서울대학교法學 제 51 권제 1 호 2010 년 3 월 27 65 면 Seoul Law Journal Vol. 51 No. 1 Mar. 2010. pp. 27 65 < 논문 > 1) 정당해산심판의실체적요건 * - 정당해산심판제도의좌표와관련하여 - ** 宋石允 요약 헌법제 8 조제 4 항은 정당의목적이나활동이민주적기본질서에위배 되는것을정당해산심판의실체적요건으로하고있다. 매우추상적인이조항을해석하려면정당해산제도의전개과정속에서이제도가위치한좌표를파악할필요가있다. 이를위해본연구는뢰벤슈타인의전투적민주주의론, 1960 년헌법에서정당해산제도가도입되는배경, 그리고동유럽사회주의의붕괴에따른입헌민주주의의세계화경향속에서베니스위원회가제시하는기본원칙을살펴보았다. 이를통해정당해산제도의중심이전반적으로정당보호를강화하는방향으로움직이고있음을알수있다. 정당해산의실체적요건을해석함에있어 자유의적에게는자유가없다 는식의단순논리를적용하는것은바람직하지못하고, 비례의원칙을포함하는기본권제한의기본원리에기초하여엄격하게해석할필요가있다. 정당의목적은그객관적인강도및정당의활동과의연관성속에서해석되어야하며, 민주적기본질서는자유와민주라는헌법질서의가장기본적인핵심을보장하는것으로이해해야한다. 정당해산심판제도는헌법과헌정의연관성속에서파악할필요가있다. 주제어 : 정당해산심판, 전투적민주주의, 방어적민주주의, 민주적기본질서, 자유민주적기본질서, 헌법보호, 정당보호 * 본논문은서울대학교법학발전재단출연법학연구소기금의 2010 학년도학술연구비의보조를받았음. ** 서울대학교법과대학 법학대학원부교수.
28 서울대학교法學 제 51 권제 1 호 (2010. 3.) Ⅰ. 머리말 정당해산심판제도는헌법재판소가지니는권한중지금까지결정례가없는유일한제도이다. 다른유형의헌법재판제도에비해기존의연구성과가상대적으로많지않은영역이므로연구의공백을메우는데에일차적인의미가있을것이다. 정당해산심판제도는현대민주헌정국가에서의다원적정당제도가지니는의미, 헌법보호, 법치주의, 민주주의등근본적인헌법적문제와연결되어있으며헌법과정치의관계에대해서도질문을던지게하는주제이다. 현행헌법제8조제4항은 정당의목적이나활동이민주적기본질서에위배될때에는정부는헌법재판소에그해산을제소할수있고, 정당은헌법재판소의심판에의하여해산된다 라고규정하고있다. 그런데 정당의목적이나활동이민주적기본질서에위배된때 라는정당해산의실체적요건은매우포괄적이고추상적이며다의적인개념들의연속이다. 이에대한해석론을전개하려면정당해산심판제도를보는관점이서야하는데, 이제도의기본적인기능이라고불리는헌법보호와정당보호의관계를규정하는일역시쉽지않은과제이다. 따라서본연구에서는정당해산제도를바라보는관점을형성하는데중요하다고판단되는역사의전환점들을선별하여분석함으로써현재정당해산심판제도를이해하는좌표를설정하는작업을선행한후 ( 제2장 ) 정당해산심판의실체적요건에대한해석론을전개하려한다 ( 제3장 ). Ⅱ. 정당해산심판제도의좌표 정당해산심판의실체적요건에대해논하기전에정당해산심판제도의성격에대해서생각해볼필요가있다. 여기서는논의를일반적으로전개하는대신 1) 이제도의형성과전개에있어함의하는바가크다고보이는세장면, 즉뢰벤슈타인의전투적민주주의론, 우리헌법에정당해산제도가최초로도입되는과정, 그리고동유럽사회주의체제의붕괴로인한입헌민주주의의세계화와관련하여 법을 1) 정당해산제도의성격을본격적으로논하려면방어적민주주의론에대한근본적인고찰이필요할것이다. 하지만특히독일에서의방어적민주주의론에대한연구를위해서는별도의논문이필요하므로여기서는선별적인논의로국한하기로한다.
정당해산심판의실체적요건 / 宋石允 29 통한민주주의유럽위원회 가정당해산제도에제시하는기준을살펴보려한다. 1. 칼뢰벤슈타인과전투적민주주의론이른바전투적민주주의론의초기형태를잘보여주는연구로 1937년칼뢰벤슈타인이망명지인미국에서발표한 전투적민주주의와기본적권리 2) 를들수있다. 유대인출신인뢰벤슈타인은독일에서나치정권이들어선 1933년미국으로망명의길을선택하였다. 3) 다수의동년배독일헌법학자들과는달리자유주의적입헌주의에충실한학문적입장을취했으며프랑스와영국등외국의헌법을비교헌법적이고사회과학적관점에서연구했던뢰벤슈타인은히틀러가집권하자사태를냉정하게판단하고바로망명길에올랐다. 4) 망명지미국에서독일을비롯한유럽각국의헌정현실을분석하고소개함으로써자신의학문적입지를확보하던뢰벤슈타인은 1937년, 파시즘이 외관상으로는프랑스혁명이후절대주의에맞서일어난유럽의자유주의처럼전세계적인운동으로전개 5) 되고있는상황에서입헌민주주의를구원할수있는특단의조치가불가피하다는생각에이른다. 뢰벤슈타인은당시유럽의상황을독일, 이탈리아, 터키및프랑코의스페인등일당독재국가, 오스트리아, 불가리아, 그리스및포르투갈등일당주도의권위주의체제, 헝가리, 루마니아, 유고슬라비아, 라트비아, 리투아니아등형식적의회주의를 2) K. Loewenstein, Militant Democracy and Fundamental Rights, I, The American Political Science Review, Vol. 31, No. 3(Jun., 1937), 417-432 면 ; Militant Democracy and Fundamental Rights, II, The American Political Science Review, Vol. 31, No. 4(Aug., 1937), 638-658 면. 3) Loewenstein 의생애에대해서는 Klaus von Beyme, Karl Loewenstein, in: Archiv des öffentlichen Rechts, 1973, 617-619 면 ; Peter Schneider, Verfassung und die Disziplinierung der Macht. Zum Gedenken an Karl Loewenstein, in: JuristenZeitung 1974, 409-410 면 ; Peter Schneider, Löwenstein, Karl, in: Neue Deutsche Biographie Bd.15, Berlin 1987, 103-104 면등이있으며최근그의삶과학문을포괄적으로연구한저서 Markus Lang, Karl Loewenstein: Transatlantischer Denker der Politik, Stuttgart 2007 이출간되었다. 나치의집권과제 2 차세계대전속에서굴곡있는삶을강요받았던뢰벤슈타인의본격적인전기가출간되었다는것은이제역사적인 거리두기 가어느정도가능해졌음을보여준다. 4) 뢰벤슈타인은막스베버로부터커다란학문적영향을받았을뿐아니라인간적차원에서도깊이교류하여정치적자유주의에충실한태도를취하게되었다. 뢰벤슈타인이바이마르공화국이탄생하기전부터이미 이성적공화주의자 (Vernuftrepublikaner) 를넘어 신념적공화주의자 (Herzensrepublikaner) 였다는평가 (Lang, 앞의책, 110 면 ) 는이러한배경과무관하지않다. 5) Loewenstein, Militant Democracy and Fundamental Rights, I, 417 면.
30 서울대학교法學 제 51 권제 1 호 (2010. 3.) 유지하던다당제의권위주의체제로분류하고폴란드는다당제국가에서일당독제체제로전환하고있는과정으로분석하였다. 이렇게볼때입헌민주정을유지하고있는유럽국가는영국, 아일랜드, 프랑스, 벨기에, 네덜란드, 스위스, 체코슬로바키아, 그리고북유럽의스웨덴, 노르웨이, 덴마크, 핀란드정도였다. 6) 하지만이처럼민주헌정질서를유지하고있는국가들역시국제적으로연대를맺고있는파시즘운동과힘겨운싸움을벌이고있다는것이그의상황파악이었다. 7) 이어서뢰벤슈타인은파시즘운동이국제적으로확산되는원인을해명하려하였는데제1차세계대전을통한민족주의적야망의좌절, 민주적전통의결여, 경제위기등은파시즘의급격한확산을설명하기에충분하지못하였다. 8) 왜냐하면제 1차세계대전과무관하였거나승리한국가, 입헌민주주의적전통이강한국가, 그리고경제공황의타격이크지않은국가에서도파시즘운동은미약하지않았기때문이다. 사회주의의확산에대한자본가계층의자기방어가파시즘이강화되는배경이라는관점도만족스럽지않았다. 독일, 이탈리아, 오스트리아등의상황전개에이러한입장이경험적으로정당화되는측면이있음을인정하면서도그는자본주의가번성하려면법치주의의예측가능성을제공하는민주주의가최선임을자본가계층이궁극적으로인식하지못할수는없다고보았기때문이다. 상이한배경을지닌국가들에나타나는파시즘운동을일반적으로설명할수있는요인은없다는것이뢰벤슈타인의견해이다. 나아가뢰벤슈타인은파시즘이새로이고조되는정신으로서거역할수없는역사의흐름인가, 아니면고차원의이념이결여된권력획득및유지의기술에불과한가라고묻는다. 파시즘이이념을지향하는정신적인운동이라면 19세기전반의자유주의나동세기후반의독일사회민주주의의예가보여주듯입법적또는행정적조치로궁극적으로억제될수없기때문이었다. 9) 뢰벤슈타인은파시즘운동이철학은물론건설적인강령조차지니지못한정치적기술에불과함을확신하고있다. 10) 하지만동시에파시즘이보통선거권의도입과함께적극적으로정치에참여하게된감정적이고동요하기쉬운대중을조종하는데는근대이후가장효율적인정치적테크닉을지니고있음을지적하였다. 파시즘은의회민주주의 6) Loewenstein, 앞의글, 417 면이하. 7) Loewenstein, 앞의글, 419 면이하. 8) Loewenstein, 앞의글, 421 면이하. 9) Loewenstein, 앞의글, 431 면이하. 10) Loewenstein, 앞의글, 423 면이하.
정당해산심판의실체적요건 / 宋石允 31 의문제점을부패, 혼돈, 이기성등으로과장하고단순화하여집중적으로공격하면서지도력, 질서, 규율과같이공허하지만감성에호소하는구호를되풀이하며, 민주주의체제가보장하는법치주의와기본권의우산아래서자신의정치적기술을민주주의자체를파괴하는데사용한다는것이다. 대중민주주의의조건하에서파시즘운동은준군사적인조직을갖추고있지만이전의혁명적결사와는달리공개적으로대중을선동하고있는데, 대부분의국가는지하에서이루어지는전통적인체제전복활동에대해서는법적대응을할수있지만형식적합법성을지니는새로운형태의파시즘운동에대해서는취약하다고뢰벤슈타인은지적하고있으며여기서그의전투적민주주의론이출발하고있다. 11) 즉, 그는정치적기술에불과한파시즘운동에대처하려면그에맞는방식이필요하며, 표현의자유를철저하게보장하려는민주적근본주의 (democratic fundamentalism) 가주된방해요소가될수있다고본다. 민주주의가파시즘에대한자신의우월성을확신한다면민주주의의기본원칙을희생할위험이있더라도가능한모든방법을동원하여시대의요청에부응해야한다는것이다. 12) 적어도 1937년의시점에서뢰벤슈타인의전투적민주주의론은민주주의의위기상황을극복하기위한임시적수단에머무르지는않았다고보인다. 대중의감성주의를자극하는선동정치에취약한대중민주주의의현실에서그는자유민주주의의구조적취약성을보면서 규율된 또는심지어 권위주의적 민주주의 로의전환을고려할필요가있다고까지말한다. 13) 이는바이마르공화국말기의상황에서의그의입장과는구별된다. 1931년의독일국법학자대회에서민주주의의미래에대한라이프홀츠의비관적언명을반박하는발언은의회민주주의의신봉자인그의입장을잘보여준다. 의회를파괴할목적으로이를이용하는좌우양극단의정당들에대해국가는결단코자신을방어할의무가있다고선언하면서뢰벤슈타인은이를위해가능한모든방법을동원해야한다고주장하고있다. 하지만동시에그는이시점에서민주주의의기본원칙을벗어나는특단의조치를언급하지는않았고오히려위기상황에서도, 또는위기상황일수록의회주의가작동할수있다는신념을피력하고있다. 14) 11) Loewenstein, 앞의글, 425면이하. 12) Loewenstein, 앞의글, 431면이하. 13) Loewenstein, 앞의글, 657면. 14) Loewenstein, Aussprache, in: Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer 1932, 192면이하.
32 서울대학교法學 제 51 권제 1 호 (2010. 3.) 뢰벤슈타인이 1937년에주장한전투적민주주의론은 1933년이후시대상황의변화와그자신의충격적인경험이반영된입장의변화였다고할수있다. 나치가집권한후반유대주의에기초한파시즘이전유럽으로확산되면서상황이새로운세계대전으로전개되는것을보면서독일유대인출신의망명객이전투적민주주의론을주장했던것은정치적이념을넘어선실존의문제였다고도할수있다. 하지만뢰벤슈타인은국가의법적강제력을동원함으로써민주주의를파시즘으로부터수호할수있다고믿을만큼단선적으로사고하지않았다. 제2차세계대전이종결되어파시즘의직접적인위협이사라지자그의관심은민주적으로사고하고적극적으로참여하는성숙한정치문화를형성하는쪽으로옮겨간다. 전후의뢰벤슈타인은모든유형의전제정에대해민주주의의확산을위해노력했지만 1945년이후독일에서방어적민주주의에대해진행된논의와는거리를유지하였다. 15) 민주헌정국가가스스로를방어할의지와능력을지녀야하지만 자유의적에게자유는없다 라는말이프랑스혁명때에로베스피에르와함께공안위원회를이끌었던생-쥐스트 (Saint-Just) 에서비롯되었음을 16) 프랑스헌정사에정통했던뢰벤슈타인은인식하고있었을것이다. 17) 뢰벤슈타인에게전투적민주주의론은민주헌정질서가심각한위기상황에봉착했을때의단기적전략이었다고볼수있다. 따라서뢰벤슈타인이 20세기방어적민주주의론의선구자였다는평가는부분적인타당성만을지닌다. 15) 뢰벤슈타인이헌법이론적으로방어적민주주의론과거리를둔것과그가전후독일에서미군정청 (Office of Military Government, United States) 의업무에종사하면서나치잔재의청산과관련해매우강경한입장을지녔던점은구별해서보아야할문제이다. 이에대해서는 Lang, 앞의책, 247 면이하 ; Joseph W. Bendersy, Carl Schmitt s Path to Nuremberg: A Sixty-Year Reassessment, 9 면이하를참조할것. 나치독일의만행으로인해뢰벤슈타인이입은상처는매우커서다른독일유대계망명객들처럼평생동안자신의고향인독일에대한애증의이중감정으로부터자유롭지못했다 (Beyme, 앞의글, 617, 619 면 ). 뢰벤슈타인이전후독일에서의방어적민주주의론과거리를두었던것은동서냉전의도래로나치청산이불철저하게이루어지는속에서이논의를주도하던 1950 년대독일헌법학계의보수적분위기에대한불신과도무관하지않다. 16) Thorsten Koch, Parteiverbot, Verhältnismäßigkeitsprinzip und EMRK, 1390 면. 17) 뢰벤슈타인의박사학위논문주제는 1789 년프랑스국민회의의국가이해에서본인민과의회 (Volk und Parlament nach der Staatsauffassung der französischen Nationalversammlung von 1789) 였다.
정당해산심판의실체적요건 / 宋石允 33 2. 1960년헌법과정당해산심판제도의도입 1960년헌법은제13조제1항에서 모든국민은언론, 출판의자유와집회, 결사의자유를제한받지아니한다 고규정하고이어동조제2항에서 정당은법률의정하는바에의하여국가의보호를받는다 라고하면서같은항단서조항으로 단, 정당의목적이나활동이헌법의민주적기본질서에위배될때에는정부가대통령의승인을얻어소추하고헌법재판소가판결로써그정당의해산을명한다 라고규정하였다. (1) 기본권보장의강화와정당조항 1960년 6월 11일헌법개정안기초위원장인정헌주의원은헌법개정안의제안이유를설명하면서권위주의를극복하고민주주의를복원하려던당시상황에서의심정을다음과같이피력하였다.... 우리나라에있어서여러분의기억에도새로운바와마찬가지로 1951년 5월 26일 18) 부산임시수도에있어서계엄사령관은우리국회의원을 크레인 으로끌고갔던것입니다. 그엄청난군화소리는우리나라에있어서 9년간의 1인독재를결과하고만것입니다. 이것은대단히대대적으로감회가깊은것입니다. 그때부산에있던국민이우리국회의원들이 크레인 으로끌려가는그광경을보고어떤것을생각하고, 어떤것을느꼈는지그것을우리가이자리에서다설명드릴수없지만, 그때우리가국민의머리속에아로새겨진그회의라할까분노가점점커지고요원의불과같이국민전체로번져가서결국은 4월혁명이라는이거룩하고도웅장한사업을성취하지않았는가저는그렇게생각하고있는것입니다. 지금우리가이개헌안을이자리에상정을해가지고표결을기다리고있는이역사적인순간에있어가지고제가여러분에게말씀드리고저하는것은이자리는아무런총검소리도들리지않습니다. 그뿐만아니라 크레인 을몰고오는군대의발자취소리도들리지를않습니다. 다만우리는우리의양심과신념에따라서자유로이자기의의사를결정할수가있을것입니다. 이러한자유스러운정치적환경을조성하기위해서우리의젊은학도들이많은피를흘렸던것입니다. 나는이자리를빌려서젊은학도들의그영혼에대해서삼가명복을비는것입니다. 19) 18) 이는 1952 년 5 월 26 일국회의원의통근버스를군용크레인을이용해서강제로군부대로연행함으로써이른바부산정치파동이시작된점을지적하고있는것으로 1952 년의잘못된표기로판단됨.
34 서울대학교法學 제 51 권제 1 호 (2010. 3.) 이는 1960년헌법개정의기본취지가 1952년의이른바부산정치파동과발췌개헌으로이어지는헌정파괴행위이후이제내각책임제개헌을함으로써민주헌정질서를복원하는데에있었음을보여주고있다. 이러한기본취지는정당조항의도입과관련해서두가지의관점으로나타났다. 정당조항은우선기본권보장의강화와연결되었다. 당시의개헌안이유설명서는기본권보장을강화하는취지를다음과같이설명하고있다.... 정부는헌법에규정된법률유보조항을악용하여신국가보안법과같은악법을제정함과동시에또한타면에있어서는이미기억에서사라진군정법령까지동원하여개인의기본적권리의침해에결코여념이없었습니다. 그일례가경향신문폐간처분임은말할필요도없습니다. 어떻든이러한쓰라린경험에비추어이번의개헌안에있어서는기본적권리에관한규정에약간의수정을가하여국가권력의남용으로부터의보호를위하여그보장에관한제도적조치를했습니다. 그것이바로제10조, 제11조, 제13조에있어서의법률유보조항의삭제이며제13조제2항에있어서의정당의자유를보장하기위한규정의신설이며제28조제2항단서에있어서의언론출판에관한허가, 검열과집회결사에대한허가제등의금지입니다. 20) 이처럼제2공화국헌법이제13조제2항에서정당조항을도입한기본취지가제1 공화국에서국민의기본권이유린당했던역사적경험을배경으로하고있음은주목할만하다. 정당조항은헌법제10조의거주 이전의자유및주거의자유, 제11 조의통신의비밀, 제13조제1항의언론, 출판의자유와집회, 결사의자유에서의법률유보조항의삭제등기본권의보장을강화하는맥락에서도입된것이다. (2) 정당민주주의와정당보호하지만내각책임제정부형태를도입하던당시의상황에서정당에대한관심이단지개별정당의자유의차원에그치는것은아니었다. 정헌주헌법개정안기초위원장은내각책임제정부형태에서정당제도가지니는의미를다음과같이설명하고있다. 19) 국회도서관, 헌법개정회의록 ( 제 4 대국회 ), 1968, 41 면이하. 20) 헌법개정회의록, 75 면이하.
정당해산심판의실체적요건 / 宋石允 35 내각책임제정치라는것은정당에의한정당의정치를의미하기때문에관용으로써서로타협할수있는정당이존립해야되겠다는것을내가여러분께말씀을드리는것입니다. 이정당이존립이되지않는다면이정당을배경으로해가지고있는그정부가항상불안정하게되는것입니다. 21) 이는현대민주헌정국가에서의책임정치가민주적인정당을배경으로이루어질수밖에없는현실에대한인식이특히내각책임제정부형태를채택한당시의상황에서명백히존재했음을보여준다. 이처럼안정적으로작동하는정당체계의중요성에대한인식이정당조항을헌법에도입하는간접적인배경이었음을이해하는것은어렵지않다. 정헌주위원장의정당조항도입에대한이유설명을통해정당조항및정당해산제도의도입배경이보다구체화된다. 본개헌안에있어서이태리헌법및서독헌법의전례에따라서제13조제2항에정당에관한규정을신설했습니다. 물론정당에관한규정은헌법에이것을두는것은정당의자유를좀더효과적으로보장하기위한까닭입니다. 사실정당에관한규정이없는경우에는결국정당의자유도제13조집회결사의자유에의해보장될수밖에는없는것입니다. 그러나정당이이와같이일방적인집회결사의자유에의해가지고그자유가보장될때에는어떤이유에의해가지고정당을불법화하는경우에도우리가경험한바와같이진보당사건에있어서와같이정부의일방적인해산처분에의해가지고이것을해산할수가있을것입니다. 따라서본개헌안에있어서는정당에관한규정을따로두고정당의국가기관적인성격을확실히하고야당의육성을위해가지고정당의자유를일반집회결사의자유로부터분리해가지고고도로그것을보장하도록했습니다. 정당을불법화하려고할때에는그목적이나활동이헌법의민주적기본질서에위반되는경우에한하기로하고그해산은대통령의승인을얻은정부의소추에의해서헌법재판소만이이것을판결하도록했습니다. 여기에서헌법의민주적기본질서에위반되는정당이라하는것은여러분이아실줄압니다만은우리의경우로보아가지고공산당이나일당독재를꿈꾸는 파시스트 당이나왕정복고를꾀하는정당등이우리헌법의기본질서에위반되는정당으로생각이되는것입니다 22) 21) 헌법개정회의록, 43 면. 22) 헌법개정회의록, 57 면이하. 또한 86 면이하참조.
36 서울대학교法學 제 51 권제 1 호 (2010. 3.) 1948년에제정된이탈리아의헌법은한편으로는기본권조항중정치적권리를보장하는제4장에서 모든시민은민주적과정을통하여국가정책결정에기여하기위해자유롭게정당을결성할자유를지닌다 ( 동헌법제49조 ) 라고규정하였다. 이헌법은다른한편으로는정당해산에대한별도의규정을두는대신에시민적권리를보장하는제1장에서 비밀결사와간접적일지라도군사적성격의조직을통해정치적목적을추구하는조직은금지된다 ( 동헌법제18조제2항 ) 라고하여일반적인결사금지조항을두었다. 이와달리 1949년에제정된독일기본법은제21조에다음과같은독자적인정당조항을도입하였다. 제21조제1항정당은국민의정치적의사형성에참여한다. 정당의설립은자유이다. 정당의내부질서는민주적기본질서에합치해야한다. 정당은재정의출처에대해서공개적인보고를해야한다. 제2항목적이나추종자의행위가자유롭고민주적인기본질서를저해또는철폐하려하거나또는독일연방공화국의존속을위협하려하는정당은헌법에위배된다. 위헌여부에대해서는연방헌법재판소가결정한다. 제3항자세한내용은연방법률로정한다. 이탈리아및독일의정당관련헌법조항과 1960년헌법제13조를비교해볼때이헌법이독자적인정당조항을도입하지않고정당관련내용을기본권조항에서규정했다는점에서체계상으로는이탈리아헌법의예를따랐음을알수있다. 하지만정당해산제도와관련된부분에서는정당해산의요건이나절차의측면에서볼때독일기본법의내용을주로참조하고있음을쉽게알수있다. 한편, 절차적인측면에서독일기본법이정당해산심판의소추권자를특정하지않고법률에위임하는것과는달리 정부가대통령의승인을얻어소추 할수있도록소추권자를헌법이직접규율하고있음은주목할만하다. 23) 정당해산심판을정부만이제소할수있도록제한했을뿐아니라내각책임제정부형태를취했던 1960년헌법에서대통령의승인을얻도록했던점은정당해산심판의제소를엄격하게하여정당해산이반대당을정치적으로탄압하는데악용되지않도록주의를 23) 독일의경우에는연방의회, 연방상원, 연방정부및 - 개별주에국한되어조직된정당에대해서는 - 주정부에게정당해산심판청구권이주어진다 ( 독일연방헌법재판소법제 43 조 ).
정당해산심판의실체적요건 / 宋石允 37 기울였음을알수있다. 1960년헌법은대통령을양원합동회의에서재적국회의원 3분의 2 이상의투표로당선되도록했으며 ( 동헌법제53조제1항 ) 대통령은정당에가입할수없도록하여대통령을정파를초월한중립적인기관으로상정했기때문이다. 정당해산심판의제소를엄격하게제한하려했던당시의취지는개헌안제안이유설명서에서도확인된다. 제13조제2항단서의규정에의하여정부가정당의해산을헌법재판소에소추하는경우에있어서대통령의승인을요하게한것입니다. 물론이것은정부의반대당의탄압을억제하기위한필요한수단을의미하고있습니다. 24) 정당조항의도입과함께정당해산의절차적, 실체적요건을헌법에명시한것은 1956년의진보당사건을경험한후정당의자유가집권세력의정치적자의에의해유린되는것을방지하는데주안점이있었음을헌법개정회의록의논의를통해알수있다. 정당조항을도입하는배경으로는개별정당차원에서의정당의자유와야당의육성을포함하는복수정당제도의보장의중요성에대한인식이있었다. 이러한관점에서볼때민주적기본질서에위반되는정당으로 공산당이나일당독재를꿈꾸는 파시스트 당이나왕정복고를꾀하는정당등이우리헌법의기본질서에위반되는정당 이라고이해하게되었다. 하지만민주적기본질서에위배되는정당을제외하고는정당의자유를최대한보호하려했던 1960년헌법의취지는이후의헌정사속에서유린되었다. 1961년 5 16 군사쿠데타와함께구성된군사혁명위원회의포고령제4호는의회를해산하고, 일체의정당, 사회단체의정치활동을금지하였으며, 1962년 3월에제정된정치활동정화법은기성정치인과공직자들을정치활동적격심판의대상으로삼았다. 또한 1972년의 10 27 대통령특별선언 은국회를해산하고정당및정치활동의중지를선언하였다. 1980년의 5 17군사쿠데타이후에는심지어헌법부칙에서국가보위입법회의가정치활동을규제하는법률을제정할수있으며새로운정치질서의확립을위해기존의정당이해산됨을규정하였다. 3. 입헌민주주의의세계화와정당해산심판제도 나치독일이패망하고 1949 년에제정된서독기본법은방어적민주주의론을기 24) 헌법개정회의록, 81 면.
38 서울대학교法學 제 51 권제 1 호 (2010. 3.) 초로정당해산제도를도입하였다. 독일연방헌법재판소는 1950년대에극우정당인사회주의제국당 (Die Sozialistische Reichspartei) 과서독의공산주의정당인독일공산당 (Kommunistische Partei Deutschlands) 에대한정당해산결정을내렸다. 하지만서독에서민주헌정국가가정착될수있다는자신감이어느정도형성된 1960/70년대에는좌우의급진정당에대한해산의필요성이정치적으로고려되었음에도불구하고실현되지않았다. 25) 1993년에는두개의극우군소정당에대한위헌정당해산심판청구가이루어졌는데독일연방헌법재판소는이들정당이조직과활동의측면에서정치적영향력을행사하려는목적의진지성을충분히갖추고있지못하다고보아정당해산심판의대상인독일정당법제2조제1항의정당으로인정할수없다는이유로청구를각하하였다. 26) 특히 1960년대와 1970년대는동서양진영국가들내부에서체제개혁의목소리가컸는데서방진영과동구권사이에대처하는방식에는차이가있었고 27) 이는서독에서정당해산심판이청구되지않았던사실과무관하지않다. 1989년동독정권의붕괴로시작된동구권의변화는개방적이고자기개혁적인체제의승리를증명한다고볼수있다. 동구권의붕괴는입헌민주주의의세계화로연결되어구사회주의국가들에서새로운헌정질서가형성되는과정에있다. 정당해산제도를포함하여정당과관련된헌법제도역시적지않은국가에서도입되어이와관련된새로운차원에서의논의가필요한시점이다. 동유럽의구사회주의국가를비롯한체제전환국가들이입헌민주주의와헌법재판제도를도입하여운영하는데도움을주기위해 1990년 5월유럽평의회 (Council of Europe) 에의해산하기구로법을통한민주주의유럽위원회 (European Commission 25) 독일연방헌법재판소장을역임한유타림바흐 (Jutta Limbach) 는 사회주의제국당과독일공산당의금지이후에도 - 60 년대말에극우정당인독일국가민주당 (NPD) 이주의회선거에서의회에진출한경우에서처럼 - 정당해산을하자는주장이크게대두한적이있지만안정된민주주의에서그적을대처하는가장효율적인방식은공론의장과선거에서제한하는것이라는생각이관철되었다 고말하고있다 (J. Limbach(Hg.), Das Bundesverfassungsgericht, Geschichte-Aufgabe-Rechtsprechung, 51 면이하 ). 26) BverfGE 91, 262; 91, 276. 27) 냉전체제하에서서방의체제비판을주도하던이른바 68 세대가체제내로흡수되어정치적지도자로성장하던모습과동구권국가에서의개혁운동의좌절은 1989 년이후의결과를예견하는것이었다. 체제의개방성과자기개혁성이지니는강점은, 세계적차원의전투적민주주의의최전선에서인간의존엄과자유를유보당했던상황에대해적극적으로문제를제기했던인물들이보수와진보를불문하고정치지도자로성장해있는우리의상황에도적용된다.
정당해산심판의실체적요건 / 宋石允 39 for Democracy through Law: 이하베니스위원회라고함 ) 가창설되었다. 베니스위원회는헌법, 헌법재판, 그리고선거, 국민투표및정당과관련되어유럽차원의기준을제시하고자문하는역할을하고있다. 종전에는유럽국가만정식회원국으로가입할수있었는데 2002년가입자격을확대하였고우리나라는 2006년에정회원국이되었다. 현재 55개의정회원국중넓은의미의유럽에속하지않는국가로는남미의브라질, 칠레, 페루와우리나라가있을뿐이다. 28) 베니스위원회는정당해산을포함한정당제도에대해서지침 (guideline) 과규약 (code) 을만들어왔는데 2009년에는정당과관련하여제시해온기존의지침들을보완하고종합하여정당에관한규약을발표하였다. 29) 이규약은민주사회에서의정당은자유로운결사체로서유럽인권협약제11조의보호하에있다고하면서정당의금지나해산에관한규정은엄격하게해석되고극도로제한적으로활용되어야한다고선언하고있다. 이에따라 정당의금지나강제해산은정당이민주적헌정질서를전복하기위한정치적수단으로폭력의행사를옹호하거나폭력을사용하는경우에만정당화될수있다 고하고있다. 30) 이규약은또한각국의정당들이법의지배, 민주주의, 차별금지및투명성과개방성등의기본원칙을준수해야할의무가있다고선언하면서, 동시에정당이합법적방법으로헌법과법을변경하려하는것을막을수는없다고한다. 31) 이러한기본적인방향을제시한후정당에관한규약은정당의예방적금지와강제해산에대해합법성 (legality), 예외성 (exceptionality), 비례성 (proportionality) 이라는세가지원칙을제시하고있다. 32) 이러한원칙은베니스위원회가 1999년에채택한정당의금지와해산에관한지침 33) 에서이미정리한내용의핵심적표현이다. 이지침에서베니스위원회는정당해산에관한일곱항목의원칙을제시했었는데, 앞의세가지는위에서언급한내용과다르지않다. 34) 이하의네가지는 28) 베니스위원회홈페이지 (www.venice.coe.int) 참조. 29) Code of Good Practice in the Field of Political Parties adopted by the Venice Commission at its 77th Plenary Session (Venice, 12-12 December 2008) and Explantory Report adopted at its 78th Plenary Session (Venice, 13-14 March 2009) <www.venice.coe.int/ docs/2009/cdl-ad(2009)021-e.asp> 30) CDL-AD(2009)021, no.13. 31) CDL-AD(2009)021, no.17. 32) CDL-AD(2009)021, no.72. 33) Guidelines on Prohibition and Dissolution of Political Paries and Analogous Measures adopted by the Venice Commission at its 41st plenary session (Venice, 10-11 December, 1999) <www.venice.coe.int/docs/2000/cdl-inf(20090)001-e.asp>
40 서울대학교法學 제 51 권제 1 호 (2010. 3.) 합법성, 예외성, 비례성을구체적으로설명하고있다. 4. 정당의정치적이고공적인활동의영역내에서당해정당이권한을부여하지않은구성원의개별적행위에대해서전체로서의정당은책임을진다고볼수없다. 5. 특별히극단적조치인정당의금지또는해산은극히제한적으로사용되어야한다. 정부또는기타국가기관은권한있는사법기관에정당의금지또는해산을요청하기전에당해국가의상황과관련하여정당이자유롭고민주적인정치질서나개인의권리에대하여실질적인위험을초래했는지여부또는보다덜제한적인방법으로그러한위험을방지할수있는지여부를고려하여야한다. 6. 정당의금지또는법적으로강제되는해산같은법적조치는사법기관에의한위헌판단의결과이어야하고본질상예외적인것으로파악되어야하며비례의원칙에따라야한다. 이러한조치는정당의개별적구성원뿐만아니라정당자체가위헌적수단을사용하거나그사용을준비하는정치적목적을추구한다는충분한증거에입각하여야한다. 7. 정당의금지또는해산은헌법재판소또는기타적절한사법기관에의하여, 절차에있어서적법절차, 공개주의및공정한재판이절차적으로보장되는속에서결정되어야한다. 정당해산심판의예외성및비례성과관련하여정당해산에관한규약은정당해산은최후의수단 (last-resort) 이므로정당의위헌성이확인된경우라도벌과금, 국가보조의철회, 행정벌, 개별당원에대한제재등보다가벼운사법적제재를통한구제가가능한지의여부, 그리고나아가당해정당과연립정부의구성을거부하는것과같은정치적거부의방식이효율적일수있는지검토해야한다고되어 34) 1. 국가는누구나자유롭게정당을결성할수있는자유를인정하여야한다. 이러한권리는국가기관에의한일체의간섭없이정치적의견을형성하며정보를취득하고전달할자유를포함한다. 정당의등록의무그자체는이러한권리의위반이라고할수없다. 2. 정당의활동을통하여보장되는이러한기본적인권의행사에대한모든제한은평상시와비상시에모두유럽인권보호협약 (European Convention for the Protection of Human Right) 및기타의국제조약관련규정과조화를이루어야한다. 3. 정당의금지나강제해산은정당이민주적헌정질서를전복하기위한정치적수단으로폭력의행사를옹호하거나폭력을사용함으로써헌법에의하여보장된권리와자유를위태롭게하는경우에만정당화될수있다. 정당이헌법의평화적교체를주장하는사실자체만으로는정당을금지하거나해산할수없다.
정당해산심판의실체적요건 / 宋石允 41 있다. 35) 베니스위원회의정당해산에대한규약과지침은정당이민주사회에서수행하는핵심적인역할을전제로유럽각국, 특히신생입헌민주주의국가에서정당해산제도가지니는의미를인정하는한편, 이제도가정치적으로오남용될위험을방지하려한다. 정당해산에대해베니스위원회가제시하는기준의엄격성으로볼때무게중심은정당의보호쪽으로기울어있다고평가되는데, 이는다원적정치질서에기초한입헌민주주의가동유럽의전체주의적지배질서를극복하고확산된역사적경험으로부터의자신감에서비롯되는측면이크다고보인다. 정당해산심판과관련하여베니스위원회가제시하는기준은각국에서의정당해산심판에대해유럽인권법원 (European Court of Human Right) 이내린결정례와의연관성속에서형성된것이며또한정당해산과관련하여판례와학설에서심도있는논의가이루어진독일의최근정당해산심판에직간접적인영향을미쳤다고보인다. 36) 정당해산과관련된베니스위원회의규약과지침이직접적인법적기속력을지니는것은아니지만이위원회가입헌민주주의의세계적인보편적기준을제시하려노력하고있다는점과우리나라가정회원국이라는점을고려할때우리헌법의조항을해석하는데참고할만한가치가있다고판단된다. 4. 정리 정당해산심판제도의주요한배경이된다고평가되고있는방어적민주주의론의최초형태로서의뢰벤슈타인의전투적민주주의론은파시즘이전세계적으로확산되던위기의시대에제기되었던이론이었다. 그러나뢰벤슈타인의이론은전후독일에서의방어적민주주의론과직접적으로연결되지는않았다. 독일의방어적민주주의론과정당해산제도는헌법보호와정당보호사이에서보다균형이잡힌형태로진행되었다. 우리나라에정당해산제도가도입된배경은독일의경우보다는정당보호에보다 35) CDL-AD(2009)021, no.72. 36) 독일에서 2001 년 1 월극우정당인독일국가민주당 (Nationaldemokratische Partei Deutscland: NPD) 에대한정당해산심판이제기되었는데독일연방헌법재판소가 2003 년이에대한정당해산심판을중지할것을선언하였다 (BVerfGE 107, 339: 인터넷검색은 BVerfGE, 2BvB 1/01 vom 18.3.2003, Absatz-Nr. (1-154), http://www.bverfg.de/entscheidungen/bs20030318_2bvb000101.html). 이사건은현대민주주의에서정당해산심판제도가지니고있는모순적상황을보여주며유럽인권법원의입장과의연관속에서별도의심도있는연구가필요하다고보인다.
42 서울대학교法學 제 51 권제 1 호 (2010. 3.) 중점이있다고보는것이타당하다. 이는 1960년에헌법개정안기초위원회의전문위원이었던한태연교수의증언으로도확인된다. 37) 동구사회주의의붕괴에따른입헌민주주의의세계화경향은정당해산제도에대한새로운관점을제시하고있다. 베니스위원회는합법성, 비례성, 예외성이라는기본원칙을제시하고있는데이는전반적인추세가정당보호를강화하는방향으로움직이고있음을보여준다. Ⅲ. 정당해산심판의실체적요건 이장에서는우선앞장에서의논의를바탕으로정당해산심판의실체적요건을해석하는기본원칙을제시한후정당, 정당의목적및활동, 민주적기본질서의의의, 위배의정도의순으로서술하려한다. 38) 1. 해석의기본원칙정당해산심판제도는헌법보호와정당보호라는이중적성격을지닌다는것이일반적인논의이다. 즉정당해산심판제도는민주적기본질서에위반되는정당을강제로해산한다는면에서헌법을파괴하려는세력으로부터헌법을보호하는목적을추구하면서, 동시에정당의해산을헌법재판소의결정을통해서만가능하게함으로써기타의공권력행사로인한자의적인정당해산의가능성을봉쇄하는정당보호의목적을지닌다. 하지만이처럼두가지의취지를나열하는것만으로는양자의관계를파악하기어렵다. 정당해산제도는다원적민주헌정체제가이를파괴하려는세력으로부터자신을방어할수있어야한다는당연한논리를기초로하고있다. 헌법이보장하고있는자유가자유로운정치과정의전제조건을파괴하는자유까지를포함한다면이 37) 따라서제 1 공화국헌법에있어서는일반적단체와구별된정당에관한규정이따로없었던까닭에, 정당은일반단체와동일하게취급되어진보당해산에서볼수있는바와같이정당도정부의일방적명령에의하여해산되었던것이다. 여기에제 2 공화국헌법에있어서의그정당조항이규정되게된첫째이유가있다. ( 한태연, 제 2 공화국헌법 한태연등, 한국헌법사 ( 하 ), 75 면 ). 38) 본장 3 절이하의내용은공동과제로수행된정당해산심판에관한연구에서필자가담당했던부분을이논문의관점과체계에맞추어수정 보완하였다.
정당해산심판의실체적요건 / 宋石允 43 는자기모순이될것이기때문이다. 39) 하지만 자유의적에게는자유가없다 는방어적민주주의의슬로건은지나치게단순하고위험하다. 민주주의의방어가민주주의가추구하는기본가치의포기로연결될수는없기때문이다. 또한이러한논리는구체적인현실에서나타나는문제를해결하기보다는정당해산제도의자의적인오남용의위험을간과함으로써정당해산제도자체에대한신뢰를감소시킬뿐이다. 40) 정당해산제도가존재한다는것은한편으로는민주적상대주의를무제한으로인정함으로써민주주의가스스로파멸의길을걷는것을방지한다는의미가있다. 하지만이는동시에전체주의나권위주의체제에서흔히보았던것처럼특정한정치적목적이나가치만을허용하는폐쇄된체제를거부한다는의미가있다. 정당해산제도는무제한의자유나 자유의적에게는자유가없다 는식의극단적인선택을지양하고자유의보호를위해서는자유의제한이있을수있다는기본권제한의기본원리에기초하고있다고이해할수있다. 41) 따라서정당해산의요건을심사함에있어이제도의특수성을감안하는전제하에비례의원칙이적용된다. 42) 정당해산제도는자유로운정치활동을최대한보장할것을요구하는헌법원리와헌법보장의필요성간의긴장관계속에놓여있다. 43) 정당해산이라는수단은헌법보호를위해자율적인정치질서에외적인제약을가하는것이므로헌법의정당성을강화하는것이아니라민주주의의기본전제인정치적자유를축소하는결과를가져온다. 44) 정당해산제도는민주적정당국가에서국가의강제력이자유로운정 39) Morlock, Art.21, in: Dreier(Hg.), Grundgesetz-Kommentar, Bd.2, 1998, Rn. 136. 40) Roelleck, Art.21, in: Umbach/Clemens, GG Bd.1, Rn. 115. 41) Gusy, Art.21, in: AK-GG GW 2001, Rn.117. 또한 Roelleck, Art.21, Rn.115; 박규환 정당해산심판기준에관한연구 - 해산기준명확화를위한기본권이론도입에관한제언 - 참조. 42) 계희열교수는방어적민주주의를근거로한제한은엄격한비례의원칙에따라야한다고본다 ( 계희열, 헌법학 ( 상 ), 246 면 ). 43) 독일연방헌법재판소는독일공산당결정에서이러한긴장관계에대해언급한바있다 : 국가권력이간여하여정당을정치활동으로부터배제하는것은이론적으로볼때에어쨌든자유로운민주주의의기본사상에배치된다. 또한자유선거권의조건속에서정당이체계조화적인방식으로국가의정치적의사형성으로부터배제되는것은선거에서득표에실패하면서일것이다. 독일연방헌법재판소는나아가 자유롭고민주적인헌법이자신의기본가치인정치적의사의자유를보호하기위해지나친제한을가함으로써제한규정자체가헌법에위반되어 감당할수없는자기모순에빠지는것은아닌지 에대해질문을던지고있다 (BVerfGE 5, 85, 135). 44) K. Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Rn.715.
44 서울대학교法學 제 51 권제 1 호 (2010. 3.) 치과정을제한하는최후수단 (ultima ratio) 이므로정당해산의실체적요건을엄격하게해석할필요가있다. 45) 우리나라헌법재판소의입장도정당해산요건을엄격히해석해야한다는입장에있다고보인다. 헌법재판소는 헌법은정당의금지를민주적정치과정의개방성에대한중대한침해로서이해하여오로지제8조제4항의엄격한요건하에서만정당설립의자유에대한예외를허용하고있다 고하면서 자유민주적기본질서를부정하고이를적극적으로제거하려는조직도, 국민의정치적의사형성에참여하는한, 정당의자유 의보호를받는정당에해당하며, 오로지헌법재판소가그의위헌성을확인한경우에만정당은정치생활의영역으로부터축출될수있다 고하고있다. 46) 2. 정당위헌정당해산심판의대상인정당은원칙적으로정당법에의해등록된정당일것이다. 정당으로등록하기직전의조직이나창당준비위원회도정당해산심판의대상이될것인지에대해논의가있다. 47) 정당보호의관점에서위헌정당해산심판의대상을넓힐필요성에도불구하고현행정당법이정당등록제도를채택하고있는한정치적결사체가정당으로서활동하는것은정당으로서등록한이후이므로대상을등록된정당에국한할수밖에없다고보인다. 48) 하지만아직정식으로등록되지않은정당이위헌정당으로서의요건을충족하는경우를상정하기어려우므로논의의실익이있는지는의문이다. 49) 45) E. Stein/G. Frank, Staatsrecht, 331면이하. 46) 헌재 1999.12.23. 99헌마135. 47) 권영성, 헌법학원론, 194면 ; 장명봉, 헌법재판소의위헌결정심판, 587면 ; 정종섭, 헌법소송법, 441면이하등참조. 48) 정당의헌법상의개념과관련하여현행정당등록제도가지니고있는헌법적문제에대해서는별도의논의가필요하다고보인다. 이와관련해서는이종수, 정당제민주주의의현안문제의검토 : 현행정당정당등록제도및정당등록취소제도와정치자금제도를중심으로 ; 정태호, 정당설립의자유와현행정당등록제의위헌성에대한관견 ; 한수웅, 정당의개념과정당등록제도의헌법적문제점 등을참조할것. 49) 계희열, 헌법학 ( 상 ), 297면주204 참조.
정당해산심판의실체적요건 / 宋石允 45 3. 정당의목적및활동 (1) 정당의목적 1) 정당목적의판단근거정당의목적이민주적기본질서에위반되는가를판단할수있는근거는무엇인가가문제된다. 일차적인판단의근거는문서의형식을띠는자료이다. 정당의목적을판단할수있는자료로는우선정당의강령과기타정당의선언문등을들수있다. 또한정당을주도하는것으로인정되는인물이정당의정치적이념에대해서술한글, 정당지도자의연설, 정당의당원교육교재와정책선전자료, 그리고정당이직접발간하거나영향력을행사하는신문과잡지의내용으로도정당의목적을판단할수있다. 50) 이러한자료들중정당의강령은정당의목적이민주적기본질서에위배되는지의여부를판단하는주된근거이다. 하지만정당강령의내용과정당의행위사이에괴리가있을경우에강령만으로정당이헌법에위배되는지의여부를판단하기는어려울수있다. 당원또는지지자의대부분이명백하게정당의강령에위반되는행위를일상적으로하여정당의강령이명목상의것에불과한것이명백할경우에는판단근거로서정당강령이지니는의미를상대화할수있을것이다. 51) 또한문서로확정되지않았다고해서판단근거에서배제되는것은아니며정당기구나당원의행동역시정당의목적을판단할수있는근거가될수있다. 정당지도부의내부에서이루어지는합의가반드시문서로확정되지는않는경우도적지않다. 따라서내용이증명될수있다면정당이공표하지는않지만비밀로추구하는목표나이미문서로써표명된목표를사실상변경하는것도정당목적에포함된다고본다. 52) 2) 목적의객관적강도정당이헌법이정하고있는기본원리와상충하는목적을천명한다고해서이것만으로해산사유가된다면이는헌법이보장하고있는정치적의사표현의자유와의관계속에서문제가될수있다. 목적을실현하려는구체적인노력을하지않고단지평화적인방식으로정당의강령을선전하는것을금지할수는없을것 50) 권영성, 헌법학원론, 194면 ; 정종섭, 헌법소송법, 442면. 51) H. Meier, Parteiverbot und demokratische Republik, 278면이하 ; Morlock, Art.21, Rn. 143. 52) BVerfGE 5, 85, 144.
46 서울대학교法學 제 51 권제 1 호 (2010. 3.) 이다. 53) 민주적기본질서에위배되는목적인가의여부를판단함에있어서는단지주관적인측면에그치지않고목적을추구하는객관적인강도 (Intensität) 를함께고려할수밖에없다. 이와관련하여독일연방헌법재판소는독일공산당결정에서목적을추구하는 적극적으로투쟁적이며공격적인태도 (Haltung), 그리고계획에따른 (planvoll) 목적의추구를요건으로보았다. 54) 이에대해학설은갈라지고있다. 지배적인견해는목적의객관적인강도를보다엄격하게해석하여이에상응하는행위가있어야한다고본다. 55) 다른한편으로는이를완화하여공격성이없어도목적을지속적으로추구하면충분하다는견해도있다. 56) 민주적기본질서에위배되는목적인가의여부를판단함에있어서도단지주관적인의도를넘어목적을추구하는객관적인강도를감안할수밖에없다. 정당의목적과활동은상호연관되어정당해산의요건을판단함에있어현실적으로분리되기는어렵다고보인다. 57) 정당의목적은정당소속원의활동에반영되고이들의활동은정당의목표설정으로귀결되기때문이다. 53) Morlock, Art.21, Rn. 143. 54) BVerfGE 5, 85, 141. 55) Morlock, Art.21, Rn 142; Pieroth, Art.21, in: Jarass/Pieroth, GG, Rn. 35; M. Thiel, Das Verbot verfassungswidriger Parteien(Art.21 Abs.2 GG), 199 면. 56) Ph. Kunig, Parteien, Rn. 40. 57) 목적과활동을함께고려해야한다는견해로는김철수, 헌법학 ( 하 ), 2102 면이하 ; 계희열, 헌법학 ( 상 ), 299 면이하. 또한각요건들을종합적으로판단할필요가있다는견해로는전광석, 한국헌법론, 113 면. 이와관련하여앞에서언급한독일연방헌법재판소의입장이외에도불가리아헌법재판소의결정을언급할필요가있다. 1990 년불가리아공산당의일당지배체제가붕괴하던민주혁명의시기에터키계사람들이권리자유당 (the Movement for Rights and Freedoms) 을결성하여첫민주총선에서의회에진출했다. 총선후에의회다수파에의해제정된불가리아헌법제 11 조제 4 항은 인종, 민족, 종교노선에기반한정당도, 국가권력을폭력으로탈취하려는정당도인정되지않는다 고규정했다 (www.parliament. bg/?page=const&lng=en 참조 ). 이조항은터키인, 로마인 ( 집시 ), 마케도니아인등다양한인종적소수집단의정치참여를차단하고자마련되었다. 이후권리자유당의등록과관련하여헌법에합치하는지의여부가문제되었는데불가리아의헌법재판소는헌법의한조항은다른조항과의연계속에서조화롭게해석되어야하므로, 제 11 조제 4 항은오직 인종적기초위에형성되고, 그리고폭력적인국가권력탈취를의도하는정당 만이금지되는것으로좁게판단했다 (Norman Dorsen [et al.], Comparative Constitutionalism: Cases and Materials, 760 면 ).
정당해산심판의실체적요건 / 宋石允 47 3) 목적의장기성과단기성위헌정당해산제도가지니는예방적인성격을강조할경우에는정당이민주적기본질서에위배되는목적을추구하는한이러한목적이실현되는시점은커다란의미가없을수도있다. 이러한관점에서는민주적기본질서에위배되는목적의실현가능성이현재로서는적고따라서그것이정당의장기적인목적에불과하더라도적어도지금여기서 (hic et nunc) 현재이러한목적을추구한다는의도가확인되면충분하다고보게된다. 독일연방헌법재판소는 1956년의독일공산당결정에서이러한입장을취하여서마르크스-레닌주의가추구하는 통일적인전체계획 속에서단기적인목적과장기적인목적은하나로묶여있으며따라서노동운동이나사회정책과관련된요구로부터평화정착및독일통일의추구, 나아가세계혁명에이르는정당의모든목적이헌법에위배된다는것이었다. 이러한맥락에서독일연방헌법재판소는 정당이그목적상지금여기서자유민주적기본질서를침해하거나폐지할것을의도하고있는지의여부만이중요할뿐이다 라고하였다. 58) 독일연방헌법재판소의이러한입장을옹호하는견해는기본적으로정당의장기적인목적이민주적기본질서에위배되는한일정한시기동안에는이를추구하지않음을명시하더라도정당해산으로부터자유로울수없다고본다. 이는정당해산제도가본질적으로형벌보다는헌법보장을추구하는제도이며따라서예방적인성격을본질로한다는점에근거하고있다. 59) 이에반하여장기적인목적의헌법위배까지포함한다면어떠한목적을단순히표명하는것과이러한목적을구체적으로실천하는것을구별해야하는법치국가원리와모순되며정당해산의요건이무제한적으로확대될위험이있음을지적하는입장이있다. 60) 이견해에의하면위헌정당해산의요건인목적의개념은민주적기본질서를저해하려는준비행위와연결되어야하므로목적을실현하려는직접적인행위가존재해야한다. 어떤정당이기존질서의혁명적인변화를단지과격한언어로주장할뿐이것이구체적인행위와연결되지않는다면정당의목적이헌법에위배된다고볼수없다는것이다. 즉정당이민주적기본질서에위배되는목적을지금여기서지니고있다고하더라도그목적을현재추구하고있지 58) BVerfGE 5, 85, 143면이하. 59) R. Streinz, Art.21, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, Das Bonner Grundgesetz Kommentar Bd.2, Rn. 232 이하. 60) H. Meier, 앞의책, 276면 ; Gusy, Art.21, Rn. 123.
48 서울대학교法學 제 51 권제 1 호 (2010. 3.) 않다면민주적기본질서에위배되는목적은아니라는것이다. 이렇게본다면판단의기준은민주적기본질서에위반되는정당의정강정책이현재존재하는가의여부가아니라이를적극적으로실천에옮기려는정황의존재여부이다. 정당이추구하는목적을장기적인목적과단기적인목적, 또는중간목적과최종목적으로구별한것은냉전초기의서독상황에서공산당을배제하기위해공산주의혁명론을근거로삼기위해서였다. 하지만현재의시점에서법치주의의기본원칙을양보하면서이처럼무리한해석론을동원해야할지는의문이다. 61) 정당의목적이민주적기본질서에위배되는지를판단할때중요한것은이에대한구체적인위험과의연관속에서정치적신념을실현하는행위가존재하는지의여부라고보아야할듯하다. 62) 궁극적으로천명하는목표가민주적기본질서에위배된다고하더라도현재정당이추구하는있는정책이나활동방식이민주적기본질서의범위를벗어나지않는다면궁극적인목적만으로정당이위헌적이라고판단하기는어려울것이다. 정당의목적을시간적으로넓게해석할수있다고볼경우에는민주적기본질서에실질적인위협이되는객관적인강도를고려하고증거제시, 심판절차의준수등에대한엄격한해석을함으로써정당해산의요건이크게확대되어오남용될위험을최소화해야할것이다. (2) 정당의활동 1) 활동의주체위헌정당해산심판의요건으로서정당의목적에서그주체및귀결점은정당이다. 하지만행위의주체와관련해서는이를단지정당또는정당지도부에국한할것인가아니면정당의당원이나그밖의추종자의행위도포함할것인가가문제된다. 즉정당이관련된행위중어떤범위까지정당의행위에속하는것으로간주할것인가의판단기준을제시할필요가있다. 61) 극우정당인사회주의제국당 (Sozialistische Reichspartei) 에대한위헌결정과는달리서독공산당에대한위헌결정에대해서독일연방헌법재판소는냉전이격화되던당시의정치상황과헌법의기본원칙사이에서적지않은고민을해야했다. 이러한상황에서 1954 년당시독일연방헌법재판소소장인빈트리히 (Josef Wintrich) 가연방수상인아데나워에게정당해산심판청구를취하할의향이없는지질의하였고이에아데나워는답변하지않음으로써심사가계속되었다. 이러한배경때문에 5 년의심리기간이경과한후인 1956 년에야서독공산당에대한해산결정이내려졌다 ( 보다자세한내용은 H. Meier, 앞의책, 117 면이하참조 ). 62) Morlock, Art.21, Rn. 143.
정당해산심판의실체적요건 / 宋石允 49 우선정당에속한기관의행위는정당의행위로보아야한다. 여기에는당지도부와주요당직자, 정당의출판관련조직, 지구당등정당의지역조직, 당원, - 그리고경우에따라서는일반지지자 - 등이포함될것이다. 하지만정당의일반당원이나지지자가정당의노선과는별개로개별적으로행한행위가정당의행위로인정되어정당해산과연결될수는없다. 결국다양한주체들이행하는활동에대해정당의책임을묻는기준은정당이실제로영향력을행사할수있는범위에대한판단일것이다. 한편으로는정당의이중적인행위에대한통제가가능해야하지만동시에무정형의추종자가있는대중조직인정당에과중한책임을지울수도없기때문이다. 2) 활동의내용정당활동의내용과관련하여우선특정행위가민주적기본질서에위배되는것인가에주관적인식이요구되는지의여부가문제될수있다. 정당해산제도는개인에게제재를가하는것보다는헌법보장을위한것이므로정당의조직또는구성원의활동이객관적으로민주적기본질서에위배되는지가문제될것이다. 63) 단지정당이구성원의반민주적행위를적극적으로제재하지않은것만으로는원칙적으로정당의책임을물을수없다. 정당이민주적기본질서에위배되는행위를적극적으로방지해야하는법적의무를지지는않기때문이다. 64) 하지만이러한행위가정당의행사에서발생한다면이에대해서는방어조치를취해야한다. 또한행위주체의정당중심과의근접성, 행위의빈도와강도등을고려하여정당에귀속되는행위로인정될경우도있을수있다. 65) 민주적기본질서를저해하는행위는조직적인폭력을동원해야만한다는견해가있다. 66) 하지만반드시직접적인폭력의행사가요구되는것은아니다. 67) 폭력적수단을동원하는경우에는일반적으로민주적기본질서를저해하는구체적 63) F. Klein, 46, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu, BVerfGG, Rn.8. 64) Gusy, Art.21, Rn. 123; Morlock, Art.21, Rn. 144; Streinz, Art.21, Rn 237 등. 65) 이와관련하여정당이민주적기본질서에위배되는행위를의식적으로묵인하거나지원할때또는이러한행위를비판하거나출당등의조치를할수있음에도불구하고하지않을때등이문제될수있을것이다. 가중적방치 (qualiziertes Unterlassen) 라는개념을정하여특별한경우에는정당의책임을물을수있다고보는견해로는 Kunig, Parteien, Rn. 39 참조. 66) Meier, 앞의책, 282면이하. 67) Morlock, Art.21, Rn. 144.
50 서울대학교法學 제 51 권제 1 호 (2010. 3.) 위험의정도가가중될것이다. 4. 민주적기본질서의의의우리헌법은제8조제4항에서정당해산의요건으로 민주적기본질서에위배 되는것을들고있다. 하지만헌법전문과헌법제4조에서는 자유민주적기본질서를더욱확고히하여, 자유민주적기본질서에입각한평화적통일정책을수립하고 라고하여자유민주적기본질서라는표현을사용하고있다. 그렇다면정당해산요건으로서의민주적기본질서와헌법전문과헌법제4조가말하고있는자유민주적기본질서사이에는어떤관계가있는가가문제된다. 여기서는우선이러한헌법조항이형성된연혁을살피고현행헌법의해석에대한학설과판례를살핀후이를평가하려한다. (1) 헌법조항의연혁정당해산의실체적요건은그성격상헌법전문이제시하는민주주의의기본원리나조국통일의이념적지향으로서의민주주의와연관성을지니지않을수없다. 따라서헌법전문과정당조항및통일조항에민주적기본질서또는자유민주적기본질서라는표현이도입되고변천된모습을살펴보는것은중요한의미를지닌다. 1) 정당해산요건으로서의민주적기본질서이글의직접적인대상이되는정당해산요건으로서의민주적기본질서라는표현이헌법에처음으로도입된것은앞에서살핀것처럼제1공화국에서행정부의등록취소로정당이해산되는경험을한이후 1960년헌법을제정하면서였다. 1960년헌법이나이후의헌법에서정당해산의요건으로민주적기본질서라는용어를사용하게된것은제헌헌법의전문이 민주독립국가를재건, 민주주의의제제도를수립 이라는표현을하였고 1962년헌법역시 새로운민주공화국을건설, 민주주의제제도를확립 이라고했던것과같은맥락에있었다고보인다. 이와관련하여 개정헌법초안에는서독의그것과같이 자유로운 이라는수식어가첨가되고있었으나일부혁신계정당의기분에맞지않는다하여개정헌법에서는삭제 68) 되었다는견해가있다. 하지만개헌안기초위원회의구성및본회의에 68) 권영성, 정당조항에관한헌법상의제문제, 서울대학교대학원석사학위논문, 1961,
정당해산심판의실체적요건 / 宋石允 51 서의논의를고려할때근거가확실하지는않다. 69) 1960년헌법개정안을심의하면서이종남의원이민주적기본질서를확대해서정당을탄압할우려를제기하며그한계에대해서질문하자 70) 정헌주헌법개정기초위원장은다음과같이답변하였다 71) : 헌법에민주적기본질서의한계는무엇인가, 이것을물으셨는데이것은여러번되풀이해서말씀드리는것입니다마는자유스럽고민주적인사회질서와정치질서를말하는것입니다. 그렇기때문에경제적질서를말하는것은아닙니다. 헌법에있어가지고도자유로운기본질서라고하는것은이것은정치적, 사회적질서를말하는것이지경제적질서를말하는것은아니다. 이렇게본위원회는해석하고있습니다. 1960년헌법의민주적기본질서는 자유스럽고민주적인 기본질서이기도하고 자유로운 기본질서이기도했던것이다. 2) 헌법전문의민주주의와자유민주적기본질서우리나라헌법전문에자유민주주의라는표현이처음등장한것은 1972년에제정된이른바유신헌법에서였다. 이헌법의전문은 조국의평화적통일의역사적사명에입각하여자유민주적기본질서를더욱공고히하는새로운민주공화국을건설함에있어서 라고하면서처음으로자유민주적기본질서라는표현을사용하였다. 자유민주적기본질서라는표현은평화통일에대한의지의표명과함께우리헌법에도입되게되었다. 하지만유신헌법이조국의평화적통일이라는민족 114 면. 이와관련해서는박병섭, 독일기본법상의자유롭고민주적인기본질서, 공법연구제 23 집제 3 호, 123-139 면, 123 면참조. 69) 1960 년 4 월 29 일에구성된개헌안기초위원회에는정헌주의원 ( 민주당 ) 이위원장으로, 자유당의이재학, 박세경, 정운갑, 이형모, 민주당의조재천, 정헌주, 엄상섭, 윤형남, 한근조 ( 엄상섭의원사망후승계 ), 무소속의황호현의원이기초위원으로참여하였으며, 서울법대의한태연, 박일경교수및국회법제사법위원회전문위원인이태준이전문위원으로참여하였다 ( 헌법개정회의록, 18, 74 면 ). 또한국회본회의에서민주적기본질서의해석과관련된우려와경제조항의공익우선적개정의필요성을제기한의원은민주당소속의이종남의원이었다 ( 헌법개정회의록, 140 면이하 ). 이들중누구도혁신계정당소속이나혁신계로분류될성향을지니고있었다고보기는어렵다 ( 역대국회의원의프로필은대한민국헌정회홈페이지 (www.rokps.or.kr) 참조 ). 70) 헌법개정회의록, 142 면이하. 71) 헌법개정회의록, 154 면이하.
52 서울대학교法學 제 51 권제 1 호 (2010. 3.) 적염원을권위주의정권의유지와강화를위해이용했던헌법파괴와함께제정되었음은간과할수없다. 유신헌법이설치했던이른바 조국통일의신성한사명을가진국민의주권적수임기관 인통일주체국민회의역시 조국의평화적통일을추진하기위한온국민의총의에의한국민적조직체 로서그존재의정당성을주장했었다 ( 동헌법제35조 ). 평화통일조항과자유민주적기본질서의동시적등장의배경에는냉전의완화라는세계정세속에서반공주의라는소극적이데올로기에기초하는권위주의체제를유지하려는당시정권의고민이있었음은어렵지않게짐작할수있다. 72) 이후 1980년헌법전문에서는 조국의평화적통일과민족중흥의역사적사명에입각한제5민주공화국의출발에즈음하여 자유민주적기본질서를더욱확고히 라고함으로써자유민주적기본질서를조국의평화적통일이라는표현과분리하여보다독자적인의미를부여한인상을주고있다. 현행헌법은 조국의민주개혁과평화적통일의사명에입각하여 자유민주적기본질서를더욱확고히 라고표현하고있다. 이는조국의평화적통일이자유민주주의의이름으로반자유, 반민주의권위주의체제를유지하는수단이되었던과거로부터단절하려는결연한의지의표현으로이해할수있다. 이는또한평화적통일의사명에입각하여자유민주적기본질서를공고히하는것은조국의민주개혁과모순되지않는다는인식의선언이며자유민주적기본질서를형해화했던권위주의를극복하는민주개혁을통해자유민주적기본질서를실현하고이를통해평화적통일로나아갈수있다는, 즉적극적인민주개혁이통일로연결될것이라는신념의표현이다. 이는자유민주적기본질서라는표현이이른바유신헌법과제5공화국헌법이라는태생적한계를넘어서 민주독립국가를재건함에있어서 민주주의제도를수립 하려했던제헌헌법의민주주의정신과다시만나고있음을의미한다고할것이다. 현행헌법은자유민주적기본질서를공고히하는이념적기초로 3 1운동과 4 19민주이념을계승한조국의민주개혁과평화적통일에의사명을제시하고있다. 이는제헌헌법이선언했던민주독립국가, 민주주의제제도, 그리고 1960년헌법이정당의보호를위해정당해산제도를도입하면서그기준으로제시한 자유스럽고민주적인기본질서 와같은맥락에서있는것으로볼수있다. 72) 갈봉근, 유신헌법해설, 9 면이하참조.
정당해산심판의실체적요건 / 宋石允 53 (2) 민주적기본질서와자유민주적기본질서의관계민주적기본질서를단순하게 자유스럽고민주적인기본질서 라고이해했던정헌주헌법개정기초위원장의관점에서볼때민주적기본질서와자유민주적기본질서와의관계에대한이후헌법학에서의논의 73) 는생경하게들릴수있다. 이러한논의는기본적으로유신헌법에서자유민주적기본질서라는표현이도입된이후민주적기본질서의포용범위가축소하는것에대한우려와무관하지않았다고보인다. 논의가자유민주주의와사회민주주의라는구체적인정치이데올로기와연결되었던것도같은배경으로이해된다. 하지만기본적으로자유롭고민주적인기본질서, 즉자유와민주라는두가치를모두인정하고그조화를꾀하려는입장에서있다면정치이데올로기의명칭은부차적일것이다. 정치적또는경제적자유주의, 보수주의, 사회주의, 자유민주주의, 사회민주주의, 민주사회주의, 생태주의등어떠한명칭의이념을추구하든자유와민주라는두가지의가치를모두인정하는기초에서있다면자유민주적기본질서에반하지않는다. 우리헌법의영문번역본이헌법전문과제4조의자유민주적기본질서를각각 the basic free and democratic order 와 the principles of freedom and democracy 로, 제8조의민주적기본질서를 the fundamental democratic order 로번역하고있는것은특정정치이념을넘어서는보편적인의미를간접적으로나마보여주고있다. 74) 서독기본법의제정과정에서독일헌법제21조의자유롭고민주적인기본질서 (freiheitliche demokratische Grundordnung) 의표현과관련한논의역시시사하는바가있다. 헤렌힘제초안에서는독일헌법제21조의 자유로운 과 민주적인 이 그리고 (und) 로연결되어있었다. 이에대해헌법제정회의였던의회위원회 (Parlamentarischer Rat) 에서의논의 75) 에서 그리고 를 또한 (oder) 으로바꾸자는제안이받아들여졌다가최종적으로삭제되었다. 76) 또한 으로바꾸자는제안이최종적으 73) 권영성, 헌법학원론, 156면이하, 195면이하 ; 계희열, 헌법학 ( 상 ), 224면이하 ; 김철수, 헌법학 ( 상 ), 195면이하 ; 성낙인, 헌법학, 133면이하 ; 정종섭, 헌법소송법, 443면이하 ; 홍성방, 헌법학, 91면이하 ; 또한강정인, 민주화이후한국정치에서자유민주주의와법치주의의충돌, 41면이하등참조. 74) Korean Legislation Research Institute, Statutes of the Republic of Korea, 2008, 1면이하 75) 서독기본법제정과정에대해서는송석윤, 서독기본법의제정과정 : 연합국의영향과관련하여, 76면이하참조. 76) Entstehungsgeschichte der Artikel des Grundgestzes (bearbeitet von K.-B. v. Doemming, R. W. Füsslein, W. Matz), 210면.
54 서울대학교法學 제 51 권제 1 호 (2010. 3.) 로받아들여지지않은배경에는기본법제정을주도하던인물중한사람이며서독의초대연방대통령이었던테오도르호이스 (Heuß) 의입장표명이있었다. 호이스는 또는 이라는표현을사용하면 민주적 과 자유로운 이상호충돌하는듯이보일수있는데이는서로융합해야한다는것이었다. 77) 현행헌법은 1972년헌법이나 1980년헌법과는달리조국의민주개혁을통해자유민주적기본질서를확고히할것을요구하고있는데이는권위주의와의단절을통해제헌헌법과 1960년헌법이추구했던정상적인민주주의를실현하려는의지로파악된다. 자유와평등, 자유주의와민주주의등이상호모순되고갈등하는것으로보았던적이있었지만현대민주주의는이를극복하고있다. 그배경에는한편으로는국민주권을실현하는과정에서민주주의를치자와피치자의동일성이라고지나치게이상적으로이해하여치자와피치자의동일성이확보되면독재도민주주의일수있다는생각이 20세기전반에극우와극좌의전체주의지배질서를가능하게했던경험, 즉민주주의가이른바주권적독재로변하는경험으로부터의반성이있다. 다른한편으로는자유를 19세기의자유주의처럼특정집단에국한된경제적 정치적자유로좁게이해한다면산업사회의다원화된대중민주주의에서사회적평화를유지할수없다는인식이깔려있다. 자유주의와민주주의가서로만나서상호융합하기위해서는자유개념의확대와민주주의의현실적인식이전제되었던것을잊어서는안된다. 이렇게볼때민주적기본질서와자유민주적기본질서를구별하는해석론은한편으로는지나치게문구에집착하고있으며다른한편으로는자유주의와민주주의를상호대립하는것으로이해했던시대의생각에머물러있어서적절하지않다고보인다. 또한 ( 자유 ) 민주적기본질서를특정정치이데올로기와연관하여이해하는것은정치이데올로기의성쇠및의미변화에따라헌법의기본가치가좌우될우려가있으므로적절하지않다. ( 자유 ) 민주적기본질서는다양한정치이념들이자신의가치만을절대적인것으로맹종하여다른가치들을배제하려하지않고상호경쟁하고공존하는것이소중하다는가치와이러한가치를보장하는제도들을포함하는것이다. (3) 헌법재판소의입장 1) ( 자유 ) 민주적기본질서의내용 헌법재판소는 우리헌법은자유민주적기본질서의보호를그최고의가치로 77) 앞의글, 173 면.
정당해산심판의실체적요건 / 宋石允 55 인정하고있고, 그내용은모든폭력적지배와자의적지배, 즉반국가단체의일인독재내지일당독재를배제하고다수의의사에의한국민의자치, 자유 평등의기본원칙에의한법치주의적통치질서를말한다 고하면서그구체적인내용으로 기본적인권의존중, 권력분립, 의회제도, 복수정당제도, 선거제도, 사유재산과시장경제를골간으로한경제질서및사법권의독립등 을들고있다. 78) 또한헌법재판소역시정당해산의요건인민주적기본질서를자유민주적기본질서와동일한선상에서이해하고있는듯하다. 헌법재판소는 우리헌법은정당에대하여도민주적기본질서를해하지않는범위내에서의정당활동을보장하고있다. 즉헌법제8조제2항및제4항에 정당은그목적 조직과활동이민주적이어야하며, 정당의목적이나활동이민주적기본질서에위배될때에는 헌법재판소의심판에의하여해산된다. 고명시하고있다. 따라서어떠한정당이외형상민주적기본질서를추구한다고하더라도그구체적인강령및활동이폭력적지배를추구함으로써자유민주적기본질서 ( 강조 : 필자 ) 에위반되는경우우리헌법질서에서는용인될수없는것이다 라고하고있다. 79) 이러한표현에서정당해산의요건에대한구체적인심사기준이제시되지는않았지만적어도민주적기본질서를자유민주적기본질서와같은의미로이해하고있음은알수있다. 2) 독일연방헌법재판소와의비교우리헌법재판소가취하고있는자유민주적기본질서에대한입장은독일연방헌법재판소가과거 1950년대에사회주의제국당과독일공산당에대한해산결정에서내린정의와유사하다. 당시독일연방헌법재판소는 자유민주적기본질서 (freiheitliche demokratische Grundordnung) 란모든폭력과자의적지배를배제하고그때그때의다수의사에따른국민자결과자유및평등에기초한법치국가적통치질서를말한다. 이질서의기본원리로는최소한다음의요소들이포함되어야한다 : 기본법에구체화된기본적인권, 무엇보다도생명과그자유로운발현을위한인격권의존중, 국민주권, 권력의분립, 정부의책임성, 행정의합법성, 사법권의 78) 헌재 1990.4.2. 89 헌가 113. 이결정에서헌법재판소가헌법상최고의가치인자유민주적기본질서의보호가모든폭력적이고자의적인지배를배제한다고하면서이를반국가단체의일인독재내지일당독재와등치시키는듯한표현을하고있는것은이사안이국가보안법조항의위헌여부였다는배경때문일것이라는짐작이가능하다. 폭력적이고자의적인지배의배제가반국가단체의일인독재내지일당독재에만국한되지않음은물론이다. 79) 헌재 2001.9.27. 2000 헌마 238 등.
56 서울대학교法學 제 51 권제 1 호 (2010. 3.) 독립, 복수정당의원리와헌법적인야당의구성권과행동권을가진모든정당의기회균등 이라고한바있다. 80) 독일과우리나라의헌법재판소가취하는자유민주적기본질서에대한입장은유사한듯보이지만자세히살펴보면적지않은차이를드러내고있다. 우리헌법재판소는자유민주적기본질서의내용에기본적인권의보장과함께헌법의가장핵심적인내용인국민주권을포함하지않고독일연방헌법재판소는우리헌법재판소가말하는사유재산과시장경제를골간으로한경제질서를언급하지않는다. 헌법재판소가말하는 다수의의사에의한국민의자치 를국민주권을표현한것으로이해할수도있을것이다. 하지만헌법제1조제2항에서 대한민국의주권은국민에게있고 와 모든권력은국민으로부터나온다 는다른함의를지니므로보다명확하게국민주권이라고표현하는것이적절하다고보인다. 경제질서와관련해서는후술하기로한다. (4) ( 자유 ) 민주적기본질서의법적성격 : 헌법질서의최고원리이자정당의자유의개별적헌법유보 ( 자유 ) 민주적기본질서는헌법질서에서최고의기본원리를구성한다. 그내용은자유로운토론을통해형성되는다수의사에의한지배와이러한다수의사의변화가능성의보장, 그리고다수에의한지배속에서소수의보호를핵심으로하고이러한헌법질서의핵심을보장할수있는법적 제도적장치를확보하는것이다. 즉 ( 자유 ) 민주적기본질서는민주주의와법치주의의가장핵심적인부분을이루는원리로이해해야한다. ( 자유 ) 민주적기본질서를민주주의와법치주의의가장핵심적인부분을규정하는헌법의최고원리라고이해한다면이는헌법질서의실정법화된근본규범으로서헌법제정권력도기속한다고보게된다. 이는헌법개정권력의상위에존재하므로이론적으로는헌법개정의한계에속하는내용도 ( 자유 ) 민주적기본질서를해하지않는다면개정이가능하다고볼수있다. 81) 80) BVerfGE 2, 1, 12 면이하. 이표현은구독일형법제 88 조제 2 항 ( 현재는제 92 조제 2 항 ) 에서따온것으로알려져있다 (Streinz, Art.21, Rn. 225). 81) 독일기본법제 79 조제 3 항은헌법개정의한계에대해규정하면서연방주의를이에포함하고있다. 그런데독일연방헌법재판소는자유민주적기본질서의내용에연방주의를포함하지않고있다. 따라서연방주의를폐지하는헌법개정은허용될수없지만이를폐지하려는정당은자유민주적기본질서에위배되지않는결과가된다 (D. Grimm, Über den Umgang mit Parteiverboten, 141 면 ).
정당해산심판의실체적요건 / 宋石允 57 헌법의최고원리인 ( 자유 ) 민주적기본질서로부터일반적인기본권제한의사유를도출할필요는없다고보인다. 82) 우리헌법은 ( 자유 ) 민주적기본질서를헌법의최고원리로선언하고있으며따라서이는모든법령의해석기준이되지만그렇다고헌법의최고원리를기본권제한의기준으로직접적용할필요는없을것이다. 헌법제37조제2항의국가안전보장, 질서유지, 공공복리및헌법해석상도출되는기본권의내재적한계만으로도기본권의제한에모자람이없다고보이기때문이다. 83) 하지만정당해산의요건으로서의민주적기본질서는정당의자유라는기본권제한의개별적헌법유보로서의성격을지닌다. 정당의활동은법률의제정과개정의차원을넘어서헌법의개정및제정에이르기까지영향력을행사하기마련이다. 정당해산과관련하여민주적기본질서를규정하고있음은정당이지니는민주헌정에서행하는역할의중요성을고려하여정당활동의자유에대해서개별적인헌법유보조항을둔것으로보아야할것이다. (5) ( 자유 ) 민주적기본질서와경제질서헌법재판소는우리헌법의경제질서와관련하여 사유재산제도와경제활동에대한사적자치의원칙을기초로하는자본주의시장경제질서를기본으로하고있음을선언하고있는것 으로보고있다. 84) 하지만헌법재판소는동시에 그러나위와같은개인주의 자유주의에바탕을둔자본주의도초창기의기대, 즉모든사람을평등한인격자로보고그자유로운계약활동과소유권의절대성만보장해주면개인적으로나사회적으로무궁한발전을기약할수있다는이상이노동을상품으로팔수밖에없는도시노동자나소작민에게는아무런의미가없고, 계약자유의미명아래 있는자, 가진자 로부터착취당하여결국에는빈부의격차가현격해지고, 사회계층간의분화와대립갈등이첨예화하는사태에이르게됨에따 82) 이와관련하여김철수교수는 1960 년헌법정당조항에서의민주적기본질서의성격을기본권전반의헌법유보라고보는한태연교수의견해에대해자유민주적기본질서와기본권의일반적헌법유보를동치할수없다고주장하였다 ( 김철수, 정당의헌법상지위에대한비교법적일고찰, 297 면이하 ). 83) 이와관련하여헌법재판소는장애인고용의무제도가계약의자유나경제상의자유를제한함에있어비례의원칙을위반하지않았다고하면서자유민주적기본질서와연결하는듯한인상을주는데 ( 헌재 2003.7.23. 2001 헌바 96) 적절한입장인지는논의의여지가있다. 84) 헌재 1989.12.22. 88 헌가 13.
58 서울대학교法學 제 51 권제 1 호 (2010. 3.) 라대폭수정되기에이르렀으니 라고하면서 이는헌법이이미많은문제점과모순을노정한자유방임적시장경제를지향하지않고아울러전체주의국가의계획통제경제도지양하면서국민모두가호혜공영하는실질적인사회정의가보장되는국가, 환언하면자본주의적생산양식이라든가시장메카니즘의자동조절기능이라는골격은유지하면서근로대중의최소한의인간다운생활을보장하기위하여소득의재분배, 투자의유도 조정, 실업자구제내지완전고용, 광범한사회보장을책임있게시행하는국가즉민주복지국가의이상을추구하고있음을의미하는것 이라고한다. 85) 이렇게볼때에헌법재판소는우리헌법이추구하는경제질서는 많은문제점과모순을노정한자유방임적시장경제 와 전체주의국가의계획통제경제제도 가아닌그사이의경제질서라고보고있으며이를사회적시장경제질서라고부르는데에는이견이없는듯하다. 한편으로는사회주의계획경제의파탄을, 다른한편으로는적절한규제와조정이없는자유방임적시장경제로인한고통을경험해온현재의관점에서헌법재판소가취하고있는관점에대해서는논란의여지가없다. 하지만헌법상최고원리인 ( 자유 ) 민주적기본질서의내용에경제질서를포함시키는것이현명한일인가는다른차원의문제이다. 현대국가는자본과노동사이의이해갈등뿐아니라거대자본과중소자본, 대기업노동자와중소기업노동자, 상공업과농수산업, 취업자와실업자, 연금납부자와연금생활자, 사회적다수자와여성 장애인등소수자, 나아가국민경제와글로벌화하는세계경제사이에서존재하는매우복잡한경제적이해관계를조정하면서경제의안정과성장이라는두마리의토끼를함께잡을것을요구받고있다. 19세기의자유주의국가나 20세기전반의사회복지국가와는달리국가가급변하는현실속에서국민경제에대한무한책임을져야하는상황에서입법권과행정권이책임을수행하려면헌법이인정하는광범위한재량권을행사할수밖에없다. 이러한현실에도불구하고헌법재판소가헌법의최고원리인 ( 자유 ) 민주적기본질서의내용에경제질서를포함시키는것은헌법해석권을책임질수없는영역으로까지확대시키고있다는우려를야기할수있다. 독일연방헌법재판소는초기의결정에서헌법의 경제정책적중립성 (wirtschaftliche Neutralität des Grundgesetzes) 을선언한바있다. 86) 이는고도로발달한현대산업 85) 위의결정. 86) 독일연방헌법재판소는투자보조법에대한결정에서 기본법의 경제정책적중립성 은헌법제정자들이어떤특정한경제체제를명시적으로결정한바없음을의미한다. 이로
정당해산심판의실체적요건 / 宋石允 59 사회에서경제가지니는복잡성과유동성을생각하고또한사법적판단인헌법재판의본질상형성적행위가제한되어있음을감안한결정이었다고생각된다. 87) 우리헌법은독일기본법과는달리경제질서에대해비교적상세한규정을두고있으므로경제조항을심사기준으로삼아야하는것은불가피하다. 하지만이를 ( 자유 ) 민주적기본질서의내용에포함시키는것은별개의문제이다. 헌법의최고원리로서 ( 자유 ) 민주적기본질서는어떠한상황에서도, 특히위기상황일수록보장되어야하는가치이다. 정치질서와는구별되는경제질서의수단적성격을감안할때에전시상황을포함하는위기상황에서도헌법이상정하고있는기본적인경제질서가예외없이지켜질수있는성격의문제인지의문의여지가있다. 1960년헌법개정의논의에서정헌주기초위원장이민주적기본질서란경제적질서를말하는것이아니라자유스럽고민주적인사회질서와정치질서를의미한다고강조했던것의함의를되새길필요가있다고보인다. (6) 다원적정치과정의보장원리로서의 ( 자유 ) 민주적기본질서우리헌법의 ( 자유 ) 민주적기본질서는헌법질서와는구별되는개념이다. ( 자유 ) 민주적기본질서는다양한헌법질서의가장기본적이고핵심적인내용을보장하는최고의원리이다. 그핵심적인내용은다원적자유와민주적기회균등을중심으로하는민주적의사형성의개방성과자율성의보장에있다. 이를불필요하게확장하지않는것이정당해산의요건을엄격하고명확하게이해하려는취지에도합당할것이다. ( 자유 ) 민주적기본질서에포함되지않는다고해서헌법의보호대상에서제외되지않는것은물론이다. 써입법자는기본법을존중하는범위에서상황에따라적절한경제정책을수행할수있게된다. 현재의경제및사회질서는독일기본법에따르는제도이지만이것이결코이러한질서만이가능하다는의미는아니다. 경제및사회질서는입법자가행하는경제정책및사회정책상의결정에근거하며이는다른결정에의해대체되거나폐기될수있다. 따라서투자보조법이기존의경제및사회질서에합치하는지의여부나경제유도를위해사용되는수단이시장원리에합치하는지의여부는헌법적차원에서의미를지니지않는다 (BVerfGE 4, 1, 17 면이하 ) 라고하면서이법률의기본권침해여부에대한심사에국한한바있다. 87) 독일에서헌법과경제질서의관계에대해서진행된논의에대해서는 E. Denninger (Hg.), Freiheitliche demokratische Grundordnung Bd.I, 243-365 면에수록된논문들을참조할것.
60 서울대학교法學 제 51 권제 1 호 (2010. 3.) 5. 위배의정도정당해산제도는헌법을보장하는최후수단이지만오남용의경우에는오히려민주주의에해악이될수도있으며현실적으로효율성이크지못할수도있다. 따라서 정당의목적이나활동이민주적기본질서에위배 된경우라고하여도그위배의정도를고려하고 ( 자유 ) 민주적기본질서에대한위험의정도를감안할필요가있다. 정당이조직의범위와강도, 당원의수및공적인활동의측면에서볼때국민의정치적의사의형성에미치는영향이미미한경우에굳이해산할필요는없을것이다. 88) 또한예를들어군주제도를찬성하는정당이나또는계획경제를추구하는정당이라고하더라도합법적인수단을통해활동하여 ( 자유 ) 민주적기본질서에위해가없는경우라면해산할수없을것이다. 정당해산은헌정질서의가장기본적인부분을단지비판하거나아니면다른유형의기본질서를대안으로제시하는것을금지하는것이아니며, 이에대한구체적인위협의가능성이있어야하기때문이다. 89) 이는정당해산심판에서도비례성의심사가이루어져야함을의미한다. 90) 하지만동시에정당해산제도가갖는예방적성격또한이제도의본질에속함을부정할수없다. 따라서이러한구체적위협이명백히존재하는것으로충분하고이미발생했거나목전에다다를정도로현존하는위협일것까지를요구하는것은아니라고해석해야할것이다. 91) 88) BVerfGE 91, 262, 273; 91, 276, 290. 89) 김철수, 헌법학 ( 상 ), 231 면 ; Grimm, Über den Umgang mit Parteiverboten, 141 면 ; Hesse, 앞의책, Rn.717. 구체적인위협이필요하지않다는견해로는 Ipsen, Art.21, Rn.168 참조. 90) 이는탄핵심판절차와관련하여헌법재판소가피력한입장과도일맥상통한다고보인다 : 헌법재판소법제 53 조제 1 항은헌법제 65 조제 1 항의탄핵사유가인정되는모든경우에자동적으로파면결정을하도록규정하고있는것으로문리적으로해석할수있으나, 이러한해석에의하면피청구인의법위반행위가확인되는경우법위반의경중을가리지아니하고헌법재판소가파면결정을해야하는바, 직무행위로인한모든사소한법위반을이유로파면을해야한다면, 이는피청구인의책임에상응하는헌법적징벌의요청, 즉법익형량의원칙에위반된다. 따라서헌법재판소법제 53 조제 1 항의 탄핵심판청구가이유있는때 란, 모든법위반의경우가아니라, 단지공직자의파면을정당화할정도로 중대한 법위반의경우를말한다 ( 헌재 2004.5.14. 2004 헌나 1). 91) Gusy, Art.21, Rn.124.
정당해산심판의실체적요건 / 宋石允 61 Ⅳ. 결론 현대대중민주주의의현실에서주권자인국민의의사가정당이라는조직을통해수렴되고표출되는것은보편적인현상이다. 따라서정당을해산하는것은주권자의의사의한부분을여론의시장에서강제로퇴출함을의미한다. 정당해산심판이최후의수단이어야함은이제도가본질적으로양날의칼을지닌무기이기때문이다. 민주헌정국가에서민주적기본질서를방어하는것은기본적으로정치영역의몫이다. 민주적기본질서에위배되는정치세력이등장할경우민주주의에기초한세력들이눈앞의이익을넘어연대하여국민과함께공동으로투쟁하는정치문화의배양이근본적인해결책이다. 1960년헌법에서정당해산제도가도입되었음에도불구하고이제도는무력을전면에내세운군부의헌정파괴앞에서무력하였다. 92) 30년이상지속된권위주의정권하에서도위헌정당해산제도는그명맥을유지하였지만민주적기본질서를파괴하는정권을뒷받침하는집권정당에대해효율적인헌법보장제도로기능할수없었다. 우리는독일과는달리 1987년 6월헌법제정권력이발동하여헌법혁명을성공시킴으로써아래로부터의민주화라는기적적인성과를이루어왔다. 하나의정치공동체가민주주의를어떻게방어할것인가는민주주의를획득한헌정사적경험과무관할수없다. 정당해산제도는기본적으로헌법과헌정의관계속에서이해되어야하며관련헌법조항의해석과적용에도헌법도그마틱을넘어선헌정적지혜가요구되는측면이있음을강조하고싶다. 투고일 2010. 2. 16 심사완료일 2010. 3. 5 게재확정일 2010. 3. 9 92) 이와관련하려헤쎄는비중이낮은위헌정당을금지하는것은헌법보호의측면에서불필요하고강력한위헌정당을금지하는것은성공가능성이낮음을지적하면서이를정당해산제도의기본난제 (Grundaporie) 라고칭하고있다 (Hesse, 앞의책, 282 면주 5).
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정당해산심판의실체적요건 / 宋石允 65 <Zusammenfassung> Tatbestandsvoraussetzungen des Parteiverbots : in bezug auf heutigen Standpunkt des Parteiverbots 93) Seog-Yun Song * Nach Art. 8 Abs. 4 der koreanischen Verfassung können die politischen Parteien verboten werden, wenn ihr Zweck bzw. Verhalten gegen die demokratische Grundordnung ist. Da diese Tatbestandsvoraussetzungen hoch abstrakt sind, scheint es nötig, den heutigen Standpunkt der Institution des Parteiverbots zu begreifen. Für diesen Zweck werden die Lehre von militant democracy von Karl Loewenstein, der Hintergrund der Einführung des Parteiverbots in die koreanische Verfassung von 1960 und die Richtlinien der Venice Commission analysiert. Daraus ergibt sich, dass sich die Grundtendenz an die Stärkung des Parteischutzes richtet. Für die Auslegung der Tatbestandsvoraussetzungen des Parteiverbots wäre der Satz: Keine Freiheit den Feinden der Freiheit zu einfach. Vielmehr ist eine restriktive Auslegung geboten, die auf dem Grundsatz der Grundrechtsbeschränkung einschließlich des Verhältnismäßigkeitsprinzips basiert. Der Zweck der politischen Parteien sollte in bezug auf die objektive Intensität sowie auf ihr Verhalten interpretiert werden. Die demokratische Grundordnung sollte als Garantie der Freiheit und Demokratie, d.h. des höchsten Kerngehalts der Verfassungsordnung aufgefasst werden. Die Institution des Parteiverbots sollte darüber hinaus nicht nur verfassungsrechtlich, sondern auch verfassungspolitisch verstanden werden. Key words: Parteiverbot, streitbare Demokratie, wehrhafte Demokratie, demokratische Grundordnung, Verfassungsschutz, Parteienprivileg * Associate Professor, College of Law/School of Law, Seoul National University.