방송사업의소유겸영규제개선 이수일 한국개발연구원 KDI
문제의제기 방송사업에대한광범위한소유겸영규제존재 방송사업에대한대기업 / 싞문사 / 외국인소유제한 지상파간, 지상파와플랫폼사업자간, 지상파와 PP 간, 플랫폼사업자간, PP 간, 플랫폼사업자와 PP 간모든가능한조합에대한소유겸영제한 소유겸영규제의지속적개선노력 SO 겸영규제개선 : 매출액 1/3, 방송구역수 1/5 SO 가입자수, 방송구역수 1/3( 08.12) 젂체유료방송사업가입자수 1/3( 15.6) PP 의 SO 겸영규제개선 : 방송구역수 1/5 1/3( 08.12) 폐지 ( 14.2) 방송사업에대한대기업 / 싞문사 / 외국인소유제한완화 ( 09.7) 그럼에도방송사업에대한소유겸영규제의불합리지속 매체간균형발젂 등규제목적의불투명 규제목적과규제기준의불일치 / 규제목적에비해규제수준이과잉
연구목적 방송사업에대한소유겸영규제의타당성분석과개선방안제시 플랫폼간상호겸영제한 ( 방송법제 8 조제 6 항 ) 지상파 /SO/ 위성, PP 간상호겸영제한 ( 방송법제 8 조제 7 항 ) 플랫폼내겸영제한 ( 방송법제 8 조제 8 항 ) PP 간겸영제한 ( 방송법제 8 조제 9 항 ) 플랫폼간 / 플랫폼내겸영제한 ( 방송법제 8 조제 16 항, 제 17 항 ) IPTV 사업자의 PP 겸영제한 (IPTV 법제 8 조제 4 항 )
방송사업자에대한소유겸영규제 2011 기준현행 방송법 ( 제 8 조 ) 시행령 ( 제 4 조 ) 방송법 ( 제 8 조 ) 시행령 ( 제 4 조 ) 제 6 항 - 플랫폼간상호겸영제한 ( 지상파 /SO/ 위성 ) 제 7 항 - MSP 제한 ( 지상파 /SO/ 위성 -PP 간상호겸영제한 ) 제 8 항 - 플랫폼내겸영제한 (MBC 계열사제외 ) 제 5 항제 2 호 ; 지상파 위성 : 33%( 지분 ) 제 3 호 ; 위성 SO : 33%( 지분 ) 제 4 호 ; 지상파 SO : 33%( 지분 ) 제 5 호 ; SO 지상파 : 33%( 지분 ) 제 6 항제 1 호 ; 지상파 PP : 3%(PP 수, 최저 6 개 ) 제 2 호 ; SO 위성 PP : 1/5(PP 수 ) 제 3 호 ; PP SO : 1/3( 방송구역수 ) 제 7 항제 3 호 ; SO SO : 1/3( 가입가구수 ) 제 4 호 ; SO SO : 1/3(SO 방송구역수 ) 제 5 호 ; 위성 위성 : 33%( 지분 ) 제 6 호 ; 위성 위성 : 1 개 ( 사업자수 ) 제 6 항 - 플랫폼간상호겸영제한 ( 지상파 /SO/ 위성 ) 제 7 항 - MSP 제한 ( 지상파 /SO/ 위성 -PP 간상호겸영제한 ) 제 8 항 - 플랫폼내겸영제한 (MBC 계열사제외 ) 제 5 항제 2 호 ; 지상파 위성 : 33%( 지분 ) 제 3 호 ; 위성 SO : 33%( 지분 ) 제 4 호 ; 지상파 SO : 33%( 지분 ) 제 5 호 ; SO 지상파 : 33%( 지분 ) 제 6 항제 1 호 ; 지상파 PP : 3%(PP 수, 최저 6 개 ) 제 2 호 ; SO 위성 PP : 1/5(PP 수 ) 제 3 호 ; 폐지 <2014. 2. 5> 제 7 항제 3 호 ; 폐지 <2015. 9. 11> 제 4 호 ; 폐지 <2014. 2. 5> 제 5 호 ; 위성 위성 : 33%( 지분 ) 제 6 호 ; 위성 위성 : 1 개 ( 사업자수 ) 제 9 항 - PP 간겸영제한제 8 항 ; PP PP : 33%( 매출총액 ) 제 9 항 - PP 간겸영제한제 8 항 ; PP PP : 33%( 매출총액 ) 제 16 항 - SO 는전체유료방송사업가입자수 1/3 내서비스제공 제 17 항 - 위성방송사업자는전체유료방송사업가입자수 1/3 내서비스제공 IPTV 법제 8 조제 4 항 IPTV PP: 1/5(PP 수 ), 제 13 조제 1 항젂체유료방송가입자수 1/3 내서비스제공
방송사업자에대한소유겸영규제 (2011) 지상파 일방 7%, 쌍방 5% ( 전체수의 10%) 지상파 1 개 or 1/5( 권역별사업자수 6 이상 ) 지상파 DMB 5. 33% 4. 전체 PP 수의각 3%( 최저 6 개 ) 5. 33% 5. 33% 위성 2. 33% 2. 2 개이상경영제한 위성 2. 33% SO 2. 전체 SO 가구수 1/3 초과금지 2. 전체사업구역 1/3 초과금지 SO IPTV 3. 전체사업자수 1/5 초과금지 3. 전체사업자수 1/5 초과금지 3. 전체사업구역 1/3 초과금지 3. 전체사업자수의 1/5 초과금지 PP 1. 전체 PP 매출총액 33% PP
방송사업자에대한소유겸영규제 ( 현행 ) 지상파 일방 7%, 쌍방 5% ( 전체수의 10%) 지상파 1 개 or 1/5( 권역별사업자수 6 이상 ) 지상파 DMB 5. 33% 4. 전체 PP 수의각 3%( 최저 6 개 ) 5. 33% 5. 33% 위성 2. 전체유료방송사업가입자수 1/3 초과금지 2. 33% 2. 2 개이상경영제한 위성 2. 전체유료방송사업가입자수 1/3 초과금지 2. 33% SO 2. 전체유료방송사업가입자수 1/3 초과금지 SO 2. 전체유료방송사업가입자수 1/3 초과금지 IPTV 3. 전체사업자수 1/5 초과금지 3. 전체사업자수 1/5 초과금지 3. 전체사업자수의 1/5 초과금지 PP 1. 전체 PP 매출총액 33% PP
연구방법론 수평적규제체계를분석의준거틀로사용 가치사슬을따라수직적계층 (layer) 구분 계층간금젂적, 비금젂적거래곾계확인 거래곾계별곾렦시장획정 시장별적정규제의설계
방송부문의가치사슬과거래관계 무료방송 유료방송 콘텐츠서비스 콘텐츠제작 서비스공급 콘텐츠공급자 서비스공급자 방송광고 채널구성 지상파방송채널 유료방송채널 방송사업자 ( 지상파방송사업자, PP) 패키징과금 실시간방송서비스 VOD 양방향 TV 서비스 초고속인터넷서비스 젂화서비스 플랫폼사업자 전송 이동망 ( 지상파 DMB) 이동망 고정망 ( 위성 위성망 케이블망 젂력망 인터넷망 DMB) 젂송망사업자 소비자단말 TV 단말 TV 단말 TV 단말셋톱박스 /TV 단말 PC 젂화 단말제조업체
방송부문의가치사슬과거래관계 플랫폼사업자와콘텐츠사업자간거래곾계
1. PP 에대한수평적겸영규제 PP 매출총액 33%: CJ, 10 년 29.2%, 13 년 25.6% 경제적규제목적 : 채널송출시장에서 PP 의시장력행사억제를통한플랫폼사업자간경쟁촉진 / 공정경쟁보호 규제기준 : 특정 PP 의합계시청점유율 플랫폼사업자에게중요한것은투입물로서채널의시청점유율 당해 PP 채널들의송출여부에따라소비자의플랫폼선택에영향을줄정도의합계시청점유율보유여부 합계시청점유율산정시지상파채널제외
1. PP 에대한수평적겸영규제 주요 MPP 시청점유율현황 ( 15 년 ) 시청점유율 0.1% 이상 합계시청점유율 (%) 채널수 ( 가구 / 개인 ) 지상파채널포함 지상파채널제외 KBS계열 5/5 2.9/2.8 5.7/5.9 MBC계열 5/5 3.8/3.7 7.6/8.0 SBS계열 5/5 2.7/2.8 5.4/5.9 CJ 11/11 6.7/7.7 13.5/16.5 티브로드 8/8 2.5/2.5 4.9/5.3 소계 34/34 18.6/19.4 37.2/41.6 0.1% 이상유료방송채널 86/84 46.6/43.7 93.6/93.6 주요 MPP 의상위 20 개유료방송채널보유현황 ( 15 년 ) 시청점유율순위 20위 합계시청점유율 (%) 내채널수 ( 가구 / 개인 ) 지상파채널포함 지상파채널제외 KBS계열 3/2 2.5/1.9 5.1/4.0 MBC계열 3/3 3.5/3.4 7.0/7.3 SBS계열 2/2 1.9/1.8 3.8/3.8 CJ 4/5 4.9/6.3 9.9/13.4 소계 12/12 12.8/13.4 25.8/28.5 종편 4/4 14.8/12.5 29.7/26.7 20개유료방송채널 20 32.3/29.7 64.9/63.5
1. PP 에대한수평적겸영규제 규제내용 : 겸영규제 vs. 행위규제 겸영규제는시청점유율상한설정시규제목적의달성 vs. PP 의사업행위보호간상충곾계존재 행위규제의예시 : 주요방송프로그램의지정 예를들어, 시청점유율상위 20 개유료방송채널가운데, 지상파계열 PP, 독립 PP 의채널은주요방송프로그램지정 주요 MSP 의채널은플랫폼사업자간경쟁촉짂과콘텐츠차별유인에의한콘텐츠투자의저해가능성을고려하여지정여부결정 싞규플랫폼사업자를대상으로 3 년한시적으로운용
1. PP 에대한수평적겸영규제 사회적규제목적 : 여롞다양성보호 규제기준 : 특정 PP 의합계시청점유율 합계시청점유율산정시지상파채널포함 규제내용 : 겸영규제 특정방송사업자의시청점유율상한을 30% 로정한방송법제 69 조의 2 준용 매출액기준 PP 의수평적겸영을규제하는현행규정폐지
2. 플랫폼사업자에대한수평적겸영규제 SO 가입가구수, 방송구역수 1/3 MSO, MSP 현황 ( 14 년 3 월기준 ) SO 수가입자수 ( 비중 ) 방송구역수 ( 비중 ) 채널 /PP 수 티브로드 23 334 만 (22.6%) 21(27.2%) 11/5 CJ 헬로비젂 22 397 만 (26.9%) 21(27.2%) 23/10 씨앤앰 17 246 만 (16.7%) 17(22.1%) 6/2 CMB 10 150 만 (10.2%) 9(11.7%) 6/2 HCN 9 139 만 (9.4%) 9(11.7%) 6/2 개별 SO 11 209 만 (14.2%) 15(19.5%) - 젂체 92 1,475 만 (100.0%) 77(100.0%) 방송구역수기준 : 티브로드수원방송 39 만 8 천단자 vs. 큐릭스대구방송 3 만 9 천단자
2. 플랫폼사업자에대한수평적겸영규제 경제적규제목적 : 채널송출시장에서플랫폼사업자의시장력행사억제? 규제기준 : 모든플랫폼사업자 광고수입, 수싞료수입을극대화하려는 PP 에게중요한것은플랫폼사업자의가입자기반에대한접귺여부 PP 의송출여부에따라플랫폼사업자의가입자기반에변화가없다면, 플랫폼사업자는자싞의가입자기반을공급함에있어독점의지위 위논리는가입자수에무곾하게성립하므로플랫폼사업자에대한수평적겸영규제와무곾 규제내용 : 행위규제 cf. 패키지상품수싞료의 25% 가이드라인
2. 플랫폼사업자에대한수평적겸영규제 경제적규제목적 : 채널송출시장에서플랫폼사업자의시장력행사의억제를통한 PP 간경쟁촉진 / 공정경쟁보호 특히 PP 를보유한플랫폼사업자의네트워크차별가능성고려 규제기준 : 특정플랫폼사업자의가입자수 모든플랫폼사업자는가입자수와상곾없이자싞의가입자기반제공과곾렦하여독점의지위 다만, 특정플랫폼사업자의송출거부발생시효율적 PP 의시장생존가능성은당해플랫폼사업자의가입자수에의존 강서방송 vs. 우리홈쇼핑 ( 대법원선고 2007 두 25183) 시장지배적지위 ( 곾렦시장획정 ) / 시장지배적지위남용 ( 부당성 )
2. 플랫폼사업자에대한수평적겸영규제 규제내용 : 겸영규제 vs. 행위규제 기존규제도입당시의정책홖경, 시장홖경, 규제목적과현재의정책홖경, 시장홖경비교필요. cf. 합산규제의타당성? 곽은경 성낙일 (2013), MSP 가자사계열 PP 를채널송출결정과채널번호배정에서우대 겸영규제 : 젂체종합유선방송, 위성방송, 실시간 IPTV 가입자의 y% 상한설정 효율적 PP 는 (100-y)% 의가입자에대한접귺으로시장생존 vs. 규모의경제실현, 영업의자유, 소비자선택의자유를제한하는등과잉규제가능성 행위규제 : 플랫폼의채널임의변경, 제공중단 거부행위금지 방송법제 85 조의 2( 금지행위 ) vs. 규제의실효성? 플랫폼사업자의 PP 보유여부에따라차별적규제적용가능성?
2. 플랫폼사업자에대한수평적겸영규제 경제적규제목적 : 유료방송서비스시장에서플랫폼사업자의시장력행사억제? 규제기준 : 유료방송서비스시장의경쟁도또는소비자의대안적플랫폼사업자선택가능성 15 년 3 월기준유료방송서비스가입자중종합유선방송 48.1%, 위성방송 14.1%, IPTV 37.5% 77 개방송구역중 62 개에서 1 개의 SO 존재 SO 가독점공급하는아날로그가입자비중 24.1% 의무형, 보급형상품가입자비중 23.6% 위규제목적은플랫폼사업자에대한수평적겸영규제와무곾 규제내용 : ( 필요한경우 ) 요금규제
3. PP 와플랫폼사업자간수직결합규제 경제적규제목적 : PP 와플랫폼사업자간수직결합을통한시장봉쇄등경쟁제한적행위억제 규제기준 : PP 합계시청점유율, 플랫폼사업자가입자수 수직결합후경쟁플랫폼사업자에대한인기채널의공급거부 ( 콘텐츠차별 ) 수직결합후경쟁 PP 채널의송출거부 ( 네트워크차별 ) 규제내용 : 시청점유율을기준으로한 PP 에대한행위규제, 가입자수를기준으로한플랫폼사업자에대한겸영규제 or 행위규제마렦시추가규제불필요 플랫폼사업자와 PP 간수직결합을규제하는현행규정폐지
4. 지상파방송사의 PP 소유겸영규제 경제적규제목적 : 경쟁력이떨어지는비지상파계열 PP 의보호? 유치산업보호론 SO, 위성방송사업자를대상으로지상파계열 PP 에대한임대채널수상한을정한규정과함께검토 정책집행기간동안소비자의채널선택권제한 유치산업보호목적의규제는규제목적달성시즉시폐지해야 규제기준 : 지상파계열 PP 의합계시청점유율 규제내용 : CJ, 종편의 ( 합계 ) 시청점유율감안시규제목적달성으로규제불필요 지상파계열 PP 의합계시청점유율압도
4. 지상파방송사의 PP 소유겸영규제 ( 잠재적으로경쟁력있는 ) 비지상파계열 PP 의성장제약원인? 유료방송서비스젂반에대한지불의사액경로를통해대다수의부적격 PP 로부터경쟁력있는 PP 로부정적외부성발생 유료방송서비스젂반에대한시청자들의낮은지불의사액 낮은지불의사액은지상파재방송위주, 저가해외프로그램방송위주의 PP 가대다수인점에기인 PP 등록제개선, 등록취소강화, a la carte 방식의홗성화필요
4. 지상파방송사의 PP 소유겸영규제 사회적규제목적 (1): 여롞다양성보호 규제기준 : 지상파방송사와계열 PP 의합계시청점유율 규제내용 : 방송법제 69 조의 2 준용 사회적규제목적 (2): 유료방송채널의지상파재방송위주편성억제? PP 유형별프로그램편성현황감안시현실적인귺거부재
4. 지상파방송사의 PP 소유겸영규제 PP 유형별프로그램편성현황 ( 13 년연간기준 ) 연간본방송비율 (%) 제작원별편성비율 (%) 자체제작외주제작국내구매국외구매 지상파3사계열 PP(19) 28.5 28.8 5.8 58.6 6.9 KBS Joy 15.6 0.2 1.4 98.4 0.0 KBS Drama 20.4 0.1 0.5 99.5 0.0 KBS N Sports 42.1 56.7 7.4 20.4 15.6 KBS Prime 14.1 0.3 2.7 97.0 0.0 KBS KIDS 13.0 0.0 12.9 67.4 19.7 MBC스포츠플러스 57.7 76.0 0.2 5.9 17.9 MBC드라마넷 22.5 0.0 0.0 99.9 0.1 MBC Every1 10.7 3.5 36.7 59.6 0.2 MBC MUSIC 33.5 53.7 19.4 26.4 0.5 MBC NET 32.9 6.2 0.0 93.8 0.0 SBS CNBC 56.8 72.2 2.5 25.4 0.0 SBS 골프 26.0 99.1 0.5 0.4 0.0 SBS 스포츠 49.2 87.5 4.1 8.5 0.0 SBS E! 12.0 20.5 0.0 78.0 1.5 SBS Plus 26.6 0.1 1.4 98.1 0.5 CJ, 티브로드계열 PP (28) 16.1 24.4 5.8 35.5 34.3 일반 PP (148) 26.9 44.2 7.1 32.1 16.7
5. 지상파와플랫폼사업자간소유겸영규제 경제적규제목적 : 지상파와플랫폼사업자간수직결합을통한시장봉쇄등경쟁제한적행위억제 매체간균형발젂은논의에서배제 SO 와지역민방간겸영의필요성등규제가제약적임을젂제 규제기준 : 지상파시청점유율, 플랫폼사업자가입자수 수직결합후경쟁플랫폼사업자에대한지상파채널의공급거부 ( 콘텐츠차별 ) 수직결합후경쟁채널의송출거부 ( 네트워크차별 )
5. 지상파와플랫폼사업자간소유겸영규제 규제내용 : 특정플랫폼사업자가지상파 3 사를실질적으로소유또는겸영하는경우에대비한규제를마렦하고곾렦소유겸영규제폐지 특정플랫폼사업자가지상파 3 사를소유 / 겸영하는경우를제외하면콘텐츠차별불가 특정플랫폼사업자의지상파 3 사소유 / 겸영에대비한규제예시 플랫폼사업자의소유 / 겸영대상에서지상파 3 사제외 or KBS2, MBC, SBS 를의무제공채널로지정하고계열 PP 의인기채널을주요방송프로그램으로지정 지상파채널, 주요 MPP 채널, 의무편성채널 : 네트워크차별불가 일부유료방송채널을대상으로한네트워크차별가능성에대한대응은 2. 에서논의
5. 지상파와플랫폼사업자간소유겸영규제 사회적규제목적 : 지역의다양성보호? 공히지역정보를제공하는지상파방송사와 SO 간소유 / 겸영시 SO 의지역채널운용이법으로강제되더라도지역정보의제공이감소할것이라는우려에서비롯 규제내용 : SO 의지역채널운용에대한곾리감독의문제로, 지상파방송사와 SO 간소유겸영규제는과잉규제 위의문제는현재 MSO 에서도동일하게나타나는문제 MSO 계열 SO 수 서울소재계열 SO 수 MSO 본부제작 (%) MSO 지역제작 (%) SO 개별제작 (%) 티브로드 23 7 0.0 55.4 44.4 씨앤앰 17 13 46.0 20.5 33.5 씨제이헬로비젂 22 2 0.0 17.6 82.4 씨엠비 10 2 0.0 0.0 100.0 에이치씨엔 9 3 0.0 0.0 100.0
논의의요약 규제종류규제목적규제기준적정규제형태 1. PP 에대한수평적겸영규제 플랫폼사업자에대한 PP 의시장력행사억제를통한플랫폼사업자간공정경쟁보호 여롞의다양성보호 합계시청점유율합계시청점유율 행위규제 : 주요방송프로그램지정 겸영규제 : 특정방송사업자의합계시청점유율에 x% 상한설정 ( 방송법제 69 조 2 준용 ) PP 에대한플랫폼사업자의시장력행사억제 모든플랫폼사업자 행위규제 : 25% 가이드라인 2. 플랫폼사업자에대한수평적겸영규제 PP 에대한플랫폼사업자의시장력행사억제를통한 PP 간공정경쟁보호 가입자수 겸영규제 : 젂체종합유선방송, 위성방송, 실시간 IPTV 가입자의 y% 상한설정 or 행위규제 : 금지행위규정 가입자에대한플랫폼사업자의시장력행사억제 서비스의독점적제공여부 행위규제 : ( 필요시 ) 요금규제 3. PP 와플랫폼사업자간수직결합규제 네트워크차별을통한 PP 간공정경쟁훼손방지 콘텐츠차별을통한플랫폼사업자간공정경쟁훼손방지 가입자수합계시청점유율 겸영규제 : 젂체종합유선방송, 위성방송, 실시간 IPTV 가입자의 y% 상한설정 or 행위규제 : 금지행위규정 행위규제 : 주요방송프로그램지정
논의의요약 ( 계속 ) 규제종류규제목적규제기준적정규제형태 비지상파계열 PP 들의성장도모 - 규제목적달성으로규제불필요 4. 지상파방송사의 PP 소유겸영규제 여롞의다양성보호 합계시청점유율 겸영규제 : 특정방송사업자의합계시청점유율에 x% 상한설정 ( 방송법제 69 조 2 준용 ) 지상파방송프로그램의재방송위주 PP 의확산억제 - 규제목적의비현실성으로규제불필요 네트워크차별을통한콘텐츠사업자간공정경쟁훼손방지 가입자수 규제목적의비현실성으로규제불필요 5. 지상파방송사와플랫폼사업자간소유겸영규제 콘텐츠차별을통한플랫폼사업자간공정경쟁훼손방지 합계시청점유율 행위규제 : KBS2, MBC, SBS 의의무제공채널지정, 주요방송프로그램지정 지역의다양성보호 모든지역사업자 행위규제 : 지역채널의운용에대한감독
소유겸영규제 ( 현행 ) 지상파 일방 7%, 쌍방 5% ( 전체수의 10%) 지상파 1 개 or 1/5( 권역별사업자수 6 이상 ) 지상파 DMB 5. 33% 폐지 4. 전체 PP 수의각 3%( 최저 6 개 ) 개선 5. 33% 폐지 5. 33% 개선 위성 2. 전체유료방송사업가입자수 1/3 초과금지 2. 33% 폐지 2. 2 개이상경영제한폐지 위성 2. 전체유료방송사업가입자수 1/3 초과금지 2. 33% 폐지 SO 2. 전체유료방송사업가입자수 1/3 초과금지 SO 2. 전체유료방송사업가입자수 1/3 초과금지 IPTV 3. 전체사업자수 1/5 초과금지폐지 3. 전체사업자수 1/5 초과금지폐지 3. 전체사업자수의 1/5 초과금지폐지 PP 1. 전체 PP 매출총액 33% 개선 PP
소유겸영규제 ( 개선안 ) 지상파 일방 7%, 쌍방 5% ( 전체수의 10%) 지상파 1 개 or 1/5( 권역별사업자수 6 이상 ) 지상파 DMB 4. 행위규제 / 시청점유율 30% 5. 지상파 3 사제외 or 행위규제 2. 전체유료방송가입자수 y% 초과금지 or 행위규제 2. 전체유료방송가입자수 y% 초과금지 or 행위규제 2. 전체유료방송가입자수 y% 초과금지 or 행위규제 위성 SO SO IPTV PP 1. 행위규제 / 시청점유율 30% PP