연구보고서 2013-26 중앙과지방의사회복지재정형평화연구 - 재정분담체계재구조화를중심으로 고제이 김재호 이근재이상호 조성규 최병호
책임연구자 고제이한국보건사회연구원부연구위원 주요저서 사회보장관리대상사업분류체계연구보건복지부 한국보건사회연구원, 2013( 공저 ) 2012년세입예산안분석및중기총수입전망국회예산정책처, 2012( 공저 ) 2011회계연도총수입결산분석국회예산정책처, 2012( 공저 ) 공동연구진 김재호한국보건사회연구원초빙연구위원이근재부산대학교경제학부조교수이상호원광대학교경제학부조교수조성규전북대학교법학전문대학원교수최병호부산대학교경제학부교수 연구보고서 2013-26 중앙과지방의사회복지재정형평화연구 - 재정분담체계재구조화를중심으로 발행일저자발행인발행처주소전화홈페이지등록인쇄처가격 2013 년고제이외최병호한국보건사회연구원서울특별시은평구진흥로 235( 우 :122-705) 대표전화 : 02)380-8000 http://www.kihasa.re.kr 1994 년 7 월 1 일 ( 제 8-142 호 ) 경성문화사 7,000 원 c 한국보건사회연구원 2013 ISBN 978-89-6827-057-4 93330
발간사 << 본연구는최근급속하게확대되고있는사회복지분야재정지출과관련하여국가와지방자치단체간첨예하게대립하고있는비용분담의문제를포괄적으로분석하고있다. 사회복지지출과지방재정의문제는오랫동안행정학이나법학, 정치학, 경제학등다양한학계연구자들의관심분야였고, 수많은연구결과들을찾아볼수있다. 그러나지방세입구조의취약성이나국고보조금또는지방교부세제도의문제를중심으로겉으로드러난재정분담의문제에대한해법을모색하는연구가대부분이다. 국가와지방자치단체의사회복지재정분담문제가정치 경제 행정모두를총망라하는사안이므로종래와같이현행제도틀안에서의미세조정을통한해결은한계가존재한다. 본연구는피상적현상의본질적문제에대한해답을찾기위해실증적분석이외에도제도 이론적측면에서의심층적인논의에초점을맞추고있다. 현행지방재정제도의틀내에서의지방재정문제해결가능성을타진하기위해재정분담실태를살펴보고지방세출구조조정과지역경제파급효과를실증적으로분석하였다. 그리고법리적검토를통해법규범적차원에서의구조적한계와개선과제를도출하고, 경제적효율성과형평성원칙에부합하도록합리적수준의재정분담구조의정립방향을제안하였다. 본보고서가국가와지자체의사회보장관련사무책임과재정분담의제도화를통해진정한지방자치구현과사회보장재정의효율적운용을위한기초자료로활용될수있기를기대하며, 집필에노고를아끼지않은연구진과최종편집에힘써준김소라연구보조원에게격려를보낸다. 그
리고연구내용에대한아낌없는조언과냉철한지적을해준본원의유근춘연구위원, 황남희부연구위원, 남서울대학교경제학과유태현교수, 국회예산정책처심혜정박사께깊은감사의뜻을전한다. 마지막으로본보고서에제시된견해는연구자개인의의견이며, 본연구원의공식적인견해가아님을밝혀둔다. 2013 년 11 월 한국보건사회연구원장 최병호
목차 Abstract 1 요약 3 제 Ⅰ 부우리나라사회보장재정운영체계 제 1 장서론 13 제 1 절연구의배경및목적 13 제 2 절연구의범위및방법 15 제2장우리나라사회보장재정분담실태와개선과제 19 제1절사회보장재정분담체계 19 제2절사회보장관련재정이전제도 43 제3절개선과제 62 제3장이전재원과사회보장지출 71 제1절이전재원이지자체지출구조에미치는영향 71 제2절사회보장지출의지역경제파급효과분석 80 제3절지방세출구조조정의필요성과한계 98
제 II 부사회보장과지방분권에관한법리적검토 제 4 장지방자치제도와사회보장제도의규범적접점 105 제 1 절지방자치의의의와기능 106 제 2 절복지사무의법적성격 110 제5장실정법제상복지사무의배분현황 117 제1절지방자치단체의원칙적자치사무 117 제2절사무이원론과사무일원론의문제 119 제3절복지관련실정법제상사무권한의배분 124 제6 장재정분담의규범적과제 135 제1절책임사무와재정분담의규범적원리 135 제2절복지국가원리에따른공동부담 139 제3절국가와지방자치단체간비용분담의적정기준설정 141 제4절규범적과제 143
Korea Institute for Health and Social Affairs 제 III 부사회보장책임배분틀의재정립방향 제 7 장지방분권이론의실천적한계 151 제 1 절공공선택과자원배분의효율성 153 제 2 절사회보장기능배분의쟁점 155 제 8 장사회보장책임사무조정방안 171 제 1 절국가와지방자치단체간사회보장책임배분원리와조정기준 171 제 2 절정책효과시뮬레이션 181 제 9 장결론및정책제언 189 참고문헌 193 부록 199
표목차 표 2-1 회계연도별국가사회보장지출현황 22 표 2-2 2013년도추경예산및 2014년도예산요구안 25 표 2-3 회계연도별지방자치단체사회보장지출현황1) 26 표 2-4 2013년도지방자치단체세출예산배분현황 ( 순계기준 ) 28 표 2-5 지방자치단체사회보장지출부문별세출예산배분현황 ( 순계기준 ) 29 표 2-6 UN-COFOG 일반정부총지출및사회보장지출추이 34 표 2-7 연도별교부금및국고보조금집행현황 36 표 2-8 지방교부세교부현황 37 표 2-9 정부예산회계사회보장지출부담비율 39 표 2-10 2013년도영유아보육료지원재원분담비율 40 표 2-11 2011년도자치단체별일반회계세입 세출결산현황 ( 총계기준 ) 42 표 2-12 국가의지방재정조정제도비교 46 표 2-13 2013년도분권교부세대상사회복지사업 50 표 2-14 차등보조율적용대상사업 54 표 2-15 광역자치단체의기초자치단체재정조정제도 57 표 3-1 사회개발비와경제개발비산출탄력성 87 표 3-2 사회개발비및경제개발비의재정승수 89 표 3-3 사회개발비및경제개발비의재정승수 90 표 6-1 [ 별표1] 지방자치단체의종류별사무 ( 제8조관련 ) 147 표 8-1 사회보장제도영역과사회안전망 172 표 8-2 2013년도보건복지부소관주요국고보조사업 182 표 8-3 2013년도보건복지부소관국비 100% 지원사업 183 표 8-4 국고보조사업재분류 184 표 8-5 책임사무조정에따른지역별지방부담증감 ( 시뮬레이션 1) 186 표 8-6 책임사무조정에따른지역별지방부담증감 ( 시뮬레이션 2) 187
Korea Institute for Health and Social Affairs 부표목차 부표 1 세출기능별분류신 구비교표 199 부표 2 시 군별, 연도별지출승수 200 그림목차 그림 2-1 우리나라의재정구조 20 그림 2-2 회계연도별국가사회보장부문별결산규모 ( 기금포함 ) 24 그림 2-3 회계연도별지방자치단체사회보장부문별결산규모 27 그림 2-4 지방자치단체별사회보장부문별지출비중 30 그림 2-5 지방자치단체유형별사회보장부문지출구성비 31 그림 2-6 2013년도지방자치단체세출예산분야별 재원별구성 32 그림 3-1 시 군의인구와재정력지수 (2013년) 75 그림 3-2 시 군의인구와 1인당세출 (2011년일반회계결산기준 ) 76 그림 3-3 광역자치단체의인구와 1인당세출 (2011년일반회계결산 ) 77 그림 3-4 자치단체유형별사회복지비의변화 78 그림 3-5 자치단체인구규모와사회복지비 80 그림 3-6 재정지출승수의추이 91 그림 3-7 재정의존도와재정지출승수 (2000년) 94 그림 3-8 재정의존도와재정지출승수 (2005년) 95 그림 3-9 재정의존도와재정지출승수 (2010년) 95 그림 3-10 사회복지비비중과재정지출승수 97 그림 3-11 사회복지비비중과경제개발비승수와사회개발비승수의격차 (2010년) 97 그림 7-1 우리나라일반정부구조도 169 그림 8-1 사회보장책임사무조정기준 180
Abstract << An Institutional Framework for Redefining the Role of Central and Local Governments in Social Service Provisions A decade-old conflict between the central and local governments over the social welfare budget is becoming more intense amid slow economic recovery. This is compounded by not only the entangled intergovernmental transfer system but also the obscure provisions in relevant laws and statues for the assignment of appropriate function and responsibility to local governments. This study aims to minimize congestion costs by providing an institutional framework for clarifying the respective functions of the central and local governments in social service provisions. The study is composed of three parts. First, Part I examines the current status of social welfare provisions by the central and local governments in order to specify the main source of their contention over fiscal allocation. It also explores the possibility of an amicable settlement in the given institutional system. Second, Part II discusses the limitations in the existing legal institutions related to social welfare and local autonomy and analyzes the possibility of structural reforms. Finally, Part III presents standard rules to reassign central and local government responsibility in the social service sector
2 중앙과지방의사회복지재정형평화연구 : 재정분담체계재구조화를중심으로 based on the economic theory of decentralization. Simulation results confirm that the classification of central and local responsibility for matching grants social programs can improve the fiscal space of local governments by reducing their matching burdens from 1.1 to 1.7 trillion won.
요약 << 1. 연구의배경및목적 최근급속한고령화등으로보건 복지재정지출수요가급증하면서국가와지방자치단체모두상당한재정압박에직면함에따라그간사회보장비용분담을둘러싼재정갈등이이제는분쟁의상황으로까지확대되고있음. 지방교부금확대나국고보조율인상등이전재원확대를골자로하 는종래의미시적제도개편은국가재정에대한지방재정의의존도 를심화시키고있음. 사회보장과관련한재정사업이갖는하방경직적이며규모확장적인 지출특성과함께다층적정부구조에따른공급주체간의복잡한재 정이전관계는상호간의불신과대립을증폭하는요인임. 지방자치고유의목적과의미를회복하고사회보장재정운영의효 율성을제고하기위해서는국가와지자체간적절한사무권한의배 분과재정분담의제도화가요구됨. 본연구는이를위한규범적원리와구체화된배분기준을제시함으 로써혼잡비용의최소화를목적으로함.
4 중앙과지방의사회복지재정형평화연구 : 재정분담체계재구조화를중심으로 2. 주요연구결과 사회보장분담실태와구조적문제점 이전재원을고려한국가-지자체분담비율 -2011년기준 82:18( 기금제외 ), 국세와지방세비율 79:21 지방재정과사회보장지출의문제는도시지역 ( 특 광역시자치구 ) 의부담과관련된사항이핵심 -특히사회복지분야중최근확대되고있는노인청소년 ( 기초노령연금등 ) 부문과보육가족및여성 ( 영유아보육료확대등 ) 부문이쟁점 총지출에서차지하는사회보장지출비중-광역시도본청 16.6%, 자치시 24.9%, 자치군 18.1%, 자치구 48.3% (`13 년도예산개요 ) -일반회계세입의사회보장지출부양비율, 자치구 43.3% -순지방재원의사회보장지출부양비율, 자치구 80.3% - 자치구의사회보장기능이확대되고재정부담이급증하는데비해자치구의재원조달능력은이를뒷받침하지못함. 다양한재정조정제도가작동하고있음에도불구하고지자체재정구조는건전성에서멀어지고있음. 지방자치단체의경우, 전체세입에서자체재원의비중은낮은반면이전재원의비중이높아국세수입이감소할경우지자체재정건전성이약화됨.
요약 5 사회복지사업이지방재정의건전성을위협하게된이유가사회복지수요의지속적인확대때문만이아니라자치단체의사회복지사업이대부분국비와지방비매칭의결합으로추진되기때문이기도하다면, 대안의모색은기본적으로이러한결합을제도화시킨국가와지방자치단체의재정관계를중심으로진행될수밖에없음. 지원규모의문제-사회복지수요가지속적으로확대되는상황에서도고정된보조율 ( 교부세율 ) 이그대로적용되고있기때문에나타나는문제 -따라서해법은확대되는복지수요에맞춰보조율 ( 이나교부세율 ) 을인상할수있는가에있음. - 그렇지만사회복지국고보조사업체계가크게달라지지않는한, 이러한해법이현실화되기위해서는복지수요의확대에비례해서국가의세수입이지속적으로늘어나야할것임. - 이를위해서는세율인상이불가피한데, 아마도여기에는복지확대에대한사회적합의가요구될것임. 지원기준의문제-기준보조율의지역간차이나차등보조율의합리적조정이가능하다면보조율인상에도불구하고이전재원의총액은늘어나지않는대안도가능 - 이를위해서는무엇보다도먼저자치단체별사회복지수요와재정현황을비교적정확하면서도충분히파악해서지원기준에대한합리적근거를확보할필요 이를위해연구에서는지자체별차별적인재정여건과재정수요를고려할경우사회복지비확대위주의세출구조조정의가능성을타진해보았음.
6 중앙과지방의사회복지재정형평화연구 : 재정분담체계재구조화를중심으로 실증분석결과재정의존도가높은저개발지역 ( 군단위 ) 일수록경제개발비지출승수가빠르게감소하고사회복지비승수가경제개발비승수보다높음. 재정의존도가낮은도시지역은경제개발비지출이사회보장지출에비해지역경제에보다긍정적인영향을미치므로이들지역에서는 SOC를포함한일정수준의경제개발관련지출이요구됨. 군과같이인구가과소한지역은사회복지비부담수준이낮아사회복지비위주의세출구조조정의여지가있으며그경제적효과가그다지부정적이지아니함. 반면, 인구가집적된도시지역은재정의존도가낮고사회복지부담수준이높아사회복지비확대여력이적고, 세출구조조정의효과가상당히부정적임. - 지방재정조정에서도이러한측면을반영하여이전재원을배분할필요가있음. 지원규모나지원기준의조정을통한개선방안이나도덕적해이를최소화하기위한장치는현행지방재정조정제도틀자체의변화혹은개선이수반될때, 실효성이더욱높아짐. 현행제도가그대로유지되는한, 그래서사회복지분야국고보조사업이대부분국비와지방비매칭방식으로시행되는한, 복지수요의확대는지방비부담을지속적으로확대시켜지원규모나지원기준의계속적인조정을요구할가능성이있으며, 도덕적해이를제어하기위한장치도그효과가제한적일수밖에없기때문임.
요약 7 국비와지방비매칭방식의변화를위해서는, 무엇보다도먼저사 회복지분야에대한국가와지방자치단체의책임영역을명확히설 정할필요가있음. 분담구조의근본적문제점-책임관계의중첩성과재정관계의복잡성 현재사회보장재정을둘러싼국가와지자체간의갈등은공공부조와사회서비스영역에의공동책임구조와그에따른복잡한재정이전관계에서그원인을찾을수있음. 더불어행정주체간사무권한과기능에대해명료하게규정하지못하는실정법상의한계가대립과갈등을증폭시키는역할을하고있는것임. 사회보장사무의성공적수행과건강한지방자치발전을위해서는국가와지자체간의합리적기능배분과이에따른개별법제의정비가필수적으로요구됨. 지방분권의취지와현실에부합하는합리적사무배분과그에따른비용분담이이루어질경우그누구도서로를부러워하지아니하는 형평 한분담상태의달성이가능 집행책임과재정책임의주체가동일할때그리고그사무가정부간서로독립적일때최종수혜자인국민또는주민들은그전달에대한합리적평가와견제능력을가질수있으며, 결과적으로각정부의재정책임성을제고할수있음. 사무조정기준 먼저사무조정의방식은현재공동책임제로추진되고있는사업
8 중앙과지방의사회복지재정형평화연구 : 재정분담체계재구조화를중심으로 들중국가책임과지자체책임으로명확히구분할수있는사업들을구분하는것임. -즉, 공동책임영역을최대한축소, 국고보조사업수를줄이는것을목적으로현존하는사회보장사무의급여제공형태별사무조정기준을도출하였음. 가. 국가책임 수급자에게직접적으로전달되는경상현금보조 현금지원 - 상대가격변화없이소비자효용극대화선택이가능 -직접적인소득이전으로소득재분배효과가가장크게나타남. - 현물 서비스와달리객관적효용가치를측정하고비교가능하며, 동질적이고, 타인의수혜정보파악이용이하므로소비의불경제유발가능성이가장높아전국적통일성이중요함. - 전산자료를통한수급자선정및관리가상대적으로용이하므로규모의경제가가능 스스로의인권을보호할수없는취약계층보호시설서비스 국가-지자체-민간위탁구조와사회적무관심으로인원유린등관리감독체계의문제가심각하고지역간생산의외부성이존재 국가독점에따른공급비용증가는표준적인서비스제공을통한취약계층보호효과와상쇄가능
요약 9 나. 지자체책임 일반주민을대상으로하는일상생활 ( 시설 ) 서비스 이용자본인또는그보호자가선택권을가지고있으며실질적인행사가가능하고, 민간에의해최종적으로서비스가지역주민에게전달되므로관리감독책임이일차적으로지자체와사용주민에게귀속됨. 서비스수준과질에대한수요의지역별개인별격차가존재 - 선호의이질성에따른정보탐색비용 -일종의경험재적특성으로소비불경제의유발가능성이낮음. 다. 공동책임 그밖의서비스와현물보조 선호의이질성에따른정보탐색비용등을고려했을때기본적으로지자체의책임영역이나, 수혜대상이주로저소득층이고상당한재정소요가존재하므로국가재정지원이요구되는영역이라할수있음. 보건분야 질병예방이나통제등은주민이자국민의건강한삶을보호하는것을목적으로함. 이는모든유형의정부가존재하는의미이자목적이므로이론적배분원칙과상관없이상호협력이요구되는영역임.
10 중앙과지방의사회복지재정형평화연구 : 재정분담체계재구조화를중심으로 3. 결론및시사점 정책효과시산결과 `13년도보건복지부소관 144개국고보조사업 17개시도별내역기준 100% 국비지원사업제외 128개사업에대한책임영역조정 - 시뮬레이션 1: 총사업비 17.6조원 23개사업의국가고유사업, 총사업비 7.8조원 18개사업의지방고유사업전환 총보조사업비규모 89% 축소, 순지방재정분담 1.1조원, 지방재정자립도및재정자주도각각 4.9%p와 6.7%p 상승 - 시뮬레이션 2: 총사업비 11.6조원 11개현금수당지원사업국가고유사업, 총사업비 2.8조원 17개지방고유사업전환 총보조사업비규모 49.3% 축소, 순지방재정분담 1.7조원, 지방재정자립도및재정자주도각각 3%p와 4%p 상승 최근발표된정부의지방재정지원대책은중앙과지방간기능재조정을전제하고있음. 국고보조사업의지방이양이나포괄보조금방식으로의전환에대한깊은논의와명확한기준설정이우선되어야할것임.
제 I 부우리나라사회보장재정운영체계 제 1 장서론 제 2 장우리나라사회보장재정분담실태와개선과제 제 3 장이전재원과사회보장지출 제 I 부를구성하는논의의일부는보건복지포럼통권제 205 호 (2013.11, pp52-68) 에이미게재된내용을그대로수록한것임을밝힌다.
1 서론 << 제 1 절연구의배경및목적 최근경기침체가계속되는반면보건 복지재정 ( 이하 사회보장재정 ) 지출수요가급증하면서국가와지방자치단체모두상당한재정압박을받고있다. 그에따라사회보장비용분담을둘러싼해묵은갈등과대립이이제는사회보장이라는특수한공공재의원활한공급을볼모로하는분쟁의양상으로까지치닫고있다. 최근의사례만보더라도영유아무상보육과관련하여지방자치단체가지방재정을이유로사무수행을회피하는사례라든지, 정치적문제로까지비화된진주의료원건등이그러하다. 1) 이것은복지국가의관점에서는물론지방자치의관점에서도결코바람직한모습이아니며, 공공재공급주체간의경쟁을통한공공부문의책임성제고와자원의효율적배분으로사회후생이증대하고경제성장을이끌어낼것이라는지방분권론의약속과도배치되는결과이다. 지금까지국가와지방자치단체간재정분담과관련한문제의해법을찾기위한다양한 집필자 : 고제이, 한국보건사회연구원부연구위원 1) 국가는 2013 년 7 월현재 0~5 세무상보육예상 1 조 4,000 억원 ( 중앙대지방각 50%) 중국가부담액 7,000 억을미리지급한상태이나, 지방부담금이과하다는반발에따라지방부담금 7,000 억원의 80% 인 5,607 억원에대해서는조건부로국가가부담하겠다고약속하였고, 나머지부족분을자체예산으로충당하거나추가경정예산을편성하기로약속한일부지방자치단체에대해서는집행을하였으나, 서울특별시와 22 개구청 ( 종로 서초 강남제외 ) 은국가가전액을부담하여야한다는입장을고수하고있어집행이되지않고있다고한다. 이와관련하여서울시는국가가일방적으로결정해놓고추가경정예산을조건으로국비를지원하겠다는것은갑의을에대한횡포라고비판하는데반해, 정부는전체예산이 23 조에달하는서울시가반발하는것은정치적목적과의도에서비롯된것이라고비난하면서갈등관계에있다 (2013 년 7 월 17 일자중앙일보 새누리 박원순무상보육충돌 내년지방선거기싸움 참조 ).
14 중앙과지방의사회복지재정형평화연구 : 재정분담체계재구조화를중심으로 연구와정책적노력이있었다. 하지만재정갈등의근본적인원인을탐색하고근원적인해결책을제시하기보다는지방교부세와같은이전재원의확대를중심으로한지방재정조정제도의개편에그쳤다. 이는지방자치단체의취약한재정상황에대한일종의동정적인조치로지방자치단체의이전재원의존도가더욱심화되는결과를초래하고있다. 2) 다시말해서, 건강한지방자치실현을통한국민복리증진을위한사회보장지방분권화노력의결실이오히려지자체의국가귀속이라는역설로시현되고있는것이다. 3) 기여 와 급여 간의견련성 (the nature of connection) 원칙이크게강조되지않는사회보장사무의특수한공공재적특성상일단어떤제도 ( 사업 ) 가시행되면, 재정지출규모가지속적으로확대되는경향성을보이며대단히강한하방경직적지출구조를갖는다. 여기에다층적정부구조로인하여공급주체들간복잡하게형성된재정이전관계와더불어각행정주체간사회보장사무의권한과책임을명료하게규정하지못하는실정법제의한계가상호간의불신과대립을증폭시키고있다. 국방과치안이물리적위협으로부터국민을보호하는방어기제인것과마찬가지로사회보장은사회경제적위협으로부터국민을보호하고국민누구나인간다운삶을영위할수있도록하는장치이다. 이같은사회보장사무의특성상수혜형평과재정부담의형평그리고재정운영의효율성 2) 국고보조금이나지방교부세의형태로국가로부터의이전재원에대한지자체의세입의존도는참여정부출범이후지방분권화차원에서이루어진정부기능의지방이양과이에따른지방재정조정제도개편이후빠르게증가하고있다. 국가지자체의세입분권비율 ( 국세 : 지방세 ) 은 `07년이후 79:21 수준으로유지되고있다. `95~`11년지자체재원별세입순계결산자료에따르면지방자치단체의중앙재원의존도가크게증가하였다. `95년의존재원비중 22.2% `11년 37.3%, 총계기준으로 `11년의존재원비중은 46% 에이름 `00 년이후꾸준히하락하던이전재원의존도는 `05년이후급증하고있다. 지난 5년간 (`06~`11) 의존수입은 8.4% 증가, 지방채 10.8% 증가, 자체재원은 2.2% 증가에그쳤다. 3) 고제이 (2013) pp.52-53
제 1 장서론 15 을담보하는최적의사회보장을위해서는국가와지방자치단체간적절한사무권한의배분과재정분담의제도화가필요하다. 이에본연구에서는최적의사무권한배분과재정분담의제도화를위한규범적원리와구체화된배분기준을제시함으로써혼잡비용을최소화하고자한다. 제 2 절연구의범위및방법 1. 연구내용 본연구는총 3부로구성되어있다. 제1부에서는먼저우리나라사회보장재정운영체계실태분석을통해현재국가와지방자지단체간빚어지고있는재정마찰의근본적인원인을파악하고현행제도틀내에서의개선가능성을검토한다. 제2부에서는우리나라사회보장제도와지방자치제도에관한법리적검토를통해실정법제의한계를진단하고법규범적개선과제를도출한다. 제3부는우리나라사회보장분담구조틀을조성하는지방분권이론의실천적한계를살펴보고, 건강한지방자치와바람직한사회보장제도발전을위한합리적기능배분원리와조정방안을마련한다. 2. 연구방법 본연구는크게재정통계분석과문헌및제도연구방법을사용하였다. 먼저국가와 244 개지방자치단체의회계연도별예 결산자료에기초하
16 중앙과지방의사회복지재정형평화연구 : 재정분담체계재구조화를중심으로 여각행정주체의사회보장지출현황과분담수준을검토하였다. 지방자치단체별국고보조금, 지방교부금산정자료를수집 정리하고이에기초하여자치단체의세출구조조정가능성을살펴보았다. 2013년도보건복지부소관 144개사회보장관련국고보조사업의시도별내역과예산회계세입자료를활용하여책임사무재조정전 후재정부담수준의변화와재정자립도및재정자주도의변화를시산하였다. 문헌및제도연구를통해현행사회보장분담체계의구조적한계를진단하고합리적기능배분을위한제도개선방향을제시하였다. 3. 용어의정의 가. 국가와지방자치단체, 중앙 ( 정부 ) 과지방 ( 자치단체 ) 우리나라는사무기능을중앙과지방으로구분하는중앙집권적사무분권형행정체계를유지하고있는단방국가이다. 따라서정부는유일하다. 현행관련법제상사회보장제도공공전달체계의사무주체는국가와지방자치단체로구분되며, 이때국가는행정주체로서이해되는개념이다. 일부연구에서는국가와지방자치단체를중앙정부와지방정부로구분하기도하지만, 본고에서정부란국가를지칭하는것으로한정하고지방정부라는용어의사용을자제하기로한다. 한편, 보고서내용의흐름상간혹국가와지방자치단체 ( 지자체 ) 를중앙과지방또는중앙정부와지방 ( 자치단체 ) 으로표현하였다. 나. 복지, 복지사무, 복지재정 사회보장기본법 의본격시행으로사회보장과복지의개념을구분할
제 1 장서론 17 필요가있다. 본고에서사회보장이란 사회보장기본법 에따라 출산, 양육, 실업, 노령, 장애, 질병, 빈곤및사망등의사회적위험으로부터모든국민을보호하고국민삶의질을향상시키는데필요한소득 서비스를보장하는사회보험, 공공부조, 사회서비스 를의미한다 ( 법제3조제1호 ). 4) 일반적으로일컫는 복지 는협의의개념으로사용한다. 복지사무 와 복지재정 은재정기능분류상 사회복지 분야에해당되는재정사업과그에대한재정지출을말한다. 4) 사회보장기본법제 3 조 ( 정의 ) 1. " 사회보장 " 이란출산, 양육, 실업, 노령, 장애, 질병, 빈곤및사망등의사회적위험으로부터모든국민을보호하고국민삶의질을향상시키는데필요한소득 서비스를보장하는사회보험, 공공부조, 사회서비스를말한다. 2. " 사회보험 " 이란국민에게발생하는사회적위험을보험의방식으로대처함으로써국민의건강과소득을보장하는제도를말한다. 3. " 공공부조 "( 公共扶助 ) 란국가와지방자치단체의책임하에생활유지능력이없거나생활이어려운국민의최저생활을보장하고자립을지원하는제도를말한다. 4. " 사회서비스 " 란국가 지방자치단체및민간부문의도움이필요한모든국민에게복지, 보건의료, 교육, 고용, 주거, 문화, 환경등의분야에서인간다운생활을보장하고상담, 재활, 돌봄, 정보의제공, 관련시설의이용, 역량개발, 사회참여지원등을통하여국민의삶의질이향상되도록지원하는제도를말한다. 5. " 평생사회안전망 " 이란생애주기에걸쳐보편적으로충족되어야하는기본욕구와특정한사회위험에의하여발생하는특수욕구를동시에고려하여소득 서비스를보장하는맞춤형사회보장제도를말한다. ( 국가법령정보센터, http://www.law.go.kr 에서인출 )
2 우리나라사회보장재정분담실태와개선과제 << 이장에서는국가와지방자치단체간치열하게전개되고있는재정갈 등의원인을파악하고그해결책을모색하기위해행정주체별사회보장 지출현황과재정분담구조를살펴본다. 제 1 절사회보장재정분담체계 1. 우리나라재정체계와사회보장재정의정의 국가와지방자치단체의사회보장재정규모와범위를정의하기위해서는먼저나라살림구조에대한이해가필요하다. 우리나라의재정체계는재정운용주체를기준으로국가 ( 중앙 ) 재정과지방재정으로구분되며, 지방재정은다시일반재정과교육재정으로나뉜다. 재정운용수단에따라예산회계와기금회계로구분할수있는데, 국가재정은예산회계 ( 일반회계 + 특별회계 ) 와기금회계로구성된다. 지방재정은예산회계 ( 일반회계 + 특별회계 ) 와기금회계로구성된일반재정그리고교육비특별회계로운영되는교육재정으로구분된다 ( 그림 2-1 참조 ). 2013년현재국가재정은 1개일반회계와 18개특별회계 (5개기업특별회계, 13개기타특별회계 ) 그리고 64개기금으로구성되어있다. 현재전국에는 16개광역자치단체와 228개기초자치단체로구성되어있으며, 총 244개일반회계, 2,182개공기업및기타특별회계, 2,409개기금
20 중앙과지방의사회복지재정형평화연구 : 재정분담체계재구조화를중심으로 (`11년말기준 ) 및 16개교육비특별회계가설치되어운영되고있다. 사회보장재정의규모와범위는사회보장의개념과현재다양한기준으로작성되고있는재정통계에따라달리설정될수있다. 정확한사회보장재정현황을파악하기위해서는먼저사회보장의범위와재정규모에대한정의가필요하다. 본고에서는분석의일관성을위해사회보장재정의범위를 사회보장기본법 에서정의하는 공공부조, 사회보험 그리고 사회서비스 영역에해당하는일반정부 ( 국가와지방자치단체 ) 의재정활동으로정의한다. 회계기준에따른사회보장재정운용수단은일반정부예산회계 5) 와국가기금회계중 6개사회보장성기금 6) 으로한정한다. 그림 2-1 우리나라의재정구조 자료 : 국회예산정책처, 2012 년도대한민국재정, p.18 도표인용 사회보장재정지출규모는재정통계작성기준에따라다소달라질수 있는데, 각정부수준별분석에있어서는정부회계작성기준분류체계를 5) 국가및지방자치단체일반회계와특별회계. 6) 공적연금, 고용보험기금, 산업재해보상보험및예방기금.
제 2 장우리나라사회보장재정분담실태와개선과제 21 따른다. 사회보장지출규모는국가의경우국가회계기준 16대지출분야중 보건및사회복지 분야지출을의미하고지방자치단체의경우에도마찬가지로 14개지출분야중 보건 및 사회복지 를포괄한다. 일반적으로말하는 국가복지예산 또는 복지지출 은행정주체로서의국가재정통계작성기준 16개지출분야중 사회복지및보건 지출규모를의미한다 (`13년도추경예산 99.3조원, 14년도예산안기준 105.9조원 ). 7) 그러나재정통계작성기준은보건과사회복지를구분하므로 복지지출 이나 복지예산 과같은모호한용어의사용을자제할필요가있다. 본고에서 복지 는협의의개념으로정의되므로 복지재정 또는 사회복지재정 이란사회복지분야지출규모를의미한다. 2. 국가사회보장지출 1990년대말이후사회보험체계의완성과연이은경제위기상황을겪으면서공적부조형식의사회안전망이본격적으로도입되었고, 최근에는사회서비스영역으로까지정부재정활동이확대됨에따라국가의사회보장재정규모가급격하게증가하고있다. < 표 2-1> 의회계연도별국가결산자료에따르면 2008년 279조원이었던국가총지출은연평균 4.7% 씩증가하여 2011년현재 335.4조원을기록하고있다. 8) 동기간사회보장지출은총지출보다약 1.9배더빠른증 7) 회계기준으로 재정 은예산회계와기금회계를포괄하므로, 사회보장성기금을제외하는경우사회보장예산으로사회보장재정과구분하여사용할수있다. 8) 우리나라의경우예산을중심으로한재정분석이주를이루고있다. 국가의사회보장재정의경우예산과결산과정이복잡하지않고그편차또한크지않았기때문에지금까지관행적으로예산중심의분석이이루어져왔다. 그런데지방자치단체의경우매년수차례의추경이편성되어당초예산과최종예산의차이가클뿐만아니라각종보조금과교부금등다양한이전재원이존재하고회계과정도복잡하기때문에결산자료를통해정확한사회보장재정규모를파악할필요가있다. 따라서국가와지방자치단체의사회보장재정에
22 중앙과지방의사회복지재정형평화연구 : 재정분담체계재구조화를중심으로 가속도를보이고있다. 기금을제외할경우상대적으로낮은증가세가나타 나는사실로보아고령화와사회보험의성숙에따른사회보험급여지출확 대가국가사회보장지출급증의주요원인으로파악된다 ( 그림 2-2 참조 ). 표 2-1 회계연도별국가사회보장지출현황 ( 단위 : 조원, %) 2008 2009 2010 2011 2012 평균증가율 총지출 [A] 사회보장지출 [B] B/A 일반공공행정공공질서및안전통일외교국방교육문화및관광환경사회복지보건 279.6 316.4 299.4 319.1 335.4 4.7 (222.9) (252.2) (248.7) (258.9) (274.8) (5.4) 66.1 77.6 78.4 84.3 92.9 8.9 (23.1) (28.9) (28.5) (29.7) (30.9) (7.5) 23.6 24.5 26.2 26.4 27.7 (10.3) (11.5) (11.5) (11.5) (11.2) 63.6 68.0 58.4 63.6 63.0-0.3 (37.5) (42.4) (43.8) (46.1) (51.0) (8.0) 11.3 12.2 12.6 13.7 15.3 7.9 (11.4) (12.2) (12.7) (13.8) (15.0) (7.2) 1.9 2.0 2.4 2.6 3.0 11.8 (2.0) (1.6) (1.8) (2.0) (2.3) (3.5) 25.6 28.2 28.2 30.6 31.2 5.1 (27.2) (29.7) (30.0) (32.5) (33.2) (5.1) 36.2 40.5 38.5 41.1 45.3 5.7 (36.3) (37.3) (38.1) (41.5) (45.5) (5.8) 2.9 3.5 3.8 4.1 4.5 11.0 (2.0) (2.2) (2.3) (2.5) (2.6) (7.5) 4.5 5.7 5.5 5.9 5.8 6.4 (5.5) (7.6) (7.4) (8.2) (7.9) (9.3) 60.2 70.5 71.0 76.9 85.1 9.0 (18.7) (23.3) (22.7) (23.9) (24.8) (7.4) 5.8 7.1 7.4 7.4 7.8 7.4 (4.4) (5.6) (5.8) (5.8) (6.0) (8.1) 대한포괄적검토가요구되는본연구에서는결산을기준으로분석하기로한다.
제 2 장우리나라사회보장재정분담실태와개선과제 23 농림수산 산업기업에너지 교통및물류 통신 국토및지역개발 과학기술 2008 2009 2010 2011 2012 평균증가율 16.8 16.9 16.9 18.7 18.0 1.7 (17.4) (18.1) (18.8) (19.0) (20.7) (4.4) 20.3 26.9 19.8 19.9 20.3 0.1 (12.0) (13.2) (10.2) (9.9) (9.7) -(5.2) 16.9 20.1 17.1 15.7 17.2 0.4 (30.2) (36.7) (31.5) (29.5) (33.1) (2.3) 6.5 6.6 6.3 6.5 7.3 3.1 (6.5) (6.7) (6.7) (6.8) (7.6) (3.7) 3.3 5.1 6.9 7.4 6.0 16.2 (8.7) (11.8) (12.4) (12.7) (9.8) (3.0) 3.3 3.7 4.3 4.7 5.3 12.8 (2.7) (6.5) (4.0) (4.5) (5.1) (17.0) 0.3 0.3 0.3 0.3 0.4 3.4 예비비 (0.3) (0.3) (0.3) (0.3) (0.4) (3.4) 주 : 총지출은일반회계 + 특별회계 + 기금-내부거래-보전거래괄호안의수치는기금을제외한규모임자료 : 대한민국정부, 국가결산보고서, 각회계연도 정책부문별사회보장지출추이를보면, 보육가족및여성과노인 청소년그리고사회복지일반부문지출의연평균증가율은각각 21.6% (20.7% 기금제외 ), 16.5%( 17.3% 기금제외 ), 14.8%(14.9% 기금제외 ) 로가장빠른성장세를보이고있다. 기금을포함한국가사회보장지출중가장큰비중을차지하는부문은 공적연금 으로전체사회보장지출의 31.8% 를차지하고있으며, 뒤를이어주택 (20.3%), 노동 (15.4%), 기초생활보장 (9.6%), 건강보험 (6.7%) 순으로나타났다. 기금을제외한경우기초생활보장 (27%), 건강보험 (15.4%), 보훈 (12%), 노인 청소년 (11.7%) 그리고보육가족및여성 (8.5%) 순으로높은비중을차지하고있다. 최근 5 년간기초생활보장이나취약계층지원의비중은점차감소하는반면, 보육가족및여성이나노인 청소년그리고건강보험부문의비중이확대되고있다.
24 중앙과지방의사회복지재정형평화연구 : 재정분담체계재구조화를중심으로 그림 2-2 회계연도별국가사회보장부문별결산규모 ( 기금포함 ) ( 단위 : 조원 ) 35.00 30.00 25.00 20.00 15.00 10.00 5.00 0.00 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 기초생활보장취약계층지원공적연금보육가족및여성 노인청소년노동보훈주택 사회복지일반보건의료건강보험식품의약안전 주 : 대한민국정부, 국가결산보고서, 각회계연도자료에기초하여구성 2012년현재국가사회보장지출은 92.9조원을기록하여 5년전 66.1 조원에비해 41% 급증하였다. 이러한증가세는박근혜정부의국정과제 ( 국민행복 ) 가본격적으로추진됨에따라더욱가속화될것으로예상된다. 이와같은상황은 2013년도 1차추경예산과 국정과제이행을위한재정지원실천계획 ( 이하 공약가계부 ) 9) 가반영된 2014년도정부예산요구안 10) 에서도확인할수있다 ( 표 2-2 참조 ). 2014년도사회보장지출은 2012년예산대비 17%, 2013년도본예산대비 11.3% 그리고추경예 9) 자세한내용은기획재정부 (2013a) 참조 10) 각부처의예산요구서를취합한것으로정부가국회에제출하는예산안과는구별되므로해석에주의해야한다.
제 2 장우리나라사회보장재정분담실태와개선과제 25 산대비 9.1% 증액되었는데, 특히기초노령연금지원과행복주택신규공 급그리고 4 대공적연금급여확대를예고하고있다. 표 2-2 2013 년도추경예산및 2014 년도예산요구안 2012 예산 2013 본예산 2013 추경예산 ( 단위 : 조원 ) 2014 예산요구안 총지출 [A] 325.4 342.0 349.0 364.7 사회보장지출 [B] 92.6 97.4 99.4 108.4 B/A 28.5 28.5 29.7 보건 복지 노동 92.6 97.4 99.4 108.4 기초노령연금지원 3.2 5.4 행복주택신규공급 - 1.2 4대공적연금급여 27 29.3 교육 45.5 49.8 49.9 58.3 문화 체육 관광 4.6 5.0 5.1 5.1 환경 6.0 6.3 6.6 6.1 R&D 16.0 16.9 17.1 17.8 산업 중소기업 에너지 15.1 15.5 16.5 14.4 SOC 23.1 24.3 25.0 21.2 농림수산식품 18.1 18.4 18.8 17.8 국방 33.0 34.3 34.6 36.9 외교 통일 3.9 4.1 4.1 4.0 공공질서 안전 14.5 15.0 15.2 15.9 일반공공행정 지방행정 55.1 55.8 56.2 59.9 자료 : 기획재정부 3. 지방자치단체사회보장지출 지방자치단체역시지난 5 년간사회보장지출이급증하고있다. 전국 지방자치단체총재정지출은연평균 4.9% 증가한반면, 사회보장지출의 증가율은총지출증가율의 1.6 배에이르는 7.8% 로나타났다. 특히사회
26 중앙과지방의사회복지재정형평화연구 : 재정분담체계재구조화를중심으로 복지분야의지출은연간 8.4% 씩증가하여가장빠른증가율을기록하고 있다. 이기간동안지방자치단체총지출에서사회보장지출이차지하는 비중은 2008 년 19.5% 에서 2012 년현재 21.8% 로급격하게확대되었다. 표 2-3 회계연도별지방자치단체사회보장지출현황 1) ( 단위 : 조원, %) 2008 2009 2010 2011 2012 평균증가율 총지출 [A] 125.0 149.7 138.6 141.2 151.1 4.9 사회보장지출 [B] 24.4 30.4 30.2 31.5 33.0 7.8 B/A 19.5 20.3 21.8 22.3 21.8 일반공공행정 11.7 10.7 12.2 12.8 12.9 2.4 공공질서및안전 2.3 2.7 2.7 2.9 2.8 5.3 교육 7.9 8.2 8.1 9.3 9.8 5.4 문화및관광 6.9 8.5 8.2 7.8 7.4 1.9 환경보호 12.9 15.6 13.6 14.0 15.4 4.5 사회복지 22.4 27.9 27.9 29.4 30.9 8.4 보건 2.0 2.5 2.3 2.1 2.1 1.0 농림해양수산 9.2 11.2 10.2 10.6 10.4 3.2 산업중소기업 2.9 4.3 3.7 3.5 3.3 3.3 수송및교통 18.2 22.3 17.4 16.9 15.7-3.7 국토및지역개발 11.5 16.5 12.8 11.5 12.6 2.3 과학기술 0.3 0.6 0.3-0.5 - 예비비 - - - - 3.1 - 기타 2) 16.8 18.6 19.2 20.2 24.2 9.5 주 : 1) 2011년까지는지방자치단체세출결산순계자료, 2012년은세출예산순계자료임. 2) 행정운영경비 ( 인력운영비 + 기본경비 ) 자료 : 안전행정부, 지방재정연감 각연도, 2012년도지방자치단체예산개요 사회보장지출부문별결산추이를보면, 연간지출규모가 1조원이하인식품의약안전, 사회복지일반, 보훈, 노동부문을제외하고보육가족및여성 (17%) 과취약계층지원 (10.6%) 부문지출이가장빠르게증가하고있다. 이는최근영유아보육지원확대, 장애인연금도입등국가의정책
제 2 장우리나라사회보장재정분담실태와개선과제 27 사업확대를반영하는것이다. 이들부문이지방자치단체전체사회보장재정지출에서차지하는비중은 2008년각각 16.9% 와 12% 에서 2012년현재 23.5% 와 13.3% 로특히보육가족및여성부문이가장빠르게확대되고있다. 한편, 사회보장재정지출에서가장큰비중을차지하는기초생활보장부문의지출비중은지난 5년간지속적으로하락하여 2012년현재 28.2% 를차지하고있다 (2008년 34.2%, 5년평균 29.7%). 그림 2-3 회계연도별지방자치단체사회보장부문별결산규모 ( 단위 : 조원 ) 10.0 9.0 8.0 7.0 6.0 5.0 4.0 3.0 2.0 1.0 0.0 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 기초생활보장 취약계층지원 보육가족및여성 노인청소년 노동 보훈 주택 사회복지일반 보건의료 식품의약안전 주 : 안전행정부, 지방재정연감 각연도자료에기초하여구성 2013년도지방자치단체세출예산분야별배분현황에따르면, 사회복지와보건분야에각각 37조원과 2.3조원이배분되어사회보장지출비중이역대최대인 23.8% 에이른다 ( 표 2-4 참조 ). 이는 2012년예산대비 13.1% 증가한것으로써특히보육가족및여성 (7.75조원 9.87조원,
28 중앙과지방의사회복지재정형평화연구 : 재정분담체계재구조화를중심으로 27.4% 증가 ) 부문지출의급격한확대에기인한다. 기초생활보장이나취약계층지원, 노인 청소년부문이전체사회보장지출에서차지하는비중은하락했지만, 보육가족및여성부문은전년예산대비 12.9% 증가하여 26.6% 를차지하고있다. 표 2-4 2013 년도지방자치단체세출예산배분현황 ( 순계기준 ) 분야부문계 보조사업 (A) 정책사업 자체사업 (B) 행정운영 재무활동 ( 단위 : 조원, %) 보조사업비율 (A/(A+B)) 합계 156.9 65.0 60.0 22.4 9.4 52.0 일반공공행정 13.0 0.6 7.7 0.0 4.6 7.2 공공질서및안전 2.9 1.7 0.9-0.3 65.3 교육 10.0 0.6 9.3-0.0 6.5 문화및관광 7.8 3.8 3.6-0.4 51.5 환경보호 15.8 5.9 9.2 0.0 0.7 39.2 사회보장 37 33 4 - - 89.3 사회복지 35.0 31.6 3.2-0.2 90.7 기초생활보장 10.3 10.1 0.2-0.0 98.5 취약계층지원 4.7 4.0 0.7-0.0 85.3 보육가족및여성 9.9 9.3 0.6-0.0 94.4 노인 청소년 7.7 6.7 1.0-0.0 86.9 노동 0.6 0.5 0.2-0.0 70.6 보훈 0.2 0.1 0.2 - - 34.5 주택 1.2 0.8 0.4-0.0 67.4 사회복지일반 0.4 0.2 0.1-0.0 70.5 보건 2.3 1.6 0.8-0.0 67.3 보건의료 2.3 1.5 0.7-0.0 67.6 식품의약안전 0.1 0.0 0.0-0.1 56.3 농림해양수산 10.9 8.2 2.5-0.1 76.4 산업중소기업 3.2 1.3 1.6-0.0 44.4 수송및교통 15.5 4.9 8.6-0.2 36.4 국토및지역개발 12.2 4.7 6.9-0.1 40.4 과학기술 0.6 0.1 0.5 - - 12.7 예비비 3.1 0.0 3.1 - - 0.4 기타 24.5-2.1 22.4 0.1 - 자료 : 안전행정부, 2013 년도지방자치단체통합재정개요 ( 구예산개요 )
제 2 장우리나라사회보장재정분담실태와개선과제 29 < 표 2-5> 의 2013년도지방자치단체별총지출대비사회보장지출비중을보면광역시 도본청은 16.6%, 자치시 24.9%, 자치군은 18.1% 인데반해자치구의경우 48.3% 로압도적으로높은상황임을알수있다. 특히광역시자치구가 52.4% 로나타나특별시자치구 ( 서울 25개구 ) 비중 43.1% 보다높다. 모든수준의지방자치단체에서사회보장지출이꾸준히증가해왔지만특히자치구의사회복지분야지출이가장빠르게확대되고있다. 표 2-5 지방자치단체사회보장지출부문별세출예산배분현황 ( 순계기준 ) ( 단위 : 억원 ) 전국 시도본청 시 군 자치구 총지출 [A] 1,568,887 583,612 517,675 258,635 208,964 사회보장지출 [B] 373,244 96,979 128,682 46,703 100,880 B/A 23.8 16.6 24.9 18.1 48.3 사회복지 349,921 92,243 120,616 41,666 95,396 기초생활보장 102,700 51,412 20,721 7,856 22,710 취약계층지원 47,401 14,056 15,478 5,891 11,977 보육가족및여성 98,688 5,407 47,623 9,206 36,453 노인 청소년 76,976 8,352 30,833 16,060 21,731 노동 6,481 1,714 2,440 829 1,498 보훈 2,465 201 1,284 648 333 주택 11,655 10,787 516 342 10 사회복지일반 3,554 314 1,720 834 685 보건 23,323 4,736 8,066 5,037 5,484 보건의료 22,699 4,516 7,858 4,947 5,378 식품의약안전 624 221 208 89 106 자료 : 안전행정부, 2013년도지방자치단체통합재정개요 ( 구예산개요 ) 전국지방자치단체사회보장지출을기준으로살펴보면, 자치시의지출 비중이가장높다 (34%). 뒤를이어자치구 27%( 특별시자치구 11%, 광 역시자치구 16%), 광역 특별시 도본청이 26%, 그리고자치군이 13% 를
30 중앙과지방의사회복지재정형평화연구 : 재정분담체계재구조화를중심으로 차지하고있다. 부문별로보면기초생활보장과주택부문을제외하고자치시와자치구의지출이 50% 이상으로나타난다. 특히보육가족및여성부문의경우자치시와자치구가각각 48% 와 37% 를차지한다 ( 그림 2-4 참조 ). 그림 2-4 지방자치단체별사회보장부문별지출비중 ( 단위 : %) 식품의약안전보건의료사회복지일반주택보훈노동노인청소년보육가족및여성취약계층지원기초생활보장 9 8 11 5 20 26 30 35 50 40 48 35 48 52 33 93 38 33 21 9 20 14 8 9 10 13 8 11 4 30 26 2 11 13 11 12 11 17 17 20 12 7 18 8 7 15 22 23 사회보장지출 26 34 13 11 16 0% 20% 40% 60% 80% 100% 시도본청시군특별시자치구광역시자치구 주 : 안전행정부, 2013 년도지방자치단체통합재정개요 ( 구예산개요 ) 에기초하여구성 [ 그림 2-5] 의자치단체유형별사회보장정책부문별지출구성을보면, 광역단체본청단위에서는기초생활보장 (53%) 과취약계층 (14%) 및주택 (11%) 부문에대한지출이집중되어있다. 자치시와자치구의경우보육가족및여성 ( 각각 37% 와 36%) 과노인 청소년 ( 각각 24% 와 22%) 부문에집중되어있다. 자치군단위에서는노인 청소년 (34%) 부문지출이가장높게나타난다. 이처럼기초자치단체의경우지방대응이필요한영유아무상보육이나기초노령연금확대시인구구성의비율차이로인하여향후부담비율에도차이가발생하게될것으로예상할수있다.
제 2 장우리나라사회보장재정분담실태와개선과제 31 그림 2-5 지방자치단체유형별사회보장부문지출구성비 ( 단위 : %) 기초생활보장취약계층지원보육가족및여성노인청소년노동 보훈주택사회복지일반보건의료식품의약안전 광역시자치구 25 14 32 21 1 5 특별시자치구 19 9 42 22 2 6 군 17 13 20 34 2 11 시 16 12 37 24 2 6 시도본청 53 14 6 9 2 5 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% 주 : 안전행정부, 2013 년도지방자치단체통합재정개요 ( 구예산개요 ) 에기초하여구성 한편, 위의 < 표 2-4> 를통해우리나라사회보장재정구조의특징을확인할수있다. 사회보장지출의약 90% 가보조사업이다. 이것은보조사업비율이상대적으로높은농림 수산 해양 (76.4%) 이나공공안전및질서 (65.3%) 분야와비교해보아도절대적으로높은수준이다. 특히보육가족및여성 (94.4%) 이나기초생활보장 (98.5%) 과같은주요사회복지정책부문사업이대부분국고보조사업이라할수있을정도로자체사업비중이대단히낮게나타난다. [ 그림 2-6] 의분야별재원구성에따르면, 지방자치단체사회보장재정의 50.2% 가국비이다. 반면에농림 수산 해양과공공안전및질서분야의국비구성비는각각 40.5% 와 31.3% 로나타났다.
32 중앙과지방의사회복지재정형평화연구 : 재정분담체계재구조화를중심으로 그림 2-6 2013 년도지방자치단체세출예산분야별 재원별구성 ( 단위 : 조원 ) 국비시도비시군구비기타 40.0 35.0 30.0 6.6 7.6 25.0 10.3 10.9 20.0 15.0 15.4 10.0 5.9 1.5 8.7 18.1 4.7 5.5 6.4 18.7 5.0 0.0 7.0 0.8 1.2 0.1 0.9 8.5 0.0 3.8 2.7 1.4 4.1 3.0 1.0 0.7 0.7 1.8 4.4 1.1 1.6 0.6 7.4 3.5 2.5 2.3 6.9 2.1 0.1 0.6 0.0 1.0 0.0 0.2 0.0 주 : 안전행정부, 2013 년도지방자치단체통합재정개요 ( 구예산개요 ) 에기초하여구성 이러한자료를근거로일부지방자치단체나관련연구들은국가중심의정책판단에따라신설 확대된사회보장관련국책사업과그에대한매칭비부담으로인하여지방이필요로하는자체사업이축소될수밖에없다고주장한다. 일부에서는사회보장재정구성비의 50% 가국비라는점을들어국가위임사무임에도불구하고국가의재원부담은그절반에그칠뿐이며상대적으로재정여건이열악한지방자치단체에부담을전가한다는논리를전개하기도한다. 그런데한가지흥미로운사실은재정지출규모가상대적으로큰국토및지역개발 (12.2조원) 분야에서보조사업이차지하
제 2 장우리나라사회보장재정분담실태와개선과제 33 는비중이 40.4% 에이르고국비보조가그절반에도못미치는 19% 수준이지만이에대해서는별다른불만을제기하지않고있다는점이다. 11) 사실국고보조사업은기본적으로신청주의에입각하여지방자치단체의자발적인참여에의해사업이추진된다. 특히지역개발과같은사업에있어서는지방자치단체간치열한경쟁이벌어지기도한다. 이에비해사회보장과관련된사업에대해서는지자체의자발적인신청이거의없었고결과적으로대부분사업들이국가주도하에보조사업의형태로추진되고있다는점도생각해보아야할부분이다. 4. 국가와지방자치단체의사회보장재정지출분담현황 12) < 표 2-1>~< 표 2-5> 가보여주는사회보장지출규모에는국고보조금과지자체의일반재원으로사용되는지방재정교부금등이전재원이포함되어있다. < 표 2-5> 의국비는기본적으로국고보조금을의미하는것으로이러한재정이전관계를고려하지않고국가와지자체의사회보장지출부담을직접비교할경우잘못된결론에이를수있다. 보다정확한재정지출수준을비교하기위해서는정부가 IMF 재정통계작성기준 (GFSM: Government Finances Statistics Manual) 에따라지방교부금과같은이전지출이나차입금상환등보전지출을제외하고작성한통합재정을살펴보아야할것이다. 13) 그런데현재통합재정을통해서는국가의사회보장지출현황만파악가능하며지방자치단체의정보는공개되지않고있어정확한비교가어려운상황이다. 14) 11) 고제이앞의글 pp.53-54 12) 고제이앞의글 pp.53-56 의내용을옮겨온것임. 13) 통합재정세출및순융자에대한 14 개기능별분류중보건 사회보장및복지지출이이에해당한다.
34 중앙과지방의사회복지재정형평화연구 : 재정분담체계재구조화를중심으로 현실적으로결산정보에기초하여국가와지자체의사회보장지출수준 을비교할수있는자료로는한국은행이 UN-COFOG 기능분류에따라 작성하여 OECD 에제출하는일반정부재정통계가사실상유일하다. 표 2-6 UN-COFOG 일반정부총지출및사회보장지출추이 구분 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 `05-`11 증가율 총지출 230.1 252.0 279.4 312.5 352.3 353.0 373.2 8 국가 122.5 137.6 154.9 173.0 191.5 201.0 212.1 10 ( 사회보장기금 ) (30.7) (35.8) (40.9) (45.3) (52.6) (58.3) (62.0) (10) 지방자치단체 107.6 114.4 124.4 139.6 160.8 152.0 161.1 7 총사회보장지출 52.0 60.0 70.5 79.3 89.8 98.1 105.5 13 국가 39.1 45.2 51.6 57.1 64.7 73.2 77.8 12 ( 사회보장기금 ) (30.1) (34.9) (40.1) (44.2) (51.3) (56.9) (60.7) (10) 지방자치단체 13.0 14.8 18.9 22.3 25.0 24.8 27.7 13 지방자치단체집행비율 25.0 24.7 26.8 28.1 27.8 25.3 26.3 ( 단위 : 조원, %) 주 : COFOG(Classification of the Functions of Government) 에따라한국은행이국민소득통계부속표중 일반정부의부문별기능별총지출 ( 명목, 연간 ) 에작성하여수록 ( 보건 + 사회보호 ) 자료 : 한국은행, 경제통계시스템 14) 통합재정지출추이 ( 단위 : 조원 ) 국가 지자체 구분 2008 2009 2010 2011 2012 08-12 증가율 총지출 (A) 221.4 252.9 238.8 257.1 273.9 5.5 사회보장지출 (B) 49.8 56.8 59.3 62.7 68.7 8.4 비중 [A/B] 22.5 22.5 24.8 24.4 25.1 총지출 (C) 121.1 146.9 132.9 135.0 - - 사회보장지출 (D) - - - - - - 비중 [D/C] - - - - - - 자료 : 기획재정부, 디지털예산회계시스템
제 2 장우리나라사회보장재정분담실태와개선과제 35 < 표 2-6> 은국민계정부속표의일반정부부문별 기능별총지출자료에근거하여작성한국가와지자체의사회보장지출추이를보여준다. 2005 년부터 2011년까지일반정부총지출은연간 8% 씩증가하였는데, 주로사회보험을비롯한각종사회보장지출급증에기인한다. 이기간동안국가 ( 사회보장성기금포함 ) 와지방자치단체의사회보장지출집행분담비율은 2005년지방사무이양이후점차증가하다가최근경제위기로다소하락하여동기간평균 74:26로나타났다. 기금 15) 을제외하고살펴보면지방자치단체에의한사회보장지출증가세가상대적으로더욱가파르게나타나는데, 이것은이기간동안급격하게확대된사회보장관련국고보조사업과그에따른지방매칭비증가에기인한다. 기금을제외한경우평균집행비율은 38:62로역전된다. 이와같은분담비율을근거로일부연구에서는국세와지방세비율이 80: 20으로국세비중이압도적인데비해지방자치단체가사회보장지출대부분을부담하고있다는점을강조하며국가의추가적인재정지원을요구해왔다. 사실그간의이러한주장은나름설득력을얻었고차등보조율제도의도입이나지방교부세확대그리고지방소득세및지방소비세의도입이라는큰성과를거두었다. 그런데위의결과를해석함에있어주의할점이있다. 그것은바로여기서비교되고있는국가와지자체의사회보장지출규모가재원을기준으로측정한것이아니라재정의최종적인집행주체를기준으로집행금액을보여준다는사실이다. 따라서사회보장재정분담비율이아니라 사회보장재정사용액또는집행비율 로이해해야한다. 지방자치단체의지방매칭비부담이증가했다고는해도국고보조금과지방교부세와같은이전재원역시꾸준히증가해왔음은이미전술한바있다. 바로이점이국가와지방자 15) 지방자치단체의사회보장기금지출은 `13 년도예산상 1.3 조원수준으로사회보장기금지출대부분은국가의지출로볼수있다.
36 중앙과지방의사회복지재정형평화연구 : 재정분담체계재구조화를중심으로 치단체간재정분담과관련하여쟁점이되고있는사안이며본고의분석대상이다. 이전재원과관련해서는제3장에서자세히살펴보기로하고이하에서는재정이전실적에기초해서국가와지방자치단체의사회보장재정분담비율을추산해본다. 표 2-7 연도별교부금및국고보조금집행현황 연도재정이전교부금계 지방재정교부금 지방교육재정교부금 국고보조금계 ( 단위 : 조원 ) 사회보장 1) 기타개발 2) 2003 50.6 31.9 14.8 17.1 18.7 5.0 7.1 2004 51.0 32.6 14.4 18.2 18.4 5.8 6.5 2005 65.4 43.8 20.0 23.8 21.6 6.0 9.8 2006 71.0 46.1 24.6 21.5 25.0 7.2 11.2 2007 75.8 50.8 24.6 26.2 25.1 9.2 11.7 2008 91.9 58.9 28.1 30.8 33.0 11.8 13.8 2009 95.2 58.6 28.1 30.4 36.6 14.1 15.4 2010 96.5 59.7 27.4 32.3 36.9 14.2 14.2 2011 103.4 65.4 30.2 35.3 38.0 15.3 14.1 2012 111.9 71.5 33.0 38.4 40.4 16.7 15.1 주 : 1) 사회보장국고보조금은연도별보건복지부, 고용노동부, 여성가족부일반회계국고보조금집행금액의합계치 2) 기타개발사업국고보조금은연도별국토교통부 ( 구건교부, 국토해양부 ) 일반회계국고보조금과특별회계 ( 농어촌구조개선, 교통시설, 균특및광특 ) 국보조조금집행금액을합산하여구한수치임. 자료 : 대한민국정부, 국가결산보고서, 각회계연도 국가결산보고서에따르면국가로부터지방자치단체로이전된재원은 2003년총50.6조원에서 2012년현재 111.9조원으로두배이상증가하여국가총지출결산액 335.4조원의 33.4% 를차지한다. 2005년에서 2011년까지평균증가율을비교해보면, 총재정이전이 7.9%, 보통교부세등지방재정교부금이 7.1%, 예산회계 16) 국고보조금이 9.9% 로나타났다. 특히보건복지부, 여성가족부, 고용노동부일반회계국고보조금규모가
제 2 장우리나라사회보장재정분담실태와개선과제 37 연평균 17% 증가한것으로나타나사회보장관련국고보조사업이급속하게확대되어왔음을알수있다 ( 표 2-7 참조 ). 동기간동안 (`05~`11) 일반재원으로사회보장수요에대응할수있는보통교부세와사회보장사무지방이양을지원하기위해한시적으로도입되어현재까지운영되고있는분권교부세규모는연평균 7.2% 와 9.2% 씩증가하였다 ( 표 2-8 참조 ). 표 2-8 지방교부세교부현황 연도 보통 분권교부세 보통교부세 분권교부세 특별교부세 부동산교부세 ( 단위 : 조원 ) 증액교부금 2003 12.2 12.2-1.2-1.4 2004 13.0 13.0-1.3-0.2 2005 18.8 17.9 0.8 0.7 - - 2006 19.7 18.7 1.0 0.7 - - 2007 22.5 21.3 1.1 0.9 1.9-2008 27.2 25.8 1.4 1.0 2.9-2009 24.3 23.0 1.2 0.9 1.3-2010 26.0 24.7 1.3 1.0 1.0-2011 28.7 27.3 1.5 1.1 1.1-2012 31.8 30.2 1.6 1.3 1.1 - 주 : 1) 부동산교부세교부금액은국회안전행정위내부자료 2) 국가결산보고서지방재정교부금집행내역과안전행정부공개자료간금액불일치가존재함에주의자료 : 안전행정부, 2013 년지방교부세산정해설 2013 년도지방자치단체통합재정개요 ( 구예산개요 ) 분석의편의를위해기금을제외한예산회계사회보장지출결산자료를 중심으로재정이전관계를고려한사회보장재정분담수준을살펴보자. 16) 일반회계와특별회계를지칭한다.
38 중앙과지방의사회복지재정형평화연구 : 재정분담체계재구조화를중심으로 < 표 2-9> 는국가가지방자치단체로이전하는사회보장관련국고보조금과지방교부금을제외할경우국가와지자체의사회보장재정분담비율산출과정을보여준다. 먼저상기 < 표 2-1> 의기금을제외한국가예산회계사회보장지출은보건복지부, 여성가족부등의국고보조금지출을포함하고있다. 반대로 < 표 2-3> 의지방자치단체사회보장지출에는국가로부터이전된사회보장국고보조금이포함되어있다. 이와같이중복계산되는국고보조금을고려해서순사회보장지출규모를파악해야한다. 한편, 사회보장수요가반영되어지급되는보통교부세와분권교부세는지자체사회보장지출의주요재원이다. 분권교부세의경우약 74% 가사회보장지방이양사업을지원하는데소요되므로이를적용하여분권교부세를재원으로한사회보장지출규모를산출할수있다 17). 보통교부세는지방자치단체의일반재원으로써실제얼마가사회보장지출에사용되는지정확히알수없다. 그러나연도별지방자치단체사회보장지출이총지출에서차지하는비율만큼보통교부세도사회보장지출에소요된다는가정하에보통교부세사회보장지출규모를추산할수있다. 결국지방자치단체사회보장지출 (B) 에서사회보장국고보조금 (D) 과지방교부세사회보장지출 (G+H) 을차감하여지방자치단체순사회보장지출규모를파악하는것이다. 일반정부예산회계순사회보장지출규모 (J) 는국가순사회보장지출 (A+G+H) 과지방자치단체순사회보장지출 (I) 을합산하여구하고각각의사회보장재정분담비율을산출하였다. 그결과를보면, 2009년이후지방자치단체의분담비율은꾸준하게하락하고있는것으로나타났다. 2012년현재국가와지방자치단체의분담비율은 82:18로확인된다. 18) 이러한결과는기금을포함할경우사실상 17) 보건복지부내부자료에따르면지방교부세중보건및사회복지분야지원은보통교부세 26%, 분권교부세 74%, 부동산교부세 25% 로복잡한지출구조로집행되고있다. 18) 이와같은방식으로지방세등지방자치단체의순수한자체재원으로조달된사회보장지
제 2 장우리나라사회보장재정분담실태와개선과제 39 사회보장기금이국가의회계나마찬가지이기때문에국가의분담률이보 다압도적으로나타난다. 표 2-9 정부예산회계사회보장지출부담비율 ( 단위 : 조원, %) 2008 2009 2010 2011 2012 국가사회보장지출 (A) 23.1 28.9 28.5 29.7 30.9 지방자치단체사회보장지출 (B) 24.4 30.4 30.2 31.5 33.0 지방자치단체사회보장지출비중 (C) 19.5 20.3 21.8 22.3 21.8 사회보장국고보조금 (D) 11.8 14.1 14.2 15.3 16.7 보통교부세 (E) 25.8 23 24.7 27.3 30.2 분권교부세 (F) 1.4 1.2 1.3 1.5 1.6 보통교부세사회보장지출 (G=E*C) 5 4.7 5.4 6.1 6.6 분권교부세사회보장지출 (H=F*0.74) 1 0.9 1 1.1 1.2 지방자치단체순사회보장지출 (J=B-D-G-H) 6.5 10.7 9.6 9 8.6 국가순사회보장지출 (I=A+G+H) 29.1 34.5 34.9 36.9 38.7 순사회보장지출 (K=I+J) 35.6 45.2 44.5 45.9 47.3 국가분담비율 [I/K] 82 76 78 80 82 지방자치단체분담비율 [J/K] 18 24 22 20 18 주 : 국가와지자체재정통계를기준으로작성하였음 이와같은역산과정을거쳐살펴본국가대지방자치단체의재정분담률은지방자치단체가최근과같이크게반발할정도로심각하게불평등한수준이아니라고생각할수있다. 하지만지자체총사회보장지출과거의비슷한규모를보이는막대한이전재원의역할과이의지자체간배 출규모또한추계해볼수있다. 지방의사회보장매칭비는결산정보가없는관계로먼저전체국고보조사업에대한지방매칭비총액에총국고보조금에서사회보장관련일반회계국고보조금이차지하는비율을적용하여지방자치단체의사회보장국고보조금매칭비를추산할수있다. 이를앞서구한지방자치단체순사회보장지출에서차감하면지방자치단체가순지방재원을통해지출하는사회보장재정규모를추정해볼수있다.
40 중앙과지방의사회복지재정형평화연구 : 재정분담체계재구조화를중심으로 분상황을생각해보면전국평균수준에서파악하는분담비율의비교는큰의미가없을수있다. 앞서보았듯이기초자치단체중특히자치구의지출부담이가장높다. 하지만현행지방재정조정제도의틀내에서는인구가적은지역, 특히군단위지자체에상대적으로많은재정지원이이루어진다. 국고보조사업은법정기준보조율을적용하고있는데영유아보육료지원과같이특 광역시자치구지출비중이큰보육사업에대한전국평균기준보조율은 49.4% 로상당히낮게책정되어있다. 더구나도시지역으로구분되어재정수입여건이상대적으로좋다는임의적인기준에의해특히서울시자치구의경우지나치게낮은보조율이적용되고있다 ( 표 2-10 참조 ). 표 2-10 2013 년도영유아보육료지원재원분담비율 사업명 구분 국비보조율 전국평균 43.7 보육돌봄서비스 서울 20.0 지방 50.0 전국평균 49.4 영유아보육료지원 서울 28.0 지방 53.1 전국평균 48.0 가정양육수당 서울 27.7 지방 52.3 자료 : 보건복지부내부자료 서울 20%, 지방 50%(±10% 차등보조율적용 ) 서울 10~30%, 지방 40~60% 서울 10~30%, 지방 40~60% ( 단위 :%) 국고지원확대를통한지방자치단체재정부담완화를목적으로지난 2008년부터보통교부세불교부단체에대하여재정여건을반영한차등보조율제도가시행되고있다. 그러나재정구조와사회경제적배경이상이한시 군 자치구에대해기본적으로재정자주도 19) 라는일률적인기준을
제 2 장우리나라사회보장재정분담실태와개선과제 41 적용하고있어실효성있는대안의역할을하지못하고있다는부정적이평가가주를이룬다. 더나아가차등보조율제도가오히려자치구간의재정력편차를키우는부정적인효과를초래하고있어폐지해야한다는주장이힘을얻고있는실정이다. 또한 2011년기준으로 6.6조원에이르는보통교부세의사회보장재정지원 (G) 은현행지방교부세법상보통교부세직접교부대상에서제외된특 광역시자치구에는해당이없다. 최근들어보통교부세산정시고려되는기준재정수요에사회보장수요를반영하도록개편되었고그비율도확대되고있다. 이로써보통교부세의직접교부대상인광역시 시 도비부담분은감소될수있지만, 자치구의재정부담완화에는큰영향을주지못한다. 이와같은사실은 < 표 2-11> 의지방자치단체별일반회계결산자료를통해구체적으로알수있는데, 자치구의경우보통교부세를직접교부받지못하고대신본청으로부터일반재원으로사용할수있는조정교부금을받는다. 하지만조정교부금은지방보통세의일정비율로배분되기때문에자치구는국가와광역단체간의재정조정관계변화의직접적인영향권으로부터벗어나있다. 즉, 등록면허세와재산세그리고일부주민세와지방소득세가전부인자치구의열악한세입구조를지원하는조정교부금제도가사회경제적변화와무관하게 1988년도입당시의틀을유지하고있는것이다. < 표 2-11> 하단의일반회계세입대비사회보장지출비율을보면자치구가 43.3% 로써광역단체나자치시의약 2배그리고자치군보다약 3배가량높게나타난다. 그리고지방세, 세외수입, 조정교부금및재정보전 19) 재정자주도 = 자체수입 ( 지방세수입 + 세외수입 + 지방교부세 + 재정보전금 + 조정교부금 )/ 일반회계예산규모. 국고보조금이증가할수록재정자주도는하락
42 중앙과지방의사회복지재정형평화연구 : 재정분담체계재구조화를중심으로 금의합계로정의한순지방재원대비사회보장지출부양비율역시자치구가 80.3% 로다른지자체의약 2배에이른다. 사회보장지출구조분석결과자치구의사회보장기능이확대되고재정적부담이급증하는반면, 자치구의재원조달능력은이를뒷받침하지못하고있다는것을알수있다. 최근불거지고있는사회보장재정갈등의진원지가상대적으로재정여건이좋다고알려진서울과일부광역시자치구들이라는사실은이러한이전재원배분구조의문제점을드러내는좋은사례라고할수있다. 표 2-11 2011 년도자치단체별일반회계세입 세출결산현황 ( 총계기준 ) 특 광역시본청 도본청 ( 단위 : 십억원, %) 시군자치구 일반회계세입계 52,104 51,627 6,557 3,341 2,891 지방세수 30,582 15,931 1,550 238 448 세외수입 4,708 4,799 1,445 748 597 지방교부세 4,878 6,552 1,418 1,280 183 보통교부세 3,957 5,672 1,278 1,171 0 분권교부세 648 596 41 19 0 기타교부세 273 284 99 89 183 조정교부금및재정보전금 0 0 430 79 512 국고및시도비보조금 9,236 22,200 1,646 996 1,139 국고보조금 9,236 22,200 1,206 766 667 시도비보조금 0 0 440 231 472 지방채 2,700 2,143 72 16 12 일반회계세출계 49,989 48,402 5,476 2,667 2,694 사회보장지출 13,589 11,543 1,491 487 1,251 일반회계세입의사회보장지출부양비율 26.1 22.4 22.7 14.6 43.3 순지방재원의사회보장지출부양비율 1) 38.5 55.7 43.5 45.7 80.3 주 : 1) 순지방재원의사회보장지출부양비율 = 사회보장지출 /( 순지방재원 = 지방세수입 + 세외수입 + 조정교부금및재정보전금 ) 자료 : 안전행정부, 2011 지방재정연감자치단체별일반회계결산자료를토대로작성
제 2 장우리나라사회보장재정분담실태와개선과제 43 앞서보았듯이국가는이미새정부의국정과제추진에따른사회보장국고보조사업의확대시행을준비하고있다. 이는곧지방자치단체특히자치구의매칭비부담이지금까지보다더크게증가한다는것을의미하므로현재진행중인대립과갈등의골이더욱깊어질수있다. 현재국가와지방자치단체간사회보장의재정분담책임을둘러싸고고조되고있는갈등의근본원인을규명하고그해결방안을모색하기위해서는보다실체적인접근이필요하다. 이를위하여다음절에서는국가와지방자치단체간재정이전관계를중심으로지자체사회복지분야의문제를살펴본다. 제 2 절사회보장관련재정이전제도 현재우리나라의사회복지분야재정규모는주요국에비해크지않지만매우가파른증가세를보인다. 특히지방자치단체는동분야지출급증세로재정구조가심하게압박받는상황이다 ( 김현아, 2012a, pp. 12-13). 여기에는최근에사회복지분야지출수요가급증하고있다는사실 20) 과함께, 2005년일부국고보조사업의지방이양이후지방자치단체사회복지사업의상당수가국비 ( 분권교부세, 국고보조금등 ) 와지방비매칭 (matching) 방식으로전환되었다는사실이놓여있다. 21) 국고보조사업의지방이양과함께분권교부세가신설되었지만, 수요의증대로국비-지 집필자 : 이상호, 원광대학교경제학부조교수 20) 저출산 고령화, 맞벌이가정, 가족해체, 고용불안정및소득양극화, 빈곤율상승등이복지수요의증대원인으로꼽힌다 ( 김재일 김종오 김태일 이인원 정덕희, 2011, pp. 7-8; 최병호 김의섭 유태현 이재원 정종필, 2012, pp. 173-177). 21) 자치단체의사회복지사업은지방이양사업, 국고보조사업, 자체사업으로구분되는데, 이중에서자체사업만이자체재원으로운영될뿐이다 ( 서정섭, 2011, pp. 92-93).
44 중앙과지방의사회복지재정형평화연구 : 재정분담체계재구조화를중심으로 방비매칭방식의재정사업이늘어나면서지방자치단체의매칭비부담증가율이분권교부세증가율을상회하기때문이다. 이러한사회복지분야재정지출의문제는지방재정의건전성을, 아니더나아가국가재정의건전성까지위협할수있다는점에서, 매우시급한과제에속한다. 이과제의해법은다양하겠지만, 늘어나는수요에맞춰국가와지자체의재정분담방식을조정하는방안은거의반드시포함되어야할것이다. 중앙과지방의재정분담방식의조정은지방재정조정제도의변화와연결된사안이므로, 사회복지재정의건전화는궁극적으로늘어나는사회보장수요에맞춰지방재정조정제도를조정하는문제로집약될수있다. 22) 이절은바로이러한관점에서지방재정조정제도를중심으로국가와지방자치단체간사회보장재정체계의실태및특징을살펴보고, 여기에기초해서개선과제를도출하려는시도이다. 1. 국가와지방자치단체간사회보장관련재정이전 지방재정조정제도 (local finance equalization scheme) 는지방자치단체가최소한의행정수준 (national minimum) 을유지하는데필요한재원을보장해주면서지방자치단체간의재정력격차를완화시키기위해국세수입의일부또는기타자금을일정기준에따라지방자치단체에배분하는제도이다. 여기서재원이전은크게중앙에서지방으로이전하는경우, 광역자치단체에서기초자치단체로이전하는경우, 동급자치단체 22) 복지제도는사회보험, 공공부조, 사회서비스로구분된다. 사회보험은기획과집행이모두국가에의해이루어지는경우가많지만, 공공부조와사회서비스는기획과집행이모두지방자치단체에의해이루어지거나국가와지방자치단체가각각기획과집행을나누어맡는경우가일반적이다. 그래서중앙과지방의복지재정분담체계에관한논의는주로공공부조와사회서비스를중심으로전개된다 ( 김재일 김종오 김태일 이인원 정덕희, 2011, pp. 124-128).
제 2 장우리나라사회보장재정분담실태와개선과제 45 사이에서이전하는경우로구분될수있다 ( 시 도공무원교육원, 2012, p. 3). 이는곧이제도의경우국가와광역자치단체로구분해서접근할필요가있음을시사한다. 국가의경우, 지방교부세와국고보조금이지방재정조정제도의핵심으로기능한다. 23) 지방교부세와국고보조금외에지방양여금이있었지만 2005년에폐지되었다. 원래지방양여금제도는지역단위개발사업을추진하는데사용되었으며, 대상사업의대부분이지방자치단체의숙원사업임과동시에국가차원에서도중요한사업이었다. 그래서동제도는지방자치단체재정운영의자율성을높이고대상사업을성격에따라국고보조금대상사업등으로재편하기위하여 2005년에폐지되었다 ( 시 도공무원교육원, 2012, pp. 10-11). < 표 2-12> 에서드러나듯이, 지방교부세와국고보조금은다양한측면에서비교될수있다. 우선지방교부세는자치단체의재원보장및재정력불균형완화를주된목적으로하며, 지방교부세법 을근거로한다. 지방교부세법에따르면, 교부세의재원은내국세의 19.24% 에해당하는금액 으로규정된다. 24) 지방교부세는형식적으로는국가의일반회계에서지출되지만일단교부되면그용도가해당자치단체의자율에맡겨진다 ( 안전행정부, 2013a, pp. 4-5). 이에반해, 국고보조금은국가의특정목적 ( 국가위임사무와시책사업, 지방자치단체간에발생하는외부효과로인한자원배분의비효율성시정등 ) 을달성하기위하여국가의엄격한통제아래운영되는특정지원금 (specific grant) 의성격을띤다. 이러한국 23) 광역자치단체의경우시 도비보조금, 조정교부금, 재정보전금이핵심제도로기능하는데, 이에대해서는후술할것이다. 24) 1983 년이후 13.27% 로운영되다가 2000 년부터 15% 로인상되었으며, 2005 년도부터는지방양여금재원의일부 ( 도로사업양여금등 ) 가지방교부세로전환되고분권교부세가신설되면서 19.13% 로인상되었고, 2006 년도에는분권교부세율이 0.83% 에서 0.11% 인상되면서교부세율이 19.24% 가되었다 ( 안전행정부, 2013a, p. 6).
46 중앙과지방의사회복지재정형평화연구 : 재정분담체계재구조화를중심으로 고보조금은 보조금의예산및관리에관한법률 에근거해서운영되며, 교부금, 국고부담금, 협의의국고보조금 25) 등이모두여기에해당된다 ( 김 필헌 임상수 김소린 박지혜, 2012, pp. 13-14). 표 2-12 국가의지방재정조정제도비교 구분지방교부세국고보조금 근거법령지방교부세법보조금의예산및관리에관한법률 재원구성용도배분방법성격 내국세의 19.24% (2006 년이후 ) - 보통교부세 : 분권교부세를제외한교부세총액의 96% - 특별교부세 : 분권교부세를제외한교부세총액의 4% - 분권교부세 : 내국세총액의 0.94% - 부동산교부세별도운영 - 보통 분권교부세 : 용도지정없이자치단체일반예산으로사용 - 특별교부세 : 용도지정 조건부여가능 - 보통교부세 : 단체별기준재정수입액과기준재정수요액을산정한후재정부족액을기준으로포괄배분 - 특별교부세 : 지역현안, 재해대책, 시책수요사업에대하여사업의타당성등을종합적으로심사하여사업별 시책별교부 - 분권교부세 : 경상적수요와비경상적수요의합계액 - 보통 분권교부세 : 일반재원 ( 자주재원성격 ) - 특별교부세 : 일반재원 ( 특정사업 ) 국가의일반회계또는특별회계예산으로계상 용도와조건이지정되어특정목적재원으로운용 소관부처별중장기사업계획등을고려하여매년정부예산으로정함 특정목적재원 ( 의존재원성격 ) 자료 : 안전행정부, 2012 년도지방자치단체예산개요 25) 교부금은국가위임사무에대해국가가부담하는것이고, 국고부담금은지방자치단체의사업에대해국가의책임정도에따라경비의전부또는일부를국가가부담하는것이며, 협의의국고보조금은지방자치단체에대해특정사업의실시를권장하거나지방자치단체의재정을지원하는것이다.
제 2 장우리나라사회보장재정분담실태와개선과제 47 지방교부세는재원의성격과용도에따라보통교부세, 특별교부세, 분권교부세, 그리고부동산교부세로구분된다. 보통교부세는내국세총액의 19.24% 중분권교부세 0.94% 를제외한금액과전년도내국세정산금액을포함한교부세총액의 96% 에해당하는금액이며, 특별교부세는나머지 4% 에해당하는금액이다 ( 안전행정부, 2013a, p. 9). 부동산교부세는이 3종의교부세와별도로운영되며, 종합부동산세를재원으로한다 ( 김필헌 임상수 김소린 박지혜, 2012, p. 35). 26) 보통교부세는모든자치단체가일정한행정수준을유지할수있도록표준수준의기본적행정수행경비를산출하고지방세등일반재원수입으로충당할수없는부족분을일반재원으로보전하는재원이다. 보통교부세의재원배분은매년도기준재정수입액이기준재정수요액에미달하는자치단체에대하여교부되며, 그과정은다음과같다. 27) 먼저기준재정수요액과기준재정수입액의차이로재정부족액이산정된다, 그리고재정부족이발생한자치단체의재정부족액을합산한후보통교부세총액에재정부족액총액이합치될수있도록조정률을구한다음, 각자치단체의재정부족액에조정률을곱하여자치단체별보통교부세교부액이산정된다 ( 안전행정부, 2013a, pp. 13-35). 28) 특별교부세는보통교부세산정과정에서필연적으로발생할수밖에없 26) 지방재정상부득이한수요가있는경우별도로교부세를증액교부할수있도록하는증액교부금제도가 1992 년부터시행되었지만, 제도운영의합리성 투명성등의문제가제기되면서 2005 년폐지되었다 ( 안전행정부, 2013a, p. 11). 27) 기준재정수요액은지방교부세법시행령에규정된측정항목및측정단위와동법시행규칙에서규정한단위비용과보정계수에의하여산정하는기초수요와각종법률등에근거하여산정하는법정보정수요및지역균형수요, 사회복지균형수요, 그리고자치단체의세출절감등노력정도를반영하는자체노력반영금액을합산하여산정된다. 기준재정수입액은지방교부세법령에서규정한지방세법상의보통세를기초수입으로하고, 목적세및경상세외수입, 재정보전금, 시 도세징수교부금등은보정수입, 그리고세입증대노력등을반영하는자체노력반영금액을합산하여산정된다. 28) 예외적으로, 제주특별자치도는 2007 년부터제주특별법에따라재정부족액에관계없이보통교부세재원의 3% 를정액으로교부받고있다.
48 중앙과지방의사회복지재정형평화연구 : 재정분담체계재구조화를중심으로 는획일성과시기성을보완하여지방교부세제도전체의타당성을확보하기위한제도이다. 이것은보통교부세산정시반영할수없었던구체적인사정, 지방재정여건의변동, 예기치못한재정수요등을고려하여교부된다. 지방교부세법제9조에따르면, 특별교부세는 1기준재정수요액의산정방법으로는파악할수없는지역현안에대한특별한재정수요가있는경우, 2국가적장려사업, 국가와지방자치단체간에시급한협력이필요한사업또는지역역점시책등특별한재정수요가있는경우, 3보통교부세의산정기일후에발생한재해를복구하거나재해예방을위한특별한재정수요가생기거나재정수입이감소한경우, 4지방행정및재정운용실적이우수한지방자치단체에대한재정지원의경우에교부된다. 1~ 3의경우, 각각특별교부세재원의 100분의 30, 100분의 20, 100분의 50이교부되며, 4의경우에는재해대책수요잉여예상분이활용된다. 특별교부세의교부대상은 3가지유형 ( 지역현안수요, 시책수요, 재해대책수요등 ) 으로나누어운영하되, 재해대책수요잉여예상분은우수단체재정지원에사용된다 ( 안전행정부, 2013a, pp. 44-45). 분권교부세는 2005년에국고보조사업의일부를지방 (149개사업, 9,581억원 ) 으로이양하면서이에소요되는재원을합리적으로보전하기위하여도입되었다. 29) 이것은원칙적으로보통교부세와같이교부된금액에대하여자치단체에서자율적으로편성 운영하는일반재원이라고할수있지만, 비경상적수요 30) 에대해서는목적외집행이나미집행시다음 29) 처음에는분권교부세율을내국세총액의 0.83% 로정하고부족한재원은담배소비세인상으로늘어나는지방세수입에서충당할계획이었다. 그러나담배소비세가예상만큼늘지않아서자치단체의재정부담이가중되자, 2006 년도부터분권교부세율이내국세총액의 0.94% 로상향조정되었다 ( 안전행정부, 2013a, p. 49). 30) 분권교부세산정수요는 경상적수요 와 비경상적수요 로구분되는데, 전자가계속일정수준의재정수요를필요로하는사업으로서예산과이양사업관련통계등을감안하여객관적인산식화가가능한사업을지칭한다면, 후자는일정한산정공식을적용하기어려운사업을지칭한다 ( 소진광 권영주외, 2008, pp. 289-290).
제 2 장우리나라사회보장재정분담실태와개선과제 49 해분권교부세산정분에서그금액만큼감액될수있다는점에서보조금의성격을일부갖고있다. 원래분권교부세는 2005~2009년사이에 5년간한시적으로시행한후 2010년부터는보통교부세에통합될예정이었으나, 현재는 2014년까지운영기간이연장된상태이다. 31) 분권교부세는 13개부처에서이양한 149개사업을대상으로출발했지만, 2009년에대상사업이 90개로축소되었으며 (2011년부터적용 ), 2012년에는다시 87 개로축소되었다 (2013년부터적용 )( 안전행정부, 2013a, pp. 49-51). 부동산교부세는국세인종합부동산세신설에따라감소되는지방세수입을보전하고잔여분은지역균형발전재원으로활용하기위해 2005년에신설되었다. 이것은보통교부세와마찬가지로용도가지정되지않은일반재원의성격을가지며, 재원의지역별배분은지방자치단체의재정여건이나지방세운영상황등을고려하여결정된다. 교부기준은당해연도예산에계상하여교부할종합부동산세총액이자치단체의지방세감소분의합계액보다적을경우에는각자치단체의지방세감소분비율에따라교부하고, 초과할경우에는자치단체별지방세감소분을우선교부하고나머지잔액은재정여건, 사회복지, 지역교육, 부동산보유세규모를기준으로교부한다 32) ( 안전행정부, 2013a, p. 140). 31) 복지수요의급증으로분권교부세증가율이지방이양사회복지사업의수요증가율에훨씬미치지못하여지방의재정부담이늘어나는상황이초래되자, 2009 년에지방재정지원제도개편과연계하여사회복지사업의일부를국고보조사업으로환원하려는시도가나타나기도했다. 그러나관계부처간견해차이와보통교부세로통합시지역간재정중립성확보의어려움등을고려하여분권교부세운영기한을 2014 년까지연장하는방향으로결정되었다 ( 안전행정부, 2013a, pp. 50-51). 32) 2007 년 12 월부터부동산교부세의균형재원배분기준이변경되면서, 재정여건 (80%), 지방세운영상황 (15%), 보유세규모 (5%) 순으로배분되던방식에서재정여건 (80%), 사회복지 (25%), 지역교육 (20%), 보유세규모 (5%) 순으로배분되는방식으로전환되었다. 또한부동산교부세는종합부동산세를재원으로하며전액이지방자치단체에이전되는데, 2010 년지방소비세도입에따라전액균형재원으로배분된다 ( 김필헌 임상수 김소린 박지혜, 2012, p. 59).
50 중앙과지방의사회복지재정형평화연구 : 재정분담체계재구조화를중심으로 표 2-13 2013 년도분권교부세대상사회복지사업 구분 대상사업 노인복지비 경로당운영경로식당무료급식노인건강진단치매상담센터운영지여사회시니어클럽운영 재가노인복지시설개보수및운영저소득재가노인식사배달노인복지회관운영노인일거리마련사업경로당활성화 경상수요 장애인복지비 장애인복지관운영장애인직업재활시설운영장애인재가복지센터운영시각장애인심부름센터운영장애인주간보호시설운영의료재활시설운영공동생활가정운영청각장애인 ( 수화통역센터운영 ) 장애인단기보호시설운영 정신지체인 ( 자립지원센터운영 ) 장애인특별운송사업장애인체육관운영편의시설설치시민촉진단여성장애인가사도우미지체장애인편의시설센터운영장애인정보화지원센터운영청각장애인아동달팽이관수술 아동복지비 아동시설운영아동급식가정위탁양육지원소년소녀가장지원아동보호전문기관설치및운영 가정위탁지원센터운영입양기관운영퇴소아동자립정착금결연기관운영 그외복지비 비경상수요 한부모가족복지시설운영한부모가족복지시설퇴소자자립정착금사회복지전담공무원인건비노숙자보호쪽방생활자지원 미혼모중간의집운영사회복지관기능보강및운영사회복귀시설운영푸드뱅크운영장비지원중소도시보건소신축 노인시설운영, 노인복지회관신축, 장애인거주시설운영, 장애인복지관기능보강, 장애인체육관기능보강, 정신요양시설운영, 근로자종합복지관 자료 : 안전행정부 2013 년도지방자치단체통합재정개요 지방교부세는꾸준히증가하여 2013 년에는 34 조 4,409 억원에도달했 으며 ( 안전행정부, 2013a, p. 7), 그중에서보통교부세가 31 조 4,479 억 원으로지방교부세전체의약 90% 를차지한다. 33) 그렇다고해서보통교 33) 2013 년의경우, 보통교부세는 31 조 4480 억원으로지방교부세총액 (34 조 4409 억원 ) 의 90% 를약간상회하는데반해, 특별교부세와분권교부세는각각 1 조 3103 억원과 1 조
제 2 장우리나라사회보장재정분담실태와개선과제 51 부세가모든자치단체에똑같이배분되는것은아니다. 2013년현재지방자치단체일반회계재원중보통교부세가차지하는비중은광역시와도의경우각각 13.8%, 12.9% 로비교적낮은반면, 특별자치시는 38.4%, 시는 41.4%, 군의경우 81.4% 로서재원의대부분을보통교부세에의존하고있다. 2013년도보통교부세배분액에대한자치단체별구성비에서도광역시, 특별자치시, 도, 시, 군에각각 9.6%, 0.5%, 18.4%, 33.7%, 37.8% 가배분되고있으므로, 전체의 71.5% 가시 군에대한보통교부세배분액이된다 34) ( 안전행정부, 2013a, p. 64). 지방교부세전체로보면보통교부세의비중이월등이높지만, 중앙과지방의사회복지재정관계로범위를좁힐경우분권교부세가오히려중요한의미를갖는다. 35) 앞서언급했듯이, 분권교부세는재정분권을위해일부국고보조사업을지방으로이양하면서도입되었다. 지방이양이후사회복지사업의총수요는연평균 14.4% 씩증가하였으나국비 ( 분권교부세 ) 증가율은연평균 8.2% 에불과한반면이를대응하기위한지방비부담 ( 지방비매칭 ) 은연평균 18.6% 증가했다. 그결과, 지방비매칭을포함한총사업비비중에서도비복지분야는 2004년당시 42.2% 에서꾸준히감소하여 2011년에는 32.1% 수준으로하락했다 ( 김현아, 2012b, pp. 54-55). 이는곧분권교부세의도입과관련된지방이양사업의지방비부담증가가자치단체의가용재원을잠식하여재정압박을가중시키는상황 6827 억원에그치고있다 ( 안전행정부, 2013a, p. 12). 34) 도와광역시를구분할경우, 아직까지보통교부세는광역시보다도에더많이배분되고있지만, 두지역의배분격차는점차줄어드는추세이다. 2002 년에광역시계와도계의배분차이가 11 배 ( 광역시계 : 990 억원, 도계 : 11,434 억원 ) 였는데, 2010 년에는 5.6 배 ( 광역시계 : 4,236 억원, 도계 : 23,653 억원 ) 로격차가크게줄어들었기때문이다 ( 김필헌 임상수 김소린 박지혜, 2012, pp. 41-47). 35) " 사회복지부문의중앙 지방간재정관계는외형상지방교부세 ( 보통교부세 ), 분권교부세, 국고보조금의세제도를중심으로형성되어있고, 실질적의미에서는분권교부세와국고보조금제도를중심으로이루어져있다 ( 임성일, 2007, p. 85)
52 중앙과지방의사회복지재정형평화연구 : 재정분담체계재구조화를중심으로 으로이해될수있다, 한편, 국고보조금은지방자치단체가특정업무를수행하도록장려하기위하여국가가사용용도를지정하여교부하는재정상의원조를의미한다. 36) 대부분공식에의해자치단체간에배분되는지방교부세와달리, 국고보조금은원칙적으로매년자치단체가보조사업을신청하고국가의심사에의해사업의내용과지원규모, 그리고지원대상이정해지고예산에반영된다. 아울러지방교부세의대부분을차지하는보통교부세는용도의제약이없는일반재원이지만, 국고보조금은정해진보조사업으로그용도가한정된특정재원으로서대응지방비부담을수반하는경우가일반적이다 ( 최병호 김의섭 유태현 이재원 정종필, 2012, p. 22). 보조금은보조주체에따라, 국고보조금과시 도비보조금으로구분된다. 전자가국가의감독을받는의존재원으로서국가위임사무에대해국가가사업비의일부또는전부를지방자치단체에지원하는제도라면, 후자는시 도의감독을받는의존재원으로서, 광역자치단체인시 도가시 도위임사무에대해사업비의일부또는전부를시 군 구등에지원하는제도이다. 37) 또한보조금은지출목적이나경비의성질에따라, 교부금, 부담금, 협의의보조금으로분류되거나보조형태에따라정액보조금과정률보조금으로구분되며, 사전신청여부에따라신청보조금과무신청보조금으로구분되거나교부조건여부 ( 용도 ) 에따라일반적보조금과특정적보조금으로구분된다. 이밖에도, 보조금은시행주체에따라직접보조금과간접보조금으로구분되기도한다 ( 시 도공무원교육원, 2012, pp. 72-75). 보조금은일반국고보조금과광역지역발전특별회계 ( 광특회계 ) 38) 의국 36) 보조금의운영근거로는지방자치법, 지방재정법, 보조금관리에관한법률및동법률시행령등이있으며, 시 도에는보조금관리조례가있다 ( 시 도공무원교육원, 2012, p. 72). 37) 시 도비보조금은다음절의주제에해당된다.
제 2 장우리나라사회보장재정분담실태와개선과제 53 고보조금으로이원화되어운영되며, 광특회계는다시지역개발계정, 광역발전계정, 그리고제주특별자치도계정으로구분되어운용된다. 39) 정부는광특회계의세출예산을편성하는과정에서지방자치단체의재정상황, 지역발전시책의시행실적에대한평가결과등을고려하여지원규모, 보조비율등에차등을둘수있으며, 지방주도로지역의특성과우선순위에따른체계적인지역발전전략을수립하고추진하도록했다. 또한, 정부는각시 도별로세출예산의용도를포괄적으로정한보조금 ( 포괄보조금 ) 으로편성 지원토록하여, 지방의특성에맞춰자율적으로활용할수있도록하였다 ( 시 도공무원교육원, 2012, pp. 14-15). 국고보조금을지급하는방법은크게기준보조와차등보조로구분된다. 기준보조는보조금이지급되는대상사업, 경비의종목, 국고보조율을법령 ( 보조금관리에관한법률제9조, 동시행령은제4조 ) 에정해진기준에따라보조하는방식이며, 차등보조는보조금예산을편성할때, 해당지방자치단체의재정사정을고려하여기준보조율에서일정비율 (10%, 15%, 20% 등 ) 을가감해서보조하는방식이다. 38) 광특회계는 2004 년에국가균형발전특별법이제정되면서신설된것으로. 처음에는국가균형발전특별회계 ( 균특회계 ) 였으나 2009 년부터광특회계로개편되었다. 여기에는재정분권의확대를위해중앙사무의대폭적인기능이양과보조사업의재량확대를시도했던참여정부의정책적노력이놓여있으며, 분권교부세와광특회계지역개발계정이바로그대표적인결과였다 ( 이재원, 2009, pp. 137, 141-142). 39) 지역개발계정은사전에시 도별예산신청한도를설정하며, 광역발전계정은지방의입장에서각부처사업간연계를도모하며, 제주특별자치도계정은제주특별자치도법제정 (2006 년 2 월 ) 의후속조치로서제주특별자치도의조기정착을위한재정적기반을마련하기위해도입되었다. 지역개발계정은주세의 40%, 과밀부담금등을그세입으로하고, 성장촉진지역및농산어촌의개발등의관련사업에대한보조등을그세출로하며, 광역발전계정은주세의 60% 등을그세입으로하고, 광역경제권활성화및지역경쟁력강화관련사업에대한출연, 보조, 융자등을그세출로하고있다. 제주특별자치도계정의세입은일반 특별회계로부터의전입금등으로구성되며세출은제주지역국고보조사업, 이관된특별행정기관관련사업비, 자치경찰인건비및운영비등으로구성된다.
54 중앙과지방의사회복지재정형평화연구 : 재정분담체계재구조화를중심으로 표 2-14 차등보조율적용대상사업 대상사업기준보조율비고 70. 청소년시설확충 80. 기초생활보장수급자생계급여 81. 기초생활보장수급자주거급여 82. 기초생활보장수급자자활급여 83. 기초생활보장수급자해산급여 장제급여 84. 기초생활보장수급자교육급여 89. 영유아보육사업지원 서울 30% 지방 70~88% 서울 50% 지방 80% 서울 20% 지방 50% 지방은재정자주도에따라차등지원 - 인상보조율 : 사회복지비지수가 25 이상이면서재정자주도가 80 미만인기초자치단체는 10%p 인상 - 인하보조율 : 사회복지비지수가 20 미만이면서재정자주도가 85 이상인기초자치단체는 10%p 인하 자료 : 보조금법시행령 < 별표 1>, 안전행정부 (2012) p. 31 표재인용. 국고보조사업의경우, 애초에는기준보조방식을중심으로운영되었지만, 기준보조율이지나치게낮게책정되어있을뿐만아니라지방비매칭의무화로지방자치단체의사업선택권이침해되는한계를안고있었다 ( 유태현, 2013, p. 13). 이에정부는 2008년부터차등보조방식을도입해서, 국고보조금사업에대하여서울과지방에상이한기준보조율을적용하고재정자주도와사회복지비비율을고려하여기초지방자치단체별로기준보조율대비 10% 씩의차등보조율을적용할수있도록했다. 차등보조율은해당지방자치단체의재정자주도, 분야별재정지출지수에따라결정되는데, 재정자주도는예산에서자치단체가자체적으로사용할수있는일반재원이차지하는비중 40) 을, 분야별재정지출지수는개별지방자치단체의전체예산에서특정분야에투입되는예산의비중을각각의 40) 이것은개별지방자치단체의지방세수입, 세외수입, 지방교부세, 재정보전금및조정교부금의합을일반회계예산규모로나눈값으로산정된다.
제 2 장우리나라사회보장재정분담실태와개선과제 55 미한다. 그런데사회복지분야 6개사업에대해서만이러한차등보조율이적용되므로, 재정지출지수는결과적으로사회복지비지수를지칭한다 ( 최병호 김의섭 유태현 이재원 정종필, 2012, p. 31). 국고보조금은원칙적으로신청주의 41) 에의거하지만, 국가시책둥에따라중앙부처에서자체적으로국고보조금을편성할수도있다. 신청에의한사업은국고보조금신청지침에국가와지방의재원부담비율이명기되어있으므로, 자치단체는사전에지방비부담에관한정보를확인할수있다. 국가시책에따라중앙부처가자체적으로편성하는국고보조사업의경우, 지방비부담을수반할사업계획에대해행정안전부장관 ( 현, 안전행정부장관 ) 과사전적으로협의하고사후적으로는기획재정부장관과행정안전부장관에게통보하도록규정되어있다 ( 최병호 김의섭 유태현 이재원 정종필, 2012, pp. 25-27). 지방자치제도가시행된후국고보조금은지방자치단체의재원중가장빠르게증가한항목에속한다. 특히 2000년대중반이후에는복지수요의급증으로복지관련국고보조사업이빠르게확충되고있다. 42) 이러한국고보조사업의확충효과는이중적이다. 우선국고보조사업의확충은지방재정지출의총액을증가시켜지방재정의외형적규모를확대하는긍정적인효과가있으며, 국가적정책목표에따라지방의재정지출이이루어지도록유도함으로써정책목표를보다더효과적으로달성하는데기여할수도있다. 그러나대부분의국고보조사업은대응보조금 (matching grant) 의형식으로추진되므로지방비부담을수반한다. 이는곧국고보조사업의확충이지방자치단체로하여금대응지방비부담을가중시켜 41) 1988 년부터보조금예산을편성할때신청주의 ( 차등보조요구포함 ) 가도입되었다 ( 시 도공무원교육원, 2012, p. 78). 42) 부처별국고보조금현황을살펴보면, 보건복지부의보조금액이두드러지게높다. 2011 년보건복지부의국고보조금액은 148,622 억원으로, 이는전체 323,289 억원의 45.97% 에해당된다 ( 김필헌 임상수 김소린 박지혜, 2012, pp. 120-121).
56 중앙과지방의사회복지재정형평화연구 : 재정분담체계재구조화를중심으로 지방의재정지출우선순위에영향을미침과동시에상당한재정압박요인 으로기능하고있음을시사한다 ( 최병호 김의섭 유태현 이재원 정종필, 2012, pp. 1-2). 2. 광역자치단체와기초자치단체간사회보장관련재정이전 이미언급했듯이, 국가와지방자치단체사이에서는지방재정조정제도가지방교부세와국고보조금을중심으로작동된다면, 광역자치단체와기초자치단체사이에서는이제도가시 도비보조금, 조정교부금, 재정보전금을중심으로작동된다. 우선, 시 도비보조금은위임사무에대한재정보조라는점에서국고보조금과함께보조금범주에속한다. 기준보조와차등보조로구분되어운용된다는점에서도, 시 도비보조금은국고보조금과차이가없다. 43) 다만두보조금사이에는보조주체와관련된차이가분명하게놓여있다. 예를들어, 지방재정법제23조는보조금의교부에관한조항으로, 다음과같이구성된다. 1국가는정책상필요하다고인정할때또는지방자치단체의재정사정상특히필요하다고인정할때에는예산의범위에서지방자치단체에보조금을교부할수있다. 2 시 도는정책상필요하다고인정할때또는시 군및자치구의재정사정상특히필요하다고인정할때에는예산의범위에서시 군및자치구에보조금을교부할수있다. 여기서 1 항과 2항은각각국고보조금과시 도비보조금에관한것으로, 내용이거의비슷하지만교부주체에서는분명한차이가있다. 43) 서울특별시보조금관리조례 에따르면, 자치구의보조금대상사업의범위와보조사업별시비보조율이규칙으로정해지며 ( 제 8 조 ), 해당자치구의재정사정등을감안하여차등보조율을적용할수있다 ( 제 9 조 ). 또한 서울특별시보조금관리조례시행규칙 에서는보조금의지급대상이되는자치구의사업및시비보조율 ( 제 2 조 ) 과차등보조율의범위및기준 ( 제 3 조 ) 이구체적으로명시되어있다.
제 2 장우리나라사회보장재정분담실태와개선과제 57 표 2-15 광역자치단체의기초자치단체재정조정제도 구분시 도비보조금조정교부금재정보전금 근거법령 - 지방재정법제 23 조제 2 항 - 지방재정법시행령제 29 조제 5 항 - 지방자치법제 173 조 - 지방자치법시행령제 117 조 - 지방재정법제 29 조제 1 항 재원구성 - 시 도의일반회계또는특별회계 - 특별시 광역시세인취득세중조례로정하는일정액 서울 50%, 부산 55%, 대구 56%, 인천 40%, 광주 70%, 대전 56%, 울산 58% - 일반교부금과특별교부금으로운영 ( 모든광역시특별교부금 10%) - 시 군이징수하는광역시세 도세 ( 원자력발전 특정부동산에대한지역자원시설세및지방교육세제외 ) 의총액및지방소비세의 27%( 인구 50 만이상의시와자치구가아닌구가설치되어있는시의경우에는 47%) 에해당하는금액 - 일반재정보전금 : 90% - 시책추진보전금 : 10% - 특별재정보전금 ( 경기도 ) 용도 - 특정한지원대상사업재정수요충당 ( 용도지정 ) - 용도지정없이기초자치단체의일반재원으로운용 - 용도지정없이기초자치단체의일반재원으로사용 ( 시책추진보전금은시장 군수가요청하는사업또는시 도지사가필요하다고인정하는사업 ) 배분방법 - 지원사업별사업우선순위등에의거지원 - 기초자치단체별기준재정수입액과기준재정수요액을분석한후재정부족액을기준으로포괄배분 - 인구, 징수실적, 당해시 군의재정사정기타대통령령이정하는기준에따라배분 자료 : 안전행정부, 2013 년도지방자치단체통합재정개요 ( 구예산개요 ) 그렇다고해서시 도비보조금과국고보조금이완전히분리된것은아 니다. 예를들어, 서울특별시보조금관리조례 제 4 조 44) 에따르면, 서울 44) 서울특별시 보조금관리조례 제 4 조의내용은다음과같다. 제 4 조 ( 보조대상 ) 서울특별시장 ( 이하 " 시장 " 이라한다 ) 은다음각호의어느하나에해당하는경우에는필요한경비의전부또는일부를보조할수있다.
58 중앙과지방의사회복지재정형평화연구 : 재정분담체계재구조화를중심으로 시의보조대상은총 4가지경우로구분되는데, 이중에서두번째경우 ( 2. 국고보조재원에따른것으로서국가가지정한경우 ) 는시 도비보조금이국고보조금을간접지원하는용도, 즉, 간접보조금으로사용될수있는법적근거이다. 45) 자치단체별보조금의구성에서, 광역자치단체인시 도가기초자치단체인시 군보다절대액이나구성비측면에서모두높게나타나는이유도이러한간접보조금의존재와무관하지않다 ( 시 도공무원교육원, 2012, p. 107). 조정교부금은각특별시 광역시의자치구간세원분포의불균형에서비롯된재정불균형을해소하고, 자치구간행정의일정한수준을확보하기위해시세중일부세목을일정한기준에따라자치구에교부하는제도이다. 46) 따라서이제도는본질적으로시와자치구간수직적형평보다자치구간수평적형평을중시하는것이므로, 자치구간재정력의형평화와자치구에대한재원보장이주요기능이된다. 이러한조정교부금의운영근거는지방자치법 47) 에있으며, 운영책임은특별시장 광역시장이갖는다. 그리고특별시와광역시별로교부율, 산정방법, 교부시기등을규 1. 법령에서정하는경우 2. 국고보조재원에따른것으로서국가가지정한경우 3. 시가권장하는사업을위하여필요하다고인정하는경우 4. 용도를지정한기부금에의한경우다만, 이경우에는지정기부금범위내에서보조할수있다. 45) 보조금은시행주체에따라직접보조금과간접보조금으로구분되는데, 전자가국가로부터교부된보조금을지방자치단체가직접집행하는보조금을의미한다면후자는국가로부터교부된보조금이지방자치단체를통하여민간 ( 단체 ) 이나타기관에재교부되는보조금을지칭한다 ( 시 도공무원교육원, 2012, p. 75). 46) 1988 년지방자치법의개정으로특별시및광역시의행정구가자치단체로서별도의법인격을부여받고재정과정도시본청과별도로운영할수있게되었다. 이에따라자치구는자치행정을수행할수있는재정기반의확립이요구되었으며, 시본청과자치구간사무기능배분에상응하는재원을배분하여자치구에서의지방자치가실효를거둘수있도록재원을보장해줄필요성또한대두되었다. 조정교부금은바로이러한상황의산물이었다 ( 시 도공무원교육원, 2012, p. 59). 47) 지방자치법 은제 3 조 1 항에 지방자치단체는법인으로한다 고명시하고있다.
제 2 장우리나라사회보장재정분담실태와개선과제 59 정한 자치구의재원조정에관한조례 를제정 시행한다 ( 시 도공무원교육원, 2012, pp. 59-60). 조정교부금제도는여러측면에서국가가지방자치단체에게교부하고있는지방교부세제도와유사하다. 조정교부금은지방교부세와마찬가지로교부받은지방자치단체의일반재원으로활용된다. 또한조정교부금은지방자치단체의기준수요액과기준수입액을기초로각지방자치단체별부족재원을파악하고, 총체적으로는전자치구의부족재원의합과일치하지않는재원총규모를조정률로조정하여교부하는등많은부분에서유사한방식으로운용된다 ( 최원구, 2012, p. 3). 조정교부금의재원은원래특별시 광역시의시세수입중취득세와등록세합산액의일정비율이었지만, 2011년부터세제개편에따라취득세의일정비율로전환되었다. 다만그비율은해당지역의재정형편에따라시의조례로서결정되기때문에. 서울 50%, 부산 55%, 대구 56%, 인천 40%, 광주 70%, 대전 56%, 울산 58% 등으로지역마다상당한차이가있다 ( 시 도공무원교육원, 2012, p. 60). 그렇지만부동산경기에민감한취득세에기초해서조정교부금제도를운영할경우자치구의안정적인재정운영에부작용을끼칠수있다는비판이끊임없이제기되었으며, 이에따라 2012년 6월에지방자치법시행령이일부개정되면서 2013년부터는조정교부금의총액이취득세의일정비율에서특별시및광역시의보통세 ( 취득세, 레저세, 담배소비세, 지방소비세, 자동차세, 주민세, 지방소득세등 ) 총액의일정비율로전환되었다 ( 안전행정부, 2012). 48) 조정교부금은보통교부금과특별교부금으로구분되지만, 대부분지역 48) 이에따라특별시및광역시는조례개정을통하여취득세의일정비율로규정된현행교부율을보통세의일정비율로개정하여야하는데 ( 최원구, 2012, p. 9), 인천의경우 2012 년 12 월에 인천시자치구의재원조정에관한조례일부개정조례안 이통과되면서조정교부금의재원이취득세의 40% 에서보통세의 20% 로변경된바있다 ( 인천조정교부금신 구도심차등지원, 헤럴드경제, 2012. 12. 17.).
60 중앙과지방의사회복지재정형평화연구 : 재정분담체계재구조화를중심으로 에서보통교부금이 90%( 부산광역시의경우, 예외적으로 95%) 를차지할정도로조정교부금의재정조정기능은주로보통교부금이담당한다. 49) 보통교부금은기초자치단체의일반재원으로사용되고, 특별교부금은특정목적사업에지원된다. 보통교부금의교부방식은기준재정수요와기준재정수입으로산정되는지방교부세 ( 보통교부세 ) 교부방식과유사 50) 하며, 특별교부금은특별교부세와그용도가유사하다 ( 시 도공무원교육원, 2012, pp. 60-61). 재정보전금은 2000년부터시행된제도로서, 지방자치단체의세입중징수교부금의불합리한점을개선하면서세입결손보전을위해도입되었다. 51) 동제도에따르면, 시 도지사 ( 특별시장제외 ) 는시 군에서징수하는광역시세 도세 ( 원자력발전및특정부동산에대한지역자원시설세와지방교육세제외 ) 의 27%( 인구 50만이상의시와자치구가아닌구가설치되어있는시의경우에는 47%) 에해당하는금액을시 군에대한재정보전금으로확보하고인구, 징수실적, 당해시 군의재정사정, 기타대통령령이정하는기준에따라당해시 도 ( 특별시제외 ) 의관할구역안의시 군에배분해야한다. 지방세기본법시행령 제55조에따르면, 재정보전금의교부기준은각시 군및자치구에서징수한도세징수금액의 3% 로하되, 지역실정을고려하여필요할경우조례로징수금액외에징수건수를반영하여교부기준을달리정할수도있다. 49) 특별교부금은보통교부금산정방법으로측정하기어려운재정수요가나타나거나보통교부금산정후자치구에특별한재정수요가발생했을때교부된다 ( 최원구, 2012, pp. 5-6). 50) 보통교부금은각자치구의기준재정수입액과기준재정수요액을산정하여기준재정수입액이수요액에미달하는자치단체에대해부족재원을교부율에의하여지원한다. 이를위해자치구청장은조정교부금의산정에필요한자료를작성하여시장에게매년제출하여야한다. 51) 재정보전금에대한이하의설명은주로시 도공무원교육원 (2012, pp. 64-67) 에의지하고있다.
제 2 장우리나라사회보장재정분담실태와개선과제 61 지방재정법시행령 제36조에따르면, 재정보전금은시 군의행정운영에필요한재원을보전하기위한일반재정보전금, 시 군의지역개발사업등의시책추진을지원하기위한시책추진보전금, 보통교부세가교부되지아니하는시 군에대해그재정적결함을보전하기위하여지급하는특별재정보전금으로구분된다. 일반재정보전금은용도지정없는일반재원으로배분되지만, 시책추진보전금은원칙적으로지출용도를정하여특정재원으로배분된다. 52) 일반재정보전금과시책추진보전금의재원은각각재정보전금총액의 90% 와 10% 이며, 특별재정보전금의재원은일반재정보전금의일부로서그비율은조례로정해진다 ( 단, 경기도의경우에는 25%). 그러나재정보전금의 90% 를차지하는일반재정보전금은인구가많고징수실적이높아서재정력이좋은자치단체에많은재원이배분되는, 빈익빈 부익부의문제를안고있었다. 그래서 2007년부터일반재정보전금의배분기준을인구 50%, 징수실적 40%, 재정력 10% 53) 로변경하여광역자치단체내기초자치단체상호간의재정불균형이완화되도록했으며, 특별재정보전금은당해시 군의재정결함금액에비례하여배분하되인구가 20만미만인시 군의재정결함금액의 70퍼센트를우선배분하도록했다. 54) 한편, 2010년부터는지방소비세가도입됨에따라재정보전금재원에해당시 도의지방소비세액도포함되고있다. 52) 시책추진보전금은원칙적으로신청을받아심사하여배분하지만, 필요하다고인정될경우에는신청이없더라도배분할수있다. 시책추진보전금의용도는지역개발사업, 재해등특별한재정수요가있거나특별한재정수입감소가있는경우등이다. 53) 지방재정법시행령제 36 조 3 항에따르면, 100 분의 10 에해당하는금액은재정력지수 ( 지방교부세법 에따라산정한매년도기준재정수입액을기준재정수요액으로나눈값을말한다 ) 가 1 미만인시 군을대상으로 1 에서당해시 군의재정력지수를뺀값을기준으로배분 한다. 54) 이는인구 20 만미만인지역의재정충격을최소화하여재원운용의안전성을높이기위한시도이다.
62 중앙과지방의사회복지재정형평화연구 : 재정분담체계재구조화를중심으로 제 3 절개선과제 지금까지살펴보았듯이, 국가와지방자치단체, 광역자치단체와기초자치단체사이에서작동되는지방재정조정제도는다양하다. 그러나이렇게다양한제도가작동되고있음에도불구하고지방자치단체의재정구조는건전성에서점점더멀어지고있다. 그이유는다양하겠지만, 지방재정조정제도의한계나사회경제적환경의변화에따른사회복지분야재정지출의지속적인확대를빼놓을수없다. 더구나 OECD 회원국들과비교할때, 55) 지출규모는앞으로더욱늘어날수도있음을배제하기어렵다. 물론사회복지분야지출의확대가필연적으로지방재정건전성의약화로이어지는것은아니다. 56) 세입기반의확대를동반했거나적절한세출구조를확보했다면, 사회복지지출의확대가건전한재정구조와함께나타났을수도있다. 그러나현재와같은세출입구조가지속되는한, 이러한가능성을기대하기는어렵다. 지방자치단체의경우, 전체세입에서자체재원의비중은낮은반면의존재원의비중은높다. 그래서국가의세입 ( 국세 ) 이줄어들경우, 지방자치단체의재정건전성이약화되기쉽다. 57) 55) 2010 년우리나라의 GDP 대비복지비지출비율은 8.9% 인데, OECD 회원국은평균 20% 정도이다 ( 최병호 김의섭 유태현 이재원 정종필, 2012, p.178). 56) 복지지출의확대가모든지역에동일한영향을미치는것도아니다. 자치단체의전체예산대비사회복지예산의비율이지속적인증가세를보이는가운데기초자치단체를사이에서는이비율의양극화현상도심화되고있으며 ( 고경환, 2012). 1 인당사회복지예산의불평등도가군지역보다구및시지역에서높게나타나기도한다 ( 진재문, 2010). 그렇지만인천시에서는기초자치단체들사이에사회복지비부담이커질수록재정자립도가낮아지는경향이나타내고있다는점에서 ( 최원구 유태현 이상호 한재명, 2012, pp. 55-56), 복지지출의확대가지방재정에대해미치는악영향은 ( 지역별로정도의차이는있을지라도 ) 점점더강해질가능성이높다. 57) 최근경기침체의장기화 만성화로중앙과지방의재정여건이급속도로악화되고있다. 게다가전임 MB 정부가경기침체에서벗어나기위해국세인소득세와법인세의감세를단행함으로써내국세세수가줄고이것이다시지방교부세규모의축소를통해지방재정을압박하는상황으로이어졌다. 여기에덧붙여, 경기침체에따른부동산거래의위축으로지방세제의중심인취득세와등록면허세의세수가감소되기까지했다 ( 최원구 유태현 이상호 한재명, 2012, pp. 30-32).
제 2 장우리나라사회보장재정분담실태와개선과제 63 세출의경우, 자치단체의방만한재정운용이재정건전성을악화시키는지역도있겠지만, 오히려국비와지방비매칭의결합으로추진되는지역사업이지방재정을압박하는경우가일반적이다 ( 최원구 유태현 이상호 한재명, 2012, pp. 38-41). 최근에사회복지지출의확대가지방재정을압박하게된이유도자치단체의사회복지사업이대부분국비와지방비매칭의결합으로추진된다는사실과무관하지않다. 58) 자치단체가수행하는사회복지관련국고보조사업의경우고정된보조율에따라경상보조형태로지원되므로, 이러한사업이확대될수록국고보조금과지방비매칭이동시에늘어날수밖에없다. 여기에 2005년부터시작된국고보조사업의지방이양에따른문제까지가중되고있다. 국고보조사업의지방이양과함께분권교부세가도입되었지만, 그재원이내국세의일정비율 (0.94%) 로고정되어있어서지속적으로확대되는사회복지수요를충당하기가어려운데다가나머지재원은지방비매칭방식으로조달해야하므로자치단체의재정부담이점점더가중될수밖에없다 ( 최원구 유태현 이상호 한재명, 2012, pp. 32~37). 59) 사회복지사업이지방재정의건전성을위협하게된이유가사회복지수요의지속적인확대때문만이아니라자치단체의사회복지사업이대부분국비와지방비매칭의결합으로추진되기때문이기도하다면, 대안의모색은기본적으로이러한결합을제도화시킨국가와지방자치단체의재정관계를중심으로진행될수밖에없다. 이미언급했듯이, 국가와지자체의 58) 2012 년의경우, 자치단체보건복지지출의약 87% 가국가의국고보조사업이며, 보건복지부문의지방비매칭비율은총량기준으로약 50% 에달한다 ( 최성은, 2013, pp. 46, 61-62). 59) 이양 ( 05) 이후분권교부세는연평균 8.2% 씩증가한반면, 지방비부담은연평균 18.6% 씩증가했다. 그결과, 지방비부담률은이양전 ( 04) 52.8% 에서이양후 ( 11) 68.1% 로높아졌다 ( 유태현, 2013, pp. 13-15).
64 중앙과지방의사회복지재정형평화연구 : 재정분담체계재구조화를중심으로 재정관계는국고보조금과분권교부세를중심으로작동되며, 지방이양사업과국고보조사업이그대상이다. 그렇다고해서사회복지분야의지방이양사업이나국고보조사업, 또는이와관련된지방재정조정제도에관한모든논의가국비와지방비매칭방식에관한것으로환원되지는않는다. 지원규모, 지원기준, 자치단체의도덕적해이등에관한논의도종종나타나서, 또다른관점에서중앙-지방간사회복지재정배분문제를살펴볼수있는계기를제공하기때문이다. 지원규모의경우, 국고보조금 ( 분권교부세 ) 의보조율 ( 교부세율 ) 이사회복지수요를충당하기에는충분하지않다는점이문제된다. 여기에는사회복지수요가지속적으로확대되는상황에서도고정된보조율 ( 교부세율 ) 이그대로적용되고있다는사실이놓여있다. 60) 지원기준에대해서는주로서울과지방으로이원화된기준보조율이나차등보조율의비합리성이문제된다. 우선서울과지방으로이원화된기준보조율의경우, 재정력격차를반영하여보조율을상이하게적용할수있다고해도, 기준보조율의현행격차 (20%p 또는 30%p) 에대해합리적인근거를찾기어려우며, 현행이원화방식으로는특별시및광역시자치구, 시, 군지역의재정력격차가적절하게반영될수도없다. 61) 차등보조율에대해서는, 재정자주도와사회복지비지수를기준으로해서 10%p 범위안에서일률적으로적용될뿐, 국고보조사업의특성 62) 이나각지역 60) 사회복지국고보조사업의경우, 도입당시에는보육료지원과같이선택적복지차원에서정해진보조율이저출산대책차원에서보편적복지로전환된시점에서도그대로적용되고있다 ( 유태현, 2013, p. 13). 61) 경기도와인천시는재정력이비수도권자치단체에비해양호하며서울과의차이도크지않지만, 서울과지방으로이원화된기준보조제도에서지방으로분류된다 ( 하능식 이상용 구찬동, 2012, pp. 84-85). 62) 차등보조율은재정부담이큰사업에한정하여적용되므로, 엄밀한의미에서는국고보조사업의특성이조금은반영된다고볼수도있다. 사회복지사업의경우, 예산규모가큰 3 개사업 ( 국민기초생활보장급여, 기초노령연금, 보육료지원등 ) 에대해차등보조율이적용되었는데 ( 임소영, 2012, p. 62), 문제는이러한선정방식에그어떠한합리적인근
제 2 장우리나라사회보장재정분담실태와개선과제 65 의재정상태 63) 가충분히반영되지않으며재정력격차를완화하는효과도거의없다는비판이종종제기된다 ( 이채정, 2011, p. 18). 64) 더구나현행지방재정조정제도는사회보장수요가많은특별시 광역시자치구보다시 군단위지방자치단체에게상대적으로유리한편이다. 예를들어, 영유아보육료지원등자치구지출비중이큰보육사업에대한국고보조율이매우낮은수준으로책정되어있을뿐만아니라재정수입여건이상대적으로좋은도시지역이라는임의적인기준에의해자치구의국비보조율이지나치게낮게책정되어있기때문이다. 이러한비판은기본적으로보조율 ( 교부세율 ) 의적정수준이나격차를판단하기에적합한기준혹은근거에대한질문을내포한다. 자치단체의도덕적해이의경우, 지방재정조정제도의재정형평화기능이주로문제된다. 이기능때문에자치단체가자체재원을확보하기위해노력하기보다이전재원에의존하려는경향이강화되며, 이것이재정건전성의약화로이어진다는것이다 ( 주만수, 2009). 이상의 3 가지요인은그자체로도문제이겠지만, 종종국비와지방비매칭방식에서비롯된국가와지자체의복지재정문제를더욱악화시킬가능성이높다. 65) 그렇다면국가와지자체의복지재정관계에대한개선 거나원칙도찾아볼수없다는점이다 ( 유태현, 2013, p. 13). 63) 지방자치단체의재정상태는재정자주도와재정자립도만이아니라국가가지원하는보통교부세와자치단체의자체수입등의합으로결정된다. 64) 임소영의분석에따르면, 차등보조제도가도입된 2008 년이후자치단체간재정불균형은오히려심화되었는데, 그이유는차등보조의기준이자치단체의실제수요를충분히반영하지못하고지나치게단순화되었기때문이다 ( 임소영, 2012, p. 78). 65) 국비와지방비매칭방식은기본적으로자치단체의자구노력을유도하기위해도입되었다는점에서 ( 최병호 김의섭 유태현 이재원 정종필, 2012, p. 138), 자치단체의도덕적해이를최소화하기위한장치로볼수도있다. 그렇지만이러한지방비매칭방식은대부분국고보조금사업과관련되는데반해, 자치단체의도덕적해이문제는주로지방교부세를중심으로제기된다. 지방교부세는강제성을띤재원이전이기때문에자치단체의세수확보노력을약화시키거나, 자치단체로하여금상대적으로많은재정지원을받기위해교부세근거자료를왜곡하도록유도할가능성이높기때문이다 ( 김필헌 임상수 김소린 박지혜, 2012, p.63) 민기교수가보통교부세를중심으로도덕적해이의가능성을
66 중앙과지방의사회복지재정형평화연구 : 재정분담체계재구조화를중심으로 과제는국비와지방비매칭관계를중심으로살펴보되, 지원규모, 지원기준, 도덕적해이등의문제와연결시켜이해하는방향으로접근될필요가있을것이다. 우선, 지원규모의문제부터살펴보자. 앞서언급했듯이, 이것은사회복지수요가지속적으로확대되는상황에서도고정된보조율 ( 교부세율 ) 이그대로적용되고있기때문에나타나는문제이다. 그러므로이문제의해법은확대되는복지수요에맞춰보조율 ( 이나교부세율 ) 을인상할수있는가에있다. 그렇지만사회복지국고보조사업체계가크게달라지지않는한, 이러한해법이현실화되기위해서는복지수요의확대에비례해서국가의세수입이지속적으로늘어나야한다. 이를위해서는세율인상 66) 이불가피한데, 아마도여기에는복지확대에대한사회적합의가요구될것이다. 물론지원기준을적절히조절할수있다면, 국가의세수입이늘어나지않더라도복지수요의확대에맞춰보조율 ( 이나교부세율 ) 을인상하는방안이불가능한것은아닐수있다. 기준보조율의지역간차이나차등보조율을합리적으로조정할수있다면, 보조율을인상하더라도분권교부세나국고보조금의총액은늘어나지않는대안도가능할수있기때문이다. 이를위해서는무엇보다도먼저자치단체별복지수요와재정현황을비교적정확하면서도충분히파악 67) 해서지원기준에대한합리적근거를확보한후여기에기초해서보조율 ( 교부세율 ) 의적정한수준이나격차를 제기하는이유도이와무관하지않다 ( 민기, 2012), 중앙과지방의복지재정관계는주로분권교부세나국고보조금을중심으로나타나는데, 분권교부세가 2014 년이후는보통교부세로통합되어운영될것이므로중앙과지방의복지재정관계에서도도덕적해이는결코간과될수없는주제인셈이다. 66) 고도성장이지속될수있다면, 세율을인상하지않더라도국가의세수입이지속적으로늘어날수있을것이다. 그러나고도성장의지속가능성은현실적으로기대하기쉽지않은상황이다. 67) 그결과를자치단체별국고보조사업운영의타당성여부를판단하는근거로활용할경우, 불필요한사회복지분야국고보조사업이확대되는상황을예방하고자치단체의재정건전성도강화할수있을것이다 ( 이채정, 2011, pp. 40-41).
제 2 장우리나라사회보장재정분담실태와개선과제 67 설정할필요가있다. 한편, 자치단체의도덕적해이는주로지방재정조정제도의재정형평화기능의부작용으로설명된다. 그런데후자의기능은원래자치단체간재정력격차를해소하기위한것이므로, 도덕적해이라는부작용때문에축소되거나해체되어서는안될것이다. 오히려동제도의재정형평화기능을그대로유지하면서도덕적해이를최소화하기위한장치를도입할필요가있다. 재원이전을자치단체의재정운용성과에연동시키는, 인센티브제도 68) 가이러한장치에해당될수있는데, 이것이도입될경우자치단체는재정건전성을확보하기위한노력을보다강화하게될것이다. 그렇지만지원규모나지원기준의조정을통한개선방안이나도덕적해이를최소화하기위한장치는현행지방재정조정제도틀자체의변화혹은개선이수반될때, 실효성이더욱높아질수있다. 현행제도가그대로유지되는한, 그래서사회복지분야국고보조사업이대부분국비와지방비매칭방식으로시행되는한, 복지수요의확대는지방비부담을지속적으로확대시켜지원규모나지원기준의계속적인조정을요구할가능성이있으며, 도덕적해이를제어하기위한장치도그효과가제한적일수밖에없기때문이다. 국비와지방비매칭방식의변화를위해서는, 무엇보다도먼저사회복지분야에대한국가와지방자치단체의책임영역을명확히설정할필요가있다. 물론중앙과지방의책임영역설정은각사회복지사업별특성에 68) 이미인센티브제도가도입된바있는데, 2011 년 12 월에국무회의를통과한 지방자치단체재정운영의건전성에따른차등지원확대방안 이대표적이다. 이제도의핵심은불건전하게재정을운영한자치단체로부터감액한교부세를건전하게재정을운영한자치단체에게지원할수있도록하는데있다 ( 김필헌 임상수 김소린 박지혜, 2012, pp.63-64). 이러한인센티브제도는근본적으로지방교부세의취지에어긋날뿐아니라동제도가지나치게복잡해질경우교부세의산정과정을교란하는역기능을야기할수도있다 ( 김필헌 임상수 김소린 박지혜, 2012, pp. 193-194)
68 중앙과지방의사회복지재정형평화연구 : 재정분담체계재구조화를중심으로 대한이해를전제한다. 이러한전제조건이충족되어야만해당사업이어느정부의책임영역인가에대해합리적으로판단하고, 이판단에기초해서중앙과지방의재정분담기준을설정할수있기때문이다. 69) 어떤의미에서, 최근에지방자치단체의사회복지재정이급증하면서지방자치단체의재정건전성이약화된것은국가가자치단체의재정능력이나재정적여유를고려하지않고사회복지업무를지방에이양하거나의무적경비부담을부과한데서비롯된것일수있다. 70) 사정이이와같다면, 현재의복지재정문제는우리에게복지수요의변화에합리적으로대처할수있는중앙-지방간재정분담모형을재구축하기위한노력만이아니라문제의출발점인국고보조사업의지방이양자체에대한근본적인재검토까지요구하는사안일수있다. 엄밀한의미에서, 재정의분권화와집권화는이분법이아니다. 71) 사회복지사업중에서도, 그성격에따라지역별로수요가달라지는사업이있는가하면, 전국민에게공통의기준을적용해야하는사업이있을수있다. 72) 전자의경우에는중앙과지방의적정재정분담이나지방의책임이중요한의미를지니겠지만, 후자의경우에는국가의책임이훨씬더중요하다. 그렇다면사회복지국고보조사업의지방이양에대한근본적인재검토는각사업별로성격을살펴본뒤국고보조의지속여부를판단하는 69) 이와관련해서, 최병호 김의섭 유태현 이재원 정종필 (2012, pp. 118-124) 은중앙과지방의복지재정관계가작동되는공공부조와사회서비스를다시기초생활보장, 사회기반투자, 일상생활지원으로구부한후 3 가지유형별로중앙과정부의재정책임을다르게할수있는방안과그근거를모색한바있다. 70) 국가가각자치단체의복지수요여건과재정상태를면밀히파악하지않은채동일 ( 유사 ) 수준의지방비부담을요구한결과, 일부자치단체들은이미과도한복지재정때문에사업우선순위의조정이불가피한, 재정압박상황에놓여있다 ( 임성일, 2007, pp. 78-80). 71) 국가와지방자치단체사이에서업무가명확히구분되지않을뿐만아니라, 공공서비스의공급이대체로다양한정부수준에서제공되는서비스의결합생산 (joint production of service by the various levels) 을어떻게조직하느냐에따라결정되기때문이다 (Re'my Prud'homme, 1995). 72) 사회서비스가주로전자에해당된다면, 공공부조는주로후자에해당될것이다.
제 2 장우리나라사회보장재정분담실태와개선과제 69 데서시작될필요가있다. 예컨대기초생활보장제도처럼국민최저한 (National Minimum) 을보장하기위한사회복지사업이라면국가의책임이훨씬더클것이므로국가의책임을강화하거나자치단체의책임을최소화하는방향으로개선할필요가있다. 73) 이경우국고보조사업의축소는불가피할것이다. 또한영유아보육료지원처럼시군지역에비해자치구의지출비중은매우크지만국고보조율이지나치게낮게책정된사회복지사업의경우, 자치구의재정부담만큼국고보조율을상향조정하거나, 이것이힘들다면국가의재정책임을더욱강화하는방향으로조정하는대안의모색이필요가있을것이다. 74) 물론사회복지사업의성격상전국민공통의기준보다는자치단체별특성이나다양성이훨씬더중요한사업이있을수도있다. 전국민기준이나수요가중요한사업에대해서는국가의책임을더욱강화할필요가있다면, 지역별특성이나다양성이중요한사업에대해서는지방자치단체의책임을강화하는방안이오히려합리적일수도있다. 이경우, 지방 73) 국가의책임이훨씬더중요한사업일지라도자치단체별차이혹은특성이부분적으로나마고려될필요가있을수있다. 그렇지만국가가전담하거나재정을주로책임지는경우에나타날수있는장점이현재와같은지방이양에따른부작용보다클수있다면, 지방이양사업을줄이고중앙이양을확대하는것이오히려합리적일수있다. 74) 현행복지제정지출의확대는기초자치단체, 그중에서도자치구에대해특히더과중한재정부담을안기고있다 ( 조임곤, 2010). 사회복지분야의지방이양국고보조사업의상당부분이자치구에게맡겨져있을뿐만아니라, 자치구의주요세입기반은재산세와광역자치단체의조정교부금인데, 조정교부금의재원인광역자치단체의취 등록세가최근에감소하는추세이기때문이다 ( 김현아, 2012b, pp. 133-134). 2013 년부터는조정교부금의총액이취득세의일정비율에서특별시및광역시의보통세총액의일정비율로전환되었으므로, 부동산경기침체에따른조정교부금수입의감소는어느정도피할수있겠지만, 복지수요의확대가자치구에게과중한재정부담을안기는문제는앞으로도상당기간지속될가능성이높다. 자치구의경우보통교부세와분권교부세를직접교부받지못하고대신본청으로부터일반재원으로사용할수있는조정교부금을받지만, 이조정교부금은지방보통세의일정비율로배분되기때문에자치구는국가와광역단체간의재정조정관계변화의직접적인영향권으로부터벗어나있다. 결과적으로자치구의사회보장기능이확대되고재정부담이급증하는반면, 자치구의재원조달능력은이를뒷받침하지못하고있는상황이다.
70 중앙과지방의사회복지재정형평화연구 : 재정분담체계재구조화를중심으로 자치단체의책임강화는국고보조사업이나지방이양사업의일부 75) 가자체사업으로전환되거나, 설령그렇지않더라도자치단체의행정적 재정적책임이강화되는쪽으로변화될수밖에없는데, 어떤경우이든지간에자치단체의재정부담확대는불가피하다. 이를위해서는새로운지방세원의발굴이나지방세세율인상이모색될수도있지만, 일부국세의지방세화에대해서도적극적으로고려될필요가있다. 자체재원의확대는의존재원중심의자치단체재정구조 76) 를부분적으로나마변화시킬수있다는점에서, 재정분권을강화하는, 그래서결과적으로지방자치까지더욱강화하는방안일수있다. 여기에국가의책임이큰사업을중심으로지방이양이축소되는상황까지병행될경우, 적어도사회복지분야에서는중앙에서지방으로이전되는국고보조금이나분권교부세의규모가축소될수밖에없다. 이는곧중앙과지방의책임영역을조정하는것이궁극적으로지방재정조정제도의개선으로까지이어질수밖에없음을시사한다. 나아가지방재정조정제도의개선과함께자체사업이나자체재원이확대될경우, 국가의재원이전에서비롯된, 자치단체의도덕적해이를최소화하는장점도갖게될것이다. 77) 75) 물론자치단체별특성이강하게작용하는사업이여기에해당될것이다. 76) 우명동 (2008) 은지방재정조정제도의역사에비추어, 우리나라가 1960 년대부터참여정부시기 (2003-2007 년 ) 까지정책기조면에서는분권화를지향했지만실제로는집권화경향이강하게작용했다고평가한다. 77) 사회복지분야에서지방이양이축소되거나자체사업이확대될경우, 국고보조금의축소는불가피하다. 그렇다고해서국고보조사업전체를무조건축소할필요는없다. 지방자치단체의재정건전성을위해서는지역경제의활성화가필요하지만, 대부분의자치단체는이를위한재원을충분히갖고있지못하다. 또한지역경제의활성화는지방재정의건전화에그치지않고지방자치단체의복지지출을줄여줄수도있다. 다만지역경제활성화를위한국고보조사업이확대될경우, 자치단체의도덕적해이가문제될수있으므로이를제어하기위한장치의도입이반드시필요하다. 예를들면, 지역경제활성화를위한보조사업의범위를확정하고, 보조금운영의투명성과사업성과의평가를강화함으로써자치단체의보조사업에대한책임성을강화하는방안이여기에해당될것이다 ( 김필헌 임상수 김소린 박지혜, 2012, pp.196-197).
3 이전재원과사회보장지출 << 이장에서는제 2장에서궁극적인개선과제로제시한중앙과지방의책임영역조정을통한지방재정조정제도구조개혁에앞서현행제도틀내에서지자체의이전재원운용합리화에의한해결가능성을타진한다. 이를위해이전재원이지방자치단체의재정지출구조에미치는영향을검토하고세출구조조정의가능성과그한계를살펴본다. 제 1 절이전재원이지자체지출구조에미치는영향 2000년대에들어서면서사회복지분야재정수요가빠르게증가함에따라사회복지지출중심의정부세출구조조정이점진적으로진행되어왔다. 이에따라다른분야의지출은축소되었는데, 그중에서특히 SOC예산의증가율은눈에띄게정체되었으며, 2000년대말부터는 SOC예산의절대액이매년조금씩줄어드는추세가나타난다. 78) 지방자치단체의재정도이런추세에서예외가아닌데, 사회복지분야국고보조금이빠르게늘어남에따라관련지방비부담이급격히확충되었으며, 분권교부세대상사업또한빠르게확충되어왔다. 그결과사회복지분야의지출이확대되는경향이매우뚜렷하게나타나는데, 2005년 집필자 : 최병호, 부산대학교경제학부교수, 이근재, 부산대학교경제학부조교수 78) 정부의 SOC 예산은글로벌경제위기하에놓였던 2009 년에 25.5 조원으로금액기준사상최대가된이후 2010 년 25.1 조원, 2011 년 24.4 조원, 2012 년 23.1 조원등으로매년줄어들었으며, 2013 년에는 23.4 조원으로전년과비교하여미세하게증가하였다.
72 중앙과지방의사회복지재정형평화연구 : 재정분담체계재구조화를중심으로 부터 2013년까지지방자치단체의총지출 ( 예산 ) 은연평균 4.9% 씩증가한반면사회복지분야의지출은무려 13.3% 씩증가하였던것이다. 세출예산대비사회복지분야지출은 2005년의 12.0% 에서 2013년에는 22.3% 로급격하게높아졌다. 79) 이처럼국가와지방자치단체는공통적으로사회복지비증가로인해일정수준의재정적압박을받는가운데세입확대측면의해결책은거의갖지못한채주로세출구조조정을통하여이문제에대응해왔다. 지방자치단체의재정은상대적으로심한압박상태에직면한것으로알려지면서사회복지와관련한중앙과지방간역할및재원분담문제에대해다양한논의가진행되고있다. 자료를통해서보면, 지방의세출은정부에비해느리게성장해왔지만사회복지비지출의증가는훨씬빠르게진행되어왔다는점에서지방의재정이상대적으로큰충격을받고있는것으로볼수있다. 또한개별지방자치단체의재정규모는정부재정과는비교가되지않을정도로적은규모여서사회복지비증가위주의세출구조조정여지가상대적으로적다는것도지방의재정이높은수준의충격을받고있다는한가지이유가될수있다. 반면 2013년기준총지출대비사회복지비의비중이중앙은 25.9% 인데비해지방은 22.3% 로다소낮은상태여서아직까지는지방세출에구조조정의여지가어느정도있다는주장이제시될수있다. 이런상황하에서중앙과지방의재원분담문제에접근하기위해서는사회복지비부담확대에따라지방재정이감당하는재정적압박은어느정도이며, 그것은지방이수용가능한수준인지를검토하는것이필요하다. 하지만이문제는접근하기가쉽지않은데, 가장중요하게는지방자 79) 안전행정부 ( 구행정안전부 ), 지방자치단체예산개요, 각년도. 일반회계와특별회계를합한순계예산기준임. 2005~2012 년은최종예산기준, 2013 년은당초예산기준이다.
제 3 장이전재원과사회보장지출 73 치단체별로재정여건과재정수요가매우차별적이어서사회복지비지출증가에대해세출구조조정과지출의효율성제고를통해마련할수있는재원이어느정도인지를객관적으로파악하는것이힘들기때문이다. 여기서는이러한제약하에서이문제에접근하기위한간접적인방법으로서지방의세출구조조정측면에서경제, 산업및 SOC 등과관련한지출이사회복지지출로대체되는현상에대해경제적측면에서그영향을검토함으로써지방의세출구조조정과재정자원의지방자치단체간배분에관한함의를모색하고자한다. 산업에대한직 간접적지원이나 SOC 투자지출의생산및고용유발효과가다른지출에비해상대적으로높아서이런분야의지출축소는지역경제상황을위축시킬수있다는우려가높다. 이런점을고려하면분야별재정지출이지역경제에미치는영향을검토함으로써세출구조조정의경제적근거에대해검토할수있다. 예를들어 SOC 투자지출을포함하여경제개발관련지출이사회복지비지출에비해경제적성과에미치는영향이더큰것으로확인된다면사회복지비확대중심의세출구조조정은지역경제에부정적인영향을미칠것으로예상할수있다. 반면사회복지비가지역의경제적성과에미치는영향이다른부문지출에비해그리낮지않다면사회복지비확대위주의세출구조조정은경제적측면에서는큰부작용없이이루어질수있는것으로볼수있다. 한편향후추가적인세출구조조정의여지는지방자치단체의사회복지지출현황과사회복지지출의증가속도에따라차이가난다. 또한재정지출의경제적효과는일반적으로지방의재정적여건과사회경제적특성등에따라차이가난다. 그러므로세출구조조정의문제는지역의여건및특성을고려하여차별적으로접근할필요가있다. 만약어떤지방자치단체에서는사회복지비로인해상대적으로많은높은수준의부담을지는
74 중앙과지방의사회복지재정형평화연구 : 재정분담체계재구조화를중심으로 가운데사회복지비의증가속도가상대적으로빠르며, 동시에세출구조조정의경제적효과가부정적이라면이런곳에서는세출구조조정은한계적상태에다다른것으로볼수있다. 반면다른지방자치단체는사회복지비부담이상대적으로적고증가속도도느리면서세출구조조정의영향도그리부정적이아니라면이런곳에서는다소재정적여유가있다고볼수있다. 이런경우중앙-지방간재원분담구조의개편에있어서는지방자치단체상호간상황의차이를적절하게반영할필요가있다. 나아가지방재정조정의측면에서는이런상황을고려하여이전재원의자치단체간배분방식을개편할필요가생긴다. 1. 지방의인구, 재정적여건과이전재원 분석에앞서지방의사회경제적특성을나타내는주요변수인인구를기준으로지방재정여건및특징에관한중요한정보를얻고자한다. 먼저 [ 그림 3-1] 은 2012년의자치단체인구와 2013년보통교부세산정내역에서나타난재정력지수간의관계를보여준다. 재정력지수는기준재정수요액대비기준재정수입액의비중을나타내는지표로서정부로부터의재정이이전되기전의지방자치단체의초기재정여건을반영하는데, 보통교부세산정방식에의하면재정력지수가낮은자치단체일수록보다많은보통교부세를교부받게된다. 그림에서보듯이, 인구와재정력지수간에는대체로정의관계가나타나서인구가많은지역일수록초기재정여건은좋음을알수있다. 특히인구가 15만이하인경기도외지역시 군의재정력지수는대체로 0.2 내외로나타나서초기재정여건이상당히좋지않은데, 이는보통교부세를통하여한재정조정의필요성이매우높음을반영한다. 그런데경기도소
제 3 장이전재원과사회보장지출 75 속시 군의재정력지수는유사한인구규모를가진다른시 도소속시 군의재정력지수에비해상당히높아서초기재정여건이상대적으로좋은것으로나타난다. 따라서세입측면에서보면, 대체로인구가적은지역일수록보다많은보통교부세를교부받음을알수있다. 그림 3-1 시 군의인구와재정력지수 (2013 년 ) 자료 : 안전행정부, 보통교부세산정내역 2013. 다음으로 [ 그림 3-2] 에나타난시 군의인구와 1인당세출간의관계를통해지방의세출에서나타나는특징을검토할수있다. 그림에서보듯이, 우선 1인당총세출은인구와 L자형관계에있어서인구가적은지역일수록 1인당세출이급격하게증가함을알수있다 80). 인구가적은지 80) 인구가 10.7 천명으로가장적은울릉군은 1 인당세출과 1 인당사회복지비의격차가가장큰데, 1 인당세출은 11,047 천원임에비해 1 인당사회복지비지출은 545 천원에불과하여 10,502 천원의차이가난다. 반면인구가 872.5 천명으로가장많은자치단체중
76 중앙과지방의사회복지재정형평화연구 : 재정분담체계재구조화를중심으로 역일수록재정력지수가낮아서보다많은보통교부세가배분되는경향을보여주는앞의결과와연관시키면인구가적은지역에는상위정부로부터충분한재정지원이있음을보여준다. 한편주로 SOC투자를각종공공투자지출을반영하는자본지출도 1인당세출에비해서는덜하지만인구가적은자치단체일수록빠르게증가하는현상이나타난다. 반면 1인당사회복지지출은인구가적은지역일수록다소증가하지만자본지출이나총세출에비해서는거의일정한수준임을알수있다. 그림 3-2 시 군의인구와 1 인당세출 (2011 년일반회계결산기준 ) 자료 : 안전행정부, 지방재정연감 2012. [ 그림 3-3] 에서광역자치단체본청의인구와 1 인당세출간의관계를 보더라도이러한현상이나타남을알수있다. 즉인구가적은자치단체 하나인부천시는 1 인당세출과 1 인당사회복지비의격차가가장적은데, 1 인당세출은 921 천원이며, 1 인당사회복지비는 315 천원이어서그차이는 596 천원에불과하다.
제 3 장이전재원과사회보장지출 77 일수록 1 인당세출과 1 인당자본지출은많은경향이나타지만사회복지 비지출은상대적으로인구와관계가적으며, 거의일정한수준인것으로 나타난다. 그림 3-3 광역자치단체의인구와 1 인당세출 (2011 년일반회계결산 ) 자료 : 안전행정부, 지방재정연감 2012. 이상의결과를통하여투자지출에해당하는자본지출에서는일종의규모의경제가작용하며, 주로이전지출의성격을지니는사회복지비의경우는인구규모에따라변화가많지않다는점을알수있다. 이런결과는인구가적정수준에비해적은지역에서는특히자본지출측면에서일정한수준의비효율이발생할가능성이있음을보여준다. 한편세출측면에서최근의사회복지비증가로인하여어떤유형과성격의자치단체가상대적으로더큰어려움을겪는지를파악해보자.
78 중앙과지방의사회복지재정형평화연구 : 재정분담체계재구조화를중심으로 [ 그림 3-4] 에는지방자치단체유형별로 1997년과 2011년의일반회계결산기준세출대비사회복지 ( 보장 ) 비의비중을보여주는데, 전체자치단체의사회복지비비중은 1997년의 8.2% 에서 2011년에는 25.4% 로무려세배이상증가한것으로나타난다. 자치단체유형별로는자치구의경우사회복지비비중이 13.7% 에서무려 45.3% 로급격하게증가하여가장압박수준이높음을알수있다. 반면군지역의경우는사회복지비비중이 6.3% 에서 16.3% 로증가하였는데, 다른유형의자치단체에비해증가율은상대적으로느리며, 비중도상당히낮은수준이어서상대적으로압박정도가덜한것으로나타난다. 2011년현재특별 광역시본청과시지역은전체와평균적인사회복지비비중이유사하며, 도본청은다소낮음을알수있다. 그림 3-4 자치단체유형별사회복지비의변화 주 : 1) 일반회계결산총계기준임. 2) 2007 년까지는세출기능별분류에서사회보장비를, 2008 년부터는사회복지비를파악함. 자료 : 안전행정부, 지방재정연감 각연도.
제 3 장이전재원과사회보장지출 79 그런데같은자치단체유형에속하더라도개별자치단체의특성에따라사회복지비부담의수준과증가율은상당히차별적일수있다. 이를파악하기위하여 [ 그림 3-5] 에서는다시인구를기준으로세출대비사회복지비비중과그변화를검토해본다. 여기서보듯이, 우선 2002년에는인구약 60만명까지는인구가많은자치단체일수록사회복지비비중이조금씩높아지는경향을볼수있다. 그런데 2011년에는전체적으로세출대비사회복지비비중이 2002년에비해상당히높아진가운데인구가많은자치단체일수록사회복지비비중이높은경향이보다뚜렷하게나타난다. 따라서인구가많은자치단체일수록사회복지비로인해높은수준의재정부담을지는동시에지난 10년간사회복지비로인한부담수준은보다따르게증가해왔다는점을알수있다. 이상의결과를통하여자치단체의사회경제적특징과재정여건및사회복지비부담에대하여다음과같은몇가지특징을도출할수있다. 첫째, 인구가적은자치단체일수록초기재정여건은좋지않아서상위정부의개입을통한재정조정의필요성이그만큼높음을알수있다. 둘째, 재정조정의결과인구가적은자치단체일수록 1인당세출이급격하게증가하는현상이나타나는데, 이는인구가적은자치단체에대하여매우많은재정지원이이루어짐을보여준다. 셋째, 인구가적은자치단체일수록사회복지비에비해자본지출등다른부문에대한지출비중이높으며, 또한사회복지비부담의증가도상대적으로느리게진행되어서세출구조조정의여력이상대적으로많을가능성을보여준다. 넷째, 인구가많은지역일수록사회복지비부담수준은높으며그성장또한빠르게진행되는데, 이는인구가많은지역의추가적인세출구조조정의여지는상대적으로적음을짐작케한다.
80 중앙과지방의사회복지재정형평화연구 : 재정분담체계재구조화를중심으로 그림 3-5 자치단체인구규모와사회복지비 주 : 1) 일반회계결산기준임. 2) 2007 년까지는세출기능별분류에서사회보장비를, 2008 년부터는사회복지비를파악함. 자료 : 안전행정부, 지방재정연감 각연도. 제 2 절사회보장지출의지역경제파급효과분석 1. 분석모형과자료 이제실증분석을통하여재정지출이지역경제의성과에어떤영향을미치는지를파악함으로써세출구조조정으로인해나타나는경제적측면의영향에대해파악해본다. 특히실증분석에서는자치단체의재정여건차이를명시적으로고려하는데, 즉재정지출이경제적성과에미치는영향이자치단체간재정여건의차이에따라달라질수있는지를검토한다.
제 3 장이전재원과사회보장지출 81 기본적인분석모형및추정방법은일본을대상으로현별, 연도별로구성된패널자료를이용하여재정지출및공공투자에대한산출탄력성및승수효과를추정하고그결과를이용하여일본지역경제의침체원인을설명하고자했던 Bruckner and Tuladhar(2010) 의방법을따른다. 기본적인모형은다음의식 (1) 과같다, ln ln (1) 위식에서종속변수 는 1인당 GRDP를나타내며, 설명변수 는지방재정지출변수, 는그외설명변수들의벡터이며, 하첨자 와 는각각지역과시간을나타낸다. 오차항 의구조는고정효과혹은확률효과를포함할수있으며, 또한고정효과라고한다면일원고정효과 ( 지역고정효과 ) 혹은이원고정효과 ( 지역및시간고정효과 ) 형식을취할수있으므로실증분석에서는하우스만검정등을통해오차항의구조를검토할필요가있다. 여기서는위의기본모형을바탕으로한국기초자치단체를대상으로재정지출의산출탄력성및승수를추정함으로써세출구조조정에관한함의를모색하고자한다. 81) 세출구조조정의주내용은다른부문의지출을줄이는대신사회복지비지출을증가시키는것이다. 따라서실증분석에서는재정지출을사회복지 ( 보장 ) 비를포함하는사회개발비와산업, 경제및 SOC 관련지출을의미하는경제개발비로구분한다. 82) 따라서식 (1) 의 81) 최병호, 이근재, 정재희 (2011) 는재정지원을통한균형발전정책의유효성을파악하기위한연구에서경상남도의시 군을대상으로유사한모형을이용한실증분석을실시한바있다. 82) 2007 년까지는지방세출의기능별분류에서일반행정비, 사회개발비, 경제개발비, 민방위비, 지원및기타경비등 5 개항목을두었는데, 사회개발비는교육 문화, 보건 생활환경개선, 사회보장, 주택 지역사회개발등을, 경제개발비는농수산개발, 지역경제개발,
82 중앙과지방의사회복지재정형평화연구 : 재정분담체계재구조화를중심으로 기본모형은다음과같이표현된다. ln ln ln (2) 식 (2) 에서 와 는각각 1인당사회개발비지출과 1인당경제개발비지출을나타낸다. 따라서 ln 의계수 과 ln 의계수 의추정치는사회개발비지출의탄력성과경제개발비지출의탄력성을각각나타낸다. 한편재정지출의경제적효과는자치단체의사회 경제적여건과특성에따라차이가있을가능성이높다. 예를들어인구가적고개발수준이낮은지역과대도시지역간에는동일한내용과규모의재정지출이발생하더라도지역경제에미치는영향에는차이가나타날것이다. 이를반영하기위해다음과같이이전재원비율과재정지출변수를곱한상호작용변수를모형에추가한다. ln ln ln ln ln (3) 여기서 은전체세입대비이전재원비율로서자치단체의재정의존도를나타낸다. 앞서 [ 그림 3-1] 에서살펴본바와같이자치단체의재정여건은인구와일정한관계를맺는데, 인구가적은자치단체일수록재정력지수는낮아서재정의존도는높은경향이나타난다. 따라서자치단체 국토자원보존개발, 교통관리를포함한다. 2008 년부터는분류방식을변경하여모두 14 개의항목으로세분화하고있다. 여기서는시계열자료를일치시키기위하여 2008 년이후분류를그이전의분류에맞추어조정한다. 자세한내용은 < 부표 1> 참조.
제 3 장이전재원과사회보장지출 83 간재정여건의차이를분석모형에고려함으로써자치단체인구규모에따라서로다른유형의재정지출이경제적성과에미치는영향에차이가나타날수있는지를파악할수있다. 이때교차항의계수인 는다른조건이일정할때이전재원비율의변화에따른재정지출탄력성크기의변화를의미한다. 만약 가통계적으로비유의적이라면재정지출탄력성은의존재원비율과통계적으로무관한반면통계적으로유의적이라면의존재원비율에따라재정지출탄력성은달라짐을의미한다. 구체적으로설명하면, 만약 가통계적으로비유의적이라면재정지출탄력성은모든지역에서 로같음에비해통계적으로유의적이라면재정지출탄력성은아래의식 (4) 와같이계산된다. ln ln (4) 따라서재정의존도가서로다른지역간에는산출탄력성에차이가나게된다. 한편재정지출의탄력성추정치를이용하여재정지출승수를구할수있는데, 다음의식 (5) 와같다. 재정지출탄력성 (5) 이제추정방법에대해살펴보자. 식 (3) 의추정에있어서는내생성문 제를고려할필요가있다. 우리나라의경우경제적으로낙후된지역일수 록상위정부차원의보다많은재정지원이이루어짐에따라 1 인당
84 중앙과지방의사회복지재정형평화연구 : 재정분담체계재구조화를중심으로 GRDP가낮은지역에서 1인당재정지출이보다많은것으로나타나는데, 이런현상에의해재정지출의효과를과소추정하는문제가발생할가능성이있다. 따라서추정에서는기본적인패널자료분석방법인고정효과모형과확률효과모형과함께내성성문제를고려하여시스템 GMM(Generalized Method of Moments) 추정방식 (Blundell and Bond, 1998) 을이용한다. 83) 시스템 GMM은동태적모형이므로설명변수중에서시차종속변수를사용하는데, 이는자기상관성문제를해결함과동시에본연구에서는관측되지않거나정량화하기힘든이유등으로모형에도입되지않는다양한요인들이시차종속변수에의해통제되는장점이있다. 84) 추정에서사용되는자료에대한설명은다음과같다. 추정에서는 2000 년부터 2010년까지경기, 강원, 충북, 충남, 전북, 전남, 경북, 경남의기초자치단체인시 군지역의 GRDP, 총세출, 지방세, 인구등의연도별자료를이용한다. 다만전남과전북은 2007년이후부터시 군별 GRDP 자료가보고됨에따라 2007년부터 2010년까지의자료를이용한다. 또한기장군, 달성군, 강화군, 옹진군, 울주군등광역시소속다섯개군의경우는 GRDP 자료가공식적으로발표되지않기때문에분석에서제외한다. 모든자료는 2005년기준디플레이터로환가한실질가치이며, 자료 83) Bruckner and Tuladhar(2010) 도일본의현을대상으로식 (1) 의추정에있어서재정지출과산출과의내생성문제에대해언급한다. 즉경기가침체될때는재정지출을확대하고경기가활성화될때재정지출을축소하는경우재정지출효과를과소추정하게하는내생성문제가발생할수있다고지적하면서재정지출과산출간의내생성문제를해결하기위해종속변수의수준변수와 1 차차분된 1 인당재정지출변수등을도구변수로취급하여시스템 GMM 방법으로모형을추정한다. 84) 예를들어어떤지역의제도와환경, 규제, 교육여건등의변수들은그지역의 GRDP 에영향을미치지만, 이러한변수들을정량화해서설명변수로도입하기는곤란한데, 만약이러한변수들이과거의 GRDP 수준에이미영향을미쳤다면과거 GRDP 의크기가이러한변수들의영향을어느정도내포하고있으므로생략된변수 (omitted variable) 들의대리변수로사용할수있다.
제 3 장이전재원과사회보장지출 85 는통계청 KOSIS 및재정고 (lofin.mopas.go.kr) 에서발췌한다. 변수들에대한설명은다음과같다. 우선종속변수는시 군별 GRDP를주민등록인구로나눈값인 1인당 GRDP를사용한다. 설명변수로는시차종속변수로 1기이전의 1인당 GRDP, 재정지출항목별 1인당재정지출, 조세누출비율 (=1인당지방세 /1인당 GRDP) 등을사용하며, 상호작용변수의재정의존도는전체세입대비의존재원의비율을사용한다. 2. 실증분석결과 추정결과는 < 표 3-1> 에제시되어있다. 먼저모형 (1) 과 (2) 는내생성문제를고려하지않은고정효과모형의결과이며, 모형 (3)~(5) 는내생성을고려한동태적패널모형으로서 GMM 추정결과이다. 또한모형 (1) 과 (3) 은고정효과중에서지역고정효과만을고려한것이며, 모형 (2), (4) 및 (5) 는이원고정효과모형으로시간고정효과도함께고려한것이다. 하우스만검정에서검정통계량이 68.22로나타나서 1% 유의수준에서고정효과모형을선택함에따라각모형에서는고정효과를고려한추정결과만제시한다. 먼저동일한설명변수를포함하고있는모형 (1)~(4) 를살펴보면, 인구변수를제외하면모든설명변수들의계수가부호및유의수준에서거의유사한결과를나타냄을알수있다. 다만인구변수에있어서는내생성을고려하지않은모형에서는비유의적인것으로나타난반면 GMM 모형에서는정 (+) 의유의적인값을가지는것으로나타나는데, 대체로인구가많은지역의 1인당 GRDP가높다는사실을감안할때내생성을고려한모형의결과가보다합리적일것으로판단된다. 또한시간고정효과의포함여부에있어서도시간고정변수들이대체로정의유의한값을가지
86 중앙과지방의사회복지재정형평화연구 : 재정분담체계재구조화를중심으로 고, 또한시간이증가함에따라 1인당 GDP가증가한다는사실등에서알수있듯이시간고정변수를포함하는것이보다타당할것으로판단된다. 따라서 GMM 방식하에서이원고정효과를고려한모형 (4) 의결과를모형 (1)~(4) 중에서는가장합리적인것으로생각할수있다. < 표 3-1> 에제시된실증분석결과를해석하면다음과같다. 먼저시차종속변수는모든모형에서 1% 의통계적유의수준에서정의값으로나타나서전기의 1 인당 GRDP가높을수록현재 1기의 1인당 GRDP도높다는사실을알수있다. 사회개발비와경제개발비의산출탄력성의상대적크기는모형에따라다소차이가나는데, 모형 (2) 에서는경제개발비의산출탄력성이사회개발비에비해큰반면나머지모형 (1), (2) 및 (4) 에서는각각사회개발비의산출탄력성이오히려큰것으로나타난다. 모형 (4) 에의하면 0.042 로 5% 수준에서유의한것으로나타나는데, 이는사회개발비지출을 1% 증가시키면 1인당 GRDP가약 0.042% 증가한다는것을의미한다. 1인당경제개발비지출의경우는계수값이 0.038로 1% 수준에서유의하므로경제개발비 1% 증가에대해 1인당 GRDP는약 0.038% 증가한다는것을의미한다. 따라서경제개발비에비해사회개발비의산출탄력성이다소높게나타나고있다. 그외조세누출은이론에서제시하는바와같이부 (-) 의유의한값을가지며, 인구의경우는인구가많을수록 1인당 GRDP는높은것으로나타나서규모의경제성이존재함을시사한다. 한편재정지출의효과는의존재원의비율로표현되는지역의사회경제적여건에따라 GRDP에차별적인영향을미칠수있음을고려한추정결과가모형 (5) 에제시되어있다. 우선재정지출의산출탄력성을보면, 모형 (1)~(4) 의결과와는달리사회개발비의산출탄력성추정치는비유의적인반면경제개발비의산출탄력성은유의적인정의값으로나타난다. 사회개발비와의존재원비율의상호작용변수는 10% 유의수준에서정
제 3 장이전재원과사회보장지출 87 의값을가지는것으로나타나는데, 이는의존재원의비율이높을수록, 즉상위정부에대한재정의존도가높을수록사회개발비의산출탄력성은높음을의미한다. 반면경제개발비와의존재원비율간의교차항은비유의적인값으로나타남에따라의존재원의비율에따라경제개발비의산출탄력성에차이가난다고보기는곤란함을보여준다. 표 3-1 사회개발비와경제개발비산출탄력성 고정효과모형 GMM 일원 (1) 이원 (2) 일원 (3) 이원 (4) 이원 (5) - - 0.757*** (31.5) 0.574*** (20.52) 0.577*** (22.31) 사회개발비 0.256*** (20.5) 0.049*** (3.37) 0.123*** (8.51) 0.042** (2.51) -0.019 (-0.49) 경제개발비 0.128*** (12.8) 0.077*** (7.70) 0.038*** (3.86) 0.038*** (3.43) 0.066*** (2.76) 사회개발비 의존재원비율 경제개발비 의존재원비율 - - - - - - - - 0.113* (1.71) -0.059 (-1.31) 조세누출율 -6.579*** (-6.98) -11.884*** (-14.0) -13.776*** (-13.24) -19.291*** (-17.81) -19.328*** (-17.8) 인구수 0.020 (0.49) 0.022 (0.66) 0.250*** (8.82) 0.220*** (8.55) 0.217*** (8.37) 상수항 2.773*** (6.03) 2.897*** (7.48) -1.910*** (-6.22) -0.913*** (-3.10) -0.891*** (-2.99) 시간고정 NO YES NO YES YES 0.068 0.201 - - - F 혹은 wald 355.4*** 184.5*** 3159.7*** 4353.9*** 4347.3*** 주 : ***, **, * 는각각 1%, 5%, 10% 수준에서유의적임.
88 중앙과지방의사회복지재정형평화연구 : 재정분담체계재구조화를중심으로 이상에서확인한유형별재정지출의탄력성추정치를이용하여식 (5) 에따라지출승수를구하면재정지출의효과를자세히검토할수있다. < 표 3-2> 에는 < 표 3-1> 에서추정된재정지출탄력성에기초하여재정지출승수의연도별평균값을제시하고있는데, (1) 과 (2) 는모형 (4) 의결과에, (3) 과 (4) 는모형 (5) 의추정치에의해계산된것이다. 대체로모형 (5) 의추정치에서구한지출승수가모형 (4) 를통해구한지출승수에비해다소높게나타나고있으나, 시간이지남에따라차츰하락하는추세는상당히유사함을확인할수있다. 지출승수의값을구체적으로살펴보면, 우선모형 (4) 에서는연도별로경제개발비지출승수가사회개발비지출승수에비해크거나적지만그차이는매우적음을알수있다. 하지만모형 (5) 에서는매년경제개발비지출승수가사회개발비지출승수에비해크며, 2007년까지는그차이가상당히나지만 2008년과 2009년에는차이가좁혀짐을알수있다. 한편각모형에서사회개발비및경제개발비지출승수는각각시간의흐름에따라지속적으로감소하는추세를나타낸다. 85) 사회개발비와경제개발비지출승수는각모형에서모두 2000년이가장크고 2009년이가장적은것으로나타나며, 2010년에는 2009년에비해큼을알수있다. 2009년에각재정지출승수가매우적으며전년도에비해서도대폭줄어든것은당시의글로벌경제위기의여파에따른것으로보인다. 한편모형 (5) 에기초한지출승수의경우사회개발비지출승수의하락보다경제개발비의하락속도가더빠른것으로나타나는데, 2000년대비 2010년의지출승수를비교하면, 사회개발비의경우 82.2% 수준인데반하여경제개발비지출승수는 62.3% 수준에그쳐경제개발비지출승수의하락이훨씬빠 85) 이결과는우리나라재정지출승수가 2000 년대에지속적으로하락하고있다는한국은행의최근연구보고서 (2013) 의결과와일치한다.
제 3 장이전재원과사회보장지출 89 르게진행되었음을알수있다. 표 3-2 사회개발비및경제개발비의재정승수 연도 사회개발비 (A) 모형 (4) 모형 (5) 경제개발비 (B) B-A 사회개발비 (A) 경제개발비 (B) B-A 2000(A) 1.39 1.45 0.06 1.57 2.55 0.98 2001 1.25 1.28 0.13 1.47 2.25 0.78 2002 1.23 1.38 0.15 1.52 2.42 0.90 2003 1.25 1.21-0.04 1.51 2.14 0.63 2004 1.12 1.10-0.02 1.18 1.93 0.75 2005 1.00 1.16 0.16 1.26 2.05 0.79 2006 0.95 1.21 0.26 1.25 2.13 0.88 2007 0.85 1.09 0.24 1.27 1.93 0.66 2008 0.92 0.82-0.1 1.35 1.44 0.09 2009 0.74 0.67-0.07 1.04 1.18 0.14 2010(B) 0.86 0.90 0.04 1.29 1.59 0.30 B/A 61.6% 62.3% 82.2% 62.3% 주 : 연도별, 지출유형별재정지출승수는모든자치단체의평균값임. 한편산출탄력성의추정결과를이용하면연도별로개별자치단체의유형별재정지출승수도구할수있다. 이에앞서자치단체를시지역과군지역으로구분하여평균적인재정지출승수의크기를비교한결과가 < 표 3-3> 에정리되어있다. 우선모형 (4) 및 (5) 에의해계산된시지역의재정지출승수는모두경제개발비지출승수가사회개발비지출승수에비해대체로크며, 이는전지역을대상으로한결과와동일하다. 시지역의재정지출승수는시간의흐름에따라하락하는것으로나타난다. 2000년대비 2010년승수비율을보면, 항목별로는모형 (4) 를기준으로한경우에는사회개발비승수
90 중앙과지방의사회복지재정형평화연구 : 재정분담체계재구조화를중심으로 의하락이좀빠르게진행된반면모형 (5) 를기준으로할때에는경제개발비승수의하락폭이큰것으로나타난다. 반면군지역의경우대체로사회개발비의지출승수가경제개발비지출승수보다좀더큰것으로보이며, 지출승수의하락속도에있어서는경제개발비의하락속도가훨씬빠른것으로나타난다. 또한시지역과군지역의지출승수크기를비교해보면사회개발비및경제개발비승수모두시지역이훨씬높은것으로나타나는데, 다만사회개발비승수보다는경제개발비승수에서의격차가훨씬큼을알수있다. 표 3-3 사회개발비및경제개발비의재정승수 시지역 군지역 연도 사회개발비 모형 (4) 모형 (5) 모형 (4) 모형 (5) 경제개발비 사회개발비 경제개발비 사회개발비 경제개발비 사회개발비 경제개발비 2000(A) 1.82 2.01 1.76 3.54 0.90 0.80 1.34 1.41 2001 1.68 1.82 1.72 3.21 0.75 0.65 1.19 1.14 2002 1.66 1.95 1.85 3.43 0.73 0.71 1.14 1.25 2003 1.73 1.73 1.94 3.05 0.70 0.62 1.03 1.10 2004 1.53 1.57 1.44 2.77 0.66 0.55 0.89 0.97 2005 1.33 1.63 1.49 2.88 0.61 0.63 1.01 1.10 2006 1.24 1.73 1.43 3.05 0.61 0.62 1.04 1.09 2007 1.20 1.69 1.48 2.98 0.54 0.54 1.08 0.95 2008 1.29 1.27 1.56 2.24 0.58 0.40 1.15 0.70 2009 1.03 1.05 1.19 1.85 0.48 0.32 0.90 0.57 2010(B) 1.17 1.42 1.56 2.49 0.57 0.43 1.04 0.77 B/A 64.5% 70.4% 88.9% 70.4% 63.4% 54.5% 77.1% 54.5% 주 : 연도별, 지출유형별재정지출승수는시또는군지역의평균값임. [ 그림 3-6] 은 < 표 3-1> 의모형 (5) 의결과에따라시와군지역의사회 개발비및경제개발비지출승수의추이를보여주는데, 다음과같은특징
제 3 장이전재원과사회보장지출 91 을확인할수있다. 첫째, 시지역은매년경제개발비승수가사회개발비승수에비해크며, 각각은하락하는추세인데, 양자간격차는최근들어서상당히좁혀지고있음을알수있다. 둘째, 군지역은 2000년부터 2007년까지는경제개발비승수와사회개발비승수가연도별로비슷한크기로나타나지만 2008년부터는격차가벌어지는데, 사회개발비승수가경제개발비승수에비해큼을알수있다. 셋째, 시와군을비교하면, 경제개발비및사회개발비승수는각각매년시지역에서군지역에비해상당히크며, 시와군간사회개발비승수의격차에비해경제개발비승수의격차가상당히큼을알수있다. 그림 3-6 재정지출승수의추이 자료 : < 표 3-3> 의모형 (5) 의결과를이용하여작성함. 이상의결과들은경제적누출과구축효과등을통해설명할수있다. 일반적으로재정승수의크기는경제적누출이많을수록적어지는데, 경
92 중앙과지방의사회복지재정형평화연구 : 재정분담체계재구조화를중심으로 제적누출은조세부담률, 저축성향 ( 소비성향이낮을수록 ), 수입비율등에의해결정된다. 또한재정승수의크기는정부의재정지출이민간부문의지출을얼마나구축하는가에의해서도결정되는데, 이자율경로를통한민간투자구축과정부지출이민간투자를직접적으로대체하는경우에도구축효과가발생할수있다. 우선조세부담율의경우는추정에서설명변수로고려하며, 이자율경로를통한민간투자구축은모든지역에서동일하다고볼수있으므로지역간재정지출승수의차이를설명하기에는적절하지않다. 경제개발비지출승수가시지역에비해군지역이낮은것은일반적으로군지역의산업구조가열악하며, 지역내산업간연계수준이낮으며, 이로인해타지역으로부터의수입비율이높은경제구조에기인할가능성이아주높기때문으로볼수있다. 예를들어군지역에경제개발관련지출이발생되는경우군지역내의산업군이제대로형성되어있지않다면대부분타지역으로부터수입수요가증가하고이로인한누출이군지역내의파급효과를낮추어지출승수가낮아지게된다. 특히경제개발이나 SOC 관련건설사업의경우는건설업이대부분도시지역에서발전되어있음을고려할때재정지출은군지역에서발생함에도불구하고유효수요는타지역으로파급될가능성이높다. 따라서군지역에비하여산업이발달되고산업간연계성이높은시지역에서경제개발비의지출승수가높게나타난것은자연스러운결과로보인다. 반면사회개발비지출승수의경우군지역에서는경제개발비승수와유사하거나높다. 군지역의사회개발비승수는시지역의그것에비해서는다소낮지만경제개발비지출승수의시와군지역간격차에비해서는상대적으로적은차이가나타난다. 이는사회개발비지출은소득수준이낮은계층을위해지출되는비율이높은데, 저소득층의경우한계소비
제 3 장이전재원과사회보장지출 93 성향이상대적으로높고타지역수입품에대한지출의비중이상대적으 로낮기때문에나타난결과로보인다. 3. 시 군별재정의존도와재정지출승수 이제시 군별사회경제적특성의차이에따른지출승수의차이를검토하기위해개별시 군의재정의존도와지출승수간의관계를연도별로살펴본다. [ 그림 3-7] 부터 [ 그림 3-9] 까지는모형 (5) 의추정결과를이용하여 2000년, 2005년및 2010년의시 군별재정의존도와사회개발비및경제개발비의지출승수의분포를각각보여준다. 86) 세그림에서확인할수있는공통적인현상은경제개발비승수추세선의절편과기울기는각각사회개발비승수추세선에비해크며, 대체로 60~70% 수준에서두추세선이교차한다는점이다. 이결과를통하여우선연도별로재정의존도가 60~70% 미만인지역들에서는경제개발비승수가사회개발비승수에비해크며, 그격차는재정의존도가낮은지역일수록커지는경향이나타남을알수있다. 반면재정의존도가 60~70% 이상상당히높은지역들에서는그순서가역전되어사회개발비승수가경제개발비승수에비해오히려큰경향이나타난다. 또한경제개발비지출승수의추세선은재정의존도에대한기울기가뚜렷한부의값으로나타나서재정의존도가나타나서재정의존도가낮은지역일수록경제개발비지출이지역경제에미치는긍정적인영향이큰반면사회개발비지출승수의추세선은재정의존도에대해거의수평선으로나타나서재정의존도의차이에따라지역경제에미치는영향에거의차이가나지않음을알수있다. 86) 부록의 < 부표 2> 에는 2000 년, 2005 년및 2011 년의개별시 군의사회개발비및경제개발비승수가정리되어있다.
94 중앙과지방의사회복지재정형평화연구 : 재정분담체계재구조화를중심으로 이와같은결과는일반적인예상과상당히일치한다. 인구가많고재정여건이상대적으로좋아서상위정부에대한재정의존도가낮은지역일수록경제개발분야의재정지출이지역경제성장에미치는효과가상대적으로높다는것은인구가밀집되고산업이잘발전된지역일수록재정지출의경제적성과가높음을의미한다. 반면사회개발비의경우는지역의특성이나재정여건에의한지출승수의차이가두드러지게나타나지않는데, 사회개발비의상당부분을차지하는사회복지비가주로이전지출의성격을지닌다는것이중요한이유가될것으로생각된다. 그림 3-7 재정의존도와재정지출승수 (2000 년 ) 자료 : 부록의 < 부표 2> 의결과를이용하여작성함.
제 3 장이전재원과사회보장지출 95 그림 3-8 재정의존도와재정지출승수 (2005 년 ) 자료 : 부록의 < 부표 2> 의결과를이용하여작성함. 그림 3-9 재정의존도와재정지출승수 (2010 년 ) 자료 : 부록의 < 부표 2> 의결과를이용하여작성함.
96 중앙과지방의사회복지재정형평화연구 : 재정분담체계재구조화를중심으로 4. 사회복지비비중과재정지출승수 이제지방의사회복지비부담과재정지출승수간의관계를보다직접적으로파악하기위하여세출대비사회복지비의비중과유형별재정지출승수간의관계를확인해보는데, [ 그림 3-10] 과 [ 그림 3-11] 에나타나있다. 우선 [ 그림 3-10] 에서경제개발비지출승수의추세선을통하여사회복지비비중이높은지역일수록지출승수가높은경향을볼수있는데, 대체로사회복지비비중이 20% 이상인지역에서는사회복지비비중과경제개발비승수간의정의관계가제법뚜렷하게나타난다. 반면사회개발비지출승수는사회복지비비중과명확한부의관계가나타난다고보기곤란하다. 또한사회복지비비중이 20% 미만인지역들에서는사회개발비승수와경제개발비승수간에명확한차이가나지않거나사회개발비승수가다소큰경향을볼수있다. 하지만사회복지비비중이 20% 이상인지역들에서는사회복지비비중이높은지역일수록경제개발비승수가커지면서사회개발비승수와의격차가벌어지는경향이나타난다. 이는사회복지비비중에따라경제개발비승수와사회개발비승수의격차를나타낸 [ 그림 3-11] 을통해보다명확하게확인할수있다. 대략사회복지비비중이 20% 보다낮은지역들에서는대체로격차는부의값으로나타나서사회개발비승수가경제개발비승수에비해높음을알수있다. 반면사회복지비비중이 20% 이상인경우는격차는대체로정의값으로나타나는데, 사회복지비비중이높은지역일수록격차값이커지는경향을볼수있다.
제 3 장이전재원과사회보장지출 97 그림 3-10 사회복지비비중과재정지출승수 자료 : 부록의 < 부표 2> 의결과를이용하여작성함. 그림 3-11 사회복지비비중과경제개발비승수와사회개발비승수의격차 (2010 년 ) 자료 : 부록의 < 부표 2> 의결과를이용하여작성함.
98 중앙과지방의사회복지재정형평화연구 : 재정분담체계재구조화를중심으로 제 3 절지방세출구조조정의필요성과한계 정부의사회복지정책강화및사회복지수요의증가에따라지방비부담이증가일로에현실하에서스스로재정수입을증가시킬수있는별도의수단을갖지못한지방자치단체의대응은주로다른부문의재정지출을줄이면서사회복지비를확대하는방식의비자발적세출구조조정을통해이루어져왔다. 이런가운데지방자치단체의재정적압박수준은상당히높아져왔다. 앞으로도지금과같은중앙-지방간재원분담구조가유지되고지방세입측면의대안이제도개편을통해이루어지지않는다면이런상황은지속될것으로전망된다. 더욱이사회복지비의빠른증가세로미루어볼때, 상황은더욱나빠질것으로전망된다. 이글에서는지방의경제, 산업및 SOC 관련지출이사회복지지출로대체되는현상에대해경제적측면에서그영향을검토해봄으로써지방의세출구조조정과재정자원의지방자치단체간배분에관한함의를모색한다. 분석에서는지방의유형별, 재정여건및경제적상황별로그영향에차이가나타날수있음을고려하여지방의인구, 재정력지수및사회복지비부담수준등을명시적으로고려한다. 분석결과는다음과같이정리된다. 첫째, 자치단체의사회경제적특징과재정여건및사회복지비부담간에는상당히일관된관계가나타난다. 즉인구가적은자치단체일수록초기재정여건은좋지않아서보다많은재원이상위정부로이전되어 1인당세출과자본지출은상당히많은반면 1인당사회복지비는인구가많은지역과그리차이가나지않는다. 또한인구가적은지역일수록사회복지비부담의증가는상대적으로느리게진행되어서세출구조조정의여력이있을가능성을보여준다. 반면인구가많은자치단체일수록사회복지비부담수준은높으며그증가도빠르
제 3 장이전재원과사회보장지출 99 게진행되어서추가적인세출구조조정의여지는상대적으로적음을보여준다. 둘째, 재정지출의산출탄력성분석결과사회개발비와경제개발비지출은각각지역경제의산출에긍정적인영향을미치는것으로나타난다. 한편재정의존도의차이를고려한모형에서는사회개발비지출은재정의존도가높은지방일수록산출탄력성이큰것으로나타나지만경제개발비지출은재정의존도에따라산출탄력성에차이가나타나지않는다. 셋째, 지방자치단체별로재정의존도와재정지출승수간의관계에서는사회개발비지출승수는재정의존도에따른지방간격차가아주적지만경제개발비지출승수는재정의존도가높은지역일수록적어지는경향이나타난다. 또한재정의존도가높은지방에서는경제개발비승수가사회개발비승수에비해크지만재정의존도가증가할수록양자간의격차는줄어들어서재정의존도가 60~70% 이상인곳에서는사회개발비승수가오히려커지는현상이나타난다. 넷째, 지방자치단체별로사회복지비부담과재정지출승수간의관계를보면, 사회복지비비중이 20% 미만인곳에서는사회개발비승수가경제개발비승수에비해큰경향을볼수있지만사회복지비비중이높아질수록경제개발비승수의크기가사회개발비승수를압도하며, 양자간격차는점점커진다. 이상의결과를통하여지방세출구조조정및재정자원의자치단체간배분에관하여다음과같은함의를도출할수있다. 재정의존도가높은지역일수록경제개발비지출승수는빠르게줄어든다는사실을재정의존도가높은지역의사회경제적및산업적특성과연계시키면저개발지역일수록공공지출을이용하여지역경제를발전시키고자하는정책은한계가있다는점을보여준다. 또한재정의존도가높은지역에서는사회개발
100 중앙과지방의사회복지재정형평화연구 : 재정분담체계재구조화를중심으로 비승수가경제개발비승수에비해오히려높다는사실은저개발지역에대해서는경제개발관련재정지출보다는사회복지, 생활환경개선및정주여건개선등사회개발관련지출이보다효과적임을보여준다. 반면인구가집적되어있으며, 지역경제가일정수준이상발전되어있으며, 재정의존도가낮은지역은경제개발비지출이사회개발비지출에비해지역경제에보다긍정적인영향을미치므로이런지역에서는 SOC를포함하여일정수준의경제개발관련지출이필요함을알수있다. 여기서확인할수있는중요한결과는자치단체의사회경제적특성, 사회복지비부담수준, 그리고세출구조조정의성과및여력간에는일정한관계가있다는것이다. 즉인구가과소한지역은재정의존도가높으며, 사회복지비부담수준이낮아서사회복지비위주의세출구조조정의여지가다소있으며, 세출구조조정을통하여나타나는효과가그리부정적이지않다. 반면인구가집적된도시지역은재정의존도가낮으며, 사회복지비부담수준은높아서사회복지비를확대지출할여력이적으며, 세출구조조정을통하여나타나는효과가상당히부정적일가능성이높다. 이런결과는중앙과지방간사회복지비분담방식의개편에관한논의도필요하지만자치단체상호간재원배분의조정도신중하게고려할필요가있음을함의한다. 대표적인지방재정조정제도인지방교부세제도하에서보통교부세는자치단체의기준재정수요액과기준재정수입액의차이를의미하는재정부족액에비례하여배분되는데, 여러연구에서지적하듯이인구가적은자치단체일수록 1인당기준재정수요액을많이산정하는방식을취함에따라다른조건이일정하다면인구가적은자치단체일수록보다많은보통교부세가배분된다. 이런배분방식은균형발전을위해낙후지역의주민생활관련기본서비스제공과함께경제성장이나지역개발을위하여필요한재원을보다풍부하게제공하기위하여고안된방식
제 3 장이전재원과사회보장지출 101 이다. 그결과이런지역에서는 1인당세출이발전된지역에비해매우많은현상이나타난다. 그럼에도불구하고대부분의낙후지역에서는인구가지속적으로감소하는현상이나타나고있음을볼때, 이런방식을통한균형발전정책의성과에대해서는좋은평가를내리기는힘들다. 지금까지는지방재정정책에서균형의개념은공간적균형또는형평성을강조한경향이있다. 물론공간적균형도중요하지만공간적균형이달성되더라도개인간또는계층간균형이보장되지는않는다. 우리사회에서사회복지서비스에대한수요는점점확대되고이를위한재정지출또한증가할것으로예상되는바, 지방재정조정에서도이런측면을반영할필요가있을것이다. 예를들어보통교부세의배분에서낙후지역에가중치를주어배려하는기존배분방식을변경하여사회복지수요가높으면서빠르게증가하는지역을배려하는방식을가미할필요가있다. 낙후지역의경우는경제발전과관련된재정지출의비효과성이상당히확인된만큼재정지출의효율성을높이는방식으로세출구조를조정할필요가있다. 이런지역에서는사회개발관련지출이지역경제의산출에미치는효과가경제개발관련지출에못지않거나오히려더높을수있음을고려할때, 사회복지를포함한사회개발지출을지향하는세출구조조정이필요할것이다. 제 I부에서우리는국가와지자체의사회복지분야재정분담실태와문제점을진단해보았다. 제3장에서살펴본바와같이현행지방재정조정제도틀내에서가장문제가되고있는도시지역 ( 특 광역시자치구 ) 스스로의세출구조조정을통한사회복지분야재원조달은한계가존재한다. 사회복지분야수요가많고재정부담이가장큰특 광역시자치구의재정문제는현행재정분담제도틀자체의개혁을요구한다. 이것은제 2장에서제시한바와같이지방자치제도와사회보장제도전반에대한검토와이
102 중앙과지방의사회복지재정형평화연구 : 재정분담체계재구조화를중심으로 에기초한제도적개선을촉구하는것이다. 이에제 II 부에서는실정법제 연구를통해제도의구조적문제점을진단하고법규범적차원에서의개 선과제를제시한다.
제 II 부사회보장과지방분권에관한 법리적검토 제 4 장지방자치제도와사회보장제도의규범적접점 제 5 장실정법제상복지사무의배분현황 제 6 장재정분담의규범적과제
4 지방자치제도와 << 사회보장제도의규범적접점 현대복지국가에있어사회복지분야사무 ( 이하 복지사무 ) 의중요성은더이상재론의여지가없다고할것이나, 복지사무의중요성만큼이와관련한분쟁, 특히중앙과지방간의분쟁이빈발하고있다. 그러한분쟁의대부분은실질적으로는복지사무의수행에필요한재정분담의문제에서비롯된다고할것이다. 그러한분쟁양상은역설적으로는복지사무의수행은그주체를막론하고국가의재정지출이불가피하다는점을반증한다고할것인바, 해당사무의특성상최적의혜택을위해서는국가와지방자치단체간에있어적절한사무권한의배분및재정분담의제도화가필요하다. 특히국가와지방자치단체의갈등및분쟁은종래는정치적해결이대상이되어왔으나, 근래지방자치의본격적실시와더불어법적분쟁으로비화하는경우가일반화되면서이에대한규범적원리와기준의제도화도무엇보다중요하다. 전통적으로복지사무는지방자치의본질적영역으로이해되어왔으며, 그결과복지사무는지방자치단체의고유사무로다루어져왔으나, 오늘날사회국가원리내지복지국가원리하에서는복지사무의실현에대한국가의적극적이고적절한개입또한국가의당연한책무라할수있는바, 국가와지방자치단체간의권한과책임의적절한분담이중요하다. 특히복지사무는그특성상막대한재원을필요로할수밖에없는바, 그성패는사무의내용적타당성이아니라재원의조달여부에달려있다는점에서, 복지사무에있어서는사무권한의배분보다는비용부담의문제가보다본질적이고중요한문제이다. 집필자 : 조성규, 전북대학교법학전문대학원교수
106 중앙과지방의사회복지재정형평화연구 : 재정분담체계재구조화를중심으로 문제는사무배분과관련하여 우리나라법제가취하고있는 사무이원론은기본적으로사무와비용을연계시키고있는점에서, 복지사무에관한지방자치단체의권한의확대는필연적으로지방자치단체의재정부담으로이어지는바, 적절한기능배분의장해요소가되고있다. 따라서복지행정에있어적절한기능배분을위해서는복지사무는국가와지방자치단체간의중첩적책임의대상이라는전제하에서법제화가필요하며, 궁극적으로사무의성격과비용부담의문제를결부시키는현재의사무이원론을극복하고사무의성격과비용부담의분리시키는입법론적시도또한필요하다고보인다. 이하에서는그러한관점에서복지사무에대한국가와지방자치단체간의기능배분에관한규범적원리를발굴하고, 이를바탕으로실정법제의분석 평가와바람직한개선방안을모색하기로한다. 제 1 절지방자치의의의와기능 1. 지방자치제도의법원리성 현대사회에있어지방자치내지지방분권의중요성이역설되는본질적이유는지방자치가단순히그효율성에바탕한행정의수행형식의하나에그치는것이아니라, 국가구조및운영에있어본원적인법원리로서기능하기때문이다. 87) 법원리적관점에서지방자치는주민의참여를바탕으로하는것으로민주주의의실현에기여하는바민주적국가구성의기초원리이며, 지방분 87) 조성규, 국가와지방자치단체간입법, 사무권한및재원의배분, 공법연구제 36 집제 2 호 (2007.12.), 35 면.
제 4 장지방자치제도와사회보장제도의규범적접점 107 권에의한수직적권력분립기능을통하여주민의자유와권리의보장이라는헌법적가치의실현에이바지한다. 즉지방자치는국민의자유를지방의차원에서보장하는것이며, 행정의분권을가능하게한다. 88) 따라서지방자치는민주정치의이념상필연적인것이며, 89) 그이면으로지방자치단체의자치권에대한최대한보호역시불가결한것이된다고할것이다. 그러한이유에서 지방자치의실상은그나라의민주주의실현의하나의척도가되고있으며, 민주주의를국가의기본원리로하는우리헌법역시지방자치제도를법률차원에방치하지않고헌법제117조및제 118조를통하여직접헌법적보장의대상으로하고있는것이다. 90) 현대사회에서민주주의의중요성및당위성에대해서는이론이없으며, 이는사회적 이론적가치를넘어규범적으로도이미헌법에의해수용되어진법적가치이다. 따라서형식적절차적민주주의에덧붙여내용적실체적인민주주의의확립이요구되는바, 이는국가등행정주체와국민과의관계에서뿐만아니라국가와지방자치단체와의관계에대해서도마찬가지라고할것이다. 결국지방자치가단순한행정운영의제도차원을넘어지방분권나아가민주주의및수직적권력분립원리의구현을위한기본원리로이해되어야함을전제로한다면, 지방자치제도는오늘날단순히헌법상의제도적보장을넘어헌법상의기본원리로서의의미를 88) 홍정선, 신지방자치법, 박영사, 2009. 18 면. 89) 지방자치는국민자치를지방적범위내에서실현하는것이므로지방시정에직접적인관심과이해관계가있는지방주민으로하여금스스로다스리게한다면자연히민주주의가육성 발전될수있다는소위 풀뿌리민주주의 를그이념적배경으로하고있는것이다. 지방자치제도는현대입헌민주국가의통치원리인권력분립및통제 법치주의 기본권보장등의제원리를주민의직접적인관심과참여속에구현시킬수있어바로자율과책임을중시하는자유민주주의이념에부합되는것이므로 민주정치의요체이며현대의다원적복합사회가요구하는정치적다원주의를실현시키기위한제도적장치로서 국민주권주의와자유민주주의이념구현에크게이바지할수있는것이다 ( 헌재 1991. 3. 11 선고, 91 헌마 21). 90) 조성규, 앞의글, 35-36 면.
108 중앙과지방의사회복지재정형평화연구 : 재정분담체계재구조화를중심으로 가진다고할것으로, 지방자치의형성및구체화에있어서는그러한기본원리가바탕이되어야함은당연한요청이다. 91) 이는복지행정의영역에서도마찬가지인바, 복지사무에관한국가와지방자치단체의기능배분에있어서도지방자치의의의및기능에관한고려가필연적으로요구되며, 특히복지사무는각지역의특유한복지상황및복지수요에대한직접적이고적절한대응을필요로하는점에서법원리적으로는물론, 제도현실적으로도지방자치와의연계성이불가피하다. 2. 지방자치의제도적효율성 지방자치제도는국가구성의법원리적의미를넘어그자체로서제도적효율성을갖는바, 우선적으로지역특수성의반영에따른지역적행정수요의충족및주민근거리행정을통한최적의행정실현을가능하게함으로써행정정책적기능을수행하는한편, 주민의행정참여를통한지역주민의통합이라는사회정책적기능을수행한다는점에서현실적의미와중요성을갖는다. 그러나현대의분권화된사회에있어지방자치의제도적효율성과관련하여본원적의미는국가운영의패러다임을전통적인중앙집권적국가구조에서분권적국가구조로전환시킨다는점에서찾을수있다. 분권과자율, 탈권위와창의성등이우위를점하는현대사회의변화의흐름속에서그동안중앙집권적국가구조에대한중요한옹호논리였던효율성에근거한중앙집권체제는더이상국정운영방안이될수없다는것이시대적 사회적인식이되고있다. 92) 물론행정영역의특성에따 91) 조성규, 앞의글, 36 면. 92) 조성규, 앞의글, 36 면.
제 4 장지방자치제도와사회보장제도의규범적접점 109 라서는효율성이보다중요한우선적가치가될수있는것은당연하지만, 효율성의요청이중앙집권적이고국가우위적인행정수행의필연성으로연결될수는없다. 결국 이러한시대적흐름속에서국가운영패러다임을분권형으로전환시키는지방자치내지지방분권의강화는그간중앙집권체제로인한우리사회의뿌리깊은고질적병폐를해소하는동시에주민과가까운정부를구현시키고지방의경쟁력을국가발전의동력으로삼는분권형선진국가의건설의시도 93) 라고할것이며, 그러한점에서복지사무에있어지방분권화는단순히사무기능의배분의의미를넘어, 분권화된국가구조의정립을통한국가경쟁력의제고및발전을위한법제도적형성의의미를갖는다할것이다. 따라서복지사무의수행과관련하여국가와지방자치단체간의관계및기능배분의문제역시단순히행정정책적차원에서의문제가아니며, 국가운영의기본원리로서의지방자치내지지방분권의관점에서접근이중요하다는인식의전환이필요하다. 그러한관점에서볼때복지사무에대한국가와지방자치단체간의기능배분에있어중요한것은단순히복지사무에있어집행의효율성그자체에대한고려가아니라, 지방자치내지지방분권의기본이념하에서복지사무의효율적수행에대한제도화가필요하다는점이다. 93) 조성규, 앞의글, 36 면.
110 중앙과지방의사회복지재정형평화연구 : 재정분담체계재구조화를중심으로 제 2 절복지사무의법적성격 1. 복지사무의지역적사무성 법제도로서의지방자치는국가로부터독립된행정주체로서지방자치단체가일정한지역적사무를주민의의사에의하여자주적으로처리하는제도를말한다. 따라서 지역적사무 와지방자치는필연적관련성을가지는것으로, 지방자치제도의규범적근거인지방자치의헌법적보장역시지방자치단체에대한지역적사무의자기책임적수행을본질적내용으로하고있다. 94) 행정의수행과관련하여사무권한이없는 자치 란있을수없는바, 지방자치는본질적으로사무영역의보장을중심적내용으로하며, 따라서지방자치단체에게는법원리적으로 지역적사무 에대해서는고유한권한이인정되어야하며, 이는지방자치의헌법적보장을통해규범적으로보장되는내용이다. 이는법원리적으로지방자치단체의 전권한성 으로나타나는바, 이러한전권한성으로부터지방자치단체는법률에특별한규정이없는한, 모든지역적사무를특별한권한명의없이도자신의것으로삼을수있는권리를가진다는것이규범적으로보장되며, 그결과, 지역적사무 가존재하는한그사무는원칙적으로지방자치단체의사무영역에해당하며지방자치단체의관할권이인정된다. 95) 문제는 지역적사무 의개념으로서이에대한명확한정의는없으나, 독일연방헌법재판소에의하면, 적어도 지역공동체에뿌리를두고있거나지역공동체와특유한관련을가지는사무 는지역적사무로서지방자 94) 조성규, 국가와지방자치단체간입법, 사무권한및재원의배분, 공법연구제 36 집제 2 호 (2007.12.), 50 면. 95) 조성규, 복지사무와지방자치단체의역할, 지방자치법연구제 13 권제 3 호 (2013. 9.), 5 면.
제 4 장지방자치제도와사회보장제도의규범적접점 111 치단체가우선적관할권을가진다고할것이고, 그러한판단에있어지방자치단체의이행능력은중요한것이아닌바, 지방자치단체내에서주민의공동생활및공동주거와관련됨으로써, 지방자치단체주민에게직접그자체로서공동적인사무 를의미한다 (BVerfGE 79, 127 (150)). 고보고있다. 96) 그러한관점에서본다면, 복지사무는국민개개인의삶의질의향상을목적으로하는것으로, 개인의구체적인생활환경및정도에대한고려가중요한바, 지역의특유하고구체적상황에따른적절한복지혜택이필요하고, 이를위해서는당해지역을관장하는근거리행정주체에의해수행되는것이가장바람직하다. 따라서복지사무는당해지역과특유한관련을가지는동시에주민의생활과직접적인관련성을가지는바, 지역적사무의전형이라할것으로지방자치와직접적관련성을가진다. 복지사무와지방자치의관련성은실정법상으로도확인되는바, 헌법제 117조제1항은지방자치단체는 주민의복리에관한사무 를처리하도록하고있으며, 일반적으로 주민의복리 의의미는헌법제34조가규정하고있는사회보장이나사회복지를포괄하는넓은개념으로서주민의삶의질을향상시키는것을의미한다고본다. 97) 헌법상규정된 주민의복리에관한사무 에지역사회복지가포함됨은당연하며, 복지사무의특성상주민참여와근거리행정을요소로하는지역사회복지가효율적으로달성되어야국가차원의복지행정역시다양한복지수요에대응하는효율적집행이가능하게된다. 그결과복지사무에있어서는지역관련성이당연히인정될수있으며, 이로부터복지사무에대한지방자치단체의관할권역시규범적으로도출된다고할것이다. 96) 조성규, 위의글, 5 면. 97) 조만형, 지방자치단체의지역사회복지구현을위한법제적고찰, 지방자치법연구제 8 권제 4 호 (2008.12.), 217 면.
112 중앙과지방의사회복지재정형평화연구 : 재정분담체계재구조화를중심으로 헌법을구체화하는지방자치법역시지방자치단체의사무범위와관련하여, 주민복지에관한사업, 사회복지시설의설치 운영및관리, 생활이곤궁한자의보호및지원등을포함하는 주민의복지증진에관한사무 를지방자치단체의사무로예시하여규정하고있다 ( 법제9조제2항제2 호 ). 지방자치법제이외의사회복지관련각개별법들도마찬가지인바, 대부분복지사무의주체또는실시기관을지방자치단체또는자치단체장으로규정하여, 복지사무와지방자치의관련성을명시적으로규정하고있다 ( 국민기초생활보장법제19조, 장애인복지법제32조이하등 ). 98) 2. 복지사무의국가사무성 우리나라헌법이복지국가또는사회국가의원리를헌법의기본원리로하고있다는점에대해서는특별한이론은없는것으로보인다. 복지국가또는사회국가의개념에대해서는다양한논의가있을수있으나, 그의미를일반적으로이해하면, 사회경제적약자를보호하고국민의복지를증진하기위하여사회보장제도를시행하고완전고용정책을비롯하여여러경제정책을적극적으로추진하는국가를말한다고할수있다. 99) 규범체계적으로볼때헌법의기본원리는헌법의이념적기초로서헌법의일부이다. 100) 따라서헌법을비롯한모든법령의해석기준이되며, 헌법개정을포함하여입법권의범위와한계가되는동시에, 국가정책결정의방향성을제시한다는규범적의미를갖는다. 101) 따라서헌법상규정된복지국가내지사회국가의원리는복지행정과관련하여직접적인 98) 조성규, 위의글, 6 면. 99) 조성규, 앞의글, 7 면. 100) 양건, 헌법강의 Ⅰ, 법문사, 2007, 97 면. 101) 권영성, 헌법학원론, 법문사, 2007, 128 면 -129 면.
제 4 장지방자치제도와사회보장제도의규범적접점 113 규범력을가지는점에서, 복지사무에대한국가와지방자치단체의기능배분에있어서도규범적고려요소로서중요한의미를가진다. 다만복지국가원리는헌법의기본원리로서직접적인효력을가지는것이기는하지만, 헌법은그이념과중간목표를제시하고있을뿐이에실현하기위한구체적인제도에대해서는아무런헌법적인윤곽을명시하고있지않은결과, 그법적성격은국가의목표를규정한국가목표규정이며, 복지국가의실현은사회변화를수반하는입법적권한에의존할수밖에없다. 102) 그결과복지국가원리는복지사무에대한국가관련성의근거가되지만, 이러한추상성으로부터복지사무에대한권한및기능에배분에직접적인규범적의미를갖는것은아니라고보아야한다. 즉복지국가원리는일면으로복지사무에대한국가적책임의근거가되는것은분명하지만, 그렇다고하여그자체로바로국가의우선적권한의근거가되는것은아닌바, 지방자치단체의우선적관할권을배제할수있는규범적근거가될수없다. 다만복지국가의실현방법은입법자에게위임되어있고광범위한입법형성의자유가인정되는점에서, 이는국가의정책적결정에의존하는것임은부인할수없다. 그결과복지사무는국가의정책적결정및그에따른집행의대상이된다는점에서국가와의직접적관련성을강하게가질수밖에없는바, 국가사무내지국가적규제와감독의근거가될수있다. 103) 3. 국가와지방자치단체의중첩적사무관련성 지방자치의구체화와관련하여국가와지방자치단체간의기능배분에 102) 전광석, 한국헌법론, 법문사, 2006, 170 면. 103) 조성규, 앞의글, 7 면.
114 중앙과지방의사회복지재정형평화연구 : 재정분담체계재구조화를중심으로 있어문제의출발점은국가와지방자치단체의중첩성이다. 즉지방자치단체의구역은지방자치단체의관할구역인동시에국가의일부이며, 지방자치단체의주민은주민인동시에국민의지위를가진다. 특히복지사무의경우는일반적인중첩성외에, 복지국가원리등의규범적요소를통하여국가와의관련성이보다증대되는점에서국가와지방자치단체간의기능배분을더욱어렵게한다. 104) 복지사무에있어국가와지방자치단체간의권한및책임의중첩성은실정법제로부터도확인된다. 복지사무에관한기본법이라고할수있는사회보장기본법은제5조에서선언적규정이기는하지만사회보장에관한국가와지방자치단체의책임을중첩적으로규정하고있으며, 105) 그외에도사회서비스보장및소득보장에관한국가와지방자치단체의책무 ( 법제23조, 제24조 ), 사회보장제도의신설 변경시의상호협력의무 ( 법제26조제1항 ), 국가와지방자치단체의비용부담의무 ( 법제28조제 3항, 제4항 ), 사회보장전달체계구축에관한국가와지방자치단체의의무 ( 법제29조제1항 ), 사회보장급여의관리체계구축 운영에관한국가와지방자치단체의의무 ( 법제30조제1항 ) 등의규정을통하여국가와지방자치단체의권한과책임을중첩적으로규정하고있다. 106) 다만실정법제상나타나는복지사무에대한권한과책임의중첩성은현실적인구체적기능배분의원리라고할수는없으며, 복지행정과관련 104) 조성규, 앞의글, 8 면. 105) 사회보장기본법제 5 조 ( 국가와지방자치단체의책임 ) 1 국가와지방자치단체는모든국민의인간다운생활을유지 증진하는책임을가진다. 2 국가와지방자치단체는사회보장에관한책임과역할을합리적으로분담하여야한다. 3 국가와지방자치단체는국가발전수준에부응하고사회환경의변화에선제적으로대응하며지속가능한사회보장제도를확립하고매년이에필요한재원을조달하여야한다. 106) 조성규, 앞의글, 10 면.
제 4 장지방자치제도와사회보장제도의규범적접점 115 한법제도적 법원리적인추상적인것으로서, 실제복지사무의수행에있어적용될수있는국가와지방자치단체간의사무및기능배분에관한실제적이고구체적인규범적원리의고려가별도로필요한바, 이는지방자치법제로부터비롯된다고할것이다.
5 실정법제상복지사무의배분현황 << 제 1 절지방자치단체의원칙적자치사무 전술한바와같이복지사무에대해서는법원리적으로는물론실정법제상으로도국가와지방자치단체는중첩적관련성을가지는바, 이에대한구체적사무권한의배분을위해서는지방자치법제에대한고려가불가피하다. 지방자치의헌법적보장은전권한성의원칙을통하여, 지역적사무에대해서는지방자치단체에게우선적관할권이인정되어야함을규범적으로명령하고있다. 따라서복지사무가사무의본질상지역적사무에해당한다면, 이는원칙적으로지방자치단체가관할권을가지는자치사무라고보아야하며, 법률에다른특별한규정이없는한복지사무에대해서는지방자치단체의자치권이보장된다고보아야한다. 현행법제상복지국가원리나인간다운생활을할권리등은복지사무의수행및복지의실현에대한국가관련성의규범적근거가되는것은분명하지만, 그렇다고하여이를통해지방자치단체의우선적관할권을배제할수있는규범적근거가된다고볼수는없다. 복지사무에대한국가관련성의규범적근거들은복지사무에대한국가의책임의근거가되는것임은분명하지만, 그자체로기능및권한의우선권에대한직접적근거가될수는없기때문이다. 즉사회보장에관한헌법적원리는복지사무의수행방식에대한직접적규율은아니며, 복지의실현에대한궁극적인국가의책임을규율하고있는것으로보아야할것이다. 107)
118 중앙과지방의사회복지재정형평화연구 : 재정분담체계재구조화를중심으로 다만복지사무에대한지방자치단체의우선적관할권은원리적 원칙적인것이며, 필요한경우보충성원칙의고려하에서법률에의해복지사무를국가사무로하는것이금지되는것은아니다. 지방자치의헌법적보장의성격은제도적보장으로이해되며, 따라서지방자치단체의우선적관할권의근거인전권한성의원칙역시법률유보하에서보장되는것이기때문이다. 물론법률유보에도불구하고법률에의한국가사무화에있어서는법률에무제한적인자유가허용되는것은아니며, 그자체로헌법상의한계가존재하는바, 전권한성의원칙을벗어나지역적사무를국가사무로하기위해서는보충성원칙의예외로서국가사무화를정당화할수있는엄격한형량상의규범적한계가존재한다. 그럼에도불구하고현행법제하에서그간의복지사무에있어중앙과지방간의기능배분의현실은 실정법제상의모호성에서기인하는것이기도하지만 - 특별한규범적원리나기준보다는국가의일방적인정치적 정책적논리에의하여이루어짐으로써복지사무의비능률성의원인으로지적되어왔다. 특히상당수의복지행정은복지제도의필요성및복지환경에대한고려의산물이라기보다는정치적환경변화에따라정치권력의지지기반확보를위한대외적선전수단으로이용되거나선심성공약의산물로서나타나는경우가많았던것이그간의경험이다. 그결과지역의특수성이무시된채복지기능이일방적으로배분됨으로써행정기능의중복현상, 누수현상등비효율성의원인이되거나, 복지의현장인지방의의사와는무관하게지방자치단체의책임으로전가되면서국가와지방자치단체간의갈등으로비화되는등의문제점이노정되어왔다. 108) 따라서국가와지방자치단체간의복지사무에대한기능배분은규범원 107) 조성규, 복지사무와지방자치단체의역할, 지방자치법연구제 13 권제 3 호 (2013.9.), 11 면. 108) 조성규, 위의글, 12 면.
제 5 장실정법제상복지사무의배분현황 119 리적으로이루어져야하는바, 이는지방자치제도자체가헌법에의해명령된규범적제도인점에서법치주의원칙상당연한것이며, 한편으로는복지행정의수행으로인한규범적갈등및분쟁의사전적예방이라는행정경제적측면에서도중요하게요청된다. 따라서지방자치단체의전권한성및보충성원칙의엄격한적용하에서복지사무는원칙적으로자치사무로이해하여야하고, 그에부합하게지방자치단체에게사무및재정권한이부여되는한편, 그에상응하는책임의요구가규범적으로바람직한기능배분이라할것이다. 물론복지사무의구체적영역및내용, 가령기초생활보장급여, 사회보험급여, 기초노령연금등국민전체에대한소득재분배적성격을가지는복지사무는국가의정책적고려의필요성이크다는점에서국가사무로하는것도필요하고허용되지만, 그경우에도실정법적근거가필요함은물론, 보충성원칙의예외에대한보다엄격한규범적논증이요구된다. 제 2 절사무이원론과사무일원론의문제 1. 사무배분의원리 국가와지방자치단체간의사무배분에관한원리는법제도적으로사무이원론과사무일원론으로구분된다. 사무이원론 (Aufgabendualismus) 은사무의본질에따라공행정사무를분류하는전통적인분류방법으로, 이에의하면지방자치단체의사무는자치사무 ( 고유사무 ) 와위임사무로구분된다. 109) 자치사무는지방자치단체에대하여국가로부터독립된고 109) 조성규, 국가와지방자치단체간의사무배분, 공법연구제 32 집제 4 호 (2004.3.), 460 면.
120 중앙과지방의사회복지재정형평화연구 : 재정분담체계재구조화를중심으로 유한활동영역을형성하는반면, 위임사무는본질상국가사무가단지법률에의한이전을통해지방자치단체에게전래된것으로, 지방자치단체는고유한활동영역이아닌국가의감독과통제하에서활동한다. 지방자치제도를구체화하고있는지방자치법역시지방자치단체의사무를자치사무와위임사무로구분하고있는바, 사무이원론을전제로한다. 즉지방자치법제9조제1항에의하면, 지방자치단체는그관할구역의자치사무와법령에의하여지방자치단체에속하는사무를처리한다 고규정하여자치사무와위임사무를구별하고있다. 다만현행법제상지방자치단체의사무는지방자치단체의구역내에서행해지는사무를말하는것으로, 여기에는자치사무외에법령에의해서위임된사무도포함된다. 규범체계상 법령에의하여지방자치단체에속하는사무 는위임사무인바, 위임사무는그본질상국가사무로서, 이는다시위임형식상지방자치단체자체에게위임되는단체위임사무와지방자치단체의장에게위임되는기관위임사무로구분된다. 현행지방자치법이사무배분과관련하여, 자치사무와위임사무를구별하는것은국가사무와지방사무의성질에따른본질적구분을전제로하는것으로, 즉사무이원론에근거하는것이라할수있다. 다만지방자치법제9조제1항이의미하는지방자치단체의사무로서 법령에의한위임사무 는단체위임사무만을의미하고, 이른바기관위임사무는포함되지아니한다. 110) 사무이원론에의하는경우, 자치사무는본질상지방자치단체자체의사무이므로그효과는지방자치단체에직접귀속하며, 이에대한사무수행의비용및책임은지방자치단체가부담하여야한다. 반면위임사무는법령에의하여지방자치단체에속하는사무이긴하지만, 사무의본질상국가또는다른지방자치단체의사무가된다. 따라서지방자치단체에게 110) 조성규, 위의글, 452 면.
제 5 장실정법제상복지사무의배분현황 121 는처리의무만을부담시키는것이므로법적근거를필요로하며, 사무수행의비용및책임은국가등위임자가부담하여야한다. 위임사무는형식상단체위임사무와기관위임사무를포함하며, 전자는지방자치단체자체에게위임되는사무인데비하여, 기관위임사무는자치단체의장에게위임되는사무라는점에서양자는구별되지만, 실제적으로는양자는어떠한기준에의해구분되는지분명하지않기때문에현실적으로양자를구별하는것이쉬운일이아니며, 실제적으로는위임사무는거의기관위임의형태로이루어지고있는점에서지방자치의실질적보장을위협하는원인이되고있다. 이에비해 사무일원론은사무의분류체계에있어국가의사무와지방자치단체의고유사무를본질적으로구분하는대신에, 공행정사무라는단일한개념을전제로한다. 이에의하면법률에다른규정이없는한, 지방자치단체관할구역에서의모든공행정사무의수행은원칙적으로지방자치단체에게자기책임으로써독자적으로맡겨져있다고본다. 따라서사무일원론에의하면, 지방자치단체에게는자신의관할구역내의모든공행정임무를수행할권한이원칙적으로인정된다. 즉지방자치단체는고유한지방사무의주체일뿐만아니라, 지방자치단체영역에서의모든국가사무의주체이기도하다. 111) 한편국가는사무일원론하에서도법률을통하여지방자치단체의사무에관여할수있으며, 그범위와내용은사무의구체적내용에따라상이하게나타날수있다. 다만법원리적으로사무일원론에서는실체적으로는더이상자치사무와위임사무의구별이존재하지않으며, 단지 실정법적근거에의하여 국가로부터지시를받는사무와지시로부터자유로운사무의구별이문제될뿐이다. 112) 111) 조성규, 위의글, 462 면. 112) 조성규, 위의글, 452 면.
122 중앙과지방의사회복지재정형평화연구 : 재정분담체계재구조화를중심으로 2. 사무이원론의한계 현행지방자치법제는지방자치단체의사무와관련하여전통적인자치사무와위임사무의구별을전제로하는사무이원론에근거하고있으며 ( 지방자치법제9조제1항 ), 현재논의되고있는복지사무에대한국가와지방자치단체간의기능배분의논의역시기본적으로그러한사무이원론을바탕으로하고있다. 그러나 현대민주국가에있어서는국민주권주의의원칙상모든국가권력은국민으로부터나오는것으로, 지방자치단체는국가전체의행정계층구조의일부분이며, 국가의최소단위를이루는것인바, 국가행정과지방자치행정사이에질적인차이는부정될수밖에없다. 특히오늘날지방자치의의미는더이상국가영역으로부터고립되고독립된사회의자유영역을확보하는데있는것이아니라, 국가의구조를계층적으로분권화함으로써민주주의의실현및수직적권력분립의원리를강화하는데있다는점에서, 국가와지방자치단체의본질적인이질성과대립성에근거하여지방자치단체의고유사무와국가사무를본질적으로구별하는사무이원론은더이상타당할수없다. 지방자치단체의주민은주민인동시에국가의국민이며, 특정지역의사무는국가전체의차원에서는당연히국가사무가되기때문이다. 113) 사무이원론의한계는복지사무에있어더욱뚜렷하게나타난다. 전술한바와같이, 복지사무는본질적인지역성에도불구하고복지국가원리및헌법상의사회적기본권의보장등으로부터비롯되는국가관련성이매우큰바, 국가와지방자치단체양자간의중첩성이지방자치단체의다 113) 조성규, 국가와지방자치단체간입법, 사무권한및재원의배분, 공법연구제 36 집제 2 호 (2007.12.), 53 면.
제 5 장실정법제상복지사무의배분현황 123 른일반적사무영역에비해매우두드러진다. 그결과지역적관련성에도불구하고본질적인자치사무의개념으로파악하는것이복지사무의수행과관련한구체적법률관계에있어타당한지는의문이며, 특히사무이원론은사무권한과재정의부담이법원리적으로연계된다는점에서복지사무에대한재정부담의문제를고려할때그타당성에대해서는더욱의문이있다. 114) 더욱이행정실제에있어서도특히현대의과학, 기술, 통신의발달로인한지역의균질화, 사무의광역화현상등은본질적으로국가사무이어야하는것과지방사무이어야하는것의구별을더욱어렵게한다. 그러한점에서전통적으로논의되어온사무이원론은사무배분론그자체에서도타당성을상실해가는있는바, 궁극적으로는사무일원론의관점에서지방자치단체의원칙적사무수행을전제로책임분담만큼의국가의지시권내지감독권 115) 을인정하는법제화가복지사무의본질에보다부합할것으로보인다. 116) 특히현행지방자치법은사무이원론을전제로, 복지사무와관련하여공공부조의영역까지자치사무로예시하고있으나 ( 법제9조제2항제2 호 ), 이는지방자치의헌법적보장과관련하여전권한성의원칙을충실히적용한다는극히이상적관점에서는모르지만, 복지사무의수행과관련하여현실적으로공공부조의영역은전통적사무이원론에의하는경우, 권한의문제에서는물론, 특히그재정책임에있어지방자치단체가감당하는것은사실상불가능하며, 합목적적이지도않다. 따라서전권한성의 114) 조성규, 복지사무와지방자치단체의역할, 지방자치법연구제 13 권제 3 호 (2013.9.), 13 면. 115) 물론공적사무라는단일한개념을전제로하는사무일원론에서도국가의관여문제가본질적으로해결되지는않는바, 지시권내지감독권의제도화는사무의특성, 국가관여의필요성및정도에따라구체적으로판단되어야한다. 116) 조성규, 앞의글, 13 면.
124 중앙과지방의사회복지재정형평화연구 : 재정분담체계재구조화를중심으로 원칙에도불구하고국가의재정적책임하에서지방자치단체가지역적특성을고려하여수행하도록하는것이합리적인방향일것이다. 117) 결국복지사무에있어본질적인특성인국가와지방자치단체의협력및공동책임의필요성은전통적인사무이원론과는친숙할수없는것으로, 적어도복지사무에있어서는사무일원론적관점에서국가와지방자치단체의기능배분을구체화하는것이필요하고타당하다고할것이다. 사회보장기본법등복지관련실정법제대다수가복지사무와관련하여국가와지방자치단체의공동의책임을기본원칙으로하고있는점이나, 국민기초생활보장법이사회보장비용과관련하여국가와지방자치단체의비용부담구분을명시하고있는점 ( 법제43조 ) 등역시사무이원론에부합하는것은아니라고할것인바, 실정법제역시이미사무일원론적관점을수용하고있다고볼수있을것이다. 제 3 절복지관련실정법제상사무권한의배분 1. 복지사무의유형적구분 복지사무는사회복지의실현을위한사무를말하는바, 사회복지란인간이향유하여야할기본적인권리를지향하는개념인동시에그이상상태를지향하는실천활동까지포함하는개념으로, 118) 매우포괄적인개념이다. 동시에구체적인복지사무의개념및범위는사회 문화및경제의변동에따라서그요구되는수준이달라지기때문에이에대한대응도다 117) 조성규, 앞의글, 14 면. 118) 이상섭, 중앙 지방간복지사무의효율적배분을위한소고 - 사회복지사무를중심으로 - 복지행정논총제 7 집 (1997.12), 3 면.
제 5 장실정법제상복지사무의배분현황 125 양하게나타날수밖에없는바, 이러한복지개념의포괄성및다양성은복지사무의수행에있어국가와지방자치단체간의행정, 재정, 인사등여러가지면에서권한배분의중요한논거로등장하고있다. 119) 우리나라실정법제역시사회보장의개념을구체적개념이아닌, 포괄적인다의적개념으로이해하는바, 사회보장행정의기본이되는사회보장기본법은 사회보장 을 출산, 양육, 실업, 노령, 장애, 질병, 빈곤및사망등의사회적위험으로부터모든국민을보호하고국민삶의질을향상시키는데필요한소득 서비스를보장하는사회보험, 공공부조, 사회서비스 를모두포함하는것으로보고있다 ( 법제3조제1호 ). 그결과국가또는지방자치단체가수행하여야하는사회보장행정내지복지사무의범위가매우포괄적이고그성격역시다양하다는점에서국가와지방자치단체의기능배분역시복지사무라는하나의범주에서획일적으로볼수는없으며, 복지사무의구체적상황및특성을고려하여복지행정의구체적영역별로각특성에합당하도록적절한분권과분담이이루어져야한다. 이와관련하여서구복지국가의경우일반적으로사회복지제도중에서사회보험제도는중앙정부가담당하며, 공공부조제도는중앙정부와지방자치단체가공동으로책임을지고, 사회복지서비스분야는지방자치단체가담당하는경향이일반적이라고보고있다. 120) 현행실정법제역시복지사무의유형적구분을기본적체계로하고있는바, 사회보장기본법은 사회보험은국가의책임으로시행하고, 공공부조와사회서비스는국가와지방자치단체의책임으로시행하는것을원칙으로한다. 다만, 국가와지방자치단체의재정형편등을고려하여이를협의 조정할수있다 고 119) 조성규, 앞의글, 14 면. 120) 윤찬영, 지방분권론과지역사회복지의전망 : 지방자치법과사회복지법을중심으로, 사회복지정책제 16 집 (2003.6.), 28 면.
126 중앙과지방의사회복지재정형평화연구 : 재정분담체계재구조화를중심으로 규정하고있다 ( 법제 25 조제 5 항 ). 따라서복지사무에있어국가와지방자 치단체간의권한과책임의배분이문제되는것은기본적으로사회보험을 제외한공공부조와사회서비스영역이라할것이다. 2. 국가중심의사회복지행정 복지사무는기본적으로지역적사무의성격을가지는점에서법원리적으로자치사무로이해하는것이필요하다는점에서는물론, 실정법제상으로도지방자치법제9조제2항제2호는주민의복지에관한사무를지방자치단체의사무로예시하고있음에도불구하고, 그러나실제복지사무수행의직접적인규범적근거가되는사회복지관련개별법들은중앙정부중심의일방적, 하향적복지사무의수행을법제화하고있는점에서, 사회보장법제의규범적타당성에대해서는의문이있다. 121) 사회보장기본법은 사회보장에관한국민의권리와국가및지방자치단체의책임을정하고사회보장정책의수립 추진과관련제도에관한기본적인사항을규정 하고있는법으로서 ( 법제1조 ), 우리나라사회보장행정의기본적틀을제도화하고있는바, 동법은사회보험, 공공부조, 사회서비스를모두포함하는 사회보장 ( 법제3조제1호 ) 과관련하여, 사회보장증진을위한주요추진과제및방법, 재원, 사회보장전달체계등을포함하는사회보장에관한기본계획을보건복지부장관이수립하도록하고 ( 법제16조 ), 보건복지부장관이수립한기본계획은다른법령에따라수립되는사회보장에관한계획에우선하며그계획의기본이되도록하고있다 ( 법제17조 ). 동시에보건복지부장관및관계중앙행정기관의장은기본계획에따라사회보장과관련된소관주요시책의시행계획을매년 121) 조성규, 앞의글, 16 면.
제 5 장실정법제상복지사무의배분현황 127 수립 시행하도록하고있는바 ( 법제18조 ), - 복지사무의정책적성격을고려할때 - 기본적으로중앙정부중심의일방적 하향적사회복지행정을기본적틀로하고있다. 이에비해지방자치단체장은사회보장에관한지역계획을수립 시행할권한을가지는바 ( 법제19조 ), 제도외형상으로는지역계획을통하여사회보장행정에참여하고있다. 그러나그러한지역계획역시국가의기본계획과연계되어야하는실체적제한을받고있으며, 절차적으로도계획의수립시소관중앙행정기관의장에대한제출을거쳐보건복지부장관에게제출하여야하며 ( 동법시행령제7조제1항, 제2항 ), 기본계획의수립또는변경이있는경우에지역계획에관련내용을반영하여야할의무가있는점에서 ( 동조제3항 ), 실제적으로는국가계획에구속되어있다. 한편관계중앙행정기관의장은지역계획에대하여지방자치단체의장에게그조정을권고할수있는동시에그추진실적을평가하고, 그결과를보건복지부장관에게제출하도록하고있는바 ( 동조제4항, 제5항 ). 실정법제상으로사회복지사무에대한실질적인자치권의보장은없다고할것이다. 122) 이러한실제법제의태도가복지사무의효율적집행을위한최적화인지에대해서는의문이있으며, 이를넘어규범적관점에서지방자치의헌법적보장에따른사무권한의배분원리에부합하는것인지역시의문이다. 이러한중앙정부중심의일방적 하향적사회복지행정의구조는권한배분의관점에서규범적문제의소지를가져오는것은물론, 특히복지사무에대한비용분담의문제에있어규범체계적인모순과갈등의원인이되고있다. 122) 조성규, 앞의글, 16 면.
128 중앙과지방의사회복지재정형평화연구 : 재정분담체계재구조화를중심으로 3. 개별법제의검토 123) 가. 국민기초생활보장법 중앙정부중심의복지사무의수행구조는사회보장기본법외에도이를구체화하고있는각개별법에서도거의동일하게나타나고있는바, 우리나라의대표적인공공부조법인국민기초생활보장법은급여의실시에관한기본적인사항은보건복지부장관이정하도록하면서, 급여를실시하는보장기관은지방자치단체장으로하고있다 ( 법제19조 ). 보장기관으로서지방자치단체의장은급여의실시는물론, 급여의실시를위해급여신청에대한조사 ( 법제22조 ), 수급자에대한확인조사 ( 법제23조 ), 차상위계층에대한조사 ( 법제24조 ), 급여의실시여부와급여의내용결정 ( 법제26조 ) 등의권한을가지며, 그외에도급여의변경 ( 동법제29조 ), 급여의중지등 ( 법제 30조 ) 의조치를할수있다. 그러나지방자치단체장의외형적인권한에도불구하고국민기초생활보장법은급여의기준, 수급권자의범위, 최저생계비의결정등급여실시를위한본질적인내용은보건복지부장관이정하도록하고있으며 ( 법제 4조, 제5조, 제6조 ), 기타급여의실시에관한구체적인내용의대부분을국가법령에위임하고있다. 그결과, 국민기초생활보장법이급여의보장기관을지방자치단체의장으로하고있음에도불구하고, 지방자치단체의장에의한급여실시는실제적으로는국가정책의기계적집행에불과하게되며, 특히보장기관의조직에대해서도직접법률로규율하고있다. 124) 123) 개별법제의검토에관한내용은, 조성규, 복지사무와지방자치단체의역할, 지방자치법연구제 13 권제 3 호 (2013.9.), 17-20 면의내용을옮겨온것임. 124) 국민기초생활보장법제 19 조 ( 보장기관 ) 1 이법에따른급여는수급권자또는수급자
제 5 장실정법제상복지사무의배분현황 129 그럼에도불구하고국민기초생활보장법은사회보장비용의부담과관련하여서는, 국가또는시 도가직접수행하는보장업무에드는비용은국가또는해당시 도가부담하고 ( 법제43조제1항제1호 ), 시 군 구가수행하는보장업무에드는비용중보장업무에드는인건비와사무비및생활보장위원회의운영의비용은해당시 군 구가부담하되, 급여실시비용및기타의보장업무에드는비용 ( 시 군 구보장비용 ) 은시 군 구의재정여건, 사회보장비지출등을고려하여국가, 시 도및시 군 구가일정한비율로 125) 차등하여분담하도록하고있다 ( 동항제4호 ). 이경우국가와시 도가부담하는금액은보조금으로지급하며 ( 동조제2항, 제3항 ), 지방자치단체의조례에따라이법에따른급여범위및수준을초과하여급여를실시하는경우그초과보장비용은해당지방자치단체가부담하게하고있다 ( 동조제5항 ). 물론국가는보장비용의부담과관련하여시 군 구의재정여건, 사회보장비지출등을고려하는동시에, 보조금의과부족 ( 過不足 ) 금액은정산하여추가로지급하거나반납하게함으로써 ( 동조제2항, 제3항 ) 구체적타당성을기하고있기는하지만, 복지사무에대한국가의책임은지방자치단체에대한재정적보조에그치는것이아니라, 복지국가원칙에따른국가스스로의책임이라는점에서는물론지역균형의관점에서복지서비 의거주지를관할하는특별시장 광역시장 도지사 특별자치도지사와시장 군수 구청장이실시한다. 다만, 주거가일정하지아니한경우에는수급권자또는수급자가실제거주하는지역을관할하는특별자치도지사 시장 군수 구청장이실시한다. 4 보장기관은수급권자 수급자 차상위계층에대한조사와수급자결정및급여의실시등이법에따른보장업무를수행하게하기위하여 사회복지사업법 제 14 조에따른사회복지전담공무원 ( 이하 " 사회복지전담공무원 " 이라한다 ) 을배치하여야한다. 이경우제 15 조에따른자활급여업무를수행하는사회복지전담공무원은따로배치하여야한다. 125) 차등분담비율은, 국가는시 군 구보장비용의총액중 100 분의 40 이상 100 분의 90 이하를부담하며, 시 도는시 군 구보장비용의총액에서국가부담분을뺀금액중 100 분의 30 이상 100 분의 70 이하를부담하고, 시 군 구는시 군 구보장비용의총액중에서국가와시 도가부담하는금액을뺀금액을부담한다 ( 동법제 43 조제 1 항제 4 호 ).
130 중앙과지방의사회복지재정형평화연구 : 재정분담체계재구조화를중심으로 스의격차해소에대해서는보다적극적인국가의책임이요구된다. 그와더불어보장비용에대한국가의부담금의성격을보조금으로보는것자체에도문제가있음은물론, 사회보장에관한실무적역할을수행하는지방자치단체가재정부담에있어서는중앙정부에절대적으로의존하는체계를이루고있는점에서 복지의관점에비해 - 지방자치의관점에서는근본적으로문제가있다. 나. 기타사회서비스관련법 아동복지법, 노인복지법, 장애인복지법, 한부모가족지원법등사회서비스관련개별법들에서도복지사무에관한기본적구조는크게다르지않은바, 대부분국가와지방자치단체는각각의복지를증진할책임이있다고선언하고있다 ( 한부모가족지원법제2조, 노인복지법제4조, 장애인복지법제9조등 ). 다만사회서비스의특성상거의모든사회서비스에대해각관련법들은국가와지방자치단체에대하여사회서비스의실시, 특히급여의제공에대해서는재량을부여하고있다. 그결과실제적으로지방자치단체의경우재정능력, 단체장의의지등에따라사회서비스의실시여부는크게좌우될수밖에없으며, 사회서비스를실시하는경우에도그에필요한기준, 지급방법등제도의실제적인내용은시행령이나시행규칙에위임되어있는경우가일반적이어서, 사회서비스의영역에있어서도지방자치단체는여전히중앙정부의통제하에놓여있다고할것이다. 특히사회서비스관련법들은사회서비스의실시를재량으로하면서그에대한비용의부담을기본적으로급여의실시또는복지시설을설치 운영하는국가또는지방자치단체가부담하거나 보조금관리에관한법률
제 5 장실정법제상복지사무의배분현황 131 시행령 이정하는바에따라분담하도록하고있는바, 126) 열악한지방재 정의현실하에서사회서비스의실시를기대하는것을더욱어렵게하고 있다. 다. 사회복지사업법 사회서비스분야의기본법으로서사회보장기본법과개별사회복지법률들사이를연계하는중요한법이사회복지사업법이다. 127) 사회복지사업법의대상이되는 사회복지사업 은국민기초생활보장법, 아동복지법, 노인복지법, 장애인복지법등 25개복지관련법률에따른보호 선도 ( 善導 ) 또는복지에관한사업과사회복지상담, 직업지원, 무료숙박, 지역사회복지, 의료복지, 재가복지 ( 在家福祉 ), 사회복지관운영, 정신질환자및한센병력자의사회복귀에관한사업등각종복지사업과이와관련된자원봉사활동및복지시설의운영또는지원을목적으로하는사업을말하는바 ( 법제2조제1호 ), 거의모든사회복지서비스에관한사업을대상으로한다. 사회복지사업법역시사회복지서비스등사회복지증진에대한국가와지방자치단체의책임을선언적으로규정하고있어 ( 법제4조 ), 양자간의중첩적지위를기본적구조로하고있다. 126) 노인복지법제 45 조및동법시행령제 22 조, 장애인복지법제 79 조및동법시행령제 42 조등. 이에비해한부모가족지원법은복지급여의실시를의무화하면서 ( 법제 12 조 ), 복지비용의부담에관한규정을두고있는바 ( 법제 25 조및동법시행령제 18 조 ), 이에의하면, 복지급여에드는비용은예산의범위안에서국가와지방자치단체가부담하되, 특별시의경우는국가가 50%, 그외의광역자치단체의경우에는국가가 80% 를부담하며 ( 동시행령별표 1), 국가나지방자치단체가설치하는한부모가족복지시설의설치및운영에드는비용은그한부모가족복지시설을설치ㆍ운영하는국가나지방자치단체가부담하도록하고있다. 127) 윤찬영, 앞의글, 36 면.
132 중앙과지방의사회복지재정형평화연구 : 재정분담체계재구조화를중심으로 지방자치단체의사회복지관련사무중사회복지서비스와더불어중요한것이사회복지시설 128) 의설치 운영인바, 사회복지시설은복지대상자를수용하여구호, 재활과자립의기회를제공하기위한서비스기관으로복지제도상중요한의미를가진다. 그러나사회복지사업법상사회복지시설의설치 운영은국가나지방자치단체의재량이며 ( 동법제34조제1항 ), 국가나지방자치단체가설치한시설도필요한경우사회복지법인이나비영리법인에위탁하여운영하게할수있다 ( 동조제4항 ). 한편사회복지사업의수행과관련한비용부담에대하여사회복지사업법은보건복지부장관은시 도지사및시장 군수 구청장에게사회복지사업의수행에필요한비용을지원할수있도록하고있다 ( 법제42의3 제1 항 ). 다만보건복지부장관은지방자치단체에대한지원에있어, 지역복지계획시행에대한평가결과를반영할수있으며 ( 동조제2항및동법제15 조의6), 지원금의지급기준역시사실상보건복지부장관이정하도록되어있는점에서 ( 동법시행령제26조의3), 129) 사회복지사업역시국가중심의통제적구조로되어있다고할것이다. 결론적으로복지사무와관련하여지방자치단체는국가의책임으로되어있는사회보험을제외하고공공부조는거의압도적인부분을중앙정 128) " 사회복지시설 " 이란사회복지사업을할목적으로설치된시설을말한다 ( 사회복지사업법제 2 조제 4 호 ). 129) 사회복지사업법시행령제 26 조의 3( 지원금의지급기준등 ) 1 법제 42 조의 3 에따른지원금의지급기준은다음각호의어느하나에해당하는지여부로한다. 1. 지방자치단체에서수행하는복지사업의평가결과평가점수가높거나현저히향상된경우 2. 지방자치단체가실시한사회복지사업이복지행정발전및주민의복지증진에기여한경우 3. 그밖에보건복지부장관이정하는기준에해당하는경우 2 보건복지부장관은매년제 1 항의지급기준에해당하는시 도지사또는시장 군수 구청장에게지원금을지급한다. 3 제 2 항에따라지급하는지원금은예산의범위에서보건복지부장관이정한다. 4 제 1 항각호에해당하는지여부에대한세부적인판정기준은보건복지부장관이정한다.
제 5 장실정법제상복지사무의배분현황 133 부에의존하고있으며, 130) 사회복지사업, 특히사회복지시설의설치 운영은지방자치단체의재량으로되어있는결과, 사회서비스분야에대해서는자발적인복지사무의수행을기대하기어렵다. 이는지방의열악한재정상황을고려할때더욱그러하다. 결국급여의제공을제외한사회서비스분야에대해서는, 지방자치단체는관할지역에존재하는민간사회복지법인이나민간사회복지시설과의관련성속에서지역사회복지에대한일말의책임을구현하고있는것이며, 그결과사회복지시설에대한보조금 ( 법제42조 ), 지도 감독 ( 법제 51조 ) 등을규정하고있는사회복지사업법이지방자치단체의지역사회복지업무에가장중요한법규가되고있다 131) 고평가되는아이러니한상황이다. 130) 윤찬영, 앞의글, 37 면. 131) 윤찬영, 앞의글, 38 면.
6 재정분담의규범적과제 << 제 1 절책임사무와재정분담의규범적원리 1. 사무의성격과재정부담의연계필연성에대하여 지방자치단체의사무를자치사무와위임사무로구분하는현재의사무이원론에서는사무의귀속주체와비용의부담주체는결부되어야한다는소위견련성의원칙이적용된다고본다. 그결과지방자치단체는자신의자치사무의수행에필요한경비는스스로전액을부담하여야하는의무를진다 ( 지방자치법제141조, 지방재정법제20조 ). 132) 그러나 사무이원론의타당성에대한논의는논외로하더라도 - 현대의국가구조상, 국가와지방자치단체는지역및사무에있어본질적으로중첩성을가지며, 그결과본질적인자치사무와위임사무의구별이분명할수없는점에서견련성의원칙에따른비용부담의원리는추상적인원론적기준에불과하며, 그자체로구체적이고절대적인비용부담의원리는아니라고할것이다. 즉사무권한의배분과마찬가지로, 재정권한및비용부담의문제역시 헌법적한계내에서 - 입법상형성의자유가광범위하게인정된다고할것으로, 사무의성격과재정부담은필연적으로연계되어야하는것이아니며, 법적근거를통한양자의분리도법제도상가능하다고보아야할것이다. 특히복지사무에대해서는지역적사무의특성상지방자치법원리에따 132) 홍정선, 지방자치법학, 박영사, 2009. 449 면.
136 중앙과지방의사회복지재정형평화연구 : 재정분담체계재구조화를중심으로 른지방자치단체의우선적권한에도불구하고, 복지국가원리를통하여국가는여전히지방자치단체와중첩적인책임을진다는점에서비용부담의문제역시단순히사무의성격과결부될것은아니며, 오히려결부되어서도안될것이다. 즉복지사무를자치사무라고이해하다고하여당연히지방자치단체만에의한비용부담의결론이도출되어서는곤란하며, 복지사무에대한국가의재정분담은복지국가원리로부터불가피한규범적요구라고보아야한다. 문제는양자간의재정분담의기준과정도이다. 이러한결론은궁극적으로는사무이원론의극복및사무일원론에대한요청으로나타날수있지만, 현행사무이원론의관점에서도불가능한것은아니라고할것으로, 지방자치의헌법적보장은법률유보하에서존재하는것이며, 따라서사무와재정에관한지방자치권의구체화는 헌법적한계내에서 - 입법재량에속하는것이기때문이다. 그러한점에서볼때가령국민기초생활보장법제43조등과같이현행사회복지관련개별법이복지비용의분담을직접규정하고있는것과관련하여, 이는법원리적으로는 현행의사무이원론을전제로 복지사무를위임사무로이해하는경우, 위임자의비용부담원칙 ( 지방자치법제140 조및지방재정법제21조제2항 ) 을규정하고있는지방자치법제상비용부담원리에위반되는것으로서위헌이라고보는입장도있으나, 견련성에근거한비용부담의원칙그자체가헌법적보장의대상이라고보기는어려운바, 입법정책상타당성의관점에서의문제는모르지만그자체로바로위헌이라고보기는어렵다고할것이다. 2. 판례입장의문제점 사무의성격과비용의부담을연계시키는견련성의원칙은실무의입
제 6 장재정분담의규범적과제 137 장도기본적으로마찬가지라고보인다. 133) 따라서복지사무의성격에대한판례의입장은비용부담의관점에서매우중요한의미를가질수밖에없다. 이와관련하여, 국민기초생활보장법은지방자치단체장을급여의보장기관으로명시하고있는바, 지방자치단체장에의한급여의실시사무의법적성격에대하여직접적인판례의입장은아직나타나있지않은것으로보인다. 다만판례의일반적경향은자치사무와국가사무, 특히기관위임사무의구별과관련하여사무의본질보다는관련법규의문언에의존하고있다는점 134) 을고려하여짐작해보건대, 국민기초생활보장법은지방자치단체의장을급여실시기관으로명시하고있음에도불구하고, 사회보장의실시기관으로서지방자치단체의장에대하여보건복지부장관은급여기준등의결정 ( 동법제4조 ), 최저생계비등의결정 ( 동법제6조 ), 급여의위탁실시 ( 동법제19조제2항 ) 등을할수있으며, 반면지방자치단체장은중앙정부에의해결정된급여를실시하거나변경 중지하는조치를할수있을뿐인동시에, 급여의실시에관해행한각조사결과를보건복지부장관에게보고할의무를가지는등의일방적하향식의법률관계를설정하고있다는점에서, 지방자치단체장의급여실시사무는실무상기관위임사무로판단될것으로보인다. 135) 133) 헌재 2008.6.26., 2005 헌라 7. 134) 부랑인선도시설및정신질환자요양시설의지도ㆍ감독사무에관한법규의규정형식과취지가보건사회부장관또는보건복지부장관이위각시설에대한지도ㆍ감독권한을시장ㆍ군수ㆍ구청장에게위임또는재위임하고있는것으로보이는점, 위각시설에대한지도ㆍ감독사무가성질상전국적으로통일적인처리가요구되는것인점, 위각시설에대한대부분의시설운영비등의보조금을국가가부담하고있는점, 장관이정기적인보고를받는방법으로최종적인책임을지고있는것으로보이는점등을종합하여볼때, 부랑인선도시설및정신질환자요양시설에대한지방자치단체장의지도ㆍ감독사무는보건복지부장관등으로부터기관위임된국가사무로보아야한다. ( 대법원 2006.7.28. 선고 2004 다 759 판결 ); 대법원 2000. 5. 30. 선고 99 추 85 판결등. 135) 조성규, 앞의글, 21 면.
138 중앙과지방의사회복지재정형평화연구 : 재정분담체계재구조화를중심으로 직접적으로복지사무에관한것은아니지만, 특히실무의입장은기관위임사무인지의판단과관련하여국가의규제 감독권한의존재여부를중요한근거로보고있는바, 대법원은골재채취법이골재채취업의등록관청및골재채취허가사무의관장기관을시장 군수 구청장으로규정하고있음에도불구하고, 법의목적규정은물론개별규정에서 ( 당시 ) 건설교통부장관은골재의수급안정을위하여골재수급계획의수립및기타필요한조치를할수있도록하고있음을근거로골재채취업등록및골재채취허가사무는전국적으로통일성이요구되는국가사무로서지방자치단체의장에게위임된기관위임사무로보고있는바, 136) 그러한판례입장에비추어본다면현행법제상복지사무의대부분은 국가의조정과규제권한을인정하고있는점에서 - 기관위임사무로판단될수밖에없을것으로보인다. 물론판례의입장과같이기관위임사무로판단되는경우, - 자치권의보장과는상반되지만 - 지방자치단체의비용부담의면에서는법원리적으로유리할수있으나, 137) 복지사무의지역특수성및현장성을고려할때바람직하지않다. 따라서복지사무에대해서는지방자치단체의사무를전제로자치권의보장에합당한방향으로국가의재정분담책임을법제화하는것이지방자치법제에비추어바람직할것이다. 138) 136) 골재채취법은 규정하여골재채취업등록및골재채취허가사무를시장 군수 구청장의사무로하고있는바, 법제 1 조에의하면 규정하고, 법제 4 조내지제 7 조, 제 9 조, 제 10 조, 제 21 조제 1 항, 제 22 조의각규정을종합하면, 건설교통부장관은 골재수급기본계획을매 5 년마다수립ㆍ시행하는한편, 건설교통부장관은 골재의수급안정을위하여필요한조치를할수있도록하고있으므로, 골재채취업등록및골재채취허가사무는전국적으로통일적처리가요구되는중앙행정기관인건설교통부장관의고유업무인국가사무로서지방자치단체의장에게위임된기관위임사무에해당한다고할것이다. ( 대법원 2004. 6. 11. 선고 2004 추 34 판결 ). 137) 그럼에도불구하고국민기초생활보장법제 43 조는보장비용에대한국가와지방자치단체간의비용부담비율을명시적으로규정하고있는결과, 이미실정법제상사무의성질과비용의문제의특별한연관성은없게되었다. 138) 조성규, 앞의글, 21 면.
제 6 장재정분담의규범적과제 139 제 2 절복지국가원리에따른공동부담 1. 지역격차해소를위한국가의책임 복지사무에대한지방자치단체의우선적권한과는별개로, 국가는복지국가원리를통하여국민의복지실현에대해궁극적인책임을부담하는점에서복지사무가자치사무인경우에도국가역시복지사무의수행, 특히재정적책임으로부터자유롭지않다. 다만복지사무의수행에있어국가의보완적 보충적책임의실현방식은다양할수있는바, 가령입법적근거를통하여복지사무자체를아예예외적국가사무로전환하는방식, 국가와지방자치단체의공동사무로수행하는방식, 지방자치단체의자치사무를전제로이에대한기능적 재정적지원의방식등이가능할수있다. 물론복지국가원리의구체적실현방법에대해서는입법상의재량이허용되지만, 적어도국가적관여의경우, 특히사무박탈의경우에는법률유보원칙에따른법적근거가필요하며, 이에는당연히지방자치의헌법적보장에따른입법형성상의제한원리가적용된다. 복지사무에있어국가와지방자치단체의공동의책임은법원리적으로는물론, 실정법제를통해서도확인되고있는바, - 지방자치법제의일반적원칙인 - 사무구분에따른비용부담의원리와는별개로, 복지관련각개별법들은복지비용의부담에관해개별규정을두어입법적으로해결하고있다. 여기서는현행법제상비용부담원칙및비용부담정도의타당성에대한구체적논의는생략하되, 적어도양자간의재정분담원칙과관련하여규범적으로분명하게지적하여야할것은, 복지사무에있어국가의복지
140 중앙과지방의사회복지재정형평화연구 : 재정분담체계재구조화를중심으로 비용의부담의무내지책임은 복지사무의법적성격을어떻게이해하는가와는무관하게 - 지방자치단체에대한보조 지원의의미가아니라, 복지국가원리및국민의기본권보장의무로부터비롯되는국가스스로의책임의이행이라는의미에서이해되어야한다는점이다. 그렇게본다면복지비용에관한국가의책임역시그본질을달리이해할필요가있는바, 일차적으로는지방자치단체에의한복지사무의수행및이에대한국가의적절한지원과책임이문제되지만, 지방자치단체에의한복지의실현이효율적이지못하거나실패한경우에는궁극적으로국가에의한복지실현의책임이발생한다고할것이며, 이는지방자치단체를대신하는책임이아니라국가스스로의자기책임이라고할것이다. 결론적으로복지사무에있어국가는단순히지방자치단체의사무에대한지원의의미를넘어국가에의한실질적이고균등한복지의구현에대한책임이요구되는바, 복지서비스의격차가있는경우에는차등분권에대응하는관념으로차등지원의제도화도모색할필요가있다. 139) 2. 복지사무에대한국가책임의성격 전술한바와같이복지사무에대한국가의책임은단순히지방자치법제로부터발생하는것이아니라, 복지국가원리및사회보장수급에관한국민의기본권으로부터비롯되는점에서 140) 국가스스로의고유한책임이다. 특히복지사무에대한국가의책임은사회보험등소득재분배적성 139) 조성규, 앞의글, 27 면. 140) 헌법은인간다운생활을할권리를기본권으로보장하고있는바 ( 헌법제 34 조제 1 항 ), 인간다운생활을할권리가헌법상기본권으로보장되면서사회보장의급여는더이상국가정책의반사적이익이아니라, 개인의국가에대한권리의실현으로이해되어야하는결과 ( 전광석, 앞의책, 353 면 ), 사회보장수급권은국민의기본권으로서의성격을가진다 ( 양건, 앞의책, 627 면참조 ).
제 6 장재정분담의규범적과제 141 격을중심으로하는국가복지의영역에국한되는것이아니며, 지역복지에대해서도동일하게발생한다. 지역의복지수요는노인, 아동, 장애인, 다문화가정등구체적상황에따라극히다양하며또한편재되어있다. 이러한다양성및지역적편재성은지역적사무의근거로서지방자치단체의책임의근거가되지만, 반면그러한다양성및지역적편재성이국가면책의근거가될수없다는것역시당연한것으로, 국가는복지국가원리로부터지역복지의실현에대해서도책임을지는바, 구체적인사무수행의법률관계가어떠하든지간에국가는사회보장에대한국가스스로의책임을부담한다. 더욱이국가는국민의기본권을보장할의무가있으며, 헌법역시제 10조제2문을통하여이를명시적으로규정하고있다. 헌법의규범력의결과국가의기본권보장의무는단순히도의적인의무가아니라법적의무인것은당연하며, 이는기본권을침해하여서는안된다는소극적의미외에기본권을적극적으로보호하고실현하여야한다는의미를동시에내포하는것이다. 141) 그결과특정영역에서지방자치단체에의한복지사무의수행이불가능하다면국가는당연히이를적극적으로수행하여야할의무를지는것으로, 그러한의무는당해지방자치단체를대신하여지는것이아니라, 기본권보장의무로부터비롯되는국가자신의고유한의무라고할것이다. 제 3 절국가와지방자치단체간비용분담의적정기준설정 복지사무에대한국가와지방자치단체의공동책임이라는기본적원리 141) 권영성, 앞의책, 361 면.
142 중앙과지방의사회복지재정형평화연구 : 재정분담체계재구조화를중심으로 에도불구하고그구체적인책임의분담, 특히복지비용의분담을제도화하는것은용이하지않다. 이는복지사무의개별적특성에서비롯되는바, 복지사무에있어국가와지방자치단체의양자간의책임의배분은개별복지영역의특성및복지수요의상황에따라구체적으로판단되어야할문제이며, 일의적기준에따라획일적으로결정될것은아니라고할것이다. 다만일반론으로말하자면, - 지방자치법제의기본원리이기도하지만, - 복지사무에있어서는국가와지방자치단체의관계는공동의책임주체로서대등 협력관계로설정되어야한다는점이며, 따라서복지비용의분담에있어서도국가주도의일방적인하향식비용결정의구조는바람직하지않다. 여러번언급한바와같이, 복지국가원리등헌법상의근거로부터국가역시복지사무에대한직접적책임을부담하는것은분명하지만, 규범원리적으로볼때사회복지에대한국가의직접적책임이국가주도적인복지사무수행의규범적근거가되거나, 복지사무의수행에있어국가의우월성을정당화하는것은아니기때문이다. 궁극적으로는국가와지방자치단체사이의복지비용의적정한분담원리와기준의마련및이를위한전제로서복지사무의효율적배분을위한합리적기준의설정이필요할것이며, 본연구역시그러한방향성을지향하는것이다. 다만전술한바와같이, 현대의복지국가내지복지사회에있어복지사무의유형은매우다양한바, 모든복지사무를동일한배분원리와기준으로재단하기는어렵다. 현행실정법역시사회보험에대해서만명시적으로국가의책임으로하는규정을두고있을뿐이고, 공공부조및사회서비스의영역에대해서는국가와지방자치단체가모두책임을갖는것으로선언적인규정만을두고있는바, 양자간에사무권한및재정분담의합리적배분기준의정립을위해서는추상적인선험적원리보다는구체적이고경험적인기준의계속적인발굴이보다중요하고필요
제 6 장재정분담의규범적과제 143 하다고보인다. 142) 복지비용의분담및이를위한복지사무의배분기준에대해서는개별복지사무의성격및지역관련성, 비용편익분석, 지방자치단체의이행의적절성등에대한종합적이고구체적인검토를통하여설정되어야하는점에서여기서결론적인기준을제시하는것은적절치않으나, 다만어떠한기준에의하든분명하게지적되어야할것은지방자치의본질적의미는민주주의의실현에있으며, 이를통해다양한규범적가치의실현이가능하다는제도적기능을고려할때, 복지사무에관한사무권한및재정의배분은단지행정의효율성이나전문성등지방자치단체의이행능력의관점에서만판단되어서는아니된다는점이다. 지방자치단체의이행능력은사무및재정의배분의기준이아니라, 적정한사무배분을전제로그러한사무수행에적합하도록신장되고배려되어야하는영역이며, 지방자치단체의이행능력의신장은지방자치의헌법적보장및이로부터파생되는지방자치단체의보호의무로부터비롯되는국가의책임이기도하기때문이다. 143) 제 4 절규범적과제 1. 실질적자치의보장 할일이주어지지않는자치란무의미한것이라는점에서사무의배분 및그에대한권한의보장은지방자치제도의본질적요소이다. 한편지방 142) 조성규, 앞의글, 20 면. 143) 조성규, 앞의글, 25 면.
144 중앙과지방의사회복지재정형평화연구 : 재정분담체계재구조화를중심으로 자치행정의수행근거이자기준이되는입법에대한자율성의보장없이는자율적사무처리, 즉지방의 자치 는보장될수없다. 동시에재정적능력이담보되지않은사무권한의배분은결국행정의포기로귀결될것이며, 재정적능력이담보되는경우에도재정에대한자율적권한이담보되지않는다면이는결국재정적종속을통해지방자치의본질은잠식될수밖에없다. 결국지방자치에있어사무권한, 자치입법권및자주재정권은상호독립된의미를가지는것이아니라, 실질적지방자치를지탱하는 3 輪으로서상호본질적관련성을가지는것으로, 지방자치의본질상불가결한권한의묶음에해당한다. 144) 이러한규범적요청은복지사무에있어서도다르지않으며, 오히려복지사무에서는그러한요청이더욱크다고할수있다. 그럼에도현행실정법제는복지사무와관련하여지방자치단체의책임과비용부담을중심으로규율되어있으며, 국가와지방자치단체간의복지사무의배분에있어권한및재정에대한실질적이고충분한보장은고려되어있지않다. 그결과지방자치단체에의한복지사무의수행실태는중앙정부에의한복지정책의기계적집행에불과하여중앙정부에의한통제역시과다한바, 사회복지의창조적발전은커녕지역의복지수요에부합하는최적의복지실현조차실현되지못하고, 거의모든복지사무가국가에의해주도되고통제되고있는실정이다. 따라서복지국가원리에부합하는복지사무의수행및이를통한복지국가의실현을위해서는지방자치단체에대한사무권한외에입법, 재정에대한포괄적이고충분한자율권의보장이필요하다. 물론그에상응하는지방자치단체의책임성확보의요청은당연하다. 144) 조성규, 국가와지방자치단체간입법, 사무권한및재원의배분, 공법연구제 36 집제 2 호 (2007.12.), 43 면.
제 6 장재정분담의규범적과제 145 2. 개별법제의규범체계적정비 복지사무에있어기능배분의규범적접점이되고있는지방자치법제는물론헌법상복지국가원리및사회보장수급권역시법률유보하에서존재하는결과, 사회보장의구체적제도화는결국법령에의한구체화에의존한다. 그러한점에서복지사무에관한개별법제의정비는복지사무의효율적수행및복지국가의실현을위한중요한규범적과제이다. 사무권한의관점에서복지사무의수행은기본적으로지방자치단체의사무로이해되어야하며, 이에있어서는보충성의원리가적용되어야함은전술한바와같다. 보충성의원리는사무배분의기본적원리로서국가와지방자치단체간에는물론, 광역지방자치단체와기초지방자치단체간에도마찬가지로적용된다 ( 지방자치법제10조제3항 ). 그러나법원리적으로는물론지방자치법제10조제3항이명시적으로채용하고있는사무불경합의원칙에도불구하고지방자치단체간의사무배분을구체화하고있는지방자치법시행령제8조및 [ 별표1] 의경우, 복지사무와관련하여광역지방자치단체와기초지방자치단체사이의사무배분의경합가능성을스스로노정함으로써규범체계상의혼란은물론사무수행에모호성을초래하고있다. 그결과사무가서로경합하면시 도에대해시 군 구가먼저처리한다는규범적원리에도불구하고 ( 동법제10조제3항 ), 실제적으로는사무수행에있어기초지방자치단체를광역지방자치단체의하급기관화하는문제가있으며, 특히복지사무에관하여는비용부담등의문제를고려하여권한만챙기고책임은회피하는수단으로오용되기도하는문제가나타난다. 145) 이러한규범체계상의문제점은복지사무의수행에있어직접적인규 145) 조성규, 앞의글, 30 면.
146 중앙과지방의사회복지재정형평화연구 : 재정분담체계재구조화를중심으로 범적근거가되는복지관련실정법제에서도마찬가지로나타나고있는바, 다수의규정이국가와광역지방자치단체, 기초지방자치단체간의사무의경합내지중복의가능성을허용함으로써, 이는결국사무의권한및책임의소재를불명하게하여지역복지의실현을어렵게하고있다. 특히재정적부담이큰복지영역일수록사무의경합은복지사무를회피하는규범적근거가악용되고있으며, 지방자치단체의면책근거로오용될우려도있다. 146) 복지사무와관련하여개별법령의정비에있어특히유의하여야할것은규범체계에대한종합적고려가필요하다는점이다. 복지사무의수행은사회복지법제는물론지방자치법제와도관련성을가지는바, 복지사무와관련하여지방자치법제와개별사회복지법제간의모순 충돌이있는경우, 특별법우선의원칙에따라특별법의지위를가지는각개별법이우선하게된다 ( 지방자치법제9조제2항 ), 결국사회복지법제에대한법령의정비가전제되지않는한, 지방자치법제만으로는사무배분및자치권의보장과관련하여아무런실제적기능을할수없게되는문제가있는바, 복지사무의수행에있어지방자치권의보장및효율적사회복지의실현을위해서는복지사무와관련한각개별법령에대한규범체계적인정비가필요하다. 지금까지우리는국가와지자체간사회복지분야재정분담체계의재구조화방향을모색하기위하여현행분담체계를형성하는실정법제의문제점을진단해보았다. 제 III부에서는경제이론적측면에서지방자치제도와사회보장제도간의관계를살펴보고, 국가와지자체간사회보장분야재정분담체계에대한구조개혁방안을제시하겠다. 146) 조성규, 앞의글, 31 면.
제 6 장재정분담의규범적과제 147 표 6-1 [ 별표 1] 지방자치단체의종류별사무 ( 제 8 조관련 ) 구분시 도사무시 군 자치구사무 2. 주민의복지증진에관한사무 가. 주민복지에관한사업 나. 사회복지시설의설치 운영및관리 다. 생활이어려운자의보호및지원 1) 주민복지증진및주민보건향상을위한종합계획수립및지원 2) 사회복지시설의설치 운영 3) 사회복지법인의지도 감독및지원 2) 생활보호비용의일정액지원 4) 생활보호기금의적립및운용관리 7) 의료보호기금의설치 운용 1) 주민복지증진사업계획의수립 시행 1) 사회복지시설의설치 운영 3) 사회복지법인에대한보조및지도 4) 생활보호비용의일정액지원 6) 생활보호기금의적립및운용관리 9) 의료보호기금의설치 운용 라. 노인 아동 장애인 청소년및여성의보호와복지증진 1) 노인복지사업계획수립 조정 2) 경로사업의실시 지원 3) 노인복지시설의설치 운영및지원 4) 아동복지사업종합계획수립 조정 5) 아동상담소의설치 운영 6) 아동전용시설의운영 7) 아동보호조치 8) 아동복지시설의운영 지원 9) 아동복지단체의지도 육성 10) 장애인복지에관한종합계획수립 조정 12) 장애인의고용촉진 13) 장애인편의시설의설치지도 권고 14) 장애인복지시설운영 지원 16) 청소년시설의설치 운영 19) 청소년의달행사추진 23) 여성복지종합계획수립 조정 24) 모자보건사업계획의수립 조정 25) 여성단체육성 지원 26) 여성복지시설의운영 지원 27) 성매매피해자등의선도및직업교육 지원 1) 노인복지사업계획수립 시행 3) 경로행사등경로사업의실시 지원 4) 노인복지시설의설치 운영및지원 5) 아동복지사업계획수립 시행 6) 아동상담소의설치 운영 7) 아동전용시설의운용 8) 아동보호조치 9) 아동복지시설의운영 지원 10) 아동복지단체의지도 육성 12) 장애인복지에관한계획수립및시행 15) 장애인의고용촉진 16) 장애인편의시설의설치지도 17) 장애인복지시설운영 지원 21) 청소년시설의설치 운영 24) 청소년의달행사추진 25) 여성복지에관한계획수립 시행 26) 모자보건사업의세부계획수립 시행 31) 여성단체육성 지원 32) 여성복지시설의운영 지원 33) 성매매피해자등의선도및직업교육 지원
제 III 부사회보장책임배분틀의 재정립방향 제 7 장지방분권이론의실천적한계 제 8 장사회보장책임사무조정방안 제 9 장결론및정책제언 제 III 부를구성하는논의의일부는보건복지포럼통권제 205 호 (2013.11, pp52-68) 에이미게재된내용을그대로수록한것임을밝힌다.
7 지방분권이론의 실천적한계 << 국가는이미새정부의국정과제추진에따른사회보장국고보조사업의확대시행을준비하고있다. 이는곧지방자치단체특히자치구의재정부담이지금까지보다더크게증가한다는것을의미한다. 이러한경우종래의대책은실제재정난이현실화되거나지자체의반발로정책추진이어려워졌을때, 지방재정조정제도틀내에서의미세조정을통한추가적인재정지원에그쳤다. 그결과지방재정의국가재정의존성만심화시켰을뿐, 문제의원인을근본적으로해소하지는못했다. 사정이이와같다면, 현재의사회복지분야재정문제는재정분담비율의조정뿐만아니라어쩌면문제의출발점일수있는우리나라지방자치제도자체에대한근본적인재검토까지요구되는사안이다. 이를위해우리나라지방자치제도의근간을구성하는전통적지방분권론의가능성과한계를살펴볼필요가있다. 20세기분권론은정치와재정분권화가공공부문의책임성과효율성을증가시킴으로써경제성장에이바지할것이라는강력한메시지를전달한다. 이러한분권화의희망적인약속은 18 9세기프랑스계몽주의시대정치사상가몽테스키외의권력분립론과토크빌의전통적자유주의정치철학그리고루소의사회계약설로부터 20세기초하이에크자유주의경제학과 1950년대 Musgrave, Tiebout을거쳐 1970년대 Ostrom의민주행정의조직원리를비롯하여 Oates의분권화정리 (decentralization theorem) 에이르기까지세계정치 경제이론과사상에서꾸준히제창되었고, 케인즈경제학의실패이후 1980년대정치 경제적자유화를통해 집필자 : 고제이, 한국보건사회연구원부연구위원
152 중앙과지방의사회복지재정형평화연구 : 재정분담체계재구조화를중심으로 오늘날대다수민주주의국가들의정치구조의틀을형성하고있다. 1980년대후반세계화의추세속에서서로다른정치 사회 경제 역사적배경에도불구하고많은국가들은공통적으로정치적민주화와시장경제체제로의변환을경험했다. 이러한과정에서지난 30여년간 75 개국이상에서중앙정부의권한을하위정부로이양하는지방분권이추진되었다. 우리나라도정치민주화이후 1991년지방의회의부활, 1995년자치단체장직선제실시와 2005년전격적인국가사무의지방이양등지방분권화가빠르게진행되어왔다. 나라마다처한사회경제적현실에따라추구하는목표가다를수있으며이에따라분권화의추진방향과정부간재정분담의구조가결정될수있다. 하지만우리나라를비롯한다른대부분의나라들에서추진되어온지방분권의이념적토대는지역선호의반영과정부간경쟁을통해공공재공급의책임성과효과성을제고함으로써민주주의와자본주의가치의고양에두고있다. 따라서행정주체들간사무및재정분담의구조는분권의궁극적인목적을달성하기위한도구로써의즉, 형평기준에부합하는정당한경쟁을통한효율적자원배분- 구체적으로는재정집행의효율성-을우선적으로담보할수있어야한다. 현재우리가목도하고있는국가와지자체간사회보장을볼모로한정쟁은이문제가더이상비용분담에국한된것이아니라공동책임구조로운영되고있는사회보장제도전체의문제일수있다. 이것은결국지방분권또는지방자치가 다양한정부들간의경쟁을통한공공부문의책임성제고와자원의효율적배분을증가시켜사회후생을극대화하고경제성장을견인 한다는 20세기분권론의주술적인약속에대한냉정한검토를요구한다.
제 7 장지방분권이론의실천적한계 153 제 1 절공공선택과자원배분의효율성 이절에서는먼저전통적인분권주의의경제학적근거인공공재의수요와공급에관련한공공경제학의이론과쟁점사항을검토하기로한다. 본고에서공공재란일반적으로 Samuelson(1954) 의정의에따른 비경합성 (non-rivality) 과 비배타성 (non-excludability) 이라는두가지특징으로사적재화와구별되는협의의개념혹은 순수공공재 (pure public goods) 만을지시하지않는다. 오히려종종공공재와정부개입의논리적상관관계를부정할때정의하는공공성이존재함으로써정부의개입이요구되는재화와서비스가아니라 상당한정부개입이있는재화와서비스 라는포괄적인공공재개념을따르며, 보다구체적으로는이연구의대상인정부가사회보장사업을통해국민에게전달하는모든현금이나현물또는서비스를의미한다. 147) 공공재의공급은기본적으로재정지출을수반하며따라서재정의 3대기능-자원배분, 소득재분배, 그리고경제안정화기능-과직결된다 (Musgrave, 1959; Musgrave & Musgrave, 1989). 본고에서다루는사회보장은소득재분배와직결된것으로현대복지국가에서가장중요한공공재이다. 전통적인분권론을지지하는공공선택이론 (public choice theory) 에서는이러한재정의기능중재정의자원배분측면에서지방이보다효율적이라는점에주목한다. 1950년대케인즈관료주의실패에대한반성에서출발한공공선택이론은시장실패에대한정부개입에있어지방의기능과역할을강조한다. 147) Samuelson(1954) 이후지난 60 여년간공공재의개념과정의를둘러싸고수많은논쟁과연구가진되어왔으며현대공공경제학의핵심분야인공공재이론으로발전해왔다. 본고에서다루는문제가현재우리나라의정부간사회보장재정분담에있어서의실질적인개선방안에초점을두고있기때문에공공재의개념이나실체에대한이론적검토는생략하기로한다.
154 중앙과지방의사회복지재정형평화연구 : 재정분담체계재구조화를중심으로 정부간경쟁을통해공공재의원활한공급과재정효율성을제고함으로써사회전체의후생을증가시킬수있다는것이다. 여기서공공재는국가전체의구성원들에게공급되어보편적인편익을제공하는전국공공재 (national public goods) 와제한된지역에살고있는주민들에게만편익이제한되는지역공공재 (local public goods) 로구분된다. 공공선택이론의관점에서지방도로, 마을공원, 소방등과같은지역공공재는해당지역의특성과주민의선호를반영해서공급되어야한다. 지역공공재는지역별주민의선호와수요가다양하다는특성을지니므로수요대응성과공급비용측면에서의정부간역할분담의중요성을강조하는것이다. 지리적으로차별적인수요가존재하는재화와서비스에대한공급책임이지역정보가부족한중앙정부에게주어졌을경우획일적공급에따른비효율이발생할수있다. 세금을재원으로하는정부재정활동이주민이원하지않는재화나서비스를생산하는데낭비됨으로써사회후생의감소를초래한다는것이다 (Ostrom, Tiebout and Warren, 1961). Magnusson(1981) 에따르면다양한공급주체가존재하는사적재화와달리수요가차별적이고최적생산규모가상이하기때문에정부 ( 중앙또는지방 ) 라는독점적인공급자가존재하는공공재의특성상다양한지리적범위를관리하는다수의정부들로구성된정치 행정체계가선호된다. 즉, 어떤동질적인공공재의공급에있어생산자의다양성이확보됨에따라공급주체들간의경쟁이유발되고결과적으로자원의효율배분이달성될수있다는논리이다. 한편, 중앙정부가지역적특수성을반영하고자한다면그에따른상당한정보탐색비용이수반되므로이역시재정비효율을초래한다. 하지만지방의경우이미 발로뛰는투표 (vote with the feet) 를통해해당지역주민의선호를인식하고여러가지제반지역정보를확보해두고있기
제 7 장지방분권이론의실천적한계 155 때문에정보탐색비용을지불하지않아도되므로전자에의한공급보다비용효율적이며, 더불어정부간경쟁을통해지역공공재관리능력을제고할수있다는것이다 (Tiebout, 1956; Oates, 1972, 1991, 1993, 1999). 단, 이때정보탐색비용의감소가요소비용증가를상쇄할정도로크다는것을전제로한다. 이러한주장에따르면지역적특수성이고려되지않으며, 전국적통일성이요구되는소득재분배나국방과외교등의책임은국가수준에서즉, 중앙정부가담당해야하지만지역별로차별적인선호가존재하는공공재의공급은지방이담당함으로써재정의효율적기능배분이가능하다. 이와같이공공선택에근거한효율적자원배분을강조하는초기분권주의자들의논리는그것이비록규범적인분석에기초하고있지만우리나라를비롯한수많은민주주의국가들의정치 재정구조에지대한영향을미쳤다. 그러나그이론의실천과정에서많은문제점들을노정하고있으며최근들어서는지방분권에대한회의론까지대두되고있다. 이와관련한이론적쟁점에대하여살펴보기로하자. 제 2 절사회보장기능배분의쟁점 1. 규모의경제 객관적으로명백하게한정된지역주민의편익으로제한되는지역공공재라할지라도규모의경제가작동하거나, 지역간외부성 (externality) 이존재할때그리고재원조달에있어비효율이존재할경우분권화는공공재의과소 과대공급을초래할수있으며, 결과적으로공공선택모형의예
156 중앙과지방의사회복지재정형평화연구 : 재정분담체계재구조화를중심으로 측과달리사회후생수준이감소할수있다 ( 이만우, 2004; Gruber, 2005). 다수의공공재공급주체의존재는비록경쟁적인시장구조에가깝지만그자체만으로공공부문의효율성이증대된다고말할수없다. 중앙이든지방이든이들의재정활동은기본적으로국민이라는중첩된세원에의존한다. 분권화는암묵적으로한정된재원의분할사용을의미하는데, 분화된공공재공급주체각각의재정활용능력이결여되어있다면, 공공재소비자의편익은어쩌면중앙독점의공급상태에서더클수있다. 현실적으로규모의경제가존재하여지방의공급비용이상대적으로높은재화나서비스는국가독점의공급상태에서보다비용효율적일수있다. 규모의경제란생산량증가에따라단위가변비용의증가를상쇄할정도로단위고정비용이크게하락하여평균생산비용이체감하는것이다. 일정수준이상의시설투자가요구되는산업에서주로나타나는현상으로이경우자연독점이나수요가한정된재화나서비스의과소공급에따른사회후생감소가우려됨에따라정부개입의정당성을인정하고있다. 그런데어떤공공재가비록그것이지역공공재라고하여도이와같은비용체감산업의성격을지닌다면지방의상대적으로열악한재정력을고려했을때사회전체수준에서요구되는효율적생산과공급이원활하게이루어지지않을수있다. 또한, 공공선택이론에서전제하는정보탐색비용의감소규모가요소비용증가를상쇄할정도로크지않을경우지방에의한공급이오히려더큰비용을초래할수있다. 특히, 비용체감의형태가평균가변비용과평균고정비용이동시에하락하는경우라면, 중앙정부에의한공급이재정효율성측면에서보다바람직할것이다.
제 7 장지방분권이론의실천적한계 157 2. 지역간외부성 지역간외부성의문제는본고에서다루고자하는사회보장사무책임의배분이나이전재원과관련하여가장쟁점이되는부분으로이하에서는일반경제학에서정의하는외부성의개념에대해먼저살펴보자. 일반경제학에서외부성의존재는후생경제학제1최적정리에위배됨으로써시장실패를야기하는원인이자정부시장개입의근거가된다. 148) 이때외부성이란 임의의경제주체의소비나생산과같은경제적활동이그시장에참여하지아니한다른경제주체들의선택에영향을미쳐무상으로효용이나생산의증감을유발할경우 를말한다 ( 이만우, 2004, p.99). 외부성은사회경제적으로바람직한효과와부정적인효과두가지로구분할수있다. 전자의경우외부경제 (external economy) 를유발한다고하고후자의경우는외부불경제 (external diseconomy) 가만들어진다고한다. 149) 이와같이어떤공공재가지역간외부성을가지고있는경우그리고그공급책임이지방에있을경우무임승차 (free riding) 의문제가발생하여최적공급이이루어지지않을수있다 (Stiglitz, 2000). 이러한외부효과를교정하기위한방법으로 Gramlich(1977), Oates(1979), Rosen(2002) 등은중앙정부가보조금을지원함으로써사회적최적생산과공급이이루어질수있다는대안을제시하였고이를근거로정부간보조금제도가만들어졌다. 그런데정부구조가복잡하게분화되면공공재의전달체계역시길어지고이와동시에보조금제도또한대단히복잡한체계를구성할 148) 후생경제학의제 1 최적정리에따르면, 한경제의생산과소비에는외부성이존재하지않으며, 각소비자들의선호가단조성을만족할경우, 상품시장이나요소시장에서완전경쟁이이루어지면파레토효율이달성된다 ( 이만우, 2004, p.041). 149) 외부성의종류는소비와생산을기준으로유형을분류하기도하고발생경로나재화나서비스의성격에따라구분하기도한다.
158 중앙과지방의사회복지재정형평화연구 : 재정분담체계재구조화를중심으로 수밖에없다. 사정이이와같다면, 정부간경쟁을통한재정효율화라는분권화의목적을달성하기위해도입된보조금제도가또다른비효율을발생시키고정부간분쟁과갈등의원인으로작용한다. 150) 현재우리나라의상황이바로그러하다. 한편, 보조금이외의해결책으로외부성의유무와크기에따라중앙과지방간사무를분담할것을제안하였다. 그러나단지대규모 SOC 투자와같이외부성이큰경우중앙정부의사무로규정하는정도로구분할뿐그구체적인실천방안을제시하지는못했다. 문제의근본원인은결국이론과달리현실에서는전국공공재와지역공공재의구분이매우어렵고그기준또한모호하다는것이다. 특히외부성과관련해서지금까지의논의는주로생산부문에서의외부성에국한되어왔다. 그런데우리나라를비롯한분권화된민주사회에서가장문제가되고있는부분은바로사회보장책임즉, 중앙과지방의사회보장과관련된공공재에대한생산과공급책임 ( 사무책임과재정책임을포괄 ) 에관한것이다. 사회보장이라는공공재의경우특정계층의수혜자를대상으로하는특수한영역인바, 생산의외부성보다는소비의외부성이더욱중요한것일수있다. 여기서소비외부성의일반경제학적정의는어떤소비자의소비행위가그시장에참여하지아니한다른소비자의효용증감을가져올경우를말한다. 이를사회보장영역에적용해보자. 예컨대, 현금이든현물이나서비스든어떤급여성사업이지역별지자체의재정력에의존한다고하자. 이경우한지역수혜자의혜택에대한정보가전국기준에서보았을때그와동등한경제적위치에있으나거주지의차이로인하여해당공공재 150) Inman(1988) 은정부간의보조금이외부효과를줄이기위해사용된다는증거를발견하지못했지만, 미국의회의정책결정과정에서분권화의증대에따라보조금사용이증가하고있다는결과를제시했다.
제 7 장지방분권이론의실천적한계 159 에대한접근이불가능한다른어떤국민에게알려졌다고하자. 그리고이로인해급여를받지못한사람이불만이나질투또는소외감을느꼈다고할때, 전자의지역공공재는소비의외부불경제가있다고할것이다. 이와같이사회보장이라는공공재의경우소비외부성에대한고려가필요한데, 지금까지국내관련연구에서는다소간과되었다. 본고에서는이점을보완하여제8장에서사회보장이라는공공재의특수성을고려한국가와지자체간사회보장책임분담기준을제시하겠다. 3. 공공선택에서의합리적무지 한편, 공공선택모형에서지방의재정책임성과재정효율성은지방선거라는메커니즘을통해담보된다. 즉, 지방의지출결정을조세부담과연결시킴으로써조세의가격기능을통해주민들의공공재수요에대한선호를정확히확인할수있다는것이다. 이러한논리는그러나완전정보와확실성에기초한시민들의합리적선택과지역간완전히자유로운이동성을전제로한다. 수많은지방자치단체들이공급하는공공재와조세부담에대한완벽한정보를가지고있으며지역간이동에아무런제약이없다는비현실적인가정에대한반론에대해서는굳이지면을할애하여소개하지않겠다. 다만, 현대사회를살아가는우리들이비록중세봉건시대와같은규범적거주지제약에서벗어났다고는해도시장경제원리에의해재단된거주지이동권에여전히종속적이라는사실만언급하고선거라는공공선택메커니즘의한계에대해서살펴보겠다. 시장에서주어진가격에대한소비자의지불용의로선호가시현되는사적재화와달리정부가공급하는공공재의경우에는정치시장에서의득표수나여론, 시위등집합적인의사표현에의해확인할수밖에없다. 그
160 중앙과지방의사회복지재정형평화연구 : 재정분담체계재구조화를중심으로 리고이러한방법들중가장바람직한집단적의사결정방법으로대부분의민주주의국가에서는투표제를선택하고있다. 하지만 Arrow(1963) 의불가능성정리에따르면어떠한형태의집단적또는공공의선택도민주적이면서동시에효율적일수없으며, 이를투표제에적용한다고해도그어떤투표방식도본질적으로불합리한요소를지니고있다. 가장대표적인의사결정방법으로자주사용되는다수결투표의경우유권자의선호가완전성 151) 과이행성공리를만족하지않을때순환성이발생할수있다. 이것이우리가잘알고있는투표의역설 (voting paradox) 이다. 하지만 일반적으로정책대안이독립적으로결정되지않고조합으로주어지기때문에투표거래 (log rolling) 나제휴가가능할수있다. 이를통해이득을얻는집단의편익이손실을입은집단의비용을능가할경우사회전체적으로효율적일수있다 ( 이만우, 2004, pp. 220~234). 즉, 이러한투표거래나정당또는정치인간의제휴를통해애로우의불가능성정리의딜레마에서벗어날수있다는것이다. 그런데과연이렇게도출된공공의선택이사회구성원전체를위한것인가에대한의문은존재한다. 선거에서는정책조합으로선택패키지가주어지므로 1) 개별공공재에대한정확한수요를식별하기어렵고, 2) 공공재의가격인세금의부담주체와편익의주체가분리되어있으며, 3) 정책패키지에대한정보비용으로인한투표자의합리적기권또는합리적무지 (rational ignorance) 152) 가존재할수있으므로공공의선택이반드시사회후생을극대화한다고볼수없다. 여기서특히투표자의불완전한정보에의존한투표나기권과같은합리적무지의존재는정치후보들로하여금지지를얻기위해정확한정보와의견을제시하기보다는실체가모호한정치적 151) 즉, 단일정점 (single-picked) 형태를취하지않을경우. 152) 합리적무지에대해서는 Downs(1959) An Economic Theory of Democracy 참조.
제 7 장지방분권이론의실천적한계 161 구호에의존하는등당선확률을높일수있도록유권자의의사결정을왜곡하는전략을도입할가능성을부여한다. 우리나라와같이정부의조직구성즉, 재정구조가국가규모에비해지나치게복잡하고국가주도의발전과정을거친후위로부터의분권화가진행중에있어지방자치의역사가일천한경우, 유권자의정보비용이상대적으로클수있다. 더구나미디어의정보전달내용이주로중앙정부에초점이맞추어져있어지역이슈에대한노출범위가상당히제한적이다. 이러한상황에서어떤공공재의공급책임이지방에주어져있고그공급에대한결정이선거에의존한다고할때, 유권자의합리적무지는이익집단이나지방관료에의한지대추구행위가능성을용인함으로써분권화에따른재정비효율이초래될수있다. 유권자의합리적무지를부정한다고해도지방선거를통한정책결정을전제로하는분권화가반드시최적수준의공공재공급을담보하고따라서사회후생을극대화한다고볼수없다. 특히일정수준이상의경제적성과를이룬국가들에서의사회보장정책에대한지방선거의경우에는더욱그러하다. 왜냐하면사회보장이라는공공재의경우비용을부담하는주민과그편익을얻는계층이뚜렷이구분되기때문이다. 물론최근들어잔여적복지에서보편적복지로의이행과정에있기는하지만, 사회보장의기본적인원칙은취약계층에대한우선적인보호일것이다. 이경우현행다수결의원칙에따른의사결정에의해지방의공공재공급우선순위가결정된다고하자. 그리고유권자들의정책선호가소득의함수라고하자. 이때 Downs(1959) 의중위투표자정리에따르면중위소득이하의사람들을위한공공재공급은후순위로밀릴수밖에없다. 그리고이와같은선거를통한결과가각각의지방에서독립적으로나타난다고할때만일이들지역간평균소득의격차가크다면잘사는지역일수록유권자
162 중앙과지방의사회복지재정형평화연구 : 재정분담체계재구조화를중심으로 수가적은취약계층에대한공공재공급수준이상대적으로낮을것이다. 이러한결과는또다른문제를야기할수있는데, 반대로저소득지역의경우상대적으로취약계층에속한유권자가많을것이고결과적으로이들에대한공공재공급이원활할수있다. 단, 지방세이든중앙정부로부터의이전재원이든재원조달이가능하다는것을전제한다. 이경우전술한외부불경제가나타날수있는데, 주민의지역간완전이동성을가정할경우상대적으로원활한서비스가제공되는지역으로의저소득층인구유입이초래될수있다. 결국지역간격차가더욱확대됨으로써분권을통한국가전체의균형발전이라는분권화의또다른약속이후퇴될수있다. 이에대한전통적인분권론의처방은정부보조금을지급하는것인데, 결과적으로중앙정부로부터의이전재원에대한의존성과그에따른중앙정부에대한종속성을키울수있다. 이전재원에의한지방자치권의잠식은결과적으로작고효율적인정부가아닌복잡한체계로구성된비대한정부집단의탄생과다름없다. 다시말해서중앙정부의권력집중즉독점적지위에따른재정비효율의문제를시장경쟁체계를도입함으로써해결하고자하는분권화의본래취지와목적에정면으로위배됨을의미한다. 특히 지방재정파산제도 와같이경쟁을통한효율성을담보하는장치가제도적으로뒷받침되지않을경우, 지방의도덕적해이로인한재정비효율이초래될수있다. 보다더위험한것은이전재원확보를위한지방의사회보장사무볼모화이며, 작금의국가-지자체간재정분담을둘러싼분쟁상황을보았을때심각하게우려되는부분이다. 이것은헌법에서기본권으로보장한국민의행복추구권에대한명백한도전이자분권화의취지와의미를흐리는행위라할수있다.
제 7 장지방분권이론의실천적한계 163 4. 복잡한재정구조와전달체계로인한비효율성 다양한정부들간의공공재공급경쟁을통한자원의효율적배분과사회후생수준의증대 는분권의총편익이분권에따른총비용을상쇄하고남을정도로클때달성된다. 이와관련해서정치 경제학에서는아직까지아무런결론을도출하지못하고있다. 수많은논쟁과연구가있었지만대부분규범적논의와수리적분석에기초하고있으며이론을뒷받침할수있는경험연구가상대적으로부족하다. 최근들어다양한국가들에대한실증연구가진행되고있으나지역이나분석대상이되는공공재의유형에따라상반된결과들이제시되고있다. Akin et al.(2001) 에따르면우간다의기초보건관련재정지출은지방분권화추진과정에서 33% 에서 16% 로급감하였다. 반면, 볼리비아분권사례연구에따르면지방예산지출배분이지역주민들의선호를잘반영한다는결과가제시되었다 (Faguet, 2004). 한편방글라데시의경우기초보건진료소의사들의결근율이 74% 에이를정도로관리가부실하다는보고서결과도있다 (Chaudhury and Hammer, 2005). 그럼에도불구하고이들연구는몇가지공통적인분권화의문제점들을드러내고있는데, 특히복잡한재정구조와전달체계로인한책임관계와관련된분권화의비용에주목할필요가있다. Ahmad et al.(2006) 에따르면, 사적재화와서비스의교환이이루어지는경쟁시장에서해당재화나서비스의공급자가그소비자에대하여직접적인전달책임을갖는다. 하지만공공재시장에서는적어도두개이상의책임관계가형성된다. 첫째, 공공재소비자로서의시민들은정부또는정책결정자로하여금공공재의원활한공급을위한자원배분을요구해야할책임이있다. 둘째, 정책결정자는공공재공급주체들로하여금시민들에게필요한공공
164 중앙과지방의사회복지재정형평화연구 : 재정분담체계재구조화를중심으로 재를원활하게전달하도록해야한다. 전통적인분권론의주장에따르면여러계층으로층화된작은지방들이공공재의생산과공급을분담할때이러한공공부문의책임관계가강화되고보다사회후생수준이증대한다는것이다 (Ahmad et al., 2006, p.245). 그런데이러한책임관계는전달체계의구조에의존한다. 정부의재정구조가복잡할수록전달과정에개입되는공급주체의수가많을수록시민들이나정책결정자의책임성이결여되기쉽다. 분권전 후공공재전달의책임구조를보면기존의정책결정자-공공서비스전달자-국민으로구성된 3단계에서국가정책결정자-지방정책결정자-공공서비스전달자-국민 4 단계로책임관계가복잡해진다. 여기서공공서비스전달주체는중앙정부나지방의행정부서, 산하기관, 민간등으로구성된다. 특히우리나라사회보장사업들중사회서비스의공급은주로민간위탁사업형태로이루어지는데, 개인에서부터사회복지단체까지다양하게구성되어있다. 이와같은구조에서가장문제가되는부분이바로중앙-지방-전달자들간일반적으로형성되는재정의이전관계이다. 분권구조에서재정관계는다음의 4가지요인들로구성된다. 1) 중앙정부와하위정부간지출책임의배분 2) 정부계층간세원의배분 3) 정부간보조금제도의설계 4) 서로다른정부계층간재정흐름에대한예산과관리 153). Litvack et al.(1998) 에따르면지방이재정책임을중앙정부에게전가하도록이들구성요인에대한임의적개입이가능하다면, 공공재의생산과공급체계전반이왜곡됨으로써서비스의질이하락하고재정누수가초래되며결과적으로사회전체의후생이감소한다. 154) 전통적인분권론은중앙이든지방이든모든정부를관할지역주민들의 153) Ahmad et al.(2006), 앞의글, p.245. 154) Ahmad et al.(2006), p.245.
제 7 장지방분권이론의실천적한계 165 효용총합즉, 후생을극대화하는선한사회조정자 (benevolent social planner) 로가정한다. 이러한전제로인하여 Oates(1972) 를비롯한전통적분권주의자들은자원배분에있어분권의효율성을강조하기위해임의적으로정책의일관성을가정하고있다. 이에대하여 Niskanen(1971) 은정부관료들은자신들의이득을추구하여정보를독점하고의제를조작함으로써더많은보조금을받고자한다고설명한다. Niskanen 모형에따르면, 다른모든조건이일정하다면, 집권적인체제에서보다분권화된체제에서관료의개인적목적달성이용이하다. Breton & Scott(1978) 은정부의분권화수준이높을수록공공부문사업수가많을수밖에없고지역간외부성의범위와규모가크기때문에조정활동에소모되는자원양이크다고주장한다. 단위자원비용이일정한경우, 정부구조가세분화되어있을수록총조정비용의증가를예상할수있다. 앞서외부성과관련한논의에서보았듯이최적의재정책임배분의기준은원론적으로규모의경제와외부성에근거해야한다. 하지만기능배분의실천과정에서는정치적현실이나역사적경험도고려되기때문에종종불합리한배분상태에이르게된다. 사회보장정책이나전달기준, 재원분담수준등이국가차원에서결정되고지방에의해집행되는구조에서는행정주체간예산게임이발생할수있다. 만일지방이보조금을모두소진해버린다면중앙정부는재원부족으로인한공공재공급차질을걱정할수밖에없고, 지방은추가적인재정지원을얻어낼수있다. 이러한지방재정의연성예산제약의문제는중앙정부로하여금이전재원에대한강력한통제를요구하게된다. 그러나이것은결국지방자치의후퇴일수있으며, 이같은관점에서분권주의자들은보다근본적인처방을위해서는지방의독립적인과세권강화즉, 단지사무분권의차원이아닌조세
166 중앙과지방의사회복지재정형평화연구 : 재정분담체계재구조화를중심으로 재정분권의필요성을강조한다. 하지만앞서언급한바와같이주민이동성의제약, 정보탐색비용등정치시장의불완전성으로인한정부집단의전횡가능성에대한대안은제시하지못하는실정이다. 중앙정부권한의공간적분할은암묵적으로시민세력의분할을의미한다. 정부활동에대한감시와견제는행정정보에대한접근성과전문성을요구한다. 그런데정부구조가다층화 세분화될수록시민들의견제능력역시분산될수밖에없으며, 지방정치인이나지방관료의지대추구가상대적으로용이할수있다. 또한과세권의분리를통한재정책임성의제고는중앙정부권한의제한을전제로하는것이다. 이것은전국공공재공급을위한중앙정부의조정능력상실을의미하는것으로지방공공재의공급에는유리할수있지만전자의원활한공급에는차질이빚어질수있다. 즉, 최적수준에미달하는공공재생산과공급에따라사회전체의후생이하락할수있다는것이다. 이와관련해서 Salmon(2006) 은다음과같이설명하고있다. 대다수지방재정이나재방분권에관한이론들은기본적으로지방정부또는지역간경제주체들의이동비용이존재하지아니하는완전경쟁상태를전제로한다. 이에따라관할구역을일종의클럽으로가정하는데, 영역, 공간또는토지에대한개념을적용하게되면클럽이론에근거한재정분권의논의는많은문제를초래한다. 155) 이동비용이없는완전경쟁상태의균형에서한지역에속한이동가능한경제주체들의효용은다른지역에서얻을수있는효용과최소한동일하다. 여기서효용은공공재, 조세, 상태의존적지대, 법률및규제등모든종류의재화와비재화의함수이다. 156) 조세와관련해서정부간완전경쟁과경제주체들의 155) Salmon, 앞의글 p.63 156) Salmon, 앞의글 p.65
제 7 장지방분권이론의실천적한계 167 완전이동성에대한가정으로생산요소와기업들이조세기반을확대하고이동가능한개인들이조세를납부하는점에서균형이이루어진다는논리적정리가성립한다. 그런데현실적으로지역간상당한정책적임의성이존재하며, 개인들이나기업들의수요가다양함에따라영역별로조세가차별적일수있다. 무엇보다공간은이질적이다. 공간의이질성은행정구역의경계뿐만아니라부존자원량의차이에서비롯된다. 더구나시간의흐름속에서지역주민들이축적해온총자본량이라는시간적인이질성도존재한다. 결과적으로현재공공부문의생산과상관없이개인이나기업심지어자본에대한혜택이주어질수있는데, 이러한상태의존적인지대는해당관할지역에한해서만공유된다. 이로인하여이동가능한경제주체들의지불용의가없는재화와서비스생산을위한과세기반이위축될수있다. 157) 한편, 현실적으로정부간의경쟁은완전경쟁이라기보다는오히려독점적경쟁에가깝다. 이동비용이전혀존재하지않는다고할지라도증세가곧관할구역으로부터의주민이탈을초래하지않는다. 158) 연성예산제약과도덕적해이, 관료조직의비대화와혁신부족등중앙정부독점에따른폐해에대한대안으로써분권론이대두되었고다양한방식으로분권화가추진되어왔다. 하지만개별지방정부수준에서그규모는상대적으로작을수있으나중앙집권적정부에서발생한것과동일한정부실패의문제가나타나고있다. 결국공공부분은그수가어찌되었든정부라는독점적생산자가존재함으로써자유로운진입과탈퇴를전제하는완전경쟁시장의조건이성립할수없다. 태생적으로불완전경쟁에따른비효율이존재할수밖에없으며, 비효율의크기는정부구조즉 157) Salmon, 앞의글 p.64 158) Salmon, 앞의글 pp.67~69
168 중앙과지방의사회복지재정형평화연구 : 재정분담체계재구조화를중심으로 재정구조와공공재의전달체계에의존한다. 이론에서는다양한지리적범위를통제하는정부들간의경쟁을통한파레토효율적자원배분을지향한다. 그리고파레토효율적자원배분의달성은원론적으로완전경쟁시장에서의균형을의미하는데이때경쟁이란수평적으로대등한위치에있는경제주체들간의경쟁을의미한다. 그런데현실에서는분권화의추진배경과목적그리고경로에따라정부들간의위계가형성될수있다. 그리고그것이제도적으로만들어졌든지역적부존자원량의격차에서비롯되었든간에정부권력의수직적계층화는효율적경쟁을도모하기보다는오히려갈등과대립의원인으로작동하고있다. 더구나우리나라와같이행정구조와그에따른재정구조가다층화 세분화될수록공공재전달과정이길어지고정부간사무와재정책임의범위와관계가복잡해진다. 그리고이로인한전달비용이증가하는데여기에는가시적인행정비용뿐만아니라관계주체들간의협의과정에서발생하는조정비용도포함된다. 특히우리나라의행정체계는국가전체의규모를고려했을때지나치게세분화 계층화되어있다 ( 그림 7-1참조 ). 먼저일반정부로국가와지방자치단체로구분되며특별히지방교육재정이존재한다. 지방자치단체는또한광역자치단체와기초자치단체로구성되어전체적으로일반정부는국가-광역-기초 3계층제를이루고있다. 여기에광역자치단체는특별시와광역시그리고도로구성되며, 기초자치단체의경우특별시의자치구와광역시의자치구 군, 광역도하부의자치시와자치군으로구분된다. 또한사회보장관련사무의상당부분이다양한형태로민간위탁으로집행된다. 더구나소규모예산으로운영되는중앙부처별, 지자체별로분산되어추진됨에따라서다수의유사 중복사업이존재하며, 재정흐름이나책임관계는물론현재진행중인사업현황조차파악하기힘든구조로운영
제 7 장지방분권이론의실천적한계 169 되고있다. 이러한경우공급주체들의유인체계에혼란이초래된다. 그 결과국가 - 지자체 - 국민들사이에는견제와균형이라는바람직한관계보 다는사회보장의책임을둘러싼갈등과대립관계가형성되어왔다. 그림 7-1 우리나라일반정부구조도 [ 국가 ] 중앙행정부 [ 자치단체 ] 광역특별시광역시도 기초자치구자치구군시군 복잡한재정구조와그에따른모호한책임관계에따른비효율성은 1) 정부구조를단순화하거나 2) 정부간합리적사무배분을통한책임관계의재정립에의해그근본적인해결을구할수있을것이다. 전자의경우는분권화의편익을무시한편의주의식조치가될수있으며, 제도의경로의존성을고려했을때실현가능성이상대적으로낮다. 반면, 지방분권의취지와현실에부합하는합리적사무배분과그에따른비용분담이이루어질경우그누구도서로를부러워하지아니하는 형평 한분담상태의달성이가능하다. 이로써사회가요구하는최적수준의사회보장이제공됨으로써국민후생수준의증대를기대할수있다.
8 사회보장책임사무조정방안 << 제 1 절국가와지방자치단체간사회보장책임배분원리와조정기준 1. 국내관련연구검토 국가와지방자치단체들간의대립은결국책임구조의모호성에서비롯된것으로이와관련해서지금까지정부간기능배분에대한많은논의들이있었다. 여기서잠깐관련국내연구의주요내용을살펴보자. 임우석 (2005) 은국가적차원에서새로운위기발생과이에대한능동적대처가필요하지만중앙정부에비해지방의역할이미약한상황이며, 이는지방의능동적자치능력의부족에대한불신이하나의원인이라고지적하고있다. 이재원 (2011a, 2011b) 은사회보장재정의규모가커지고사업의내용이다양해지면중앙정부단독의관리는한계가있기때문에지방자치단체를일선의전달조직으로계속활용하기위해서는광역적인관리체계를정립해야한다고강조한다. 이를위해광역자치단체의기능들을활성화해야하며, 지방의재량이인정될수있는사회보장지출에서는재원동원에서정부간관계를간소화하고성과에서도정부간책임구조를명확하게연계될수있도록재설계해야한다는것이다. 이와관련해서구인회외 (2009) 는지방분권이사회복지에미치는영향은긍정적효과와부정적효과가동시에존재하는데, 긍정적측면은지방의자율권을강화하고주민참여확대를통해사회보장재정의효율성을높일수있 집필자 : 김재호, 한국보건사회연구원초빙연구위원
172 중앙과지방의사회복지재정형평화연구 : 재정분담체계재구조화를중심으로 지만, 중앙정부의책임을축소시키고사회보장지출감소와지역간불평등이초래할수있다는점을강조한다. 이와같은분권화의위험을고려하면정부간역할분담이요구되며그기준은다음과같다. 첫째, 전국적공공재는중앙이책임을지고중앙의재원으로집행하는것이타당하다. 둘째, 순수한지역적공공재는지방이자율적결정을통해스스로책임을지고지방의자체세원이나지방교부세와같은일반재원으로공급한다. 셋째, 중간적성격의공공재는사업의성격과목적에따라중앙정부와지자체공동의노력을통해비효율성을최소화해야한다. 표 8-1 사회보장제도영역과사회안전망 구분담당사무사회안전망대상 사회보험영역 공적연금, 고용보험, 산재보험및건강보험등 1 차안전망 일반근로계층 ( 또는국민일반 ) 을가입대상으로삼아, 가입자의기여 ( 보험료부과 ) 에토대를두고재원을조달하여, 각보험사업이규정한사회적위험 ( 질병, 실업, 노령, 장애등 ) 이발생하였을때제공 공적부조영역 국민기초생활보장, 기초노령연금, 장애인연금등의빈곤층과사회적약자를위한지원과보훈에관련하여각종수당등 2 차안전망 1 차안전망에서제외되는최저생계비이하의빈곤층으로공적부조이기때문에국세수입을재원으로예산에서운용 사회서비스영역 보육, 돌봄및직업훈련등 3 차안전망 근로여건이취약하거나기초생활수급요건부적격증으로 1, 2 차안전망의사각지대에빠진계층 자료 : 박인화 (2010) 에기초하여정리함 이러한기본적합의를바탕으로복지사무와관련된정책영역을 3 개로 구분하고있다. 국민연금등의사회보험이나기초노령연금, 국민기초생 활보장제도는전국적인공공재로서의성격이강하고, 규모의경제가존
제 8 장사회보장책임사무조정방안 173 재하므로사업의결정이나재정부담은중앙정부가책임을지는것이바람직하다. 반면, 사회서비스는일반적으로지역별로주민의선호가다양하므로지역공공재의성격을갖는다고볼수있어지방이주된책임을맡아야한다. 하지만수요가급증하는사회서비스나시설의신축등재원부담이큰영역에대한재정책임을지방으로완전히이양할경우지방의재정적과부감과수요의미충족을초래할가능성이높으며, 생활시설과같은필수적성격의서비스의경우, 서비스공급의지방간격차가확대되어형평성의문제를초래할수있다고지적했다. 따라서이러한사회서비스의경우에는중앙정부와지방의공동사무로규정하고중앙정부의재정지원을유지해야한다는제안을하고있다. 이들연구에서는국가와지방자치단체간의사회보장책임배분에대한기본방향을제시하고있을뿐구체적인실행원칙이나특히공동책임영역인사회서비스분야사무의책임배분에대한명확한기준을제시하지는못하고있다. 이와관련해서최병호외 (2012) 는사회복지분야국고보조사업을중심으로복지사업의사회적성격과지방자치단체의집행재량을기준으로사업별기준보조율조정안을제시했다. 이때사회복지사업의성격은전국공통의표준적인서비스가제공되어야하는기초생활보장사업과저출산고령화, 근로빈곤등신사회위기대응을위한보편적서비스인사회기반투자프로그램, 그리고지역주민들의생활을지원하는일상생활지원 3가지로구분된다. 각유형에해당하는사업의특성상수급자선정기준이나위탁운영등지자체의재량적집행가능성이클수록기준보조율을낮게설정하는방식이다. 그러나지자체의집행재량가능성이라는상당히모호한개념과기준보조율조정폭을제시하고있어국가와지자체간책임배분의기준으로받아들이기에다소무리가있다. 이외에도관련연구들에서는대부분사회
174 중앙과지방의사회복지재정형평화연구 : 재정분담체계재구조화를중심으로 보장국고사업증가에따른지방매칭비부담완화를목적으로한국고보조율상향조정에초점을두고있다. 기준보조율인상이나재정교부금의추가지원과같은국가로부터의추가적인재정이전은분명지자체의재정압박을일정정도해소할수있다, 그리고지금까지정치적해법으로써빈번하게사용되어왔다. 하지만지자체의재정책임성결여나재정통제력의상실에따른자치권의잠식을초래할수있어바람직한해결책이라볼수없다. 2. 책임배분의목적과기본원칙 159) 결국지방자치고유의목적과의미를회복하고동시에사회보장재정의운영효율성을제고함으로써궁극적으로국민전체의후생을증대하기위한근본적인해결방안으로국가와지자체간사회보장책임배분체계의재구조화가요구된다. 사회보장책임영역조정의목적은지금까지우리사회가급격한대내외정치경제적변화를겪으면서분절적으로추진되었던지방분권과사회보장제도의확대과정에서변질된전통적분권론의약속을이행하자는것이다. 이를위한책임배분의기준을설정함에있어재정운영의효율성과재정부담의형평성을동시에고려해야한다. 앞서살펴보았듯이정부가제공하는사회보장서비스가최종수혜자에게전달되기까지의길이가길수록또한전달과정이복잡할수록다수의이해관계자들간재정이전관계가복잡하게형성됨으로써재정운영의책임성이결여된다. 본고에서다루는공공부문의영역에서뿐만아니라시장의영역에서도모든종류의공동책 집필자 : 고제이, 한국보건사회연구원부연구위원 159) 이하의내용은고제이 (2013) pp.60-68 의내용을옮겨온것임.
제 8 장사회보장책임사무조정방안 175 임구조는필연적으로 무임승차 와 주인-대리인문제 등도덕적해이에따른비효율을초래할수있다. 즉, 공동책임제하에서는 그누구도상대방을부러워하지아니하는상태 인재정부담의형평은달성은요원하다할수있다. 구체적으로현재지방자치단체들의가장큰불만은국가차원에서독단적인판단에따라결정한사회보장사업을지방에위임하면서도사업추진을위한충분한재원을지원하지않는다는것이다. 즉, 스스로가원하지않은국가사업에대한사무와재정책임을강제적으로지고있어자치단체가필요로하는다른사업을위한재원이징발되고있다고주장하는것이다. 이들의논리에따르면결국사회보장분야의모든보조사업은기관위임사무이며따라서그에대한모든비용은중앙정부가전적으로부담해야한다. 160) 이러한주장에따라국가가비용을전부부담하고지방은오직그사무집행에대한책임을지는즉, 집행책임과재정책임을완전히분리하는구조로의개편도가능할것이다. 그런데이와같은책임조정방식은반드시수혜자의선별과재정의집행에대한투명성과지방의책임성이확실하게담보되는경우에만형평하면서도효율적일수있다. 또한사무책임과재정책임을분리한다고해서수혜자에대한사회보장서비스의전달책임까지분리되는것은아니다. 공동책임구조라는기본틀을깨지못하는것으로여전히도덕적해이에따른재정비효율이존재할수있다. 결국집행책임과재정책임의주체가동일할때그리고그사무가서로독립적일때최종수혜자인국민또는주민들은그전달에대한합리적평가와견제능력을가질수있으며, 결과적으로각행정주체의재정책임성 160) 전술한바와같이국고보조사업은신청주의에입각하여추진된다. 그런데지자체의사회보장분야에대한상대적무관심과열악한재정형편은지자체의자발적인사회보장책임과의무이행을기대하기어렵게만든다. 이러한상황은어쩔수없이국가주도의체계를요구하는데, 그렇다고해서현행사회보장관련국고보조사업들이기관위임사무라고할수있는지는의문이다.
176 중앙과지방의사회복지재정형평화연구 : 재정분담체계재구조화를중심으로 을제고할수있다. 상호독립적으로각자의책임을이행함으로써그누구도상대방을부러워하지않는재정형평의상태에이를것이다. 이를통해현재분쟁상태로치닫고있는국가와자치단체간의재정갈등을원천적으로해소하고지방자치발전과사회보장재정의효율적운영을통한국민전체의후생증대를기대할수있다. 3. 책임배분의기본원리와기준 이론적검토와기존연구결과를종합해보면, 지금까지합의된사무책임배분의원리는다음과같이요약된다. 첫째, 해당사무가국가전체의소득재분배기능을담당하는가? 둘째, 해당사무가생산이나소비의불경제를야기하는가? 셋째, 해당사무가비용체감산업의특성을지니고있는가? 이는기본적으로전국공공재와지역공공재의판별기준이다. 지역간외부성이존재함에따라서지자체또는수혜자들간의수평적형평성이훼손될수있는분야에서는국가독점에의한전국차원에서의통일적공급이효율적이다. 그리고지방재정으로감당하기힘든상당한규모의재정이소요되지만국가독점을통해규모의경제가달성된다면재정효율성측면에서국가가담당해야할책임사무라할수있다. 그런데이러한기준을실제적용해보면상당히모호하고구체성이떨어짐을알수있다. 일례로소득재분배는사회보장제도의주요목적이자고유한기능이다. 외부성이나규모의경제의경우그수량적측정이어렵고규모의대소판단역시쉽지않다. 결국책임사무의배분기준은그해석이나적용에있어주관적임의성이개입할수없도록명료하고따라서실행가능해야함을의미한다. 지금까지다양한사무배분의원리나기준들이제시되어왔지만큰실효성을거두지못했던것은-물론정치적인이
제 8 장사회보장책임사무조정방안 177 유가가장크겠지만-그간의논의들이기본적으로는임의성이강한지역공공재판단기준에대한원론적제안에그치고있어구체적인실천력이다소결여되었던점이주요했던것이라고생각된다. 더불어사무의성격이나재정구조에따라서집행책임과재정책임을배분해야하는데, 현재너무많은사업들이여러집행주체에의해분산되어추진되고있다. 게다가동일한사업이라고할지라도지역별, 정부수준별로재정관계가상이할뿐만아니라복잡한재정관계와재정주체들간의정보칸막이로인하여정확한재정흐름을한눈에파악하기힘들다. 이와같은우리나라사회보장제도의다양성, 재정관계의복잡성, 중첩성은표준적인책임분담기준의도출을더욱곤란케한다. 예컨대, 사회보장제도를구성하는각종사업의성격을보자. 각사업별로급여의형태나대상, 규모, 전달체계, 보편성여부등그성격이상이하다. 이와같은다양성을모두반영해야한다면각사업별로배분기준이달라야한다. 이것은결국사업조정의기준이없는것과다름없는것으로문제의해결은요원하다. 복잡하게얽혀있는실타래는한가닥씩풀수도있지만오컴의칼날로베어내고다시엮을수있다. 이에상기배분원리를구체화한사무조정기준을제시하겠다. 먼저사무조정의방식은현재공동책임제로추진되고있는사업들중국가책임과지자체책임으로명확히구분할수있는사업들을구분하는것이다. 즉, 공동책임영역을최대한축소하는것으로보다구체적으로는국고보조사업의수를줄이는것을목표로한다. 이를위해서무엇보다집행주체의실행가능성을염두에두고현존하는사회보장사무의급여제공형태별로상기배분원리를적용하여사무조정기준을도출한다. 현행사회보장사업의전달형태는현금, 현물및서비스 ( 시설, 바우처포함 ) 로구분된다. 사회보장지출의특성상세가지유형모두소득재분배기능을한다. 이중에서현금보조는상대가격의변화없이소비자의효용
178 중앙과지방의사회복지재정형평화연구 : 재정분담체계재구조화를중심으로 극대화선택이가능하므로소비자후생증대측면에서가장효율적이며직접적인소득재분배를수반하므로현물 서비스보조보다그효과가크게나타난다. 한편, 이질적인선호를지닌현물이나서비스와달리객관적인효용가치의비교가가능하고타인의수혜정보에대한접근이상대적으로용이하므로소비의외부불경제가나타날가능성이상대적으로크다. 따라서일정한요건에해당하는경우동등한수급권을인정하는현금급여 ( 비경상제외 ) 사업의경우전국적통일성과수혜자들간의수평적수혜형평성이중요하다. 한편, 국가행정전산자료를통해사회보험가입이력이나자산또는소득 (means test), 인적특성이나가구구성등현금보조대상자의선정과관리를위한정보수집이용이하며온라인서비스를통한신청과지급이가능하므로국가의사무독점을통한전달비용절감을기대할수있다. 이와같은논리에서 수급자에게직접적으로전달되는경상현금보조 는국가책임사무로구분할수있다. 한편, 현물 서비스의경우다양한수요가존재함에따라서지역별공급수준이나질의차이가나타날수있지만, 일종의경험재적성격을가지고있어절대적인비교가어렵다. 따라서특수한경우를제외하고지역간부 (-) 의외부효과가크지않다. 여기서특수한경우란정신요양시설이나장애인생활시설과같은주민회피시설서비스를의미한다. 민선지자체장의입장에서이들시설서비스는세원확대나득표수에영향을미치지못할뿐만아니라일종의혐오시설로인식하는사회적편견이존재함에따라재정적 정치적부담만을가중시키는요인으로인식할수있다. 결국지역별시설분포가집중될수있고이는타지역입소자의증가와함께추가적인재정부담이수반될수있다. 이러한현상이실재하는경우동시설의설치, 운영및관리에대한지자체의부정적인식이강화되며결과적으로지역별시설집중도는고착화될수밖에없다. 이는더나아가
제 8 장사회보장책임사무조정방안 179 지자체간재정격차를확대시키는요인으로작용할수있다. 그밖에도사회적으로무관심의대상이면서스스로를보호할능력이없는사람들이이용하는시설서비스라는특성과국가-지자체-민간공동의책임구조가결합되면서심각한인권침해사례가지속적으로발생하고있다 161). 국가는국민의기본권을보호할의무가있으며, 취약계층을대상으로한경우에는더욱그러하다. 따라서 스스로의인권을보호할수없는취약계층보호시설서비스 는국가의책임사무이다. 그리고국가독점에따른공급비용의증가는표준적인서비스제공을통한인권보호측면을고려했을때상쇄가능하다. 이와반대로, 그외일반주민을대상으로하는일상생활지원시설서비스의경우-구체적으로어린이집, 경로당등-본인또는그보호자가시설이용에대한선택권을가지고있으며실질적인행사가가능하다. 또한서비스의수준과질에대한수요가지역별로차별적일수있다. 이와같은선호의이질성과그에따른정보비용그리고서비스소비자의관리 감독능력에비추어보면, 일반주민을대상으로하는일상생활지원 ( 시설 ) 서비스 는지방자치단체의책임사무이다. 그밖에기타의서비스와현물급여의경우상대적으로덜하지만선호의이질성이존재하고지역간외부성이크지않기때문에지차제의책임사무임이마땅하다. 그런데그수혜대상이주로근로능력이없는저소득층을대상으로하고있으며, 상당한재정적소요가요구된다는점을고려 161) 성람재단사건, 은례사랑의집사건을비롯해서최근도가니사건등강제구금, 강제노역, 폭행, 성폭행, 살인및암매장, 국고지원금횡령과같은장애인생활시설인권침해사건은끊임없이신문사회면에등장하고있다. 2012 년 2 월정부발표에따르면, 보건복지부민관합동조사팀의전국 200 개장애인시설인권실태조사결과 59 건의인권침해사례가확인되었다. 이중 8 건에대한형사고발과미신고시설등 18 건에대해서는시설폐쇄나법정전환을조치하였다 ( 보건복지부 (2012), 장애인생활시설인권실태조사보고서, p.14)
180 중앙과지방의사회복지재정형평화연구 : 재정분담체계재구조화를중심으로 해야한다. 이는곧국가의재정지원이요구되는영역으로남는다. 한편, 질병예방이나통제와같은보건분야서비스는주민이자국민의건강한삶을보호하는것을목적으로한다. 이는곧모든유형의정부가존재하는의미이자목적그자체이다. 따라서이론적인배분원리나원칙과상관없이국가와지자체간의협력이무엇보다요구되는영역이라할수있다. 이상의논의를통해도출한국가와지방자치단체간사회보장책임사무조정기준은 [ 그림 8-1] 과같이요약할수있다. 그림 8-1 사회보장책임사무조정기준 외부불경제 국가책임공동책임지자체책임 비용절감효과규모의경제 ( ) 현금보조 자립불능취약계층보호시설서비스 현물보조 기타서비스 일상생활지원시설서비스 소득재분배효과 선호의이질성
제 8 장사회보장책임사무조정방안 181 제 2 절정책효과시뮬레이션 이절에서는국가와지방자치단체간사회보장책임사무재배분에따른정책효과를살펴본다. 이를위해서는현재국가와지자체가공동으로추진하고있는모든사회보장사업을대상으로사무조정전 후의정부수준별재정부담변화등을살펴보아야한다. 하지만가용자료의제약으로본고에서는 2013년도보건복지부소관국고보조사업에한정하여사무조정효과를시산하였다. 2013년도보건복지부국고보조사업시 도별명세자료에따르면, 사회보장관련국고보조사업수는 144개로총사업비규모 28.1조원이다. 국가와지자체부담은각각 18.3조원과 9.8조원으로평균 65:35의비율로재원을분담하고있다 ( 표 8-2 참조 ). 총사업비규모가 1조원이상인사업은의료급여경상보조, 영유아보육료지원, 기초노령연금지급, 생계급여, 가정양육수당지원사업, 보육돌봄서비스 6개, 21.3조원으로전체사업비규모의 76% 를차지한다. 여기서도우리나라사회보장사업의특징인다수의저예산사업구성을확인할수있다. 한편, 국가와지자체재원부담현황을살펴보면, 기초생활보장이나장애인지원등공공부조성격의사업의경우국가가 70% 이상재원을부담하고있다. 영유아 노인관련지원에있어서는지자체부담비율이다소높게나타난다. 전체 144개사업중 < 표 8-3> 의 16개사업 (706억원) 은전액국가부담으로운영되고있다. 이중전국민을대상으로하는사업은한센인피해사건진상조사및생활지원, 병원감염관리를비롯하여단 4개에불과하다. 한편, 한센병환자관리지원 (82억원) 이나감염병예방관리 (13억원) 등유사한성격의기타사업들의경우국비부담률은 50% 수준을보이고있다. 이와같이현재우리나라사회보장국고보조사업은사업의시행범위
182 중앙과지방의사회복지재정형평화연구 : 재정분담체계재구조화를중심으로 나성격, 정책대상자유형과같이뚜렷한재원분담기준을찾기어려운 구조이다. 표 8-2 2013 년도보건복지부소관주요국고보조사업 회계구분 일반회계 국민건강증진기금 일반회계 세부사업명 총사업비 국비부담률 사업주체 ( 단위 : 십억원, %) 최종수혜자 의료급여경상보조 5,600.7 75.8 광역 / 기초 의료급여수급자 영유아보육료지원 5,258.5 49.4 기초 어린이집이용가구 기초노령연금지급 4,278.5 75.0 기초 65세이상 생계급여 3,269.2 79.2 광역 / 기초 기초수급자 가정양육수당지원사업 1,835.3 48.0 기초 만 0-5세영유아 보육돌봄서비스 1,017.1 43.7 광역 / 기초 보육교직원 주거급여 717.8 79.3 광역 / 기초 기초수급자 자활사업 594.9 79.3 기초 기초수급자및차상위자 장애인활동지원 559.1 65.8 기초 중증장애인 장애인연금 511.8 67.2 기초 지역장애인 노인일자리운영 436.8 46.9 복지부 / 광역 만 65세이상지역주민 어린이집지원 330.8 45.3 광역 / 기초 영유아, 학부모, 보육종사자 지역자율형사회서비스투자사업 268.4 70.0 기초 지역주민 방과후돌봄서비스 242.1 50.9 기초 지역아동센터이용아동 국가예방접종실시지자체보조 215.0 46.2 보건소 일반국민 지역사회통합건강증진사업 182.3 50.0 기초 차상위이하 노인돌봄서비스지자체보조 173.3 68.2 광역 / 기초 지역주민 교육급여 162.1 79.9 광역 / 기초 기초수급자 노인단체지원 ( 경로당난방비 ) 120.3 24.3 기초 경로당 노인요양시설확충 103.9 50.2 기초 노인 자료 : 보건복지부내부자료
제 8 장사회보장책임사무조정방안 183 표 8-3 2013 년도보건복지부소관국비 100% 지원사업 ( 단위 : 백만원 ) 회계구분 일반회계 국민건강증진기금 응급의료기금 세부사업명 영주귀국사할린한인지원자치단체경상보조 총사업비 시행범위 1,112 지역 최종수혜자 영주귀국사할린한인 인구정책추진지원 77 지역지역교사 지역복지사업평가 240 지역지역주민 지역복지사업평가자치단체경상보조 3,500 지역지역주민 기후변화대응역량강화 300 지역지역주민 한센인피해사건진상조사및생활지원 7,225 전국 한센인피해사건피해자 감염질환역학조사경상보조 91 전국전국민 한의약산업육성 5,000 지역 지역주민 권역재활병원공공재활프로그램운영지원 620 지역 지역주민 국가만성병예방지자체보조 276 전국 지역주민 병원감염관리 1,966 전국 전국민 응급의료기관지원발전프로그램 27,614 전국전국민 취약지역응급의료기관육성 16,450 지역 지역주민 신종전염병환자격리병상확충유지 1,260 전국 전국민 응급의료기관지원발전프로그램 1,400 지역지역주민 취약지역응급의료기관육성 3,440 지역지역주민 자료 : 보건복지부내부자료 2013년현재국가와지자체가재원분담을통해추진하고있는 128개국고보조사업들을 [ 그림 8-1] 의기준을적용하여국가고유사업과지자체고유사업그리고현행국고보조사업과같이공동으로재원을부담하고지자체가집행하는보조사업으로구분하여재정부담변화를시산해보았다. 먼저재정여건에대한고려없이조정기준을엄격하게적용하여생계
184 중앙과지방의사회복지재정형평화연구 : 재정분담체계재구조화를중심으로 급여등총사업비 17.6조원에이르는 23개사업은국가고유사업으로전환하고어린이집지원, 방과후돌봄, 영유아보육료지원 ( 바우처 ) 등 18개사업 ( 총사업비규모 7.5조원 ) 은지자체고유사업으로분류하였다 ( 표 6-4 참조 ). 이경우보조사업의규모는현재사업비총액 28.1조원대비 89% 급감한 3조원으로축소된다. 보조사업수는현행 144개에서 25.6% 감소한 107개이다. 표 8-4 국고보조사업재분류 책임구분 세부사업명 최종수혜자 생계급여 기초수급자 주거급여 기초수급자 교육급여 기초수급자 해산장제급여 기초수급자 의료급여경상보조 의료급여수급권자 긴급복지 긴급지원대상자 자활장려금 기초생활수급자등 근로능력이있는수급자의탈수급지원 기초생활수급자등 장애인의료비지원 장애인 요보호아동그룹홈운영지원 그룹홈생활아동 장애수당 ( 기초 ) 지역장애인 국가 (23개) 장애수당 ( 차상위등 ) 지역장애인 장애인연금 지역장애인 장애인자녀학비지원 저소득장애인가구의초중고생 중증장애인자립생활지원 장애인 여성장애인지원사업 지역여성장애인 발달장애인성년후견제지원 발달장애인 장애인활동지원 중증장애인 장애아동가족지원 장애아동, 비장애아동, 장애아동부모 기초노령연금 65세이상노인 가정양육수당지원사업 어린이집미이용만 0-5세 장애인복지시설기능보강 장애인 정신보건시설확충 시설입소자및종사자
제 8 장사회보장책임사무조정방안 185 책임구분세부사업명최종수혜자 지자체 (18 개 ) 공동 (92 개 ) 방과후돌봄서비스노인단체지원 ( 경로당난방비 ) 노인단체지원 ( 경로당광역지원센터 ) 노인보호전문기관강진문화복지종합타운보육돌봄서비스육아종합지원서비스제공어린이집교원양성지원부모모니터링단운영지원어린이집지원노인일자리운영노인일자리지원 ( 제주 ) 효문화진흥원설립지원어린이집기능보강아동통합서비스지원운영노인돌봄서비스지자체보조지역자율형사회서비스투자사업영유아보육료지원 그외 92 개사업 - 자료 : 관련부처내부자료 ( 안행부, 복지부 ) 지역아동센터이용아동경로당 경로당지역주민 지역주민 보육교직원 지역주민 보육교사 부모및보육전문가 영유아, 학부모, 보육종사자 만 65 세이상지역주민 만 65 세이상지역주민 지역주민 영유아, 학부모 아동 지역주민 지역주민 어린이집이용가구 < 표 8-5> 는사업조정에따른국가와지자체의비용부담변화와지역별재정지수변화를보여준다. 18개보조사업의지방고유사업전환으로 3.7조원의지자체부담이발생하지만 23개보조사업에대한매칭비가 4.8조원감소함으로써순지방재정부담은 1.1조원이다. 이러한경우서울이나부산등현재가장많은사회복지분야지출수요가존재하지만상대적으로낮은기준보조율이적용되고있는지역의재정부담이상당히감소하는것으로확인된다. 한편, 인천, 광주, 대전, 울산, 세종및경기지역은지자체고유사업추진을위한재원조달이요구되지만, 국가로부터의추가적인재정지원없이 `13년도예산회계상확보된예비비로충당
186 중앙과지방의사회복지재정형평화연구 : 재정분담체계재구조화를중심으로 가능한수준임을알수있다. 책임사무조정으로국고보조사업이크게축소됨에따라지자체예산규모역시급감하였다. 하지만이것은국가로부터의재정이전에의존해서양적팽창을해왔던지자체재정에대한교정으로재정내실화의한측면이라해석할수있다. 특히부산 ( 북구 15.9), 광주 ( 남구 14.4), 대전 ( 동구 15.8), 대구 ( 서구 17.4) 와같이가장취약한재정자립도를보이는자치구가속한등지역의재정지표가가장크게개선된다는사실에주목할필요가있다. 표 8-5 책임사무조정에따른지역별지방부담증감 ( 시뮬레이션 1) ( 단위 : 억원,%, %p) 지역 국가사업전환지방매칭비감소 지자체사업전환지방자체사업비추가분 ( 국고보조금감소 ) 순지방부담증감 `13 예비비규모 예산규모증감 (%) 재정자립도증감 재정자주도증감 전국 48,118 37,233-10,885 31,378-8.1 +4.9 +6.7 서울계 12,223 3,064-9,159 2,818-6.0 +5.5 +5.6 부산계 3,400 2,333-1,066 1,243-14.0 +9.2 +11.3 대구계 2,188 2,027-161 935-12.6 +7.5 +10.0 인천계 2,126 2,135 9 1,003-8.7 +6.4 +7.0 광주계 1,318 1,644 327 428-13.3 +7.3 +10.1 대전계 1,199 1,599 400 431-11.3 +7.9 +9.6 울산계 657 950 293 498-6.4 +4.9 +5.4 세종계 139 102-38 57-5.8 +2.8 +4.5 경기계 8,251 9,351 1,100 10,297-7.0 +5.6 +6.1 강원계 1,667 1,296-371 1,320-6.8 +2.3 +5.4 충북계 1,517 1,378-139 1,265-7.7 +3.3 +6.1 충남계 1,944 1,762-183 1,567-7.2 +3.2 +5.6 전북계 2,426 1,822-604 1,872-9.8 +3.2 +7.3 전남계 2,339 1,842-497 1,990-8.3 +2.3 +6.1 경북계 2,955 2,265-690 2,256-7.7 +2.9 +6.1 경남계 3,126 2,923-204 3,080-7.9 +4.0 +6.3 제주계 643 740 97 250-5.4 +1.9 +3.7 주 : 재정자립도와재정자주도는 2013 년도시도별일반정부순계예산규모를기준으로계산하였음. 자료 : 보건복지부내부자료, 안행부, 2013 년도지방자치단체통합재정개요
제 8 장사회보장책임사무조정방안 187 추가적으로사무조정시뮬레이션결과의비교를위해국가와지자체의재정여건을고려하여보수적으로조정기준을적용해보았다 ( 표 8-6 참조 ). 기초생활급여, 자활장려금, 기초노령연금, 장애인연금및장애수당, 가정양육수당등 11종의순수현금수당지원사업 ( 총사업비 11.1조원 ) 을국가사업으로전환하고, 사업규모가큰영유아보육료지원 ( 바우처 ) 사업을제외한 17개사업 ( 총사업비 2.8조원 ) 을지자체고유사업으로구분하였다. 이로써보조사업의규모는 14.2조원으로축소된다 (49.3% 국고보조사업비감소 ) 이경우모든지역에서재정부담이크게감소되며국가의재정소요는앞서의결과보다 0.6조원증가하는것으로나타났다. 표 8-6 책임사무조정에따른지역별지방부담증감 ( 시뮬레이션 2) 지역 국가사업전환지방매칭비감소 지자체사업전환지방자체사업비추가분 ( 국고보조금감소 ) 순지방부담증감 `13 예비비규모 예산규모증감 (%) ( 단위 : 억원,%, %p) 재정자립도증감 재정자주도증감 전국 31,302 13,876-17,426 31,378-5.1 +3.0 +4.0 서울계 7,426 1,128-6,298 2,818-4.0 +3.6 +3.6 부산계 2,013 938-1,075 1,243-8.2 +5.0 +6.2 대구계 1,308 743-565 935-7.5 +4.2 +5.6 인천계 1,435 612-823 1,003-5.5 +3.9 +4.3 광주계 783 617-166 428-7.9 +4.1 +5.6 대전계 739 556-183 431-6.7 +4.5 +5.4 울산계 465 283-182 498-4.0 +3.0 +3.3 세종계 90 47-43 57-3.9 +1.9 +3.0 경기계 6,178 2,293-3,884 10,297-4.4 +3.5 +3.8 강원계 1,120 714-405 1,320-4.3 +1.4 +3.3 충북계 1,020 627-393 1,265-4.9 +2.0 +3.8 충남계 1,300 767-533 1,567-4.6 +2.0 +3.5 전북계 1,536 947-589 1,872-5.9 +1.9 +4.2 전남계 1,449 1,126-323 1,990-5.1 +1.4 +3.6
188 중앙과지방의사회복지재정형평화연구 : 재정분담체계재구조화를중심으로 지역 국가사업전환지방매칭비감소 지자체사업전환지방자체사업비추가분 ( 국고보조금감소 ) 순지방부담증감 `13 예비비규모 예산규모증감 (%) 재정자립도증감 재정자주도증감 경북계 1,913 1,039-874 2,256-4.8 +1.7 +3.7 경남계 2,100 1,079-1,021 3,080-4.8 +2.4 +3.7 제주계 427 358-70 250-3.3 +1.1 +2.2 주 : 재정자립도와재정자주도는 2013 년도시도별일반정부순계예산규모를기준으로계산하였음. 자료 : 보건복지부내부자료, 안행부, 2013 년도지방자치단체통합재정개요
9 결론및정책제언 << 본연구는현재공공부조와사회서비스영역에서빚어지고있는국가와지자체간의대립과갈등의근본적인원인을모호하고복잡한책임관계에서찾았다. 사회보장의특수성과다층화된정부구조, 그리고그에따른재정관계의복잡성이문제의핵심이며, 이에대한해법을행정주체들간사무책임과기능의재구조화를통해구해보았다. 효율성과형평성원리에기초하여정부보조유형에따라생산 소비의외부불경제와전달비용 ( 비용 ), 소득재분배기능 ( 효과 ) 그리고실행가능성 ( 집행능력 ) 을고려해서국가와지방자치단체의책임사무영역을구분하였다. 국가와지자체각각의고유사업과재원을공동으로부담하는보조사업으로사무를조정하여그효과를시산해본결과지자체의재정부담은 1.1조원에서 1.7조원감소하고, 재정자립도와재정자주도모두크게개선되는것으로나타났다. 정부는지난 9월 24일 취득세율인하로인한지방세수감소보전과영유아보육등지방의복지부담완화와지방재정운영의자율성과책임성제고 를목적으로 중앙-지방간기능및재원조정방안 을확정 발표하였다 ( 기획재정부, 2013b, p.1). 여기에는정부취득세율인하방침에따른지방세수및지방교육재정감소액전액보전, 영유아보육국고보조율 10%p 인상, 그간지속적으로요구되었던분권교부세 3개사업 ( 정신 장애인 노인양로시설운영 ) 국고보조사업환원계획이포함되어있다. 더불어최근무상보육확대, 기초연금도입, 기초생활보장제도의개별급여화등사회복지분야정책사업변경에따른지방비부담완화및지자체
190 중앙과지방의사회복지재정형평화연구 : 재정분담체계재구조화를중심으로 과세자주권확충을위한지방세개편안도담겨있다. 이에따르면, 현재 5% 인지방소비세전환율은 2013년 8%(+1.2조원 ), 2015년 11% (+2.6 조원 ) 로인상되고, 현행부가세 (surtax) 방식의지방소득세는국세와과표를공유하는형태로전환된다. 지방세제개편의효과가 2015년이후실질적으로나타남에따라 2014년도에일시적으로발생할부족분은예비비를통해지원된다 (1.2조원). 이를통해향후 10년간연평균 5조원의재정지원이이루어진다. 정부의재원지원방안에서무엇보다괄목할만한부분은이러한재정대책이 지방재정의현안요소와중앙과지방간의기능재조정 을전제로한다는것이다. 지자체재정운영의자율성과책임성을제고하기위한방향으로국고보조사업의개편을염두에두고있다. 과거보통교부세산정방식의조정이나차등보조율제도의도입과같이지방재정조정제도의낡은틀속에서임시방편적으로이루어졌던종래의재정대책과달리지자체재정압박의근본적인원인에대한해법을모색하고자한다는점에서바람직하다. 다만, 그실행방식에있어서는보다정밀한접근이요구된다. 예컨대국고보조사업의지방이양이나포괄보조금방식으로의전환기준을 지역밀착형사업 이라는모호한개념에의존하고있다 ( 기획재정부, 2013b, p.2). 지난 2005년성급하게추진된국가사무분권과정에서학습한경험에비추어보면, 무엇보다최적의사무권한배분과재정분담의제도화를위한규범적원리와구체화된기준정립이우선되어야한다. 더불어국가와지자체간의책임기능배분을전제로지방재정조정제도의개편역시검토할필요가있다. 실질적지방자치를위해서는지방자치단체의재정을자주재원에의해확보하는것이바람직하나, 지방자치의현실상자주재원을통해자주적재정능력을갖출수있는지방자치단체는극히소수에불과한점에서재정조정제도의지방자치제도의불가결한
제 9 장결론및정책제언 191 요소라고할것이다 ( 조성규, 2007,p.28). 특히복지사무는적극적인공익실현행정으로서통상막대한재정이소요되는점에서지방자치단체의자주재원에의한수행은본질적으로한계가있다. 지방자치단체간의재정적격차를고려할때그러한우려는더욱커진다. 더욱이상당수의복지사무는주민일반이아닌특정수혜자를대상으로하는특성상, 지방자치단체의자주재원에전적으로맡겨놓는경우적시의적절한복지의실현이이루어지기어려운문제가있을수있다. 즉복지사무는주민일반이아닌, 사회 경제적취약계층을대상으로하는점에서지방자치단체의재정적취약성이개입되는경우, 사회복지사업이다른사업에밀려정책적우선순위에서배제될가능성이높으며, 특히각지방자치단체장이선거를의식하여사회복지보다는지역경제의활성화를위한지역개발에편중된예산운영을할경우지역복지의수준은더욱열악해질우려가있기때문이다 ( 강윤호, 2000, pp.226-227). 따라서복지재원에대한국가의재정적지원및지방자치단체간의재정격차에대한재정조정의필요성은복지사무에있어불가피한요청이다. 문제는그제도화의방향인데, 복지사무에대한국가의지원및재정조정의제도화에있어서는단순히지방자치법제의관점에서만접근하는것은곤란하며, 복지국가원리의관점이함께고려되어야할것이다. 즉복지사무는기본적으로자치사무로이해되는것이타당하다는점에서지방재정조정제도역시자치사무에걸맞게재정의자율성을보장할수있는방향으로의제도적개선이모색될필요가있으며, 이와더불어단순한지방재정의부족에대한보충이아닌, 지역복지의실현에대한국가스스로의책임의이행이라는관점에서의접근이필요하다. 한편, 사회복지는국민개개인의삶의수준및질의향상을내용으로하는것으로, 당연히복지수요에대한적절한발굴및그에상응하는복
192 중앙과지방의사회복지재정형평화연구 : 재정분담체계재구조화를중심으로 지의실현이요구된다. 이는곧주민참여의제도화를의미하는것이다. 주민참여의필요성은민주주의를본질로하는지방자치의규범적본질이기도하지만, 사회복지사무의현장성및직접성의결과, 주민의일상생활속에서나타나는각지역의분화된복지수요를해결하기위한제도적장치로서의의미를가진다 ( 조성규, 2007, p.29). 그럼에도불구하고현행사회복지법제는복지행정에있어본질적요소라고할수있는주민참여에대한고려는거의없다는점에서제도적인문제가있다. 현행법제상주민참여의가능성은단지위원회제도 162) 를통해서법제화되어있을뿐이나, 이는그대표성및민주적정당성의측면에서문제가있음은물론기능적측면에서도단순히심의, 자문등의기능에그치고있는점에서실질적인주민참여라고할수없는바, 제도적개선의필요성이존재한다. 물론필요한경우지방자치법제상의일반적주민참여제도를활용할수있는여지는있으나, 복지행정의특수성을고려할때최적의효율적인복지의수행을위해서는개별법상주민참여의제도화의필요성은여전히크다고할것이다. 주민참여를통한사회복지구현은종래의하향식정책결정과집행에따른권위주의의폐해를극복하고자하는지방자치제본연의목적달성을위한중요한제도적장치가될것이다. 162) 현행법제상, 사회보장기본법은사회보장에관한주요시책을심의 조정하기위하여국무총리소속으로사회보장위원회를두도록하고있으며 ( 법제 20 조제 1 항 ), 국민기초생활보장법은생활보장사업의기획 조사 실시등에관한사항을심의 의결하기위하여보건복지부와시 도및시 군 자치구에각각생활보장위원회를두도록하고있고있는등 ( 법제 20 조제 1 항 ), 각사회복지개별법들은위원회제도를두고있다.
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부록 << 부표 1 세출기능별분류신 구비교표 2007 년까지 2008 년이후 1. 일반행정비 1. 일반공공행정 2. 공공질서및안전 1.1 일반행정 1.2 입법및선거관계 2. 사회개발비 2.1 교육및문화 2.2. 보건및생활환경개선 2.3 사회보장 1.1 입법및선거관리 1.3 재정, 금융 1.4 일반행정 2.1 경찰 3. 교육 4. 문화및관광 5. 환경보호 6. 사회복지 7. 보건 3.1 유아및초등교육 3.2 고등교육 3.3 평생, 직업교육 4.1 문화예술 4.2 관광 4.3 체육 4.4 문화재 4.5 문화재관광일반 5.1 상하수도수질 5.2 폐기물 5.3 대기 5.4 자연 5.5 해양 5.6 환경보호일반 7.1 보건의료 7.2 식품의약안전 6.1 기초생활보장 6.2 취약계층지원 6.3 보육, 가족및여성 6.4 노인, 청소년 6.5 노동 6.6 보훈 6.8 사회복지일반 2.4 주택및지역사회개발 6.7 주택 11.2 지역및도시 3. 경제개발비 8. 농림해양수산 9. 산업ㆍ중소기업 10. 수송및교통 11. 국토및지역개발 12. 과학기술 3.1 농수산개발 8.1 농업, 농촌 8.2 임업, 산촌 8.3 해양수산, 어촌 3.2 지역경제개발 9.1 산업금융지원 9.2 산업기술지원 9.3 무역및투자유치 9.4 산업진흥, 고도화 9.5 에너지및자원개발 9.6 산업, 중소기업일반 12.1 기술개발 12.2 과학기술연구지원 12.3 과학기술일반 3.3 국토자원보존개발 11.1 수자원 11.3 산업단지 3.4 교통관리 10.1 도로 10.2 도시철도 10.3 해운ㆍ항만 10.4 항공ㆍ공항 10.5 대중교통ㆍ물류등
200 중앙과지방의사회복지재정형평화연구 : 재정분담체계재구조화를중심으로 2007 년까지 2008 년이후 4. 민방위비 2. 공공질서및안전 4.1 민방위관리 4.2 소방관리 2.2 재난방재, 민방위 5. 지원및기타경비 13. 예비비 14. 기타 5.1 지방채상환 14.1 기타 5.2 제지출금 14.1 기타 5.3 교부금 1.2 지방행정, 재정지원 5.4 예비비 13.1 예비비 부표 2 시 군별, 연도별지출승수 2000년 2005년 2010년 사회개발비 경제개발비 사회개발비 경제개발비 사회개발비 경제개발비 수원시 1.885 5.253 0.912 3.182 1.487 5.149 성남시 0.981 2.941 0.598 2.903 1.000 3.603 의정부시 1.342 1.742 1.221 1.891 1.237 1.999 안양시 0.928 6.010 1.355 5.297 1.551 5.531 부천시 1.059 7.016 1.343 4.853 1.380 4.967 광명시 1.886 4.046 1.785 3.684 1.207 4.447 평택시 3.594 5.453 2.112 3.470 2.890 3.681 동두천시 1.616 0.709 1.236 1.493 0.924 0.952 안산시 1.808 9.166 1.621 8.580 2.094 6.772 고양시 1.076 3.643 1.030 3.805 1.121 2.613 과천시 1.426 2.840 1.173 3.134 1.407 3.444 구리시 1.440 3.243 1.278 2.259 1.165 2.018 남양주시 1.008 1.728 1.143 2.103 0.727 1.232 오산시 1.598 3.843 1.833 2.500 0.965 3.949 시흥시 1.550 5.592 1.802 3.849 1.714 2.935 군포시 2.377 5.255 1.519 3.613 1.732 4.197
부록 201 2000년 2005년 2010년 사회개발비 경제개발비 사회개발비 경제개발비 사회개발비 경제개발비 의왕시 1.821 4.260 1.370 2.103 1.203 1.279 하남시 1.259 1.588 1.088 1.711 1.457 1.966 용인시 2.536 9.359 1.532 7.797 1.782 3.607 파주시 1.104 1.491 1.085 2.139 2.370 3.767 이천시 3.398 4.437 4.048 5.892 1.645 2.238 안성시 2.371 2.523 2.086 1.810 1.966 2.484 김포시 1.274 2.667 0.849 2.211 1.332 1.218 화성시 5.828 6.818 1.368 4.641 2.115 3.440 광주시 2.769 3.997 1.015 2.487 1.145 2.062 양주시 2.994 2.027 1.514 1.539 1.176 1.418 포천시 1.512 2.706 1.368 2.118 1.436 1.342 춘천시 1.509 1.829 1.441 2.390 1.138 1.468 원주시 2.060 2.739 1.778 2.031 1.337 1.806 강릉시 1.465 1.962 1.091 1.229 1.195 1.290 동해시 1.541 1.867 1.489 1.888 1.324 2.215 태백시 0.860 0.719 1.018 0.436 0.570 0.746 속초시 0.967 2.041 0.787 1.212 0.793 1.282 삼척시 1.859 0.990 1.052 0.473 0.876 0.602 청주시 1.172 4.653 1.718 3.438 1.858 3.027 충주시 1.621 1.429 1.624 1.510 1.311 1.396 제천시 1.423 1.217 0.772 0.934 1.090 0.774 천안시 2.076 6.338 2.535 4.081 2.239 5.811 공주시 1.208 2.004 1.031 1.791 0.957 1.223 보령시 1.139 2.267 0.986 1.457 1.240 1.197 아산시 3.924 7.934 2.933 8.027 3.557 8.785 서산시 2.624 5.616 2.089 3.759 4.427 3.290 논산시 1.490 2.624 1.291 1.555 1.391 0.988 계룡시 0.553 1.273 0.790 0.953 전주시 1.207 2.868 군산시 1.862 2.388 익산시 1.198 1.959 정읍시 1.009 0.890 남원시 0.943 0.566
202 중앙과지방의사회복지재정형평화연구 : 재정분담체계재구조화를중심으로 2000년 2005년 2010년 사회개발비 경제개발비 사회개발비 경제개발비 사회개발비 경제개발비 김제시 0.919 0.715 목포시 0.924 2.158 여수시 4.877 4.185 순천시 1.513 1.358 나주시 1.152 0.705 광양시 4.273 5.451 포항시 1.580 4.646 2.312 4.517 2.406 3.569 경주시 1.500 3.871 1.520 2.620 1.508 2.220 김천시 1.246 1.880 1.082 1.516 1.423 1.029 안동시 0.915 1.207 0.845 0.786 0.773 0.760 구미시 3.169 8.330 6.438 12.052 3.723 7.498 영주시 1.186 1.281 1.099 1.463 1.292 1.232 영천시 1.903 2.904 1.230 1.406 1.288 0.949 상주시 1.021 1.065 0.843 0.843 0.810 0.478 문경시 0.572 1.009 0.503 0.848 0.718 0.552 경산시 1.733 4.348 1.466 3.252 1.813 2.423 창원시 1.681 6.785 2.795 5.113 2.168 3.866 마산시 1.582 3.711 1.238 2.354 - - 진주시 2.069 2.121 1.784 1.966 1.145 1.851 진해시 1.525 3.170 1.495 2.026 - - 통영시 1.176 2.083 0.720 1.442 0.832 1.123 사천시 1.463 3.400 1.501 1.825 1.811 1.641 김해시 1.590 2.632 0.962 2.620 1.339 2.410 밀양시 1.461 1.839 1.174 1.460 1.069 1.012 거제시 2.432 3.063 1.508 2.709 2.211 4.444 양산시 1.604 7.271 1.310 4.695 1.582 2.605 여주군 1.978 1.225 1.088 1.219 1.264 0.976 연천군 0.427 0.498 0.532 0.694 0.720 0.356 가평군 0.813 2.012 0.620 1.194 0.688 0.834 양평군 0.547 0.990 0.886 1.157 0.777 0.692 홍천군 1.108 2.068 1.543 1.143 1.739 0.782 횡성군 1.168 1.086 1.096 0.940 1.192 0.953 영월군 1.407 1.244 1.016 0.815 0.658 0.674
부록 203 2000년 2005년 2010년 사회개발비 경제개발비 사회개발비 경제개발비 사회개발비 경제개발비 평창군 1.197 0.954 0.879 0.641 0.954 0.750 정선군 0.586 0.648 0.564 0.800 0.949 0.605 철원군 1.029 0.258 0.947 1.137 1.071 0.797 화천군 0.600 0.547 1.045 0.769 0.573 0.590 양구군 0.399 0.361 0.597 0.984 0.695 0.523 인제군 1.000 0.812 0.748 1.187 1.005 0.786 고성군 1.149 0.745 0.652 0.577 0.705 0.536 양양군 1.346 0.780 0.664 0.758 0.936 0.904 청원군 3.122 3.379 2.276 2.418 2.872 2.116 보은군 1.241 0.923 0.708 0.737 1.176 0.532 옥천군 1.981 1.710 0.843 1.396 1.011 0.700 영동군 1.413 1.452 0.538 0.780 0.929 0.522 증평군 1.101 1.721 2.115 1.713 진천군 2.581 3.633 2.482 3.214 2.750 2.487 괴산군 1.900 1.633 1.037 0.644 1.572 0.655 음성군 2.344 3.653 2.446 2.769 2.103 2.336 단양군 2.142 1.969 0.845 0.823 0.952 0.641 금산군 1.450 1.616 0.756 1.459 1.363 0.903 연기군 1.740 3.025 1.287 2.848 1.497 1.720 부여군 0.632 0.928 0.819 1.048 0.755 0.669 서천군 2.479 2.688 1.463 1.354 1.234 0.851 청양군 1.310 1.218 0.735 1.021 0.740 0.523 홍성군 1.541 1.904 1.177 1.549 1.025 0.685 예산군 1.133 1.807 1.351 1.216 1.164 1.103 태안군 1.326 1.607 1.011 0.990 1.281 0.842 당진군 1.726 2.189 2.115 2.907 2.560 2.772 완주군 1.300 1.108 진안군 0.989 0.510 무주군 0.535 0.340 장수군 0.582 0.303 임실군 0.878 0.334 순창군 0.718 0.323 고창군 0.767 0.476
204 중앙과지방의사회복지재정형평화연구 : 재정분담체계재구조화를중심으로 2000년 2005년 2010년 사회개발비 경제개발비 사회개발비 경제개발비 사회개발비 경제개발비 부안군 0.851 0.717 담양군 0.781 0.595 곡성군 1.407 0.731 구례군 0.508 0.292 고흥군 0.617 0.359 보성군 0.674 0.386 화순군 0.612 0.449 장흥군 0.691 0.295 강진군 0.663 0.350 해남군 0.796 0.575 영암군 2.656 1.712 무안군 1.165 0.812 함평군 0.543 0.535 영광군 2.554 1.072 장성군 1.250 0.619 완도군 0.470 0.396 진도군 0.356 0.304 신안군 0.472 0.275 군위군 1.335 0.727 0.559 0.566 0.544 0.479 의성군 1.252 0.812 0.927 0.531 0.706 0.407 청송군 1.077 0.722 0.538 0.432 0.503 0.334 영양군 0.974 0.658 0.415 0.249 0.464 0.244 영덕군 0.756 0.782 0.447 0.517 0.502 0.329 청도군 0.914 1.116 0.707 0.703 0.751 0.504 고령군 2.223 1.519 0.969 1.187 1.156 0.972 성주군 1.707 1.335 1.446 0.892 1.245 0.745 칠곡군 2.153 4.359 1.213 2.458 1.513 1.915 예천군 1.055 0.924 0.763 0.800 0.727 0.517 봉화군 1.101 0.538 0.743 0.782 0.921 0.328 울진군 1.408 1.705 1.597 1.570 1.218 1.103 울릉군 0.661 0.371 0.440 0.279 0.359 0.172 의령군 1.161 0.769 0.884 0.537 0.784 0.481 함안군 1.621 2.283 1.492 1.661 1.687 1.768
부록 205 2000년 2005년 2010년 사회개발비 경제개발비 사회개발비 경제개발비 사회개발비 경제개발비 창녕군 1.419 1.554 1.183 0.971 1.068 0.928 고성군 1.895 1.757 1.250 0.949 1.516 1.186 남해군 0.829 0.811 0.506 0.441 0.564 0.639 하동군 1.423 1.405 1.148 0.924 1.056 0.733 산청군 0.840 0.755 0.574 0.519 0.711 0.398 함양군 1.025 0.739 0.792 0.481 0.672 0.436 거창군 1.127 1.113 1.088 0.703 0.802 0.567 합천군 1.162 0.961 0.774 0.746 0.623 0.484
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연구보고서발간목록 발간번호보고서명연구책임자 연구 2013-01 근거중심보건정책에필요한연구근거현황및활용 김남순 연구 2013-02 국민건강증진기금사업의운영현황과개선방안연구 김혜련 연구 2013-03 의료서비스산업의경쟁구조및경영효율성에관한연구 김대중 연구 2013-04 보건의료서비스분야의소비자위상과권리 윤강재 연구 2013-05 식품분야규제정책의변화와향후식품안전관리강화를위한규제합리화 정기혜 연구 2013-06 화장품및의약외품에대한소비자중심적연구 김정선 연구 2013-07 보건의료분야국가연구개발사업운영현황및개선방안 박은자 연구 2013-08 진료비지출요인분석및거시적관리방안 신현웅 연구 2013-09 의약품정책이의사의처방에미친영향연구 박실비아 연구 2013-10 한국의건강불평등지표와정책과제 김동진 연구 2013-11 한국의료의질평가와정책과제 Ⅰ: 한국의료의질보고서설계 강희정 연구 2013-12 국민연금기금운용중장기정책수립 원종욱 연구 2013-13 소득분배악화의산업구조적원인과대응방안 강신욱 연구 2013-14 소득계층별순조세부담의분포에관한연구 남상호 연구 2013-15 저소득층현금및현물서비스복지지출의사회경제적영향분석 김태완 연구 2013-16 기회의불평등측정에관한연구 : 성장배경을중심으로 김문길 연구 2013-17 2013 년빈곤통계연보 임완섭 / 노대명 연구 2013-18 고용-복지연계정책의국제비교연구 : 한중일의최근정책변화를중심으로 노대명 연구 2013-19 근로및사회정책에대한국민의식분석 이현주 연구 2013-20 한국복지패널연계질적연구 (3차 ): 취약계층의삶을중심으로 김미곤 연구 2013-21 사회서비스수요 공급의지역단위분석연구 박세경 연구 2013-22 사회복지영역의평가제도분석및개선방안 정홍원 연구 2013-23 장애인의자립생활지원방안 : 발달장애인을중심으로 김성희 연구 2013-24 장애인지원서비스의질과공급특성분석연구 박수지 연구 2013-25 복지재정 DB 구축과지표분석 박인화 연구 2013-26 중앙과지방의사회복지재정형평화연구 : 재정분담체계재구조화를중심으로 고제이 연구 2013-27 사회보장중장기재정추계모형개발을위한연구 신화연 연구 2013-28 사회보장재원조달에서의세대간형평성제고방안연구 유근춘 연구 2013-29 의료기관의개인정보보호현황과대책 정영철 연구 2013-30 우리나라아동빈곤의특성 정은희 연구 2013-31-01 한 중 일인구동향과국가인구전략 이삼식 연구 2013-31-02 인구예측모형국제비교연구 이삼식 연구 2013-31-03 자녀양육지원정책평가와개선방안 신윤정 연구 2013-31-04 보육서비스공급적정성분석및개선방안연구 김은정 연구 2013-31-05 아동보호체계연계성제고방안 김미숙 연구 2013-31-06 여성고용활성화방안연구 여유진 연구 2013-31-07 출산 보육통계생산및관리효율화연구 도세록