제출문 미래창조과학부장관귀하 본보고서를 의 연구결과보고서로제출합니다. 2013 년 11 월 연구기관 : 정보통신정책연구원총괄책임자 : 김창완연구위원참여연구원 : 여재현연구위원곽주원부연구위원이은성연구원오기석부연구위원김주현연구원정훈부연구위원강하연연구위원 - i -
목 차 요약문 제 1 장서론 1 제 2 장망중립성논의의진화과정 3 제 1 절망중립성의개념 3 1. 망중립성 3 제 2 절 ICT 생태계환경의변화 5 1. ICT 생태계의등장 5 2. ICT 생태계환경의변화 7 3. 데이터폭증가속화 10 4. 통신서비스시장의성장정체 18 5. 신규서비스의등장 21 제 3 절이해당사자간협력모델 28 1. 네트워크사업자 (MNO) 와 OTT 사업자간의협력 28 2. MNO-OTT 사업자간의협력사례 29 제 3 장해외주요국의망중립성정책동향 34 제 1 절해외망중립성정책 34 1. 개요 34 2. 해외망중립성정책의주요원칙 36 제 2 절미국 39 1. 미국의망중립성정책추진경과 39 2. FCC 오픈인터넷규칙 43 3. FCC의규제관할권관련분쟁 50 - iii -
4. FCC의망중립성시장모니터링제도활동 51 제 3 절 EU 56 1. 개요 58 2. 망중립성에있어서의투명성에대한가이드라인 59 3. BEREC 의망중립성에있어서의 QoS에대한가이드라인 62 4. BEREC 의망중립성에대한입장 63 5. Connected Continent 65 제 4 절영국 67 1. 개요 67 2. Ofcom의망중립성에대한접근방식 (Ofcom s approach to net neutrality) 68 제 5 절독일 71 1. 개요 71 2. 망중립성규제령 (NNVO) 74 제 4 장합리적인인터넷트래픽관리 79 제 1 절트래픽관리개요 79 1. 트래픽관리범위 79 2. 트래픽관리정책과방법 81 제 2 절기술적트래픽관리 85 1. 개념 85 제 3 절경제적트래픽관리 86 1. 개념 86 제 4 절해외주요유 무선사업자의트래픽관리 89 1. ISP의트래픽관리근거 89 2. ISP의트래픽관리정책과방법 91 3. ISP의트래픽관리실제 92 4. 투명성확보방법 101 - iv -
제 5 장국내망중립성정책방향 103 제 1 절국내망중립성논의연혁 103 1. 망중립성가이드라인마련 103 2. 2012년트래픽관리기준마련논의 105 제 2 절트래픽관리기준의제안 107 1. 트래픽관리기준의주요변동사항 107 2. 트래픽관리안의전문및해설 110 제 3 절망중립성정책현황및후속과제 119 1. 망중립성정책현황 119 2. 망중립성관련향후과제 120 제 6 장맺음말 123 참고문헌 125 - v -
표목차 표 2-1 망중립성개념의스펙트럼 4 표 2-2 전세계단말별대수증가및모바일데이터트래픽증가비교 14 표 2-3 지역별및나라별평균모바일네트워크전송속도전망 (kbps) 14 표 2-4 인구 1인당 IP 트래픽상위 10개국비교 18 표 2-5 국내이동통신사업자의 mvoip 대응방식 23 표 3-1 해외주요국망중립성규제현황 35 표 3-2 해외주요국망중립성규제관점및가치기준 36 표 3-3 미국의주요망중립성관련법안 40 표 3-4 FCC, Open Internet Rules 주요내용 42 표 3-5 BEREC의합리적트래픽관리평가기준 64 표 4-1 기술적트래픽관리기법 86 표 4-2 OECD 회원국의초고속인터넷요금구조현황 (2010년 9월기준 ) 88 표 4-3 OECD 회원국별데이터상한제존재비율 (2007년 1분기 ~2009년 4분기 ) 89 표 4-4 주요 ISP의트래픽관리근거 90 표 4-5 트래픽관리정책의유형과그의미 92 표 4-6 ISP들이이용하는주요트래픽관리방법 92 표 4-7 조사대상 ISP의트래픽관리대상 94 표 4-8 영국 BT의트래픽관리시간대역 97 표 4-9 영국 Virgin Media의브로드밴드서비스별트래픽관리일부예 98 표 4-10 스웨덴 Tele2의트래픽관리실제 99 표 4-11 싱가포르 SingNet의트래픽제어실제 100 표 5-1 2011년망중립성포럼의주요논의내용 103 표 5-2 2011년망중립성가이드라인의주요내용 104 - vi -
표 5-3 2012년정책자문위원회활동내역 105 표 5-4 2012년논의된기준 ( 안 ) 비교 106 표 5-5 2012년방통위상정안의합리적트래픽관리유형 108 표 5-6 2012년방통위상정안의망혼잡조항 109 - vii -
그림목차 그림 2-1 사업자및소비자입장에서의망중립성 4 그림 2-2 ICT 생태계변화 6 그림 2-3 ICT 관련주체들의관계변화 7 그림 2-4 인터넷생태계변화에따른관계변화 9 그림 2-5 유선네트워크수익및비용예측 10 그림 2-6 무선네트워크수익및비용예측 11 그림 2-7 이용자의비-PC 인터넷트래픽비중 11 그림 2-8 전세계모바일인터넷트래픽예측 12 그림 2-9 지역별전세계모바일인터넷트래픽예측 12 그림 2-10 단말별전세계인터넷트래픽증가예측 13 그림 2-11 모바일트래픽종류별인터넷트래픽증가전망 15 그림 2-12 모바일클라우드트래픽과비-클라우드트래픽증가전망 16 그림 2-13 모바일단말에서유선네트워크로의 offload 비중예측 17 그림 2-14 통신시장발전단계 19 그림 2-15 유무선통신사업자의매출액예측 (2009~2016) 19 그림 2-16 통신시장세부서비스별매출액추이및증감율 20 그림 2-17 전통적도소매거래관계와통신대체서비스의관계 21 그림 2-18 스마트TV 제공개념도 27 그림 3-1 BEREC의규제조치처리절차 58 그림 4-1 트래픽관리유형범위 81 그림 4-2 트래픽폴리싱 (Traffic Policing) 개념도 84 그림 4-3 트래픽세이핑 (Traffic Shaping) 개념도 85 그림 4-4 요금제종류 87 - viii -
그림 4-5 Bell Canada 유선브로드밴드트래픽관리에따른속도변화 (P2P) 95 그림 4-6 Comcast의트래픽관리흐름도 96 그림 4-7 Comcast의트래픽관리 ( 상향 ) 결정프로세스 96 그림 4-8 AT&T의데이터이용량트래픽관리및청구흐름도 97 - ix -
요약문 1. 제목 CPND 구조에서의시장참여자간균형있는발전을위한통신망관리 이용원칙정책 방안연구 2. 연구목적및필요성 ICT 생태계가크게성장함에따라인터넷사업자의통신네트워크접근성이중요해지고, 동시에망사업자가네트워크의고도화가요구되고있다. 인터넷기반서비스부문이부가가치창출의중심으로부상하고있으며, 원활한통신네트워크의접근성은서비스발전의기반이되고있다. 동시에콘텐츠와서비스의전송을담당하는네트워크의고도화도요구되고있다. 향후무제한데이터요금제및스마트TV 확산등으로인한트래픽폭증에대비하여합리적인네트워크관리와접근성의확보를위한정책방안마련필요한상황이다. 트래픽의폭증에대비하여지속적인망투자가요구되며, 동시에합리적네트워크관리가중요해지고있으며, 인터넷이용자의접근성보장및이용원칙수립과통신사업자의네트워크투자를유도할수있는체계가필요하다. 3. 연구의구성및범위 본보고서는망중립성의개념및전개과정을먼저소개하고해외의정책동향을정리한다. 이과정에서는망중립서의원칙과더불어여러국가에서채택하고있는합리적트래픽관리의개념과범위가포함된다. 이후, 국내에서현재까지논의되어온망중립의논의연혁을시기적으로정리한다. 동시에이슈가되어온주요사항이어떻게변천되어왔는 - xi -
가를짚어본다. 마지막으로국내시장환경에적합한트래픽관리기준을제안하고, 향후의 정책과제들에대한연구진의의견을제시한다. 4. 연구내용및결과 가. 망중립성의개념및주요이슈망중립성이란네트워크상에서전송되는모든트래픽이차별없이취급되어야한다는인터넷망설계의기본개념이다. 실질적으로혹은정책적으로는통신사업자들의망관리권한이어느수준까지합리적인가에대한논의가된다. 망중립성이슈가대두된배경은주로통신사업자의비즈니스모델과충돌되는인터넷기반의서비스들이등장하면서갈등이시작되었다. 예를들어서, 이통사들은 mvoip의확산이이통사의음성매출기반잠식을초래함으로써망투자요인을저해하고수익구조의근간을흔들수있다는우려를제기하였다. 이에대해이용자들은인터넷의개방성의중요성을강조하면서, 이용자의권한을주장하여왔다. 이용자의권한이라는입장과통신사업자의망고도화를위한투자유인의제고라는두가지측면에서논의되고있다. 나. 해외주요국의망중립성정책동향망중립성의중요성은많은국가에서인식되고있다. 동시에정책적접근방식에있어서는국가의특성을반영하여다소다른입장을취하고있다. 망중립성을표방하는국가에서는공통적으로 ISP에게트래픽관리관련정보의투명한공개, 중립적 ( 차단및차별금지 ) 인트래픽관리를요구하는동시에예외적으로합리적인 ISP의트래픽관리행위 ( 차단, 제한 ) 의범위를별도로설정하고있다. 미국의경우특유의정치, 경제및규제환경에따라망중립성규제에가장적극적이며, 2012년에발표된오픈인터넷규칙에따라망중립성관련규제를입법화하였다. 유럽은도매시장활성화에따라초고속인터넷시장의경쟁상황이상대적으로양호하며, EU의통신규제지침에망중립성과관련된안전장치들이어느정도반영되어있는바, 추가적인규제필요성에대하여는소극적인입장이었다. 그러나, 최근에는망중립성관련규정을포 - xii -
함하는통신법개정을추진하고있어서, 향후전개과정이주목된다. 영국의 Ofcom은망중립성에관한기본정책방향만을밝히고시장자율을지향하고있다. 그정책은트래픽관리의투명성강화, 관리형서비스인정및최선형인터넷품질유지, 트래픽차단 차별에대한규제유보및지속적인시장모니터링등을주요내용으로한다. 한편, 망중립성정책의일부인합리적트래픽관리의범위에대해서해외여러국가들은공통적으로망의보안성을위한경우, 망혼잡을해소하기위한경우, 관련법령이나이용자의요청에의한경우이포함된다. 다. 망중립성정책제안우리나라의망중립성정책은이미 2011년부터본격적으로논의되어왔다. 이의결과로써 2011년말에는망중립성가이드라인이발표되기도하였다. 이후 2012년부터는가이드라인에서규정하는합리적트래픽관리의세부적인사항을정하기위한활동이이루어졌다. 본연구과제는이에대한후속작업으로통신망의합리적트래픽관리에대한기준을제안하고있다. 합리적트래픽관리기준은원칙을먼저정한후, 특정사안이발생할때마다원칙에따라판단하는형식을취하고있다. 본보고서에서제안하는기준은여러전문가의자문과공개토론을거쳐마련된것이나, 기준안이망중립성과관련된모든현안을해결하거나완성시키는것은아니다. 기준안은시장상황을반영하여수시로변경되어야하며, 인터넷생태계의발전이라는틀안에서논의되어야할많은이슈들에대한출발점으로이해하는것이바람직하다. 5. 정책적활용내용 본보고서에서제안하는합리적트래픽관리기준은전문가의자문및많은의견수렴을거쳐서마련되었으며, 미래창조과학부의기본방향을제시한다고할수있다. 또한해외주요국의망중립성정책동향과트래픽관리동향은향후정책수립에기초자료로활용될수있다. - xiii -
6. 기대효과 본보고서는인터넷접속서비스사업자들이서비스제공과정에서지켜야할의무사항을제시함으로써, 사업자의효율적망관리및투자를촉진하고, 이용사업자 (OTT) 의혁신을보장함으로써 ICT생태계의발전에기여한다. 동시에보고서에서제기하는기준안은인터넷이용조건의투명화를촉진하여시장기능에의한이용자보호증대효과도기대된다. - xiv -
SUMMARY 1. Title Network Management Policy for the Balanced Development of Ecosystem under the CPND Structure 2. Objective and Importance of Research As of 2011, in order to promote competition in telecommunications market, Korean government proposed a review of net neutrality policy as a basis for new telecommunication services. As a result, a proper national net neutrality policy, which could harmonize network operator s reasonable traffic management and user s welfare, should be established. From the international context, net neutrality issue is also on the hot debate. Under these environments, this study aims to propose a proper network management policy reflecting Korean telecommunications market and regulation. 3. Contents and Scope of the Research Firstly, this report deals with the concept of net neutrality and the history of net neutrality debate. Next, an overview on major countries net neutrality policy follws and implications are drawn. After that, discussion on progress of national net neutrality debate and a suggestion internet traffic management follows. Finally, a suggestion explores how to develop net neutrality debate in the future. - xv -
4. Research Results Net neutrality could be understood as conflict regarding scope of reasonable traffic management of network operators. Recently, this discussion has evolved to the dimension that other players should participate in network investment. Network investment is continuously proposed in order to cover an increasing amount of traffic, whereas network operators face difficulty in expecting retail market revenues. Thus, net neutrality is expanded to debate on the necessity of new Internet business relationship. The debate over open internet and securing QoS has been proposed as a common goal from many countries. However, the means are different according to national specific characteristics. Chile, FCC in the U.S., and Netherlands adopted net neutrality law requiring to ban ISP from blocking or charging consumers for using 3P mvoip. On the other hand, EU and Ofcom in the U.K. are still in the preliminary examination phase. Loose form of approach such as guideline on net neutrality is under discussion in France and Singapore. This study proposes a draft of Guideline on Internet Traffic Management. Rather than settling all issues related to net neutrality, authors separate common principles from the disagreement in details. Consequently, the guideline covers principles which stakeholders somewhat agree with and leaves future discussion on discrepancies in details. It is safe to say that the draft guideline would be a starting point for the future constructive discussion. 5. Policy Suggestions for Practical Use A draft for Guideline on Internet Traffic Management in this study would be adopted as a guideline. Moreover, international cases, issue analysis and national data covered in this study could be used as a reference for a follow-up measure of government. - xvi -
6. Expectations This study could contribute to establish net neutrality policy and relating legislation. Furthermore, not only network operators but also contents providers/users are able to be benefited by removing regulatory uncertainty. Harmonizing view between net neutrality and traffic management would encourage network operator s investment incentives and continuous innovation on the Internet. On the other hand, transparency would promote user protection through net neutrality policy. - xvii -
CONTENTS Chapter 1. Introduction Chapter 2. How the net neutrality debate has evolved Chapter 3. The net neutrality policy trend in foreign countries Chapter 4. Reasonable traffic management Chapter 5. Net neutrality policy direction Chapter 6. Conclusion - xix -
제 1 장서론 초고속인터넷의보급과인터넷기반서비스들이가치창출의새로운축으로부상하면서, 고도화된인터넷망의접근권은 ICT생태계발전에중요한요소가되고있다. 망중립성이라는용어로압축되는망접근권에대한논의는전세계적으로진행중이며, 핵심적인이슈는네트워크를운영하는통신사업자와이를이용하는일반이용자및인터넷사업자의권리와의무를명확히하는것으로이해된다. 망중립성의사전적개념은일반적으로인터넷망에서전송되는모든트래픽을내용, 유형, 기기에관계없이동등하게취급해야한다는인터넷망설계의기본개념으로이해된다. 망중립성이슈가제기된사례들은주로인터넷망사업자의기본비즈니스모델과충돌되는새로운유형의인터넷서비스가등장하면서, 이들서비스에대한차단혹은차별행위에서시작되었다. 현실적인의미에서망중립성정책의주요이슈는망사업자의트래픽관리의합리적인범위가어느수준까지인가에대한논의라할수있다. 우리나라의망중립성논의는이미상당히진행되어온상태이며, 통신서비스부문의규제기관이었던방송통신위원회는이미망중립성에관한가이드라인을발표한바있다. 가이드라인은망중립성의주요한개념을수용하여주요한원칙들을담고있으며, 동시에합리적이라고판단되는트래픽관리의유형도제시하고있다. 이가이드라인은인터넷생태계의개방성확보및네트워크고도화를유도하면서, 동시에이용자권한도명확히하여인터넷생태계의지속적인성장을도모하는것으로이해된다. 다만, 가이드라인에서밝히고있는합리적트래픽관리의유형은세부적인사항을담고있지않으므로, 이부분을세세히정의하고동시에이용자보호방안의구체적인사항을명확히하는것이필요하다. 본연구과제는이와같은문제의식을갖고국내상황을반영하고 ICT생태계의발전을도모할수있는트래픽관리의가이드라인을제안하고자한다. 본연구서의구성은먼저, 망중립성의개념과이슈들을살펴보고, 해외주요국의망중립성정책을분석하고시사점을 - 1 -
도출한다. 그후, 국내에서트래픽관리이슈가어떻게진행되어왔는지를기술하고, 우리 나라상황에적합한방안을제시한다. 마지막결론은보고서를요약하고, 향후예상되는 이슈들을제시한다. - 2 -
제 2 장망중립성논의의진화과정 제 1 절망중립성의개념 현재망중립성에대한논의는기술적인문제뿐아니라경제적, 사회문화적요소들을 함께포함하여전개되고있다. 따라서이하에서는먼저망중립성등의용어가어떤의미 로사용되고있는지를간략히살펴보기로한다. 1. 망중립성 망중립성 (Network Neutrality) 이란일반적으로인터넷으로전송되는데이터트래픽을그내용, 유형, 제공사업자, 부착된단말기기등에관계없이동등하게처리 (equal treatment of all data packets; no priority delivery) 하는것을의미한다. 하지만망중립성은그개념정의가주체에따라다양한관점에서다른정의가가능한개념이다. 사업자의무관점에서망중립성은, 인터넷접속서비스를제공하는사업자 1) 가자신이운영하는망을통과하는모든트래픽을동등하게 ( 비차별적으로 ) 처리하는것, 그리고이용자권리관점에서는, 이용자가인터넷망을이용해합법적인콘텐츠, 애플리케이션등에자유롭게접근, 이용할수있어야하는것으로이해할수있다. 예를들어, 망중립성은 NO/ISP 2) 와 CP/AP 3) 간관계에서인터넷전송에있어모든패킷을동동하게 ( 비차별적으로 ) 취급하는것 (equal treatment of all data packets, no priority delivery) 을의미하며, NO/ISP 와소비자간관계측면에서이용자가웹사이트, 애플리케이션, 다른이용자및단말기등에대하여자유롭게접속하는것을의미한다. 이를표로정리하면 표 2-1 과 그림 2-1 1) 망중립성논의는유선인터넷접속사업자 (ISP: Internet Service Provider) 의트래픽차별화논의로부터최근에는무선인터넷접속에있어서의비차별적용논의로확대되고있다. 2) NO는 Network Operator, ISP는 Internet Service Provider를의미 3) CP는 Contents Provider, AP는 Application Provider를의미 - 3 -
과같다. 이러한개념적인접근과는별도로, 실무적입장에서는망중립성의개념에대한정의는상당히다양하다. 예를들어합리적인수준의패킷차별은망중립성개념에위배되지는않는다는의견도있으며, 이보다더완화하여서비스계약이비배타적일것을전제로품질차등에따른추가요금부과를인정하는경우도있다. 표 2 1 망중립성개념의스펙트럼 강 ( 구체적 ) 약 ( 일반적 ) 이용자관련 ISP 관련 CP 관련 콘텐츠, 애플리케이션, 기기에대한이용자선택권보장 자료 : 김성환 (2007), p.111. 원천, 소유자, 목적지에따른패킷차별금지 콘텐츠, 사이트, 플랫폼을동등하게대우 QoS 위한대역제어허용 추가적망이용대가불가 반경쟁적차별행위금지 그림 2-1 사업자및소비자입장에서의망중립성 자료 : Yoshihiro KATAGIRI(2006), Japanese Policy on Network Neutrality Issues 재구성 - 4 -
이와같은망중립성의개념은이용어를처음으로제기한것으로알려진미국컬럼비아대학팀우 (Tim Wu) 교수주장에서도나타난다. Wu 교수는 2003년그의논문에서망중립성이란 인터넷상에서특정애플리케이션을다른애플리케이션과비교해특혜를주지않도록하는것 으로파악하고, 트래픽평등성과비차별성에중점을두고망중립성을정의하였다. 이는망은가능한중립적이고개방적으로운영될때혁신과소통의공간으로서그유용성을극대화할수있다는철학에기초를두고있다. 4) 제 2 절 ICT 생태계환경의변화 1. ICT 생태계의등장 ICT 산업에생태계개념을접목시킨논의는과거정보통신산업의성장과정에서산업기반환경의중요성과다양한시장참여자들의관계를설명하기위해시작되었으나, ICT 생태계라는용어가일반화되어사용된것은애플이 2007년아이폰을출시한이후개방형생태계, 모바일생태계라는용어가본격적으로시장에서거론되었던시기부터라고할수있다. 아이폰이전의휴대폰제조업체들은, 통신사업자가무선인터넷서비스를제공하는데필요한플랫폼 ( 미들웨어 ) 을지정해주면, 휴대폰에이를탑재하고모뎀, CPU 등하드웨어와잘연동되도록묶어서하나의완제품으로만들면되었으며, 이에플랫폼이나콘텐츠에대해서는관여하지않았다. 즉, 유무선방송통신사업자가자신이운영하는서비스플랫폼에서어떤콘텐츠와서비스를제공할것인지를결정하였기때문에콘텐츠와디바이스의연계는제한적이었다. 그러나애플이아이폰을기반한 OS(Operation system) 를만들고, 앱스토어라는장터를구축함으로써개발자들이창작 개발한다양한콘텐츠와애플리케이션을자유롭게소비자에게전달할수있게되었다. 애플이이처럼외부개발자와협력하여다양한콘텐츠를제 4) Wu. T(2003), Network Neutrality and Broadband Discrimination. 2003 년 8 월논문외에 보다자세한내용은김성환외 2 명. 망중립성의배경및이론의이해 논문 ( 정보통신정 책연구제 15 권제 1 호. 2008 년 3 월, pp.100~105) 를참조하면된다. - 5 -
공한것이아이폰의가장중요한성공요인으로지적되면서하드웨어 소프트웨어 콘텐츠가연계된생태계를구축하는것이 ICT 산업의핵심경쟁력으로나타났다. 이로써아이폰등장이전에는시장참여자들이각각전문영역을담당하며경쟁하는폐쇄적인경쟁구도였으나, 그이후에는콘텐츠 (C), 플랫폼 (P), 네트워크 (N), 디바이스 (D) 를연계한가치사슬전반을아우르는전체구조간의경쟁, 즉 생태계 간의경쟁으로바뀌었다. 그림 2-2 은이러한 ICT 생태계 5) 의등장을보여준다. 그림 2-2 ICT 생태계변화 자료 : 백준봉외 (2010. 11), 아이폰도입 1 년 : 모바일빅뱅과생태계의변화 ICT 산업에서의생태계는콘텐츠 (C)- 플랫폼 (P)- 네트워크 (N)- 디바이스 (D) 라는가치사 슬의존재를전제로하고있다. 즉, 기존가치사슬을구성하는주체들이서로협력하고경 쟁하면서다양한관계를형성함에따라생태계가구축된다고할수있다. 5) Fransman(2010) 은 ICT ELM(Ecosystem Layer Model) 이라는틀을통해 ICT 생태계의구조와각플레이들의역할을규명하고자노력하고있다. Fransman은 ICT 생태계의기본구조를기능적계층에따라 1 네트워크요소 (networked elements), 2 네트워크운영 (network operating), 3 연결성 (connectivity), 4 미들웨어 (navigation, search and innovation platforms), 5 콘텐츠 / 애플리케이션 / 서비스, 6 이용자의 6계층으로구분하였으며, 이를네트워크요소, 네트워크, 플랫폼 콘텐츠 애플리케이션, 소비의 4가지계층으로단순화하여, 각각의계층이맺는거래관계를공생또는공진화 (co-evolution) 의개념으로설명하고있다. - 6 -
C, P, N, D 각부문의혁신이다른부분과상호의존성이강화되는것은최근 ICT 산업의특징으로, 이는혁신을지속적으로창출하기위해서다른부분과의수평적협력이중요하다는것을의미한다. 가치사슬을구성하는기업들은서로협력하여 ICT 산업을발전시키는것이자신의이익에합치되므로각부문과의상호관계성이촉진될수밖에없지만, ICT 산업전체의발전을위해서는협력할유인이있는각가치사슬의구성요소들도생태계내에서주도권을가지고경쟁하게된다. 즉, ICT 생태계는시장참여자들의협력과경쟁을효율적으로촉진함으로써혁신을창출하는환경이라고정의할수있다. 그림 2-3 ICT 관련주체들의관계변화 자료 : 정우기 (2012), 모바일빅데이터트래픽환경에서새로운이동통신주파수의활성화방안 2. ICT 생태계환경의변화스마트폰보급으로인한스마트시대의도래는 ICT를포함한산업전반에걸쳐장벽해체를촉발시키고있다. 특히, 인터넷의개방 혁신의생태계가모바일로확산되면서글로벌수준에서컨버전스혁신본격화및플랫폼기반의 경험생태계 (experience ecosystem) 구축경쟁에돌입하였다. 글로벌플랫폼사업자, 미디어그룹, 통신사업자가같은시장에서본격적으로경쟁을하기시작하였고, 국가간에도글로벌플랫폼사업자의국내시장침투가가속화되고있다. ICT 산업경쟁이과거콘텐츠, 네트워크, 플랫폼, 단말등가치사 - 7 -
슬내부의경쟁에서가치사슬간연합체의힘, 즉생태계간경쟁으로변화하고있으며, 플랫폼은하드웨어적협의의개념에서서비스핵심기반으로다양화및확장되어생태계구축의핵심자산으로그중요성이증가하고있다. 아울러경쟁력우위요소가네트워크단말에서플랫폼 SW 콘텐츠로이동하고있으며, 수평적협력의중요성이증대하고있다. 이에따라운영체제 (OS) 사업자, 단말제조사, 인터넷서비스업체, 통신사는시장을주도하기위해자체플랫폼확보및구축등플랫폼경쟁이격화되고있다 ( 백준봉외, 2010). 또하나의변화는 수직적폐쇄성 에서 수평적개방성 으로의 ICT 생태계환경변화이다. 스마트생태계의출현으로기존의폐쇄적이고수직적으로통합되어있던시장에서개방적이며수평적통합으로 ICT 시장환경이변화하고있는것이다. 그간이동통신사들은자신들이구축한망에서독자적인솔루션과애플리케이션만사용가능한폐쇄적인운영구조를유지해왔었다. 이러한폐쇄적인구조는이동통신사업자는음성수익, 제조사는단말기중심의수익에안주하며모바일생태계를통제하여혁신을저해한주요요인으로작용해왔다. 그러나스마트폰의확대로인한무선망다양화, 애플리케이션과콘텐츠의자유로운유통환경의실현은다양한사업자들의모바일생태계진입의기폭제역할을하고있다. 6) 새로운스마트생태계환경은 ICT 업계에많은변화를유발하고있다. 통신사업자는네트워크를제공하고애플리케이션개발업체들은개방적환경에서독립적으로자신들이개발한애플리케이션을제공하고있다. 스마트폰및태블릿의확산으로오픈마켓형태의모바일앱시장이활성화되면서플랫폼벤더의영향력은강화된반면, 통신사의역할은약화되고있다. 한편과거이동통신사중심의폐쇄적생태계를개방하여그간외국에뒤쳐졌던 SW 콘텐츠, 무선데이터, 스마트폰을활성화시키는계기로작용하고있기도하다. 단말기제조업체역시독립적환경에서자신들의단말기를출시하기시작하고있다. 통신산업의경쟁또한단말 네트워크중심의 HW 경쟁에서 OS, 콘텐츠, 애플리케이션중심의 SW 경쟁으로급속히이동하고있다. 앱스토어는 SW 콘텐츠거래의새로운장을제시하고있으며, 직간접적시장확대와고용창출효과를발생시켜 ICT 산업의새로운도약기반을조성하고있는것이다. 특히, 태블릿PC, 스마트TV 등스마트디바이스와클라우드서비스의결합은지금까지스마트폰이가져왔던변화보다훨씬더큰변화를촉발시 6) 백준봉외, 2010-8 -
킬것으로전망되고있다. 7) 하지만 ICT 생태계의가장큰변화는과거상호보완적이었던인터넷생태계가가입자포화및트래픽급증등으로인해갈등관계로변화한것이다. 과거에는 ISP CP 이용자사이의선순환적인상호보완관계하에서콘텐츠와네트워크가공진화 (co-evolution) 했다. 즉, ISP는네트워크망을증설하고고도화시키면 CP는그러한네트워크망을기반으로다양한서비스를제공하며, 사용자는 CP 서비스이용을위해 ISP 서비스에가입했다. 이에따라 ICT 생태계내에서 ISP는가입자증가로수익이증대되는선순환적인구조를가졌다. 하지만 ICT 생태계환경이변화함에따라현재의 ISP가네트워크망을증설하고고도화시키는데예전보다더욱막대한비용이들어가며, CP는대용량경쟁서비스를내놓기시작하였으며, 이용자의서비스이용량은증가하였다. ISP는가입자포화로인해새로운고객창출이어려운상황에서 CP가새로운경쟁자로부상하고기존고객의인터넷트래픽수요는커졌기때문에수익이정체된다. 따라서오늘날 ICT 생태계의구성원들사이의갈등관계가형성된것이다. 그림 2-4 은이러한생태계변화를보여준다. 그림 2-4 인터넷생태계변화에따른관계변화 자료 : KISA 한국인터넷진흥원 (2012) 다음으로는인터넷생태계가과거 상호보완 관계에서현재의 갈등 관계로변화하게 된환경적요인을살펴보도록한다. 7) 백준봉외, 2010-9 -
3. 데이터폭증가속화가. 전세계인터넷트래픽증가추이유무선을막론하고데이터의트래픽이폭증하고있으며, 그현상이가속화될것이라는사실은다양한기관에서내놓은여러가지자료를통해확인되고있다. 그중 그림 2-5 와 그림 2-6 에서보이는바와같이 Alcatel-Lucent에서발표한자료를보면 2014년까지유선트래픽은연평균 67~100% 증가하고무선의경우는 62~114% 까지증가할것으로전망하고있다. 이어트래픽급증으로통신사업자의투자부담또한급속도로커져, 가입자당네트워크비용은유선의경우 2014년 $90까지증가하고무선은 2014년 $240까지증가할것으로예측하였다. 여기서볼수있듯이수익회수는비용증가에크게못미치는상황이다. 이렇게데이터폭증이가속화되는주원인은모바일트래픽에서그이유를찾을수있다. 그림 2-5 유선네트워크수익및비용예측 자료 : Alcatel-Lucent(2010) - 10 -
그림 2-6 무선네트워크수익및비용예측 자료 : Alcatel-Lucent(2010) CISCO VNI 2013 보고서에따르면 그림 2-7 에서와같이무선기기로부터발생되는트래픽은 2017년도에유선트래픽을추월할것으로예상된다. 이는데스크탑 PC 사용은연간 14% 증가하는데반해, 모바일기기사용은그보다훨씬빠른속도로증가함에따른것으로추측된다. 그림 2-7 이용자의비 -PC 인터넷트래픽비중 자료 : CISCO(2013) VNI 보고서 - 11 -
전세계모바일데이터트래픽은 2017 년까지월 11.2 exabytes 8) 씩증가하며, 2012 년부 터 2017 년까지연간 66% 씩증가할것으로예상된다. 이는 2012 년도의 13 배나되는수치이 다. 또한아시아태평양과북미지역은 2017 년도전세계모바일트래픽의 2/3 가량을차 지하며, 중동과아프리카는이전기간보다 17.3 배인 CAGR 77% 을겪을것으로예측된다. 그림 2-8 전세계모바일인터넷트래픽예측 자료 : CISCO(2013) VNI 보고서 그림 2-9 지역별전세계모바일인터넷트래픽예측 자료 : CISCO(2013) VNI 보고서 8) 엑사바이트 (Exabyte, EB) 는 1018 를의미하는 SI 접두어인엑사와컴퓨터데이터의표시단위인바이트가합쳐진자료량을의미하는단위이다. 1 EB = 1018 bytes = 1,000,000,000,000,000,000 bytes 출처 : 위키피디아 - 12 -
네트워크접속이가능한단말은인터넷사용시간을늘리는한편네트워크에접속할수있는방식을다양화할수있다. 태블릿의경우집이나이동중에사용하는두번째개인용 TV로활용되고있으며, TV, 셋톱박스및기타가전제품은갈수록웹기반으로만들어지고있다. 새로이추가되는단말과네트워크접속이가능한단말의다양화에따른상승효과에의해네트워크활용과트래픽이증가하고있으며, 더불어네트워크운용이나비즈니스모델이복잡해지고있다. 현재는휴대용단말중에서노트북이가장데이터사용비중이크지만, 스마트폰및태블릿과 M2M 단말등은 2017년도에현재보다훨씬큰비중을차지할것으로보인다. 그림 2-10 단말별전세계인터넷트래픽증가예측 자료 : CISCO(2013) VNI 보고서 표 2-2 에서볼수있듯이, IP 네트워크에접속이가능한단말 1개가유발하는평균데이터증가는단말수의증가율을상회한다. 단말당평균데이터사용량이증가하는이유를다음과같이생각해볼수있다. 첫째, 모바일네트워크접속속도가증가하면서해당네트워크를통해전송되는컨텐츠의평균비트속도는증가하게된다. 즉, 유선초고속인터넷의전송속도는 IP 트래픽의중요한촉매제로서전송속도의개선에따라고용량콘텐츠나애플리케이션의활용이촉진될수있다. 이는개인클라우드스토리지서비스측면에서대용량멀티미디어파일을하드드라이브에서전송하는것과같이빠르게지원하기위해서는초고속인터넷전송속도의향 - 13 -
상이필수적이기때문이다. 전세계모바일네트워크의평균전송속도는연간 49% 씩지속적으로향상되어 2012년 526 kbps에서 2017년에는 3.9 Mbps가될전망이다. 주로 3G 또는 4G인스마트폰전송속도는평균모바일네트워크속도보다일반적으로 4배정도빠른데, 이러한스마트폰전송속도는 2017년에는현재보다 3배증가해서 6.5 Mbps에육박할것으로예측된다. 표 2 2 전세계단말별대수증가및모바일데이터트래픽증가비교 Device Type Growth in Devices, 2012~2017 CAGR Growth in Mobile Data Traffic, 2012~2017 CAGR Smartphone 20% 81% Tablet 46% 113% Laptop 11% 31% M2M Module 36% 89% 자료 : CISCO(2013) VNI 보고서 표 2 3 지역별및나라별평균모바일네트워크전송속도전망 (kbps) Global 2012 2013 2014 2015 2016 2017 CAGR 2012~2017 Global speed: All Handsets 526 817 1233 1857 2725 3898 49% Global speed: Smartphones 2064 2664 3358 4263 5284 6528 26% Global speed: Tablets 3683 4811 6082 7624 9438 11660 26% By Region Middle East & Africa 219 371 640 1101 1837 2898 68% Central & Eastern Europe 551 909 1458 2288 3426 4760 54% Latin America 200 349 586 956 1492 2207 62% Western Europe 1492 2233 3124 4168 5429 7013 36% Asia-Pacific 316 506 806 1318 2039 3036 57% North America 2622 1083 5850 8023 10793 14399 41% 자료 : CISCO(2013) VNI 보고서 - 14 -
둘째, 모바일네트워크가고도화되고개인당소지한 IP 접속가능단말의대수가증가함에따라, ISP는유선초고속인터넷망과비슷한가격및전송속도수준으로모바일인터넷망요금제를출시할가능성이높다. 이는유선인터넷망외에도무선인터넷망의사용량이기하급수적으로증가될수있음을뜻한다. 셋째, 고화질비디오에대한수요는유선네트워크뿐만아니라모바일네트워크에도영향을끼칠것이다. 이에따라동영상을시청한총시간은변함없더라도인터넷트래픽양은비약적으로증가할수있다. 이러한고화질동영상은인터넷트래픽폭증을일으키는데큰비중을차지하고있는유발요인이다. 동영상은데이터나파일공유와비교해평균에대한최번시의비율이높고, 트래픽비중이크기때문에최번시의인터넷트래픽이평균트래픽보다더빠르게증가할것으로예상된다. CISCO VNI 2013 보고서에따르면, 모바일동영상트래픽은모바일인터넷, M2M, 파일공유등의카테고리중에서도 2017년까지 CAGR 66% 로가장빠르게증가할것으로예측된다. 그림 2-11 모바일트래픽종류별인터넷트래픽증가전망 자료 : CISCO(2013) VNI 보고서 한편, 모바일단말이지닌메모리와속도의한계로인해모바일서비스이용자들은 Netflix, YouTube, Pandora, Spotify 와같은클라우드애플리케이션과서비스를통해모바 일단말의제약을벗어나미디어디바이스로활용할수있게되었다. 향후 2 년간 8GB 스 - 15 -
마트폰사용자들은단말자체에저장하는것보다더많은콘텐츠들을스트리밍클라우드동영상및음악서비스를통해이용할것으로전망된다. Netflix, Pandora, Facebook을이용하는스마트폰이용자들은이메일과웹애플리케이션만을사용하는이용자들보다두배이상의트래픽을발생시키고있다. 다수의인터넷동영상애플리케이션들이클라우드애플리케이션으로분류될수있기때문에모바일클라우드트래픽증가추이는동영상의추세와유사할것으로기대된다. 그림 2-12 모바일클라우드트래픽과비 - 클라우드트래픽증가전망 자료 : CISCO(2013) VNI 보고서 한편, 많은모바일데이터트래픽이이용자댁내에서발생함에따라유선인터넷및 WiFi AP(Access Point) 가설치되어있거나, 이동통신사업자가제공하는 femtocell 및 picocell 서비스를이용할경우모바일및휴대용단말에의한트래픽의상당부분이모바일네트워크에서유선네트워크로우회하게된다. 모바일네트워크에서유선네트워크로의트래픽우회비중은스마트폰보급률, 듀얼모드단말기비중, 댁내모바일인터넷이용비율, 댁내유선인터넷을통한 WiFi 접속자비중에의해결정되는데 2012년월평균모바일데이터트래픽의 33%(429PB) 가유선망을통해우회하였다. 이는 2011년도월평균모바일데이터트래픽의 11%(72PB) 가유선망을통해우회한것과비교했을때, 1년사이에우회트래픽비중이급증했음을알수있다. 또한 2017년우회비중은 46%(9.6EB) 로증가할전망이며, 유선망을통한우회가불가능할경우 - 16 -
전세계모바일데이터트래픽은연평균 66% 가아닌 74% 씩증가할것으로분석되었다. 그림 2-13 모바일단말에서유선네트워크로의 offload 비중예측 자료 : CISCO(2013) VNI 보고서 나. 국내인터넷트래픽증가추이 Cisco의 VNI Forecast Highlights 9) 에따르면국내의 IP 트래픽은 2011년월평균 3.0EB로세계에서가장많은트래픽을유발하고있는미국의 9.4EB에이어 2번째를기록하였다. 또한국내 IP 트래픽은향후 5년간연평균 21% 씩성장하여 2016년에는월평균 7.9EB에이를테지만국가순위에있어서는중국에추월당해 3번째를기록할전망이다. 그러나인구 1인당 IP 트래픽측면에서우리나라는 2011년 62GB로세계에서가장큰국가이며, 2016년에도 2위인미국보다 2배이상많아 1위를유지할것으로전망된다. 한편 IP 트래픽에서관리형 IP 트래픽이차지하는비중이지속적으로감소할것으로예상되는세계적추세와달리국내에서는관리형 IP 트래픽의비중이 2011년 3.3%(0.1EB) 에 서 7.6%(0.6EB) 로확대될것으로기대된다. 10) 이는국내의관리형 IP 트래픽비중이전세 계평균에비해상대적으로낮아이로수렴해가는데따른결과로해석된다. 9) http://www.cisco.com/web/solutions/sp/vni/vni_forecast_highlights/index.html#~country 10) Cisco 는전세계 IP 트래픽가운데관리형 IP 트래픽의비중이 2011 년 22.3% 에서 2016 년 16.6% 로감소될것으로예측하고있다. - 17 -
표 2 4 인구 1 인당 IP 트래픽상위 10 개국비교 순위 2011년 2016년국가 1인당월평균사용량국가 1인당월평균사용량 1 한국 62GB 한국 156GB 2 미국 30GB 미국 76GB 3 캐나다 28GB 캐나다 74GB 4 프랑스 26GB 프랑스 68GB 5 영국 20GB 독일 65GB 6 독일 18GB 영국 60GB 7 스페인 15GB 스페인 57GB 8 일본 15GB 일본 49GB 9 이탈리아 9GB 이탈리아 32GB 10 호주 5GB 뉴질랜드 21GB 자료 : Cisco VNI Forecast Highlights 2011년월평균 2.9EB인인터넷트래픽의경우향후 5년간연평균 21% 씩증가하여 2016 년에는 7.3EB에이를전망이다. 특히 2016년평상시인터넷트래픽은 22Tbps이지만최번시에는이의 2배를넘어서는 54Tbps에육박할것으로예상된다. 전세계적으로인터넷동영상이 2012년개인인터넷트래픽의절반을차지한이후비교적안정적인흐름을보일것으로전망되고있는데반해국내의경우 2010년에이미 50% 를넘어선데이어 2011년에는 55% 가증가하였으나, 2016년까지약 30% 로감소할것으로예측된다. 4. 통신서비스시장의성장정체 가. 글로벌통신시장 Ovum(2011) 은통신시장의발전단계를규제완화기 (deregulation), 급성장기 (competitive growth), 저성장기 (slowing growth), 성숙기 (maturity) 의네가지단계로구분하고있다. - 18 -
그림 2-14 통신시장발전단계 자료 : Ovum(2011), p.4. 현재대부분의통신사업자들이세번째에서네번째단계에위치해있으며, 과다경쟁상태인네번째단계에속해있는사업자들은심한경쟁으로인해핵심사업분야의매출감소에직면하게될것이다. 이러한예상에따라전세계통신시장의매출액성장률이거의둔화된것으로예측되고있다. 과거이동전화와초고속인터넷가입자의폭발적인증가가통신서비스시장의성장을견인해왔으나, 보급률이거의포화에이름에따라기존서비스의가입자기반확대만으로성장하기힘든것으로보인다. Ovum(2012) 은시장의성장을 그림 2-15 유무선통신사업자의매출액예측 (2009~2016) 자료 : Ovum(2012), p.16. - 19 -
주도하고있는이동전화서비스의경우 2009년에는 66% 를차지하나 2016년에는 72% 로확대될것으로전망하였다. 여전히이동전화서비스매출의대부분을차지하고있는것은음성서비스이지만이매출비중은 2009년 75% 에서 2016년 59% 로줄어들것으로보인다. 이는향후이동전화서비스시장의매출증가를유도할서비스는최근에활성화되기시작한무선인터넷과비음성서비스임을예상할수있다. 나. 국내통신시장국내의통신시장의현황도전세계동향과크게다르지않다. 유선전화, 이동전화, 초고속인터넷을합한전체통신시장의소매매출액 11) 은 2003년 23조원에서완만한성장세를보이다가 2010년이후로는성장률이정체를보이고있으며, 대체로 27조원초반대에머물고있다. 그림 2-16 통신시장세부서비스별매출액추이및증감율 ( 단위 : 억원, %) 주 : 1) 소매매출액은영업수익에서접속료수익, 국제정산수익, 내부거래수익, 자가소비사업용수익등을제외한수치임 2) 유선전화소매매출액은시내, 시외, 국제전화와유선인터넷전화를포함한수치임자료 : 통신시장분석그룹 (2012), 2011 년통신시장경쟁상황평가 11) 소매매출액은영업수익에서접속료수익, 국제정산수익, 내부거래수익, 자가소비사업 용수익등을제외한수치이다. - 20 -
세부적으로살펴보면, 유선전화시장의경우에는유무선대체확산, PSTN에서유선 VoIP 로의전환에따라시장규모가급속히감소하고있다. 2012년의경우, 유선전화소매매출액은 3조원으로, 이는 2003년 5조 6천억원에서크게감소한것이다. 초고속인터넷의경우에는 2010년소매매출액의일시적인감소가있었을뿐전반적으로는증가추세를유지하고있다. 하지만가입자가이미포화상태에이르렀고사업자간요금경쟁도치열하여매출액의증가가앞으로도이어질지에대해서는의문이제기된다. 이동전화시장은 2011년들어처음으로마이너스성장세를보였으나, 최근 LTE서비스가입증가에힘입어성장세를회복중에있다. 5. 신규서비스의등장가. 모바일인터넷전화 1) 모바일인터넷전화의개념및주요특징단말과망의진화에따라애플리케이션레벨에서다양한신규서비스가등장하기시작하였으며, 그중모바일인터넷전화 (mobile Voice over Internet Protocol, 이하 mvoip) 는이동전화와의대체성이높아통신사업자와인터넷사업자간의관계를기존의보완적성장에서부분적으로대체또는경쟁적인관계로변화시키고있다. 그림 2-17 전통적도소매거래관계와통신대체서비스의관계 자료 : 한국인터넷진흥원 KISA, 인터넷 & 시큐리티이슈, 2012 mvoip 는이동전화단말과무선네트워크 (3G, WiBro, WiFi 등 ) 를통해 VoIP 소프트웨어 를사용할수있는서비스로정의할수있으며, 기술적인측면에서는발신단의음성신호 - 21 -
를디지털화하여데이터패킷으로나누고인터넷을통해전송하여착신단에서다시조합한뒤, 음성신호로복원시켜통화를가능하게하는서비스로정의될수있다. mvoip의주요특징을살펴보면다음과같다. 우선, mvoip는음성통화망과같이단대단으로회선을점유하고신호를전송하지않기때문에두사업자간단대단접속을필요로하지않는다. 이로인해사업자간의상호접속과로밍계약없이일반이동전화요금에비해저렴한솔루션으로주목을받고있다. 특히현재의이용자들도 3G 무제한데이터요금제를사용하거나 WiFi망을통해서 mvoip를이용하고있어별도의통화료가부과되지는않는다. 12) 뿐만아니라, 과거의 VoIP와달리, 별도의단말이필요한것이아니라이용중인스마트폰에 mvoip 애플리케이션을다운로드및설치만하면이용이가능하다는점도 mvoip 확산에기여한요인이다. 이와함께 mvoip 이용자식별을위해별도의번호를이용하는것이아니라, 주소록에저장된이용자번호를그대로가져오는등의인터페이스및품질개선으로이용편의성도점차발전하고있어이동전화와의대체성이커지고있다. 이와함께기술진화에따라 LTE 등 4G망에서는음성통화가결국에는 IP형태로전송되기때문에향후더확산될가능성이증가하고있다. 2) 이동통신사업자의 mvoip 대응동향 mvoip는이동통신사업자가제공하는음성서비스를대체 13) 할수있는가능성을갖고있어시장출시초기부터이동통신사업자들이차단또는부분적허용등의적대적인태도를취해왔었다. 상당수의국내외이동통신사업자들은초기의무조건적인차단으로부터 mvoip를수용하되그영향력을최소화시키는방향으로전략을선회하고있다. 차단규제기관이시장의자율적기능을지지하는국가들의이동통신사업자들은이용약관상으로 mvoip를차단하는경우가많다. 대표적으로영국의 Orange, 14) 독일의 E-Plus, 15) 스웨 12) 3G 망을이용하는경우, 데이터는차감되지만무제한데이터요금제를사용하는경우추가요금에대한부담은거의없다고볼수있다. 13) 다음마이피플의자체분석에따르면 mvoip 통화가이동전화를주로하지않는시간대에함으로써보완적관계라는견해도있으며, 이부분에대해서는정량적인분석이요구된다. 14) http://www1.orange.co.uk/mobileterms/pdfs/paym-animal-packages-terms-20110414.pdf - 22 -
덴의 Telenor 16) 등은이용약관에서 "Voice over IP의사용은제외 등의명시를통해 mvoip 를불허하고있다. 중립화 (neutralization) 전략중립화전략은 mvoip 이용에대한이용자및규제기관의요구가증가함에따라, mvoip 를수용하되그영향력을최소화하는차원에서대응하는전략을의미한다. 국내의이동통신3사의경우, 상대적으로고가의요금제에서 mvoip를허용하고있는데이는자사의수익을어느정도보전하기위함으로해석된다. SKT와 KT는 3G 망에서는월 54천원이상, LTE 망에서는월 52천원이상인요금제에한해서 mvoip의월상한량을설정하여허용하고있다. LG U+ 는 mvoip 전면불허에서스마트폰요금제별로차등적허용 (2012. 7) 을하 표 2 5 국내이동통신사업자의 mvoip 대응방식 구분 3G LTE 월기본료 SKT KT LG U+ 월 mvoip 허용량 월기본료 월 mvoip 허용량 월기본료 월 mvoip 허용량 34 천원 - 34 천원 - 34 천원 30MB 44 천원 - 44 천원 - 44 천원 50MB 54 천원 200MB 44 천원 - 54 천원 200MB 64 천원 300MB 54 천원 750MB 64 천원 300MB 79 천원 500MB 64 천원 1,000MB 74 천원 1GB 94 천원 700MB 78 천원 1,500MB 94 천원 1GB 34 천원 - 94 천원 3,000MB 34 천원 30MB 42 천원 - 34 천원 - 42 천원 50MB 52 천원 180MB 42 천원 - 52 천원 100MB 62 천원 250MB 52 천원 450MB 62 천원 200MB 72 천원 350MB 62 천원 600MB 72 천원 350MB 85 천원 550MB 72 천원 700MB 85 천원 700MB 100 천원 750MB 85 천원 1,000MB 100 천원 /120 천원 1GB/1.5GB 주 : KT 의 3G 의 mvoip 허용량은데이터쉐어링포함하나 LTE 는 mvoip 만해당자료 : 각사업자홈페이지 (2012. 7. 17) 15) 약관원문 : Die Nutzung von Voice over IP ist ausgeschlossen 16) 약관원문 : Abonnemangsformen omfattar ej IP-telefoni. - 23 -
기시작했으며, 월 7,500원인 mvoip 옵션요금제를출시하여옵션요금제선택시이용하고있는요금제의허용데이터를모두 mvoip로쓸수있도록하고있다. 한편, 미국과네덜란드의사업자들은규제기관의망중립성규제의지를반영하여스마트폰가입자에대해서 mvoip를전면허용하고있다. 미국의 1, 2위사업자인 Verizon과 AT&T는 2012년하반기에각각데이터공유요금제를출시하면서, 데이터를차등지급하되음성과 SMS를무제한으로제공하여이용자들의 mvoip 사용유인이줄어들것으로예상된다. 일본의경우에는망중립성에대한규제는없지만, 주요사업자들이 mvoip를차단하지않고있는데, 이는데이터요금이상대적으로비싸 mvoip를허용하더라도이동통신사업자의매출에미치는영향은크지않기때문이다. 17) 유럽의사업자들중에서는고가의요금제에서 mvoip를부분적으로허용하면서별도로 mvoip 요금제를출시하기도하였다. 영국 Vodafone의트래픽관리약관을보면, 월정액 40파운드이상의가입자에대해서 mvoip를허용하며그이외에는별도로월 15파운드요 금을지불하는경우에는 mvoip 이용을허용하고있다. 18) 독일 T-Mobile 은월 49.95 유로 이상인통합형요금제에대해서는 mvoip 를허용하고있으며, 그미만요금제에대해서는 월 9.95 유로인 mvoip 옵션을추가할경우기본데이터량범위내에서 mvoip 를허용하고 있다. 19) mvoip 사업자와제휴 전략적제휴는 Skype 등시장을선도하고있는 mvoip 사업자들과파트너쉽을체결하여통화및 SMS 수익잠식을어느정도감수하면서, mvoip 사업자의인지도를통해자사의시장점유율확대및데이터요금수익확대를목표로하는전략을말한다. 대표적으로세계최대의 VoIP 사업자인 Skype가 3UK(2006), Verizon(2010) 등과전략적제휴를하였고 17) 이용자의입장에서음성요금과데이터요금의상대가격이비쌀수록 mvoip 이용유인이커진다고볼수있는데, 일본의경우와같이데이터요금이비싼경우에는 mvoip를허용하더라도이용자가 mvoip를적극적으로이용하지않을가능성이높다. 18) Voice over IP services(voip) are available on packages costing 40 a month or moreor with the purchase of a 15 a month tethering pack. 19) http://www.t-mobile.de/tarifoptionen/0,20406,17775-_1603,00.html - 24 -
미국의 Sprint가 Google과협력한사례가있다. 이들이동통신사업자들과 Skype와의전략적제휴는 Skype 호를데이터망이아닌음성망으로전송하여품질을제고함으로써이동통신시장에서경쟁력을확보하기위한목적에서이뤄졌다. 한편, Sprint와 Google간제휴를통한 Google Voice 제공 (2011) 은 Sprint 가입자로하여금별도의비용 20) 없이 Google Voice 를이용할수있도록하면서 Google Voice 호를 Sprint의음성망으로제공하여안정적인품질로 mvoip를이용할수있도록하고있다. 최근들어일부이동통신사업자들이자체적으로제작한 mvoip 서비스를가입통신사에관계없이제공하기도하는사례가나타나고있다. 이는새로운고객관계확보와함께이용자의행동패턴에대한이해를높여향후새로운비즈니스모델에활용하고자하는차원에서이뤄지고있다. 대표적으로미국 T-Mobile은음성서비스전문업체인 Vivox와제휴하여 Facebook용 mvoip 앱인 Bobsled를출시 (2011. 4) 하였다. 스페인의 Telefonica Digital은 2009년 VoIP 업체인 Jajah를인수하면서확보한기술과전문성을바탕으로 Tu Me라는무료 mvoip 앱을출시 (2012. 5) 하였다. 이외에도영국의 T-Mobile이 2012년 9월덴마크의 mvoip 업체인 Vopium과공동으로 CleverConnect라는 mvoip 앱을출시하고시범서비스중에있다. 특히, CleverConnect는 Skype와같은국제전화수익발생을목표로하는비즈니스모델로유럽 / 미국 / 캐나다로 4.99 파운드에 100분을통화할수있는요금제를제공할계획이다. 서비스차별화서비스차별화전략은이동통신사업자의핵심역량인통화및음성서비스의고품질화를통해 3rd party mvoip에대응하려는전략으로아직까지가시화되어나타나고있지는않다. 국내의이동통신3사가 VoLTE의상용화를 2012년하반기에시작했지만아직까지통신사업자간연동이되지않아망내통화만가능한실정이다. 한편, RCS(Rich Communication Suite) 를통해 VoLTE에모바일메신저기능을추가하여국내외사업자 21) 들이차세대통합 20) 기존에는이동전화에서 Google Voice로번호이동을하기위해서는 20 달러의비용을지불하고, 현재이용하고있는이동통신사업자와의계약해지위약금을지불해야했다. 21) Orange, Telefonica, Vodafone, AT&T, Bell Mobility, Deutsche Telecom, KPN, KT, LG U+, SKT, Rogers Telecommunications, SFR, Telecom Italia, TeliaSonera, Telus, Verizon, Bharti Airtel - 25 -
커뮤니케이션에대한준비도하고있지만현재제공되고있는 3rd party mvoip 서비스들 과차별화가뚜렷하지않다는한계가존재한다. 나. 스마트TV 1) 스마트TV 서비스의개념스마트TV는방송, 통신, 컴퓨팅을융합하는속성을지니고있다. 이에대해서는각주체가스마트TV로부터기대하는것이무엇인가에따라서다양한정의와해석이제시되고있지만이들은모두 TV 수상기에웹구동운영체제 (OS) 를탑재하여 TV와인터넷의기능을동시에제공하는다기능 지능형차세대멀티미디어디바이스라는기술적정의를공유하고있다. 22) 스마트TV의첫번째특징은운영체제 (OS) 이다. TV에인터넷접속기능과함께스마트폰과유사하게 OS를탑재하여단순한접속이외에콘텐츠 애플리케이션접근이원활하고, 다양한소프트웨어나애플리케이션등을설치및삭제할수있음을의미한다. 23) 즉, 스 22) Google은 웹브라우저를통해 TV 프로그램, 사진과동영상, 음악과게임, 그리도다양한애플리케이션의검색및시청이가능한 TV 로정의하고, Apple은 " 저가의셋톱박스를통해 TV와인터넷을중계하는 Plug&Play 방식으로 TV 프로그램, VoD, 게임등다양한앱등을지원및시청이가능한 TV 로정의하고있다. 한편방송통신위원회는 2010년 OS 및인터넷접속기능을탑재하고실시간방송시청뿐만아니라 VoD 게임 검색등다양한콘텐츠를편리한이용자환경 (UI/UX) 에서이용할수있는 TV 에서 다양한스마트기기, 동영상콘텐츠와서비스, 플랫폼, 네트워크등을유기적으로연계한온라인콘텐츠서비스 라고정의하여단말중심시각에서벗어난서비스중심의개념을제시하였다. 2011년 4월관계부처합동으로발표한 스마트TV 산업발전전략 에서정부는 지상파방송시청은물론인터넷에연결되어 VoD, 게임, 영상통화, 앱활용등컴퓨터기능이가능한 TV 로정의하고있다. 한편, 서비스의관점에서정의해보면, TV, 콘텐츠, 미디어를유기적으로연계한미디어서비스로실시간방송뿐만아니라웹검색, VOD, 게임등다양한기능을제공하고대형화면, 빠른처리속도등사용자의편의성제고를통해기존 TV보다가치가향상된미디어서비스를제공하는것으로볼수있다. 23) 현재출시된스마트TV의경우, Apple은 Mac OS 기반의 ios, Google은리눅스기반은안드로이드와크롬웹브라우저, 삼성은리눅스기반의바다 OS, LG도리눅스기반의넷캐스트 OS 등을탑재하고있으며, 이중 Google만개방형이고나머지는폐쇄형 OS 이다 ( 홍진우, 2011). - 26 -
마트TV는기존유료방송서비스대비인터넷서비스및 YouTube, Netflix, Hulu 등 OTT VoD 서비스이용이수월하고, 기존 PC기반의인터넷서비스에비해서는실시간방송에의접근이용이하다. 둘째, 스마트TV는핵심서비스중하나인온라인동영상스트리밍서비스의스토리지문제를해결하기위해클라우드컴퓨팅 24) 기술을이용한다는것이다. 셋째, 스마트TV는 N스크린서비스로서공통 OS를탑재한다양한단말기에서공통된콘텐츠를이용할수있다. 이는앞서언급한클라우딩컴퓨팅은기기간동기화를통한 N스크린구현을위한기술적토대라고볼수있다. 생태계적인측면에서스마트TV 서비스가최종소비자에게도달하기까지다양한유형의참여자가개입하여복잡한가치네트워크를형성하고있다는특징을지닌다. 이네트워크에서실시간방송, VoD 등동영상서비스를제공하는콘텐츠계층의영향력이강해지며, 하드웨어 / 소프트웨어플랫폼제공사업자가스마트TV 서비스제공가치사슬의중심적역할을담당하는특징이있다. 그림 2-18 스마트 TV 제공개념도 자료 : KT(2011a), p.3. 24) 클라우드컴퓨팅은 PC, 휴대폰, TV 등다양한기기이용자들이소프트웨어, 서비스, 애플리케이션, 스토리지, 서버등의 IT자원을직접구매 설치 소유하지않고, 필요할때마다네트워크접근을통해 on-demand 형식으로이용하는서비스방식으로정의한다 ( 이호현 강홍렬, 2011). - 27 -
2) 스마트TV와망중립성논쟁 2012년의망중립성논쟁은 KT의삼성전자스마트TV 차단 (2012. 2. 9) 을둘러싼갈등으로시작되었다고볼수있다. 이에대해방송통신위원회는전기통신사업법제79조제1항 25) 에근거하여 KT의스마트TV 접속제한을불합리하고부당한것으로규정하고접속제한을실행할경우, 이용자의권익이부당하게침해되지않도록가능한조치를강구하겠다고발표하며일단락되었으나, 여전히이를둘러싼많은논란이제기되고있다. 제 3 절이해당사자간협력모델 1. 네트워크사업자 (MNO) 와 OTT 26) 사업자간의협력 가. MNO-OTT 사업자간협력유인 MNO 입장에서는 OTT 서비스가자사의서비스와카니발라이제이션 27) 이되기때문에초기에는협력보다는배제하려는유인이많았다. 하지만최근다음과같은이유로 OTT 사업자와협력체제를구축함으로써실익을확보하려는사례도계속등장중이다. 첫째, MNO가보유하고있는가입자와 OTT 비즈니스모델을통해신규수익창출가능하다. 즉, OTT 서비스를자사가입자에게판매하도록함으로써 OTT 사업자와수익을배 25) 누구든지전기통신설비를파손하여서는안되고, 전기통신설비에물건을접촉하거나그밖의방법으로그기능에장해를주어전기통신의소통을방해하는행위를하여서는안된다. 26) OTT(Over The Top) 서비스란, 기존의통신및방송사업자와더불어제 3사업자들이인터넷을통해드라마나영화등의다양한미디어콘텐츠를제공하는서비스이다. 이때, top은 TV에연결되는셋톱박스를의미하며, 초기엔 TV 셋톱박스와같은단말기를통한인터넷기반의동영상서비스를의미했다. 하지만현재는셋톱박스의유무를떠나 PC, 스마트폰등의단말기뿐만아니라기존의통신사나방송사가추가적으로제공하는인터넷기반의동영상서비스를모두포괄한의미로사용된다. OTT 서비스이용자는 TV프로그램, 광고, 영화, UGC(User Generated Contents) 등의콘텐츠를이용할수있기때문에, OTT 서비스를 인터넷동영상서비스 라고도한다. 27) 카니발리제이션 (cannibalization) 은 자기잠식효과 라고도한다. 즉, 한기업에서새롭게출시한제품이나기술이기존에그기업에서판매하고있던다른제품이나기술의영역까지침범하여해당매출에부정적인영향을끼치게된다는것을뜻한다. - 28 -
분하는것인데기존에는 MNO가제공하지못하던서비스로 OTT를통해신규서비스를제공하게되면새로운시장확대가가능하기때문이다. 둘째, 자사의가입자뿐아니라타통신사의가입자에게도서비스를제공할수있는환경조성이가능하다. 특히클라우드기반의서비스는사실망과무관한가상서비스이기때문에특정 MNO의가입자여부가중요하지않다. 따라서타통신사의가입자에대해 OTT 서비스를제공함으로써시장확대를기대해볼수있다. 한편 OTT 사업자입장에서도 Telco와협력할유인이있다. 특히해당 OTT가신규사업자이거나규모가작아시장진입에어려움을가지고있는사업자라면 Telco 28) 와의협력유인이크다고보인다. 그이유는첫째, OTT 사업자는자사의서비스를제공할수있는잠재시장확보에유리하기때문이다. 즉 MNO의가입자가곧고객이될수있다는점에서시장진입에있어상당이용이하다. 둘째, Telco와의협력과정에서보조금을받을수도있어자금측면에서도상당히유리하다. 2. MNO-OTT 사업자간의협력사례 가. Orange 프랑스-Facebook 1) 협력내용 2012년 11월 21일유럽의대표적인 MNO인 Orange 프랑스는미국의 SNS 사업자인 Facebook과파트너십을체결하고 Facebook 이용자들이모바일이나데스크탑을통해통화할수있도록한다고발표했다. 이와같은양사협력으로이용자가별도의전화번호가없어도양자간또는다자간통화가가능하도록하는서비스인 Party Call 이출시될예정인데, 이는소위 Facebook을이용한 mvoip 서비스이다. 2) 협력이유 Orange 프랑스입장에서는 Party Call(mVoIP) 으로인해음성통화대체현상이예상되므로바람직하지않음에도불구하고통화를허용한이유는 Facebook을이용하여전유럽과기타글로벌시장에자연스럽게진출할수있어내수시장의한계를넘어설수있기때문 28) Telco 는 Telephone Company 의약칭으로써, 일반적으로전화를주사업으로하는통신 사업자를총칭하는말이다. - 29 -
이다. 전화번호를이용하지않기때문에이용자가굳이프랑스에서번호를할당받을필요가없고, Orange로서는전세계로의시장을확대할수있는기회이다. 한편 Facebook 입장에서는자연스럽게통신사업자 (mvoip) 로전환할수있어기존의게임, 비디오, 음악이외에비즈니스모델확장의기회가될수있다. 나. AT&T-Twilio 1) 협력내용 2012년 9월 26일미국의대표적인네트워크사업자인 AT&T는 Twilio 29) 와파트너십을체결하고 AT&T Advanced Communications Suite 라는이름으로 Twilio의음성및메시지 API와앱을재판매한다고발표했다. 주로기업인고객은 Twilio로제공하는서베이 Tool, 음성및메시지서비스를구입하거나 API상에직접개발하는게가능해졌다. 2) 협력이유 Twilio 입장에서는판매망및고객확보 ( 특히 AT&T의기업고객 ) 가용이해짐으로써사업확대기회가될수있을것이라는기대를하고있으며, AT&T로서는통신사의 API가가지 고있는최대의단점인파편화 (fragmentation) 가극복가능하기때문이다. 30) AT&T 의 API 관련정책은 Verizon과는달라서플랫폼간호환이안되는경우가많은데 Twilio와협력함으로써소위사업자간호환의문제가해결되어서비스제공범위및대상에제한이없어지는장점 31) 이있다. 3) AT&T의 Twilio와의협력장점활용을위한노력 AT&T는 Twilio와의협력강점활용을위한노력으로 Advanced Communications Suite (ACS) 판매시망중립성을강조한다. ACS는특정통신사업자에제한되지않고여러통신사업자를통해서비스이용가능하기때문에, 그결과통신사업자인 AT&T는다른통신사의 OTT 사업자로서서비스를제공하는효과를가져온다. 29) Twilio는 2007년미국에설립된클라우드커뮤니케이션 (IaaS) 사업자로자사의웹서비스 API를이용하여음성통화와메시지를송수신할수있도록하는사업자이다. 30) Gigaom(2012.11/21), With Twilio s help, AT&T opens up SMS, voice to developers Tech News and Analysis 31) 예를들어, SMS 서비스의경우 Twilio는 150여개국에서 1,000여개의고객을확보하고있다. - 30 -
다. TeliaSonera-Spotify 음악스트리밍서비스를제공하는 Spotify는대형통신사들과협력체제를구축하여 Telco 를음악서비스유통채널로활용하며, 통신사는 Spotify와의협력을통해음악콘텐츠를보강하고매출확대에활용한다. Spotify는스웨덴의 TeliaSonera, 영국의 Virgin Media, 프랑스의 SFR, 스페인의 Yoigo, 네덜란드의 KPN, 독일의 DT와파트너십을구축중 32) 이다. 1) 협력내용 2009년 Telia는 Sportify와파트너십협약을체결하고유무선서비스모두에대해음악스트리밍서비스제공하기로발표했으며, 그결과현재는세가지요금제 (Spotify, Spotify Unlimited, Spotify Premium) 로제공되고있으며 Spotify Premium 은 PC뿐아니라휴대폰과 Telia Digital-tv 에서도청취가능 33) 하다. Spotify Premium의월요금은 99 SEK이며, 만약유료가입을한경우광고가제외된다. 반면 Spotify Free 요금제에서는음악을데스크탑에서만청취가가능하고별도의요금을내지않기때문에청취중에광고가함께제공 34) 된다. 2) 협력효과 Spotify는주요 Telco와협력관계를구축하면서판매망이넓어졌고이는각국의음원시장에도긍정적인효과를주고있는것으로알려졌다. 즉, Telco 가입자들이 Spotify에가입하면서판매망이자연스럽게확대되었고그결과음원을소비하는소비자층확대가시장확대로이어졌다. 이로인해 Sony나 Universal Service와같은음원보유사들은시장확대라는측면에서긍정적인평가를보인다. 35) 라. Sprint-Google Voice 1) 협력내용 2011 년 3 월, 미국의 3 위망사업자인 Sprint 는 Google 의통합커뮤니케이션서비스인 32) The NextWeb(2012.8.30.), Spotify partners with Deutsche Telekom in Germany to offer bundled subscriptions and unlimited streaming 33) http://www.telia.se/privat/mobilt/tillval/tjanster/spotify/spotify.page 34) http://www.telia.se/privat/mobilt/tillval/tjanster/spotify/spotify.page 35) Music Week(2011.11.9.), Spotify extends partnership with Sweden s biggest telco - 31 -
Google Voice 36) 를자사의가입자에게제공하기로하였다고발표했다. 이는미국의대형 MNO가 OTT 사업자의통화서비스를도입한것으로는첫번째사례이다. Google Voice의특징은다중콜서비스로하나의전화번호에다수의단말기를연결하여놓고동시에착신시키는기능을제공한다는것이다. Sprint는 Google Voice 서비스의장점을살리기위해전화번호를사용하도록허용했다. 이에따라 Sprint 가입자들은자신이가지고있는전화번호를 Google Voice 서비스를위한번호로그대로사용할수있게되었다. 그결과, Sprint 가입자들은기존 MNO가제공하지않았던 Google Voice의다양한서비스를이용할수있게되었다는점에서이용자편익이증가 37) 했다. 36) 구글보이스 (Google Voice) 는그랜드센트럴을기반으로보이스메일과 SMS 관리를포함해서런칭한서비스다. 그랜드센트럴은일종의다중콜서비스로대표번호하나에여러전화기를연결하여대표전화로오는전화를연결된전화에모두착신콜을보내며먼저받으면연결시켜주는서비스다. 예를들어, 자주돌아다니는직장인의경우사무실, 휴대폰, 집전화를모두연결시켜두고대표번호로어디서든지전화를받게해주는서비스가그랜드센트럴이며거기에구글은메일의내용을음성으로읽어주는, 또반대로음성을텍스트화하여메일로만들어주는보이스메일과문자서비스를관리해주는기능을추가하여 2009년 3월에구글보이스라는이름으로서비스를런칭했다. 거기에기즈모5 서비스를인수하여웹기반으로데스크탑에서도구글보이스를사용할수있도록확장을했다. 지메일이나구글토크를통해서구글보이스를이용할수있게된것이다. 그리고현재는모바일용구글보이스어플리케이션을이용하여스마트폰에서도구글보이스를이용할수있다. 37) 개선된서비스는다음과같다. 첫째, 이용자의모든단말기를하나의전화번호로이용할수있게되었다. 이용자는 Google Voice 서비스설정을통해 Sprint에서할당받은하나의전화번호로데스크탑을포함한다양한단말기에서통화서비스를이용가능하다. 둘째, 상대방에따른다양한인사말을설정할수있다. 통화상대방에따라다양한인사말설정가능하다. 예를들면, 친구, 가족, 직장동료등상대방에따라인사말설정을다르게할수있다. 셋째, 이메일처럼사용하는음성사서함이가능하다. 이용자가음성메시지를남기면해당음성을문자로하여이메일전송이가능하다. 넷째, 전화스크리닝이가능하다. 즉, 전화를받아야하는지판단이서지않을때이용자는 Google Voice를이용하여발신자가남겨놓은음성메시지를듣고통화를할수있다. 출처 : https://support.google.com/voice/answer/1205636?hl=en - 32 -
2) 협력이유 Sprint가협력한이유는 Google Voice가제공하는새로운서비스는 Sprint와같은통신사가제공하지못하는부분이있는데 Sprint는이통망시장에서의적은점유율과 VoIP에밀려가고있는서비스를보안하기위해과감히 Google Voice를메인서비스로채택함으로사용자들에게기존서비스보다더풍부한서비스를제공하고타이통사에서비스적인경 쟁력을갖추려고시도하였다. 38) 또한 Sprint-Google Voice 간전략적파트너십을발표할당 시 AT&T가 T-Mobile을인수한다는발표가있었기때문에하위사업자로서경쟁력을보강하기위한전략적선택이기도하였다. 물론 Google Voice를도입하면서음성매출감소가불가피한면도있지만데이터영업에집중할수있는장점도있었기때문에 Sprint는 Google Voice와전략적제휴를체결한것으로알려졌다. Google이통신사와파트너십을체결한이유는 Google로서는 Google Voice의 Reference 가필요 39) 했기때문이다. 즉, 미국뿐아니라해외에서 Google Voice 서비스확대를추진해나가기위해서는미국내에서좋은 Reference를확보를해야하기때문에, 이를위해제휴를선택했다. 양사의전략적파트너십이발표된이후초기에는서비스운용이원활하지못하여이용자의불만이많이제기된것도사실 40) 이지만현재까지 Sprint-Google Vocie 서비스제공중에있다. 38) http://poem23.com/2185 39) http://poem23.com/2185 40) http://www.engadget.com/2011/05/05/sprint-google-voice-integration-has-major-issuesmajor-lack-o/ - 33 -
제 3 장해외주요국의망중립성정책동향 제 1 절해외망중립성정책 1. 개요 대부분의국가들은투명성, 차별및차단금지, 합리적트래픽관리라는공통적인망중립성주요원칙을설정하고있다. 하지만각국의시장상황에따라국가별특수성을반영하여정책의강도및규제구현방식은입법화또는가이드라인설정등으로매우다양하다. 해외주요국의경우대부분권고또는제안의형태로인터넷접속서비스제공사업자 (ISP) 의합리적인트래픽관리를규율하고있으며, 현재까지법령의형태로 ISP의트래픽관리를직접규율하고있는국가는미국, 네덜란드, 칠레등소수국가에불과하다. 표 3-1 은해외주요국가들의망중립성규제현황을정리한것이다. 미국, 네덜란드, 칠레는자국통신시장의독과점적경쟁구조및통신사업자의지배력생사가능성에따라통신법개정또는규칙제정을통해통신사업자의의무를부과한반면, 영국, 프랑스, 싱가포르, 노르웨이등은망중립성규제법제화보다는시장자율또는가이드라인을제시하는모습을보이고있다. 구체적으로, 영국은경쟁활성화로시장의자율기능에따른문제해결가능성에따라망중립성규제를유보하고있으며, 프랑스, 싱가포르, 노르웨이는직접적인규제보다는가이드라인, 결정문의형태로원칙적인방향만을제시하는점진적인접근법을채택하고있다. EU는지속적으로시장을모니터링하며시장자율을강조하는기조였으나, 최근 EU 통신시장의단일화를위한통신개정안을발표 함에따라향후의행보가주목되고있다. 41) 이러한해외주요국의망중립성정책을규제 관점및가치기준으로나누어서볼수있는데, 표 3-2 는이를정리한것이다. 42) 41) 나성현외 (2011) 은국가별로망중립성정책의연혁을자세히정리해두었다. 주요국 가의규제기관이망중립성을어떻게바라보고있는지에대한구체적내용은나성현 외 (2011) 을참고 - 34 -
표 3 1 해외주요국망중립성규제현황 국가 미국 영국 프랑스 트래픽관리규율방식 고시 결정문 (Statement) 권고 노르웨이가이드라인 네덜란드 통신법 출처 FCC(2010), FCC, In the Matter of Preserving the Open Internet, Broadband Industry Practices, Report & Order, FCC 10-201, 2010. 12. 23( 이하 FCC(2010), Open Internet Rules) Ofcom(2010), Traffic management and net neutrality, A discussion document, 2010. 6. 24. Ofcom(2011), Ofcom s approach to net neutrality, Statement, 2011. 11. ARCEP(2010), Internet and network neutrality: proposals and recommendations, 2010. 9. NPT(2009), Network neutrality, Guidelines for Internet neutrality, 2009. 2. 24. 통신법개정안 (2011), Tweede Kamer der Staten-Generaal, Wijziging van de Telecommunicatiewet ter implementatie van de herziene telecommunicatierichtlijnen, 2011. 6. 6. 2012 년 5 월동법안상원통과로법제화완료 칠레통신법 2010 년 7 월망중립성을반영한통신법개정 ( 안 ) 이의회를통과 스웨덴 싱가포르 홍콩 일본 검토 결정 (Decision) 검토 검토 자료 : 각국규제기관홈페이지 PTS(2009), Network neutrality, memorandum, 2009. 1. 29. PTS(2009), Open networks and services, 2009.11. 30. IDA(2010), Decision issued by the Info-communication Development Authority of Singapore, net neutrality, 2010. 11. 11. OFTA(2009), Network Neutrality, Regulatory Affairs Advisory Committee, Discussion paper, RAAC Paper No. 2/2009, 2009. 4. 23. MIC(2007), Network neutrality and competition policy in Japan, MIC, 2007. 12. 42) KISDI 통신망의합리적트래픽관리기준마련을위한토론회자료 2013-35 -
표 3 2 해외주요국망중립성규제관점및가치기준 국가규제관점가치기준 미국최종이용자와 CP 등의권리강화에중점인터넷개방성 캐나다 EU 자유로운이용과합법적인망관리간균형강조 시장기능에충실, 통합유럽이라는관점에서관련시장을관찰 인터넷개방성과시장기능간균형 시장기능 ( 투명성전제 ) 영국 시장자율지지향후관련규제시에도실질적지배력지닌 ISP 의트래픽관리에초점 시장기능 ( 투명성전제 ) 자료 : 각국규제기관홈페이지 2. 해외망중립성정책의주요원칙 앞서제시된바와같이해외주요국은망중립성의주요원칙을공통적으로설정하고 있는데, 이는투명성, 차단금지, 비차별, 합리적인트래픽관리다. 가. 투명성투명성 (Transparency) 이란통신사업자가인터넷트래픽관리와관련된정보를이용자에게충실해제공해야함을의미하며, 정보투명성 이라고도볼수있다. 즉트래픽관리정보의투명한공개는이용자선택권을증진시키고경쟁을촉진시키기위한기본적요소로써망중립성규제를지향하거나또는시장자율을지지하는국가들모두에서강조되는정책원칙이다. 미국의 FCC는정보투명성은경쟁을촉진할뿐만아니라혁신, 투자, 이용자선택권및 광대역서비스확산에기여하게될것으로판단하고있다. 43) 또한 FCC 는 ISP 가정보를공 43) FCC가밝히는 투명성 의당위성은다음과같다. 첫째, 정보의투명한공개는이용자가관련서비스를구매또는이용할때합리적인선택을하도록도움을줄것이다. 이용자의합리적선택은해당시장에서의경쟁을촉진시킬것이다. 둘째, 정보의투명한공개는이용자가 ISP에대해신뢰도를높이는데역할을할것이며, 이는점차 ISP 서비스확산및추가적인투자확대라는선순환적인구조를가져올것이다. - 36 -
개할때에구체적인기준을강제할경우기업의자율성을제한할수있기때문에정보공개의기본적인가이드라인만을제공하며가이드라인에서제시된정보공개의요건들을포함하여각사업자가공개범위를결정하도록하고있다. ISP가투명성을확보하기위해공개해야할정보는네트워크관리방식, 성능및상업적거래조건등이포함된다. 또한, FCC 는정보공개가이용자가해당서비스사용에관한정보에의한선택을하고콘텐츠, 애플리케이션, 서비스및디바이스제공자가인터넷서비스를개발, 상품화하고유지하기에충분할만큼정확한정보를공개해야한다고밝히고있다. 44) 영국과 EU는망중립성에대한규제에유보적인태도를택하고있음에도불구하고, 투명성은어떠한상황에서도지키도록하고있는모습이다. 영국의경우적절성, 접근성, 이해가능성, 검증가능성, 비교가능성, 최신성등을정보공개의 6 원칙으로제시하고있고, 이용자들이일반적으로기대할수있는서비스의정도를보여주는평균속도, 트래픽관리가특정형태의서비스에미치는영향, 소비자들이자신들이선택한서비스나기기를사용하지못하도록특정서비스를차단하였다면, 차단관련정보는어떤경우에도제공될 수있어야한다고강조하고있다. 45) 영국은이용자들이실제로인지할수있는인터넷액 세스속도, 혼잡시간대 P2P 서비스의속도저하등트래픽관리의영향, 차단되는서비스의유형에대한정보를공개하도록가이드라인을제시하고있다. 하지만영국은그외구체적인사항은시장의자율규제 (self-regulation) 에위임한다고명시함과동시에, 그러한시스템이효과적으로운영되지않을경우공개항목과방법등을구체화시킴으로써권한을행사할것을제시하고있다. 46) 셋째, 정보의투명한공개는신규사업자나혁신적인아이디어를가진사업자 (edge provider) 들이온라인콘텐츠, 애플리케이션, 서비스, 단말제작및운용에필요한기술적정보를파악할수있도록하며, 신사업을시작하는데따른손익편익분석을할수있는정보를획득할수있도록한다. 넷째, 정보의투명한공개는규제당국이 Open Internet Rules의평가, 보고, 집행하는데필요한정보를수집할수있도록할것이다. 44) 투명성규칙에따라 ISP가정보를공개를하더라도경쟁에민감하거나네트워크의안전및합리적네트워크관리방식의유지를어렵게하는정보는공개대상에서제외된다. 45) Ofcom(2011), Ofcom s approach to net neutrality - 37 -
나. 차단금지와비차별적트래픽관리투명성이말하고있는정보의공개가통신정책의기본적인원칙으로간주될수있는것임에비해, 차단금지와비차별은망중립성에대해본격적으로이야기하고있다는점에서차이가있다. 일반적으로차단금지는통신사업자가이용자의합법적인콘텐츠, 단말등에대한접근을네트워크상에서차단하지말것을, 비차별은정당한사유가없는한유사한형태의콘텐츠, 단말등은동일하게처리해야한다는의미로통용되고있다. 이두원칙은핵심적으로통신사업자가자신과경쟁관계에있는서비스를차단하거나전송속도를느리게하는행위등으로자신에게유리한경쟁환경을조성하는행위의불합리성에근거하고있다. 다만, 미국의경우에는유선망에서는모든콘텐츠, 무선망에서는 mvoip 등의차단이금지 47) 임을명시하고있는반면에 EU 및영국에는경쟁적인시장환경에따라차별이어느정도는용인될수있다는입장으로차이를보이고있다. 한편, 네덜란드의통신법개정안에따르면통신사업자는혼잡을줄이기위해같은종류의트래픽이동등하게다뤄져야하는경우, 해당네트워크및서비스제공사업자나최종이용자의단말의안정성 (integrity) 과보안성 (security) 을위한경우, 최종이용자의사전동의를받은경우, 법원의명령및법규정을이행하는경우의네가지경우를제외하고인터넷상에서의애플리케이션과서비스를차단또는지연해서는안된다고명시하고있다. 다. 합리적트래픽관리 망중립성규제를채택한국가들의경우에도합리적인트래픽관리를차단금지및비 차별원칙의예외로제시하고있다. 일반적으로망의보안성및안정성확보를위해필요 46) Ofcom, Improving traffic management transparency: Ofcom sets out steps for ISPs to take 47) FCC는유선에대해 합법적인콘텐츠, 애플리케이션, 서비스또는유해하지않은기기 라는포괄적인차단금지대상을규정하고있음에반해, 무선에대해서는 합법적인웹사이트와망사업자 ( 음성및영상통화 ) 와경쟁하는애플리케이션 으로그대상을축소해서규정하고있다. FCC는무선에대해약한수준의규제를적용하는근거로주파수제약등에따라유선에비해상대적으로네트워크관리의필요성이더크다는이유등을제시하고있다. - 38 -
한경우, 망혼잡시트래픽관리가필요한경우, 관련법령의집행을위해필요하거나법령이나이용약관등에근거한이용자의요청이있는경우등을합리적트래픽관리로인정되고있다. 구체적인규정이나조건을제시하기보다는트래픽관리행위의합리성판단기준을제시한후, 각각의사례별 (case by case) 로판단한다는것이대체적인경향이다. 미국의 FCC는네트워크보안또는안정성 (network security and integrity) 확보를네트워크관리의합리성판단기준으로제시하고있으며, 프랑스의 ARCEP도네트워크안정성확보등의조치를트래픽관리의적절한동기로인식하고있다. 제 2 절미국 1. 미국의망중립성정책추진경과 미국은특유의정치, 경제적인상황에따라망중립성규제에가장적극적이다. 미국은 2005년도소규모 ISP인 Madison 사건 48) 을계기로인터넷망공개 4원칙 49) 을제시하면서실질적인망중립성관련논의를시작하였다. 이에따라 2006년초부터미국의회에서는다양한망중립성관련법안이제출되었는데 표 3-3 은이를정리한것이다. 48) Madison River Comm. 사가 Vonage사의 VoIP 서비스를위한 Network port를차단. Vonage의제소에따라 FCC의조사후중재명령에따라벌금 ($15,000) 을납부하고더이상차단조치를하지않기로합의한사건 49) 인터넷망공개 4원칙은광대역망의발전및공공인터넷망의개방성과상호연결의특징을보전하고촉진하기위해소비자는다음과같은 4가지원칙을보장받아야함을골자로한다. 1 소비자들은합법적인인터넷콘텐츠에자유롭게접근할권리가있다. 2 소비자들은자신의선택에따라자유롭게애플리케이션을사용하고서비스를이용할권리가있다. 3 소비자들은네트워크에피해를주지않는합법적인단말로접속할권리가있다. 4 소비자들은네트워크제공업체, 애플리케이션및서비스제공업체, 콘텐츠제공업체들간의경쟁을보장받을권리가있다. - 39 -
표 3 3 미국의주요망중립성관련법안 발의일 법안 ( 법안번호 ) 발의자 망중립성관련조항및내용 진행상황 전송중인데이터의수정이 Internet Non- 나차단을금지 ( 스팸, 맬웨 Ron Wyden 제109차 2006. Discrimination 어 (malware), 불법콘텐츠는상원의원의회에서 3. 2 Act of 2006 제외 ), 인터넷가입자망운영 (D-Oregon) 폐기 (S.2360) 자에 common carrier 의무 부과 2006. 3. 30 2006. 4. 3 2006. 5. 1 2006. 5. 18 2007. 1. 9 Communications Opportunity, Promotion and Enhancement Act of 2006(H.R.5252) Network Neutrality Act of 2006 (H.R.5273) Communications, Consumer s Choice, and Broadband Deployment Act of 2006(S.2686) Internet Freedom and Nondiscrimination Act of 2006(H.R.5417) Internet Freedom preservation Act(S.215) Joe Barton 하원의원 (R-Texas and Chairman of the House Commerce Committee) Ed Markey 하원의원 (D- Massachusetts) Ted Stevens (R-Alaska)& Daniel Inouye (D-Hawaii) 상원의원 Jim Sensenbrenner (R-Wisconsin)& John Conyers (D-Michigan) 하원의원 Olympia Snowe (R-Maine)& Byron Dorgan (D-North Dakota) 상원의원, Co-Sponsors: Barack Obama (D-Illinois) FCC Policy Statement 에서정의된망중립성원칙을따름 The Communications Opportunity, Promotion, and Enhancement Act of 2006 (COPE) 의중립성조항을더엄격하게수정 1934 년통신법개정을목표로함, FCC 가망중립성침해행위를조사하도록함 초고속인터넷사업자가트래픽차별, 타사업자접속거부, ( 합법적 ) 특정콘텐츠의차단및손상등을행하는경우클레이튼법위반으로규정, 트래픽우선순위결정을위한승인통제기술 (admission control) 이용금지합법적콘텐츠의차단 / 차별금지, 인터넷접속에타서비스끼워팔기금지, 특정 CP와의 QoS 거래금지등도입, 자사망내에서의콘텐츠우선순위부여는허용, FCC가관련제소에대해규제를집행하고인터넷시장상황을보고하도록의무화 2006 년 6 월 8 일하원본회의에서통과되었으나, 제 109 차의회에서폐기 하원에너지 상업위원회에서부결 2006 년 6 월 28 일상원본회의에서부결, 제 109 차의회에서폐기 2006 년 5 월 25 일하원사법위원회통과, 제 109 차의회에서폐기 현재 2 차독회가완료된상태로상원의통상 과학 교통위원회에서계류중 - 40 -
발의일법안 ( 법안번호 ) 발의자망중립성관련조항및내용진행상황 2008. 2. 12 2009. 6. 18 50) 2009. 7. 31 2009. 10. 22 2009. 10. 26 Internet Freedom Preservation Act of 2008(H.R.5353) Broadband Internet Fairness Act of 2009 (H.R.2902) Internet Freedom preservation Act of 2009 1) (H.R. 3458) Internet Freedom Act of 2009 2) (S.1836) Real Stimulus Act of 2009 3) (H.R. 3924) Edward Markey (D-Massachusetts) & Charles Pickering (R-Mississippi) 하원의원 Eric Massa (New York) 하원의원 Edward Markey (D-Massachusetts), Anna Eshoo (D-California) John McCain (R-Arizona) 상원의원 Marsha, Blackburn (R-Tennessee) 하원의원 광대역정책수립, 광대역인터넷접속서비스관련소비자선택권, 소비자보호및경쟁을평가할수있는공공광대역 broadband summit 을진행하도록 FCC 에지시명령 브로드밴드사업자들이사용량에기반을두고있는가격플랜이비용보다지나치게높게책정되어있는지를반트러스트기관인 FTC 가조사할수있게함, 주요브로드밴드사업자는서비스플랜분석보고서를제출하도록요구하고있음 인터넷서비스제공업체들이특정웹콘텐츠를차단하거나손상을가하는행위를금지 인터넷이나 IP-enabled 서비스와관련된 FCC 의규제수립및집행을저지 인터넷이나 IP-enabled 서비스와관련된 FCC 의규제수립및집행을저지 (s.1836 법안과동일한내용 ) 하원의에너지 통상위원회에법안을제출한상태 주 : 09 년이전법안은 http://en.wikipedia.org/wiki/network_neutrality_in_the_united_states, 1) 원문 : http://thomas.loc.gov/cgi-bin/query/z?c111:h.r.3458:, 2) 원문 : http://thomas.loc.gov/cgi-bin/query/z?c111:s.1836:, 3) 원문 : http://thomas.loc.gov/cgi-bin/query/z?c111:h.r.3924: 그러나 2005 년에발표한 FCC 의망중립성 4 원칙은법적구속력이없어서산업계의망 중립성원칙위반행위를단속하는데어려움을겪어왔다. 예를들면 2007 년에발생한 Comcast 의 BitTorrent 접속차단사건의경우명백히망중립성 4 원칙위반임에도불구하 50) 김욱준 (2009), pp.50~57 참조 - 41 -
고적절한규정이없어즉각적인개입이곤란하였다. 51) 결국 FCC는 2008년 8월에 Comcast 의 BitTorrent 접속차단사건에대해서수차례청문회를거쳐위원회투표를통해 3대 2 로 Comcast의접속차단중지결정 (order) 을내린바있다. 52) Comcast Order는망중립성원칙을일반화한규칙이아니라 Comcast의 BitTorrent 접속차단사건에만적용되는제한된규칙이다. 그러나 2010년사법부는 FCC의 Comcast Order는 FCC의권한을넘어선결정이므로무효라고판결함으로써 FCC의인터넷망중립성원칙확산노력에제한을가한바있다. 53)54)55) 표 3 4 FCC Open Internet Rules 주요내용 원칙내용비고 투명성 접속차단금지 불합리한트래픽차별금지 합리적인망관리 ISP는광대역인터넷접속서비스의망관리관행, 서비스제공조건을공개하여야함 유선 ISP: 합법적콘텐츠, 앱, 서비스, 단말기차단금지 무선 ISP: 합법적웹사이트, 자신들이제공하는전화서비스와경쟁하는앱 (mvoip) 차단금지 유선 ISP: 합법적트래픽전송에대해불합리한차별 ( 특정이용자, 특정트래픽차별등 ) 금지 * End User 의종량제요금제및단계별요금제허용 * CP 에대한트래픽우선처리 (Pay for Priority) 나차단하지않는대가로의수수료부과금지 ISP 의망관리관행이합법적인망관리목적달성에적합한경우이를인정 * 네트워크혼잡완화, 네트워크보안, 최종사용자가원치않는트래픽 ( 음란등 ) 해결등을위한관리인정 유무선모두적용 유무선차등적용 유선에만적용 유무선모두적용 51) http://www.nytimes.com/2008/08/02/technology/02fcc.html?_r=2 52) Digital Trends, Comcast to Pay $16 Million for Blocking P2P Applications, 2009. 12. 23. 53) Declan. McCullagh, Court: FCC Has No Powerto Regulate Net Neutrality, CNET, 2010. 4. 6. 54) Marguerite Reardon, FCC Details Plan to ReassertAuthority over Internet, CNET news, May 6, 2010. 55) United States Court of Appeals District of ColumbiaCircuit Decision No. 13175, Nov. 8, 1956. - 42 -
FCC는 2008년에발생한 Comcast 사건이후망중립성원칙을법적구속력이있는고시 (Order) 로발전시키고자노력하여왔다. 이에따라 2010년 12월 21일 FCC는통신법조항들을근거로법적구속력이있는오픈인터넷규칙 (Open Internet Rules) 을확정하여발표하였고, 이듬해 2011년 11월 20일발효하였다. 이와같은오픈인터넷규칙 (Open Internet Rules) 의주요내용을정리한표가앞의 표 3-4 이다. 한편, FCC가과연오픈인터넷규칙을만들규제관할권을가지고있는가에대한문제제기는계속되고있다. 미국주요브로드밴드서비스업체중하나인버라이즌커뮤니케이션즈 (Verizon Communications) 는 2011년미국연방통신위원회 (Federal Communications Commission, FCC) 가네트워크중립성규제를강제할권한이있는지에대해소송을제기하였고, 현재소송은진행중이다. 2. FCC 오픈인터넷규칙 가. 배경 FCC의오픈인터넷규칙은인터넷이경쟁및자유로운소비자선택등이가능한개방된플랫폼이되는것을목적으로한다. 우선 FCC는개방형인터넷은혁신을촉진시킴으로써인터넷수요를증가시키고, 이는다시네트워크고도화를이끌어내면서결과적으로혁신적인콘텐츠와어플리케이션에대한투자로연결된다고주장한다. 이러한맥락에서 FCC 는오픈인터넷규칙등과같은규제개입을통한인터넷개방성유지가가져오는편익이그비용을초과한다고보았다. 나. 오픈인터넷규칙 FCC 의오픈인터넷규칙은크게투명성 (Transparency), 차단금지 (No Blocking), 불합리 한차별금지 (No Unreasonable Discrimination) 의 3 가지핵심원칙으로구성된다. 56) 이중 투명성원칙은유무선인터넷모두에적용이되고, 차단금지원칙은유무선모두에적용 되나내용상의차이가있고, 불합리한차별금지원칙은유선에만적용된다. 56) FCC 는투명성, 차단금지, 불합리한차별금지의핵심원칙과는별도로예외조항으로 볼수있는합리적인네트워크관리 (Reasonable Network Management) 를규정하고 있다. - 43 -
1) 투명성 (Transparency) 투명성원칙은 ISP가네트워크관리관행, 망의성능, 망제공조건등에대한정보를최종이용자와인터넷관련사업자에게충분하고정확하게제공해야함 을의미하는것으로투명성규칙의핵심목표는인터넷생태계전반에서경쟁을촉진하는것이다. 해당원칙은유무선인터넷접속사업자모두에게적용된다. FCC의 Open Internet Rules(2011) 에서발췌한투명성원칙부분은아래와같다. Transparency. Fixed and mobile broadband providers must disclose the network management practices, performance characteristics, and terms and conditions of their broadband services...a person engaged in the provision of broadband Internet access service shall publicly disclose accurate information regarding the network management practices, performance, and commercial terms of its broadband Internet access services sufficient for consumers to make informed choices regarding use of such services and for content, application, service, and device providers to develop, market, and maintain Internet offerings. FCC(2010), Open Internet Rules, p.2, p.33 유무선초고속인터넷서비스제공자들은네트워크관리관행과성능및서비스제공조건을공개해야한다. 초고속인터넷접속서비스제공에관여하는자는해당초고속인터넷접속서비스의네트워크관리관행과성능및서비스제공조건에대하여소비자가해당서비스사용에관한정보에따라선택을하고콘텐츠, 애플리케이션, 서비스및디바이스제공자가인터넷서비스를개발, 상품화하고유지하기에충분한정보를공개해야한다. 투명성원칙에따라공개되는정보에는네트워크관리관행, 57) 서비스의성능 58) ( 예 : 관리 형 (managed or specialized) 59) 서비스가최선형인터넷에미치는영향등 ), 상업적거래조 건 60) 등이포함된다. 61) 57) 네트워크관리경우혼잡관리, 특정애플리케이션에대한관리, 디바이스부착, 보안성을위해네트워크관리나제한이시행되는경우그목적과사유등을공개 58) 제공하는서비스의속성 ( 적용기술, 예상및실제의속도, 지연율등 ) 과관리형서비스를제공하는경우그내용과최선형인터넷에미칠수있는영향등을공개 59) FCC는설비기반 (facilities-based) VoIP 및인터넷프로토콜비디오서비스등을관리형서비스로언급하고있다. 60) 제공서비스요금과위약금, 트래픽관리로인한트래픽측정, 트래픽정보의저장또는망관리와관련없는목적으로사용되는지여부등을공개 61) 이와관련하여 FCC는무선망사업자에대해 3rd party 공급자의기기및애플리케이 - 44 -
FCC는 ISP가정보를얼마나투명하게공개하는지, 투명성제공대상정보를최소한공개적이고이용이용이한웹사이트에제공하는지, 또한이용자계약체결시에도제공하는지를지속적으로모니터링할것임을명시하였다. 또한온라인을통해공개되는정보는 FCC 에게제출되는정보로간주되며, FCC는투명성원칙에비추어보았을때정보공개가부족하다고판단될경우에는추가적인사항의공개를요구할수있다. 다만, 현시점에서다양한정보이용자를대상으로하는유형별정보제공은요구되지않으며구체적인정보제공양식의채택도요구되지않는다. 2) 차단금지 (No blocking) FCC는투명성원칙만으로는인터넷개방성을보호하기어렵기때문에차단금지및불합리한차별금지원칙을도입한다고밝혔다. 우선유선 ISP와관련된조항을보면, 유선 ISP는합리적인네트워크관리범위내에서합법적인콘텐츠, 애플리케이션, 서비스또는유해하지않은기기를차단해서는안된다. 라고명시되어있다. No blocking. Fixed broadband providers may not block lawful content, applications, services, or non-harmful devices; A person engaged in the provision of fixed broadband Internet access service, insofar as such person is so engaged, shall not block lawful content, applications, services, or non-harmful devices, subject to reasonable network management. -FCC(2010a)- 유선초고속인터넷접속서비스제공자는합법적인컨텐츠, 애플리케이션, 서비스, 또는유해하지않은장치를차단해서는안된다. 유선초고속인터넷접속서비스제공에참여한자는참여하고있는동안합리적인네트워크관리의범위안에서합법적인콘텐츠, 애플리케이션, 서비스또는유해하지않은디바이스를차단해서는안된다. 여기서콘텐츠, 애플리케이션, 서비스는광대역인터넷접속서비스를통해전송되는모든트래픽을말하며, 3가지분류범주로구분이불가능한트래픽도포함된다. 또한보호대상이되는트래픽은합법적인콘텐츠로제한되며, 따라서 ISP가불법적인내용을거부할수있도록허용하고있다. 한편, 차단금지원칙은무선인터넷에대해서는 합법적인웹사이트와망사업자 ( 음성및영상통화 ) 와경쟁하는애플리케이션을차단해서는안된다 고규정하고있어, 유선에 션인증절차등에대해투명하게공개할것을요구할것이라고밝혔다. - 45 -
비해느슨한의무를부과하고있다. 즉, 무선인터넷접속서비스제공사업자와경쟁관계에있는음성또는영상전화서비스차단을금지하고있으며, 경쟁관계에있는음성또는영상전화서비스의전송품질을저하시켜실제이용을어렵게하는경우차단에준하는것으로인식하고있다. A person engaged in the provision of mobile broadband Internet access service, insofar as such person is so engaged, shall not block consumers from accessing lawful websites, subject to reasonable network management; nor shall such person block applications that compete with the provider s voice or video telephony services, subject to reasonable network management... Further, degrading a particular website or an application that competes with the provider s voice or video telephony services so as to render the website or application effectively unusable would be considered tantamount to blocking(subject to reasonable network management). FCC(2010), Open Internet Rules), pp.55~56 모바일인터넷접속접속서비스제공에참여하는자는참여하고있는동안소비자가합리적인네트워크관리의범위안에서합법적인웹사이트에접속하는것을차단하거나, 합리적인네트워크관리의범위안에서공급자의음성또는영상전화서비스와경쟁하는애플리케이션을차단해서는안된다. 3) 불합리한차별금지 (No unreasonable discrimination) 불합리한차별금지원칙에따르면망사업자는 합법적인네트워크트래픽전송을불합리하게차별해서는안된다. 이러한비차별성원칙은 ISP가전송을차별화할유인과능력을가지고있기때문에경쟁과혁신을저해할수있다는우려에근거하여도입되었다. No unreasonable discrimination. A person engaged in the provision of fixed broadband Internet access service, insofar as such person is so engaged, shall not unreasonably discriminate in transmitting lawful network traffic over a consumer s broadband Internet access service. Reasonable network management shall not constitute unreasonable discrimination. -FCC(2010)- 유선초고속인터넷접속서비스제공에참여하는자는참여하는동안소비자의초고속인터넷접속서비스에대한합법적인네트워크트래픽전송을불합리하게차별해서는안된다. 합리적인네트워크관리는불합리한차별로볼수없다. FCC 는합리적인차별의판단기준을제시하면서, 합리적인네트워크관리에필요한합 리적차별은허용한다고말한다. 합리적인차별의판단기준은다음과같다. - 46 -
첫째, 투명성 (Transparency) 으로, 트래픽차등관리 (differential treatment of traffic) 는최종이용자에게해당관리행위 (that treatment) 에대해더욱투명하게공개될수록합리적인차별일가능성이높다. 이용자가콘텐츠, 애플리케이션, 서비스, 단말의속도저하및품질악화의원인을파악하기어렵기때문에트래픽차별과관련하여투명성확보가중요하다. (Transparency) Differential treatment of traffic is more likely to be reasonable the more transparent to the end user that treatment is. FCC(2010), Open Internet Rules, p.40 둘째, 최종이용자의통제력 (End-User Control) 으로, 최종이용자의통제력은이용자의자유로운선택과함께차별의합리성을평가하는근간이다. 사업자가아닌최종이용자가충분히공개된데이터속도, 신뢰성그리고품질등의정보에따라판단하여차별적인서비스를자유롭게선택할수있다면이는합리적일수있다. 더나아가 FCC는초고속인터넷사업자가대역폭사용정도에따라소량사용자에게낮은사용료를, 다량사업자에게 높은사용료를부과하는행위를동조항이제한하지않는다고해석하였다. 62) FCC 는최종 (End-user control) Maximizing end-user control is a policy goal Congress recognized in Section 230(b) of the Communications Act, and end-user choice and control are touchstones in evaluating the reasonableness of discrimination.... letting users choose how they want to use the network enables them to use the Internet in a way that creates more value for them(and for society) than if network providers made this choice, and is an important part of the mechanism that produces innovation under uncertainty. Thus, enabling end users to choose among different broadband offerings based on such factors as assured data rates and reliability, or to select quality-of-service enhancements on their own connections for traffic of their choosing, would be unlikely to violate the no unreasonable discrimination rule, provided the broadband provider s offerings were fully disclosed and were not harmful to competition or end users. We recognize that there is not a binary distinction between end-user controlled and broadband-provider controlled practices, but rather a spectrum of practices ranging from more end-user controlled to more broadband provider-controlled. And we do not suggest that practices controlled entirely by broadband providers are by definition unreasonable. FCC(2010), Open Internet Rules, pp.40~41 62) FCC(2010a), para. 72. 원문은 The framework we adopt today does not prevent broadband providers from asking subscribers who use the network less to pay less, and subscribers who use the network more to pay more. 임. - 47 -
이용자가통제하는관행과사업자가통제하는관행이서로이분법적인것이아닌일련의범주를갖는다는시각을견지하며, 사업자가 100% 통제한다고해서불합리하다고는말할수없다는입장이다. 이에따라 FCC는이용자가원하는방향으로네트워크를이용하도록하는것이 ISP가네트워크이용방향을정하는것보다이용자에게더많은가치를창출하는방향으로인터넷을이용할수있게할것이라고말한다. 셋째, 패킷중립적인차별 (Use-Agnostic Discrimination) 로, 특정서비스를차별 (discrimination) 하지않는차등적 (differential) 트래픽관리는최종이용자선택이나콘텐츠제공사업자의경쟁을저해하지않으므로합리적인차별일수있다. 예를들어, 망혼잡시 P2P 트래픽을다른트래픽과비교했을때상대적으로지연시키는것은불합리하지만, 패킷의유형을구분하지않고전송속도를전반적으로낮추는등의차별은합리적이라는것이다. (Use-agnostic discrimination) Differential treatment of traffic that does not discriminate among specific uses of the network or classes of uses is likely reasonable... Use-agnostic discrimination(sometimes referred to as application-agnostic discrimination) is consistent with Internet openness because it does not interfere with end users choices about which content, applications, services, or devices to use. Nor does it distort competition among edge providers FCC(2010), Open Internet Rules, pp.41~42 넷째, 표준적인관행 (Standard Practices) 으로, 개방적이고독립적인대표성을갖는인터 넷엔지니어링, 정부지침또는표준화기구에의해채택된최선의사례 (best practice) 와기 술표준 (technical standards) 을준수하는것은합리성평가에고려되는또다른요소이다. (Standard practices) The conformity or lack of conformity of a practice with best practices and technical standards adopted by open, broadly representative, and independent Internet engineering, governance initiatives, or standards-setting organizations is another factor to be considered in evaluating reasonableness. FCC(2010), Open Internet Rules, p.42 한편, 합리적인차별의기준을제시함과동시에 FCC는무엇이불합리한차별인지도밝히고있다. ISP가경쟁 ( 또는잠재적경쟁 ) 기업및최종이용자에게손해를주는행위, 표현의자유를해치는행위등이불합리한차별행위에포함된다. 또한, 유료전송우선권 (pay for priority) 63) 은불합리한차별에해당할수있음을지적하였다. 64) - 48 -
In evaluating unreasonable discrimination, the types of practices we would be concerned about include, but are not limited to, discrimination that harms an actual or potential competitor to the broadband provider(such as by degrading VoIP applications or services when the broadband provider offers telephone service), that harms end users(such as by inhibiting end users from accessing the content, applications, services, or devices of their choice), or that impairs free expression(such as by slowing traffic from a particular blog because the broadband provider disagrees with the blogger s message). FCC(2010), Open Internet Rules, p.42 4) 합리적인네트워크관리 (Reasonable Network Management) FCC는 합법적인네트워크관리목적을달성하기위해해당초고속인터넷서비스의네트워크구조와기술을고려하여그관리방식을적절하게조절하였다면이는합리적 이라고규정하고있다. A network management practice is reasonable if it is appropriate and tailored to achieving a legitimate network management purpose, taking into account the particular network architecture and technology of the broadband Internet access service. -FCC(2010a)- 네트워크관리방식은초고속인터넷접속서비스의특정네트워크아키텍처와기술을고려하여, 합법적인네트워크관리목적달성을위해적절하게설계되었다면합리적이다. 2009 년에발표된오픈인터넷 NPRM 에서제시하였던합리적인네트워크관리와달리, 이규정은여러네트워크사이의기술적차이를인정하고있고개방적인인터넷환경과는 무관한불법콘텐츠전송을정의에서제외시켰다. 65) 63) Pay for priority 는 ISP가최종이용자와 CP를연결하는게이트키퍼로서트래픽전송의 QoS 또는패킷우선전송을전제로대가를요구하는행위를의미함. 64) FCC는 pay for priority 가첫째, 인터넷산업의오랜관행과배치되며, CP가지불해야하는비용과다수의 ISP와계약하는데소요되는거래비용이모두증가하여인터넷서비스진입장벽이높아지고, 결과적으로인터넷의혁신과투자를저해할수있으며, 도서관, 학교, 개인블로그등비상업적인 (non-commercial) 최종사용자의이익을침해할수있으며, ISP가우선전송대상이아닌트래픽의전송품질을저하시킬우려가있다고지적하고있다. 65) 혼잡관리, QoS 보장, 유해하거나원치않는트래픽관리, 불법콘텐츠및기타합리적 - 49 -
한편, FCC는인터넷의구조가워낙복잡하여합리성에대한사전적인정의가매우어려우므로개별사건별 (case-by-case) 접근법이바람직하다고밝혔다. 다만, 사건별접근법이라하여도규제의유연성 (flexibility) 과명확성 (clarity) 사이에균형을잡기위해합리성에대한평가기준이필요하다고주장한다. FCC는더나아가다음과같은기준을통해트래픽관리의합리성을평가할것이라밝혔다. 먼저, 위에서밝힌합리적인차별행위평가에서의 4가지기준 ( 투명성, 최종이용자의통제력, 패킷중립적인차별, 표준적인관행 ) 과, 이에더하여네트워크보안또는신뢰성 (Network Security or Integrity), 이용자가원하지않는트래픽 (Traffic Unwanted by End Users) 그리고네트워크혼잡 (Network Congestion) 을합리성판단의기준으로제시하였다. 한편, 네트워크관리실행방식이사전적인가사항은아니나, 모호한경우해석요청을하면 FCC가이에응할수있음을밝혔다. 5) 기타사항 FCC의망중립성원칙중투명성은유 무선에모두적용되고차단금지원칙도유무선각각에다소상이하게적용되나, 불합리한차별금지는유선에만적용된다. 3. FCC의규제관할권관련분쟁 FCC의망중립성규제에대한비판은주로과연 FCC가오픈인터넷규칙을규제할수있는관할권을가지고있느냐에대한문제제기이다. 그러한문제제기는 FCC가통신법에규제권한이명시되어있는산업영역으로 ISP를분류하고, 이에따른규제권한을행사하면서시작되었다. 즉, FCC는 ISP를전화사업자 (telecommunication service) 로분류하거나정보제공사업자 (Information Service) 로분류하여규제하는방식중양자택일을할수밖에없는상황에직면하게되었는데, 만약 ISP를전화사업자로분류하는경우 FCC는 common carrier에대한조항을근거로 ISP를규제해야만하다. 그러나이중상당수의규제사항은 ISP에게불필요한규제들이라는문제가발생한다. 반면 ISP를정보제공사업자로분류하는경우, 통신법은명확하게 FCC의역할을규정하고있지않아통신법 Sec. 4(i) 의부수적권한에근거하여규제할수밖에없다. 66) Sec. 4(i) 는 FCC에게광범위한규제권 인네트워크관리행위가이에포함됨. 66) Telecommunication Act Sec 4(i): The Commission may perform any and all acts, make - 50 -
한을주고있다. 이런이유로 FCC는 ISP를정보제공사업자로분류하고, 이에따라 Sec 4(i) 에근거한규제권한을행사하여왔다. 그러나 Sec. 4(i) 의권한은연방법원의판례를통해제한되어있다. 미국의 D.C. 항소법원은 American Library Ass n v. FCC라는판례를통해 Sec 4(i) 부수권한의범위를제한하였다. 67) 법원은 FCC가두가지조건을충족시켰을때에만부속권한에근거하여규제할수있다고판결하였다. 첫째, 규제대상이 FCC의관할권역내에있어야한다. 둘째, 법적으로명확하게주어진권한을실행하는데부수적으로필요한규제여야한다. 여기서두번째조건이특히중요한데, 두번째조건은사실상 Sec. 4(i) 가독립적으로규제권한을주는조항이아님을뜻하는것이다. 다만, 법원의판결에따르면 Sec. 4(i) 는법의다른부분에서 FCC에게부여한권한을수행하기위해필요한부수적인권한도 FCC가가지고있다는것을명확히하였을뿐이다. 가. 오픈인터넷규칙에대한 Verizon 등의항소이러한상황에서 FCC가오픈인터넷규칙을제정하면서망중립성원칙을 ISP에게규제함에따라 FCC의권한이어디까지인가라는비판이본격적으로제기된다. 이에따라 Verizon Communications은 DC 항소법원에오픈인터넷규칙이무효라는소송을제기하였다. 68) 4. FCC 의망중립성시장모니터링제도활동 FCC 는무선인터넷의개방성유지상황을모니터링하여정기적으로보고하도록 오픈 인터넷자문위원회 (Open Internet Advisory Committee; 이하 OIAC) 를설립하여 2012 년 7 월부터운영하고있다. 신설된 OIAC 는 FCC 의망중립성법안의활용과영향을분석하는 such rules and regulations, and issue such orders, not inconsistent with this Act, as may be necessary in the execution of its functions. 67) 통신법 Sec. 402에따라, FCC의결정에대한민간의소송은연방지역법원을거치지않고, DC 항소법원에서모두결정하도록되어있다. 그러므로 FCC와민간사이의법적분쟁은 DC 항소법원에서시작하며, 최종판결권한은연방대법원이가지고있다. 68) Verizon v. FCC, No. 11-1014(D.C. Cir.) 과 MetroPCS Communications, Inc., et al. v. FCC, No. 11-1016(D.C. Cir.) - 51 -
업무를맡았다. 또한 OIAC는망중립성의활용뿐아니라오픈인터넷의일반적인목표와관련된문제에대해 FCC에조언을해줄수있는권한을가진다. 오픈인터넷자문위원회는인터넷과관련된각계의이해관계자로구성되어, 무선인터넷개방성유지의상황외에관리형서비스를포함한전반적인인터넷개방성유지관련상황을점검하게되며정기적인보고의의무를가진다. OIAC는 FCC의오픈인터넷규칙의영향을지켜보고, 망중립성을지키기위해필요한정책등을 FCC에조언하기위해설립되었다. OIAC는 Federal Advisory Committee Act에따라조직되었으며, 구성원은 2012 년 5월 25일임명되었다. 첫번째 OIAC 모임은 2012년 7월 20일에워싱턴 DC에서열렸으며, 가장최근의모임은 2013년 8월 20일에열렸다. 해당모임에서 OIAC는관리형서비스에관한반경쟁행위또는악영향등을감시하고있다. 가. OIAC 내의그룹구성 OIAC는다음과같이 4 개의그룹으로나뉜다. 첫째, 무선브로드밴드 (mobile broadband) 그룹이다. 해당그룹의목표는 오픈인터넷규칙 이어떻게무선브로드밴드사업자에게적용되는지를분석하는것이다. 둘째, 오픈인터넷프레임워크의경제적영향 (economic impacts of Open Internet framework) 그룹이다. 해당그룹은미국의오픈인터넷프레임워크와비슷한해외사례를비교하는데에초점을둔다. 또한어떻게미국내시장원리가유무선서비스측면에서브로드밴드에대한접근에영향을미쳤는지를분석한다. 이와더불어소비패턴, 투자원천, 소비자영향및일자리창출측면에서어떠한영향이있는지도조사한다. 특히, 새로운네트워크서비스제공옵션이등장하면서진화하는망능력및효율성을고려해서현재의단대단소비자경험을유지하는것에초점을두고있다. 셋째, 관리형서비스그룹이다. 해당그룹의목표는관리형서비스와관리형서비스가오픈인터넷규칙에서어떻게다뤄져야하는지에대해현황을분석하는것이다. 관리형서비스에는 Voice over IP(VoIP) 와 IP 기반의동영상서비스가포함되며, 해당그룹은어떠한서비스가관리형서비스에포함되는지정의하고파악한다. 다뤄지는주제는어느정도수준의관리형서비스가 FCC의조사가필요한지와더불어어느정도수준의관리형서비스는인터넷서비스와동일하다고여겨져야하는지등이다. - 52 -
넷째, 투명성그룹이다. 해당그룹은 ISP 가망관리할때어떠한정보를공개해야하는지 에대해초점을맞춘다. 구체적으로는산업기밀과관련된우려를고려하는동시에중요 정보를대중이이해하기쉽게공개하는것과같은주제에대해연구한다. 나. 2013 OIAC 연간보고서 69) OIAC가 2013년 8월 20일발표한 2013 OIAC 연간보고서 에는지금까지총 5번열렸던 OIAC 모임에서무엇을논의했으며어떠한결론에도달했는지에대해서술되어있다. 각각의그룹이제출한보고서는다음과같다. 1) 데이터상한보고서 ( 경제적영향그룹 ) 데이터상한보고서는 FCC가발표한오픈인터넷규칙 (Open Internet Report and Order) 에근거해서데이터상한을분석한다. 오픈인터넷규칙은사용량기반요금제 (usage-based pricing) 에대해말하고있으며데이터상한은사용량기반요금제에포함됨을암시하고있지만, 명시적으로데이터상한을언급하고있지않다. 이러한면에서오픈인터넷규칙은비지니스모델과요금제에서여러가능성을열어두고있다. 이에따라경제적영향그룹은인터넷환경이진화함에따라오픈인터넷규칙이변화하는환경에맞춰동일한영향력을행사하는지에대해자문을한다. 데이터상한보고서는 상한, 사용량기반요금제 등과같은관련용어를명확히정의하고, 다양한관점을이해하며, 아직까지거론되지않은문제들을알아보고자한다. 또한보고서는사용자, 브로드밴드제공자 (broadband providers), 에지제공자 (edge provider) 70) 측면에서상한제와관련한여러입장및우려점을서술하고있다. 현재통신시장에서는가정당월별사용량등과같이벤치마크로사용할만한객관적근거자료가부족하며, 사용량은 ISP와기술에따라변동이있다. 이에따라모든통신지표는사용량에있어서왜곡이크기때문에, 사용량상한은현재까지는최상위사용자를제외하고는사용자에게영향 69) 출처 : http://transition.fcc.gov/cgb/oiac/oiac-2013-annual-report.pdf 70) 에지제공자 (edge provider) 는온라인콘텐츠, 애플리케이션, 또는서비스를최종이용자에게제공하는기업을뜻한다. FCC는 오픈인터넷규칙 의각주 2에서에지제공자는콘텐츠 애플리케이션 서비스 디바이스제공자라고표현하고있다. 왜냐하면에지제공자는네트워크망의중심에서운영되고있다기보다는주변에서운영되고있기때문이다. - 53 -
이없다는결론을내릴수있다. 이렇게아직까지는사용량상한과관련해서대다수사용자는아무런영향을받지않고있지만, 이러한상황이언제까지지속될지에대해서는누구도확신할수없다. 따라서경제적영향그룹은해당결론에대해잠정적인입장만을제시한다. 2) 애플의 FaceTime 케이스스터디 ( 모바일그룹 ) FCC의오픈인터넷규칙에서무선망과유선망은다르게취급된다. 무선망제공자는유선망제공자보다 1 해당제공자의음성 / 동영상서비스와경쟁하지않는디바이스및애플리케이션을차단, 2 트래픽을차별함에있어서좀더느슨한규제를받는다. 하지만특정상황에서는이러한차별이자유로운인터넷환경을방해할수있기때문에, 모바일브로드밴드그룹은케이스스터디를통해그러한우려를조사하고자한다. 이에따라해당그룹은 AT&T가요금제에따라애플의 FaceTime의데이터사용을제한했는지에대해조사했다. AT&T는초기에는 FCC의오픈인터넷규칙을위반했다는주장에대해동의하지않았으나, 조사가이뤄지고있던 2012년 10월모든데이터요금제에서 FaceTime을허용하기로동의했다. 이러한이슈를통해, 특정데이터요금제를사용하는이용자의애플케이션사용을제한하는것이 오픈인터넷효용 이란관점에서새로운애플리케이션의초기진입과총트래픽양을제한하는지에대해의문이제기되었다. 이에따라애플리케이션관리결정이이뤄져야할부분이어디이며, 누가그러한결정을내려야하는지에대해밝히는것이중요하게되었다. 해당그룹의멤버들은 AT&T가 FaceTime 사용을제한하는문제에대해여러의견을제시했다. 결과적으로그룹은애플리케이션차단은혁신을저해한다는점에의견을모았지만, 사업자가자신의한정된망자원을관리할수있는자유를가져야한다는점도인지했다. 이에따라다음과같은세가지의견이도출되었다. 첫째, 특정요금제를이용하는사용자들의애플리케이션을차단하는것은모바일애플리케이션시장의발전을억누른다. 둘째, AT&T가와이파이또는공용데이터요금제에서 FaceTime을허용한것은망혼잡을관리하기위한합리적인선택이었다. 셋째, 동영상프레임을낮은비트속도에인코딩하는것과변화하는망환경에대응하는것은음성 / 영상통화애플리케이션의사용에핵심적인요소이다. - 54 -
3) 무선망생태계에서의개방성 ( 무선망그룹 ) 해당보고서는무선망생태계의다양한행위자 71) 들이인터넷개방성에어떻게영향을주는가에대해분석한다. 보고서에서는앱스토어, 서비스동의조항, 네트워크-비우호적인앱, 와이파이분산과같은 4 가지케이스스터디를통해무선망생태계의행위자들사이의관계가어떻게투자및혁신인센티브에영향을주는지를보여준다. 이를통해보고서는다음과같은결론을도출해냈다. 첫째, FCC는무선망생태계의다양한행위자사이의모든상호관계를고려해야한다. 이때의행위자는 FCC의오픈인터넷규칙에포함되지않은행위자도포함한다. 둘째, FCC는 HTML5나와이파이분산 (Wi-Fi offloading) 과같이경쟁을촉진시킬수있는새로운현상에대해관심을기울여야한다. 셋째, 투명성, 교육, 경쟁은건강한무선망생태계를만드는데에기여한다. 4) 관리형서비스 ( 무선망그룹 ) 관리형서비스그룹은 1 관리형서비스 의정의를명확히하고, 2 브로드밴드인터넷접속서비스 (Broadband Internet Access Service; BIAS) 를관리형서비스측면에서어떻게감시해야하는지 FCC에조언하는두가지임무를지닌다. 무엇을관리형서비스라고정의할지에대한기준은 1 인터넷의넓은부분에이르지않으며, 2 일반적 (generic) 플랫폼이아니라좀더구체적인애플리케이션수준의서비스여야하며, 3 BIAS로부터격리되어야한다. 또한관리형서비스와관련된 3 가지상위원칙은다음과같다. 첫째, 규제는사업자들로하여금왜곡된인센티브를갖게하여통합된 IP 인프라로부터빠져나가게해서는안된다. 둘째, 서비스는 IP를옮김에따라규제로부터벗어나거나규제를받게되어서는안된다. 71) 보고서에서다루고있는행위자는다음과같다. 1 무선망제공자 ( 예, Verizon, AT&T, Sprint, and T-Mobile 등 ) 2 디바이스제조사 ( 예, Apple, Samsung 등 ) 3 운영체계개발자 ( 예, Apple ios, Google Android 등 ) ➃ 네트워크장비제조사 ( 예, Ericsson, Alcatel-Lucent, Nokia-Siemens 등 ) ➄ 애플리케이션개발자와콘텐츠제공자 - 55 -
셋째, 규제제안은망에사용되는다양한기술들에그러한규제를적용해보며테스트받아야한다. 관리형서비스가인터넷서비스에의투자를저해한다는우려에대해서는두가지접근방안이있다. 첫째는 FCC가어느정도의인터넷서비스가충분한지확정지은후, 실제제공되는서비스와최소기준을비교하는것이다. 하지만이러한최소기준접근방안은시간이지남에따라소비패턴이변화하면서달라질수있다. 두번째접근방안은혁신가 (innovator) 가공용인터넷을사용했을때얻을수있는것과관리형서비스를이용했을때얻을수있는것을비교하면서 FCC가분석하는방안이다. 한편, 관리형서비스그룹은 BIAS에서의관리형서비스의영향과언제인터넷서비스가충분히좋은지에대해이해하기위해서는기술적지표보다는이용자경험의질을고려해야한다는입장을보이고있다. 5) 개방적인터넷라벨스터디 ( 투명성그룹 ) 유무선사업자는망관리와망성능및서비스이용조건을투명하게공개해야할의무를갖는다. 이에따라본보고서는 ISP가망성능및서비스요금제를어떻게공개해야하는지에대해분석하며, 이용자가다양한 ISP를손쉽게비교할수있도록라벨링 (labeling) 시스템을제안한다. 제안된라벨링프로그램은각각의서비스와연결된데이터라벨을통해성능, 가격, 사용제약에관한정보를제공한다. 이러한프로그램을통해 ISP는업로드및다운로드속도와 36개월동안의평균월별가격을자발적으로보고하게된다. 이러한라벨정보는 ISP 홈페이지와더불어 ISP 로부터제공되는 API, 제 3자의주기적인보고를통해공개된다. 제 3 절 EU 72) 유럽전자통신규제기구 (Body of European Regulators for Electronic Communications; 이 하 BEREC) 는 EU 27 개회원국의통신산업규제를총괄하는통합규제기관으로 2009 년에 72) 망중립성에대한 EU 차원의논의와는별도로개별회원국차원에서독자적인망중 립성논의를진행하고있는국가들이존재하며, 그접근방식은나라마다상이하다. - 56 -
출범하였다. 73) EU 회원국은각각의독자적인통신규제기관을두고있고, 각국별규제법령 및환경기준이상이한실정이다. 물론지난 2002년설립된유럽규제기관그룹 (European Regulators Group) 74) 이 EU 회원국통신관련규제기관의유럽차원상위기관으로있지만, 법적강제성이약하기때문에큰영향력을행사하지못했었다. EU는그러한문제를해결하기위해 2009년 EU 산하기구로 BEREC을정식으로출범하였고, 2010년 1월 28일첫회의를가진후실질적으로 EU내통신분야단일기준을행사하는기관역할을수행하고있다. 비록 BEREC이유럽공법의영향을받는통합규제기구 (Community Agency) 나법인격 (Legal Personality) 을갖는기구는아니지만, 유럽위원회와유럽의회에통신규정과관련된사안에관하여 권위있고독립적인조언자 의역할을수행해야할책임을갖고있다. BEREC의규제조치처리절차는 그림 3-1 과같다. 75) 73) BEREC 설립관련근거는 Directive 2002/21/EC, 2002/22/EC, 2002/58/EC(specific directive) and of Regulation(EC) No 717/2002이다. 74) 유럽규제기관그룹은정보통신망과서비스의 EU 연계시장발전을촉진하기위하여유럽위원회가정보통신망과서비스관련 EU 회원국규제기관사이의협력과조화를장려하는적합한메커니즘을제공하기위해설립된기구이다 (Commission decision 2002/ 27/EC). 75) BEREC 설립에따른규제조치처리절차를구체적으로살펴보면, 통신산업관련규제조치를 EU 회원국이제안하면 EU 집행위원회와 BEREC, 그리고타회원국의규제기관은해당규제조치에대한의견을제시한다. 이때 EU의최고집행기관인 EU 집행위원회는회원국규제기관에서발의한규제조치에대하여 1 해당규제조치를받아들이는것, 2 의견을제시하는것, 3 이의를제기하는것의세가지방법으로집행위측의의견을표출하게된다. EU 집행위원회가회원국이제시한규제조치에반대의견이없으면해당회원국은추가적인절차없이규제조치채택을추진하며, EU 집행위원회가의견을제시하면해당회원국은이를적극적으로받아들여신중히고려해야한다. 그러나회원국이제안한규제조치에대해 EU 집행위원회가반대의견을표명한다면, 이를해결하기위한 2단계규제조치절차로넘어가게된다. 2단계규제조치절차로넘어가게되면 EU 집행위원회는규제조치를발의한회원국으로부터관련추가자료를제공받을수있으며, 이와동시에 BEREC는 EU 집행위원회에제안된규제조치와관련하여의견을제시할수있다. EU 집행위원회는해당회원국이제시한자료및추가자료를바탕으로 BEREC의의견을최대한반영하여제안된규제조치를받아들일것인지철회할것인지에대한최종의사결정을내리게된다. 출처 : BEREC, 한국전파진흥원 (2010) - 57 -
그림 3-1 BEREC 의규제조치처리절차 자료 : 한국전파진흥원 (2010) 1. 개요 EU 의회는 2009년 11월통신규제프레임워크 (Regulatory framework for electronic communications in the European Union) 를개정하면서망중립성관련내용을보완하였다. 이전까지 EU는 EU 규제체계를활용해서충분히경쟁촉진이가능하다고판단했으나, 시장상황이변화함에따라망중립성관련규정의보완이필요하다고판단했다. 또한 2009 년 12월달에는 European Commission Declaration on Net Neutrality 를발표하면서, 투명성과함께합리적이지않은네트워크관리행위를금지할수있는규제기관의권한을명시하고, 그이행결과및시장에미치는영향을모니터할것임을밝혔다. 그후, BEREC이출범하면서 2011년 망중립성에있어서의투명성에대한가이드라인 - 58 -
(BEREC Guidelines on Transparency in the scope of Net Neutrality) 과 2012년 11월 망중립성에있어서의 QoS에대한가이드라인 (A framework for Quality of Service in the scope of Net Neutrality) 을발표했다. 올해 9월 11일 EU 위원회 (EC) 는망중립성관련조항을담은 Connected Continent 를발표하여 EU 단일시장형성관련입법제안을하였다. 이는현재유럽에서의인터넷트래픽관행은단일시장형성을저해하고있다는시각하에범 EU 차원에서망중립성을보호해야할필요성을공식적으로제기했다는점에서의의가있다. Connected Continent 의망중립성관련조항은차단금지등일반적인조항과망사업자의서비스차별화권한을포함하고있다. 그전까지의 EU는시장자율을강조하며가이드라인형태로망중립성을권고하는수준이었으나, 최근망중립성조항이포함된통신개정안인 Connected Continent 를발표하면서향후행보가주목된다. 2. 망중립성에있어서의투명성에대한가이드라인 가. 개요 2011년 12월, BEREC은 망중립성과투명성에대한가이드라인 (Guidelines on Net Neutrality and Transparency) 을발표하면서각국규제기관이투명성을효과적으로보장함으로써이용자의이익을보호해야한다는의무를정립하고, 그러한목표달성을위해 취할수있는접근방법이나수단들을제시하였다. 76) BEREC 은망중립성에있어서의투명 성은최종이용자가자신들의필요에따른서비스를선택할수있도록하고, 사업자와이용자간의정보불균형을해소하기위한필수적인전제조건이라고간주하고있으며, 77) 효과적인투명성정책을위한주요요건들을다음와같이규정하고있다. 76) QoS는통신규제지침개정에따라각국규제기관에게부여된최소품질기준설정과관련되어최소한의 QoS 요건을정하는것으로, BEREC은 2012년 2분기에 QoS 요건을언제그리고어떻게도입할것인지에대한가이드라인발표에앞서, 관련이슈에대한 1 차리포트를발표할계획이다. 또한, 망중립성과관련된경쟁상의이슈에대하여 BEREC은차별적행위가시장의조건들 ( 경쟁, 혁신, 소비자후생 ) 에미치는잠재적이고이론적인영향에대한경제적분석을수행중이다. 77) 이와함께 BEREC은그러나투명성만으로는망중립성의목적을달성하기에충분하지않으며, 시장에서의경쟁의존재, 전환장벽의해소와같은다른요소들도함께고려되어야한다고밝히고있다. - 59 -
나. 주요내용 1) 망중립성에서의투명성충족을위한조건 1 접근성 78) 2 이해의용이성 79) 3 의미성 80) ➃ 비교가능성 81) ➄ 정확성 82) A fully effective transparency policy(which can be composed of various approaches and measures) should aim at satisfying all of the following characteristics: Accessibility, Understandability, Meaningfulness, Comparability, Accuracy BEREC(2011), BEREC Guidelines on Transparency in the scope of Net Neutrality: Best Practices and recommended approaches, BoR(11)67, p.14 2) 이용자정보제공시기 계약서명전, 계약서명시점, 계약서명후이용자는계약서명전, 서명시점, 그리고계약서명후에걸쳐서투명하게제공된정보에근거해서선택 (informed choice) 을할수있어야하며, 각각의단계마다필요한정보는달라질수있다. 계약서명전, 계약서명시점, 계약서명후에서모두정보가제공되어야한다. Three different stages in the commercial relationship between end users and operators: before signing the contract, at the point of sale and after signing the contract...informed choices are necessary at different stages in the commercial relationship between end users and ISPs - for instance, when initially purchasing a service from an operator and when considering whether to switch to another operator. BEREC(2011), BEREC Guidelines on Transparency in the scope of Net Neutrality: Best Practices and recommended approaches, BoR(11)67, p.15 구체적으로계약서명전에는트래픽관리정책에관한정보, 계약서명시에는가입자위 치나회선조건에따라이용할수있는서비스, 그리고계약서명후에는트래픽관리정책 변경또는이용자의트래픽이용량또는상한도달에관한정보를제공해야한다. 78) 접근성 : 이용자가쉽게찾고확인할수있는정도 79) 이해의용이성 : 이용자가이해하기용이한정도 80) 의미성 : 이용자가실질적인활용측면에서정보의가치를느낄수있도록해야함 81) 비교가능성 : 사업자간또는사업자내서비스간비교의용이한정도 82) 정확성 : 제공정보의정확한정도와최신성의미 - 60 -
Before signing a contract, information about traffic management policies will be one factor to help end users choose between different ISPs or packages... At the point of signing a contract, a customer will need information about the service they will be able to receive(e.g. according to his geographic location or line conditions) as well as the most significant contractual conditions that will apply to a certain combination of options in a package... Once a customer has acquired a service, he should be informed on post-sale information from their ISP, such as changes to traffic management policies or information about their usage or reaching bandwidth caps, which may, in time, include real-time information... BEREC(2011), BEREC Guidelines on Transparency in the scope of Net Neutrality: Best Practices and recommended approaches, BoR(11)67, p.15 3) 제공정보의범위제공정보의범위는일반정보에서개별특정상황관련정보까지인데, 일반정보에는평균속도등이포함되며개별특정상황관련정보에는데이터사용량, 특정지역에서의최대속도등구체적인상황에관련한정보가포함된다. 4) 이용자에대한정보제공을위한두가지접근이용자에게정보를제공하기위해서규제기관이취할수있는방법으로는두가지가있다. 첫째는, 직접적인접근방법 (direct approach) 이며, 두번째로는간접적인접근방법 (indirect approach) 이있다. 직접적인접근방법이란 ISP가최종이용자에게직접투명한정보를제공하는방식이고, 간접적인접근방법이란인터넷커뮤니티의기술전문가, 가격비교사이트, CP, 소비자단체, 학계및표준관련전문가등제3자에의해정보를제공하는접근방식이다. 간접접근방법은직접접근방법을보완하는역할이므로, BEREC은 EU 회원국각각의시장환경특성에따라두가지접근방법을적절히혼합하여사용할것을권하고있다. 83) 5) 투명성정책의적용시고려사항 BEREC은투명성정책을적용할때, 트래픽관리방법들의효과상의차이, 제공상품형 83) BEREC은직접적인접근방법은 Framework에따라법적으로요구되는반면, 간접적인접근방법은의무사항은아니나직접적인접근방법을보완하게되며, 간접적인접근방법이얼마나효과적으로달성되느냐가투명성정책의효과와비례성을결정하게될것이라고밝히고있다. - 61 -
태별차이 ( 단일상품, 관리형서비스, 번들등 ), 네트워크타입과기술상의차이, 84) 이용자 및사용타입의차이등을고려해야한다고말하고있다. 특히, 네트워크타입과기술상의차이를인정한다는입장을보인다. 즉, 유 무선망사업자는망운영시에동일한기술적문제에봉착해있으므로투명성원칙도동일하게적용되어야하나, 기술특성상의차이는고려가능하다는입장이다. The principles governing traffic management should be the same for mobile and for fixed networks. Mobile network operators and fixed network operators are faced with the same technical problems when administering the operative network, since they use the same IP based technology. Nevertheless, different types of networks may have different technical specificities, which need to be taken into account in order to define an effective transparency policy. BEREC Guidelines on Transparency in the scope of Net Neutrality p.22 3. BEREC 의망중립성에있어서의 QoS 에대한가이드라인 BEREC은 2012년 11월 망중립성에있어서의 QoS에대한가이드라인 (A framework for Quality of Service in the scope of Net Neutrality) 을발표했다. 해당가이드라인은각국의규제기관들이트래픽의품질저하를막기위해어떠한절차로규제를적용해야하는지에대한기본적인방침을제공한다. 가. 서비스질저하 (degradation) 의 2 가지분류 BEREC은서비스질 (Quality of Service; 이하 QoS) 의저하 (degration) 을두가지로분류하고있다. 첫째는전체적인인터넷접속서비스질의저하이고, 두번째는인터넷을이용하는개별애플리케이션질의저하이다. 84) 네트워크타입과기술상의차이 : 유무선인터넷망의운영원칙이같고, 동일한기술적문제에봉착해있으므로투명성원칙도동일하게적용하여야하나, 기술특성상의차이는고려가능예 ) 무선의경우특정시간대특정장소에서의사용가능주파수대역에대한정확한정보는파악하기어려움 - 62 -
나. 규제개입의결정기준 ISP가서비스품질을저하시켜서규제기관의개입이필요한상황에서규제기관은가능한방식들을선택해야한다. 만약시장메커니즘을통해이용자들이다른적당한서비스대안을선택하는게어렵다면, 경쟁을촉진하고사업자변경을용이하게하는것이대안이될수있다. 또한만약적절한수준의서비스제공이가능하지않으면, 최소 QoS 충족요건 (minimum QoS requirements) 85)86) 을부여하는방식이적절할것이다. 4. BEREC 의망중립성에대한입장 87) BEREC은 2012년 12월에 Summary of BEREC positions on net neutraltiy 라는문서를발표하면서, 그간의망중립성정책에대한의견을밝혔다. 이하에서는해당문서를소개한다. 먼저, 망중립성이란인터넷망위에흐르는모든전자적데이터트래픽을동등하게처리하는것으로모든트래픽이최선노력원칙 (best-effort basis) 으로처리되면망중립성이위배되지않은것으로간주한다고밝히고있다. 이와같은개념을기반으로 BEREC이인식하는논쟁의핵심은통신사업자의트래픽관리권한이어디까지합리적으로인정되는가로요약하고있으며, BEREC은규제기관이어디까지개입할필요가있는가를고려하고있다고밝혔다. BEREC은두가지유형의트래픽관리에초점을두고있는데, 그것은 IAS 전체의트래픽강등 (degrade) 그리고 IAS 내의특정어플리케이션트래픽차별이다. 동시에문제되는트래픽관리행위유형도밝히고있다. 먼저트래픽관리목적의차원에서는사업자의시장내에서의지위를유지하거나확대시키려는목적으로트래픽강등, 전송차별화, 품질의 85) 비례성 (proportionality) 은최소 QoS 충족방식사용시일반적인법률원칙중의하나이다. 출처 : BEREC(2012), Guidelines for Quality of Service in the scope of Net Neutrality 86) 최소 QoS 충족방식은유효성, 필요성, 비례성으로구성된다. 이때유효성은최소 QoS 가인터넷접속서비스제공의질저하의제거하거나감소시켜야함을뜻하고, 필요성은다른규제수단이고려되었으나불충분하여야함을뜻하며, 비례성은적절한범위로한정하고충족을위해부과된의무는목적사항에비례해야함을의미한다. 87) 원문은 2012년에발표된 Summary of BEREC positions on net neutrality를참조 - 63 -
차별등의방법사용하는행위를들고있다. 트래픽관리실행방법측면에서는네트워크보안성과안정성을확보하기위한목적을벗어난조치이며, 트래픽관리목적과실행방법이모두합법적이더라도사업자의시장지배력과수직적통합정도에따라서몇몇행위는사용자의후생을감소시킬수있다는입장이다. 또한 BEREC은행위자체뿐만아니라행위자의태도와시장특징을고려하여, 사례별로 (case by case 형식 ) 규제한다는입장을밝혔다. 또한 BEREC은합리적트래픽관리의평가기준을밝히고있다. 이는비차별성, 이용자통제력, 효율성및과잉조치금지, 그리고애플리케이션비차별적관리를포함한다. 다음의표는이를정리하고있다. 표 3 5 BEREC 의합리적트래픽관리평가기준 합리성평가기준 비차별성 (Non-discrimination between players) 이용자권한 (End-user control) 효율성과과잉조치금지 (Efficiency and proportionality) Application agnosticism 주요내용 모든 CAP(Contents Application Provider) 에대해비차별 합리성원칙의중요한평가요소로써, 이용자가제약을없애는데있어서아무런비용이들지않을때이용자권한이크다고판단 ISP 의행위는해당목적을이루는데필요한시점까지로제한 빈도와도달성으로알수있는행위의강도는그영향력을판단하는데있어서중요 Application-agnostic 행위를선호 ( 해당행위가비슷한수준의결과를가져온다는전제 ) 트래픽관리에대한규제는크게다음과같은세가지로나뉜다. 첫째는시장메카니즘이제대로작동하도록보장하는것이다. 이를위해서시장지배력 (Significant Market Power) 규제를통한경쟁촉진, 투명성충족, 그리고이용자의사업자변경또는서비스전환용이성이라는정책수단을들고있다. 두번째로는서비스질저하및위해한행위발견및평가이다. 이를위해서는 QoS 및시장모니터링, 합리성평가기준에따라평가한후, 시장상황을해당사업자의태도를고려하는것이다. 마지막은직접적인규제조치를취하는것이다. 직접적인개입의구성요건으로는사전규제조치를통해경쟁촉진과투명성증 - 64 -
진을통해서비스질하락을해결할수없는경우, 최소 QoS 충족요건을부여하는것으로요 약된다. 또한최소 QoS 충족요건을부여할때에도, 효과성 (effectiveness), 필요성 (necessity), 철저한비례성 (strict proportionality) 을고려할것으로규정한다. 5. Connected Continent EC가 2013년 9월 11일발표한 Connected Continent 에따르면, 현재 EU에서의망중립성관행은 EU 단일시장형성을방해하고있다. 유럽인구중 94% 는완전한인터넷개방성 (full open internet) 에대한법적보호를받지못하고있으며, 88) 현행 EU 규제프레임워크하에서회원국규제기관은트래픽차단또는지연에개입할권한이없다. 그결과, 이용자의완전한인터넷이용과 CP 혁신이어려운상황이며, ISP는새로운비즈니스모델보다음성중심수익모델의고수에초점을맞추고있다. 89) 이러한상황에서 EU는단일시장형성을위한수단으로범EU적 (EU-wide) 망중립성보호가필요하게되었다. 이에따라 EU에서의인터넷트래픽의차단및지연이금지되며, 이용자는가입한요금제, 속도와무관하게완전하게개방된인터넷을이용할수있어야하며, ISP는속도또는서비스품질등을기반으로서비스차별화가가능하며 CP와이용자로부터추가적으로과금할수있다. 구체적으로보자면아래와같은원리들이규제안을특징짓고있다. 이러한원리들은완전히개방된인터넷에대한이용자의접근을보장하며이용자와 CP의고품질전송서비스이용기회를확대시키며, ISP는범유럽적인차원에서새로운비즈니스모델개발이가능하게될것으로예상된다. 가. 인터넷접속서비스와특성화서비스무엇보다규제안은서비스와관련하여 인터넷접속서비스 ( 제 2조제14조항 ) 와 관리형서비스 ( 제 2조제 15조항 ) 의두개의범주를정의하고있다. 규제안은제 23조제 2항에서인터넷접속서비스와관리형서비스는구분되어야하고, 후자는전자를훼손시키거나대 88) 유선인터넷가입자의 21%, 무선인터넷가입자의 36% 가 P2P 와 VoIP 트래픽차단또는 지연의영향을받고있음 89) Inca, EU 망중립성동향 2013-65 -
체해서는안된다고말한다. 나. 최종이용자의자유로운선택최종이용자는제 23조제 1항에따라그들의선택에맞춰자유롭게접속, 정보및콘텐츠제공, 애플리케이션의가동, 서비스의이용을할수있어야한다. 합리적인트래픽관리조치를적용시킬필요가있는상황을제외하고는, 계약에따라정해진데이터의용량이나인터넷접속서비스속도내에서는어떠한형태의차단이나속도저하, 특정한콘텐츠, 애플리케이션, 서비스또는이에관한계층에따른서비스질저하가있어서는안된다. 트래픽관리조치가필요한경우들은사전에미리정해지며, 투명하고비차별적이며비례성에부합하고필요에따른것이어야한다. 다. 이해당사자간의합의최종이용자는용량과속도에대한계약을체결할수있는것과더불어네트워크와콘텐츠, 애플리케이션및양질의서비스를제공하는관리형서비스제공자와도계약을체결할수있다. 하지만이러한관리형서비스는해당서비스가일반인터넷을통해서는제공되지않는다는것이명확하며, 일반인터넷과비교했을때제공된서비스에서질적인차별화가존재할때에만타당하다. 라. 기업규제및허가에있어서의변화 EU의두개이상의국가에진출해있는사업자들은이제부터 EU 내에서한번만허가를받으면된다. EU 위원회는국가별규제기관들로하여금 EU 법과양립할수없는규제제안에대해철회시킬수있는권한을갖게된다. 마. 유선접속제품의표준화 VULA 및비트스트림접속과같은유선접속제품의표준화는시장진입을촉진시킬것이다. 상당한시장지배력을지닌사업자가경쟁자로하여금자신의네트워크에접속하도록강제하는경우에는, 이용자와판매자모두 EU 내에서동일한조건과특징을경험하게된다. 서비스질의보장을위한기준은이후에사업자들과의조율을통해결정되어질예정이다. - 66 -
바. 개방적인터넷을위한기준규제안은차별적차단및쓰로틀링 (throttling) 을금지하고, 효과적인망중립성원칙을제시한다. 기업들은향상된서비스질에따라서비스를차별화시킬수있으며, 컨텐츠제공자는 ISP와특정수준의서비스질을보장하기위한계약을따로체결할수있다. 또한관리형서비스는최선형망의질저하를가져와서는안된다. 제 4 절영국 1. 개요 영국은망중립성이슈를시장기능에의해해결될문제로인식하고있다. 이는 2011년 11월발표한 Ofcom s approach to net neutrality 을통해망중립성에대한 Ofcom의정책방향을알수있다. Ofcom은향후관련규제를도입하더라도규제대상은실질적인지배력을가지고있는사업자에한정시키고, 관리형서비스와최선형 (best-effort) 서비스의공존 90) 이이용자편익제고에기여할수있다는입장이다. 해당보고서에서 Ofcom은 ISP 가시행하는트래픽관리는문제점이있을수있으나전반적으로는유익 (beneficial) 하다는입장이다. 91) 또한 ISP의트래픽관리에대해강제적으로규제를적용하기보다는 ISP간 90) 영국 Ofcom은관리형서비스의효율성측면을고려, 이용자가네트워크투자와서비스혁신으로부터편익을얻을수있도록최선형서비스와관리형서비스의공존이필요하다는입장출처 : Ofcom(2011), Ofcom s approach to net neutrality, Statement, p.3 91) Ofcom은 ISP의트래픽관리에대해대체로긍정적인입장을표명하고있다고할수있다. 그예를보면 ; 이미몇몇트래픽관리기법은현실에서 common practice로서이용되고있다고제시하고, 그예로서네트워크혼잡을유발하는이용자의트래픽을통제함으로써대다수이용자의편익을보호하고있음을들고있으며, 또한트래픽관리는제한된인터넷용량을최적으로사용함으로써다양한서비스의제공을효과적으로하는데필요하다고제기, 실시간전송이요구되는비디오나음성서비스에대한우선권을부여하고, 이를필요로하지않는 E-mail 등의서비스에는낮은우선권을부여하는것을예로들고있다. 출처 : Inca research & consulting, 주요국의망중립성규제현황, 2011. 3. - 67 -
의경쟁을통해트래픽관리문제를해결해나가는등시장기능에맡기겠다고공식화하 고있다. 2. Ofcom의망중립성에대한접근방식 (Ofcom s approach to net neutrality) 영국 Ofcom은망중립성사안, 특히트래픽관리에대한사안을별도의규제보다는경쟁정책즉, 시장기능을중심으로합리성여부를평가한다는기조이다. Ofcom은트래픽관리란 네트워크사업자와인터넷접속서비스제공사업자가특정유형의트래픽을다른트래픽에비해제한하거나우선순위를줄필요가있다고판단하는경우이용하는일련의상이한기술 이라고적시하고있다. The term traffic management refers to a range of different techniques that network operators and ISPs use when they think there is a need to either restrict or ration traffic or give priority to some types of traffic over others. Ofcom(2010), Traffic management and net neutrality, A discussion document, p.5 반면, 가장순수한의미의망중립성정의는인터넷접속서비스제공사업자는모든트래 픽유형에대해어떠한차별 ( 인위적으로우선순위를정하는것 ; prioritisation) 도있어서는 안되는것으로말하고있다. The purest version of net neutrality assumes that: there should be no prioritisation of any type of traffic by network operators; Ofcom(2010), Traffic management and net neutrality, A discussion document, p.5 Ofcom은트래픽관리자체 (per se) 를긍정적혹은부정적인것으로볼수없다는인식을가지고있다. 예컨대, 불법콘텐츠차단이나네트워크혼잡방지를위한트래픽관리또는타임센서티브애플리케이션 (time sensitive applications) 에대한우선권부여는수용이가능한트래픽관리이거나이용자편익에중요하기때문이다. 반면, DPI(Deep Packet Inspection) 와같은기술은데이터보호와개인정보보호이슈가존재하기때문에문제의소지가있다. - 68 -
Traffic management per se is neither good nor bad. For example, it is widely accepted that the blocking of illegal content(such as images of child abuse) is necessary and that steps taken to address issues such as online copyright infringement would be viewed as acceptable traffic management. It can also have important benefits for consumers, through avoiding congestion problems and ensuring that certain types of time sensitive applications are given priority. But some types of traffic management may be considered problematic for consumers and some techniques, such as Deep Packet Inspection(DPI), may also raise data protection and privacy concerns... Ofcom(2010), Traffic management and net neutrality, A discussion document, p.6 Ofcom 은이론적으로는트래픽관리를하지않을경우이용자는모든유형의콘텐츠등 을이용할수있지만, 실제현실에서는네트워크혼잡에직면할우려가있다고본다. For consumers no traffic management means that their use of the internet will not be deliberately altered by the network operators or ISPs. In principle, this allows them to enjoy open access to all content and services on the internet but in practice it comes with a risk of their bandwidth becoming congested at peak times with the result that certain applications(e.g. online video) are slowed down or degraded. This is particularly likely to be a problem for mobile networks. Ofcom(2010), Traffic management and net neutrality, A discussion document, pp.6~7 Ofcom 은트래픽관리를시장기능, 특히인터넷접속서비스제공사업자간유효경쟁구도 를통해해결하려는입장을제시한다. Our approach to traffic management will therefore continue to rely primarily on there being effective competition amongst Internet Service Providers(ISPs). Ofcom(2011), Ofcom s approach to net neutrality, Statement, p.4 구체적으로, 트래픽관리에대한규제우려를제기하기위해서는트래픽관리를수행하는인터넷접속서비스제공사업자 (ISP) 가상당한 (substantial) 수준의시장지배력을보유하여야함을제시하고있다. Ofcom은 ISP가자신의서비스와경쟁관계에있는특정콘텐츠나애플리케이션을차단하거나품질저해또는가격을차별하는것이불공정한것이되기위 - 69 -
해서는다음과같은조건들이동시에 (cumulatively) 성립해야한다고제시하고있다. 92) 첫째, ISP가트래픽관리를통해불공정한차별행위를하는것이가능하기위해서는당해 ISP가시장지배력을갖고있어야한다. 만약, 이와같은시장지배력이없는경우이용자는이용하는 ISP를전환할수있으므로차별적행위, 즉, 반경쟁적행위를통해이용자의편익이저해될가능성이낮다고할수있다. 둘째, ISP의차별적인트래픽관리가가능하기위해서는 ISP가인터넷서비스뿐만아니라콘텐츠나애플리케이션시장을수직적으로통합하고있거나그럴계획을갖고있어야한다. 셋째, 상기두조건들이충족된다고하더라도 ISP가항상경쟁사업자를배제한다고할수는없다. 예를들어 CP/AP들의비즈니스수익성이열악한경우또는 ISP가콘텐츠, 애플리케이션서비스제공에필요한기술이나사업상의전문성이 CP/AP의기술또는전문성에비해떨어지는경우에그렇다고할수있다. Our initial view is that an ISP which undertakes traffic management must have some degree of market power, which here we qualified as substantial, in order for regulatory concerns to be triggered(though there may be other conditions which have to be met as well). Ofcom(2010), Traffic management and net neutrality, A discussion document, p.26 이러한조건이충족되지않는한 ISP의 ( 차별적인 ) 트래픽관리는가능하다는것이 Ofcom 의입장이며 Ofcom은 ISP간의유효경쟁과더불어망중립성의문제해결을위해서는 ISP들이다음두가지요소를충족할필요가있다고명시하고있다. 첫째, 이용자가올바른구매결정을할수있도록충분한정보이용이가능해야한다. 둘째, 이용자는해당정보에근거하여적절한사업자로전환이용이해야한다. 트래픽관리를하는 ISP가상기두요소를확보하기위해서는관련된의무를이행하여야하는데예를들면, 전자의경우는이용자들에게투명하게정보를제공해야할의무가있고, 후자의경우는이용자의사업자전환을위한프로세스개선을추진하여야한다는것이다. 92) 자료 : Ofcom(2010), Traffic management, discussion document, pp.26~27, Inca research & consulting, 주요국의망중립성규제현황, 2011. 3-70 -
이러한맥락에서 Ofcom은특정트래픽을제한하는행위는우려스럽고바람직스럽지못하다는기본입장과함께모든규제개입은신중해야한다고말한다. 결국 Ofcom은 ISP간의유효한경쟁 (Effective competition) 과트래픽관리와관련된적절한정보제공 (Transparency), 용이한사업자전환 (Switching), 이세가지가확보된다면망중립성의문제특히트래픽관리에관한문제는시장기능에의해해결될수있다고보고있으며, Ofcom의현재입장은트래픽차단과차별이슈는시장기능을통해다뤄져야한다는것이다. Our stance as a regulator is therefore that any blocking of alternative services by providers of internet access is highly undesirable. We recognise that any regulatory intervention in this area must be based on careful consideration of the risks of unintended consequences, and we recognise that the market is dynamic. Our current view is that we should be able to rely on the operation of market forces to address the issues of blocking and discrimination. There are several examples in recent history of internet service providers providing access to a restricted set of services within a walled garden, but business models of this kind have not proven to be sustainable in the face of competition from more open forms of internet access. Ofcom(2011), Ofcom s approach to net neutrality, Statement, p.7 제 5 절독일 1. 개요 독일에서의망중립성논쟁은뒤늦게시작되었다. 93) 2010 년 3 월독일의회가 인터넷과 디지털사회 라는주제하에전문가위원회를설립한후, 이후 2012 년 2 월에제출한보고 서를보면망중립성에대해기본원칙을서술하는데에그쳤다. 94) 그이유는첫째, 시장에 93) 연방망규제청의위원장은 2012년 6월에도여전히다음과같이말했다. 경쟁, 투명성과효율적인서비스제공자교체는망중립성을보장하기위한핵심요구이다. 그러나투명성은소비자들이정보를이해할수있을때에만효과적이다. 나아가소비자들은어떠한어려움없이서비스제공자를교체할수있어야한다. 이것이서비스제공자에의한특정행위를거부하는소비자들의의사를효과적으로표현할수있는유일한방법이다. - 71 -
서의경쟁이존재하며둘째, 콘텐츠제공자가콘텐츠를공정하고평등하게제공해야한다는규제가있기때문에, 망중립성을보장해야할추가적인조치가필요없다고보였기때문이다. 이용자가단대단 (end-to-end) 수준의서비스질을확보한다는보장이없더라도, 독일에서의최선형패러다임은거의당연시되어온것으로보인다. 최선형패러다임의보호하에모든이용자는최선형서비스를받게되는데, 이는현재의트래픽부하에따라이용자들이불특정한가변비트율및전송시간을확보하는것을의미한다. 그에따라최선형망은기본적으로이용자의특징이나전송내용과관계없이모든최종이용자의요구를동등하게취급한다. 이에따라, 많은사람들은인터넷서비스제공자와통신망을중립적인보편적전송자로인식한다. 물론과부하상황을관리하거나시간에민감한서비스에우선순위를부여하기위한데이터관리기술들이도입되었다. 트래픽관리기술은인터넷서비스제공자로하여금트래픽을보다더폭넓고정교하게관리하고, 전송콘텐츠, 애플리케이션, 전송 / 접속서비스및이용자에따라패킷라우팅을차별화할수있도록한다. 95) 이러한조치들이독일에서부분적으로시행되고있지만, 여전히최선형패러다임이잘지켜지고있기때문에최종이용자들의이익이침해되었다고보이지않는다. 그이유는첫째, 현재시장에서의경 94) 다음과같은기술적으로중립적인원칙에대해합의했다. - 투명성 - 비차별 - 법이허용하는범위내에서콘텐츠와수신인에대한자유로운접속 - 네트워크, 서비스및콘텐츠경쟁촉진및상당한수준의시장지배력을가진기업에의한반경쟁적조치로부터의보호 - 최선형패러다임과최소기준 (minimum standards) 의보장 - 합리적인트래픽관리기술의허용 - 콘텐츠의다양성및비상업적콘텐츠에서의다양성보장 - 망운영자또는인터넷서비스제공자에의한콘텐츠통제매커니즘배제 95) 일반적으로트래픽관리범위는다음과같다. 특정한유형의데이터를위한빠른선로의구축, 특정한이용자를위한네트워크용량의보장, 불법콘텐츠에대한접속차단, 고객인증, 바이러스의차단또는특정콘텐츠를차단하거나서비스를강등하는조치등이이에해당한다. - 72 -
쟁이인터넷에서의중립적인데이터전송을가능케하기때문이고, 둘째, 연방망규제청 (Bundesnetzagentur) 96) 과같은규제기관이위반행위에대응을하고있기때문으로보인다. 하지만망중립성논의는 2013년독일최대통신사 Deutsche Telekom( 이하도이치텔레콤 ) 이그동안모바일브로드밴드서비스에만적용되었던인터넷속도및데이터사용량제한조치를유선브로드밴드서비스로확대적용한다고발표하면서새로운국면으로접어들었다. 97) 특히, 도이치텔레콤은자사의 IP 기반서비스인 Entertain 이용으로인해발생하는데이터트래픽은데이터사용량제한조치의적용을받지않도록한반면, Google의 YouTube나 Apple의 itunes 등경쟁사서비스이용에따른트래픽은제한하고있어불공정행위및망중립성원칙위반논란을야기했다. 이에따라인터넷소비자단체들은도이치텔레콤의조치가인터넷서비스의가격인상으로이어져, 특히웹검색에많은시간을보내는프리랜서및소규모사업자들이큰타격을받게될것이라며강력반발했다. 오랫동안독일통신시장을독점하며현재도브로드밴드시장에서 60% 이상의점유율을기록중인도이치텔레콤이이와같은조치를취함에따라독일의연방경제부는망중립성에관한행정입법인망중립성규제령을발표하기에이르렀다. 96) 독일의연방망규제청은방송을제외하고인터넷을포함한통신등망산업전반을규제하는통합규제관청이다. 이러한전문규제기관으로서의연방망규제청은준사법절차로서의형성을위해그조직과사무에있어서독립성을중시하고, 법원의재판부에준하는 3인의위원으로구성되는결정위원회에서사업자에대한규제조치또는사업자간의분쟁을해결해주는역할을담당하고있다. 망중립성규제나새로이부상하고있는클라우드컴퓨팅과관련한망관련규제와분쟁의해결에서도중요한역할을수행하는것으로볼수있다. 한편망규제와관련한사항이연방기관에의하여처리됨에따라자칫각주의이해관계가반영되지못할우려가있다. 이에따라독일에서는연방망규제청에자문위원회를설치하고이자문위원회에각주의대표들이참여하도록하여결정위원회의결정을보조하고자문하도록하고있다. 97) 도이치텔레콤의발표는최근데이터서비스이용의증가로오는 2016년에는데이터트래픽이현재의 4배수준으로급증할것이라는전망이나옴에따라그에대한대응책이라는분석이많다. 도이치텔레콤은오는 2016년부터유선브로드밴드인터넷서비스의월간데이터다운로드양이 75GB을넘을경우다운로드속도를 384kbps로낮출것이라고밝혔다. 또한 75GB는 1만 5,000건이상의메일전송이나영화 100편시청이가능한데이터사용량이라고밝히면서, 대다수독일소비자들의경우월평균데이터사용량이 20GB 수준이라이번조치에별영향을받지않을것이라말했다. - 73 -
2. 망중립성규제령 (NNVO) 2013년 6월 17일, 독일연방경제기술부 (Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie) 는 통신망중립성보장을위한법규명령안 98) 을제출하였다. 통신망중립성 (Netzneutralität) 은 2012. 5. 3 전기통신법제41조a의개정을통하여도입되었고, 이에관한상세한내용은법규명령 (Verordnung) 으로정하기로되어있었다. 전기통신법 (Telekommunikationsgesetz, TKG) 제41a조는통신망중립성과관련하여다음과같이규정하고있다. 전기통신법제 41a 조 ( 통신망중립성 ) 1 연방정부는연방하원과연방상원의동의를얻어전기통신망을운영하는사업자에대하여통신망에서데이터의흐름을부당하게방해하거나느려지게하는것과자의적으로서비스를악화시키는것을방지하기위하여데이터를차별없이전송하고내용과이용에차별없이접근하게하는기본적인요구사항을법규명령에서제정할권리가있다. 2 연방망규제청 (Bundesnetzagentur) 은규정에따라서최소한갖추어야할통신서비스의질에관한구체적인요구사항을기술지침에서정할수있다. 최소한의요구사항을정하기이전에활동의근거, 계획하고있는요구사항, 제안된방식을요약하여설명하여야한다. 이러한설명은 EU 집행위원회와유럽전자통신규제협회 (BEREC)4) 에적시에전달되어야한다. EU 집행위원회의평가나권고는요구사항을정할때에고려되어야한다. 가. 입법배경및경과앞서서술된바와같이, 최근독일의최대통신망운영자인도이치텔레콤이서비스에차등을두겠다는인터넷종량제실시를발표하였다. 이계획이실제로통신망중립성을침해하는것으로인식되면서시민단체들이이에저항하자연방정부차원에서이문제를해결하기위해서서둘러법규명령제정권을행사하게되었다. 독일이발표한망중립성규제령은다음과같은내용의경쟁법상제한원리를도입한다. 자유로운인터넷의이용은사회 경제정책적인면에서중요한의미를가진다. 모든데이터패킷을내용, 서비스, 이용, 출처또는목적에상관없이평등하게취급하는것은자유롭고공정한인터넷의기본적인원칙이다. 하지만데이터의이용과내용등에대한이용자의자유를제한하는사업모델의개발은중장기적으로배제되어서는아니된다. 또한최선노력의원칙이법규명령으로확보되는것은통신망중립성의기본토대로서인터넷의최선노력의원칙 (Best Effort Principle) 이유지되도록하는것이다. 이에따르면데 98) eine Verordnung zur Gewährleistung der Netzneutralität(NNVO) - 74 -
이터의전송은가능한빨리그리고통신망운영자가처분할수있는자원과관련하여최선의가능성에의해서이루어져야한다. 서비스나내용에따라차별을두는우선권은기본적으로오로지서비스와통신망의무결성확보를위해서, 서비스와통신망의안전성과효율성증대를위해서허용되어야한다. 하지만이경우보다중요한점은최종고객을위한투명성이다. 모든통신망중립성의침해는명확히이해될수있어야하고이러한침해의영향도소비자에게확실하게알수있도록해야한다. 다행히도최근독일의전기통신법개정으로이를위한요건들이구비되었다. 서비스와이용에대한접근과이들의이용의관점에서제한이가능하다는것은소비자에게통지되어야한다 ( 전기통신법제43a조제2항제2호 ). 전기통신법제43a조는공공접근 (public access) 통신서비스제공자가계약에서소비자와요청을한다른최종사용자에게명확하고포괄적이며접근이쉬운형태로필요한정보를이용할수있도록제공해야한다고규정하고있다. 여기에필요한정보에는서비스와이용에대한접근및이용과관련한제한에관한정보가포함된다 ( 전기통신법제43a조제2항제2호 ). 나. 법규명령안주요내용 99) 1) 제 1조 ( 목적및원칙 ) 제 1 조 ( 목적및원칙 ) 1 이법규명령의목적은자유롭고공개적인인터넷을보장하고확보하는것이다. 이를위해서는다음의원칙들이적용된다. 1. 모든데이터패킷은내용, 서비스, 이용, 출처또는목적과상관없이기본적으로평등하게취급되어야하는원칙 ( 최선노력의원칙 ) 2. 모든최종이용자에게내용과이용에대한접근은차별없이투명하고공개적으로되어야하는원칙. 3. 모든서비스제공자에게내용과이용에대한접근은차별없이투명하고공개적으로되어야하는원칙. 4. 서비스제공자는자신의플랫폼이나서비스를통해서최선노력의원칙을제한해서는안된다는원칙. 2 최종이용자의접근을통제하는공중통신망운영자는다음의규정들에의해서차별없는데이터의전달과내용및이용에대한차별없는접근을보장해야할의무를진다. 정보통신망에서서비스를자의적으로악화시키거나데이터의흐름을부당하게방해하거나속도를느리게하는것은허용되지않는다. 3 경쟁제한법의규정들은영향을받지않는다. 전기통신법제 41a 조 ( 통신망중립성 ) 99) 자료 : KISA 한국인터넷진흥원, 인터넷법제동향제 69 호, pp.16~19-75 -
위에서볼수있다시피, 제1항은법규명령의목적과원칙들을규정하고있다. 통신망중립성원칙또는최선노력의원칙 (best effort principle) 은자유롭고공개적인인터넷을유지하기위한목적으로규정되어있다. 내용과이용에대한최종사용자의접근은인터넷에서서비스를제공할가능성과같이보장되어야한다. 통신망중립성원칙은서비스제공자자신의플랫폼이나서비스를이유로침해되어서는안된다. 한편, 소비자와관련된중요한정보제공의무와투명성의무들은이미전기통신법에규정되어있기때문에법규명령의목적에는포함되어있지않다. 이법규명령에보충할규정이필요하지않기때문이다. 2) 제2조 ( 내용중립적인데이터전송 ) 제 2 조 ( 내용중립적인데이터전송 ) 1 통신망운영자는보다좋은조건이나보다나은품질을이유로자신이제공하는내용과이용에우선적으로접근하게해서는안된다. 2 통신망운영자는최종이용자들에게콘텐츠와이용에우선적접근을가능하게할목적으로내용 ( 콘텐츠 ) 제공자와유료의합의를해서는안된다. 3 기술적인요구사항에기초를두고있는내용중립적인전송종류의차별 ( 서비스품질의분류 ) 은최종사용자가선택의가능성을가질수있는경우에는서비스를자의적으로악화시키는행위에해당되지않는다. 서비스품질의분류에의한요금의차별화는데이터의흐름을부당하게방해하거나속도를느리게하는것이아니다. 4 제 1 항과제 2 항은법률규정을근거로접근이보장되는내용과이용또는그접근이일반공익에해당하는내용과이용에는적용되지않는다. 제2조는제1항과제2항에서통신망운영자에게자신의콘텐츠에대한우선권이나제3자의콘텐츠의전달에우선권을부여하고이에대해요금을부과하는것을금지하고있다. 이것은이법규명령의핵심내용이다. 제2조는동시에전기통신법제2조에규정된전기통신규제의목적을고려하고있다. 전송의등급분류가물건이나서비스의온라인거래에서경쟁을위반해서는안된다. 통신망운영자는시장참여자를구별하여접근하게해서는안된다. 온라인서비스가통신망운영자의기업에해당하지않는다거나자신에게요금을지불하지않는다는것을이유로이들온라인서비스의제공의전달을방해하여이용자의선택의자유를제한해서는안된다. 의사표현및정보의자유에해당하는서비스의제공도이와같이파악된다. 제3항은전송의등급과데이터의량에따라정해지는요금제의실시는기본적으로통신 - 76 -
망중립성원칙에위반되지않는다는점을명확히하고있다. 제4항은비상호출등과같이법률상요청되는내용이나건강서비스를제공하는등과같은일반적공익에해당하는서비스를우선할것을고려하고있다. 3) 제3조 ( 특정한사회계층의요구 ) 제3조도또한법규명령내에서전기통신법제2조의목적들을고려하고있다. 이것은전기통신법제41a조가요구하고있다. 이에의하면전기통신망운영자의사업모델은통신망접근의경우특정한사회계층에게불리하게해서는안된다. 제 3 조 ( 특정한사회계층의요구 ) 통신망운영자는장애자, 노령자또는특별히사회적배려가필요한사람들에게내용과이용에접근하는것을불리하게해서는안된다. 4) 제 4 조 ( 통신망중립성의범위 ) 제 4 조 ( 통신망중립성의범위 ) 무선설비및전기통신단말기에관한법률의기준에의해서통신망운영자는특정한단말기를통해서만통신망에접근을가능하게함으로써중립성의원칙을침해해서는안된다. 통신망의접속은기본적으로이용자가자유로이선택할수있는단말기를통하여기술적으로접근되어야한다. 제4조는무선설비및전기통신설비에관한법률의규정을명백하게언급하고있다. 이법률은경쟁에바탕을둔물건의거래를위한요건들을규정하고있다. 통신망의접근을오로지특정한라우터를통해서만가능하도록한통신망운영자가이미존재한다. 통신망운영자가통신망을마음대로최종단말기에까지확대할수있다면, 시장의발전을저해할위험이발생한다. 특정라우터의사용을강제하는것은이용자의선택의자유를침해한다. 이용자에게공중통신망에접근할수있게하는기본적권리는 2008년 6월 20일의 EU 통신단말기시장의경쟁에관한위원회지침 100) 제 4 조에상응한다. 연방망규제청은이 를위해서무선설비및통신설비에관한법률에규정된권한을가지고있다. 100) Richtlinie 2008/63/EG der Kommission vom 2008, ABl. 162-77 -
5) 제 5 조 ( 연방망규제청의권한 ) 제 5 조 ( 연방망규제청의권한 ) 1 이법규명령에의해의무를집행하기위해서연방망규제청은전기통신법제 8 장제 2 절 101) 에의한권한을행사한다. 2 연방망규제청은또한전기통신법제 2 장제 2 절 102) 에의한의무를부담한다. 다만, 이것은서비스의단대단의연결을보장하기위해서필요한경우이어야한다. 제5조는전기통신법제126조이하에규정된연방망규제청의기존의권한을명시하고있다. 이에의하면연방망규제청은전기통신망운영자의법규명령위반행위를금지할수있다. 또한제2항의권한은전기통신법제18조제1항제2문의일반적인포괄적규정을지시하고있다. 이에의하면서비스의단대단연결을보장하기위해필요한경우연방망규제청은접속의무를부과할수있다. 통신망운영자에게이러한의무가부과되어있는한시장규제의절차에관한전기통신법제9조이하에포함된기준들이적용되어야한다. 101) 전기통신법제8장제2절은연방망규제청의권한을규정하고있다. 제126조 ( 거부 ), 제 127조 ( 정보제공요구 ), 제128조 ( 조사 ), 제129조 ( 압류 ), 제130( 가명령 ), 제131조 ( 절차의종결 ) 에대하여규정하고있다. 102) 전기통신법제2장제2절은접속규제를규정하고있다. 제16조 ( 상호접속에관한계약, 제17조 ( 정보의신뢰성 ), 제18조 ( 최종사용자에대한접속의통제 ), 제19조 ( 차별금지 ), 제20조 ( 투명성의무 ), 제21조 ( 접속의무 ), 제22조 ( 접속협약 ), 제23조 ( 표준제안서 ), 제24 조 ( 회계분리 ), 제25조 ( 규제기관에의한명령 ), 제26조 ( 공개 ) 에관하여규정하고있다. - 78 -
제 4 장합리적인인터넷트래픽관리 제 1 절트래픽관리개요 1. 트래픽관리범위 망중립성논의에있어트래픽관리 (Traffic Management 또는 Network Management라고표현하는데본에서는트래픽관리로통칭한다.) 103) 가가지는유의성 104) 은두말할나위가없지만, ISP의트래픽관리가갖는포괄성으로인해망중립성관련 ISP의네트워크를논의하는데있어서유의할필요가있다. ISP의트래픽관리는망중립성논의이전에네트워크사업자가통상적으로수행하는네트워크통합성 (integrity) 관리등가치중립적인차원의관리에서경쟁컨텐츠나애플리 103) 트래픽관리란네트워크운영자, 인터넷서비스제공사업자 (Internet Service Provider) 가네트워크혼잡시전체트래픽을효율적으로관리하거나적정서비스품질을보장하기위해트래픽을제한, 특정트래픽에대해우선권을부여하는등의활동을말한다. 즉일반적인인터넷데이터처리방식인 First In First Out, Best Effort 방식이아닌데이터패킷의출발지, 목적지, 애플리케이션타입, 이용단말등에따라전송품질을차등하는관리기법이다. 한편영국의방송통신규제기관인 Ofcom은트래픽관리를 ISP와네트워크운영사업자가트래픽을제한, 차등하거나또는특정유형의트래픽을다른유형의트래픽에달리트래픽관리에있어서우선권을줄필요가있는경우사용하는일련의기술 이라고정의하고있다. 출처 : 한국인터넷진흥원, 인터넷트래픽관리 (Internet Traffic Management), Net Term, 2008. Ofcom(2010), Traffic management, discussion document 104) 망중립성지지론자의주장은네트워크상에흐르는모든패킷을동등하게처리해주고별도의관리를하지말것을규제를통해서라도보장을해주는것임을고려해보면, 트래픽관리는망중립성논란의핵심이라할것이다. 2012년 2월2일에개최된 2012 방송통신산업전망컨퍼런스발표에서도방송통신위원회의 2012년중점추진정책과제중망중립성에관한것중대표적인것이트래픽관리에대한구체적인지침을도출하는것이라고한것도같은맥락이라고할수있다. - 79 -
케이션의차단을목적으로하는금지행위에이르기까지매우다양한범주를포괄적으로의미할수있다. 이를보다구체적으로보면, 정형화된범주는없지만, 대략 ISP의트래픽관리라하는것은다음 6가지경우중하나라고할수있다. A. 네트워크통합성 (integrity) 을위한엔지니어링측면의관리 B. 스팸이나바이러스등의차단을통한네트워크보안 (security) C. 불법컨텐츠나유해컨텐츠의차단 (blocking illegal contents) D. 네트워크혼잡 (congestion) 시의특정컨텐츠 ( 예 : P2P) 의전송지연 (traffic shaping) E. QoS 보장이필요한컨텐츠나애플리케이션 ( 예 : VoIP, IPTV, 비디오컨퍼런싱 ) 제공을위한네트워크분할 (tiering) F. 자사컨텐츠나애플리케이션의수익증대를목적으로경쟁관계에있는컨텐츠나애플리케이션등의차단그런데, 상기예에서유형 A, B, C에해당하는트래픽관리는인터넷의망중립성논의와무관하게사실상인정되고실행되어오는관습이라고할수있으며, 유형 F에해당하는트래픽관리역시망중립성논의이전에도경쟁상의금지행위로배제되어온관리유형이라고할수있다. 따라서, 실제로망중립성관련논의에직접적으로관련되는트래픽관리는상기예에서 D와 E 유형에해당된다고할수있다. 105) 이를개념적으로도식화한것이 그림 4-1 이다. 그림에서좌측패널은망중립성논란이전부터 ISP들이행해오던트래픽관리관습으로망중립성지지론자도요구하는것이다. 또가장오른쪽부분은경쟁법또는통신법상의금지행위에의해처리할수있는영역으로이역시망중립성이전의영역이라할수있다. 결론적으로트래픽관리라고상정하는것은혼잡관리와 QoS 보장부분이다. 106) 105) 현실적으로보면, 네트워크혼잡시의트래픽관리인 D 유형은이용자또는 CP/AP (Contents Provider/ Application Provider) 로부터당해관리를통해 ISP가특정트래픽의관리를다르게함으로써, 즉, 부당한차별을통해, 인터넷의개방성에위배된다고주장하는경향이있으며, 네트워크분할 (tiering) 을통해고품질인터넷서비스를제공하는 E 유형은 ISP들이자사수익을증대하기위해새로운비즈니스를만들고, 기존인터넷서비스의품질을저하시킬것이라는이의가제기되고있다. 출처 : Inca research & consulting, 주요국의망중립성규제현황, 2011. 3. 106) 2011년 12월 26일, 방송통신위원회가발표한 망중립성및인터넷트래픽관리에 - 80 -
그림 4-1 트래픽관리유형범위 출처 : Inca research & consulting 2. 트래픽관리정책과방법 107) 가. 트래픽관리정책트래픽관리정책은트래픽관리에대한기본방침이라고할수있는데, ISP가채택하고있는트래픽관리정책에대한이해를돕고자일반적으로알려져있는트래픽관리정책을정리한다. 1) 상향정책 vs. 하향정책 (Upstream versus Downstream polices) 트래픽관리정책결정옵션중하나로상향트래픽을관리할것인가하향트래픽을관리할것인가를상정해볼수있다. 네트워크특성에따라선택하겠지만양자중상향트래픽 관한가이드라인 에서공개한합리적인트래픽관리가필요한경우를다음세가지로두고있다. 1 망의보안성및안정성확보를위해필요한경우 2 일시적과부하등에따른망혼잡으로부터다수이용자의이익을보호하기위해필요한경우 3 국가기관의법령에따른요청이있거나타법의집행을위해필요한경우등출처 : 방송통신위원회보도자료, 망중립성및인터넷트래픽관리에관한가이드라인, 2011. 12. 26 107) 이하의트래픽관리정책과방법에관한사항은 sandvine의 White paper, Traffic Management in a World with Network Neutrality, 2008. 5. 9를참조하였다. - 81 -
에대하여제한을하는사업자들이다수있다. 예를들어 CATV 네트워크를이용하여브로드밴드서비스를제공하는 Comcast와같이당초부터상향대역이상대적으로협소한경우채택하는경우가많다. 또한이용자들이대량의데이터를 Upload( 가입자측 네트워크측 ) 하는것을억제하기위해서상향트래픽을제한하는 ISP도있다. 2) 애플리케이션중심및가입자중심관리 (Application Subscriber-centric) ISP가선택할수있는트래픽관리방침으로애플리케이션중심 (Application-Centric) 으로할것인가, 가입자중심 (Subscriber-Centric) 으로할것인가도가능하다. 예를들면, 네트워크혼잡을해소하는것이목적인데그원인의대부분이 P2P와같이대량트래픽을유발하는애플리케이션에의해발생한다고판단되었을때는이용자가 P2P 애플리케이션을이용할때그애플리케이션에대해서만속도를느리게하는방식의관리가가능하다. 또는네트워크혼잡으로인해모든이용자들이인터넷을이용하는과정에서발생하는불편함을해소는것이트래픽관리의목적이고그원인이소수의헤비유저라면이용자에대해트래픽관리하는것을방침으로채택하게될것이다. 3) 할당제 / 상한제정책 (Quota/Consumption Polices) 할당제또는상한제정책은이용자에게일정한이용기간 ( 보통은 1개월 ) 동안이용할수있는데이터양을정해주고그양을초과하는경우에트래픽관리를시행하는방침을말한다. 이용가능한데이터양을초과하였을때 ISP는두가지방법으로대응이가능한데하나는이용속도를낮추어이용에실질적인제한을두는방법이고, 다른하나는추가적으로이용한데이터에대해추가과금을하는방법이다. 그러나할당제 / 상한제정책은트래픽관리의일반적인목적인혼잡관리또는 QoS 확보라는차원에서도보면관련성이낮다. 즉네트워크혼잡해소가가장필요한시점은최번시인데상한까지여유가있는이용자는최번시에도원하는수준의데이터이용을할것이기때문이다. 즉데이터이용여유만있으면최번시에도데이터소비를억제할유인이없기때문이다. 4) 공정이용정책 (Fair Use Polices) 공정이용은말그대로이용자들이공정하게인터넷을이용할수있도록하기위한정책인데그전제는특정 ISP의이용자간에인터넷이용이공정하지못할수있다는것이다. - 82 -
즉특정소수의헤비유저로인해네트워크에혼잡이발생하고그로인해대다수의이용자가이용상에불편을겪는불공정함을해소하기위하여위한정책이라할수있다. 이정책을채택하는 ISP는흔히혼잡이발생하는시기중에과도한트래픽유발을제한하기위해트래픽세이핑또는트래픽우선처리기법을사용하여대응하고있다. 그리고공정이용정책을시행하는 ISP는이정책시행과정에서의망중립성논란을방지하기위해보통특정애플리케이션이나 IP만을제한하는방식을채택하지않고일괄적으로제한하는경우가많다. 나. 트래픽관리방법트래픽관리를하는방법이하나가아니며사업자들도자사의전략적판단에의해트래픽관리방법을채택하고있기때문에일괄적으로규정할수는없다. 해외주요사업자들의트래픽방법에대한이해도를높이기위해일반적으로채택되고있는트래픽관리방법을정리하여본다. 1) 상한제 (Quota/Consumption caps) 상한제는일정기간 ( 보통은 1개월 ) 동안사용할수있는용량을부여하고실제사용량을측정하여이용이허용된용량 ( 데이터양으로하기도하고대역으로하기도함 ) 108) 만큼사용할때는관리를하지않다가허용된용량을초과하는경우에는일정한제한을가하는방식이다. 다만대역을제어하는것혼잡관리에직접적인도움이되는부분이있으나총사용량을제한하는것자체는네트워크혼잡해소기능을직접적으로수행하지는않는다. 2) 트래픽우선전송 (Traffic Prioritization) 트래픽우선전송은다양한서비스가혼재되어있는상태에서특정서비스를제공하는패킷에대하여우선권을부여하여먼저처리되도록하고그렇지않은패킷에대해서는전송순위낮추어차별적으로처리하는것이다. 패킷분류는애플리케이션, 단말기, 이용자별로할수있으며혼잡시에는우선순위가높은패킷이먼저전송이된다. 다만우선순위가낮아전송이늦추어지더라도해당패킷을 108) 데이터양의경우에는 Byte 단위로이용량을설정하는것이고대역 (bandwidth) 은허용 최대속도라고할수있는데트래픽관리를행하게되면계약당시의속도나대역에 서일정기준을초과하면그대역을감한다. - 83 -
차단하는것이정책이아니기때문에 ISP들은해당패킷이전송이될수있도록각종기술적방안을도입하고있다. 3) 트래픽폴리싱 (Traffic Policing) 분류된패킷이인위적으로정한속도이상으로전송될경우해당패킷을 drop시키는방식을말한다. 트래픽세이핑과달리일정속도를초과하는패킷에대한별도의 buffer를두지않는다. 따라서 그림 4-2 에서보듯이일정허용대역이상의 Traffic은잘려나간반면, 속도가허용속도미만인경우그대로전송하기때문에트래픽전송률그래프가들쭉날쭉한것을볼수있다 ( 그림 4-2 ). 그림 4-2 트래픽폴리싱 (Traffic Policing) 개념도 출처 : Cisco User s Guide 109) 4) 트래픽세이핑 (Traffic Shaping) 트래픽세이핑방식은일정허용속도를초과하는경우에해당패킷을 drop한다는차원에서트래픽폴리싱과유사한방식이지만, 단순히 drop하는것이아니라해당트래픽을별도대기시켜두었다가허용속도보다낮은경우가발생하면그때보내는방식이라는점에서차이점이있다. 즉, 속도가허용대역미만인경우에는허용속도와의차이상의빈영역에허용속도를초과하면서잘려나간데이터를채워서보내기때문에 그림 4-3 의오른쪽그림과같이일정한모양으로나타나고있는것이특징이다. 109) Cisco, User Guide for Cisco Security Manager 4.1, ch.60 Configuring Quality of Service, 60-7 - 84 -
그림 4-3 트래픽세이핑 (Traffic Shaping) 개념도 출처 : Cisco 110) 제 2 절기술적트래픽관리 1. 개념 기술적트래픽관리는현재상태의망수용능력이라는제약하에서혼잡을유발하는트 래픽에대한기술적제어를통해망의안정성을유지하려는노력으로볼수있다. 인터넷 에서의트래픽은 FIFO(first-in-first-out) 111) 의최선형방식으로이루어진다. 112) 최선형방식 이라할지라도, 사업자들은사실상네트워크의통합성 (integrity), 스팸 바이러스차단등을통한네트워크보안 (security), 불법 유해콘텐츠차단측면에서기술적트래픽관리를시행해왔다. 그러나최근트래픽폭증으로인한혼잡을제어하고네트워크를좀더효율적으로운영해야할필요성이증가함에따라기술적트래픽관리의목적및대상이다양해지고있다. 즉, 인터넷전화와같이지연에민감하거나 P2P, 비디오스트리밍서비스와같이대용량트래픽을유발하는콘텐츠및서비스에따른망의혼잡을예방하기위해기술적트래픽관리가시행되고있다. 대표적인기술적트래픽관리기법으로는큐잉 110) Cisco, User Guide for Cisco Security Manager 4.1, ch.60 Configuring Quality of Service, 60-7 111) FIFO는선입선처리라고도불리며, 대기열 (queue) 등에서앞에서입력된것부터순서적으로처리하여출력하는방법을말한다. 112) 인터넷전송구조에대한더자세한내용은정진한외 (2011) 를참고하라. - 85 -
(queueing), 캐핑 (capping), 블라킹 (blocking), 트래픽쉐이핑 (shaping), 트래픽폴리싱 (polishing) 등이있다. 표 4 1 기술적트래픽관리기법 구분 Queueing Capping Blocking Shaping Polishing 내용 스케쥴링기법이라고도불리며, 처리해야작업들에대해서우선적으로어떤작업이먼저처리되어야하는가를정하는기법 사용자가특정기간동안사용할수있는업로드 / 다운로드용량을제한하는기법 스팸, 대역폭을과도하게사용하는트래픽등을막는기법 명시된트래픽양을초과하는경우, 별도의버퍼링을사용하여트래픽의흐름을부드럽게완화시키는기법 명시된트래픽양을초과하는경우, 해당트래픽에대해드롭 (drop) 이나전송우선순위를낮추는기법 자료 : 김정희 최수민 (2011) 수정 통신사업자는이러한기술을네트워크, 서비스또는애플리케이션및가입자등을기준으로적용한다. 네트워크측면에서는네트워크에트래픽이기준이상에도달했을때, 서비스및애플리케이션종류에상관없이트래픽에대한속도조절을할수있다. 서비스또는애플리케이션측면에서는특정애플리케이션을차단하거나다른애플리케이션의패킷보다높은우선순위를부여할수있다. 가입자측면에서는서비스나애플리케이션에상관없이특정가입자가사용하는대역폭의양의제한하는것이가능하다. 제 3 절경제적트래픽관리 1. 개념경제적트래픽관리는소매요금구조를통해이용자의무절제한인터넷트래픽이용을제어하려는노력을의미한다. 현재유선인터넷시장에적용되고있는정액제는비선형요금설정으로사용량에관계없이일정액의정액요금을지불하는방식이며, 일반적으로정액제이외의요금제는경제적트래픽관리를의미하는것으로이해할수있다. 순수한의미 - 86 -
에서의종량제는국제전화와같이별도의기본료없이이용량의비례하여요금을부과하는요금구조를의미한다. 이부요금제 (two-part tariff) 는기본료, 이용료와같이고정요금과가변요금으로구분된구조를갖고있는방식이고, 삼부요금제 (three-part tariff) 또는부분정액제는기본료에일정량사용량을제공하고, 추가사용시종량요율을적용하는구조이며이부요금제와함께주로이동전화서비스에적용되고있다. 113) 이상을도식화하면 그림 4-4 와같이나타낼수있다. 그림 4-4 요금제종류 자료 : 강유리 (2012) 에서재인용 무선인터넷의경우요금제에따라데이터상한을차등설정하는부분정액제가일반적이며, 스마트폰도입초기에나타났던무제한정액제는점차사라지는경향에있다. 일례로미국의 Verizon은 2011년 7월에월 $30에무제한무선데이터를이용할수있는요금제의신규가입을중단하고, 2012년 7월에데이터요금제수준에따라데이터를차등지급하는 데이터공유요금제를출시하였으며, 114) AT&T Wireless 는 2010 년 6 월에월 $30 에무제한 113) 이외에도기본료에일정의데이터허용량을제공하고, 허용량초과시 GB 등사용량구간단위로요금을부과하는요금제도사용되고있다. 114) 월 $50에 1GB, $60에 2GB, $70에 4GB, $80에 6GB, $90에 8GB, $100에 10GB이며, 초과요율은 1GB당 $15이다. - 87 -
무선데이터를이용할수있는요금제를폐지하고, 2012년 8월에 Verizon과유사하게차등화된데이터상한을제공하는무선데이터공유요금제를출시하였다. 115) 한편, 유선인터넷의경우에는무선인터넷요금제와달리, 대부분무제한정액제를적용하고있는것으로나타났다. OECD(2011) 에따르면, 2010년 9월기준으로회원국의 58.5% 인 20개국에서무제한정액제를주로채택하고있는것으로조사되었다. 표 4 2 OECD 회원국의초고속인터넷요금구조현황 (2010 년 9 월기준 ) 완전정액 (20 개국 ) 부분정액 (4 개국 ) 혼용 (10 개국 ) 모든사업자 벨기에, 룩셈부르크 오스트리아, 칠레, 체코, 에스토니아, 핀란드, 프랑스, 독일, 그리스, 이스라엘, 이탈리아, 일본, 한국, 멕시코, 네덜란드, 노르웨이, 폴란드, 슬로베니아, 스웨덴, 스위스, 미국 호주, 캐나다, 아이슬란드, 뉴질랜드 기존사업자 ( 혼용 ) 기존사업자 ( 완전 ) 경쟁사업자 ( 부분 ) 기존사업자 ( 부분 ) 경쟁사업자 ( 완전 ) 완전 : 헝가리, 스페인, 영국부분 : 터키 포르투갈 슬로바키아, 아일랜드 주 : 1) 국가별주요사업자의요금제만을대상으로조사 2) 미국의 Comcast 는 2008 년, AT&T 는 2011 년데이터상한을도입함에따라미국은혼용국으로분류되는것이타당 3) 구체적수치를통한확인이더필요하나, 완전정액제를시행하는국가의유선인터넷시장이더경쟁적일것으로추정됨자료 : OECD(2011), 강유리 (2012) 에서재인용 한편, Wallsten & Riso(2010) 에따르면 OECD 회원국중 24 개국이상에서데이터상한이 있는요금제를채택한사업자가존재하는것으로나타났다. 115) 월 $40 에 1GB, $70 에 4GB, $90 에 6GB, $120 에 10GB, $1600 에 15GB, $200 에 20GB 이며, 초과요율은 1GB 당 $15 이다. - 88 -
표 4 3 OECD 회원국별데이터상한제존재비율 (2007 년 1 분기 ~2009 년 4 분기 ) 국가비중국가비중국가비중 핀란드 0% 미국 4% 영국 42% 프랑스 0% 스페인 6% 아일랜드 46% 이탈리아 0% 폴란드 7% 캐나다 52% 일본 0% 그리스 10% 슬로바키아 53% 노르웨이 0% 스위스 10% 포르투갈 61% 한국 0% 오스트리아 11% 아이슬란드 63% 독일 1% 헝가리 14% 룩셈부르크 64% 멕시코 1% 체코 15% 벨기에 75% 스웨덴 1% 덴마크 21% 뉴질랜드 94% 네덜란드 2% 터키 27% 호주 99% 주 : 1) 가정용유선인터넷요금제 ( 단독및결합상품포함 ) 14,850 개대상 2) 데이터상한제비중 0% 라도데이터상한을설정한요금제가전혀없다는의미는아님에해석주의 3) 데이터상한제의비중이낮은국가들의유선인터넷시장이데이터상한제비중이높은국가의시장보다더경쟁적일것으로추정됨자료 : Wallsten & Riso(2010), 강유리 (2012) 에서재인용 제 4 절해외주요유 무선사업자의트래픽관리 116) 캐나다, 미국, 영국, 스웨덴, 일본, 싱가포르에서각각 2 개의유 무선사업자를선정 117) 해 서총 12 개의 ISP 의트래픽관리현황을보고자한다. 1. ISP 의트래픽관리근거 해당 12 개 ISP 들은트래픽관리를시행하기위한근거를확보하고있었으며, 이근거는 116) 해외주요유 무선사업자의트래픽관리 에대한내용은 Inca research & consulting 의 인터넷규제프레임워크갈등분석연구 (2013) 을정리하였다. 117) 선정된해외주요사업자는다음과같다. 캐나다 (Bell Canada, Rogers Communications), 미국 (Comcast, AT&T), 영국 (BT, Virgin Media), 스웨덴 ( Telia(TeliaSonera), Tele2), 일본 (NTT Communications, KDDI), 싱가포르 ( SingNet(Singtel), StarHub) - 89 -
ISP 약관또는정책과규제기관의가이드라인등으로구분가능하였다. 약관의경우해당통신사업자의전기통신서비스이용전반에관한약관이나 ISP로서의브로드밴드서비스이용약관이가장많이이용되었으며, 약관과더불어브로드밴드서비스이용에관한이용자의무를규정하고이의무를위반한이용자에대해 ISP가일정한제한을가할수있다는 Acceptable Use Policy도근거로활용했다. 대부분의 ISP는만일이용자가 Acceptable Use Policy에동의하지않을경우서비스이용계약자체가성랍하지않는다는입장이어서 Acceptable Use Policy 또한약관과마찬가지로중요한근거로작용했다. 또한, ISP들은트래픽관리를하기위해자체적으로트래픽관리정책을제정하기도한다.( 예 : Rogers Network Management Policy) 이는약관이나 Acceptable Use Policy에서 ISP 가트래픽관리권한을보유하고있음 ( 즉이용자는트래픽관리를받을수있음 ) 을명시하고실제행하는트래픽관리에대한상세사항을제공하기위해만들어놓고있다. 트래픽관리자체가기술적인접근방법인만큼이용자들이이해하기어려운부분이많아 ISP들은가능하면쉽게전달하기위해 FAQ, Q&A, 애니메이션 ( 또는삽화 ) 등의방식을활용하는경우도있다. 한편, ISP 트래픽관리의또다른근거로관계법령및협회의트래픽가이드라인이있다. 예컨대, 일본총무성은전기통신사업법제4조 ( 통신비밀 ) 와제6조 ( 이용의공평 ) 를적극적으로해석하여대역제어가전기통신사업법과배치되지않고, 오히려형법제35조 ( 정당업무행위 ), 제36조 ( 정당방위 ), 제37조 ( 긴급피난 ) 에의거하여대역제어를인정하는등법령을근거로허용하고있으며, 자율규제가허용되는국가 ( 영국, 일본등 ) 의경우에는 ISP들이참여한협회가자체적으로정한가이드라인이중요한트래픽관리근거로적용하고있다. 표 4 4 주요 ISP 의트래픽관리근거 ISP 약관 118) 법령가이드라인기타약관 1) AUP 2) TMP 3) Bell Canada Rogers Communications Comcast - 90 -
ISP 약관 약관 1) AUP 2) TMP 3) 법령가이드라인기타 AT&T BT 4) Virgin Media Telia Tele2 NTT Communications KDDI 5) SingNet StarHub 주 : 1) 일반또는서비스이용약관 (Term and Conditions) 2) Acceptable Use Policy 3) Traffic Management Policy 4) Broadband Usage Policy 5) 약관설명서출처 : Inca research & consulting 2. ISP 의트래픽관리정책과방법 ISP가트래픽관리를하기위해서는사전적으로두가지를결정하여야하는데트래픽관리의기본방침이라할수있는트래픽관리정책과실제트래픽관리를하는기술에해당하는방법이그것이다. 일반적으로고려할수있는트래픽관리정책은 표 4-5 와같은데각사안마다 ISP는정책적선택을하고있다. 118) 트래픽관리의근거로서의약관은일반약관이나서비스이용약관은물론이고이약관을근거로수반되는 Acceptable Use Policy, Traffic Management Policy 등도약관에포함하고있다. 그이유는대부분의 ISP들이이용계약시약관에동의하는것은 Acceptable Use Policy, Traffic Management Policy에도동의하는것으로받아들이고있기때문이다. 예를들면, Acceptable Use Policy에동의하지않는이용자에대해서는서비스제공계약체결의사가없다고보아서비스제공을하지않는 ISP를다수확인할수있었다. - 91 -
표 4 5 트래픽관리정책의유형과그의미 정책주요내용비고 상향정책 vs. 하향정책 애플리케이션중심 vs. 가입자중심 할당제 / 상한제정책 공정이용정책 출처 : Inca research & consulting 트래픽관리를시행할대상을상향또는하향으로할것인가를결정하는것 네트워크특성상 CATV 사업자또는 DSL 서비스의경우는상향대역이적어상향트래픽에제한을두는경우많음 P2P 와같은특정애플리케이션 ( 예 : P2P) 을제한할것인가, 다량이용자의인터넷이용제한여부를결정 이용자에게일정기간사용할수있는데이터양을정해주고이를초과하면트래픽관리를시행 이용자간의서비스이용상의불공정한문제해소에중점. 즉일부헤비유저의서비스이용제한 상향 : Comcast BT etc NTT Communications Bell Canada etc 한편, ISP 의트래픽관리방법은각 ISP 가트래픽관리를하는목적과정책에부합하도 록채택하고있는데 ISP 의트래픽관리방법은대체로다음 4 가지정도로정리할수있다. 표 4 6 ISP 들이이용하는주요트래픽관리방법 정책주요내용비고 상한제 트래픽우선전송 트래픽폴리싱 트래픽세이핑 출처 : Inca research & consulting 일정기간 ( 예 : 1 개월 ) 동안사용할수있는데이터양을정하고이를초과하는이용자에대해대역을제한 네트워크혼잡시에특정서비스를제공하는패킷에대해우선권을부여선처리 분류된패킷이인위적으로정한속도이상으로전송될경우해당패킷을 drop시키는방식 NTT Communications BT etc 분류된패킷이일정허용속도를초과하는경우에해당패킷을별도대기시켜두었다가허용속도보다낮은경 Bell Canada etc 우가발생하면채워보내는방식 3. ISP 의트래픽관리실제 선정된 ISP 들의트래픽관리실제를트래픽관리목적, 트래픽관리대상, 트래픽관리 방법을중심으로정리하면다음과같다. - 92 -
가. 트래픽관리목적 12개 ISP가밝히고있는트래픽관리목적은공통적으로소수의대량이용자 ( 헤비유저 ) 가유발하는트래픽으로인해네트워크에혼잡 (Congestion) 이야기되고, 그결과나머지대다수의이용자들이원활한인터넷서비스이용을하지못하게되는현상으로부터이들을보호하는것이다. 혼잡해소를통한이용자간서비스이용상의제한해소 ( 또는이용경험만족극대화 ) 를목적으로명시한 ISP로는 Bell Canada, Rogers Communications, Comcast, Virgin Media, Telia, Tele2, NTT Communications, KDDI, SingNet, StarHub 등대다수의사업자가있다. 다만 AT&T는이용자피해를막는것에더하여네트워크퍼포먼스보호를위하여트래픽관리를한다고밝히고있다. 나. 트래픽관리대상혼잡관리를목적으로 ISP들이트래픽관리대상으로삼는것은크게세가지로구분가능하다. 1) P2P 프로토콜 ( 또는프로그램 ) Bell Canada, Rogers Communications, BT, Virgin Media, Telia, Tele2, SingNet, StarHub 등의 ISP는 P2P에의해유발된트래픽에대해최번시또는전시간대에대해속도제한을하거나전송우선순위를후위로두는방식을채택하고있다. P2P는대량의트래픽을유발하면서도시간에민감한트래픽이아니기때문에 ISP들은 P2P를관리대상으로채택하는경우가많다. 특징적인것은 Rogers Communications의경우상향에대해서만관리를하고있고, Virgin Media는 P2P 이외에도 News Group을제어대상으로두고있다는점이다. 2) 모든트래픽에대해일괄적으로제어를하는경우 Comcast는특정트래픽이나프로토콜을관리대상으로삼는것이아니라, Comcast가정한일정한수준에이르면모든트래픽에대해속도가저하되도록관리하고있다. 3) 데이터양을대상으로하는경우 AT&T, NTT Communications, KDDI가이에해당하는데 AT&T는데이터양이외에도두가지대상이더있지만주로데이터량상한 ( 상 하향구분없음 ) 을두는방식을사용하고있고, NTT Communications, KDDI는상향트래픽 ( 가입자단말기 ISP의네트워크 ) 의트래픽상한을두고이를초과하면대역제어을시행하고있다. - 93 -
표 4 7 조사대상 ISP 의트래픽관리대상 관리대상 ISP 비고 P2P 모든트래픽 Bell Canada, Rogers Communications, BT, Virgin Media, Telia, Tele2, SingNet, StarHub Comcast Rogers: 상향 Virgin Media: News Group 포함 데이터양 AT&T, NTT Communications, KDDI NTT, KDDI: 상향 출처 : Inca research & consulting 다. 트래픽관리방법 12개 ISP는각 ISP가보유하고있는네트워크의특성, 이용자들의이용패턴, ISP의다른서비스와의관계등을고려하여트래픽관리방법을결정하고있다. 첫째, 네트워크의특성이란 ISP가제공하는브로드밴드매체의특성을말하는데 xdsl이나 CATV 네트워크의경우에는상향대역이협소한것이일반적이기때문에 ISP들은상향대역점유를제한하는방법선호한다. 이러한예의대표적으로 Rogers Communications와 Comcast가있다. 둘째, 이용자의이용패턴은최번시또는이용프로그램과관련이깊은데 P2P 프로토콜을관리대상으로삼은 ISP들대부분은트래픽관리시간대역을최번시와그외시간대역을구분하여관리하고있다. 또한이용자가이용하는프로그램중트래픽유발이많다고여겨지는것에대해서는집중적인관리를하고있었다. 대표적인예로 P2P 프로그램 (Bit Torrent, edonkey 등 ) 이나 News Group이있다. 셋째, ISP가제공하는다른서비스와의관계로인해관리방법이달라지는데, 예를들면, 일본 KDDI는속도를제어하더라도 3Mbps 이하로는낮추지않는다. 이는자사가제공하는 VoIP서비스품질보장을위해서이다. 1) Bell Canada Bell Canada는 DSL 상 하향모두에대해 P2P 트래픽을관리하며관리시간은최번시 119) 이다. 관리방법은 P2P 트래픽에대해속도를저하시키는방식인데 P2P이외트래픽 ( 웹브라우징, 비디오스트리밍 ) 은영향을받지않도록하고있다. PM 4:30이되면 P2P 트래픽에대 119) PM 4:30~AM 2:00-94 -
해정상속도에서 512Kbps 로낮추고 PM 6:00 가되면 256Kbps 로더낮추는방식으로운영 한다. 이후속도를조금씩높여주는데 AM 1:00 에는 512Kbps 로높여주고 AM 2:00 가되면 정상속도로회복시킨다. 그림 4-5 Bell Canada 유선브로드밴드트래픽관리에따른속도변화 (P2P) ( 단위 : Mbps) 출처 : Bell Canada, Inca 재구성 2) Rogers Communications Rogers Communications는 CATV 네트워크를이용하는사업자이며상향 P2P 트래픽에대해관리를하는데관리를하는특정시간대가있는것이아니라 P2P 트래픽에대해서상시제어한다. 제어방법은이용자가어떤상품을사용하던지상향 P2P는일괄적으로 80Kbps로속도로저하시키며이용자가 P2P 이용을중단하면 10분후정상화시킨다. 3) Comcast Comcast도 CATV 네트워크를이용하여브로드밴드서비스를제공하며모든트래픽에대해관리를시행한다. Comcast는네트워크에대량트래픽을유발하는헤비유저들에대해서트래픽우선순위를낮추는방식을이용중이다. Comcast는트래픽관리를위한절차 4단계를수립하고있는데, 상시모니터링 ( 이용량점검 ) 이용대역이용상황을보고과도하면낮은우선순위로격하 혼잡발생시패킷지연 이용량이줄면정상화시킨다. - 95 -
그림 4-6 Comcast 의트래픽관리흐름도 출처 : Comcast, Inca 재구성 한편, Comcast는자체적으로트래픽관리를할것인지의여부를결정하기위한다음과같은프로세스를정립해두고있다. 1 CMTS 포트가상향대역의 70%, 하향대역의 80% 초과하고초과후지속시간이 15분이상유지되는유사혼잡상태 (Near Congestion State) 인가? 2 예 인경우당해이용자가상 하향중어느쪽이라도허용대역의 70% 수준을 15분이상유지하는확장된고소비상태 (Extended High Consumption State) 인가? 3 예 인경우 Cable Modem 내소프트웨어를 PBE(Priority Best Effort) 에서 BE(Best Effort) 로전환하여품질을낮추고, 아니오 이면트래픽관리중단 4 BE로전환된이용자가일정기준이하로내려가면 PBE 상태로원복 그림 4-7 Comcast 의트래픽관리 ( 상향 ) 결정프로세스 출처 : Comcast, Inca 재구성 - 96 -
4) AT&T AT&T는이용자가 1개월사용할수있는데이터상한 ( 상 하향트래픽및 Wi-Fi 트래픽포함 ) 을정하고이용자가이를초과하게되면 1차로통지 ( 비과금 ) 하고 2월차이용중허용량의 65%, 90% 초과시허용량을초과하였다는점과트래픽관리대상이될수있음을각각통지 ( 비과금 ) 한다. 3월차에도초과시초과한만큼과금 ($10/50GB) 한다. 그림 4-8 AT&T 의데이터이용량트래픽관리및청구흐름도 출처 : AT&T, Inca 재구성 5) BT BT(British Telecom) 는모든 P2P 트래픽에대해속도를늦추되최번시를정하여제어시간대를두고조절한다. 즉다운로드트래픽의경우평일에는오후 4시부터자정까지, 주말에는오전 9시부터자정까지조절되며, 업로드의경우는다운로드제어시간이외에도관리가가능하다. 표 4 8 영국 BT 의트래픽관리시간대역 유형다운로드업로드출처 : BT 홈페이지, Inca 재구성 제한시간 평일 : 오후 4 시 ~ 자정주말 : 오전 9 시 ~ 자정 다운로드시간외에도가능 - 97 -
6) Virgin Media Virgin Media는 P2P외에도 News Group에대해서도관리를하는데 BT와는다르게 Virgin Media가설정한일정수준의데이터양을초과하는이용자에대해서만속도를저하시킨다. 예를들면, Virgin Media의한이용자 ( 이이용자가이용중인브로드밴드상품은 Broadband size: XL이며하향속도는 20Mbps) 가오후4시 ~ 오후9시 (Peak times) 사이 5시간동안다운로드를 3,500MB 미만으로이용하면트래픽관리가실행되지않는다. 그러나 3,500MB를초과하면 P2P 애플리케이션이나 Newsgroup에대해서는속도가 75% 가감소한다. 그러나 P2P 애플리케이션이나 Newsgroup에대해서만트래픽관리를하기때문에동영상스트리밍을제공하는 BBC의 iplayer에의해유발되는트래픽은무관하므로문제없이이용가능하다. 표 4 9 영국 Virgin Media 의브로드밴드서비스별트래픽관리일부예 ( 낮시간대, 하향 ) 브로드밴드상품 Size:S Size:M Size:L Size: XL(20Mbps) Size: XL(30Mbps) 다운로드속도 2Mbps 10Mbps 10Mbps 20Mbps 30Mbps 업로드속도 256Kbps 512Kbps 512Kbps 768Kbps 1Mbps 낮시간대관리 (Daytime Management) 하향 (Downstream) Size:XXL 50 Mbps 1.5 Mbps 적용시간대 9AM~9PM 10AM~3PM 10AM~3PM 10AM~3PM 10AM~3PM N/A 데이터허용량 속도감소수준 속도감소시간 출처 : Virgin Media, Inca 재구성 200MB 1500MB 3000MB 7000MB 10000MB N/A 75% 75% 75% 75% 75% N/A 12 시간 5 시간 5 시간 5 시간 5 시간 N/A 7) Telia Telia 는파일공유프로그램 (P2P) 을관리대상으로하고두가지접근방법을사용하고있다. - 98 -
하나는혼잡발생시 P2P가아닌트래픽, 즉 IPTV나 VoIP와같은패킷손실이나시간에민감한트래픽을우선전송 (Prioritization) 하여일정한 QoS 확보하는것이고, 다른하나는일정대역한도이상을점유하는이용자에대해속도를제한하는방법이다. 예를들면, 모바일브로드밴드의경우는파일공유프로그램이용시상향에대해서는 50Kbps, 하향에대해서는 450Kbps로속도를늦춘다. 이때이용자가 Telia의어떤상품을이용하고있는지, 특정콘텐츠나애플리케이션을이용중인지는무관하다. 8) Tele2 Tele2의트래픽관리방식은선발사업자인 Telia와유사하다. 즉실시간서비스에대해서는우선전송하고파일공유프로그램은제공속도를늦추는방식을채택하고있다. Tele2는트래픽관리와트래픽우선전송 (Traffic Prioritization) 을동일한개념으로사용한다. 표 4 10 스웨덴 Tele2 의트래픽관리실제 유형 우선전송 (Prioritization) 속도제한 (Reduce Speed) 출처 : Tele2 홈페이지, Inca 재구성 내용 트래픽관리와트래픽우선전송을동일한개념으로이해음성또는 TV Streaming 서비스와같이데이터소요량은많으면서패킷손실이나지연발생시영향을많이받는 QoS 보장이필요한트래픽 파일공유프로그램 (eg. Bit Torrent) 을이용하는이용자에대해이용중인서비스와상관없이속도를낮추어이용을제한 9) NTT Communications NTT Communications는자사의서비스 OCN ADSL 세트, OCN ADSL Flet s, OCN 광 Flet s, OCN 광 Flet s 광넥스트, Flet s 광프리미엄, B Flet, OCN 光 with Flet에대해총량규제방식으로트래픽관리를하고있으며하루에 30GB 이상을업로드 (upload) 하게되면이용자에게사용량한계에이르렀음을통지한다. 하향트래픽은무제한허용하며상향트래픽도 30GB 미만이면트래픽통제를하지않는다. 만일이용자의 1일상향트래픽이 30GB 이상인것이감지되면이용자에게통지하는데이용자가수용하지않으면대역제어를통해이용을제한한다. 이때더나아가 NTT Communications가이용계약해지할수 - 99 -
도있다. 상향트래픽소통이제한됨에도불구하고이메일수신, 동영상시청과같은하향트래픽은관리대상이아니므로이용에지장이없다. 10) KDDI KDDI도 NTT Communications와마찬가지로업로드 30GB를초과하는이용자에대해트래픽관리시행한다. 즉이용자가하루에 30GB를업로드하게되면 KDDI는최고속도가 1Gbps에달하는서비스의속도를 3Mbps급으로낮추어제공한다. 제한속도를 3Mbps급으로제공하는것은 KDDI의또다른상품인 VoIP 전화품질유지를위한것이다. KDDI의트래픽관리는 NTT Communications의그것과유사하지만 NTT Communications는동선, 광케이블구분없이관리대상에포함하고있는반면, KDDI는광케이블을매체로하는상품에대해서만관리대상으로하고있다는점에서차이가있다. 11) SingNet SingNet이트래픽관리하는대상은 P2P 트래픽이다. 이때최번시와최번시아닌시간을구분하여기준을설정한다. 특징적인것은전체트래픽중 P2P 트래픽의비중을기준으로관리한다는점이다. 즉최번시에는전체트래픽중 P2P 트래픽이 10% 를초과하면관리를시작하며최번시이외의시간대에는 P2P 트래픽이 25% 를초과하면관리를시작한다. SingNet의트래픽관리목표는최번시에는 P2P트래픽이 10% 를초과하지않도록하는것이며, 최번시이외시간대에는 25% 를초과하지않도록하는것이다. SingNet은 P2P 트래픽의전송을후순위로두어지연을시키며정상적인속도의 ⅓로떨어뜨리고있다. 표 4 11 싱가포르 SingNet 의트래픽제어실제 항목 최번시 최번시이외 비고 트래픽관리대상 P2P 트래픽 트래픽관리기준 전체대역중 10% 전체대역중 25% 최번시는 AM11:00~ 익일 AM2:00 목표 10% 초과방지 25% 초과방지 출처 : SingNet 홈페이지, Inca 재구성 12) StarHub StarHub 역시선발사업자인 SingNet 과마찬가지로트래픽관리대상은 P2P 이며최번시 - 100 -
와최번시이외를구분하여트래픽관리는최번시 ( 주중에는오후 6시에서익일오전 2시, 주말에는오전 11시에서익일오전 2시 ) 에만이루어진다. 즉최번시에처리되는트래픽중 P2P 트래픽에대한일정한한계를설정하는방식으로트래픽관리를하고있다. 구체적으로는총트래픽중 P2P 트래픽의비중을 10-40% 수준으로유지하도록한다. 트래픽관리로인해 P2P 트래픽은정상처리시간보다 3~4배정도더소요되는것으로나타나고있다. 4. 투명성확보방법 12개 ISP는트래픽관리를하면서트래픽관리의투명성을시행하고있었다. 즉트래픽관리에영향을받게되는이용자가관련정보를적절히인지할수있도록하여서비스선택및이용과정에서충분한정보를인지한상태에서의사결정 (Informed Decision) 할수있도록하여야한다는정책취지에부응하고있는것이다. 조사대상 12개 ISP들이투명성확보를위해어떤방식을채택하고있는지조사한결과그유형을크게 4가지정도로정리할수있다. 첫째, 각 ISP 홈페이지에트래픽관리근거, ISP의권한, 이용자의이용상의의무, 트래픽관리실무적인내용을공개하는방식이다. 이방식에는약관공개 ( 서비스약관, Acceptable Use Policy, Traffic Management Policy 포함 ), 트래픽관련매뉴얼을온라인으로제공하는것으로조사된 12개 ISP 모두이방식을채택하고있었다. ISP는트래픽관리내용이기술적인것들이많아이용자들이쉽게이해할수없는사안임을감안, 홈페이지에트래픽관리정보를전달할때 FAQ(Frequently Asked Questions), Q&A, 삽화등의방식을취하기도한다. 둘째, 트래픽관리관련한정보전달을위해별도의웹사이트를운영하기도한다. Comcast 와 AT&T의경우가대표적인데전자의경우는트래픽관리예보, 적용기준, 트래픽관리세부매뉴얼등자사의트래픽관련정보를아주소상히제공하고있다. 후자의경우는데이터상한제를적용하고있는만큼이용자가자신의이용량을알수있도록별도의웹사이트를운영하고있다. 셋째, ISP 스스로가운영하는웹사이트가아닌제3의웹사이트와연계하여트래픽관리관련한정보를제공하는방식이있다. 각국의규제기관들이요구하는대표적인정보사항 - 101 -
중하나가실제이용중에나타나는브로드밴드서비스속도 (actual speed) 정보제공인데이러한요구를충족시키기위해속도측정사이트를연계하여이용자들이자신의브로드밴드서비스속도를인지할수있도록지원하고있다. BT, Virgin Media, KDDI, SingNet, StarHub 등이이에해당한다. 넷째, 트래픽관리실행과정에서의투명성확보방법으로관련정보의통지 (notice) 를들수있다. 통지수단으로는 E-mail, 우편등을들수있고, 통지내용으로는 ISP가정한트래픽관리기준에근접하였음과이를초과하였을때에는트래픽관리가시행될수있다는것이며, 실행되었을때어떤영향 ( 속도저하, 강제해지, 추가과금등 ) 이있을수있는지와트래픽관리가해제되는조건등이포함된다. - 102 -
제 5 장국내망중립성정책방향 제 1 절국내망중립성논의연혁 1. 망중립성가이드라인마련 본망중립성에대한논의는 2000년대에들어서면서학계및소비자단체를중심으로활발하게이루어져왔다. 정부차원의망중립성정책수립을위한논의는 2010년부터망중립성포럼을구성하면서이루어져왔다. 2011년에구성된망중립성포럼은시장, 기술, 제도를종합적으로분석 논의하기위해학계, 사업자, 시민단체, 연구계등의전문가로구성되었으며, 여러차례의포럼을거쳐서망중립성정책의방향에대해논의해왔다. 그과정에서 2011년 7월부터 8월에걸쳐국내망중립성정책에대한의견수렴을위해공개정책자문 (public consultation) 120) 을실시한바있다. 다음의표는 2011년망중립성포럼의활동내역이다. 표 5 1 2011 년망중립성포럼의주요논의내용 회차 1차회의 2차회의 3차회의 주요논의내용 트래픽관리및망중립성 : 정책이슈와대응방향 Data Explosion 시대의미래지향적 N/W 정책제언 생태계의개방성확보를위한망중립성정책의필요성 인터넷망트래픽증가에따른 ISP 의수익성과망고도화 네트워크트래픽기술개요및현황 Data Explosion 시대, 망중립성및망관리개선방안 트래픽폭증해결을위한합리적망관리방안 일본대역제어가이드라인의주요내용 120) 질의내용및결과는나성현외 (2011) 참조 - 103 -
회차 4차회의 5차회의 6차회의검토회의 주요논의내용 원활한스마트 TV 서비스제공을위한대가부과및상호상생협력방안 주요국망중립성정책동향 망중립성정책자문질의서분석결과발표 합리적망관리방향 ( 안 ) 삼성스마트 TV 합리적 Network Management 방안및정보공개 네트워크공학과기술경영관점에서본망중립성 Open Ecosystem 구축을위한망중립성정책방향 망중립성정책제언 망중립성및인터넷트래픽관리에관한가이드라인 ( 안 ) 검토 망중립성포럼에서논의된내용을중심으로 망중립성및인터넷트래픽관리에관한가이드라인 ( 안 ) 에대한공개토론회도개최되었다. 이공개토론회에서는많은의견이개진되었으며, 이를바탕으로 12월 26일방송통신위원회는동가이드라인을 2012년 1월 1일부터시행하였다. 이당시에마련된가이드라인은크게이용자의권리, 트래픽관리의투명성, 차단금지, 불합리한차별금지, 합리적트래픽관리의인정, 관리형서비스제공, 사업자간의상호협력등을규정하였다. 이에더해서합리적트래픽관리관련조항은원칙적으로차단금지, 불합리한차별금지, 법령에의한경우로규정하고있어서구체성을더할필요가있다고판단되어, 방송통신위원회는 2012년 2월부터는정책자문기구구성을통해가이드라인시행에따른후속조치를추진해나갈계획이라고발표하였다. 다음의표는 망중립성및인터넷트래픽관리에관한가이드라인 의주요내용을담고있다. 표 5 2 2011 년망중립성가이드라인의주요내용 구분 이용자의권리 트래픽관리의투명성 차단금지 주요내용 합법적인콘텐츠, 애플리케이션, 서비스및망에위해가되지않는기기를자유롭게이용할권리 인터넷접속제공사업자는트래픽관리방침을공개하고, 트래픽관리에필요한조치를하는경우에는그사실과영향을이용자에게공지해야함 인터넷접속제공사업자는합법적인콘텐츠, 애플리케이션, 서비스또는망에위해가되지않는기기또는장치를차단해서는안됨. 단, 합리적트래픽관리는인정 - 104 -
구분 불합리한차별금지 합리적트래픽관리유형 관리형서비스 상호협력 주요내용 인터넷접속제공사업자는콘텐츠, 애플리케이션, 서비스의유형또는제공자등에따라합법적인트래픽을불합리하게차별해서는안됨 망의보안성및안정성확보를위해필요한경우 일시적과부하등에따른망혼잡으로부터다수이용자의이익을위해필요한경우 국가기관의법령에따른요청이있거나타법의집행을위해필요한경우 인터넷접속제공사업자는최선형인터넷의품질을적정수준으로유지하는범위내에서관리형서비스를제공가능 인터넷접속제공사업자와망이용사업자는 ICT의발전을위해신의성실원칙에따라협조해야함 정책자문기구 가이드라인의시행에필요한세부사항논의를위해정책자문기구를운영 2. 2012년트래픽관리기준마련논의 2012년초에구성된정책자문기구는학계 연구계, 통신사, 인터넷사업자, 단말제조사, 시민단체를포함한전문가 25인으로구성되었다. 이기구의역할은가이드라인에서정한기본원칙중합리적트래픽관리및트래픽관리의투명성에관한세부사항을규정하는 통신망의합리적관리및이용에관한기준 의도출에있었다. 구체적으로는합리적트래픽관리의범위, 트래픽관리정보의공개방법, 트래픽관리의합리성판단기준등을제시하는것이다. 정책자문위원회는여러차례회의를통하여주로합리적트래픽관리의유형등을중심으로논의를진행하였다. 다음의표는 2012년도정책자문위원회의활동내역을담고있다. 표 5 3 2012 년정책자문위원회활동내역 회차 주요논의내용 1 차회의 망중립성및인터넷트래픽관리 : 주요쟁점및정책추진경과 2 차회의 3 차회의 주요국트래픽관리정보공개관련정책동향 주요사업자의인터넷트래픽관리현황 인터넷트래픽관리관련이슈 통신사업자의트래픽관리공개안 4 차회의 합리적트래픽관리기준 - 105 -
회차 주요논의내용 5 차회의 인터넷망에서의합리적트래픽관리기준 ( 안 ) 6 차회의 통신망의합리적관리및이용에관한기준 ( 안 ) 주요쟁점사항토론 - P2P 제한 - 초다량사용자이용제한 - 표준에따른트래픽제한 - 적법절차 7 차회의 통신망의합리적관리및이용에관한기준 ( 안 ) 검토 8 차회의 통신망의합리적관리및이용에관한기준 ( 안 ) 검토 정책자문위원회의토론내용을바탕으로 2012년 7월에는의견수렴을위한공개토론회를개최한바있다. 이당시발표된초안에대해서는특히합리적트래픽관리의유형에대해서많은논의가이루어졌다. 합리적트래픽관리의예시로망의보안성및안정성확보, 망혼잡관리를위한경우 (P2P, 초다량이용자, 기술표준미준수콘텐츠제한 ), 이용자의동의를얻는경우 (mvoip) 등이제시되었다. 토론회에서는특히 P2P 및이용자의동의를얻는경우에대한논의가이루어졌으며, 이를바탕으로 2012년11월, 방송통신위원회에동기준 ( 안 ) 이보고되었으며, 추가의견수렴후재논의하기로결정되었다. 다음의 표 5-4 는 2012년공개토론회의기준안과방송통신위원회에사정된안을비교하고있다. 표 5 4 2012 년논의된기준 ( 안 ) 비교 12. 7 월초안 12. 11 월방통위상정안 1 망의보안성및안정성확보를위한경우 ( 예 : DDos, 해킹대응등 ) 2 망혼잡으로부터다수이용자의이익을보호하고, 공평한인터넷이용환경을보장하기위해불가피하게제한적으로트래픽관리를시행하는경우 2-1. 망혼잡관리를위한 P2P 트래픽의전송제한 2-2. 소수의초다량이용자 (heavy user) 에대한트래픽제한 1 망의보안성및안정성확보를위한경우 ( 예 : DDos, 해킹대응등 ) 2 망혼잡으로부터다수이용자의이익을보호하고, 공평한인터넷이용환경을보장하기위해불가피하게제한적으로트래픽관리를시행하는경우 P2P 트래픽에대한제한은미래기술발전을고려할때바람직하지않다는의견을반영하여삭제 - 106 -
12. 7 월초안 12. 11 월방통위상정안 2-3. 망혼잡으로트래픽관리가불가피한상황에서, 정당한사유없이산업계에서널리인정되는공신력있는국내외표준화기구가망의효율적이용을위해제정한표준을준수하지않는콘텐츠, 애플리케이션, 서비스 ( 이하 콘텐츠등 이라한다 ) 를유사한콘텐츠등중에서우선적으로제한하는경우 3 관련법령의규정에근거하거나법령집행을위해필요한경우 4 법령이나약관에근거한이용자의요청이있는경우 5 적법한계약등이용자의동의를얻어트래픽을제한하는경우 초다량이용자에대한제한은 2 의예시로유지 기술표준비준수서비스에대한제한은 1 망장애와관련된트래픽관리의예시로축소 3 관련법령의집행을위해필요하거나, 이용자의요청이있는경우 4 적법한계약등이용자의동의를얻어트래픽을제한하는경우 앞의 표 5-4 에서볼수있듯이토론회에서의논의를토대로마련된방송통신위원회 상정기준안은 P2P 트래픽및초다량이용자에대한조항을축소하는등, 대체로합리적트 래픽의유형을축소하는방향으로마련되었다. 제 2 절트래픽관리기준의제안 1. 트래픽관리기준의주요변동사항 본연구과제에서추진된트래픽관리기준은 2012년도방송통신위원회에상정된기준안을출발점으로삼고마련되었다. 새로이제안하는트래픽관리기준은주로합리적트래픽관리유형의개정및전체적인구조의변화에중점을두고있다. 합리적트래픽관리유형과관련한가장큰변화는기존기준안에서가장논란이많았던 적법한계약등이용자의동의를얻어트래픽을제한하는경우 를삭제한것이다. 참고로기존조항의원문을그대로옮기면, 다음과같다. - 107 -
표 5 5 2012 년방통위상정안의합리적트래픽관리유형 4 관련법령에부합하는합리적인범위내에서트래픽을제한하는경우로서적법한계약등의방법으로이용자의동의를얻은경우. 다만, 이경우그합리성판단에있어서는시장의경쟁상황과요금수준, 이용자이익에미치는영향등을고려한이용자의실질적선택권보장여부등을고려하여야한다. 예시 6 시장에서사업자간경쟁이존재하는상황에서이용자가선택한요금제에따라 mvoip 서비스의허용수준을달리규정하는경우 이조항은이용자와인터넷접속제공서비스사업자간의계약을존중하며, 공정경쟁을해치지않는범위내에서트래픽관리가가능할수있도록규정하고있다. 그리고, 예시로써요금제에따라서 mvoip의제약이허용될수있음을보여준다. 이조항에대한비판은과연현실에서이용자동의가얼마나유효할수있는가와 mvoip의제약이정당한가에대해집중되었다. 현실적으로이동통신서비스의경우, 이용약관에동의하지않으면서비스이용이불가능하므로, 이용자입장에서는동의하는것이외에는달리선택의여지가없다는것이주요한비판이었다. 결국이용자보호차원에서문제가제기된것이다. 또한 mvoip서비스는세계여러나라에서와마찬가지로망중립성논란의중심에있는이슈이므로, 시민단체및인터넷사업자진영에서많은비판이제기되었다. mvoip에대한통신사업자측와비판적인측의입장은상당히대비된다. 통신사업자입장에서 mvoip는자신의음성서비스에대한경쟁재가되므로매출에상당히지장을초래할수있으며, 현재의요금제구조가데이터중심제로전환되기이전에는 mvoip에대한전면개방이어렵다는입장이다. 또한기술적으로도트래픽관리에많은지장을초래한다는입장이다. 이에반대하는측의입장에서는저가요금제에서의 mvoip 제한은망사업자의중립적트래픽관리의무에반하는것이라는입장이었다. 이이슈에대해서공정거래위원회는 2013년 7월, mvoip 미제공저가요금제는공정거래법위반여부에해당되지않는것으로결론을내린바있다. 121) 본보고서에서제안하는기준안은해당조항을삭제하고있다. 그러므로, 합리적트래픽관리의유형은다른여러나라와마찬가지로망보안성의확보, 망혼잡의해소, 법령및이용자의요청이있는경우로축소되었다. 121) 전자신문, 공정위, 이통사 mvoip 차단관련무혐의결론, 2013. 7. 17. - 108 -
위의조항은삭제되었으나, 기존의트래픽관리기준안에서는요금제에기초한소위경제적트래픽관리에대한명시적인조항이없으므로이에관한사항을기본원칙에신설하였다. 이와동시에경제적트래픽관리의구체적실행에서발생할수있는부작용을방지학위하여, 기본원칙은인터넷접속제공서비스사업자가취할수있는경제적트래픽관리의기조를담고있다. 구체적으로사업자들은제공하는서비스의품질및용량에비례하여요금수준을다르게할수있도록규정하였다. 예를들어서서비스품질의경우, 3G서비스와 LTE서비스는전송속도가상당히차별화된서비스이므로두서비스간에가격의차이가있는것은허용될수있다는취지이다. 또다른예로는유선초고속인터넷에서전송속도에따라서차등적인요금을인정하는것이된다. 용량에비례하여차등적인요금을부과하는예로는현재이동통신요금제에서와같이요금수준에따라데이터이용량이상이한것이된다. 그이외의주요개정사안으로는망혼잡시트래픽관리의예시들이다. 기존안에서예시는크게유선인터넷의경우와무선인터넷의경우로구분되어있었다. 다음의표는방통위에상정된기준안에서의해당예시이다. 표 5 6 2012 년방통위상정안의망혼잡조항 2 일시적과부하등에따른망혼잡으로부터다수이용자의이익을보호하고, 전체이용자의공평한인터넷이용환경을보장하기위하여, 불가피하게제한적으로트래픽관리를시행하는경우 예시 4 유선인터넷에서이용자의월별사용량한도를정하고, 이를초과하는이용자의트래픽에대하여일시적으로전송속도를일정속도이하로제한하는경우 예시 5 무선인터넷에서특정지역내에서의일시적인호폭주등망혼잡이발생하였거나, 망운영상황, 트래픽추세변화, 자체관리기준등에근거하여망혼잡발생가능성이객관적으로명백한때, 데이터사용량한도를초과한이용자에대해동영상서비스 (VOD 등 ) 등대용량서비스의사용을일시적으로제한하는경우 먼저, 유형 2 의취지는다음과같이이해된다. 망혼잡이발생할시에는트래픽관리가 가능하며, 이경우의목적은다수이용자의보호와공평한인터넷이용환경에있다고해 석된다. 망혼잡관리를위한트래픽관리는이미해외여러나라에서도일반적으로받아들 - 109 -
여지는조항이다. 단, 예시 4 의경우유선인터넷의초다량이용자를사전에설정하고이에해당되는이용자에대해서는전송속도를제한할수있도록규정하고있다. 이예시의문제점은조항이명확하지않아서혼잡시가아닌평상시에도속도제한등이허용된다는해석이가능한점이다. 또다른사항으로는이와같은데이터캡제도는경제적트래픽관리에해당되므로, 혼잡관리라는다소기술적인트래픽관리의예시에는부적당한측면이있다. 그러므로, 새로이제안되는기준안에서는경제적트래픽관리에해당되는부분은삭제하고망혼잡이발생할시, 그당시에많은트래픽을유발하는초다량이용자에한해서트래픽관리가가능하도록수정하였다. 이에따라, 평상시에는초다량이용자에대한트래픽관리가불허되는개념으로변경하였다. 예시 5 의경우, 무선인터넷에서데이터사용량한도를초과하는이용자에대해동영상등의서비스를제한할수있도록되어있다. 이예시역시경제적트래픽관리의일종으로해석된다. 이예시의특징은비록데이터사용량의한도를초과한이용자라할지라도, 자신이이용하는데이터에대해서는추가과금이이루어지고있다는점이다. 즉, 유선인터넷과는달리, 무선인터넷에서는데이터사용량에비례해서과금이이루어지므로, 망혼잡시에초과이용자에우선적으로트래픽관리를하는것은이용자형평성차원에서문제의소지가있다. 그러므로, 이예시를망혼잡시현실적으로혼잡을유발하는대용량콘텐츠의관리로변경하였다. 2. 트래픽관리안의전문및해설 이하에서는연구의진행과정에서발표 122) 된트래픽관리기준안의전문을기술하고이에 대한해설을추가하는방식으로기준안의내용과취지를살펴보기로한다. Ⅰ. 목적 1. 이기준은 망중립성및인터넷트래픽관리에관한가이드라인 ( 11. 12. 26. 제정, 12. 1. 1 시행 ) 에근거하여합리적인트래픽관리및트래픽관리의투명성에관한세부사항을정함으로써, 인터넷접속서비스제공사업자의투명하고합리적인트래픽관리를유도하고망자원의합리적이고효율적인이용환경을조성하여 ICT 생태계의건전하고지속가능한발전을도모함을목적으로한다. 122) 2013 년 10 월 10 일에개최된공개토론회를의미 - 110 -
트래픽관리기준은망중립성가이드라인의연장선에있다는것을밝히며동시에, 특히 통신사업자의합리적인트래픽관리유도및망자원의효율적이용환경조성을통해 ICT 생태계의지속가능한발전도모라는목적을천명한다. 이를위해자원관리및투자의측 면에서트래픽급증에대응하는방향은망사업자와이용자의권리와의무를명확히하는 것에있다는것을밝히고있다. 즉, 망관리의기조는제공자와이용자간의권리와의무를 명확히하고, 양자간의거래를통해서시장자율적으로대응하는것으로이해될수있다. Ⅱ. 적용대상 2. 이기준은일반적인인터넷접속서비스에적용되며, 관리형서비스에대하여는적용되지아니한다. 관리형서비스 (managed service) 는인터넷접속서비스제공사업자가일반적으로통용되는인터넷의제공방식과달리트래픽전송품질을보장하는서비스를말한다. 일반적으로통신사업자가트래픽관리를통해특정트래픽의전송품질을보장하는서비스를관리형서비스라고부르는데, 망중립성가이드라인은이미통신사업자가관리형서비스를제공할수있는권한을가지고있음을밝힌바있다. 이연장선에서트래픽관리기준안이제시하고있는여러가지기준, 원칙들은최선형인터넷에대해서만적용된다. 이조항의취지는암묵적으로관리형서비스가제공하는소비자편익을인정하고사업자들은관리형서비스를제공할권리를인정하는것으로이해된다. Ⅲ. 트래픽관리의기본원칙 3. 인터넷접속서비스제공사업자는트래픽증가에대응함에있어서지속적인망고도화를통해이를해결하도록노력하여야한다. 인터넷접속서비스제공사업자는원칙적으로합법적인콘텐츠, 애플리케이션, 서비스 ( 이하 콘텐츠등 이라한다 ) 또는망에위해가되지않는기기또는장치를차단하거나콘텐츠등의유형또는제공자등에따라합법적인트래픽을불합리하게차별해서는안된다. 인터넷접속서비스제공사업자는이기준이정하는바에따라합리적인범위내에서제한적으로트래픽관리를시행할수있으나, 이경우해당트래픽관리의목적에부합하고, 트래픽관리가이용자에게미치는영향이최소화될수있는방안을강구하여야한다. 인터넷접속서비스제공사업자는트래픽관리에있어유무선등망의유형이나구조, 서비스제공방식, 주파수자원의제약등기술적특성을고려할수있다. - 111 -
인터넷접속서비스제공사업자는서비스의품질, 용량등에비례하여요금수준을다르게하거나요금수준에따른제공서비스의용량을초과하는트래픽을관리하는경우이용자의실질적선택권보장등이용자의이익과공정한경쟁을해쳐서는안된다. 이와관련하여서는관련법령및요금제도에따른다. 트래픽관리의기본원칙은크게몇가지로나뉘어질수있다. 주요한내용으로는먼저 차단금지, 불합리한차별금지등망중립성의주요원칙을언급하고있다. 이조항은트래 픽관리기준안은망중립성가이드라인의후속조치이므로, 가이드라인의주요원칙을존중 해야한다는것을의미한다. 또한사업자가트래픽관리를시행할경우에도이용자에게미 치는영향을최소화해야할의무를부여하고있다. 그다음으로는트래픽관리의시행에 있어서는네트워크의차이를인정하고있다. 즉, 유선과무선네트워크의기술적차이, 망 사업자고유네트워크의특성차이등에기인한트래픽관리의차이를인정하는의미이다. 마지막으로, 전술한바와같이, 사업자의경제적트래픽관리의범위를규정하고있다. 특 히이마지막조항은소위경제적트래픽관리의기조를정하고있다. 앞서언급한바와같 이경제적트래픽관리의형태는품질과용량에비례하는과금이며, 동시에소비자이익과 공정경쟁의범위내에서이루어지는것을기본원칙으로한다. Ⅳ. 합리적트래픽관리 트래픽관리의합리성판단기준 4. 미래창조과학부는인터넷접속서비스제공사업자의트래픽관리의합리성여부를판단하는경우다음의사항을고려하여야한다. 1 ( 투명성 ) 인터넷접속서비스제공사업자가트래픽관리에관한정보를사전에충분히공개하였는지여부와, 구체적인트래픽관리조치를시행하는경우트래픽관리로부터직접적인영향을받는이용자또는그밖의자에게트래픽관리에관한정보를사전에또는부득이한경우사후에충분히고지하였는지여부 2 ( 비례성 ) 인터넷접속서비스제공사업자의트래픽관리행위가트래픽관리의목적 동기와부합하는지여부및당해트래픽관리의영향을최소화하는방법을강구하였는지여부 혼잡을유발하는콘텐츠가특정될수있는경우, 혼잡관리를위해당해콘텐츠가아닌다른콘텐츠를제한하거나, 기기의망에대한접근을차단하는행위는합리적인트래픽관리로보기어려움 혼잡관리를위해요구되는최소한의트래픽관리의수준을넘어필요이상으로전송속도를저하시키거나트래픽을전면차단하는행위는합리적인트래픽관리로보기어려움 - 112 -
3 ( 비차별성 ) 유사한형태의콘텐츠등, 기기또는장치에대하여불합리하게차별하여취급하지않았는지여부 트래픽관리의필요성에비추어동일한트래픽관리가적용되어야할것으로보이는유사한서비스 A 와 B 에대해, A 서비스는제한하고 B 서비스는허용하는것은합리적인트래픽관리로보기어려움 4 ( 기술적특성 ) 유무선망의유형및구조, 서비스제공방식, 주파수자원의제약등기술적특성 망중립성가이드라인은트래픽관리의기본원칙으로차단과불합리한차별을금지하고예외적으로합리적인범위내에서의트래픽관리는허용될수있다고밝히고있다. 그연장선에서기준안은트래픽관리가허용되는경우를비교적자세하게서술하고있다. 원칙적으로트래픽관리행위에대해서는규제기관이사안별로그합리성을판단하여야할것이다. 그러므로, 본조항에서는합리성판단의기준을마련하고있다. 그기준은투명성, 비례성, 비차별성, 그리고기술적특성의고려가된다. 이중투명성원칙은특정트래픽관리에대한정보가투명할수록합리적일가능성이높다는원칙으로해석된다. 비례성원칙은트래픽관리행위가과도하게실행되는것을금지하는것으로해석되며, 비차별성원칙은망중립성원칙의연장선상에서트래픽관리시비차별성원칙으로이해된다. 합리적트래픽관리의유형 5. 인터넷접속서비스제공사업자의트래픽관리가합리적인것으로인정될수있는경우는다음과같다. 다만, 향후기술의발전과새로운서비스의등장, 인터넷이용형태의변화등에의해나타날수있는트래픽관리행위에대해서는미래창조과학부가사안별로그합리성여부를판단할수있다. 1 DDoS, 악성코드, 해킹또는이와유사한수준의사이버공격및통신장애에대응하기위한트래픽관리등망의보안성및안정성확보를위해필요한경우 예시 1 DDoS 공격시미래창조과학부및한국인터넷진흥원의요청에따라 DDoS 공격의원인이되는좀비 PC 를망에서차단하는경우 예시 2 망에위해를주는악성코드, 바이러스등에대응하기위한경우 예시 3 망의장애상황또는장애가명백하게예상되는상황에서그원인이되는트래픽을긴급히제한할필요성이있는경우 * 예시 3 의상황에서무선망의경우미래창조과학부의인가를받는등공신력있는표준화기구가 Keep Alive 신호등에따른이동통신장애에대비하여마련한표준을준수하지않은애플리케이션을우선제한가능 - 113 -
망의보안성및안정성확보를위해필요한경우, 트래픽관리의필요성은해외여러나라에서도보편적으로인정되고있다. 이에대한예시로는바이러스공격등을들고있다. 또한표준미준수애플리케이션이망에대한위협이될경우, 이에대한제한을가능케함으로써, 인터넷사업자의협력및의무등도함께제시하는의미가있다. 2 일시적과부하등에따른망혼잡으로부터다수이용자의이익을보호하고, 전체이용자의공평한인터넷이용환경을보장하기위하여, 불가피하게제한적으로트래픽관리를시행하는경우 예시 4 유선인터넷에서과도한트래픽이발생해트래픽의전송지연이나패킷손실, 새로운접속연결수용곤란등으로통신망의품질수준저하또는망장애등이일어나거나발생가능성이객관적으로명백한때, 트래픽을과도하게유발하는소수의초다량이용자 (heavy user) 들에한해일시적으로전송속도를일정속도이하로제한하는경우 예시 5 무선인터넷에서특정지역내에서의일시적인호폭주등망혼잡이발생하였거나, 망운영상황, 트래픽추세변화, 자체관리기준등에근거하여망혼잡발생가능성이객관적으로명백한때, 동영상서비스 (VOD 등 ) 등대용량서비스의사용을일시적으로제한하는경우 예시 4 와 예시 5 의트래픽관리를시행하는경우에도, 인터넷검색, 이메일등대용량의트래픽을유발하지않는서비스는이용할수있도록하여야함 혼잡관리를위한트래픽관리역시여러나라에서일반적으로인정되는사항이다. 혼잡관리가가능한경우로는실제로혼잡이발생한경우및발생하지않았더라도발생의징후가명백한경우도인정하고있다. 예시들은이외의평시에는초다량이용자혹은대용량콘텐츠등에대한트래픽관리는인정하지않는것을보여준다. 3 관련법령의집행을위해필요하거나법령이나이용약관등에근거한이용자의요청이있는경우 법령의집행을위해필요한경우, 혹은이용자의요청에의한트래픽관리는해외에서 도일반적으로인정되는유형이다. 이에대한예로는청소년보호를위해부모의요청에 의한특정콘텐츠의제한등이된다. 6. 인터넷접속서비스제공사업자는미래창조과학부의요청이있는경우당해트래픽관리행위의합리성을입증할수있는객관적인자료를제출하여야한다. - 114 -
트래픽관리의기조는사례별로판단하는것이므로, 이러한판단을위한자료제출권한 을명시하고있다. Ⅴ. 트래픽관리정보의투명한공개 공개대상정보 7. 인터넷접속서비스제공사업자는이용자의선택권보장을위해, 트래픽관리의범위와트래픽관리가적용되기위한조건, 절차, 방법및이에따른영향등자신의트래픽관리에관한정보를이용자에게공개하여야하며, 제공서비스의종류또는상품에따라차이가있는경우에는이를구분하여표시하여야한다. 인터넷접속서비스제공사업자는이용자에게실질적인트래픽관리정보가제공될수있도록, 공개되는정보의내용을지속적으로현행화하여야한다. 공개방법 8. 미래창조과학부는인터넷접속서비스제공사업자에대하여이용자가이해하기쉽고, 타인터넷접속서비스제공사업자와비교할수있도록트래픽관리정보공개에관한공통양식 ( 별지참조 ) 을정하여공개할것을권고할수있으며, 인터넷접속서비스제공사업자는공통양식에따르거나또는자율적으로양식을정하여사용할수있다. 다만, 인터넷접속서비스제공사업자가자율적양식을사용하는경우에도공통양식에명시된사항에관한정보는반드시포함하여야한다. 트래픽관리정보의공개는이용자선택권을제고하여네트워크사업자의자의적트래픽관리를방지할수있는중요한요소이다. 이를위해기준안에서는네트워크사업자가제공해야할정보의범위와공개방법을명시하고있다. 중요한내용으로는네트워크사업자는트래픽관리시행의요건및이용자에게미치는영향을이해하기쉬운방법으로타사업자와비교가능한방식으로제공해야한다는것에있다. Ⅵ. 이용자보호 이용자에대한고지 9. 인터넷접속서비스제공사업자는트래픽관리정보에관한사항을이용약관에규정하는외에도인터넷홈페이지등이용자의접근이용이한방식을통해안내하여야한다. 10. 인터넷접속서비스제공사업자가트래픽관리에필요한조치를하는경우에는그사실을해당이용자에게전자우편 (e-mail), 단문메시지서비스 (SMS) 등을통하여고지하여야하며, 개별적인고지가어려운경우에는인터넷접속서비스제공사업자의인터넷홈페이지등다양한수단을통해해당사실을이용자에게널리알리기위하여노력하여야한다. - 115 -
11. 인터넷접속서비스제공사업자는개별이용자의자기통제권보장과합리적인터넷이용을위해기술적으로가능한범위내에서이용자가자신의트래픽사용현황을확인할수있도록하여야한다. 민원처리기구의운영 12. 인터넷접속서비스제공사업자는트래픽관리와관련된문의, 트래픽관리에대한사실확인및이의제기등이용자의민원사항을처리할수있는전담기구를설치 운영하여야한다. 이용자보호를위하여기준안은해당정보를이용약관에반영해야하고민원전담처리기 구의운영등을제시하고있다. Ⅶ. 통신망자원의조화로운이용을위한노력 13. 통신망을이용하는콘텐츠등의제공사업자와기기및장비제조사는인터넷접속서비스제공사업자가합리적트래픽관리의필요성에따라트래픽에관한정보를요청하는경우특별한사유가없는한이를제공하여야하며, 신규서비스등을개발하는경우망에대한부하를최소화하는기술을적용하는등망의공평하고효율적인관리와활용을위하여노력하여야한다. 14. 인터넷접속서비스제공사업자는통신망을기반으로하는콘텐츠등의제공사업자또는기기및장비제조사가신규서비스개발등을위해필요한망의관리에관한정보를요청하는경우특별한사유가없는한이를제공하여야한다. 15. 인터넷접속서비스제공사업자, 콘텐츠등의제공사업자와기기및장비제조사는정보의제공등에대해사업자간협의가이루어지지않는경우미래창조과학부에조정을요청하거나또는전기통신사업법제 45 조에따라방송통신위원회에재정을신청할수있다. 기준안은 ICT 생태계발전에의기여를목적으로하고있으며, 이에따라네트워크사업 자와최종이용자뿐아니라, 인터넷사업자와의관계도중요한사항이다. 통신망자원의 조화로운이용을위한노력 은네트워크사업자, 콘텐츠사업자및제조사간의정보제공 등상호협력에대한사항을담고있다. Ⅷ. 관련법령의준수 16. 인터넷접속서비스제공사업자가이기준에따라트래픽관리를시행하고자하는경우에는전기통신사업관련법령이정하는바에따라이용약관을개정한후시행하여야한다. 다만, 기존이용약관에포함되어있거나, 콘텐츠제공사업자와인터넷접속서비스제공사업자간협의를통하여정하는사항등내용상이용약관에포함되는사항이아닌경우는제외한다. - 116 -
17. 인터넷접속서비스제공사업자는트래픽관리를시행함에있어전기통신사업법, 통신비밀보호법, 정보통신망이용촉진및정보보호등에관한법률등관련법령을준수하여야하며, 미래창조과학부등관련중앙행정기관의장은인터넷접속서비스제공사업자가이를위반하는경우관련법령에따라필요한조치를취한다. 합리적트래픽관리기준은법률이아닌가이드라인수준에서마련되고있으므로, 트래픽 관리시지켜야할주요법률들을제시하고있다. Ⅸ. 후속조치 18. 인터넷접속서비스제공사업자는미래창조과학부가이기준을확정한날로부터 6 개월이내에트래픽관리정보를자사의인터넷홈페이지등에공개하여야한다. - 117 -
별지 인터넷접속서비스제공사업자의트래픽관리정보공개양식 ( 예시 ) 적용조건 적용대상 적용방식 적용후영향 적용기간 적용조건 적용대상 적용방식 적용후영향 적용기간 구분 상시 망부하시 공통 유선 무선 공통 유선 무선 적용대상 구체적인트래픽관리조치시행시이용자고지방식 1. 트래픽관리기준 망부하시트래픽관리 상시트래픽관리 2. 트래픽관리유형 ( 요약 ) 열화 ( 속도감소등 ) 차단 / 접속제한기타비고 3. 트래픽관리조치시행시고지방식 통신서비스 ( 이동전화, 초고속인터넷, 무선인터넷등 ) 의사업자별, 서비스별, 지역별품질수준은방송통신이용자정보포털 (www.wiseuser.go.kr) 에서확인하실수있습니다. 인터넷접속서비스제공사업자는본양식과는별도로트래픽관리정보관련주요사항에대하여이용자가알기쉽게질의 답변 (Q&A) 형식으로정리하여인터넷홈페이지등에공개하여야한다. - 118 -
제 3 절망중립성정책현황및후속과제 1. 망중립성정책현황 우리나라의망중립성논의는다른나라와마찬가지로인터넷서비스의발전에따라망사업자, 인터넷을이용하는사업자이용권의확보라는차원의갈등에서시작되었다. 이슈는크게망사업자는자의적트래픽관리를통해경쟁관계를형성하는인터넷서비스를차별할우려가있다는것과, 이와는반대로지속적인망고도화를위한투자자금및여력이확보되어야한다는것으로나눠질수있다. 우리나라에서전개된망중립성에대한해법은다른나라와비슷하게전개되어왔다. 우선, 자의적트래픽관리에대한우려는트래픽관리정보제공의투명성확보와트래픽관리의원칙을정하는것으로대응된다. 이와같은맥락에서망중립성원칙을표방하는나라들과마찬가지로우리나라에서는망중립성에대한가이드라인을마련하고, 트래픽관리와정보제공의세부사항을담은합리적트래픽기준을추진하여왔다. 또다른이슈인투자여력의확보는관리형서비스의제공으로대응되었다. 관리형서비스는일반적으로이용자에게제공하는편익이큰측면이있고, 이에따라해외국가들에서도통신사업자에게제공권한이인정되고있다. 이와같은점을고려하여망중립성가이드라인은망중립성의주요원칙은일반적인최선형인터넷망에적용된다는점을밝히고있다. 이에반하여망중립성논의에서중요한사항인망사업자의투자여력제고를위한인터넷사업자와의투자비분담이슈는현재까지정책의범위내에서수용되지않고있다. 투자비분담이슈가논의는되고있으나, 아직까지정책적으로접근하지않는것은해외국의망중립성정책에서도목격되고있다. 즉, 해외의정책들은망중립성의주요원칙들에대해서는공통적인입장을취하고있으나, 망사업자와인터넷사업자간의거래관계에대해서는정책적으로명확한입장을밝히지는않고있다. 이는망을운영하는사업자와망 을이용하는사업자간의관계는양자간의상업적거래관계 123) 즉시장기구에의해서해결 123) 네트워크사업자와인터넷사업자간의자율적거래의예로는 2013 년초에발생한 Orange 와 Google 간의사례를들수있다. 해외보도에의하면, Google 은 Orange 측에 트래픽과관련하여대가를지불하는것으로나타났으나, 양회사간의상업적거래이 - 119 -
될사안이며, 현재까지는정책적개입이필요하지는않는상황으로해외규제당국이판단 하는것으로이해되어야할것이다. 2. 망중립성관련향후과제 앞서살펴본바와같이, 현재의망중립성가이드라인은트래픽관리정보의투명한공개, 합리적트래픽관리, 그리고관리형서비스제공권한등주요한사항들을모두포괄하고있다. 이와관련된향후가장큰이슈는정해진룰이인터넷시장에서지켜지는가에대한시장모니터링이된다. 앞서살펴본바와같이, 망중립성을이미입법화한 FCC의경우에는망중립성에관한정기적인시장모니터링을위한조직을갖추고있다. 우리나라의경우, 시장모니터링조직을구성하는것에대한몇가지고려사항을먼저정리하면다음과같다. 첫째사항은모니터링의대상이되는시장의범위를정하는것이된다. 두번째사항은네트워크사업자의망관리실제는네트워크의특성에상이할수있으며외부인의관찰이어렵다는점이다. 먼저, 관찰대상의시장은인터넷접근서비스시장뿐에그치지말고확대하는것이바람직하다. 즉일반적으로망중립성의핵심적인사항 므로구체적으로어떤명목으로얼마만큼의금액이지불되는지는밝혀지지않고있 다 (The Register, 2013.1.17., Orange boasts: We made Google pay us for traffic, http://www.theregister.co.uk/2013/01/17/google_orange/). - 120 -