사례 8 불법 유해정보의범람, 제방을높일것인가? 방송통신심의위원회의통신심의를중심으로 배관표 ( 서울대학교 ) 레진코믹스 (http://lezhin.com) 사이트를아십니까? 이사이트는대형포털에서는보기힘든성인웹툰으로유명하다. 레진코믹스는 2013년웹툰서비스를시작했는데, 네이버웹툰 과 다음만화속세상 이웹툰시장을양분하는상황에서 웹툰도돈받고팔수있다 는것을보여줘세간의화제가됐다. 1 레진코믹스를운영하는 레진엔터테인먼트는 2013년에는미래창조과학부 글로벌K 스타트업 에선정되었고, 2014년에는 2014대한민국인터넷대상 국무총리상도수상하였다. 그런데 2015년 3월 25일, 레진코믹스가불법 유해사이트로차단되는사태가벌어졌다. 차단은곧해제되었지만, 큰논란이됐다. 사태의전말은다음과같았다. 방송통신심의위원회는레진코믹스에 음란물 이유통되고있다는신고를받았다. 정보통신심의소위원회는심의를통해시정요구를결정한다. 그런데실무자가레진코믹스는해외에서버를두고있는해외불법사이트라고착각을했다. 방송통신심의위원회는정보통신서비스제공자에게요청하여레진코믹스사이트전체를차단해버렸다. 레진코믹스에게는의견진술기회조차없었다. 2 해프닝이었지만생각할거리를던져준다. 인터넷상에서불법 유해정보가문자그대로범람하고있다. 방송통신심의위원회는범람에맞서고군분투하며제방을높이고있다. 그런데제방을높이는게해답일까? 하나씩따져보자. 첫째, 제방쌓기는필요한가? 둘째, 제방쌓기가효과적인가? 셋째, 제방쌓기로인한부작용은없나? 넷째, 제방쌓기는누구의몫인가? 불법 유해정보의범람이라는문제가심각하다는점은모두가공감하고있다. 그렇다면이를어떻게개선할지를함께고민해보자. 1 게임포커스. 2014.05.21. < 레진코믹스 가입자 100 만명확보, 웹툰도돈받고팔수있다 > 2 미디어스. 2015.04.01. <' 레진코믹스 ' 차단해프닝, ' 음란성 ' 에대한연대가필요하다 > 2 규제개혁사례연구
제 1 절불법 유해정보의범람 불법 유해정보의종류 불법 유해정보에는음란정보만있는것은아니다. 도박정보, 불법식 의약품정보, 국가보안관련정보, 불법명의거래정보, 문서위조정보, 장기매매정보, 난자 정자매매정보, 불법금융정보, 불법무기류정보, 사제폭탄제조정보등무수히많다. 참고로방송통신심의위원회심의대상에는불법 유해정보이외에도권리침해정보가포함된다. 명예훼손, 사생활침해, 초상권침해, 모욕, 상표권관련정보가그것이다. 방송통신심의위원회 정보통신에관한심의규정 의심의기준을보면, 방송통신심의위원회에서무엇을불법 유해정보로판단하는지를알수있다. 표 정보통신에대한심의규정 중 제 장심의기준 제 조 국제평화질서위반등 국제평화 국제질서및국가간의우의를현저히해할우려가있는다음각호의정보를유통하여서는아니된다 인종차별 집단학살 테러등국제평화및국제질서를현저히해할우려가있는정보 중략 제 조 헌정질서위반등 헌법에위배되거나국가의존립을해하는다음각호의정보를유통하여서는아니된다 국가의존립 안전이나자유민주적기본질서를현저히위태롭게할우려가있는정보 중략 제 조 범죄기타법령위반 범죄기타법령에위반되는행위에관련된다음각호의정보를유통하여서는아니된다 범죄를목적으로하거나예비 음모 교사 방조할우려가현저한정보 중략 제 조 선량한풍속기타사회질서위반등 선량한풍속기타사회질서를현저히해할우려가있는내용의다음각호의정보를유통하여서는아니된다 사회통념상일반인의성욕을자극하여성적흥분을유발하고정상적인성적수치심을해하여성적도의관념에반하는다음각목의정보 중략 폭력성 잔혹성 혐오성등이심각한다음각목의정보 중략 사회통합및사회질서를저해하는다음각목의정보 중략 타인의권리를침해하는다음각목의정보 중략 반인륜적패륜적행위등선량한풍속그밖의사회질서를현저히저해하는정보 중략 제 조 광고 선전등의제한 위원회는제 조부터제 조까지에위배되는정보를배포 판매 임대등을하거나공연히전시또는전송을할목적으로매개 광고 선전등을하는내용의정보에대하여시정요구할수있다 이런우리나라의불법및유행정보심의체계는대체로다른국가들에비해엄격한현이다. 아 래표에서보듯이대부분의국가들의경우표현의자유라는최상위의기본권보호를전제로통 신상에서의유해정보에대해서는자율규제나사후규제의영역으로관리하고있기때문이다. 표 우리나라와외국의불법및유해정보통제체계비교 사례 8 불법 유해정보의범람, 제방을높일것인가? 3
국가 특징 한국과의비교 미국 표현의자유를억제하거나제한하는입법은최대한자제 다만저속한음란표현은표현의자유의기본권보호영역외에두고있으나판례에의해기존정립 인터넷상아동보호를위한불법정보규제법률이있지만사전에인터넷상의통신심의를규정하는제도는없음 일본 호주 영국 프랑스 독일 기본적인불법유해정보관련법체계는헌법상의표현의자유를기본으로하며 소송전규제는주로자율규제에머무르는경향임 법원의최종판단에따른형벌규제로사후통제함국가주도의등급화와필터링제도를바탕으로인터넷상의내용규제및심의가이루어지는등한국보다강력한통제실시인터넷상의내용규제및심의에대해거의대부분자율규제를바탕으로함 다만 아동포르노물에대해서는강력한형사처벌규정을두고있음 인터넷규제는정부주도로이루어지나 민간의참여를적극적으로유도함 인터넷상의내용규제를규율하는별도의법률이없고 형법등개별법에산재된내용규제를인터넷에적용인터넷상의내용규제및심의와관련직접적으로행정청에서내용규제를담당하지않고자율규제기구에의해실질적인내용규제나심의를수행 다만자율규제기구의관리감독은정부에서수행함 우리나라는정보통신심의를위한내용규제를세부적으로규정하며 방송통신심의위 원회에서이를적용함 대체로다른국가들에비해강력한정부의개입에의한내용규제를수행하는체계임 출처 방송통신심의원회 통신심의관련법제개선방안에관한연구 불법 유해정보의현황 불법 유해정보가얼마나많은지는아무도정확히알수없다. 다만이미불법 유해유통으로차단된사이트에사람들이얼마나많이접근하는지는알수있다. 불법 유해정보유통으로차단된사이트에접속하면 warning.or.kr 이라는경고사이트로자동적으로이동된다. 3 한민간평가업체에의하면이사이트는 2015년기준으로일방문자가백만명이넘는다고한다. 4 일일페이지뷰는 567만명이넘는다. 우리나라공공기관사이트중에서는당연히접속률 1위이다. 이사이트를운영하는방송통신심의위원회의서버비용도상당하다. 사이트가치추정액은 192억원에달하는데, 이는한국전체사이트중에서 8위에해당하며세계에서 2,747위에해당한다. 한편, 방송통신심의위원회 (2015) 는 2015년 1월부터 6월까지약 6개월동안방송통신심의위원회에서불법 유해정보로결정한 56,334 개의사이트중중복및트래픽추출이불가능한사이트 340개를제외한 55,994 개를조사모집단으로하여접촉실태를조사했다. 이조사에따르면 PC 를통한일간접촉자수는약 42만명정도이며, 모바일을통한일간접촉자수는약 100만명정도였다. 애플리케이션을통한일간접촉자수는약 138만명정도였다. 그리고청소년유해정 3 귀하가접속하려고하는정보 ( 사이트 ) 에서불법 유해내용이제공되고있어해당정보 ( 사이트 ) 에대한접속이차단되었음을알려드립니다. 사이트상단의 KCSC 는방송통신심의위원회의영문명 Korea Communications Standards Commission 의약자이다. 하단에는사이버경찰청과방송통신심의위원회의로고가함께있다. 사이트중간에는불법 유해정보담당기관이소개되고있다. 가령불법마약류매매는식품의약안전처마약정책과에서담당하고있다고말하고있다. 4 국민일보. 2015.09.28. < 560 만접속, 국내 8 위가치 warning.or.kr 의위엄 > 4 규제개혁사례연구
그림 첫화면 보사이트로결정된 1,592개의사이트중중복및트래픽추출이불가능한사이트 240개를제외한 1,352개의사이트를대상으로하여접촉실태를조사한결과에따르면, PC를통한일간접속자수는약 4만명정도였다. 모바일을통한일간접촉자수는약 2만 5천명정도였다. 2017년 1 월기준으로대한민국인구가 5,170만명인점을생각하면놀라운수치이다. 사례 8 불법 유해정보의범람, 제방을높일것인가? 5
제 2 절불법 유해정보에대한규제 방송통신심의위원회의설치 불법 유해정보의범람을막기위해정부는다각적인노력을한다. 불법 유해정보의게시자나유통자를검거는경찰이하며, 기소는검찰이한다. 그리고추가적으로불법 유해정보임을확인하고차단하기위해방송통신심의위원회가설치되어있다. 방송통신심의위원회는 방송통신위원회의설치및운영에관한법률 에의한기관이다. 제 18조 1항은방송통신심의위원회가 독립적으로사무를수행 한다고정하고있다. 제28조에의해방송통신심의위원회의예산은방송통신발전기금, 정보통신진흥기금등에의하여충당된다. 제18 조 2항에의하면방송통신심의위원회는 9인의위원으로구성되는데이중 3인은대통령이위촉한다. 3인은국회의장이원내교섭단체들과협의한뒤에추천한자를위촉하고 3인은소관상임위원회에서추천한자를위촉한다. 방송통신위원회의설치및운영에관한법률시행령 의제10조를근거로방송통신심의위원회는방송심의소위원회, 통신심의소위원회, 광고심의소위원회를설치하고통신심의소위원회가인터넷상의불법 유해정보를심의한다. 방송통신심의위원회의심의절차 정보통신에관한심의규정 에따르면정보통신서비스제공자및게시판관리 운영자의심의신청이있는경우, 이용자등이위원회에신고한경우, 방송통신위원회가요청하거나방송통신심의위원회자체적으로필요하다고판단하는경우방송통신심의위원회는심의를개시한다. 방송통신심의위원회는심의의결과그것이불법 유해정보라고판단되면정보통신서비스제공자및게시판관리 운영자에게시정을요구한다. 시정요구에는해당정보의삭제또는접속차단, 이용자에대한이용정지및이용해지, 청소년유해정보의표시의무이행또는표시방법변경등이포함된다. 방송통신심의위원회의시정요구에대하여 15일이내에는이의신청이가능하다. 만약정보통신서비스제공자및게시판관리 운영자가시정요구에응하지않으면방송통신심의위원회는방송통신위원회가정보통신서비스제공자및게시판관리 운영자에게취급거부 정지또는제한등의제재조치를할것을요청한다. 참고로, 방송통신위원회의설치및운영에관한법률시행령, 정보통신망의이용촉진및정보보호등에관한법률, 아동ㆍ청소년의성보호에관한법률 등관계법령의심의기준은매우모호한편이지만방송통신심의위원회의자체규정은매우자세하다. 특히제8조 ( 선량한풍속기타사회질서위반 ) 의음란성과폭력성 잔혹성 혐오성에관한항목은특히자세한편이다. 6 규제개혁사례연구
표 정보통신에대한심의규정 중 제 장심의기준 제 조 국제평화질서위반등 국제평화 국제질서및국가간의우의를현저히해할우려가있는다음각호의정보를유통하여서는아니된다 인종차별 집단학살 테러등국제평화및국제질서를현저히해할우려가있는정보 외국의국기 국장등을모독함으로써국익에반하거나국가간의우의를현저히해할우려가있는정보 그밖에외국의정치 종교 문화 사회에대한비방 비하 멸시등국가간의우의를현저히해할우려가있는정보 제 조 헌정질서위반등 헌법에위배되거나국가의존립을해하는다음각호의정보를유통하여서는아니된다 국가의존립 안전이나자유민주적기본질서를현저히위태롭게할우려가있는정보 헌법을부정하거나국가기관을전복 파괴 마비시킬우려가현저한정보 법령에따라분류된비밀등국가기밀을누설하는내용의정보 국가보안법 에서금지하는행위를수행하는내용의정보 헌법에반하여역사적사실을현저히왜곡하는정보 제 조 범죄기타법령위반 범죄기타법령에위반되는행위에관련된다음각호의정보를유통하여서는아니된다 범죄를목적으로하거나예비 음모 교사 방조할우려가현저한정보 범죄의수단이나방법또는범죄에이르는과정이나결과를구체적으로묘사하여범죄를조장할우려가있는정보 범죄 범죄인또는범죄단체등을미화하여범죄를정당하다고보이게할우려가있는정보 그밖에범죄및법령에위반되는위법행위를조장하여건전한법질서를현저히해할우려가있는정보 제 조 선량한풍속기타사회질서위반등 선량한풍속기타사회질서를현저히해할우려가있는내용의다음각호의정보를유통하여서는아니된다 사회통념상일반인의성욕을자극하여성적흥분을유발하고정상적인성적수치심을해하여성적도의관념에반하는다음각목의정보가 남녀의성기 음모또는항문등특정성적부위또는성적행위를노골적으로표현또는묘사하는내용나 자극적이고혐오스런성적표현및남녀성기에관한은어및비속어를사용하여성행위를구체적으로묘사하는내용다 강간 윤간 성추행등성폭력행위를노골적으로묘사하는내용라 성행위와관련된신음소리등을극히자극적으로묘사하는내용마 구강 항문등신체의일부또는도구를이용한유사성교행위를노골적으로묘사하는내용바 변태적인자위행위및성기애무를구체적으로묘사하는내용사 수간 獸姦 시간 屍姦 혼음 混淫 근친상간 近親相姦 가학성 피학성음란증 관음증 觀淫症 등비정상적인행위를구체적으로묘사한내용아 아동또는청소년을성적유희의대상으로직접적이고구체적으로묘사한내용자 그밖에일반인의성적수치심을현저히해할우려가있는정보 폭력성 잔혹성 혐오성등이심각한다음각목의정보가 장애인 노인 임산부 아동등사회적인약자또는부모 스승등에대한살상 폭행 협박 학대행위등을구체적으로묘사하는내용나 구토 방뇨 배설시의오물 정액 여성생리분비물등을구체적 사실적으로묘사하여혐오감을불러일으키는내용다 낙태 절개 절단 출산 수술장면등의료행위를지나치게상세히표현하여혐오감을불러일으키는내용라 흉기그밖의위험한물건등을사용하여과도하게신체또는시체를손상하는등생명을경시하는잔혹한내용마 동물에대한살상 학대 사체등을구체적으로표현하여잔혹감또는혐오감을주는내용바 과도한욕설등저속한언어등을사용하여혐오감또는불쾌감을주는내용사 그밖에사람또는동물등에대한육체적 정신적고통등을사실적 구체적으로표현하여잔혹또는혐오감을주는내용 사회통합및사회질서를저해하는다음각목의정보가 도박등사행심을조장하는내용나 미신숭배등비과학적인생활태도를조장하거나정당화하는내용다 특정종교 종파또는종교의식을비방 왜곡하거나조롱하는내용라 장애인 노약자등사회적인소외계층을비하하는내용마 학교교육등교육을왜곡하여현저히교육기풍을해하는내용바 합리적이유없이성별 종교 장애 나이 사회적신분 출신 인종 지역 직업등을차별하거나이에대한편 사례 8 불법 유해정보의범람, 제방을높일것인가? 7
견을조장하는내용사 자살을목적으로하거나이를미화 방조또는권유하여자살충동을일으킬우려가있는정보아 정당한사유없이정보통신시스템 데이터또는프로그램등을훼손 멸실 변경 위조하거나그운용을방해하는내용의정보자 청소년보호법 에따른청소년유해매체물로서상대방의연령확인 표시의무등법령에따른의무를이행하지아니하고영리를목적으로제공하는내용의정보차 성매매를알선 유도 조장 방조하는내용카 그밖에사회적혼란을현저히야기할우려가있는내용 타인의권리를침해하는다음각목의정보가 개인정보유포등사생활의비밀과자유를침해할우려가현저한내용나 정당한권한없이타인의사진 영상등을게재하여타인의인격권을현저히침해하는내용다 사람을비방할목적으로공공연하게타인을모욕하거나사실또는거짓의사실을드러내어타인의명예를훼손하는내용의정보라 공포심이나불안감을유발하는부호 문언 음향 화상또는영상을반복적으로상대방에게도달하도록하는내용의정보마 정당한권한없이타인의상표또는저작물등을사용 실시또는매개하는등특허권 상표권 디자인권 저작권등지적재산권을침해하는내용바 그밖에정당한권한없이타인의권리를침해하는내용 반인륜적패륜적행위등선량한풍속그밖의사회질서를현저히저해하는정보제 조 광고 선전등의제한 위원회는제 조부터제 조까지에위배되는정보를배포 판매 임대등을하거나공연히전시또는전송을할목적으로매개 광고 선전등을하는내용의정보에대하여시정요구할수있다 방송통신심의위원회의시정요구 2016년 1월부터 9월까지약 13만건의심의를통해약 12만 5천건의시정요구가이뤄졌다. 성매매 음란관련시정요구가가장많은 47,695 건 38.2% 이었다. 다음으로도박관련시정요구가 31,032 건 24.9% 이었다. 시정요구에서접속차단이 74.3% 로가장많은비중을차지하였다. 삭제가 19.6% 로그다음이었다. 표 통신심의의결내역 기 간 년누계 시정요구 청소년유해매체물 제재종류 위반내용 심의건수 계삭제이용해지접속차단기타결정결정취소 도박 불법식 의약품 성매매 음란 권리침해 기타법령위반 총 계 출처 방송통신심의위원회 시정요구건수는가파르게증가하고있다. 2011 년에는 53,485 건에불과했는데, 2012 년에는 71,925 건, 2013 년에는 104,400 건, 2014 년에는 132,884 건이었다. 그리고 2015 년에는 148,751 건이 었다 ( 공익법률상담소, 2016). 8 규제개혁사례연구
방송통신심의위원회시정요구의문제 시정요구는국내의정보통신서비스제공자및게시판관리 운영자에게이뤄진다. 다시말해실제로해당정보의게시자또는해외사이트운영자에게는아무런통지가이뤄지지않으며, 이들에게의견진술기회는거의부여되지않고있다. 아래표에서알수있듯이 2015년의경우총 1,754건, 전체시정요구의 1.2% 의경우에만게시자에게의견진술기회가부여되었으며게시자에대한사후통지는 19건에불과했다 ( 공익법률상담소, 2016). 대부분의경우권리침해관련된것이고불법정보와유해정보와관련해서는의견진술기회가거의없다고말할수있다. 많은경우불법 유해정보가복사되어게시되기때문에발생하는현상이지만, 의견진술기회의미부여가예외적인게아니라대부분이라는것은문제가아니라고할수없다. 표 년의견진술기회부여및통지현황 구분 불법정보 유해정보 권리침해 계 건수 비율 출처 공익법률상담소 한편시정요구를받은정보통신서비스제공자및게시판관리 운영자도이의신청을하지않 고있다. 망사업자의경우시정요구를 100% 이행했다. 표 정보통신서비스제공자및게시판관리 운영자의이행률 구분 년 년 년 포털 망사업자 기타 출처 공익법률상담소 제 3 절제방쌓기는필요한가? 방송통신심의위원회는범람하는불법 유해정보에맞서제방을쌓는역할을담당하고있다. 그런데기사를검색해보면, 논란이크다. 방송통신심의위원회는제방을높이면높인다고비난받고, 낮추면낮춘다고비난받는다. 레진코믹스해프닝때방송통신심의위원회의시정요구가과하다고비판하는기사가쏟아졌다. 그러나국내최대의음란물사이트였던소라넷이버젓이운영되고, 제2의소라넷이등장할때는방송통신심의위원회의발빠른시정요구가필요하다는기사가쏟아졌다. 5 그렇다면방송통심심의위원회는어떻게해야하는가? 제방을더높게쌓아야하는가? 5 가령, 한겨레. 2016.08.01. < 취중성폭행 화장실몰카유포 제 2 의소라넷 뿌리뽑자 >. 사례 8 불법 유해정보의범람, 제방을높일것인가? 9
많은사람들이불법정보와유해정보를구분하지않고사용하여혼란스럽다. 불법정보는 기존의실정법에의해금지되고처벌될수있는정보 이다. 유해정보는불법정보는아니지만 아동및청소년이건전한인격체로성장하는데해로움이있는정보 이다 ( 윤여생 유진호, 2012). 방송통신심의위원회는불법정보와유해정보를모두다룬다. 6 이는방송통신심의위원회가불법인정보와불법이지않은정보를모두다룬다는뜻이다. 명백하게불법인정보에대한시정요구에대해서는논란이없을것이다. 만약논란이있다면그것은관련법률에근거하여정보의적법성을따져야하는소관기관의문제이다. 논란은불법인지가확실치않은정보에서생긴다. 불법이아니지만유해정보인경우가특히그러하다. 그렇다면명백하게불법인정보에대해서는제방을높이고나머지정보에대해서는제방을낮추는방안은불가능할까? 2016년 11월 15일방송통신심의위원회는경찰청과 사이버국민안전확보를위한업무협약 을체결했다. 7 크게네가지내용이담겼는데, 첫째가 명백한불법사이트에대한신속차단 이었다. 양기관은공조를통해명백하게불법인정보에대해서는심의준비시간을 1~2주에서최단 2~3일로줄일수있도록시스템을구축할계획이다. 그렇다면명백하게불법이라고말할수없는정보에대해서는심의가기계적으로이뤄지지않도록여러가지방안을고민해볼필요가있을것이다. 제 4 절제방쌓기가효과적인가? 앞서말했듯이불법 유해정보는범람하고있다. 그런데방송통신심의위원회의제방쌓기가과연효과적일까? 가령유명불법파일공유사이트인 보고보고 의경우를살펴보도록하자. 보고보고는개인간 (peer to peer[p2p]) 공유방식인토렌트 (torrent) 중개사이트이다. 최신영화, 드라마, 게임등이공유되고있다. 방송통신심의위원회는 보고보고 사이트를계속접속차단하고있다. 그런데 보고보고 사이트는매번주소를바꿔가며사이트를다시열고있다. 그렇다면사람들은바뀐주소를어떻게알까? 보고보고 의트위터 (twitter.com/***********) 계정에들어가면알수있다. 사이트가차단되면 보고보고 는새로운주소를트위터계정을통해사람들에게알리고사람들은새주소로접속한다. 8 그리고새로운주소를몰라도차단된주소로접근가능하다. 크게세가지방법이있다. 9 어렵지않다. 첫째는, https:// 로접속하는방법이다. 만약차단 6 방송통신위원회의설치및운영에관한법률시행령 제 21 조는방송통신심의위원회가 정보통신망이용촉진및정보보호등에관한법률 제 44 조의 7 에규정된사항 을심의하도록하는데제 44 조의 7 은불법정보뿐만아니라 청소년보호법 에따른청소년유해매체물로서상대방의연령확인, 표시의무등법령에따른의무를이행하지아니하고영리를목적으로제공하는내용의정보 를정하고있기때문이다. 불법정보에대해서는시정요구를하지만유해정보에대해서는청소년유해매체로결정한다. 방송통신심의위원회가유해정보로판단하면청소년유해매체로지정되어 청소년보호법 에의해관리된다. 2016 년 1 월부터 9 월사이시정요구가 12 만 5 천건가까이될때, 청소년유해매체결정은단 60 건에불과했다. 참고로유해매체지정의문제에대해서는다음을참고할수있다. 한겨레. 2012.03.05. <[ 야! 한국사회 ] 청소년 관람불가 와 유해매체 >. 7 법률저널. 2016.11.15. < 경찰청 방송통신심의위원회, 업무협약맺고불법사이트신속차단 > 8 방송통신심의위원회는해당트위터계정접속도차단하고있다. 하지만트위터계정은기본설정으로보안접속 (https) 을제공하기때문에방송통신심의위원회의차단은무용지물이다. 9 이외에 다크웹 (dark web) 을활용하는방법도있다. 10 규제개혁사례연구
된주소가 http://www.kdi.re.kr 이라면 https://www.kdi.re.kr 로접속하면된다. s 만추가하면보안접속이되어서차단을회피할수있다. 둘째는우회접속하는방법이다. 프록시 (proxy) 서비스를활용하면된다. 웹기반프록시에차단된주소를넣으면프록시가요청한정보를보여준다. 셋째, 가상사설네트워크 (Virtual Private Networks[VPN]) 를통해서도접속할수있다. 이네트워크에서모든정보는암호화되어이동한다. 프록시서버와가상사설네트워크를이용하는것모두주소창에단어몇개만넣으면해결되는일이다. 이렇게접속차단우회는쉽다. 우연한접속은차단할수있지만의도된접속은차단하기어렵다. 또한미디어가변하고있다. 음란물의경우, 2000년전까지는대부분의음란물은사진형태였다. 그러나동영상으로변해갔다. 한편 2016년부터두드러진변화는, 개인음란방송의증가이다. 개인방송의경우적발이특히어렵다. 대부분이비공개방송이기때문에방송을모니터링하기위해서는여러가지절차를거쳐야하고, 심지어돈까지써야한다. 그리고전체방송시간중불법 유해정보라고판단할수있는시간은길지않다. 따라서대부분이새벽에송출되는방송을시작부터끝까지모니터링하지않고는개인음란방송을적발하기어렵다. 이와같은상황에서방송통신심의위원회의심의와시정요구가효과적이라고말할수있을까? 그렇다면어떻게해야할까? 방송통신심의위원회는모니터링단을강화하고있다. 가령 2016년 11월 1일 인터넷방송모니터링단 을출범하고있다. 모니터링단은기획총괄반, 불법모니터링반, 성매매 음란모니터링반, 유해모니터링반으로구성된다. 10 그런데모니터링단을늘린다고해서문제가궁극적으로해결되지는않을것이다. 포브스 (Forbes) 는한국의노력을 양동이로바닷물비우기 로비유하기도했다. 11 시정요구가아닌다른방법이필요하지는않을까? 여러가지가있을수있다. 차단이무용하기때문에차단자체를하지말자는주장이있을수도있고, 아동 청소년의성보호에관한법률 제11조에서 아동 청소년이용음란물임을알면서이를소지한자는 1년이하의징역또는 2천만원이하의벌금에처한다. 는것과같이게시자또는이용자에게보다강한처벌을부과하는것도방법이될수있다. 더읽어볼거리 최진욱 구교준 통신위원회행정제재의효과성에대한실증분석 규제연구 이연구는통신위원회 방송통신위원회의전신 의행정제재의실효성에대해다루고있다 행정제재란행정기관이개인이나기업이 행정법규나처분에따라부과된행정상의무를위반한경우 그실효성확보를위해위반자에게부과하는불이익처분 으로정의된다 행정기관이행정제재처분을내릴수있는근거는법률에있다 일반적으로법규가효과적인지에대한판단은해당법규가의도하는법목적을달성하였는가에의해결정된다 이를개념적으로세분하면법규의실효성은도덕적효력과사실적효력두가지측면에서판단할수있다 도덕적효력은자발적인준수의정도를나타내며 사실적효력은법률적준수를통해확인할수있다 실증분석결과통신위원회의행정제재는사실적 도덕적실효성에서일정부분한계를보이고있는것으로나타났다 제 5 절제방쌓기로인한부작용은없는가? 10 방송통신심의위원회보도자료. 2016.10.31. < 방통심의위, 인터넷방송모니터링단출범 > 11 Forbes. 2012.12.10. <South Korea attempts to ban online porn: Emptying the ocean with a bucket> 사례 8 불법 유해정보의범람, 제방을높일것인가? 11
제방쌓기는헌법제37조 국민의모든자유와권리는국가안전보장 질서유지또는공공복리를위하여필요한경우에한하여법률로써제한할수있으며, 제한하는경우에도자유와권리의본질적인내용을침해할수없다. 에의해정당화될수있다. 그러나이조문에서도나와있듯이제방쌓기가자유와권리의본질적인내용을침해해서는안된다. 특히제방쌓기가언론출판의자유 ( 제21조 ) 와학문과예술의자유 ( 제22조 ) 를위축시켜서는안된다. 한국대학총학생회연합 ( 한총련 ) 사이트폐쇄건을살펴보자. 경찰청은 2011년 3월한총련사이트가김일성과김정일을찬양하는등불법정보를제공하고있다는이유로방송통신위원회에한총련에대한이용해지를요청했다. 방송통신위원회는방송통신심의위원회에심의를요청하였고방송통신심의위원회는한총련웹사이트의호스팅을제공하는진보네트워크센터에이용해지를요구하였다. 그러나진보네트워크센터는시정요구에응하지않았고이에방송통신위원회는제재조치를취하고자했다. 그러자진보네트워크센터는행정부가사법부의판단없이이용해지라는극단적인조치를가능케하는것은헌법상과잉금지원칙에위배된다며소송을냈다. 12 대법원은결국방송통신위원회의처분이적법하다고판결했지만논란은아직도끊이지않고있다 ( 황성기, 2016). 이러한사건들은개별사건으로끝나지않는다. 지난 2016년 11월 21일미국의국제인권단체인프리덤하우스 (Freedom House) 는 2016년인터넷자유도 를발표했다. 13 총 65개국을대상으로한국은 36점을받아 22위를차지했다. 공동 1위는아이슬란드와에스토니아가차지했다. 한국은콜롬비아 (19위), 나이지리아 (20위), 키르기스스탄 (21위) 보다도낮은평가를받았다. 우리가주목해야할것은세부점수이다. 한국은접근제한 (obstacles to access) 과관련해서는 5위로순위가매우높다. 그러나내용제한 (limits on contents) 과관련해서는 38위로순위가매우낮다. 이집트, 캄보디아와같은수준이다. 프리덤하우스는내용제한점수가이렇게낮은이유가방송통신심의위원회가온라인상의정보들을폭넓게 검열 하고있기때문이라고밝히고있다. 14 이용자권리침해는 23위로우간다, 스리랑카, 키르기스스탄과같은수준이었다. 제방쌓기로인한부작용이이러하다면어떻게해야할까? 제 6 절제방을누가쌓을것인가? 꼭방송통신심의위원회가제방을쌓아야만하는것일까? 방송통신심의위원회는스스로를 민간독립기관 이라고주장하고있다. 하지만헌법재판소는방송통신심의위원회를공권력행사의주체인국가행정기관으로인정하고있다. 앞서살펴봤지만방송통신심의위원회는 방송통신위원회의설치및운영에관한법률 에기반을두고위원의임명권을정부가가지며, 예산도정부가지원한다. 따라서방송통신심의위원회의심의와시정요구는공적규제라고말할수있다. 12 로이슈. 2015.04.04. < 대법원 방통위, 진보네트워크에한총련홈페이지폐쇄명령적법 > 13 Freedom House https://freedomhouse.org/report/table-country-scores-fotn-2016 (2016.12.17.). 14 Freedom House https://freedomhouse.org/report/freedom-net/2016/south-korea (2016.12.17.). 12 규제개혁사례연구
공적규제는나름장점이있다 ( 이향선, 2012). 첫째, 규제주체의공신력을확보할수있다. 규제는개인이나기업의행위를제약하는것이기때문에 ( 최병선, 2000: 18), 공신력이없으면개인이나기업이순응하지않는다. 불법 유해정보임이명백한경우공신력은문제가되지않겠지만그렇지않은경우문제가될수있다. 둘째, 사업자와의이해관계에서자유로울수있다. 방송통신심의위원회의예산은정부의기금으로부터받는다. 임명권자도대통령이다. 따라서정부의통제를받기는하지만이해관계자로부터는자율성을가질수있다. 공신력을갖추고자율성도갖고있기때문에공적규제는실효성이있을수있다. 그러나공적규제는한계를갖고있다. 공적규제는유연하지않다. 불법 유해정보는가면갈수록증가하고있다. 이렇게급증함에도불구하고방송통신심의위원회의조직은확대되지못하고있다. 위원들이이많은건들을모두심의하고있는데정보통신심의소위원회는 5명으로정해져있다. 위원당 1년간심의건수는 2011년약 1만천오백건에서, 2015년 3만천육백건으로늘어났다. 그리고공적규제는느리다. 공적규제는엄격한법절차를요구하기때문이다. 보통 2주라는기간이소요된다 ( 이향선, 2012). 15 이런이유로방송통신심의위원회의심의가형식적이라는지적이지속적으로제기되고있다. 표 통신심의소위원회회의개최현황및처리건수 구분 년 년 년 년 회의 회 회 회 회 심의 건 건 건 건 평균처리건수 약 건 약 건 약 건 약 건 출처 강길부의원실 이러한점들때문에자율규제의필요성이제기된다. 자율규제란사업자스스로가규제함을뜻한다. 정보통신에관한심의규정 제10조 5항은 위원회는자율규제가효과적이라고판단되는정보에대해서는정보통신서비스제공자및게시판관리 운영자에게자율규제를요청할수있다. 고하여자율규제를보완적으로생각하고있다. 방송통신심의위원회는 자율심의협력시스템 을가동하고있기도하다. 방송통신심의위원회는 2012년부터네이버, 카카오, SK커뮤니케이션즈, 줌인터넷등국내사업자와시스템을운영해왔으며, 2015년부터는구글, 트위터, 페이스북 3개해외사업자가시스템에참여하기로하였다. 16 제 7 절생각해볼문제 15 최대한빨리처리되는경우라고할지라도, 통상통신심의소위원회는화요일과목요일에개최되어월요일에신고된건은빠르면화요일심의를받아수요일에처리될수있지만, 목요일에신고된건은차주수요일에나처리될수있다. 16 이외에도한국인터넷자율정책기구 (Korea Internet Self-governance Organizations) 와한국무선인터넷산업협회 (Korea Mobile Internet Business Association) 가자율규제기구로서역할을하고있다. 한국인터넷자율정책기구는네이버, 다음등회원사게시물에대한자율규제를실시하고있으며한국무선인터넷산업협회는무선인터넷콘텐츠에대한자율규제를실시하고있다. 사례 8 불법 유해정보의범람, 제방을높일것인가? 13
인터넷상에서불법 유해정보가문자그대로범람하고있다. 방송통신심의위원회는범람에맞서고군분투하며제방을높이고있다. 방송통신심의위원회의규제를제방쌓기에비유해서다음의문제들을살펴봤다. 첫째, 제방쌓기가필요한가? 방송통신심의위원회는제방을높이면높인다고, 낮추면낮춘다고비난받는다. 불법정보와유해정보를구분해서생각해보면어떨까? 둘째, 제방쌓기가효과가있나? 불법 유해정보는지나치게많고, 불법 유해정보우회접근방법은충분히많다. 우연한접근은차단할수있겠지만의도된접근은차단하기어렵다. 셋째, 제방쌓기로인한부작용은없는가? 오히려우리의자유가침해되는것은아닌가? 한국인터넷내용에서의자유도 (limits on contents) 는 65개조사대상국가중에 38위로캄보디아, 이집트와같은수준이었다. 넷째, 제방을누가쌓을것인가? 제방을쌓는다고해도방송통신심의위원회가쌓는것과사업자가쌓는것은다르다. 정부에의한규제는강력하지만유연하지못하고느리다. 불법 유해정보의범람이라는문제가심각하다는점은모두가공감하고있다. 다섯째, 해외주요국의사례에서보듯이대부분의국가에서유해정보의문제는자율규제의영역에속해있다. 이런방식이우리나라에서는안하는것인가, 못하는것인가. 이과정에서자율규제의실효성은어떻게담보될수있는지와관련해서도다양한측면에서요건이검토될수있을것이다. 예를들어한가지요건은자율규제에대한유인을강하게가지고있는사업자에게그러한권한을부여하여규제자의 incentive compatibility 를확보하는것이될수있다. 불법음란물규제의경우라면건전한인터넷생태계조성에강한유인을지니고있는플랫폼사업자와불법음란물과경쟁해야하는콘텐츠사업자에게자율규제의권한을부여할수도있을것이다. 다함께머리를맞대고이문제를고민해볼필요가있다. 마지막으로해외주요국에서는이어려운문제에대해어떻게대응하고있는지를샆펴보자. 예를들어유해정보의이용여부를전적으로개인의판단에맡기는국가가있는가. 그러한나라와국가가제방을쌓는나라간에유해정보로인한사회적문제발생에차이가있는가. 그런국가와한국간의제도적차이와한국에의적용가능성에대해논의해보자. 14 규제개혁사례연구
참고문헌 공익법률상담소 (2016). 한국인터넷투명성보고서. 고려대학교. 방송통신심의원회 (2010), 통신심의관련법제개선방안에관한연구, 방송통신심의위원회 (2015). 2015년인터넷불법 유해정보실태조사보고서. 서울 : 방송통신심의위원회. (2016). 불법 유해정보심의 시정요구등현황 ( 내부자료 ). 윤여생 유진호 (2012). 불법유해정보법 제도동향분석. 정보보호학회지, 22(3): 25-36. 이향선 (2012). 인터넷내용규제패러다임의변화 : 공동규제시스템도입방안연구. 한국방송학보, 26(4): 215-264. 최병선 (2000). 정부규제론. 서울 : 법문사. 최진욱 구교준 (2009). 통신위원회행정제재의효과성에대한실증분석. 규제연구, 18(2): 193-222. 황성기 (2016). 불법정보에대한방송통신위원회의취급거부 정지 제한명령제도의헌법적및합헌적해석 적용의방향 한총련웹사이트폐쇄사건을중심으로. 법학평론, 6: 8-59. 사례 8 불법 유해정보의범람, 제방을높일것인가? 15