 예금보험요율차등화, 민간보험활용등이있을수있다. 23) 자본적립의무차등화는금융회사의시스템적의미에비례한자본규제를시행하는것이다. 금융기관감독분담금이나예금보험요율차등화도마찬가지로시스템리스크책임이높을수록보다높은비용을부과하여외부성을내부화하기위한것이다. 이러한방안들은모두감독당국이판단한시스템리스크에대한책임분담규모에기초하고있다. 한편 Acharya et al.(2009) 은민간보험이시스템리스크를측정하고감독비용을부과하는데참여하는민간 / 공공합동자본확충보험제도를제시하고있다. 피규제회사는시스템위기시발생할손실에대비해서의무적으로보험에가입해야하고민간보험제공자는개별회사의시스템리스크기여정도와자본금수준을평가하여보험료를결정한다. 위기가도래할때은행의자본비율이예를들어 8% 와같은목표자본비율에미치지못하는경우부족한자본금 1달러당일부 ( 예를들어 1센트 ) 에해당하는보험금을민간보험제공자가감독당국에납부한다. 나머지부족액은정부가민간보험회사가책정한가격에기초해서제공하는보험프로그램을통해충당되도록한다. 이프로그램의장점은금융회사의리스크에대해보험회사가면밀히검토하게만드는인센티브를부여함으로써정부가일방적으로자본적립의무나예금보험요율을차등화하는것보다더객관적이고, 따라서제도도입의저항을줄일수있다는데있다. 이상에서검토한시스템리스크기반감독방안은최근활발하게연구가진행되고있지만실행에옮기기까지는좀더많은학술적, 실무적검토가필요할것이다. 그러나시스템적으로중요한금융회사들에대한규율문제가국제적감독협의체에서중요한과제로대두되고있는만큼조만간에국제적으로통일된기준이나권고안이나올것으로예상된다. 한국도이러한국제적추이를예의주시하고필요한감독역량을길러야할것이다. 23) 최근에 G-20 차원에서도입이논의되고있는은행세를차등화하는것도하나의대안이될것이다. - 33 -
3. 거시건전성정책체계의개선 가. 거시건전성정책의의의와종류 건전성감독은보다넓은개념인건전성정책의일부이다. 보통건전성정책 (prudential policy) 은건전성감독외에도중앙은행의최종대부자기능, 예금보험제도의운용과같은공적금융안정망과부실금융회사정리를포함하는개념으로사용된다. 건전성감독은사전적 예방적의미를갖는데반해최종대부자기능, 예금보험제도의운용, 그리고부실금융회사정리는본질적으로사후적정책이다. 그러나공적금융안전망은사전적 예방적기능을갖기도한다. 금융회사가부실화되더라도예금액을지급받을수있다는믿음을예금자에게심어줌으로써예금인출사태를예방하기때문이다. 그런데건전성감독에서금융시스템전체의안정과시스템위기의예방에초점을두는거시건전성관점의필요성이부각되는것처럼건전성정책의테두리내에서도금융시스템전체의안정, 그리고시스템위기의예방및관리와관련되는일련의정책을포괄할필요가있다. 이글은이렇게보다넓은의미의건전성정책을편의상거시건전성정책으로지칭하기로한다. 즉기존의건전성정책의범주에속하는건전성감독, 최종대부자기능, 예금보험제도의운용, 부실금융회사의정리외에도통화정책, 외환정책, 재정정책등도시스템리스크및위기와관련되는한에서거시건전성정책이라고보는것이다. 이하에서는앞에서주로논의된 ( 거시 ) 건전성감독이외의여타거시건전성정책들에관해이번글로벌금융위기의전개속에서부각된의미를중심으로검토한다. (1) 통화정책및최종대부자기능 통화정책의가장중요한목표는물가안정이다. 그러나이때목표는좁은의미의물가라기보다는대내적통화가치의개념으로이해될필요가있다. 대내적통화가치는물가보다넓은개념이다. 이는상품에대한대내적통화가치인물가뿐만아니라부동산이나주식등자산가격을포함하는개념으로이해되어야한다. 특히부동산가격의불안정성은서브프라임사 - 34 -
태를포함해서역사상수많은시스템위기의촉발원인으로작용한바가있기때문에시스템리스크의관리라는측면에서특별한의미를지닌다. 따라서중앙은행이부동산등자산가격의움직임에주목하는것은물가안정목표제에서설정한중기물가안정목표를달성하기위한정보변수로서필요할뿐만아니라금융안정성측면에서도중요하기때문이다. 한편시스템리스크가높아지거나시스템위기가발생한후신속하고효과적으로대응할필요가있을때중앙은행은물가안정목표를크게저해하지않는한거시건전성을위해중요한역할을담당해야한다. 이와관련해서이번위기대응과정에서선진각국중앙은행이과감하게금리를인하하였으며, 최종대부자로서적극적역할을수행했음에주목할필요가있다. Bagehot가 Lombard Street 에서제시한이래중앙은행의최종대부자역할은전통적으로지급능력은있지만유동성위험에노출된은행에대해적격담보를바탕으로자금을지원하되벌칙성금리를부과하는것으로요약될수있다. 그러나미국연방준비제도이사회는이번위기대응과정에서이러한전통적역할과상당히다른방식으로최종대부자기능을수행하였다. 지원대상으로는은행뿐만아니라비은행금융회사와금융시장에대해직접자금지원을하였으며, 지원방식측면에서적격담보요건을크게완화하였으며, 실질적으로벌칙성금리를적용하지않았다. 이러한미국 FRB의대응은상황에따라통화가치안정목표가금융안정내지거시건전성목표에종속될수있음을보여주는것이라할수있다. 이점에대해한국은행의목적조항에금융안정목표가명시적으로적시되어있지않으므로한국은미국과다르다는주장이있을수있다. 그러나금융안정을중앙은행의목표로서법률적으로명시한경우는스위스 벨기에 핀란드 중국등소수에불과하며, 법률상그러한조항이없더라도대부분의중앙은행은스스로금융안정을중앙은행의책무라고인정하고있음 24) 을감안할때한국은행의정책목표도거시건전성과의조화를바탕으로한통화가치안정에있는것으로볼수있다. 물론이와같이한국은행이금융안정기능을적극적으로수행하려면한국은행의감독정보접근이용이해야할것이다. 통화정책이금융안정목적으로활용될때적기에적절한규모로정책수단을투입하려면평상시혹은위기징후가있 24) Oosterloo and de Hann(2004) - 35 -
을때검사를통해취득한감독정보가중요한의미를지닐수있기때문이다. 이러한점에서 2009년 9월 15일금융감독원과한국은행이 공동검사에관한양해각서 를체결하여한국은행이금통위의결을거쳐구체적범위를정해공동검사를요구하면금감원은 1개월내공동검사에착수하며금융위기발생우려등긴급한경우에는지체없이공동검사를실시할수있도록한것은긍정적으로평가된다. 25) (2) 외환정책 대외적통화가치, 즉환율의안정은특히한국과같이소규모개방경제에있어서금융안정을위해서도중요한의미를지닌다. 환율의안정은경상수지와자본수지등플로우측면이나통화불일치및만기불일치와같은스톡측면에서공히안정적변화가유지될때가능하다. 대외적통화가치관리의책무는기본적으로기획재정부가담당하고있다. 그러나환율이통화정책에의해큰영향을받을뿐만아니라한국은행이외환정책에필요한정보와인력, 그리고개입수단을제공하고있다는점에서한국은행도대외적통화가치결정에중요한역할을하고있다. 이러한상황에서기획재정부와한국은행이서로반대방향으로환율의향방에영향을줄수있는정보를제공한다면시장은상당한혼란에빠질수있고금융불안정성을심화시킬수있으므로양당국간긴밀한협조가필요하다. 26) 환율의안정이거시건전성을위해중요하지만무리한환율안정정책은오히려금융불안의원인으로작용할수있다. 1992년유럽환율기구 (ERM) 의위기나 1998년홍콩달러에대한투기적공격이대표적사례이다. 양경우모두경제펀더멘털과괴리된수준에서환율이인위적으로지지되고있다고판단한헤지펀드들이투기적공격을감행함으로써외환및금융시장을혼란에빠뜨린사례이다. 특히양경우모두외환시장과국내금융 25) 그러나법률적구속력이없는양해각서만으로공동검사가활성화될수있을것인지의문이제기되기도하였다. 한편같은날에기획재정부, 한국은행, 금융위원회, 금융감독원, 예금보험공사등 5 개기관이 정보공유활성화에관한양해각서 를별도로체결하여금융기관등으로부터받는정기 수시정보와이를가공한정보등기관이보유한모든정보를공유하기로한것은중앙은행의최종대부자기능을강화하는데도움이될것이다. 이점에관해서는아래에다시언급할것이다. 26) 김태준 채희율 (2009) 에따르면원 / 달러시장의전일대비환율변동성이환율방향과관련해서양당국의수장이상충되는발언을하기시작한 3월이후크게높아지다가 6월부터양대당국간정책기조가유사해지면서낮아진것으로나타난다. - 36 -
시장을연계한조작을통해투기적공격이감행되었다는점에서양시장을포괄한종합적인정책대응능력을갖추어야할것이다. 이러한측면에서볼때국제금융정책과국내금융정책이분리된구조는효과적인위기관리측면에서취약성을드러낼여지가있다. 한편외환정책은환율을매개로해서만금융안정성에영향을미치는것은아니다. 대외채무의수준과성격이나외환보유액을포함한대외채권의규모자체가시장심리에심대한영향을미칠수있다. 또대외채무의변화가국내대출의변화를야기하면서부동산등자산가격상승의원인으로작용할수있다. 다음 < 그림 1> 은국내은행의대외채무와대출금이밀접한상관관계가있음을보이고있는것으로외채의상당부분이국내신용확장에사용되었음을짐작하게한다. 종합할때, 외환시장정보에대한접근성이높은기획재정부와한국은행, 그리고국내금융시장정보에대한접근성이높은금융위원회, 금융감독원등관련기관들은양시장을연계하여나타날수있는불안정요소를파악하기위해상호원활하게정보를공유하는등긴밀하게협조할필요가있다. < 그림 1> 국내은행대외채무와예금취급기관대출금 - 37 -
(3) 재정정책 재정건전성은시스템위기의예방과위기로부터사후복원이라는두가지관점에서모두중요한의미를지닌다. 일국의재정건전성악화는그국가발행채무의지급불능에대한우려를높임으로써금융여건의악화를초래한다. 최근그리스등남유럽국가에서과도한정부채무와재정적자가시스템위기를초래한사실이이를여실히드러내고있다. 건전한재정은또한부실금융회사정리를촉진하고금융시장을안정시키며, 취약부문에대한지원강화나감세등경기부양수단의실행을통해시스템위기로부터신속한복원을가능하게한다. 그런데금융시장안정을위한정책집행을위해때로는큰규모의금전적투입을신속하게처리할필요가있다. 따라서위기관리목적의재정투입과관련하여국고기능을가진기획재정부와금융위원회간긴밀한협력이필요하다. 한국경제가이번글로벌위기로부터신속한복원력을보여준것은건전한재정에의해정책이뒷받침되었으며, 양당국간정책협조가비교적원활하였던데힘입은바가크다. 한편미국정부가이번위기에대응하기위해투입한새로운방식의재정정책수단에대해서도주목할필요가있다. 27) 2008년 9월도입된특별유동성보완제도 (Supplementary Financing Program) 에따르면미국정부는재무성증권을발행하여연방준비제도이사회에교부하고연준은이를활용하여자산맞교환방식으로시중에유동성을공급하였다. 이방식은정부와중앙은행이협력하여위기대응을한것으로한국에시사하는바가적지않다. 한편미국정부는금융회사의자산과부채에대한지급보증이라는형식의금융시장안정책을시행하였다. 부채보증은거래상대방위험을축소시켜시장을정상화시키는목적으로시행된것이다. 자산보증이란금융회사보유자산에서발생할수있는손실을정부가보증함으로써자금조달유동성문제에직면한회사가자산을급매함에따라입게되는손실을예방함으로써유동성문제가지급불능문제로확대되는것과, 일부회사의문제가금융시스템전반에미치는부정적파급효과를줄이기위한목적으로시행되었다. 한국의경우에는자금조달유동성문제가주로외화부문에서나타났기 27) 이종규 (2009), 전게서참조. - 38 -
때문에정부가은행보유외화부채에대한지급보증을실시하였으며, 금융위기가실물부문으로전이되는것을축소하기위해중소기업등에대한지급보증이나대출의만기연장에대한지원, 감세와사회안전망확충을통한소비여력증진등에주력한특징이있다. 마지막으로확장적재정정책이국제적공조를통해추진된것도이번위기에서나타난새로운대응방식이라할수있다. (4) 예금보험제도의운용과부실금융회사의정리 예금보험제도는금융회사가부실화될때예금대지급등을통하여예금자를보호하는목적을지닌제도이다. 이제도의일차적의의는예금자보호에있으나거시건전성차원에서도중요한의미를지닌다. 예금자보호에대한믿음은예금인출사태를예방하여은행의안정성에기여한다. 그러나그러한믿음이예금자와부보금융회사의도덕적해이의원천으로작용하면서시스템리스크를높일수도있다. 한국에서 2014년부터도입예정인차등보험료제는기금손실발생위험에따라보험료를차등부과함으로써그와같은도덕적해이를줄이는데기여할것으로보인다. 현재한국예금보험제도가직면한가장중요한현안은상호저축계정의적자가 2조원을상회하고있고앞으로그규모가더늘어날가능성이높다는점이다. 이문제는그대로방치될경우금융안전망에대한신뢰를저하시킴으로써금융불안의원인으로작용할수있을것이다. 이문제를해결하기위해공적자금의투입등을고려할수있겠으나보다근본적으로는상호저축은행의경영건전성을높이는것이요구된다. 향후차등보험료제의도입이이문제를개선하는데기여하겠지만그것만으로는부족할것으로생각된다. 한국금융연구원외 (2010) 에서는이와관련해서예금보험공사로하여금부보금융회사의부실을사전에방지하고이를통해기금손실을최소화할수있도록사전및사후위험시정조치기능을강화할것을제안하고있다. 28) 보다구체적으로예금보험공사에대해부실우려금융회 28) 또다른방안은제재방식의변화라고본다. 저축은행의부실은부동산경기의침체와지역경제의위축등이근본원인이지만대주주에대한과도한여신공여나동일인여신한도위반등금융회사임원의불법적인여신공여도부실의규모가늘어나는데중요한원인으로작용했다. 현재이러한불법행위가있는경우불법행위를한임직원에대해신분상제재만하지과징금을부과하지는않고있다. 그러나어차피저축은행이부실화되는경우임원은회사를그만둔상태일 - 39 -
사에대한조사 공동검사등사전모니터링기능을강화하고금융감독원에의한검사가이루어지지못할경우예금보험공사가대신할수있도록하는방안을제시하고있다. 예금보험공사가부실저축은행에예금대지급을하는의무가있는반면에사전모니터링기능이거의없는현제도를개선하는것자체는옳은방향이라고본다. 특히 2009년 9월 15일금융감독원과한국은행이 공동검사에관한양해각서 를체결한것에비추어볼때공적금융안정망의다른한축을담당하는예금보험공사에대해서도유사한역할을부여할수있을것이다. 그러나이렇게될때금융회사들의피감독비용이늘어날가능성이높으므로, 중복검사의배제등을통해이문제를최소화하는방향으로제도가고안되어야할것이다. 예금보험공사는예금대지급외에부실금융회사정리에서도중요한역할을담당한다. 부실금융회사정리는거시건전성차원에서중요한의미를지닌다. 정리되어야할부실금융회사정리가적절하게이루어지지못하는경우도덕적해이의확산으로시스템위기가심화되어위기비용이확대될수있다. 1980년대미국의저축대부조합위기가대표적인사례라할수있다. 역으로시스템적의미가큰금융회사를정리하는경우시스템전체에미치는부정적파급효과가너무클수도있다는현실적어려움은리먼브라더스도산사태를통해확인된바있다. 이와같이부실금융회사의정리는도덕적해이의예방과마이너스외부성축소라는두가지상충되는정책목표가운데적절한해법을찾아내야하는어려움에직면한다. 29) 아울러금융회사의경우일반회사와달리유동성문제와지급불능문제가명확하게구분되기어렵기때문에적절한정리의시기와방법을찾는것이기술적으로어렵다. 따라서금융회사정리를위해서는일반도산법에의존하는것보다는특별정리제도를도입하여운영하는것이바람직하다는것이일반적견해이다. 이번위기이후그러한방향으로제도적 가능성이높고, 이경우신분상제재는거의실효성이없다. 따라서신분상제재보다는불법행위를한임직원에대해과징금을부과하는금전적제재가불법행위를최소화하고중장기적으로예보기금을건전화하는데기여할수있다. 한편예금보험공사에의한구상권행사가능성이저축은행임직원에게금전적제재와유사한인센티브를제공하기는하지만그러한구상권행사는예보기금이사용되는방식으로구조조정이진행될때만가능하고, 실제행사여부가모호하다는점에서금전적제재가보다강력한효과가있을것으로생각된다. 29) 이는달리표현하자면사전적효율성과사후적효율성간의딜레마라고할수있다. 시장규율을강조하는것은사전적효율성측면에서우월하다. 반면유동성공급을통해부의외부성을축소하는것은사후적효율성의관점에서우월하다. - 40 -
변화가나타나고있다. 예를들어, 미국에서는연방예금공사 (FDIC) 가부보금융회사에대해특별정리제도를운용해왔다. 그러나이번위기시리먼브라더스나 AIG 등비은행금융회사가전통적 FDIC의정리제도의외부에있었다는문제점을교훈삼아비부보금융회사에대해서도특별정리제도를적용할것으로보인다. 30) 한편영국이나유럽대륙국가들은그러한제도를가지고있지못한채금융회사정리를일반도산법에의존하면서부실이늘어나는경험을하였다. 이에따라영국은 2009년 2월특별정리제도를도입하였으며, EU 차원에서도미국의 FDIC와유사한유럽예금보험공사 (European Deposit Insurance Company) 를설립하자는견해도제기되고있다. 31) 한국의경우 1997 98년위기의유산으로부실금융회사정리에관해비교적잘정비된제도를보유하고있다. 32) 부실금융기관의지정과부실금융기관의정리방식 ( 자체정상화, 제3자인수, 보험금지급후청산, 계약이전, 가교금융기관설립 ) 은금융위원회가 금융산업의구조개선에관한법률 ( 이하금산법 ) 에의거하여금융감독원이실무적으로검토한자료를토대로결정한다. 정리에필요한자금지원은부보금융회사의경우예금보험공사가, 그리고신용협동조합 상호금융 새마을금고등상호금융기관들은각각의예금보험기금에서정리를위한자금지원을담당한다. 이과정에서정리를위해정부재정이필요할수있으므로기획재정부도정리방식에대해금융위원회 금융감독원 예금보험공사와협의를할수있다. 부실금융회사정리에서가장중요한과제가운데하나는어떻게이해당사자들의권익을보호하면서정리절차를단축하는가라는데있다. 일반적으로정리기간의지연은정리비용을높이는결과를초래한다. 이러한측면에서적기시정조치의유예에대해서는신중한접근이요구된다. 일각에서는금산법상적기시정조치의유예조항을폐지해야한다는의견도제기되고있다 ( 전성인, 2009). 그러나적기시정조치의유예를통해제3자인수가가능해져서정리비용을줄인경우도다수존재하며, 주주등이해 30) The US Department of Treasury(2009). 31) EU에서 EDIC의설립논의는벨기에 / 네덜란드은행인 Fortis 부실을계기로국제적으로활동하는금융회사의정리에서네덜란드와벨기에당국이책임문제로이견이발생한것과관련이높다 (Beck, 2009). 향후범유럽예금보험공사가출현할지는 EU통합감독기구의설립문제와밀접한관련이있을것이다. 32) 한국의부실정리제도에관한상세한설명은정지만 오승곤 (2009) 를참조할것. - 41 -
관계자가자구노력을할수있는기회를원천적으로박탈하는것은적절하지않은것으로판단된다. 33) 나. 거시건전성정책체계의개선 (1) 정책당국간금융안정협의체제구축의필요성 앞에서검토한거시건전성정책들각각에대해목적과책임이동일하지않은다수의정책당국들이관여하고, 그성패가다양한기관들이제공하는정보나정책수단, 그리고결정에의해영향을받는다는사실을확인했다. 특히금융안정을명시적, 혹은최우선의정책목표로삼고있지않은정책당국의판단이나정책수단투입도금융안정에중요한의미를지닐수있다. 만약정책당국간에현상에대한인식과진단에서차이가나거나, 정책수단투입의강도, 혹은정책의책임에대한인식에서차이가있을때는적절하고효과적인정책대응에실패할가능성이높다. 따라서시스템리스크의관리에있어서정책당국간효율적인협력의중요성은아무리강조해도지나치지않다. 앞에서서술했던정책당국간협력의내용은다음과같이요약될수있다. - 최종대부자기능수행을위해한국은행의금융감독원보유감독정보에대한접근 - 기획재정부와한국은행간환율의방향성과외환시장정책기조에대한협의 - 기획재정부 한국은행과금융위원회 금융감독간외환시장정보와국내금융시장정보의교환 - 기획재정부와한국은행간위기시유동성공급에관한협력 - 부실금융회사에대한효과적인사전적모니터링을위한금융감독원 33) 적기시정조치의유예가불가능하더라도경영개선요구나경영개선권고를통해증자나매각등자구노력이가능한여건이형성될수있다는주장도있을수있으나그러한적기시정조치가취해질경우그것은바로시장에알려질것이며, 이경우예금인출사태등으로인해금융기관의자발적구조조정노력이불가능한상태로진전될가능성이매우높을것으로예견된다. 따라서자구노력의가능성이높은경우적기시정조치를발동하는것보다는조치의유예를결정하고이를시장에공포하지않음으로써자구노력이실제가능한환경을조성하는것이적절할수있다. - 42 -
과예금보험공사간검사에서의협력 - 부실금융회사정리에관한기획재정부와금융위원회, 금융감독원, 예금보험공사간협조 이러한협력들이원활하게전개되려면우선금융정보가충분히공유될필요가있다. 하지만그러한목적으로 2004년에한국은행, 금융감독원, 예금보험공사간 금융정보공유에관한양해각서 가체결되었지만실제정보공유가활성화되지못해왔다는것이일반적평가이다. 이에 2009년 9 월에는기획재정부, 한국은행, 금융위원회, 금융감독원, 예금보험공사등 5 개기관이 정보공유활성화에관한양해각서 를체결하여금융기관등으로부터받는정기 수시정보와이를가공한정보등기관이보유한모든정보를공유하기로했다. 공유되는정보는은행권뿐아니라그동안공유가원활하지않았던제2금융권정보도포함된다. 정부발표에따르면동양해각서체결에따라정보공유수준은각기관보유정보의 60% 에서 98% 로확대된다고한다. 이와같은최근의변화는거시건전성을제고하는데기여할것으로기대된다. 위에서언급한다양한의미의협력들이각각원활히추진되고, 더나아가전체적으로시스템위기의효과적인예방과관리에기여하려면고위급당국자들간의의견교환과협의가이루어지는제도가중요한의미를지닐수있다. 34) 현재정부내에서는이러한기능과관련된두가지대표적인정책협의체가존재한다. 그하나는이번위기국면에서중요한역할을담당한비상경제대책회의이다. 그런데이기구는그동안시스템리스크를사전적으로관찰 감시하고위기를조기경보하는것이아니라위기발생이후위기의조기극복을위한비상대책을수립하는역할을담당하였다. 최근에위기가잦아들면서사전적위기예방이라는역할로선회한듯하지만대통령이주재하는구조의정책협의체는위기가실제도래한이후에는 34) 더나아가거시건전성정책을담당하는기구들간통폐합을포함하는보다과감한제도개혁도고려할수있을것이다. 예를들어국제금융정책을담당하는기획재정부와국내금융정책을담당하는금융위원회의통폐합문제, 합의제행정기구인금융위원회를독임제행정기구로변환하는문제, 금융위원회와금융감독원의통폐합등의이슈에대한토론이필요하다. 그러나이러한주제들은보다광범위한정치경제학적환경에관한고려를요구하므로경제학적접근에기초하고있는이글의범위를벗어난다. 여기서는기존의제도적틀을유지하면서유관기관간협력을최대한증진시킴으로써시스템위기를예방하고대처할수있는틀을제시하는데만족하기로한다. - 43 -
유용할수있지만평상시에시스템리스크에대비한모니터링을하는데는적합한구조로보이지않는다. 대통령이주재하는회의는, 내실있는토의를통해문제의실체에접근하기보다는정책을일사분란하게추진하기위한최종점검의장에가깝기때문이다. 다른하나는서별관회의로불리는경제금융점검회의이다. 이회의는기획재정부장관, 한국은행총재, 금융위원장, 청와대경제수석등이정기적으로참석하고, 사안에따라국정기획수석이부정기적으로참석하여경제정책현안에관한협의를하는장이다. 이러한협의체는각종개별경제문제에대한사전적식별과사후관리를위한협력의장으로중요한역할을할수있다. 그러나이회의는이글에서말하고있는시스템리스크에대한종합적모니터링을위한구조로는적절한것으로보이지않는다. 시스템리스크는금융부문에서발생한문제가금융부문과시장을통해전파되어실물부문에도큰영향을미치는것이므로우선금융부문에서이상징후를적시에포착하는것이중요하다. 이를위해서는주요금융변수에관한세밀한검토가요구되므로금융현장에보다가깝게있는기관들이중요한역할을담당해야한다. 이러한점에서금감원이나예보가배제되고기획재정부가주도하는경제금융점검회의가그러한기능을수행하는적합한제도라고보기는어렵다. 동회의는그것보다는거시경제현안에대한포괄적의견교환과방향정립에보다적합한것으로보인다. 따라서현재존재하는정책당국간협의체는시스템위기의관리를위한정책조율, 거시경제현안에대한포괄적의견교환과방향성정립등에적합한반면, 보다세밀한금융정보에대한분석을통해거시건전성의변화를모니터링하고시스템위기징후를판별하는기능을수행하는데는적합하지않다고본다. Turner Review(FSA, 2009) 는그러한기능과관련하여특히다음위험요인들에주목해야한다고보고있다. 첫째, 신용팽창, 신용가격의결정, 차입자의레버리지비율, 그리고이러한요인들로인한차입자와대출자의리스크변화이다. 둘째, 만기변환의성격과이에따른유동성위험이다. 셋째, 부동산, 주식및유동화시장의자산가격과장기균형간관계이다. 넷째, 금융시스템의전반적인레버리지수준이다. 다섯째로금융기관들이금융시스템에서수행하는역할의변화와그로부터시스템리스크가창출되는지여부이다. 한국에서는여기에덧붙여국제금융시장동향과외환시장여건에대한모니터링에보다주목해야할것이다. - 44 -
거시건전성모니터링은금융정책및감독당국인금융위원회 금융감독원, 재정및외환정책당국인기획재정부, 그리고통화정책당국인한국은행, 그리고예금보험공사가각각독립적으로수행할수있다. 그러나그러한모니터링의내용에대해토론과의견조정이이루어지는공식적인장이마련되는것이유관기관들간정보공유및협력을증진하고, 모니터링의질을개선하는데기여할것이다. 더나아가협의체의논의를거쳐수렴된의견은정부차원의권위있는조기경보 (early warning) 의발동과대응정책수립의기초로활용될수있을것이다. 따라서향후동태적거시건전성에대한모니터링과필요한정책추진을위하여금융안정협의체의도입을적극검토할필요가있다. (2) 금융안정협의체의성격 금융안정협의체는동태적거시건전성혹은금융안정의관점에서모니터링을수행하고필요한경우조기경보를발동하는한편관련정책의수립과조율에대한기초를제공하는역할을수행해야할것이다. 이러한기구의기능에부합하는구조는다음과같이정리될수있다. 첫째, 이기구의기본임무는금융회사, 금융상품및금융시장의행태내지성격변화가초래할금융부문내의상호연계성과금융부문과실물부문과의연계성변화를관찰 감시하는것이라는점에서금융정책과감독을담당하는기관인금융위원회와금융감독원이주도하는구조가적합한것으로판단된다. 둘째, 거시건전성정책의수립또는집행에관여하는다양한기관들, 즉금융위원회와금융감독원외에기획재정부, 한국은행, 예금보험공사가모두참여하여금융안정관련정보를교환하고기관별로수행한금융안정모니터링에관한의견교환을통해종합의견을도출해야하므로이러한기관들의고위급대표가참여하는구조가필요하다. 셋째, 거시건전성모니터링에관한의견교환을위한협의모임은정기적으로, 예를들어분기에 1회정도하되특별사안이발생할경우에추가적으로할수있도록한다. 이상의구조는새로운형식의기구를구성해서이루어질수도있으나기존에존재하는기구를활용할수있다. 현재존재하는기구중이러한 - 45 -
성격에가장부합하는기구는 ( 좁은의미의 ) 9인금융위원회이다. 금융위원회는위원장과부위원장외 2인의상임위원과 1인의비상임위원, 그리고기획재정부차관, 금융감독원장, 예금보험공사사장, 한국은행부총재등당연직위원 4인으로구성되어있다. 금융위원회의설치등에관한법률 에는금융위원회의소관사무로금융에관한정책및제도, 금융기관감독및검사, 합병및인허가, 자본시장관리 감독등매우포괄적인사항을부여하고있다. 따라서법의개정없이도금융위원회가거시건전성모니터링기능을수행할수있을것이다. 따라서분기별 1회씩거시건전성모니터링을위한특별정례회의를개최하고필요한경우특별임시회의를개최하여제출된분석자료를종합적으로판단함으로써필요한대응방안을결정할수있을것이다. 금융위원회의하부에는기획재정부와금융위원회의과장급과금융감독원, 한국은행, 예금보험공사의국장급직원과금융전문가가참여하는실무협의회를구성하여금융위원회특별회의를보좌하도록하는것이필요하다. 동실무위원회는유관기관간정보의교환, 분석정보의비교 검토, 상호조율, 금융위원회특별회의에대한보고를위한자료작성등실무적업무수행을위한상설기구로서기능하도록조직할필요가있다. 이글에서제시하고있는금융안정협의체와유사한목적을가진제도의도입필요성과구조에대해서는이미몇가지방안이제시된바있다. 윤석헌 정지만 (2010) 은기획재정부장관을의장으로하여금융위원회, 한국은행, 금융감독원, 예금보험공사의장들이위원으로참여하는가칭금융안정협의회를법제화하여감독유관기관들간정보교환, 정책조율, 시장과금융기관모니터링, 규제개선의권고등의기능을수행하도록할것을제안하고있다. 최흥식외 (2009) 에서는기획재정부 ( 장관 ), 금융위원회 ( 위원장 ), 한국은행 ( 총재 ), 금융감독원 ( 원장 ), 예금보험공사 ( 사장 ), 청와대 ( 경제수석 ) 등으로구성되는가칭금융감독협의회를신설하여사후적으로거시적위기상황에대한최종적판단및이를해결하기위한각규제기관의역할조정업무를담당하도록하고사전적으로는각규제기관이보유한정보가원활히공유되어활용될수있도록하는조정업무를담당하도록할것을제안하고있다. 이두안이제시하는금융안정협의기구의구성과역할은서로상당히유사한데, 본논문에서제안하는금융위원회특별회의방안에다가현재의경제금융점검회의의기능을합한것으로간주될수있다. - 46 -
그러나보통시기에있어서거시건전성모니터링의주된내용은금융기관및금융시장과관련된다는점에서금융안정을위한협의체를기획재정부가주도하도록하는방안은적절하지않은것으로보인다. 물론금융위원회특별회의의논의결과시스템위기징후판정이나면이를토대로경제금융점검회의가최종적인조기경보발동여부를결정하도록하고, 그렇게되는경우지금의비상경제대책회의와같은기구로위기관리역할을이전하는것이바람직할것이다. - 47 -
IV. 결론 시스템 ( 적 ) (systemic) 이라는개념에대한명확한이해가시스템리스크와시스템위기에대처할수있는출발점이된다고할수있다. 시스템 ( 적 ) 이라는개념은개별적이라는개념과반대되는개념이다. 여기서개별적인현상은개별금융회사, 개별시장등에국한되는현상을의미할수도있고, 금융부문에국한되는현상으로해석될수있다. 시스템 ( 적 ) 이라함은개별금융회사와시장에국한되는현상이아니라금융시스템전반에영향을미치고, 이경우당연히실물부문에영향을미치게되어경제전체와관련되는것으로이해될수있을것이다. 그리고실물부문은금융부문과상호작용을하면서리스크를증폭시킬수있다. 한편다른표현을쓰자면시스템 ( 적 ) 이라함은거시적인개념에대응되고개별적인것은미시적인것에대응될수있다. 따라서시스템리스크에대처하는정책은거시건전성정책이라할수있다. 거시건전성정책은거시건전성감독을포함하는개념이다. 거시건전성감독은개별금융회사의건전성에만관심을두는미시건전성감독과는달리 ( 또는그것뿐만아니라 ) 금융부문전체와더나아가경제전체의안정을목적으로하는감독을말한다. 이를달성하기위해서는구조적측면의거시건전성감독과동태적측면의거시건전성감독이동시에이루어져야한다. 구조적측면에서는개별금융회사가시스템에미치는부정적외부효과를내부화할수있는인센티브구조를만드는것이핵심이다. 동태적측면에서는규제의경기순응성을최소화하는방안이마련되어야한다. 또거시건전성감독이외에도금융및실물경제의안정성과관련되는모든정책이유기적으로조율되면서리스크의확대를저지하고위기를효과적으로관리할수있어야한다. 거시건전성정책의개념이실제의미있는정책의한축으로작동하려면평상시유관기관들간원활한정보교류와정책협조가있어야하고, 위기징후시에는효과적인위기관리체계가확립되어야할것이다. 이글은시스템리스크를감안한감독및정책의틀을정리하고한국에서그러한방향의변화를위한과제를제시하고자하였다. 하지만이러한그림이제시한정책과제들의효과적인실천은여러가지이론적 현실적제약의극복을전제로한다. 금융회사의시스템적중요성정도를측정하 - 48 -
는방법이나동태적으로시스템리스크정도를거시적지표로서측정하는문제등에대해향후보다심층적인연구가필요할것이다. 글로벌차원의제도개혁이한국금융의실상과부합되지않는방향으로추진되어한국금융발전의발목을잡게될가능성에도유의하고적절히대처해야할것이다. 다양한정책주체들이기관이기주의를극복하고효율적인정책체계구축에힘을모아야할것이다. 마지막으로 금융의정치화 가선제적인금융감독과효율적인정책체계구축에걸림돌로작용하는것도경계해야할것이다. 35) 이러한제약들을극복할때에만한국금융시스템이효율성과역동성을지닌금융시스템으로발전할수있는토대로서 튼튼한체질 을지니게될것이다. 36) 35) 김동원 (2010) 은 금융의정치화 가한국금융후진성의가장중요한요인들가운데하나라고보고있다. 36) 채희율 (2009) 은바람직한미래한국금융의모습을 명철한머리 ( 선별과사후관리능력 ), 막힘없는혈관 ( 금융소외의극복 ), 부지런한손발 ( 역동적인부가가치창출 ), 그리고 튼튼한체질 ( 금융안정 ) 로묘사하고있다. - 49 -
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