사업평가 13-16 ( 통권 303 호 ) 주거복지사업평가 2013. 12 이세진
주거복지사업평가
사업평가 13-16( 통권 303 호 ) 주거복지사업평가 총괄I 조영철사업평가국장기획 조정I 정문종사회사업평가과장 작성 I 이세진경제사업평가과사업평가관 지원 I 조혜정경제사업평가과행정실무원 사업평가보고서 는국가주요사업에대한종합적이고체계적인평가를통하여주요정책및사업에대한문제점을진단하고개선방안을모색함으로써, 국회의예산및법안심사와의제설정을실효성있게지원하기위한것입니다. 문의 : 사업평가국경제사업평가과 02) 788-4672 peb1@assembly.go.kr 이책은국회예산정책처홈페이지 (www.nabo.go.kr) 를통하여보실수있습니다.
주거복지사업평가 이세진 2013. 12
이보고서는 국회법 제22조의2 및 국회예산정책처법 제3조에따라국회의원의의정활동을지원하기위하여작성되었습니다.
발간사 우리나라에서정책적으로주거복지에대한관심은 1988년이후수립된 주택 200 만호건설계획 에서시작되었다고할수있습니다. 주거복지라는용어가주택정책과정부직제등에명시적으로사용되기시작한것은대략 2000년대초이며, 정부는이후지금까지주거급여지급, 공공임대주택공급등다양한주거복지관련정책을시행해오고있습니다. 이러한노력의결과로우리나라의주거복지정책은구체적인개념정립이늦은것에비해짧은기간동안양적으로상당히우수한수준의성장을이루었다고평가할수있습니다. 그러나이러한공급자중심의주거복지사업은정책의구체적인실효성측면에서는아직상대적으로낮게인식되고있습니다. 이에본보고서는현재추진중이거나계획중인주거복지사업에대한평가를통하여문제점을파악하고, 개선방안을논의하였습니다. 평가결과, 주거급여는일반적인소득보조와실질적으로구별되지않아제도고유의차별성이부족한것으로평가되었습니다. 공공임대주택공급정책은정부가교체될때마다기존유형이없어지거나축소되고새로운유형이등장하는등공공임대주택공급정책의연속성이부족한것으로평가되었습니다. 각부처에서추진중인주택개량지원사업은유사사업이부처별로진행됨에따라중복과사각의문제가발생하고있었습니다. 맞춤형급여체계개편에따라도입될예정인주택바우처는전달체계구축과시범사업의실효성검증을위해시범사업기간을연장하고시행시기도조정할필요가있습니다. 주택개량지원사업은개별부처들의사업을통합하여사업전체의규모를확대할필요가있습니다. 적정한수준의공공임대주택확보와더불어주택바우처와같은월임차료보조제도, 민간에의한임대주택공급장려등다양한정책수단을활용한주거복지정책의활성화도필요합니다. 본평가보고서가예산안심사과정에서유용한참고자료로활용되고, 주거복지사업에관심을가지고계시는의원님들의의정활동에기여할수있기를바랍니다. 2013 년 12 월 국회예산정책처장국경복
요약 정부가주거복지정책을운영하고지원하기위해추진하고있는사업들의문제점을분석하고정책적개선방안을제시함. 주거복지사업은 2014년예산안에 16개사업 14조 2,846억원이편성됨. 평가결과 주거급여가생계급여와통합지급되면서주거비에대한지출로사용처가한정되지않아일반적인소득보조와실질적으로구별이되지않았음. 정부가교체될때마다기존유형이없어지거나축소되고새로운유형이등장하는등공공임대주택공급정책의연속성이확보되지못하였음. 행복주택공급사업은지역주민의반대로정상적인추진이어렵고, 인공지반 (Deck) 등조성비용으로인해호당건설단가가오를우려가있음. 기존주택을활용한임대사업에있어서는입주희망자들의수요에부합하는주택을찾기가어렵고, 노후화가심한주택만매입할우려가있음. 각종주택개량지원사업들은유사사업이여러부처에서다양한명칭으로추진됨에따라중복과사각의문제가발생하고있음. 개선방안 전달체계구축등원만한제도시행과시범사업의실효성검증을위해서는현재계획된 3개월에서 6개월로시범사업기간을연장하고, 맞춤형급여체계개편도 3개월유예하여 2015년부터실시하는방안을검토해야함. 주택법 제 7조를개정하여 주택종합계획 에공공임대주택공급에관한사항을명시하도록하는등중장기적인관점에서공공임대주택공급정책의연속성을제고할수있도록노력하여야함. 행복주택의실제가구당건설비용및사업규모에대해예산안심사과정에서면밀한검토를통해조정이이루어져야함. 매입 전세임대주택의안정적인공급확대를위해서는기준단가현실화, 매입임대유형다양화등추가대책을지속적으로마련할필요가있음. 개별부처들의사업을통합하여주택개량지원사업전체의규모를확대하고, 최종집행기관인각지방자치단체들에게실질적예산집행권을부여하여야함. 요약 iii
1. 주거복지사업현황 주거복지사업은국민의쾌적한주거생활보장을위한주택의건설 공급, 주택임대료 임대보증금의지원및주택개량지원등의정책을수행하기위한목적의사업임. 현재우리나라의주거복지관련사업은공급측면의지원, 수요측면의지원, 주택개량지원등세가지로구분할수있음. - 공급측면의지원사업에는공공임대주택및공공분양주택의공급정책등이포함됨. - 수요측면의지원사업에는주택자금및전세자금의융자, 기초생활보장제도의일종으로지급되고있는주거급여, 정부가 2014년 10월부터시행을목표로하고있는주택바우처와같은임대료보조정책등이포함됨. - 주택개량지원사업에는산업통상자원부의저소득층에너지효율개선, 환경부의슬레이트처리지원사업, 농림축산식품부의농어촌주택개량자금지원과같은각종주택개량지원사업들이포함됨. 본평가에서주된평가의대상으로삼고있는주거복지사업은국토교통부, 보건복지부등 5개부처에서실시하고있는 16개사업이며, 2014년도총재정규모는 14조 2,846억원임. 2014년도주거급여및주택바우처사업관련예산안은 7,285억원임. 이외에주택바우처시범사업지원을위해 236억원이별도편성되어있음. 주거급여및주택바우처사업예산현황 ( 단위 : 억원 ) 소관 사업명 회계 2011 2012 2013 2014 보건복지부주거급여 ( 집수리포함 ) 일반회계 5,987 5,194 5,691 7,285 자료 : 보건복지부, 2013. 10. iv 요약
공공임대주택공급사업은신규건설방식의영구임대주택, 국민임대주택, 5/10 공공임대주택공급사업과매입임대, 전세임대등기존주택을활용한임대주택공급사업이있음. - 관련사업들의 2014년도재정규모는총 4조 671억원임. 국토교통부국토교통부 공공임대주택공급관련예산현황 ( 단위 : 억원 ) 사업명 회계 2011 2012 2013 2014 영구임대 ( 출자 ) 5,297 5,213 4,397 2,109 국민국민임대 ( 출자 ) 8,934 4,657 6,211 6,023 주택국민임대 ( 융자 ) 23,681 9,605 14,457 13,971 기금 공공임대 ( 융자 ) 11,821 29,730 28,810 13,907 소계 (4개) 49,733 49,205 53,875 36,010 다가구매입임대출자 국민 2,537 2,763 1,997 4,095 전세임대경상보조 주택 279 298 379 566 매입임대 ( 융자 ) 기금 700 700 소계 (3개) 3,516 3,761 2,376 4,661 자료 : 국토교통부, 2013. 10. 이외에 2014 년도주택구입 전세자금융자사업 ( 국민주택기금융자 ) 을위해 9 조 3,643 억원이편성되어있으며, 주택개량지원사업을위해서는 5 개부처 7 개 사업등에 1,247 억원이편성되어있음. 2. 평가결과가. 주거복지사업의수혜대상정립필요 현행주거복지사업의지원구조는소득계층별로시행되는구조이며, 종래정부가규정하는주거복지사업의지원대상층은대체로소득 4분위이하계층으로설명되었음. 요약 v
최근에는최저생계비 150% 이하의가구를주거복지사업의우선지원대상으로보고주거복지사업의정책대상을산정하는모델도거론되고있음. 최저생계비 150% 이하의가구를기준으로분류하는방식에따르면주거복지사업의대상가구는전체가구 (2012년기준 1,805만 7천여가구 ) 의약 12.8% 정도인반면, 소득 10분위구분을기준으로하는전통적방식에따르면소득 3 4분위까지포함되어전체가구의약 40% 정도까지주거복지사업의대상가구에포섭됨. 한정된재원과수단으로효과적인주거복지정책을구현하기위해서는 정부가추진하는주거복지정책이우선적으로어떠한계층을대상으로 할것인지기준이명확하게정립될필요가있음. 나. 통합급여지급방식에따른주거급여의차별성부족 주거급여는국민기초생활보장급여의일종이며, 현재기초생활보장급여와통합하여지급되고있음. 주거급여지급수준은해당가구의현금급여기준액에서소득인정액을차감한뒤주거급여액에해당하는금액을정률 (19.35%) 로지급하고있음. 가구별생계급여액 + 주거급여액 = 현금급여기준액 가구의소득인정액 주거급여가생계급여와통합지급됨에따라수급자입장에서는생계급여와의차별성이부족하여주거급여를생활비로사용하게되는등시행과정에서여러가지문제점을드러냈음. 첫째, 주거급여의대상자는수급자들의요구및주거유형 ( 자가 임차 ) 등과무관하게국민기초생활보장제도의수급자가되면주거급여를받을수있는반면, 국민생활기초보장제도대상에서탈락하면주거급여수급의필요가있음에도불구하고주거급여를수급할수없는현상이발생함. 둘째, 주거급여는생계급여와마찬가지방식으로지급되고, 주거비에대한지출로사용처가한정되지않기때문에일반적인소득보조와실질적으로구별이되지않았음. vi 요약
셋째, 수급가구가실제로지불하는주거비에대한고려가충분하지않아 지역별, 가구규모별주거비지출의차이를제대로반영하지못하였음. 다. 맞춤형급여체계개편에따른주택바우처도입에있어서의문제점 기존통합급여체계의문제점을인식한정부는 2014년 10월부터통합급여체계인기초생활보장급여를개별급여화하고, 각급여별로상이한수급자격요건을도입할계획임. 이에따라기초생활보장수급자를대상으로지급되던기존주거급여제도는소득, 거주형태, 임대료부담수준등을고려한주택바우처제도로확대 발전될계획임. 변경안에따른주거급여수급자의범위는기존최저생계비 ( 중위소득의 40%) 이하에서중위소득의 43% 이하 (4인가구기준월 165만원 ) 인계층에까지확대될것으로전망됨. 개별수급자에게어느수준의월임대료를보조할것인지가문제이며, 여기에필요한재원을어떻게조달할것인지에대해서도검토가필요함. 주거급여및주택바우처의국고보조율 (79.87%) 이다른국고보조사업에비해높은편이기는하나, 2015년부터는지급수준및지급대상확대로전체사업규모가늘어남에따라지방자치단체의부담분도함께늘어나게됨. 급여체계개편에따라급여가감소하는가구에대한지원문제도있음. 기초생활보장급여가개별급여체계로전환됨에따라일부경우에는기존통합급여방식보다급여수준이줄어드는수급자가발생하게됨. 이에정부에서는수급가구의소득이늘어나지않을경우에는기존통합급여수준을유지할수있도록계속이행급여를추가지급할계획임. 이경우이행급여보전이언제까지유지되어야할것인지의문제가발생하게되며, 정해진기한없이이행급여보전이지속된다면맞춤형급여체계개편의취지가훼손될우려가있음. 요약 vii
라. 공공임대주택공급사업의문제점 공공건설임대주택공급사업에서는다음과같은사항들이문제점으로평가 되었음. 첫째, 전체주택재고및전체가구수에서차지하는현행공공임대주택재고율은다른나라들과비교하여높은수준이라고보기는어려운실정이며, 공공임대주택재고율확대를위해노력할필요가있음. 모든유형의공공임대주택재고를합치더라도우리나라의공공임대주택재고율은전체주택재고의 5.6% 정도 1) 로, OECD 평균공공임대주택재고율 11.5% 의절반수준에불과한실정임. 둘째, 5년주기로정부가바뀔때마다기존유형이없어지거나축소되고새로운유형이등장하는식으로공공임대주택공급정책의연속성이확보되지못하였음. 소득수준등가구특성에있어유사한가구가어느시기에어떤유형의공공임대주택에입주하였느냐에따라임대료수준이상이한형평성의문제가나타남. 셋째, 공공임대주택공급에필요한재원을대체로국민주택기금융자에의존하면서원금상환과이자부담이늘어나고있음. 현행방식과같은공공임대주택사업구조의지속가능성및타당성에대해검토가필요함. 국민주택기금은주로저리 ( 低利 ) 로융자되는형태이므로공급주체가월임대료수입등을통해상환해야하는부담이있음. 사업비결정구조측면에서도공공임대주택공급과정에서정부예산및국민주택기금지원단가결정시건설원가상승이나주택규모가커질수록늘어나는사업비단가가충분히반영되지못함으로써공급주체의자체부담이늘어나게되었음. 현행과같은방식은장기적으로공급주체의재무적부담으로인해공공임대주택공급을제약하고정책의지속가능성에부정적인영향을미칠수있음. 1) 2013 년도주택종합계획에명시된전국의주택수추계치인 18,551 천호 (2012 년 ) 기준 viii 요약
마. 보금자리주택및행복주택공급계획평가 공공임대주택공급사업중보금자리주택사업과행복주택사업에대한평 가결과는다음과같음. 보금자리주택사업은한국토지주택공사 (LH) 등사업시행자가장기임대주택건설을위하여유리한조건으로재정을지원받고도공공분양주택위주로추진하였음. 당초공급계획상전체보금자리주택대비장기임대의비율이 33.33% 인데도불구하고사업승인은전체사업승인물량의 32.1% 인 17만 2,576호가이루어졌고, 이가운데실제착공은전체착공물량의 13.25% 인 1만 4,418호밖에이루어지지않았음 (2009~2012년). 이에반해공공분양은같은기간동안당초공급계획 (70만호, 46.67%) 과비슷한수준인 24만 9,459호 (46.35%) 의사업승인이이루어졌으며, 실제착공은전체착공물량 10만 8,794호의 56.45% 인 6만 1,411호가이루어졌음. 현재정부가추진하고있는행복주택사업은시범사업지구협의과정에서지역주민과지방자치단체의반발, 필요재원조달등의문제가제기됨. 행복주택공급사업은해당지방자치단체와지역주민들의협조가필수적임에도불구하고, 행복주택시범지구로지정된지역주민의반발로인해관련설명회 공청회도제대로열리지못하고있음. 철도용지를이용하면인공지반 (Deck) 등조성비용으로인해기존의국민임대주택보다가구당건설단가가오를것이라는우려에도불구하고, 정부가제출한 2014년도예산안에는이러한점이반영되어있지않음. 바. 기존주택을활용한임대사업추진의문제점 정부는기존방식의공공임대주택건설사업을보완하기위해도심내기존주택을활용하는공급방식을개발하였으며, 매입임대와전세임대가여기에해당됨. 요약 ix
정부는건설임대에비해즉시입주가가능한매입 전세임대물량을점 진적으로확대해나가겠다는계획을밝히고있으나, 입주희망자들의수 요에부합하는적절한기존주택을찾기가점차어려워지고있음. 수도권등일부지역에서는자산가치가크지않고노후화가심한주택을시세보다높게매입하는경우가발생할우려도있음. 매입 전세임대주택의안정적인공급확대를위해서는지원단가현실화, 매입임대유형다양화등추가적인대책을지속적으로마련할필요가있음. 사. 주택구입 전세자금융자사업의실효성미흡 정부는무주택서민의주택구입및전세자금조달을지원하기위해국민 주택기금을재원으로융자사업을실시하고있음. 최근주택임대차시장의변화를반영하여주택구입 전세자금융자로만편중된기존의정책을개선하고, 가구구성원의소득이외재산이나주거수준에따라지원을달리하는제도적보완이필요함. 기존의주택구입 전세자금융자지원사업에대해서는대출조건과관련하여공통적으로연소득과무주택여부만을기준으로할뿐소득이외의재산이나주거수준에대한고려는제대로반영이되지않고있음. 전세임차가구에비해서는상대적으로주거복지취약계층으로볼수있는월세임차가구에대해정부차원의다양한지원방안을검토할필요가있음. 정부가 4. 1부동산대책 의일환으로목돈안드는전세대출상품을출시하였지만, 기존의각종서민전세자금대출제도보다수요자들에게유인이될수없어실효성이미약함. 목돈안드는전세대출은부부합산연소득 5,000만원이하의가구를대상으로하는 근로자 서민주택전세자금지원사업 과대출대상자들이사실상대부분겹치게되면서도오히려금리는더높은수준임. x 요약
아. 취약계층주거환경개선사업의문제점 취약계층주거환경개선사업 ( 주택개량지원사업 ) 은저소득층의노후화된주택을직접개 보수하거나필요한자금의융자를통해저소득층의주거여건을개선하기위한목적의사업임. 각종주택개량지원사업들은여러부처에서다양한명칭으로행해지고있으며, 그결과유사한사업이부처별로독립적으로진행됨에따라중복과사각의문제가발생하고있음. 주택개량지원사업이각부처별로산발적으로이루어지다보니수리가시급하지만지원금을초과하여개량하지못하는경우가있는반면, 지원금을채우기위해상대적으로덜시급한부분을고치는경우도발생함. 현행주택개량지원사업이대부분가구별지원금한도가설정되어있어주택개량을사전에정해진지원금한도에맞추어할수밖에없음. 3. 정책적시사점과개선과제 행복주택지원단가의현실화및사업규모조정필요 행복주택공급에관련된 2014년도예산은기존국민임대주택수준의 3.3m2당건설단가를기준으로편성되어있음. 이는인공지반 (Deck) 등조성비용으로인해기존국민임대주택건설보다더비용이소요될것이라는민간의우려에못미치는수준임. 행복주택시범지구로지정된지역주민의반발로인해시범사업이정부의계획대로제대로추진될수있을지불투명한실정임. 행복주택의실제가구당건설비용및사업규모에대해서는이번정기국회예산안심사과정에서면밀한검토가이루어질필요가있음. 주택바우처시범사업기간의연장및시행시기조정필요 정부는 2014 년도예산안에서 2014 년 7 월부터 9 월까지 3 개월간의시범사업지원을 위한예산으로 236 억원을편성해놓고있음. 요약 xi
주택바우처제도의원활한시행을위해서는효과적인전달체계의구축, 충분한재원조달방안마련등이선행되어야함. 주택바우처시범사업의실효성검증을위해서는현재계획된시범사업기간 3 개월을 6개월로연장하고, 맞춤형급여체계개편도 3개월유예하여새로운회계연도인 2015년부터시행에들어가는방안을검토해볼필요가있음. 주택개량지원사업의통합및조정필요 현행각종주택개량지원사업들의전달체계를보면, 개별부처에서독자적으로사업을시행하고는있지만최종적으로해당사업들의신청및심사 추천업무를수행하고있는기관은각지방자치단체들임. 개별부처들의사업을점진적으로통합하여주택개량지원사업전체의규모를확대한다면, 사전에정해진지원금한도에맞추어진행할수밖에없는문제점을개선할수있을것임. - 주택개량지원이필요한수요자들의사정을가장잘알수있는일선지방자치단체들에게실질적인예산집행권을부여하여야함. xii 요약
차례 Ⅰ. 서론 / 1 1. 평가의배경및목적 1 2. 평가의범위및대상 2 Ⅱ. 주거복지사업의개념및현황 / 5 1. 주거복지의개념 5 2. 주거복지사업의연혁 7 3. 주요주거복지정책프로그램과지원사업현황 9 가. 사업의주요내용및예산현황 9 나. 성과관리 12 Ⅲ. 주거복지사업평가 / 15 1. 주거복지사업의수혜대상정립필요 15 가. 최저주거기준의개념 15 나. 주거복지사업대상선정의명확화필요 17 2. 통합급여지급방식에따른주거급여의차별성부족 19 가. 주거급여개요 19 나. 주거급여의지원현황및예산 20 다. 기존주거급여지원에있어서의문제점 23 3. 맞춤형급여체계개편에따른주택바우처도입에있어서의문제점 25 가. 주거급여지원방식의개편 25 나. 주택바우처개요 27 다. 주택바우처도입의문제점 28 4. 공공임대주택공급사업의문제점 31 가. 공공임대주택의개념 31 나. 공공임대주택공급현황및실적 32 다. 공공임대주택공급정책에대한평가 36 차례 xiii
5. 보금자리주택및행복주택공급계획평가 43 가. 보금자리주택개요 43 나. 보금자리공공임대주택공급미흡 44 다. 행복주택공급을비롯한서민주거복지강화방안 46 라. 행복주택및공공주택연 13만호공급계획평가 48 6. 기존주택을활용한임대사업추진의문제점 51 가. 매입 전세임대사업현황 51 나. 수요에부응하는매입 임대주택공급확대의어려움 53 다. 최근전세난대책으로서매입 전세임대공급확대의문제점 55 7. 주택구입 전세자금융자사업의문제점 56 가. 주택구입 전세자금융자사업현황 56 나. 주택구입 전세자금융자로의편중완화및융자기준보완필요 58 다. 목돈안드는전세대출의실효성미흡 59 8. 취약계층주거환경개선사업의문제점 63 가. 취약계층주거환경개선사업현황 63 나. 주택개량지원사업들의통합 조정필요 66 Ⅳ. 결론및정책제언 / 69 1. 정책적시사점및개선과제 69 가. 주거복지정책의대상에대한기준명확화필요 69 나. 공공임대주택공급정책의연속성제고필요 70 다. 서민주거안정을위한적정수준의공공임대주택공급필요 71 라. 행복주택지원단가의현실화및사업규모조정필요 72 마. 주택바우처시범사업기간의연장및시행시기조정필요 73 바. 주택개량지원사업의통합및조정필요 74 2. 법률개정제안 : 주택종합계획에공공임대주택공급에관한사항추가 75 [ 부록 ] / 77 참고문헌 / 79 xiv 차례
표차례 [ 표 1] 주거급여사업예산현황 10 [ 표 2] 공공임대주택공급관련예산현황 11 [ 표 3] 주택구입 전세자금융자사업예산현황 11 [ 표 4] 주택개량지원사업예산현황 12 [ 표 5] 관리과제기초생활급여의성과관리현황 12 [ 표 6] 국토교통부소관주거복지관련사업성과관리 13 [ 표 7] 면적 방수기준최저주거기준 16 [ 표 8] 2006년이후최저주거기준미달가구수의변화 17 [ 표 9] 정부의소득계층별주거지원체계 18 [ 표 10] 주거유형별수급가구규모 21 [ 표 11] 주거급여현금급여의수준 23 [ 표 12] 정부의기초생활보장급여개별급여화방안 25 [ 표 13] 현행제도와개편안의비교 27 [ 표 14] 주거급여의주택바우처제도로의개편효과예상 28 [ 표 15] 지역별공공임대주택현황 32 [ 표 16] 공공임대주택유형별 임대기간별재고현황 33 [ 표 17] 국민임대주택 100만호공급계획에따른국민임대주택건설계획 34 [ 표 18] 공공임대주택유형과특징 35 [ 표 19] 공공임대 ( 유형별 ) 와민간임대의임대료수준 36 [ 표 20] 소득분위별소득대비임대료비율 36 [ 표 21] 주택재고수및공공임대주택재고추이 37 [ 표 22] 주택종합계획상일반회계예산 국민주택기금지원실적및계획 40 [ 표 23] 연도별한국토지주택공사 (LH) 국민주택기금융자내역 40 [ 표 24] 공공임대주택유형별정부지원기준 41 [ 표 25] 한국토지주택공사 (LH) 재무현황 42 [ 표 26] 보금자리주택유형 (2009년 ~2018년 ) 44 [ 표 27] 보금자리주택유형별사업승인및착공현황 45 [ 표 28] 박근혜정부공공주택공급계획 47 차례 xv
[ 표 29] 행복주택시범지구현황 49 [ 표 30] 매입 전세임대관련중앙정부지원사업현황 52 [ 표 31] 전세임대주택국민주택기금지원액및보증금 월임대료 53 [ 표 32] 기존주택전세임대연도별공급실적 53 [ 표 33] 다가구매입임대연도별공급실적 54 [ 표 34] 기존주택 ( 다가구제외 ) 매입임대연도별공급실적 54 [ 표 35] 주택구입 전세자금수요자대출유형별이율및상환조건 58 [ 표 36] 현재시중금융기관의전세대출상품종류별비교 62 [ 표 37] 주택개량관련사업별지원내용, 대상자및실적요약 64 [ 표 38] 주택개량지원사업전달체계 67 [ 표 39] 주택법일부개정법률안신 구조문대비표 76 xvi 차례
그림차례 [ 그림 1] 주거급여예산변동내역 : 2008 ~ 2014년 22 [ 그림 2] 맞춤형급여체계의개편방향 26 [ 그림 3] 박근혜정부서민주거복지강화방안 47 [ 그림 4] 행복주택개념도및해외사례 48 [ 그림 5] 목돈안드는전세 : 집주인담보대출방식 60 [ 그림 6] 목돈안드는전세 : 임차보증금반환청구권양도방식 61 차례 xvii
I. 서론 1. 평가의배경및목적 사람이휴식을취하고각종자연재해로부터보호받을수있도록하는주거는인간이 생존하는데있어가장중요한의 식 주중의하나이다. 주거안정이인간의삶에 있어가지는중요성을감안할때, 일정부분공공재 ( 公共材 ) 로서의성격도가진다고 할수있다. 우리나라는급속한고령화와경제성장둔화에따라국민들의복지수요가 빠르게증가하고있는가운데주거복지에대한국민의요구도높아지고있다. 주거복지 라는용어는 2003 년 5 월참여정부에서저소득층을중심으로소득계층별 주거복지지원방안을발표하면서건설교통부에주거복지과, 주거복지본부등의직제를 새로이정비하면서맞춤형임대주택공급정책등다양한주거복지정책들의추진과 함께본격적으로등장하였다. 하지만현재추진중인주거복지정책들은공급자중심에치우친개별적인물량 위주의확대와주택및복지정책의이원적운영으로주거복지정책대상의중복및 누락, 지원수준의미흡, 서비스수혜의차단및단절현상등으로형평성과효과성 측면에서정책의실효성이낮게평가되고있다. 최근한국행정연구원사회조사센터 에서학계, 공무원, 언론인등복지정책관련전문가 50 명을대상으로한 국민행복 실현을위한복지정책에관한전문가조사 에따르면, 주거복지정책에대한평가 에서응답자의 74% 가잘못하고있다고대답하는등우리나라의복지정책중 주거 정책 ( 임대주택공급및전월세자금융자 ) 이가장취약하다는평가를내리고있다. 1) 정부는지금까지다양한주거복지관련정책을시행해왔으며, 새정부는공공 임대주택을공급하고저리의전세자금융자나주거급여, 그리고주택임차료보조제도 ( 주택바우처 ) 등을확대시행할계획을발표하는등새로운정책수단을제시하고 있다. 이러한정책들이제대로된성과를내기위해서는현행주거복지정책에대한 검토를통해지금까지정부의주거복지정책이국민의주거복지를향상시킬수있는 1) 장지원, 국민행복실현을위한복지정책 에관한전문가조사, 한국행정연구원사회조사센터, 2013. 5. 1. 평가의배경및목적 1
바람직한방향으로수립 시행되었는지를먼저평가하고향후정부의주거복지정책 시행에도움이될수있는대안을제시하고자한다. 2. 평가의범위및대상 본평가보고서는현재시행되고있거나시행을계획중인주거복지관련사업을평가대상으로한다. 이를위해서는먼저주거복지사업의개념을명확히하고, 평가의대상이되는주거복지사업의범위를구분할필요가있다. 현재우리나라의주거복지정책관련사업은공급측면의지원, 수요측면의지원, 주택개량지원등세가지로대별될수있다. 공급측면에는공공임대주택및공공분양주택의공급정책등포함되고, 수요측면에는주택자금및전세자금의융자, 기초생활보장제도의일종으로지급되고있는주거급여, 정부가내년부터시행을목표로하고있는주택바우처와같은임대료보조정책등이포함된다. 주택개량지원에는사회취약계층주택개 보수와같은각종주택개량지원사업들이포함된다. 이처럼다양한주거복지관련사업들중에서도본평가보고서가중점적으로평가한대상은다음과같다. 첫째, 주거급여와주택바우처이다. 보건복지부에서 국민기초생활보장법 에따라시행하고있는주거급여지급사업은정부의맞춤형급여체계개편계획에따라 2014년 10월부터주택바우처로전환되면서관련예산이국토교통부로이관될예정이다. 주거급여와주택바우처는저소득서민을대상으로마련된가장기초적인주거복지지원사업이라고할수있다. 이에기존주거급여지급사업의성과및문제점을분석해보고, 새로도입될예정에있는주택바우처제도의시행과관련하여문제점과평가의견을제시하였다. 둘째, 공공임대주택공급사업이다. 공공임대주택에는종래의일반적인영구임대주택, 국민임대주택이외에보금자리주택, 행복주택등여러가지명칭과종류가있다. 최근에는기존건설위주의공공임대주택공급정책과는별도로매입 전세임대등기존주택을활용한공공임대주택도활발하게공급되고있다. 주거급여나주택바우처와같은수요측면의지원정책이도입되는등주거복지관련사업들이다양해지고있지만, 아직까지우리나라주거복지정책의중심은공공임대주택공급에있다. 이에공공임대주택공급정책에대한평가는기존일반적인형태의공공임대 2 Ⅰ. 서론
주택공급정책에대한평가, 최근시행되었거나도입을논의중인보금자리주택및행복주택에대한평가, 기존주택을활용한매입 전세임대공급사업에대한평가등세가지부분으로나누어평가하였다. 셋째, 마지막부분으로수요측면의지원인주택구입 전세자금융자중목돈안드는전세대출과현재각부처에서개별적으로이루어지고있는각종주택개량지원사업들의조정방안에대해평가하였다. 이상의사업들을중심으로먼저 Ⅱ장에서는주거복지의개념및주요주거복지정책프로그램과사업현황등을살펴보았다. Ⅲ장에서는각주거복지관련사업에대한부문별평가결과를제시하였으며, Ⅳ장에서는평가결과를종합하고, 정책적시사점및입법개선의견등을제시하였다. 2. 평가의범위및대상 3
II. 주거복지사업의개념및현황 1. 주거복지의개념 주거복지 ( 住居福祉 ) 의개념은다소관념적이며, 주거복지가무엇을의미하는것인지에대한공식적인개념정의는없다. 주거복지의개념에따라주거복지정책의대상과자원배분의우선순위가달라질수있기때문에개념을명확히것이중요하다. 우리나라에서주거복지라는용어가주택정책에명시적으로사용되기시작한것은대략 2000년대초였으며, 주거복지를 주거빈곤층의주거불안을해소하는것 으로보거나 국민들의주거수준을향상시키는것 으로볼수있다는견해 2) 가제시되었다. 주거복지의개념을더넓게보는견해 3) 에따르면 국민들이행복을가질수있는것, 주거수준을향상시킬수있는것 을주거복지라고이해하기도한다. 하성규 (2012) 에따른주거복지의개념에는다음과같은요소들이포함된다. 첫째, 주택서비스제공동기가이윤을추구하기위한목적이아니어야한다. 둘째, 주택서비스제공의구체적프로그램은국가가주택시장에직간접으로개입하여제공하는사회주택 ( 공공임대주택 ) 혹은임대료보조등으로나타난다. 셋째, 적정한주거의확보는인간의권리, 즉주거권으로인식된다. 4) 이러한학술적개념에서의접근과는별개로현행 주택법 은제1조목적에서 이법은쾌적한주거생활에필요한주택의건설 공급 관리와이를위한자금의조달 운용등에관한사항을정함으로써국민의주거안정과주거수준의향상에이바지함을목적으로한다 라고규정하고있다. 주택법 에서주거복지와관련하여직접적으로언급된부분은제3조 5) 제4호이다. 동조항은국가등의의무라는제명으로 2) 김근용외, 주거복지, 갈길을묻다!, 도서출판씨 아이 알, 2012. 3) 이용만, 주거복지대토론회, 2012. 4) 하성규, 주거복지 : 개념과발전배경, 한국주거복지정책과제와전망, 박영사, 2012. 5) 제 3 조 ( 국가등의의무 ) 국가및지방자치단체는주택정책을수립 시행할때에는다음각호의사항을위하여노력하여야한다. 1. 국민이쾌적하고살기좋은주거생활을할수있도록할것 2. 주택시장의원활한기능발휘와주택산업의건전한발전을꾀할수있도록할것 1. 주거복지의개념 5
국가및지방자치단체는주택정책을수립 시행할때에는다음각호의사항을위하여노력하여야한다 라고규정하고있는데, 제4호에서 국민주택규모의주택이저소득자 무주택자등주거복지차원에서지원이필요한계층에게우선적으로공급될수있도록할것 이라고하여주거복지의개념을간접적으로밝히고있다. 이의연장선상에서 2003년 7월 주택법 은제5조의2 에서부터제5조의4 까지를신설하여최저주거기준의설정, 최저주거기준미달가구에대한우선지원및주택임차료의보조등을규정하고있다. 주거복지의개념을보다적극적으로밝히고있는것은이미경의원이 2012년 11월 2일대표발의하여제19대국회에제출한 주거복지기본법안 6) 이다. 동법안은제2조 ( 정의 ) 에서 주거복지정책 이란국민의쾌적한주거생활보장을위한주택의건설 공급, 주택임대료 임대보증금의지원및주택개량지원등의정책을말한다 라고주거복지정책의개념에대하여규정하고있다. 이상에서살펴본바와같이주거복지의개념은상당히추상적이고다의적이라고할수있다. 다만 주택법 과 주거복지기본법안 에서사용하는주거복지의개념을비교해볼때, 주거복지기본법안 에서는주거복지의개념으로 국민의쾌적한주거생활의보장을위한 다는목적개념을사용하고있는데반해, 주택법 은 저소득자 무주택자 등의주거안정및주거수준향상을주거복지의개념으로사용하고있어 주택법 이주거복지의대상계층을다소제한적으로해석하고있는듯하다. 주택법 제33조제4 호에서사용하고있는주거복지의개념과 주거복지기본법안 에서사용하고있는주거복지의개념은이상과같이대상계층에있어다소차이를보이고는있으나다른규정들을종합적으로해석하면크게차이는없는것으로판단된다. 따라서주거복지정책은국민의쾌적한주거생활보장을위한주택의건설 공급, 주택임대료 임대보증금의지원및주택개량지원등의정책으로이해하면크게무리가없을것으로보여진다. 3. 주택이공평하고효율적으로공급되며쾌적하고안전하게관리될수있도록할것 4. 국민주택규모의주택이저소득자 무주택자등주거복지차원에서지원이필요한계층에게우선적으로공급될수있도록할것 6) 주거복지기본법안 은아직현실적으로법제화된것은아니지만, 주거복지정책의개념에대해명시적으로규정하고있으므로참고적으로검토해볼가치가있다고할것이다. 6 Ⅱ. 주거복지사업의개념및현황
2. 주거복지사업의연혁 우리나라에서정책적으로주거복지에대한관심은 1988 년이전에는사실상전무했 다고할수있다. 당시의우리나라주택정책은 경제개발 5 개년계획 의일환으로공급목표중심 으로수립되었기때문에적극적인주거복지정책구상은이루어지지못했다. 당시에 는주로주택건설기반을확충하기위한제도 ( 주택건설촉진법, 7) 택지개발촉진법, 8) 임대주택건설촉진법 9) ) 및기관 ( 대한주택공사, 한국토지공사 ) 정비에주력하였고, 저소득계층을위한구체적인지원정책은없었다. 또한중앙정부는재개발임대주택 의확보를위해재정또는국민주택기금융자등어떠한지원도제공하지않았다. 이러한정부의주거복지정책은 1987 년민주화이후들어선노태우정부 (1988~1992 년 ) 를계기로변화하기시작하였다. 노태우정부는 주택 200 만호건설계 획 을통해건국이후최초로저소득계층을포함한체계적인소득계층별주택공급 대책 10) 을마련하여시행하였다. 주택 200 만호건설계획기간중도시영세민등서민 주거복지향상을위해과거에비해월등히많은재정등공공자금을투입 11) 하였다. 이시기에공급된영구임대주택, 근로자임대주택은임대만을목적으로하는우리나 라최초의장기공공임대주택이었으며, 이는우리나라주거복지정책의큰전환점이 되었다. 김영삼정부시기 (1993~1997 년 ) 는시장과민간기능확대를중요시한반면, 저 소득계층또는주거빈곤층을위한적극적인프로그램도입은시도하지않아이전 정부기간에비해서민주거복지정책이후퇴하였다는평가를받고있다. 이시기에 는 1992 년영구임대주택을대체할목적으로대한주택공사또는지방자치단체에서 건설 공급한주택인 50 년공공임대주택이있다. 50 년공공임대주택은수급자등저 소득층위주로입주자격이부여되었으며, 1992 년부터 2007 년까지총 10 만여호가건 7) 1972 년제정된 주택건설촉진법 에따라 1982 년국민주택기금이조성되었다. 주택건설촉진법 은 2003 년 5 월 29 일전부개정되어 주택법 으로법률제명이변경되었다. 8) 1980 년 12 월 31 일제정 ( 법률제 3315 호 ) 9) 1984 년 12 월 31 일제정 ( 법률제 3783 호 ), 1993 년 임대주택법 으로법률제명변경 10) 1/10 분위인도시영세민을위해서는영구임대주택을, 소득 2/10~4/10 분위의저소득근로자에게는근로자주택 ( 분양, 임대 ) 을, 중산화가능계층 (3/10~5/10) 을위해서는국민주택기금등의금융지원등을통해소형분양주택및장기임대주택을공급하였다. 11) 영구임대주택은총사업비의 85% 를정부재정에서지원 2. 주거복지사업의연혁 7
설되었다. 김대중정부시기 (1998~2002 년 ) 에는공적부조제도인생활보호제도를 국민기초 생활보장법 으로대체하면서서민주거안정에대한대책도도입하였다. 2000 년에는 건교부고시를통해 최저주거기준 을도입하였고, 가장중요한주거복지정책으로 국민임대주택 을도입하였다. 1998 년 9 월영구임대주택과유사한개념의국민임대 주택 5 만호를건설하기로하였는바, 이후국민임대주택은 2001 년 4 월건설목표를 10 만호로상향조정하였다. 2001 년 8 월 15 일에는 20 만호로확대된데이어 2002 년 4 월에는 50 만호로공급 목표를변경하였으며, 2002 년 5 월에는서민주거안정을위해국민임대주택건설목표 를 100 만호로설정하였다. 이러한목표는정부말기에발표되어실효성을담보할수 없었으나, 차기정부인노무현정부에승계 발전되었다. 노무현정부 (2003~2007 년 ) 의정책기조는대체로김대중정부에서수립된사회 정책방향과맥을같이하였고, 김대중정부가확충한사회안전망을더욱확대 강화 하는데역점을두었다. 2003 년 6 월 주택법 개정을통해 최저주거기준 의법제화를 실시하였고, 이전정부의국민임대주택 100 만호공급계획을 10 년계획으로구체화 하고실천을위한수단들을확보 12) 하였다. 국민임대주택건설이외에다가구임대 ( 매입임대의일종 ), 전세임대, 노후불량주택 매입 철거후신축임대등다양한공공임대주택제도를도입하여실시하는한편, 민간을지원하여장기임대주택 (10 년 ) 50 만호건설등을통해 2012 년까지총 116 만 8 천호의장기임대주택을비축 ( 전체주택수의 12% 수준 ) 할것을발표하였다 (2006. 11. 15). 그러나 2007 년 1 월 31 일에당초 2012 년까지의목표 12% 를 15% 로상향조정 하고, 2017 년까지장기임대주택목표로비율 17% 를설정하였다. 즉, 2007~2017 년 까지총 260 만호를추가공급하기로하였다. 그외에주거환경개선사업, 전세금 지원등서민주거복지확충을위한재정및공적기금의지원을확대하였다. 이명박정부시기 (2008~2012 년 ) 주거복지정책의기본방향은서민들의자가주택소유를 촉진하고수요자의선택을다양화한 보금자리주택 150 만호건설계획 (2009~2018 년 ) 의 12) 2003 년 9 월 서민 중산층주거안정지원대책 을통해국민임대주택 100 만호건설계획에대한구체적인방안을발표하였으며, 이어서 2003 년 12 월에는 국민임대주택건설등에관한특별조치법 을제정하였다. 2004 년 4 월에는과거국민임대주택규모가 14 평 ~20 평이었던것을 11 평 ~24 평으로좀더큰평수까지건설할수있도록하고, 국민임대주택의품질향상을위해건설비지원도확대하였다. 국민주택의규모를확대토록하면서입주대상가구의범위를도시근로자가구월평균소득의 100% 이하로까지확대하여재정지원의수혜대상에포함시켰다. 8 Ⅱ. 주거복지사업의개념및현황
추진에있었다. 이명박정부시기에는 저소득서민주거안정도모 라는정부의주거 복지정책기조가임대주택에서분양주택중심으로변화되었다. 3. 주요주거복지정책프로그램과지원사업현황가. 사업의주요내용및예산현황 현재우리나라에서시행되고있는주거복지관련사업의상당수는국토교통부소관하에국민주택기금을주된재원으로추진되고있다. 다만국민기초생활보장제도의일종으로추진되고있는주거급여지급은보건복지부에서, 저소득층에너지효율개선사업, 농어촌주택개량자금지원사업등주택개량지원사업들은산업통상자원부, 농림축산식품부, 환경부등개별부처에서진행되고있다. 본평가에서주된평가의대상으로삼고있는주거복지사업은국토교통부, 보건복지부등 5개부처 16개세부사업이며, 동사업들의 2014년도총재정규모는 14조 2,846억원이다. 이가운데가장규모가큰것은국민주택기금융자형태로지원되는주택구입 전세자금융자사업이다. 동사업예산 9조 3,643억원을제외한기타 15개사업의 2014년도예산은 4조 9,203억원이다. (1) 주거급여및주택바우처사업주거급여및주택바우처사업을위해 2014년도에편성된예산은 7,285억원이다. 주거급여관련예산이 2013년의 5,691억원에비해 28.0% 증가한것은 2014년 10월부터지급금액과대상이확대된주택바우처관련예산이반영되었기때문이다. 종래의주거급여지급을위한예산으로편성 (2014년 1~9월 ) 된것은 4,944억원이며, 주택바우처지급을위한예산으로편성 (2014년 10~12월 ) 된것은 2,341억원이다. 이외에주택바우처시범사업 (2014년 6~9월 ) 지원을위한예산으로 236억원이별도편성되어있다. 3. 주요주거복지정책프로그램과지원사업현황 9
[ 표 1] 주거급여사업예산현황 ( 단위 : 억원 ) 소관사업명회계 2011 2012 2013 2014 보건복지부주거급여 ( 집수리포함 ) 일반 5,987 5,194 5,691 7,285 회계 주 : 2014 년도예산은정부제출안기준자료 : 보건복지부, 2013. 10. (2) 공공임대주택공급사업공공임대주택공급사업은영구임대주택, 국민임대주택, 5/10 공공임대주택공급사업들로구성되어있다. 영구임대주택사업은차상위계층이하계층의주거안정을위해기초수급자등에소형임대주택을시중전세가의 30% 수준 13) ( 총사업비의 85% 를재정에서지원 ) 으로공급하는사업이다. 2012년말재고수준은 19.1만호이며 2014년예산안 ( 국민주택기금출자 ) 에는 2,109억원이편성되어있다. 국민임대주택사업은무주택국민의주거불안을해소하기위해도시근로자가구월평균소득 70% 이하가구등에공급면적 85m2이하주택을시중전세가의 50~80% 수준으로장기 (30년) 임대주택으로공급하는사업이다. 2012년말기준재고수준은 45.5만호이며, 2014년예산안 ( 국민주택기금 ) 에는출자 6,023억원, 융자 1조 3,971억원이편성되어있다. 5/10 공공임대주택사업은무주택서민에게 5~10년임대후분양함으로써주거안정과자가주택마련을촉진하기위한목적이며, 도시근로자가구월평균소득 100% 이하가구등에전용면적 85m2이하주택을시중전세가의 80~100% 수준으로공급하는사업이다. 2012년말기준재고수준은 16.0만호이며, 2014년예산안 ( 국민주택기금 ) 에는융자 1조 3,907억원이편성되어있다. 매입임대사업은사업시행자가기존주택 ( 다가구주택, 부도주택, 미분양주택, 재건축주택등 ) 을매입하여공공임대주택으로활용하는방식이며, 전세임대사업은사업시행자가기존주택을임차하여이를저소득가구에게재임대하는방식이다. 현재정부차원에서지원되고있는매입 전세임대관련사업들은국토교통부의다가구매입임대출자사업과전세임대경상보조, 매입임대 ( 융자 ) 등이있다. 13) 호당임대료는지역별, 입주자격등에따라다르나보증금 250~310 만원, 월임대료는 5~6 만원수준이다. 10 Ⅱ. 주거복지사업의개념및현황
국토교통부 국토교통부 [ 표 2] 공공임대주택공급관련예산현황 ( 단위 : 억원 ) 사업명회계 2011 2012 2013 2014 영구임대 ( 출자 ) 5,297 5,213 4,397 2,109 국민국민임대 ( 출자 ) 8,934 4,657 6,211 6,023 주택국민임대 ( 융자 ) 23,681 9,605 14,457 13,971 기금 공공임대 ( 융자 ) 11,821 29,730 28,810 13,907 소계 (4개) 49,733 49,205 53,875 36,010 다가구매입임대출자 국민 2,537 2,763 1,997 4,095 전세임대경상보조 주택 279 298 379 566 매입임대 ( 융자 ) 기금 700 700 소계 (3개) 3,516 3,761 2,376 4,661 주 : 2014 년도예산은정부제출안기준자료 : 국토교통부, 2013. 10. (3) 주택구입 전세자금융자사업및주택개량지원사업 2014년도주택구입 전세자금융자사업을위한예산 ( 국민주택기금융자 ) 은 9조 3,643억원이편성되어있다. 주택구입 전세자금융자사업은세부적으로네가지로구분된다. 저소득가구전세자금지원사업, 근로자서민주택전세자금지원사업, 근로자서민주택구입자금지원사업, 생애최초주택구입자금지원사업등으로구성되어있다. 소관사업명회계 2011 2012 2013 2014 국토교통부주택구입 전세자금 ( 융자 ) 국민주택 68,000 61,500 86,740 93,643 기금 주 : 2014 년도예산은정부제출안기준자료 : 국토교통부, 2013. 10. [ 표 3] 주택구입 전세자금융자사업예산현황 ( 단위 : 억원 ) 주택개 보수지원사업은오래된집을직접개 보수하거나필요한자금의융자를 통해저소득층의주거여건을개선하고자하는사업이다. 국토교통부의사회취약계층 주택개 보수, 14) 주거환경개선지원 ( 융자 ), 산업통상자원부의저소득층에너지효율개선, 14) 동사업은 2012 년까지시행되었고, 2013 년부터는보건복지부소관의주거현물급여 ( 집수리 ) 사업과통합되었다. 3. 주요주거복지정책프로그램과지원사업현황 11
보건복지부의농어촌장애인주택개조, 농림축산식품부의농어촌주택개량자금지원 ( 융자 ), 환경부의저소득층옥내급수관개량, 슬레이트처리지원사업등 7 개사업등이포함 된다. 2014 년예산은 1,247 억원이편성되었다. [ 표 4] 주택개량지원사업예산현황 ( 단위 : 억원 ) 소관 사업명 회계 2011 2012 2013 2014 사회취약계층주택개보수 ( 융자 ) 일반회계 638 300 국토부국민주택주거환경개선지원 ( 융자 ) 기금 50 50 45 130 산업부저소득층에너지효율개선 에특회계 194 311 411 596 복지부농어촌장애인주택개조일반회계 19 19 19 19 농림부농어촌주택개량자금지원 ( 융자 ) 농특회계 57 93 229 193 환경부저소득층옥내급수관개량 20 30 30 21 환특회계슬레이트처리지원사업 28 60 192 288 주 : 2014 년도예산은정부제출안기준자료 : 국토교통부, 2013. 10. 등 소계 (7 개 ) 1,006 863 926 1,247 나. 성과관리보건복지부는주거급여지급과관련하여별도의관리과제를설정하여성과관리를실시하지는않고있다. 기초생활보장 이라는성과목표아래기초생활급여라는관리과제를설정하여생계급여, 주거급여, 교육급여등기초생활급여사업전체를하나의관리과제를포괄하여관리하고있다. 주거급여가속한관리과제의성과지표는 신규수급자발굴률 (%) 하나이다. [ 표 5] 관리과제기초생활급여의성과관리현황 성과지표 신규수급자발굴률 (%) 구분 실적및목표치 2010 2011 2012 2013 2014 측정산식또는측정방법 목표 신규 9.62 9.90 ( 신규수급자수 / 총 실적신규 8.94 9.32 수급자수 ) 100 자료수집방법 / 출처행복e음통계 자료 : 보건복지부, 2014 년도성과계획서 ( 보건복지부 ), 2013. 10. 12 Ⅱ. 주거복지사업의개념및현황
국토교통부는대부분의주거복지사업을관장하는부처인만큼주거복지사업의성과관리와관련하여 서민중심의보편적주거복지를실현한다 는성과목표아래총 7개의관리과제를설정 관리하고있으며, 관리과제에대한성과지표는 18개가설정되어있다. [ 표 6] 국토교통부소관주거복지관련사업성과관리 관리과제 주택구입전세자금 성과지표 주택구입전세자금지원실적 ( 호 ) 고객만족도 (%) 실적및목표치 구분 2010 2011 2012 2013 2014 측정산식또는측정방법 목표신규 18 만국민주택기금집행실적 ( 지원호수 ) 실적신규 목표신규 60 82 83 국민주택기금고객만족도조사결과실적신규 81.52 82 주거환경개선자금지원호수 ( 호 ) 주거환경개선자금 ( 기금 ) 지원만족도 (%) 국민임대주택지원 ( 융자 ) 공공임대주택지원 ( 융자 ) 목표 신규 80 45 50 당해사업실적 실적 신규 50 45 목표신규 70 85 주거환경개선자금 ( 기금 ) 을받은고객을대상으로리커트실적신규 70 7점척도방식에의한개별면접조사 국민임대주택누적목표신규 161,062 181,182 216,182 (09~14 년 ) 공급실적사업승인실적 ( 호 ) 실적신규 149,182 181,182 목표신규 80 95 97.0 95 임대아파트에 1년이상거주고객을대국민임대고객만족도상으로리커트 7점 ( 점 ) 실적신규 80.5 97.7 97.0 척도방식에의한개별면접조사국민임대고객만족도목표신규 80 95 97.0 95 ( 점 ) 실적신규 80.5 97.7 97.0 공공임대주택누적 (09-14) 공급실적 ( 호 ) 목표신규 122,284 126,161 138,161 사업승인실적실적신규 116,161 126,161 임대주택거주 1년목표신규 95 97 95 이상거주자대상공공임대고객만족도일대일개별면접 ( 설실적신규 97.7 97 문지활용 ) 미임대율 (%) 목표 신규 1.1 1.0 준공후미임대율 실적 신규 1.1 3. 주요주거복지정책프로그램과지원사업현황 13
관리과제 성과지표 실적및목표치 구분 2010 2011 2012 2013 2014 측정산식또는측정방법 임대주택누적목표 (09~14) 공급실적 ( 호 ) 신규 264,505 345,255 387,255 사업승인실적및지원호수 실적신규 288,103 345,255 임대주택지원 고객만족도 ( 점 ) 미임대율 (%) 목표신규 82 95 97 97 실적신규 81.3 97.7 97 임대주택 1 년이상거주자대상일대일면접 ( 설문지활용 ) 목표신규 1.1 1.1 0.8 0.8 LH 임대주택미임대율실적신규 0.7 0.9 0.8 주거환경개선지원 ( 일반 ) 주거약자주택개량자금 ( 융자 ) 재정비촉진사업기목표신규 70 75 ( 실집행액 / 지원액 ) 반시설비지자체 100 예산실집행률 (%) 실적신규 70 노후공공임대주택시설개선 ( 그린홈 ) 체감도 (%) 노후공공임대주택시설개선 ( 그린홈 ) 추진율 (%) 주거환경관리사업지자체예산실질집행률 (%) 목표신규 79 79 80 개선사업시행주택 80 거주고객을대상으로구조화된설문지에 실적신규 80 80 80 의한개별면접조사 ( 만족도 ) 목표 신규 44 46 48 ( 사업시행완료건수 / 전체사업시행대상 실적 신규 44 46 건수 ) 100 목표신규 50 ( 실집행액 / 지원액 ) 실적신규 100 주거약자주택개량목표신규 70 70 ( 만족가구수 / 만족도만족도 (%) 실적신규 70 조사가구수 ) 100 자료 : 국토교통부, 2014 년도성과계획서 ( 국토교통부 ), 2013. 10, 국회예산정책처정리 14 Ⅱ. 주거복지사업의개념및현황
III. 주거복지사업평가 1. 주거복지사업의수혜대상정립필요가. 최저주거기준의개념 국가에서국민들을대상으로어떠한정책을수립하기위해서는정책의목적에부합하는수혜대상을확정하는것이우선되어야할것이다. 어떠한계층을대상으로정책을펼것인지가결정되어야해당정책에필요한수단과재정규모가산정될수있을것이다. 주거복지정책에있어서도마찬가지이다. 주거복지정책의개념을국민의쾌적한주거생활보장을위한주택의건설 공급, 주택임대료 임대보증금의지원및주택개량지원등의정책이라고할때, 적절한주택정책의수립및추진을위한국민의쾌적한주거생활기준이과연어느정도수준이되어야하는지가화두로제기된다. 이를위해정부는지난 2000년건설교통부고시를통해 최저주거기준 의개념을최초로명시한이래 2003년 7월 주택법 개정을통해쾌적한주거생활을위한최소한의주거기준, 즉최저주거기준에대해 주택법 제5조의2 15) 및제5조의3, 16) 15) 제 5 조의 2( 최저주거기준의설정등 ) 1 국토교통부장관은국민이쾌적하고살기좋은생활을하기위하여필요한최저주거기준을설정 공고하여야한다. 2 제 1 항에따라국토교통부장관이최저주거기준을설정 공고하려는경우에는미리관계중앙행정기관의장과협의한후제 84 조에따른주택정책심의위원회 ( 이하 주택정책심의위원회 라한다 ) 의심의를거쳐야한다. 공고된최저주거기준을변경하려는경우에도또한같다. 3 최저주거기준에는주거면적, 용도별방의개수, 주택의구조 설비 성능및환경요소등대통령령으로정하는사항이포함되어야하며, 사회적 경제적인여건의변화에따라그적정성이유지되어야한다. 16) 제 5 조의 3( 최저주거기준미달가구에대한우선지원등 ) 1 국가또는지방자치단체는최저주거기준에미달되는가구에대하여우선적으로주택을공급하거나국민주택기금을지원하는등혜택을줄수있다. 2 국가또는지방자치단체가주택정책을수립 시행하거나사업주체가주택건설사업을시행하는경우에는최저주거기준에미달되는가구를줄이기위하여노력하여야한다. 3 국토교통부장관또는지방자치단체의장은주택의건설과관련된인가 허가등을할때그건설사업의내용이최저주거기준에미달되는경우에는그기준에맞게사업계획승인신청서를보완할것을지시하는등필요한조치를하여야한다. 다만, 도시형생활주택중대통령령으로정하는주택에대하여는그러하지아니하다. 4 국토교통부장관또는지방자치단체의장은최저주거기준에미달되는가구가밀집한지역에 1. 주거복지사업의수혜대상정립필요 15
주택법시행령 제 7조등에서규정하고있다. 이에따르면 최저주거기준 은국민이쾌적하고살기좋은생활을영위하기위하여국토교통부장관이정하는가구구성별최소주거면적, 용도별방의개수, 전용부엌, 화장실의설비기준, 안정성, 쾌적성등을고려한주택의구조, 성능및환경기준을말한다. [ 표 7] 면적 방수기준최저주거기준 가구원수 표준가구구성 실 ( 방 ) 구성 총주거면적 ( m2 ) 1인 1인가구 1 K 14 2인 부부 1 DK 26 3인 부부 + 자녀1 2 DK 36 4인 부부 + 자녀2 3 DK 43 5인 부부 + 자녀3 3 DK 46 6인 노부모 + 부부 + 자녀2 4 DK 55 주 : K 는부엌, DK 는식사실겸부엌, 숫자는침실 ( 거실겸용포함 ) 또는침실로활용이가능한방의수자료 : 국토교통부, 2013. 8. 2012년기준으로이러한최저주거기준에미달하는주택에거주하는가구수는우리나라총가구수 1,774만가구의 7.2% 인 128만가구로추정 17) 되고있다. 최저주거기준미달가구수는조사를처음실시한 2006년 268만가구에서 2008년 212만가구, 2010년 184만가구, 2012년 128만가구로꾸준히감소하고있다. 전체가구에서차지하는비중도 2006년의 16.6% 에서 2012년 7.2% 로감소하였다. 최저주거기준미달가구수와전체가구에서차지하는비중이감소했다는것은주거의질적수준이그만큼개선됐다는의미이다. 그러나여전히적지않은수의가구가최저주거기준에미달하는주거환경에서거주하고있다고할수있다. 18) 대하여는우선적으로임대주택을건설하거나 도시및주거환경정비법 에서정하는바에따라우선적으로주거환경정비사업을시행할수있도록하기위하여필요한조치를할수있다. 17) 2012 년도주거실태조사에따르면전국의총가구수는 1,774 만가구이지만, 2013 년도주택종합계획에따르면전국의총가구수는 1,805 만 7 천가구정도이다. 안전행정부의 2011 년 11 월기준주민등록인구통계에따르면전국의총가구수는 2,000 만가구를넘는다고한다. 본보고서에서는전국총가구수의기준으로 2013 년주택종합계획에따른 1,805 만 7 천가구를따르되, 이부분에서는주거실태조사에따른기준을따른다. 18) 국토교통부가한국토지주택공사 (LH) 토지주택연구원과한국갤럽, 미디어리서치에의뢰해 2012 년 6 월부터 8 월까지전국 3 만 3 천여가구를대상으로 1:1 개별면접방식으로조사한결과, 가구당평균주거면적은 78.1 m2로 2010 년과비교해 8.5 m2넓어졌고, 1 인당주거면적은 31.7 m2로 2010 년대비 16 Ⅲ. 주거복지사업평가
[ 표 8] 2006년이후최저주거기준미달가구수의변화 2006 2008 2010 2012 미달가구수 ( 만가구 ) 268 212 184 128 미달가구비율 (%) 16.6 12.7 10.6 7.2 총가구수 ( 만가구 ) 1,616 1,667 1,734 1,774 자료 : 국토교통부, 한국토지주택공사토지주택연구원, 2012. 과거주택보급율이 70% 내외수준에불과하던시절의주택정책은우선적으로주택공급을늘려주택보급율을확충하는것에주안점을두고있었다. 그러나주택보급율이 100% 를넘어선현재시점에서정부가추구해야할주거복지정책의목표는주택공급의확대뿐만아니라최저주거기준에미달하는주거환경에서거주하고있는국민들의주거생활수준을최저주거기준에부합하도록하는것이라고할수있을것이다. 나. 주거복지사업대상선정의명확화필요다른모든정책들이그러하듯이주거복지정책의영역에있어서도국가가이를위해동원할수있는재원및수단은일정한한계가있다. 이러한현실적인제약으로인해해당정책의수혜를받는대상은구분되며, 정부의입장에서도어느정도우선순위를둘수밖에없다. 현행주거복지사업의지원구조는소득계층별로차별적으로시행되는구조이며, 정부가규정하는주거복지사업의우선적인지원대상층은대체로소득 4분위이하계층으로설명되고있다. 3.2 m2증가하는등전반적으로주거수준이높아진것으로조사됐다. 자가점유율은 53.8% 로 2010 년 54.3% 에비해 0.5% 포인트감소했는바, 저소득층의자가점유율은 2010 년 46.9% 에서 50.4% 로높아진반면, 중소득층은 54% 에서 51.8% 로, 고소득층은 69.5% 에서 64.6% 로각각감소했다. 기타자세한내용은 [ 부록 ] 을참고하기바란다. 1. 주거복지사업의수혜대상정립필요 17
소득 1 분위 소득 2 분위 가구특성 주거수준미흡 / 주거비부담능력취약계층 (1 분위 : 임대료지불능력취약계층 ) 소득 3분위자가주택구입능력취약계층소득 4분위 소득 5분위정부지원시소득 6분위자가가능계층 소득 7 분위 소득 8 분위 소득 9 분위 소득 10 분위 자가주택구입가능계층 [ 표 9] 정부의소득계층별주거지원체계 공공임대주택공급지원 영구임대주택 다가구매입임대주택 기존주택전세임대주택 국민임대주택 시장기능일임 주거지원수단 중대형임대주택 자료 : 진미윤, 저소득임차가구에대한주거복지지원실태, 2013. 8. 국민주택기금융자지원 저소득전세자금지원 ( 이자율 2%) 근로자서민전세자금지원 ( 이자율 4.0%) 주택구입자금지원 ( 이자율 5.2%) 주택금융공사보금자리론지원 보금자리론지원 ( 이자율 5.2%) 이러한정부의분류기준에따르면현재주거복지사업의대상가구범위는상당히넓은수준이라고평가할수있다. 반면, 최근새롭게논의되고있는보편적주거복지의관점에서본다면주거복지정책의수혜대상을지금보다도더확대할필요성도제기할수있다. 그러나주거복지정책의목표를최저주거기준에미달하는가구들에대한지원으로본다면이들계층에대한지원에우선적으로집중하는것이필요하다고할것이다. 현재중앙정부차원에서국민주택기금을재원으로하는융자사업이외에정부의일반회계예산으로추진되는주거복지관련사업들의규모및종류가그렇게많지않은상황에서이렇게주거복지사업의대상가구를넓게잡고있는것은실익이적다고할것이다. 최근에는이러한전통적인소득 10분위구분에의한방식이외에최저생계비를기준으로최저생계비 150% 이하의가구를주거지원사업의우선지원대상으로보고 18 Ⅲ. 주거복지사업평가
주거복지사업의정책대상을산정하는모델 19) 도거론되고있다. 최저생계비 150% 이하의가구를기준으로분류하는방식에따르면주거복지사업의대상가구는전체가구 (2012년기준 1,805만 7천여가구 ) 의약 12.8% 정도인반면, 소득 10분위구분을기준으로하는전통적방식에따르면소득 3 4분위까지포함되어전체가구의약 40% 정도까지주거복지사업의대상가구에포섭된다. 주거복지뿐만아니라최근논의되고있는모든복지관련정책의결정에있어수혜대상의확정은주요한과제이다. 보편적주거복지의실현을국가의정책목표로채택하고자한다면수혜대상을확대하고관련재원을보다확충하는조치가필요할것이다. 하지만급증하는복지지출에비해저성장기조로인해재원마련에적지않은어려움을겪고있는현실을감안한다면이러한보편적주거복지개념의도입이쉽지않은것만도현실이다. 한정된재원으로효과적인주거복지정책을실현하기위해서는먼저정부가추진하는주거복지정책의궁극적인목표가어떠한계층을대상으로하는것인지기준설정이선행될필요가있다고할것이다. 2. 통합급여지급방식에따른주거급여의차별성부족가. 주거급여개요 2000년 국민기초생활보장법 이제정되면서신설된주거급여의대상자는국민기초생활보장제도의대상자선정기준에의하여소득인정액이최저생계비이하이며 ( 제5조 20) ), 부양의무자가없거나부양의무자가있어도부양능력이없거나또는부양을받을수없는자 가해당된다. 21) 국민기초생활보장제도가시행된 2000년 10월이전에는 1961년 19) 기획재정부, 서민주거지원사업군심층평가결과및지출성과제고방안, 2013. 7. 1. 에서는서민주거지원사업의정책대상분류에있어이방식을취하고있다. 20) 제 5 조 ( 수급권자의범위 ) 1 수급권자는부양의무자가없거나, 부양의무자가있어도부양능력이없거나부양을받을수없는사람으로서소득인정액이최저생계비이하인사람으로한다. 2 제 1 항에따른수급권자에해당하지아니하여도생활이어려운사람으로서일정기간동안이법에서정하는급여의전부또는일부가필요하다고보건복지부장관이정하는사람은수급권자로본다. 3 제 1 항의부양의무자가있어도부양능력이없거나부양을받을수없는경우는대통령령으로정한다. 21) 단국민기초생활보장수급자중주거급여가불필요하거나, 타법령등에의하여주거를제공받고있는의료 교육 자활급여특례수급자, 보장시설수급자, 의료기관에 3 개월이상입원한 1 인가구 2. 통합급여지급방식에따른주거급여의차별성부족 19
제정된 생활보호법 에따라주거비를생계급여에포함하여지급했다. 국민기초생활보장법 ( 이하 법 이라한다 ) 제11조및 국민기초생활보장법시행규칙 ( 이하 시행규칙 이라한다 ) 제8조내지제11조에따르면주거급여는수급자에게주거안정에필요한임차료, 유지수선비등을지급하도록규정하고있다. 임차료지원은월세임차료를지급하거나전세자금 ( 임차보증금포함 ) 을대여하는것으로규정하고, 주택을소유하지않은수급자로서타인의주택을유료로임차하여거주하는수급자에게지급하도록되어있다. 수급자는월세임차료를지원받는대신전세자금 ( 임차보증금포함 ) 을신청할수있으나, 실제임차가구인수급자가대출조건이되는경우저소득전세자금대출지원도동시에받을수있다. 월세임차료는법제6조제2항에따라보건복지장관이매년공표하는최저생계비중주거비의비중과수급자가구의소득인정액등을고려하여정하는금액으로한다 ( 시행규칙제9조제2항 ). 주거급여는현물급여와현금급여로구분되는데, 현물급여는저렴한비용으로자가가구등의주거환경을개선하고수급자가참여하는자활사업중하나인 집수리도우미사업 을활성화하기위한목적으로 자가가구등 에해당하는수급자에게지급된다. 현금급여는주거급여한도액에서가구별현물급여액에해당하는금액을차감한나머지금액을의미한다. 따라서임차가구의경우에는주거급여가전액현금급여로구성된다. 나. 주거급여의지원현황및예산주거급여는 2007년까지생활급여에포함된주거비와주거급여를통해최저주거를보장하였다. 주거급여는가구원수에따라정액으로지원되었다. 자가가구등에대한현물급여의경우, 주거급여의 70% 는현금급여로, 30% 는현물급여로지급되었다. 그러나 2008년개정을통해주거급여는생계비에포함된주거비를분리하여주거급여에포함시킴으로써주거급여가최저주거비를보장하도록하였다. 현재는이에따라해당가구의현금급여기준액에서소득인정액을차감한뒤주거급여액에해당하는금액을정률 (19.35%) 로지급하고있다. 로서무료임차자또는주거가없는자, 국가와지자체및공공기관이주거 ( 운영비포함 ) 를제공하는공동생활가정, 노숙인쉼터, 한국갱생보호공단시설및에이즈쉼터등에거주하는수급자에대해서는주거급여를제공하지않는다. 20 Ⅲ. 주거복지사업평가
가구별생계급여액 + 주거급여액 = 현금급여기준액 가구의소득인정액 이에반해자가가구등에해당하는수급자에게지급하는현물주거급여는기존에는주거급여의 30% 에해당하는금액을현물급여로실시하였으나, 2008년개편을통해 1인가구 7,000원에서 7인가구 34,000원까지가구원수별로정액급여를실시하고있다. 주거급여수급가구는 2012년말현재전체기초생활수급자 82만 1,879가구중 72만 7,885가구이며, 이는전체수급가구의 88.5% 에해당한다. 22) 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 자가 169,017 163,610 158,263 154,359 143,069 145,977 132,701 125,590 113,930 102,471 93,369 전세 88,115 88,740 89,131 90,888 89,849 89,645 85,958 85,517 83,520 76,609 70,430 월세 123,327 124,965 132,175 144,002 150,029 152,606 149,063 150,431 145,931 134,450 124,439 보증부월세 29,014 38,925 49,276 64,988 79,373 93,224 104,397 116,850 121,057 120,533 120,646 전세임대매입임대 77,804 82,734 87,592 92,545 94,926 97,540 103,803 114,331 124,649 141,795 151,981 가정위탁 4,568 3,892 3,199 2,852 2,373 2,046 1,736 1,484 1,315 1,150 1,076 보장기관제공거주그룹홈거주자 [ 표 10] 주거유형별수급가구규모 2,759 3,189 3,443 4,486 5,193 5,477 5,619 5,726 5,688 6,676 8,071 1,420 1,340 1,227 1,199 1,212 1,587 1,862 2,156 2,047 2,428 2,803 기타 194,801 210,466 229,375 254,426 265,668 264,318 269,066 280,840 280,662 264,577 249,064 계 690,825 717,861 753,681 809,745 831,692 852,420 854,205 882,925 878,799 850,689 821,879 주 : 기타는부분무료임차, 전세무료임차, 움막비닐하우스, 무허가주택, 기타자가인정등임. 자료 : 보건복지부, 국민기초생활보장제도수급자현황각연도 ( 단위 : 가구수 ) 22) 이외에 [ 표 10] 에서유의해서살펴봐야할사항으로는전체수급가구중자가거주의비율이 2002 년 16 만 9,017 가구에서 2012 년 9 만 3,369 가구로줄어들고, 보증부월세, 전세임대 매입임대주택에서거주하는수급자가구의규모가늘어나고있다는점이다. 2. 통합급여지급방식에따른주거급여의차별성부족 21
주거급여예산은국민기초생활보장급여예산중의료급여와생계급여에이어세번째로많은비중을차지하고있는급여이다. 2000년 414억원이었던주거급여예산은제도가본격적으로시행된 2001년에전년대비 4배이상증가하여 1,741억원이되었으며, 2008년급여개편으로전년대비 139% 가증가한 5,869억원으로되었다. 그러나 2009년 6,500억원까지편성되었던주거급여예산은 2010년다소감소해 6,106억원이되었으며, 이후 2011년 5,807억원, 2012년 5,660억원등으로조금씩감소해 2013년에는 5,692억원의예산이편성되었다. 2014년예산안에는 7,285억원이편성되어 2013년에비해 28.0% 증가하였다. 2009년이후매년조금씩감소추세를보이던주거급여예산이갑자기증가하게된것은 2014년 10월맞춤형급여체계개편으로시행되는주택바우처사업관련예산이주거급여예산에포함되어편성되었기때문이다. 2014년도주택바우처사업은 9월까지보건복지부에서주거급여형태로지급한후, 10월부터는국토교통부로사업을이관하여주택바우처형태로지급될예정이다. [ 그림 1] 주거급여예산변동내역 : 2008~2014 년 ( 단위 : 억원 ) 자료 : 정부제출자료를토대로국회예산정책처작성 22 Ⅲ. 주거복지사업평가
다. 기존주거급여지원에있어서의문제점 2000년국민기초생활보장제도가실시되면서도입된주거급여는주거비에대한직접보조금을수급권자에게보편적으로제공했다는점에서주거비보조의시작이라는상징적의미가적지않지만, 기초생활보장급여와통합하여지급하면서상당한문제점을드러냈다. 첫째, 대상자선정기준에있어서의문제점이다. 전술한바와같이주거급여의대상자는국민기초생활보장제도의대상자선정기준인소득및자산, 부양의무자기준등에의하기때문에수급자들의요구및주거유형 ( 자가 임차 ) 등과무관하게국민기초생활보장제도의수급자가되면주거급여를받을수있는반면, 국민생활기초보장제도대상에서탈락하면주거급여수급의필요가있음에도불구하고주거급여를수급할수없는현상이발생하고있다. 이는차상위계층등주거비보조가필요한기타저소득계층에대한지원이미흡하게되는결과로나타나며, 이는정부가맞춤형급여체계개편을추진하게되는주요요인이되었다. 둘째, 주거급여수준및사용의적정성문제이다. 주거급여는생계급여와마찬가지방식으로지급되고, 주거비에대한지출로사용처가한정되지않기때문에일반적인소득보조와실질적으로구별이되지않고있다. 이에따라주거급여가실제주거비부담완화에얼마나기여하고있는지판단이곤란한문제가있다. [ 표 11] 주거급여현금급여의수준 ( 단위 : 원 ) 1 인가구 2 인가구 3 인가구 4 인가구 5 인가구 6 인가구 7 인가구 현금급여기준 453,049 771,408 997,932 1,224,457 1,450,982 1,677,506 1,904,031 주거급여 87,656 149,252 193,079 236,908 280,736 324,563 368,392 현물급여 26,000 45,000 58,000 71,000 84,000 97,000 110,000 주 : 현금급여기준은최저생계비에서현물로지급되는의료비 교육비및타법지원액 ( 주민세, TV 수신료등 ) 을차감한금액으로, 소득이없는수급자가받을수있는최고액의현금급여수준자료 : 김혜승, 저소득 서민주거지원프로그램의현황및평가, 2013. 8. 2. 통합급여지급방식에따른주거급여의차별성부족 23
또한수급가구가실제로지불하는주거비에대한고려도충분하지않은실정이다. 수급가구간형평성의문제 23) 는가구규모에기인하는데, 일반적으로가구원수가적을수록소득대비주거비부담이높은것으로나타난다. 현재의주거급여는이러한가구규모별주거비지출의차이를반영하지못하고있기때문에과도한주거비부담문제에대응하는것에도한계를드러내고있다. 셋째, 지역간급여수준의형평성문제이다. 2007년기준지역별 비목별최저생계비계측결과 24) 에따르면, 각가구에서주거비가차지하는비중은대도시의경우에는 22.9%, 중소도시의경우에는 17.1%, 농어촌지역의경우에는 7.1% 정도의수준을보이고있다. 현재수급자가받고있는주거급여는이러한지역별주거비부담수준과관계없이지급되고있으며, 이러한방식은지역별, 가구규모별주거비지출수준을충분히반영하지못하고있다. 넷째, 성과관리측면에서도다른기초생활보장급여와통합적으로관리되면서주거급여의차별성이부각되지못했다. 보건복지부는기초생활급여에대한성과관리와관련하여생계급여, 주거급여, 교육급여, 해산장제급여, 양곡할인, 기초생활보장관리, 복지급여사후관리와같은총 7개의세부사업을 기초생활급여 라는하나의관리과제로통합하여관리하고있다. 관리과제 기초생활급여 에포함된세부사업들의예산을합치면 2013년 3조 4,330억원, 2014년도예산안이 3조 4,867억원에달한다. 이렇게큰규모의사업에대해서 신규수급자발굴률 이라는정량지표하나만을사용하여성과관리를실시하고있다. 동지표만으로는기존기초생활보장급여지급의실질적성과를전혀측정할수없을뿐아니라, 맞춤형급여체계로개편하는경우에도성과측정이쉽지않을것으로판단된다. 단순히신규수급자를더발굴한다고해서기초생활보장급여의사각지대가해소되는것이아닌, 기초생활보장제도를통한빈곤층의생활안정과탈수급을촉진할수있는제도본래목적의성과관리가이루어질수있도록해야할것이다. 23) 수급가구간형평성의문제는임차가구의경우임차주택이공공임대주택이냐민간임대주택이냐에따라서도달라지며, 민간임대주택에거주하는수급자의주거비부담수준은더높아진다. 24) 주거비차이에의한지역별최저생계비편차에대한보다자세한내용은이채정, 기초생활보장사업평가 ( 사업평가 13 09), 국회예산정책처, 2013. 6. 을참조할것. 24 Ⅲ. 주거복지사업평가
3. 맞춤형급여체계개편에따른주택바우처도입에있어서의문제점가. 주거급여지원방식의개편 현행기초생활보장급여는통합급여체계로운영되고있다. 기초생활보장급여수급자로선정되면모든종류의기초생활보장급여를지원받을수있도록제도가설계된것이다. 이에따라기초생활보장수급자는집중적인복지혜택을받을수있지만비수급저소득층은어떠한지원도받을수없다. 앞서지적한주거급여수급대상자선정기준에있어서의문제점도이러한현행기초생활보장급여의운영방식에서기인한것이라고할수있다. 기존통합급여체계의문제점을인식한정부는 2014년 10월부터통합급여체계인기초생활보장급여를개별급여화하고, 각급여별로상이한수급자격요건을도입할계획이다. 통합급여체계에서는소득인정액이최저생계비이하일경우기초생활보장급여수급자로선정되어, 생계급여, 주거급여, 의료급여, 교육급여, 해산 장제급여를모두지원받았다. 그러나개편될체계하에서는각급여별로중위소득의 30%, 40%, 50% 등다양한자격요건이적용된다. [ 표 12] 정부의기초생활보장급여개별급여화방안 기초생활보장급여현행변경안 생계급여최저생계비이하중위소득 30% 의료급여최저생계비이하중위소득 38% 주거급여최저생계비이하중위소득 43% 교육급여최저생계비이하중위소득 50% 해산급여최저생계비이하중위소득 30% 장제급여최저생계비이하중위소득 30% 주 : 1. 주거급여의보장수준은정부내부의논의를거쳐최근중위소득의 43% 수준 (4 인가구기준월 165 만원 ) 으로결정됨. 2. 해산 장제급여의경우보건복지부차원에서별도의수급조건을제시하지않았지만, 현행과같이생계급여자격기준과동일한기준을적용하는것을가정함. 자료 : 2013 년예산안및기금운용계획안사업설명자료 및 제 18 대대통령직인수위원회제안박근혜정부국정과제 를토대로국회예산정책처재구성. 이채정, 기초생활보장사업평가, 국회예산정책처, 2013. 6, 50 쪽에서일부수정하여인용 3. 맞춤형급여체계개편에따른주택바우처도입에있어서의문제점 25
변경안에따르면주거급여수급자의범위는기존최저생계비이하에서중위소득의 43% 이하 (4인가구기준월 165만원 ) 인계층에까지확대될것으로전망된다. 그러나, 이러한개별급여체계로의개편도이를뒷받침할수있는재원이충분히확보되지않는다면수요자맞춤형복지가아닌예산맞춤형복지에머무르게될우려가있다. 정부는맞춤형복지지원으로의전환이수요에따라필요한혜택만제공하고기초생활보장의범위는차상위계층에까지확대하겠다는것이목표이다. 이경우논란이될수있는것은급여수준이더줄어드는수급자가발생할수있다는점이다. [ 그림 2] 맞춤형급여체계의개편방향 자료 : 관계부처합동, 기초생활보장제도의맞춤형급여체계개편방안, 2013. 9. 26 Ⅲ. 주거복지사업평가
나. 주택바우처개요기존기초생활보장급여체계의통합운영으로인해주거급여가사실상생계급여로전용되고있는문제점등과관련하여학계와관계전문가들사이에서는국민기초생활보장제도상의주거급여를장기적으로주거비보조제도로확대개편할필요가있다는지적을지속적으로제기하였다. 이에정부는 2013년 4월 1일 서민주거안정을위한주택시장정상화종합대책 (4. 1부동산대책 ) 에서소득대비월임대료부담이큰저소득가구를대상으로월임대료의일부를재정을통해지원하는것을주요내용으로하는주택바우처제도의도입을발표하였다. 이는기초생활보장수급자를대상으로지급되던현행주거급여제도를소득, 거주형태, 임대료부담수준등을고려한주택바우처제도로확대 발전시켜지급대상을확대하고임대료지원기능을강화하겠다는것이다. [ 표 13] 현행제도와개편안의비교 현행주거급여 주거급여개편안 근거법 국민기초생활보장법 주택법 + 국민기초생활보장법 소관부처 보건복지부 국토교통부 소득인정액이현금급여기준선지급소득인정액이중위소득 43% 이하 ( 중위소득 33%) 이하대상 2013년 73만가구약 97만가구 ( 증 24만가구 ) ( 현금급여기준액- 소득인정액 ) 의 지역별기준임대료및유지수선비를토 19.35% 대로소득, 가구원수, 주거유형, 주거비지원 * 현금급여기준액-소득인정액 = 부담수준등을고려하여지급기준생계급여액 (80.65%) + 주거급여액 (19.35%) 임차 주거급여액전액현금지급 좌동 자가 주거급여액중일부만현금, 일좌동부는공제하여주택개량지원 ( 주택개량비중확대계획 ) 가구당월평균지급액 2013년 8만원 약 11만원 전달좌동지자체체계 ( 주택조사는지자체가전담기관에의뢰 ) 자료 : 국토교통부, 2013. 9. 3. 맞춤형급여체계개편에따른주택바우처도입에있어서의문제점 27
정부의당초계획에따르면지원금액 지급대상등세부시행방안, 예산추계, 도입효과등에관한연구를거쳐 2013년상반기중에사업모델을확정하고, 하반기에는전달체계구축, 2014년상반기시범사업을거쳐 2014년하반기부터기초생활보장제도개별급여체계전환과함께도입하겠다는것이었다. 그러나최근의계획에따르면 2013년상반기중에사업모델을확정하겠다는계획은 2013년에사업모델을확정하는것으로변경되었고, 2014년 7월부터 9월까지 3개월간의시범사업을거쳐 2014년 10월부터맞춤형급여체계개편과함께본격적으로시행할예정에있다. 주택바우처시범사업지원을위한 2014년도예산으로는시범사업비 25) 와위탁사업비등을포함하여 236억원 (3만가구대상 ) 이편성되어있다. [ 표 14] 주거급여의주택바우처제도로의개편효과예상 대상규모 연예산 ( 국비 ) 월평균지급액 현행 73만가구 5,692억원 8만원 개편이후 97.2만가구 1조 265억원 10.9만원 자료 : 국토교통부, 2013. 11. 지급대상은소득인정액이중위소득의 43% 수준이하인가구 (4인가구기준월 165만원상당 ) 로서, 이러한개편안에따른지급대상은현행 73만가구에서 97.2만가구로늘어날예정이며, 이에소요되는예산의규모도현재연간 5,692억원에서 1조 265억원정도로확대될예정이다. 다. 주택바우처도입의문제점지난 4. 1 부동산대책발표에서정부는주택바우처도입계획을발표하면서금년상반기중에지원금액 지급대상등세부시행방안, 예산추계, 도입효과등에관한연구를거쳐사업모델을확정하겠다고하였으나, 지방자치단체의매칭분담비율조정등일부사항에있어서는아직논란이있을수있다. 맞춤형급여체계개편에따라기존주거급여를주택바우처로전환하기위해서는다음과같은사항에대한고려가선행되어야한다. 25) 3 만가구 4.2 만원 (14.4 만원 -10.2 만원 ) 3 개월 국고보조율 79.78% 28 Ⅲ. 주거복지사업평가
첫째, 주택바우처의재원규모및지급수준의문제이다. 주거급여지급과관련한부분에서도지적하였다시피, 주택바우처의도입에있어서도개별수요자에게과연어느정도수준의월임대료를보조할것인지가문제이며, 여기에필요한재원을어떻게조달할것인지에대해서도검토가필요하다. 현재영유아보육료지원사업운영및기초노령연금제도개편논란에있어서와마찬가지로주택바우처도입에있어서도필요재원을어떻게조달할것인지, 국가와지방자치단체의부담을어떻게배분할것인지 ( 매칭펀드 ) 사전에충분한준비가되지않는다면동일한논란은반복될소지가있다. 기존주거급여나주택바우처제도의국고보조율 (79.87%) 이영유아보육료지원사업에비해서는상대적으로높은수준에있기는하나, 주택바우처제도가본격적으로시행되는 2015년부터는지급수준및지급대상확대에따른지방자치단체의재정부담이적지않을것이라는점에서논란이있을것으로예상된다. 둘째, 급여가감소하는가구에대한지원문제이다. 정부의개편안에따르면급여액은현재평균 8만원수준에서 10.9만원수준으로평균 2.9만원정도증가하는것으로논의되고있다. 지급대상도기존의주거급여보다 24.2만가구정도늘어날것으로예상되고있다. 그러나개별급여체계로의전환에따라일부기존통합급여방식보다급여수준이줄어드는수급자가발생한다. 특히자가주택을보유하고있는기존의통합급여수급자중에서주거급여가제외내지축소된개별급여를받게되는경우가상당수발생할것으로전망되고있다. 이렇게기존의주거급여를사실상생계급여로사용해오던계층에대해갑작스럽게지원을줄여버리면수급가구들의반발이적지않을것이며, 생계에도상당한곤란을겪을것으로우려된다. 주거급여가생계급여와통합지급됨에따라주거급여의차별성이부각되지못하고생계급여로사용되던문제점을개선하려던급여체계개편이오히려수급자개인의입장에선급여감소로이어지게되는것이다. 정부는급여체계개편으로생계급여액도종전보다증가하므로총현금급여감소액은주거급여감소액보다적을것이며, 총현금급여가감소하는가구에대해서는그감소분만큼추가급여를지급하므로결과적으로수급자에게실질적인급여감소는발생하지않을것이라고설명하고있다. 이경우에도이러한이행급여보전이언제까지이루어져야할것인지의문제는 3. 맞춤형급여체계개편에따른주택바우처도입에있어서의문제점 29
여전히남게된다. 현재정부의계획상으로는수급가구의소득이늘어나지않을경우에는계속적으로이행급여를추가지급하게된다. 추가급여지원이계속이루어지게된다면맞춤형급여체계개편의취지가제대로구현되는것인지에대해서도검토해볼필요가있다. 셋째, 전달체계의구축과관련한문제이다. 정부의계획에따르면, 기존주거급여및타급여와유사한전달체계 ( 시 군 구와같은기초지자체 ) 를운용하되, 주택관련업무의효율적처리를위해별도의전담기관을활용할계획이라고한다. 임차인이주택바우처수급을각읍 면 동으로신청하면시 군 구사업팀으로전달된다. 소득 재산조사는각시 군 구에서, 주거실태및임대차관계등은조사의전문성및업무의효율성을위해한국토지주택공사 (LH) 와같은별도전담기관에서확인 26) 하고임차인또는임대인 27) 에게입금하는형태로전달체계를구축한다고한다. 이러한전달체계의구축에있어서는이를집행하는역할을담당할기초지방자치단체의철저한준비가선행되어야할것인데, 일련의사회복지관련제도개편으로인해업무부담이가중되고있는기초지방자치단체에또다른행정적부담을지우는것이아닐지우려된다. 이부분과관련하여국토교통부는임대주택및주택바우처등의관련업무를전담할별도의주거복지팀 ( 가칭 ) 신설이필요하다는입장이며, 주거복지팀신설은행정, 건축, 복지직공무원및수탁기관파견인력으로구성하되, 기존인력및제도개편으로인한충원인력을활용할계획이라고한다. 이처럼주택바우처사업의전달체계의구축과관련해서는각기초지방자치단체차원에서상당한준비가필요하며, 주거실태및임대차관계조사를전담할수탁기관에서도마찬가지라는것을알수있다. 정보시스템의구축과관련해서도급여대상자신청 선정및지급을위해 행복e음 28) 의제도개편내용을반영한시스템개편이필요하다. 주택조사및바우처주택등록을관리할별도의주민등록시스템구축및행복e음과의연계등이필요하다는점 29) 등을감안하면원활한제도시행을위해서는현재의정부계획보다는조금더준비기간이소요될것으로판단된다. 26) 이와유사한형태로현재기초생활수급자근로능력판정업무를국민연금공단에서전담하여시행중임. 27) 주거형태등을고려하여결정할예정 28) 현재각지방자치단체에서기초생활수급자업무를처리하는시스템 29) 국토교통부의계획에따르면정보시스템구축은 2014 년 4 월까지완료될것이며, 2014 년 10 월본사업시행시까지검증 ( 오류수정 ) 을완료할예정이라고한다. 30 Ⅲ. 주거복지사업평가
특히바우처수급대상자의선별및주택임대차계약확인등의과정에는상당한행정력이소요될것으로예측되는바, 제도구축시이부분에대한충분한고려가수반되어야할것이다. 주택바우처제도의도입과관련하여 2013년상반기중에사업모델을확정하고, 하반기에는전달체계구축, 2014년상반기시범사업을거쳐 2014년하반기부터기초생활보장제도개별급여체계전환과함께도입하겠다는당초의정부계획은이미금년상반기중사업모델확정에서부터어긋났다. 최근발표된정부의계획에따르면 2014년 7월부터 9월까지 3개월동안의시범사업을거쳐 10월부터는바로전면시행에들어갈예정이라고한다. 그러나아직까지도국고보조비율등을비롯한지방자치단체의재원부담및조달방안등에대해서는협의가마무리되지않은사항도적지않다. 주택바우처제도의시행은범정부적으로맞춤형급여체계개편과밀접하게연계된사항이며, 2014년 10월로예정된맞춤형급여체계개편과별도로실시시기를조정하는것은쉽지않을것이다. 그러나다른한편으로는기존주거급여에서주택바우처제도로의전환이행정적 재정적으로쉽지않은과제이기때문에, 3개월동안의시범사업기간만을거쳐바로전면확대실시로진행되는것에는우려도적지않다. 정부는관계부처간의공조와더불어추가로재정부담이확대되는지방자치단체들과도원만한협의를거쳐주택바우처제도시행에차질이발생하지않도록노력해야할것이다. 4. 공공임대주택공급사업의문제점 가. 공공임대주택의개념 임대주택법 제 2 조및 임대주택법시행령 제 2 조에따르면, 임대주택은주택공급방식 에따라건설임대주택과매입임대주택으로구분 30) 되며, 건설임대주택은다시공공 건설임대주택과민간건설임대주택으로나뉜다. 민간건설임대주택은민간의순수한 자기자본으로건설한임대주택을의미한다. 공공건설임대주택은 1 국가또는지방 자치단체의재원으로건설하여임대하는주택, 2 국민주택기금을지원받아건설 임대 30) 영구임대및국민임대는공동주택건설후입주까지장기간이소요되는반면대량의주택을안정적으로공급할수있고, 매입임대및전세임대는기존주택의매입을통해단기간에지역별로필요한물량만큼공급이가능하나산재해있어관리가곤란하다는특징이있다. 4. 공공임대주택공급사업의문제점 31
하는주택, 3 공공사업에의하여조성된택지에건설하여임대하는주택중어느하나에해당하는주택이다. 공공임대주택의정의와관련해서는 임대주택법 이외에도 2009년부터시행중인 보금자리주택건설등에관한특별법 ( 舊국민임대주택건설등에관한특별조치법이 2009년전부개정된것 ) 과 2009년제정된 장기공공임대주택입주자삶의질향상지원법 등이있다. 이러한관련법령들의공공임대주택에관한개념을종합해볼때, 공공임대주택은국가또는지방자치단체의재정, 국민주택기금, 공공택지를지원받아국가, 지방자치단체, 한국토지주택공사 (LH), 지방공사가건설, 매입, 임차방식으로공급하는국민주택규모 ( 전용 85m2이하 ) 의임대주택 31) 이라고정의할수있다. 이장에서는이러한공공임대주택사업중건설임대주택을먼저다루고, 매입임대및전세임대주택은다음장에서검토하기로한다. 나. 공공임대주택공급현황및실적정부에서시행중인서민주거지원사업중임대주택공급사업은영구임대주택, 국민임대주택 ( 다가구매입포함 ), 5/10 공공임대주택, 전세임대주택 ( 소년소녀등포함 ) 공급사업들로구성되어있다. 공공임대주택은 2012년말까지전국적으로 103.8만호가공급되었고, 이중수도권에 46.1% 인 47.8만호가공급되었다. 유형별 영구임대주택 *50 년임대주택포함 국민임대주택 5/10 공공임대 기타 합계 [ 표 15] 지역별공공임대주택현황 ( 단위 : 만호, %) 수도권 광역시 지방권 계 15.7 (53.8) 21.9 (48.1) 3.4 (21.3) 7.0 (53.4) 47.8 (46.1) 8.2 (28.1) 8.2 (18.0) 1.7 (10.6) 2.5 (19.1) 20.5 (19.7) 5.4 (18.5) 15.5 (34.1) 11.0 (68.8) 3.6 (27.5) 35.4 (34.1) 29.2 (100.0) 45.5 (100.0) 16 (100.0) 13.1 (100.0) 103.8 (100.0) 주 : 기타는사원임대, 장기전세, 전세임대등자료 : 국토교통부통계누리 ( 사업승인기준 ), 2013. 8. 기획재정부, 서민주거지원사업군심층평가결과및지출성과제고방안, 2013. 7. 에서인용 31) 공공임대주택의개념정의에대한보다자세한내용은남원석, 공공임대주택정책의변천과주요쟁점, 주거복지의새로운패러다임, 사회평론, 2011. 140~144 쪽, 참조 32 Ⅲ. 주거복지사업평가
2008 년이후유형별임대기간별공공임대주택재고현황은다음표와같다. 2012 년말기준국민임대주택재고 45 만 5,107 호중매입임대주택의재고는 6 만 9,368 호 ( 한국토지주택공사 6 만 1,378 호, 지자체 7,990 호 ) 이다. [ 표 16] 공공임대주택유형별 임대기간별재고현황 국민임대사원임대건설임대장기전세영구임대 50년임대 ( 다가구매입 (5/10 (5,10년) (20년) 포함 ) /50년) 전세임대 ( 소년소녀등포함 ) ( 단위 : 호 ) 계 2012 190,694 101,520 455,107 159,749 25,493 19,947 85,625 1,038,135 2011 190,679 100,882 431,656 187,979 25,397 17,684 64,918 1,019,195 2010 190,519 100,722 375,941 213,352 28,347 15,574 52,406 976,861 2009 190,077 96,124 295,731 249,059 25,813 7,884 38,834 903,522 2008 190,077 100,949 258,056 279,926 22,697 24,689 876,394 주 : 국민임대는다가구매입임대포함자료 : 국토교통부, 2013. 8. 영구임대주택사업은차상위계층이하계층의주거안정을위해기초생활수급자, 국가유공자, 일본군위안부피해자등사회보호계층의주거안정을위해소형임대주택을시중전세가의 30% 수준으로공급하는사업으로서, 1989년부터 1992년까지 19만여호가건설 ( 대한주택공사 14만호, 지자체 5만호 ) 가건설되었다. 이후중단되었던공급은영구임대주택입주대기자해소및최저소득층주거안정을위해 2009년재개되어영구임대주택 10만호건설계획이추진되고있으며, 2012년말기준의재고수준은 19.1만호정도이다. 이와는별개로 50년임대주택은수급자등저소득층위주로입주자격을부여하며 1992년영구임대주택을대체할목적으로대한주택공사또는지방자치단체에서건설 공급한주택으로서분양전환되지않으며, 1992년부터 2007년까지 10만여호가건설되었다. 국민임대주택은무주택국민의주거불안을해소하기위해한국토지주택공사 (LH) 등이전년도도시근로자가구월평균소득 ( 가구원수별 ) 70% 이하가구등에공급면적 85m2이하 32) 주택을시중전세가의 50~80% 수준으로장기 (30년) 임대주택 4. 공공임대주택공급사업의문제점 33
으로공급하는것이며, 2012년말기준으로전국적으로 45.5만호가공급되었다. 국민임대주택 33) 은 3가지유형 ( 유형Ⅰ은 50m2미만, 유형Ⅱ는 50~60m2이하, 유형 Ⅲ은 60m2초과 ) 으로건설되었으며, 유형별로재정, 국민주택기금등의소요재원분담비율이달라지며기존주택, 부도임대주택등을매입하여국민임대주택으로공급할수도있다. 34) [ 표 17] 국민임대주택 100만호공급계획에따른국민임대주택건설계획 ( 단위 : 만호 ) 2003 2004 2005 2006 2007 2008~2012 총계 국민임대 8 10 10 11 11 50 100 자료 : 국토교통부, 2013. 8. 5/10 공공임대주택은무주택서민에게 5~10년임대후분양함으로써주거안정과자가주택마련을촉진하기위한목적이며, 도시근로자가구월평균소득 100% 이하가구등에전용면적 85m2이하주택을시중전세가의 80~100% 수준으로공급하는것이다. 5년임대주택은 1994년부터 2007년까지 101만 8,391호, 10년임대주택은 2004년부터 2007년까지 3만 2,419호가건설되었으며, 2012년말기준전국적으로 16만호정도 (5년임대 : 8.2만호, 10년임대 : 7.8만호 ) 가남아있다. 32) 50 m2미만주택은도시근로자가구당월평균소득의 50% 이하인무주택세대주에게우선공급 33) 국민임대주택과영구임대주택의차이점은영구임대주택이 1989 년부터 1992 년까지도시영세민 ( 현행국민기초생활수급대상자 ) 들의주거안정을위해정부에서사업비의 85% 를재정에서지원하여건설한임대주택으로전용면적 23~43 m2의소형위주로총 19 만호를건설하였고, 국민임대주택은 1998 년부터저소득층 ( 당초도시근로자월평균소득의 50~70% 이하 ) 의주거안정을위하여정부에서재정및국민주택기금을지원하여건설하는임대주택으로건설평형도분양 53~79 m2 ( 전용 60 m2이하 ) 로다양화하여입주민의소득수준 가족수등에따라선택이가능하도록하였다. 34) 이에따라후술하는매입임대주택도국민임대주택의일종으로분류한다. 34 Ⅲ. 주거복지사업평가
[ 표 18] 공공임대주택유형과특징 공공임대주택프로그램유형 최초도입 임대기간공급방식 정부재정지원 융자지원 ( 국민주택기금 ) 정부지원 택지지원 기타 35) ( 복권기금지원 ) 조세감면 사업주체 공공부문 지자체 LH 민간부문 1. 영구임대주택 1989 영구적신규건설 2.50 년공공임대주택 1993 50 년신규건설 3.5 년공공임대주택 1993 5 년신규건설 4. 임대사업자에의한매입임대주택 1993 5 년신규건설매입 5. 국민임대주택 신규건설 1998 30 년신규건설 다가구매입 2004 10 년기존주택매입 기존주택전세임대 6. 기타공공임대주택 기존주택 2005 10년전전세 10 년임대 2003 10 년신규건설 장기전세주택 2007 20 년 신규건설, 기존주택매입 분납임대 2008 10 년신규건설 주 : 50 년공공임대주택은 1992~1993 년간만정부재정이지원됨. 자료 : 진미윤, 저소득임차가구에대한주거복지지원실태, 2013. 8. 공공임대주택의주거비부담수준을살펴보면, 공공임대가민간임대보다전세금기준으로평균적으로약 1,500만원정도임대료가저렴한수준이며, 유형별로는영구임대주택과매입임대주택의임대료수준이크게낮은것을알수있다. 월소득대비임대료비율 (RIR : Rent-to-Income Ratio) 의경우에도공공임대가 14.5~25.0% 로민간임차 19.2~41.7% 에비해낮은수준을보이고있다. 2010년 12월기준전국의 RIR은 19.2% 이며, 지역별로는수도권 20.9%, 서울시 23.3%, 광역시 16.4%, 도지역 14.4% 의분포를보이고있다. 36) 35) 복권기금중공익사업부문에서 저소득층주거안정지원사업 으로복권통합발행초기부터매년약 4,600 억원에서 5,000 억원수준으로지원되고있다. 36) 국토해양부 국토연구원, 2011 년도임대주택거주가구주거실태조사, 2012. 11. 4. 공공임대주택공급사업의문제점 35
[ 표 19] 공공임대 ( 유형별 ) 와민간임대의임대료수준 공공임대 구분영구임대 50 년임대국민임대 5 년 / 10 년 매입임대전세임대 공공임대일반임차 전세 전세금 ( 만원 ) 1,533 3,325 5,822 5,490 2,306 4,967 6,465 보증부보증금 ( 만원 ) 318 1,654 1,940 4,441 485 1,662 1,648 1,194 월세 월세 ( 만원 ) 5.3 13.1 12.4 14.5 8.5 8.7 10.3 28.4 월세 월세 ( 만원 ) 5.6 13.1 12.7 21.8 13.9 12.4 27.1 자료 : 국토해양부 국토연구원, 2011년도임대주택거주가구주거실태조사, 2012. 11. [ 표 20] 소득분위별소득대비임대료비율 공공임대 일반임차 1~2분위 3~4분위 5~6분위 1~2분위 3~4분위 5~6분위 소득 ( 만원 ) 60.4 165.8 268.6 64.7 170.2 273.8 RIR (%) 25.0 17.0 14.5 41.7 19.2 19.7 자료 : 국토해양부 국토연구원, 2011년도임대주택거주가구주거실태조사, 2012. 11. 다. 공공임대주택공급정책에대한평가우리나라의공공임대주택공급은주거복지에대한구체적인개념정립이늦은것에비해짧은기간동안양적으로상당히우수한수준의성장을이루었다고평가할수있다. 특히국민임대주택공급이본격화된 2000년대들어지난 11년간 (2000~2011년) 총주택재고수는 27.7% 증가한데비해공공임대주택재고수는 48.1% 가증가하였고, 10년이상장기공공임대주택재고수는 230.9% 가증가하였다. 37) 37) 진미윤, 저소득임차가구에대한주거복지지원실태 2000 년이후성과와한계, 2013. 8. 6. 6 쪽. 36 Ⅲ. 주거복지사업평가
[ 표 21] 주택재고수및공공임대주택재고추이 2000 2011 증가율 14,677천호 27.7 전체주택재고수 11,493천호 ( 다가구구분거처반영시 17,672천호 ) (53.8) 공공임대주택재고수 688천호 1,019천호 48.1 장기공공임대주택재고수 269 천호 890 천호 230.9 장기공공임대주택재고비중 2.3% 6.0% 주 : 장기공공임대주택은영구임대, 50 년공공임대, 국민임대, 전세임대를통칭자료 : 진미윤, 저소득임차가구에대한주거복지지원실태 2000 년이후성과와한계, 2013. 8. 6. 에서수정하여인용 이러한공공임대주택공급에있어서의양적성장에도불구하고정부의공공임대주택공급정책에대해서는학계및실무를비롯한관계전문가들의연구를통해많은문제제기와대안제시가있었다. 본평가에서는기존의문제제기된부분을중심으로추가적인의견을제시하고자한다. 첫째, 저소득층의공공임대주택수요대비공급부진으로인한재고부족문제이다. 우리나라는지속적인공공임대주택공급노력에도불구하고전체주택재고및전체가구수에서차지하는공공임대주택재고율은높은수준이라고보기는어려운형편이다. 38) 2013년도주택종합계획에명시된전국의주택수추계치인 18,551천호 (2012년기준 ) 를기준으로할때, 모든유형의공공임대주택재고를합치더라도우리나라의공공임대주택재고율은전체주택재고의 5.6% 수준이며, 이중 5/10년공공임대주택과같이 10년이내에분양전환되는공공임대주택과사원임대주택을제외하면재고율은 4.8% 수준으로떨어진다. 이에반해주요선진국의공공임대주택재고율은네덜란드가 35%, 영국 17.1%, 프랑스 19%, 일본 6.1% 등이며, OECD 평균 11.5%, EU평균 9.4% 39) 에비해서도아직은부족한수준이라고할수있다. 지금까지우리나라공공임대주택공급정책의목표는 선진국수준의재고율확보 였다. 정부는 2003년 서민 중산층주거안정지원대책 에서 2012년까지공공임대 38) 2012 년 6 월기준 LH 공사가관리하는 14 만여호의영구임대주택에입주하고자대기하는가구는총 6 만 5,288 가구정도임. 39) 기획재정부, 서민주거지원사업군심층평가결과및지출성과제고방안, 2013. 7. 4. 공공임대주택공급사업의문제점 37
주택재고율 15% 달성을제시하였으며, 2007년 주택시장안정과주거복지향상을위한공공부문역할강화방안 에서는 2012년 15%, 2017년 20% 를목표로제시한바있다. 또한최근의보금자리주택공급정책에서는기존의목표를다소완화하여 2018년 12% 로제시한바있다. 이러한상황을놓고볼때서민가구의주거안정을위해서는최소한현재의재고율보다는높은수준으로공공임대주택공급을확대할필요가있다고할것이다. 그러나공공임대주택을과연어느정도공급하여야하느냐 40) 의문제는단순히외국과의비교를통해목표재고율을맞출것이아니라, 공공임대주택이외의주거복지지원정책들과의형평을종합적으로고려하여추진할필요가있다. 둘째, 공공임대주택공급정책의연속성문제이다. 1989년영구임대주택공급을시작으로본격화된공공임대주택공급정책은지금까지정권이바뀔때마다기존유형이없어지거나축소되고새로운유형이등장하는식으로전개되어왔다. 이러다보니소득수준등가구특성에있어유사한가구라하더라도어떤유형의공공임대주택에입주하였느냐에따라임대료수준이상이한형평성 41) 의문제도나타나고있다. 이러한정책의연속성부재문제는최근에와서도마찬가지이다. 현정부가금년상반기에발표한행복주택공급계획 (4. 1 부동산대책 ) 에따르면, 앞으로공공주택의공급은 공공주택연 13만호공급계획 에의하여추진하게되므로, 기존보금자리주택정책하에서추진되었던 2009~2018년간총 150만호공급계획은별도로관리하지않는다고설명하고있다. 이에덧붙여최근정부는지난 2009년법률개정을통해기존의 국민임대주택건설등에관한특별조치법 에서 보금자리주택건설등에관한특별법 으로바꾼명칭을재차개정하여보금자리주택을삭제하겠다는방침을밝히고있다. 보금자리주택건설등에관한특별법 의명칭을 공공주택건설등에관한특별법 으로변경하고, 새정부의국정과제인행복주택관련특례조항이추가 40) 적절한공공임대주택재고수준이어느정도여야하느냐의문제는일률적으로단언하기어렵다. 그렇지만앞서살펴본바와같이 2012 년기준최저주거기준에미달하는가구수가전체가구수의 7.2% 인 128 만가구에이르며, 최저주거기준은충족하더라도주거복지사각지대에놓여있는가구가적지않을것이라는점을감안하여야한다. 적정한공공임대주택의공급수준은이들가구의수요를무리없이충족시킬수있을수준까지는도달하여야할것이다. 41) 영구임대주택은거주자의임대기간장기화 ( 평균거주기간 12 년 ) 로인해기존입주자들에게혜택이편중되고있으며, 국민임대주택은최저소득층을위한소형평형공급물량이부족하고수혜계층과비수혜계층간의형평성문제가내재하고있다는자체분석을내리고있다.( 기획재정부, 서민주거지원사업군심층평가결과및지출성과제고방안 ) 38 Ⅲ. 주거복지사업평가
될예정이라고한다. 42) 그동안여러전문가들에의해장기공공임대주택의통합운영논의가제기 43) 되어왔는바, 장기적으로는영구임대주택, 50년공공임대주택, 국민임대주택을단일한유형으로통합하여입주자격을통일하고, 소득수준에따라임대료를차등부과한다면, 입주자간형평성문제및계층별주거지분리현상을완화할수있다는것이다. 정책환경이변화하고수요자들의요구가다변화됨에따라그에걸맞게정책대응또한탄력성을가져야할필요는있다. 그러나이렇게 5년주기로정부가바뀔때마다공공임대주택공급정책의큰틀이바뀌는것은문제가아닐수없으며, 정부가추진하는 선진국수준의공공임대주택재고율확보 도요원한과제가될것이다. 셋째, 공공임대주택공급에필요한재원의조달문제이다. 우리나라에서공공임대주택공급에필요한재원으로정부에의해지원되는것은크게일반회계예산과국민주택기금으로구성된다. 일반회계예산은상환이요구되지않으므로많이지원될수록입주자나공급주체에게유리하지만, 국민주택기금은주로저리 ( 低利 ) 로융자되는형태이므로공급주체가월임대료수입, 44) 대환등을통해상환해야하는부담이있다. 주거복지가국민생활에미치는영향을감안한다면정부의역할은상당히중요하다. 그러함에도불구하고우리나라의주거복지정책은일부시기를제외하고는정부의일반회계예산보다는국민주택기금재원에주로의존하는경향을보이고있다. 주택정책을위한정부의주택자금조달계획을밝히고있는 주택종합계획 에따르면일반회계예산에의한지원은연간 2,500억원내외수준에불과하고나머지는모두국민주택기금재원에의존하고있다. 42) 연합뉴스, 당정, 보금자리 브랜드없앤다 법안명칭변경키로 ( 종합 ), 2013. 11. 4. 43) 홍인옥외, 공공주택관련법률정비방안, 한국도시연구소, 2003, 김혜승외, 임대주택체계개편연구, 건설교통부, 2006. 44) 한국토지주택공사 (LH) 등이운영하는공공임대주택의임대료는임대주택유형별입주민의소득수준을고려하여저소득층일수록시세보다저렴하게책정하고있다. 최초공급시의임대조건은영구임대가시세의 30%, 국민임대는 55~83%, 10 년임대는 80~90% 수준으로결정하나, 이후임대조건인상을입주민의주거비부담경감차원에서소비자물가지수상승률보다낮게적용 ( 경제위기시는동결 ) 함으로인하여, 주변시세와의격차가심화되어현재전국평균기준으로는영구임대는시세대비 10~20%, 국민임대는 40~60% 수준을보이고있다. 4. 공공임대주택공급사업의문제점 39
[ 표 22] 주택종합계획상일반회계예산 국민주택기금지원실적및계획 2011 실적 2012 실적 2013 계획 일반회계예산 2,381 2,518 2,554 국민주택기금 146,715 170,441 164,263 합계 149,096 172,959 166,817 ( 단위 : 억원 ) 주 : 정부재정은뉴타운기반시설비, 재정비촉진시범사업지원, 노후공공임대시설개선포함, 국민주택기금에는일반회계및복권기금공익사업에서의전입재원포함자료 : 국토교통부, 2013. 8. 2013년기준임대 분양주택공급관련국민주택기금지원현황을보면, 영구임대, 국민임대, 공공임대, 공공분양주택총 5개사업에지원되는기금규모는총 7조 299억원이지만, 15.1% 인 1조 608억원만이출자형태이고, 나머지 84.9% 인 5조 9,691억원은공급주체 (LH공사등 ) 에게융자형태로지원되고있다. 이는 2014년예산안에서도마찬가지이다. 임대 분양주택공급관련 2014년도예산안총액 4조 7,264억원중 8,132억원 (17.2%) 만출자형태이고, 나머지 3조 9,132억원 (82.8%) 은융자형태이다 ([ 표 2] 참조 ). 한국토지주택공사 (LH) 가 2006년이후국민주택기금에서융자받은자금의구체적인사용내역을보면, 정부의분양위주정책전환과맞물려국민임대주택공급은점차줄여가고상환부담이적은공공분양이나 5/10 공공임대위주로사용하였다. [ 표 23] 연도별한국토지주택공사 (LH) 국민주택기금융자내역 ( 단위 : 억원 ) 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 국민임대 26,597 30,869 13,446 37,290 9,955 3,614 369 5/10공공임대 3,994 4,951 6,428 8,344 17,418 5,342 19,019 공공분양 8,009 3,329 2,664 10,147 19,625 27,783 15,695 전세임대 2,336 2,945 4,839 7,122 8,639 8,828 4,743 미분양매입 1,320 602 683 686 87 기타 1,930 500 합계 42,866 42,594 28,697 63,505 56,320 46,253 39,913 자료 : 한국토지주택공사, 2013. 8. 40 Ⅲ. 주거복지사업평가
사업비결정구조측면에서도공공임대주택공급과정에서정부예산및국민주택기금지원단가결정시건설원가상승이나주택규모가커질수록늘어나는사업비단가가충분히반영되지못함으로써공급주체의자체부담이늘어나는결과를초래하였다. 아래표에서보는바와같이영구임대주택의경우에는정부예산으로건설비의 85% 가지원되어사업주체의재정적부담이발생하지는않았다. 그러나이후다른공공임대주택건설에있어서는정부출자의비율이국민임대의경우기준단가의 30%, 다가구매입임대는기준단가의 45% 에지나지않았다. 45) 이러한정부출자비율은호당건설및매입기준단가의범위이내까지만지원되는것이고, 기준단가를넘어서는경우에는사업주체의부담으로남게된다. 지원기준 ( 호당 ) 출자 융자 기준단가 연차별지원비율 융자이율 영구임대 85% (68백만원) 80백만원 30 40 30( 출자 ) 국민임대 공공임대 다가구매입임대 미분양매입임대 전세임대 대학생전세임대 공공분양 30% (34 백만원 ) 45% (38 백만원 ) 40% (46 백만원 ) 55~75 백만원 50% (43 백만원 ) 호당 60 백만원한도 114 백만원 20 25 25 30( 출자 ) 30 40 30( 융자 ) 30 40 30( 융자 ) 2.7% 60 m2이하 2.7% 60 85 m2 3.7% 85 백만원매입시 100% 1% 3% 95% 4 천 7 천 100% 지원 2% 전세임대경상보조로서호당 103 만원보조 95% 4 천 7 천 100% 지원 55~75 백만원 자료 : 한국토지주택공사, 2013. 8. [ 표 24] 공공임대주택유형별정부지원기준 20 25 25 30 저소득자용 :2% 일반용 : 3% 60 m2이하 3.8% 60 85 m2 4.0% 45) 다가구매입임대주택의정부출자재원은복권운용수익금으로조성되는복권기금에서지원된금액이일정부분을차지한다. 4. 공공임대주택공급사업의문제점 41
이처럼일부정부지원을토대로공급주체로하여금공공임대주택공급을담당하게하는현행과같은방식은장기적으로공급주체의재무적부담으로인해공공임대주택공급을제약하고공공임대주택정책의지속가능성에부정적인영향을미칠수있다. [ 표 25] 한국토지주택공사 (LH) 재무현황 전체 (A) 임대주택 (B) 임대외 (A-B) 자산 167.8 (100%) 67.4 (40%) 100.4 (60%) 부채 138.1 (100%) 50.0 (36%) 88.1 (64%) 금융부채 103.9 (100%) 36.7 (35%) 67.2 (65%) - 채권 66.4 (100%) 6.4 (10%) 60.0 (90%) - 기금 37.5 (100%) 30.3 (81%) 7.1 (19%) 회계상부채 34.2 (100%) 13.3 (39%) 20.9 (61%) 자본 29.6 (100%) 17.4 (59%) 12.2 (41%) 자본금 23.1 (100%) 12.4 (54%) 10.7 (46%) 이익잉여금 6.5 (100%) 5.0 (77%) 1.5 (23%) 자료 : 한국토지주택공사, 2013. 8. 2012년말기준임대주택사업으로인한한국토지주택공사 (LH) 의부채는전체 138.1조원가운데 36% 인 50.0조원 (2012년기준부채비율 466%) 에이르고있다. 한국토지주택공사 (LH) 가임대주택사업으로인해부채가늘어나긴했지만, 다른한편으로는감가상각이없는택지를자산으로취득하였으므로임대주택사업으로인한부채증가를부정적으로만평가할일은아니다. 2011년과 2012년에는 1조원이넘는영업이익도발생 46) 하였다. 정부에서도현재공기업중가장규모가큰한국토지주택공사의부채를지적하는의견에대해자산으로부채를감당할수있으므로크게우려할일은아니라고설명하고있다. 그러나부채규모가점차커지면서원금상환과이자부담도함께늘어나고있는상황임을감안할때, 한국토지주택공사가이를언제까지감당할수있을지에대해우려가커지고있는것도사실이다. 한국토지주택공사는후술하는행복주택공급사업 46) 2011 년 1 조 898 억원, 2012 년 1 조 4,085 억원 42 Ⅲ. 주거복지사업평가
에있어택지취득없이건설비로만적지않은규모의부채를추가적으로부담하게될것으로예상 47) 되고있다. 최근늘어나고있는매입임대주택도기존의건설임대주택과는달리향후자산가치가크지않고매각등현금화도쉽지않을것으로전망되고있다. 이러한점들을종합적으로감안해볼때, 정부는현행방식과같은공공임대주택사업구조의지속가능성및타당성에대해면밀하게검토하여대책을마련할필요가있다. 5. 보금자리주택및행복주택공급계획평가가. 보금자리주택개요 보금자리주택사업은 보금자리주택건설등에관한특별법 48) 시행에따라 2009년부터 2018년까지 10년간영구임대주택, 국민임대주택, 공공임대주택, 공공분양주택등 150만호의공공주택을건설및매입하여무주택서민들에게공급하는사업이다. 동사업의특징은이전정부에서공급했던여러유형의분양 임대주택명칭을유지하는가운데, 이들유형을총괄하는이름으로 보금자리주택 이라는표현을사용 49) 하였다. 공공임대주택공급에있어영구임대주택공급을재개하고서울시의장기전세주택을중앙정부의사업으로수용하였다는점에특징이있다. 정부가 2008년 9월발표한 국민주거안정을위한도심공급활성화및보금자리주택건설방안 에따르면 2009~2018년간동사업에따라소득 10분위를기준으로소득 5분위이하계층에게영구임대주택 10만호, 국민임대주택 40만호, 10년공공임대주택 ( 지분형임대주택포함 ) 20만호, 장기전세주택 10만호, 공공분양주택 70만호를공급할예정이었다. 이계획에따르면 2009년부터매년영구임대주택 1 만호, 국민임대주택 4만호, 10년공공임대주택 2만호, 장기전세주택 1만호를공급함으로써연간 8만호의보금자리공공임대주택이공급되게된다. 47) 국회예산정책처, 2014 년도성과계획평가 행복주택사업평가, 2013, 52 쪽참조. 행복주택 3.3 m2당단가를정부기준인 660 만원으로가정할경우, 8 조 9,760 억원 48) 보금자리주택건설등에관한특별법 은 2003 년한시법으로제정된 국민임대주택건설등에관한특별조치법 을보금자리주택사업추진을위해 2009 년 3 월 20 일전부개정한것이다. 49) 이와관련하여보금자리주택이라는개념의도입이정책브랜드와공급유형이혼재된양상이라는평가도있다.( 진미윤, 저소득임차가구에대한주거복지지원실태, 2013. 8. 5 쪽 ) 5. 보금자리주택및행복주택공급계획평가 43
[ 표 26] 보금자리주택유형 (2009 년 ~2018 년 ) 계획호수 내용 분양공공분양주택 70 만호전용 85 m2이하중소형저가주택공급 장기공공 영구임대 10 만호 임대주택법 제 16 조제 1 항제 1 호에따라영구적인임대를목적으로건설한임대주택재정지원으로주변전세시세의 30% 수준에서공급하며, 공급대상은최저소득계층 ( 수급자등 ) 임대주택 국민임대 40 만호 임대주택법 제 16 조제 1 항제 2 호에따라의무임대기간이 30 년인임대주택주변전세시세의 50~80% 수준에서공급하며, 주된공급대상은소득 4 분위이하계층 임대 10 년임대 임대주택법 제 16 조제 1 항제 3 호에따라의무임대기간이 10 년인임대주택 10 년임대후기간이자또는감정가로분양전환 공공임대주택 분납임대 20 만호 임대주택법 제 22 조제 3 항에따라임대보증금없이분양전환금을분할하여납부하는임대주택최초입주시 30%, 4 년및 8 년후각각 20%, 10 년후 30% 로주택가격분할납부 장기전세 10 만호 임대주택법 제 16 조제 1 항제 2 호의 2 에따라 20 년의범위안에서전세계약을통하여공급하는임대주택임대료가없는전세방식으로주변전세시세의 80% 수준공급 자료 : 보금자리주택업무처리지침제 4 조, 국토해양부, 2010. 11. 나. 보금자리공공임대주택공급미흡 이명박정부에서 국민주거안정을위한도심공급활성화및보금자리주택건설방안 으로계획한 2009~2018 년간공공분양주택 70 만호, 공공임대주택 80 만호건설계획은 새정부의행복주택공급계획으로인해더이상유효하지않게되었다. 50) 2009 년부터 2012 년말까지의보금자리공공임대주택공급정책의성과를살펴 보면, 당초공급계획상전체보금자리주택대비장기임대의비율이 33.33% 인데도 불구하고사업승인은전체사업승인물량의 32.1% 인 17 만 2,576 호가이루어졌고, 이가운데실제착공은전체착공물량의 13.25% 인 1 만 4,418 호밖에이루어지지 50) 정부는 4. 1 부동산대책 발표문에서기존의공공분양주택, 공공임대주택건설계획은별도로관리하지않는다고밝히고있다. 44 Ⅲ. 주거복지사업평가
않았다. 이에반해공공분양은같은기간동안당초공급계획 (70 만호, 46.67%) 과비 슷한수준인 24 만 9,459 호 (46.35%) 의사업승인이이루어졌으며, 실제착공은전체 착공물량 10 만 8,794 호의 56.45% 인 6 만 1,411 호가이루어졌다. 장기임대 소계 영구임대 국민임대 공공임대 + 분납임대 + 전세임대 [ 표 27] 보금자리주택유형별사업승인및착공현황 당초공급계획 ( 단위 : 호, %) 사업승인 착공 소계 LH공사 기타 소계 LH공사 기타 50만 172,576 133,216 39,360 14,418 8,499 5,919 (33.33) (32.07) (29.87) (42.67) (13.25) (9.76) (27.28) 10만 23,339 18,152 5,187 3,560 2,766 794 (6.67) (4.34) (4.07) (5.62) (3.27) (3.18) (3.66) 40만 149,237 115,064 34,173 10,858 5,733 5,125 (26.67) (27.73) (25.80) (37.04) (9.98) (6.58) (23.62) 30만 116,161 93,771 22,390 32,965 25,710 7,255 (20.00) (21.58) (21.03) (24.27) (30.30) (29.52) (33.44) 70만 249,459 218,959 30,500 61,411 52,890 8,521 공공분양 (46.67) (46.35) (49.10) (33.06) (56.45) (60.72) (39.28) 계 150만 538,196 445,946 92,250 108,794 87,099 21,695 주 : 1. 2009~2012 년말까지의자료 2. 착공은 2009~2012 년까지보금자리주택으로사업승인받은물량중 2012 년말까지착공실적이며, 매입 ( 다가구, 부도, 신축다세대, 도시재정비등 ) 51,480 호제외 3. ( ) 은비율자료 : 국토교통부, 2013. 8. 2009~2012년동안의사업승인물량으로만따져도이는당초정부가계획한장기공공임대주택공급계획의 24.5% 에불과한것으로서저소득층의수요에부응하는충분한공공임대주택공급이이루어졌다고할수없다. 이러한점은감사원의 서민주거안정시책추진실태 에대한감사결과에서도지적되었다. 감사원에따르면한국토지주택공사 (LH) 등보금자리주택사업시행자가공공성이높은장기임대주택건설을위하여유리한조건으로재정및국민주택기금을지원받고도대부분의사업을공공분양위주로추진 51) 하여공공임대주택의공급 51) 계획상장기임대와공공분양은 33% : 67% 비율이고, 사업승인은 28% : 72%, 실제착공은 14% : 86% 로분석되는등공공분양위주로사업이추진되면서공공개발이익의사유화논란이초래되었다는것임. 5. 보금자리주택및행복주택공급계획평가 45
물량부족으로저소득층의주거안전망확보를어렵게했다는것이다. 공공임대주택의공급감소는 주택유형별사업승인및착공현황 외에한국토지주택공사의국민주택기금융자실적에서도확인할수있다. [ 표 23] 에서국민임대주택건설과관련하여국민주택기금융자실적을보면, 2009년 3조 7,290억원으로정점을찍은이후 2010년부터 9,955억원으로급감하기시작하여 2012년에는융자규모가 369억원에불과하다. 같은기간공공분양주택사업을위한융자는 2008년 2,664억원에서 2009년 1조 147억원으로급증한후 2010년 1조 9,625억원, 2011년 2조 7,783억원, 2012년 1조 5,695억원등이시기한국토지주택공사의공공주택공급이임대주택보다는분양주택에치우쳐있었다는점을알수있다. 그러나같은기간동안공공임대주택공급정책의연속성이유지되어이전정부에서추진해오던 국민임대주택 100만호공급계획 이일관성을가지고유지되었다면최근지속적으로문제되고있는전세난을완화하는데일정부분도움이될수있었을것이다. 다. 행복주택공급을비롯한서민주거복지강화방안박근혜정부는금년 4월 1일 서민주거안정을위한주택시장정상화종합대책 ( 이른바 4. 1 부동산대책 ) 에서행복주택공급계획과함께더불어보편적주거복지실현을위한서민주거복지강화방안을발표하였다. 이에따른새정부의주거복지정책은 1 정책패러다임을공급자주도에서수혜자중심으로전환하고, 2 공공임대 11만, 공공분양 2만 ( 공공주택연 13만호공급계획 ), 저리의전세 구입자금융자 28만가구와주택바우처도입을통해보편적주거복지를실현하고자하는것을근간으로하고있다. 46 Ⅲ. 주거복지사업평가
[ 그림 3] 박근혜정부서민주거복지강화방안 < 현행 > < 개선 > 신도시 GB 등도시외곽임대주택건설위주임대주택공급위주물량확보위주자료 : 국토교통부, 2013. 4. 도심내국공유지등활용매입 전세방식확대바우처등수요자지원확대복지연계 관리등전달체계강화 공공주택연 13만호공급계획 의세부적인내용을보면, 계획기준을준공으로전환하여임대주택은건설 (7만) 과매입 전세방식 (4만) 을합하여연 11만호, 분양주택은최근시장여건등을감안하여연 2만호공급하는것을주요내용으로하고있다. 공공건설임대물량은외곽 ( 그린벨트, 신도시 ) 보다는도심 ( 철도부지, 국공유지활용 ) 내입지가능한물량을대폭확대 ( 이른바 행복주택 ) 할계획에있다. [ 표 28] 박근혜정부공공주택공급계획 공공분양 임대계 건설임대 국민 영구 공공임대 공공 민간 매입 전세 연 13 만호 2.0 11.0 7.0 3.8 1.0 1.2 1.0 4.0 주 : 행복주택은 (5 년간 20 만호, 인허가 ) 은건설임대물량에포함하여추진자료 : 국토교통부, 2013. 4. 박근혜정부의공공임대주택공급정책으로특징적인것은이른바 행복주택 의도입에있다. 행복주택의개념은철도부지, 유휴국 공유지, 미매각공공시설용지등도심내공공이보유한저렴한토지를활용하여임대주택을공급한다는것으로서, 업무 상업시설등을복합개발함으로써도심재생도병행한다는것이다. 5. 보금자리주택및행복주택공급계획평가 47
[ 그림 4] 행복주택개념도및해외사례 < 행복주택개념도 > < 해외사례 : 홍콩쿨롱베이데파트 > 입주대상은공급물량중 80% 를신혼부부, 사회초년생, 대학생등사회활동이왕성한계층 (60%) 과주거취약계층 (20%) 에우선적으로공급하고, 공급물량은인허가기준으로향후 5년간 (2013~2017년) 총 20만호를공급하되 2013년에는수도권중심의 6~8개지구에서약 1만호를시범사업으로공급할계획에있다. 라. 행복주택및공공주택연 13만호공급계획평가정부가발표한행복주택을비롯한공공주택연 13만호공급계획이기존공공분양위주의보금자리주택정책의문제점을반성하고저소득층에대한보편적주거복지를실현하겠다는의지를밝힌부분은긍정적으로평가할수있다. 그러나정부의공공주택연 13만호공급계획이일정상혹은재정여건상으로구체적타당성을결여한부분이없지않은것으로보이는바, 이하에서는그부분을중심으로평가해보고자한다. 정부의계획에따르면공공주택공급과관련하여임대주택은건설 (7만) 과매입 전세방식 (4만) 을합하여연 11만호, 분양주택은연 2만호공급하는것을주요내용으로하고있다. 분양주택을제외하고공공임대주택공급만매년 11만호씩공급하겠다는것인데이전정부의공공임대주택공급실적을감안할때, 이러한정부의계획이과연얼마나실현가능성이있는지에대해서는검토가필요하다. 2009~2012년 4년의기간동안공공임대주택공급실적을보면, 사업승인은총 28만 8,737호가이루어져연평균 7만 2천여호정도의수준은유지했지만, 실제착공은 4년동안 4만 7,383호밖에이루어지지않아연평균 1만 2천여호를조금밑도는 48 Ⅲ. 주거복지사업평가