정책자료 2006-02 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 정인수 윤진호 이상일
목 차 요약 ⅰ I. 머리말 ( 정인수 ) 1 Ⅱ. 스웨덴노동시장정책의변화와시사점 ( 정인수 ) 4 1. 서론 4 2. 스웨덴모델조감도 6 3. 스웨덴의노동시장및경제현황 12 4. 스웨덴거시경제정책의불안정과실업의시대별분석 19 5. 스웨덴복지국가제도와평가 31 6. 스웨덴의노동시장정책과평가 38 7. 요약과한국에의시사점 51 참고문헌 55 Ⅲ. 영국노동시장정책의변화와시사점 ( 윤진호) 60 1. 국민소득 2만불진입기의경제정책의변화와거시경제지표 60 2. 국민소득 2 만불진입기의고용정책의변화와노동시장 74 3. 평가와시사점 113 참고문헌 117 Ⅳ. 독일노동시장정책의변화와시사점 ( 정인수 ) 122 1. 서론 122 2. 독일의경제및노동시장환경변화 123
3. 독일노동시장제도의시대적변화와그원인 131 4. 독일의주요노동시장정책내용과현황 136 5. 요약과한국에의시사점 170 참고문헌 174 Ⅴ. 프랑스노동시장정책의변화와시사점 ( 이상일 ) 177 1. 머리말 177 2. 거시경제적환경과특징 179 3. 고용관련노동시장의환경 182 4. 실업과노동시장의구조 191 5. 고실업의원인분석 196 6. 고용정책 208 7. 정책시사점 220 참고문헌 224 Ⅵ. 이탈리아노동시장정책의변화와시사점 ( 이상일 ) 226 1. 머리말 226 2. 거시경제적환경과특징 228 3. 고용관련노동시장의환경 232 4. 실업과노동시장의구조 238 5. 고실업의원인분석 243 6. 고용정책 255 7. 정책시사점 265 참고문헌 269 Ⅶ. 스페인노동시장정책의변화와시사점 ( 윤진호) 271 1. 국민소득 2 만불진입기의경제정책의변화와거시경제지표 271 2. 국민소득 2 만불진입기의고용정책의변화와노동시장 281
3. 평가와시사점 321 참고문헌 324 Ⅷ. 요약과정책시사점 ( 정인수 ) 330 1. 요약 330 2. 정책시사점 341
표목차 < 표 I- 1> 7개국 1인당 GDP 비교(2000 년물가, 환율기준) 2 < 표 Ⅱ- 1> 스웨덴주요노동경제 지표 1998 ~2002 년 13 < 표 Ⅱ - 2> 1 인당국민소득 (OECD 평균에대한 %, PPP) 16 < 표 Ⅱ- 3> 스웨덴의공공지출과민간지출에의한근로자수 비교 34 < 표 Ⅱ - 4> 노동시장정책국제비교 ( 스웨덴, 미국, 독일) 45 < 표 Ⅲ - 1> 영국의 1인당국민소득변화 69 < 표 Ⅲ - 2> 주요선진국의실질GDP 성장률추이 71 < 표 Ⅲ - 3> 영국의산업구조추이 72 < 표 Ⅲ - 4> 영국의노동시장에영향을미친법적제도의전개 76 < 표 Ⅲ - 5> 영국의실업정책개혁추이 83 < 표 Ⅲ- 6> 영국에서의신자유주의, 중도좌파, 구좌파의정책 비교 93 < 표 Ⅲ - 7> 노동당집권이후근로복지프로그램의연혁 97 < 표 Ⅲ - 8> 신고용협정참여자분포(2003 년 6 월말현재) 105 < 표 Ⅲ - 9> 영국노동시장주요지표의추이 108 < 표 Ⅲ -10> 영국의고용형태별취업자구성비추이 110 < 표 Ⅲ -11> 실업급여의소득대체율추이 111 < 표 Ⅲ -12> 남성실업자중실업급여수혜자비율 112 < 표 Ⅲ -13> 영국의단체협약적용률및노조조직률추이 113 < 표 Ⅳ- 1> 독일의주요경제지표 (1990 ~ 2004 년) 127 < 표 Ⅳ- 2> 등록된실업자의성, 연령그룹( 동독)
(1991 ~ 2003 년) 129 < 표 Ⅳ- 3> 등록된실업자의성, 연령그룹( 서독) (1991 ~ 2003 년) 129 < 표 Ⅳ - 4> 독일노동시장정책재정지출의 GDP 비율 130 < 표 Ⅳ - 5> 노동시장개혁요약(2002 년이후) 136 < 표 Ⅳ - 6> 실업수당수혜최대기간 143 < 표 Ⅳ - 7> 실업수당수혜기간 145 < 표 Ⅳ- 8> 채용방법 (1994 ~ 99 년) 151 < 표 Ⅳ- 9> OECD 국가의적극적노동시장정책지출 GDP 비율(2002 년) 162 < 표 Ⅳ-10> 적극적노동시장정책참가자 ( 동독)(1991 ~ 2003 년) 163 < 표 Ⅳ-11> 적극적노동시장정책참가자 ( 서독)(1991 ~ 2003 년) 164 < 표 Ⅳ -12> 노동시장정책참여자 ( 연평균 ) 165 < 표 Ⅳ -13> 프로파일링기준 170 < 표 Ⅳ -14> 구직자분류 170 < 표 Ⅴ - 1> 프랑스의 1인당 GNI, 경제성장률및부문별구성비 179 < 표 Ⅴ - 2> 프랑스의경제성장률 180 < 표 Ⅴ - 3> 프랑스의경기변동 181 < 표 Ⅴ - 4> 프랑스의생산성증가율 181 < 표 Ⅴ - 5> 프랑스의경제활동별 GDP 구성비 182 < 표 Ⅴ - 6> 프랑스의해고관련고용보호정도 184 < 표 Ⅴ- 7> 프랑스의계약직근로와파견근로에대한규제정도 185 < 표 Ⅴ - 8> 프랑스의근로시간에대한규제정도 185 < 표 Ⅴ - 9> 프랑스의 SMIC 와관련급여세율 187 < 표 Ⅴ-10> 프랑스의실업수당및실업지원체계 (40 세근로자경우) 188 < 표 Ⅴ -11> 프랑스의노조가입률 189 < 표 Ⅴ -12> 프랑스의단체교섭범위와협상협조지수 190 < 표 Ⅴ -13> 프랑스의실업률추이 191
< 표 Ⅴ -14> 프랑스의실업구조변화 192 < 표 Ⅴ-15> 프랑스의실업유입률및유출률과장기실업자 비중 193 < 표 Ⅴ -16> 프랑스의고용증가율 194 < 표 Ⅴ -17> 프랑스의주요업종별고용변화 194 < 표 Ⅴ -18> 프랑스의파트타임고용비율 195 < 표 Ⅴ -19> 프랑스의임시직고용비율 195 < 표 Ⅴ -20> 프랑스의성별연령별 경제활동고용구성비 (1985 ~ 86 년) 198 < 표 Ⅴ -21> 프랑스의성별경제활동별 비정규직고용구성비 (1985 ~ 86 년) 19 < 표 Ⅴ -22> 생산량변화에대한장단기고용반응계수 200 < 표 Ⅴ -23> 프랑스의 ( 실질) 단위노동비용지수 1) 201 < 표 Ⅴ -24> 프랑스의경제활동인구증가율 202 < 표 Ⅴ -25> 경제활동인구증가율의분해결과 204 < 표 Ⅴ -26> 프랑스의청년층중고령층의 실업률및고용상태 전환율비교 207 < 표 Ⅴ -27> 자격수준별노동력구조 207 < 표 Ⅴ -28> 프랑스의 GDP 대비노동시장정책예산비율 210 < 표 Ⅵ- 1> 이탈리아의 1인당 GDP, 경제성장률및부문별 구성비 229 < 표 Ⅵ - 2> 이탈리아의경제성장률 230 < 표 Ⅵ - 3> 이탈리아의경기변동 230 < 표 Ⅵ - 4> 이탈리아의생산성증가율 1) 231 < 표 Ⅵ - 5> 이탈리아의경제활동별 GDP 구성비 231 < 표 Ⅵ - 6> 이탈리아의해고관련고용보호정도 232 < 표 Ⅵ- 7> 이탈리아의계약직근로와파견근로에대한규제 정도 233 < 표 Ⅵ - 8> 이탈리아의근로시간에대한규제정도 234
< 표 Ⅵ - 9> 이탈리아의노조가입률 236 < 표 Ⅵ -10> 이탈리아의단체교섭범위와협상협조지수 236 < 표 Ⅵ-11> 이탈리아의실업수당주요내용(40 세근로자경우 ) 237 < 표 Ⅵ -12> 이탈리아의실업률추이 238 < 표 Ⅵ -13> 이탈리아의실업구조변화 239 < 표 Ⅵ-14> 이탈리아의실업유입률및유출률과장기실업자 비중 239 < 표 Ⅵ -15> 이탈리아의고용증가율 240 < 표 Ⅵ -16> 이탈리아의주요업종별고용변화 241 < 표 Ⅵ -17> 이탈리아의파트타임고용비율 241 < 표 Ⅵ -18> 이탈리아의임시직고용비율 242 < 표 Ⅵ -19> 이탈리아의주요업종별고용비중 245 < 표 Ⅵ -20> 생산량변화에대한장단기고용반응계수 246 < 표 Ⅵ -21> 이탈리아의종업원인당급여증가율 1) 247 < 표 Ⅵ -22> 이탈리아의 ( 실질) 단위노동비용지수 1) 248 < 표 Ⅵ -23> 이탈리아의경제활동인구증가율 249 < 표 Ⅵ -24> 이탈리아의경제활동인구증가율구성요소 250 < 표 Ⅵ-25> 이탈리아의학력별청년층고용률및실업률 (1996 년) 254 < 표 Ⅵ -26> 이탈리아의 GDP 대비노동시장정책예산비율 255 < 표 Ⅵ-27> 이탈리아의고용관련정책별지출액의대GDP 비율 (1995 년) 259 < 표 Ⅶ - 1> 스페인의 1인당국민소득변화 279 < 표 Ⅶ - 2> 스페인의노동시장개혁정책내용과그영향 295 < 표 Ⅶ - 3> 스페인의산업별취업구조의변화 308 < 표 Ⅶ - 4> 스페인노동시장주요지표의추이 309 < 표 Ⅶ - 5> 고용증가율비교 313 < 표 Ⅶ - 6> 스페인의지역별실업률추이 318 < 표 Ⅶ - 7> 연령별기간제고용비율추이 320
그림목차 [ 그림 Ⅱ- 1] 스웨덴의한계가처분소득률 (1952 ~ 97 년) 8 [ 그림 Ⅱ- 2] 실업률 (1961 ~ 96 년) 21 [ 그림 Ⅱ- 3] 스웨덴의정규직고용률 (20~ 24 세), 1990 ~ 2002년 3 1 [ 그림 Ⅱ- 4] 1 인당국민소득, 1970 ~ 95 년(index 100=1970) 5 1 [ 그림 Ⅱ- 5] 상대임금비용비교( 스웨덴, 1970 ~ 95 년) 81 [ 그림 Ⅱ- 6] 스웨덴제조업에서의상대임금비교환율시장점유율 (1970 ~ 96 년) 18 [ 그림 Ⅱ- 7] 스웨덴의시간당노동비용 (1970 ~ 95 년) 72 [ 그림 Ⅱ- 8] 인구수고용자수 (1950 ~95 년) 30 [ 그림 Ⅱ- 9] 스웨덴의공공부문재정지출의 GDP 비율 (1960 ~ 96 년) 32 [ 그림 Ⅱ-10] 스웨덴의노동시장프로그램참가율 (1970 : 1~ 1993 : 2) 64 [ 그림 Ⅲ- 1] 영국의 1인당명목및실질 GDP 추이 ( 미달러기준) 69 [ 그림 Ⅲ - 2] 보수당정부하의영국거시경제지표의추이 70 [ 그림 Ⅲ - 3] 영국의지니계수의추이 72 [ 그림 Ⅲ - 4] 소득분위별소득배수의추이( 배) 73 [ 그림 Ⅲ - 5] 빈곤율의추이 74 [ 그림 Ⅲ - 6] 청년신고용협정의구조 9 [ 그림 Ⅲ - 7] 영국의실업률과비경제활동인구율추이(%) 109 [ 그림 Ⅳ- 1] 독일실업률 (1948 ~ 2000 년) 124 [ 그림 Ⅳ - 2] 실업률비교( 독일, EU, 미국, 일본 : 1983 ~ 2003 년) 125
[ 그림 Ⅳ - 3] 고용률비교( 독일, EU, 미국, 일본 : 1983 ~ 2003 년) 126 [ 그림 Ⅳ- 4] OECD 국가들의적극적노동시장정책지출의 GDP 비율(2002 년) 130 [ 그림 Ⅳ - 5] 적극적노동시장정책지출의 GDP 비율 131 [ 그림 Ⅳ- 6] 연방고용청고용서비스비용(1991 ~ 2003 년) 138 [ 그림 Ⅳ- 7] 고용안정서비스와공공과민간간시장점유율비교 ( 서독, 1979 ~ 99 년) 152 [ 그림 Ⅳ- 8] 적극적노동시장정책비용(1991 ~ 2003 년) 163 [ 그림 Ⅶ- 1] 스페인의 1인당명목및실질 GDP 추이 ( 미불기준) 280 [ 그림 Ⅶ - 2] 스페인경제의거시경제지표추이 281 [ 그림 Ⅶ - 3] 직업훈련학교의등록자수추이 298 [ 그림 Ⅶ- 4] 스페인의실업률추이(1961 ~ 2000 년) 310 [ 그림 Ⅶ - 5] 스페인의노동력및고용증가추세 312 [ 그림 Ⅶ - 6] 총임금근로자중기간제근로자비중(%) 314 [ 그림 Ⅶ - 7] 스페인의기간제근로자비중추이(%) 315 [ 그림 Ⅶ - 8] 산업별고용지수추이(1975=100) 319
요약 ⅰ 요 약 스웨덴의실업률이낮았던것은거의전적으로거시및경제정책 의효과에의한것으로나타난다. 비록스웨덴모델이라는이름하 의적극적노동시장정책이복지국가실현과취약계층해소에상당 한역할을한것은사실이지만, 적극적노동시장정책지출의실업 률에대한한계효과가계속커질수는없다는점에서적극적노동 시장정책은여타경제정책과의관계에서함께고려되어야함을시 사한다. 스웨덴의정책변화를시대별로나누어보면크게두가지이다. 먼저, 1970 ~97 년까지의 스웨덴모델 로유명한복지및적극적 노동시장정책과 1990 년도초의경제환경의내외부적 변화로인 한경기침체와실업률급상승으로인한 의수정이그것이다. 1998 년이후의스웨덴모델 스웨덴모델의핵심은적극적노동시장정책의일환으로서의고 용안정서비스와직업훈련이라할수있다. 1998 년이후의노동시장 개혁은크게네가지로나눌수있다. 먼저, 실업수당이실업이전 평균임금의 80% 수준으로예전보다 10% 포인트낮아졌으며, 실업 수당수혜기간도평균 14 개월로예전에비하여낮아졌다. 사회부조 및실업부조의수준도예전보다낮아졌다. 둘째, 공공고용서비스 (PES) 에대한투자를통하여직업알선의중요성이높아지고있으 며특히장기실업자에대한투자가강화되었다. 셋째, 직업훈련의 양이줄어들었으며, 넷째, 보조금고용이늘어났다는점이다. 노사관계는아직도전통적인코포라티즘 (coporatism) 이살아있 다. 해고규제완화입법이노동시장의유연성에크게영향을미치지 않고있다는것은특이하다. 그이유는해고시나중에들어온사람
ⅱ 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 이먼저나가는관례가노사간에받아들여지고있기때문에해고규 제완화입법이노동시장에큰영향을미치지못하였다. 지난 15년 동안노사분쟁은아주낮은편이고, 노동조합이 1990 년대불황기에 약해졌으나최근나아지고있다. 노동조합약화의원인은기본적으 로생산직노조인 LO 가제조업약화로약화되고있는것이다. 노동시장유연성제고를위한개혁에도불구하고 시직증가는 약은 2005 년현재임 1990 년이후약간의증가에그치고있으며, 기간제계 15% 에불과하다. 이렇게기간제근로가적은이유는기간제 근로자체가생산성이낮고 계약관계가존속하고있기때문이다. 노사관계상의신뢰에기반을둔장기 영국의 1 인당국민소득 ( 실질기준 ) 은 1980 년대초의 1만 5천불 수준에서 1990 년대초 2 만불수준에도달했는데, 이는대처총리 하의보수당집권시기와일치한다. 대처총리하의보수당정부는정부의경제개입을최소화하고시 장이효율적으로작동할수있도록보장하는신자유주의적철학을 경제정책으로현실화하였다. 구체적으로는완전고용정책의포기와 통화증가및재정적자의억제를통한인플레억제정책, 국영기업의 민영화등의경제정책을실시하였다. 노동시장과노사관계면에서 는노동조합의세력약화를위한일련의노조규제정책과더불어해 고요건의완화, 최저임금제의폐지등노동시장유연화정책, 실업급 여의엄격화를통해구직활동을촉진하는등의실업보험제도의개 혁, 그리고고용창출과직업훈련제도의개혁등을통한 일을통한 복지 의추진등의정책을추진하였다. 이러한대처행정부의신자유주의적경제정책과노동정책은일 정한성장과물가안정, 그리고고용창출등의긍정적효과를가져 왔다. 그러나이시기의영국의실질경제성장률은연평균 2% 대로 1970 년대후반에비해높아진것은사실이나다른주요유럽국가 들에비해그다지뛰어난실적은아니었다. 신자유주의경제정책 의부정적인효과는산업기반의붕괴를가져왔다는점이다. 대처
요약 ⅲ 행정부의외자의존정책으로인해영국국내제조업은급속하게붕 괴하면서서비스산업으로의산업구조전환이이루어졌고제조업은 거의외국자본에의존하게됨으로써영국은유럽의변방경제로 바뀌고말았다는비판을받고있다 ( 中村靖志, 1999). 노동시장정책면에서는고용촉진외에도근로유인동기를높이 고노동시장을약간유연화시키는등의긍정적효과를거두었다. 그러나노동시장의유연화정책으로인해풀타임근로자의고용이 매우불안정해졌으며비정규직근로자와영세자영자가급격히증 가하였고임금격차도확대되었다. 노사관계정책면에서노동조합에 대한일련의공격으로노조세력이약화되면서노조조직률과단체 협약적용률이크게낮아졌다. 대처정부는결국일정한성장과물가안정이라는업적을달성하 기는했으나영국사회를분단시키고대규모적인사회적배제층을 만들어냄으로써 두개의영국 을초래하였다는비판을받았다. 노동 당의블레어수상도보수당정부의정책을많이물려받은것은사 실이지만그러나신자유주의적정책과진보적정책을혼합한 제3의 길 을모색하고있음은잘알려진바와같다. 블레어집권후실질성장률이높아지는등거시경제면에서뛰어 난실적을보이고있다. 실업률은 1970 년대이래최저수준을기록 하고있으며인플레율도저하하였다. 뿐만아니라보수당시절과는 달리빈곤율이저하하고노동시장의성과도호전되는등보수당정 부에비해뛰어난실적을보이고있다(Nickell, 2002). 이는시장의 효율성과분배의공정성을혼합한블레어의 제3 의길 에입각한정 책이보다현실적이라는것을보여준다. 노동시장과노사관계정책면에서는한편으로는지나친노동조합 의세력증대로 1970 년대말경제위기를맞았던경험을되살려대 처총리시절의노동정책을기본적으로유지하면서도지나친노동 시장유연화와노조세력약화정책으로노동시장의양극화와근로 자권리보호의약화를가져왔다는인식하에근로자권리보호, 노동
ⅳ 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 조합의집단적권리인정등을통해노사간세력균형의회복을시 도하고있는점역시시사점이크다할것이다. 마지막으로청년실업자및장기실업자를대상으로교육, 훈련, 상담, 자원봉사활동, 취업등을종합적으로서비스해주는내용의 신고용협정 ( 뉴딜) 정책은청년실업문제가사회문제로되고있는 한국에있어서도입을검토해야할정책으로생각된다. 은 독일의 1인당국내총생산이 1만 5천불을넘어서기시작한시점 1979 년이다. 독일이노동시장에서고용안정서비스와직업훈련에 투자를강화한것은 1969 ~97 년말까지의고용촉진법기간에서이 다. 이시점에서노동시장에서고용안정서비스와직업훈련에투자 가일어나기시작하였다는점은 1만 5천불을곧맞이할우리나라 의현재에노동시장정책의방향설정에중요한참고사항이다. 독 일의노동시장정책은고용촉진법기간이후동서독통일까지는변 화가없었다. 1990 년에일어난동서독간의통일은독일전체경제와노동시장 에상당한영향을끼쳤다. 이러한영향의여파로재정지출은감소 하고노동시장의유연성을높이는방향으로의노동시장정책변화 가 1998 년의사회법 III 제정으로이어졌다. 그이후, 경기호황국면 에도불구하고실업률이떨어지지않자, 2002 년의 Job-AQTIV 법과 2003 년이후의하르츠 (Hartz) 개혁 I-IV 을통해서독일은실업수당 수혜기간과실업수당의실업이전소득대체율을낮추고, 보다적극 적인고용안정서비스와실업자훈련을도모하게되었다. 고용촉진법 (AFG) 은 1970 년대이후독일에서가장중요한사회 정치적법률중의하나였다. 상담과직업배치혹은실업기간에수 동적인소득부양만을제공하는것이아니라, 다양하고도새로운 형태의활성화조치들을독일노동시장정책에도입했다. 이법은 독일이거의완전고용상태에있을때제정되었기때문에, 그주요 한목적도경제성장을육성하기위해서노동수요와공급을양적으 로나질적으로균형있게만드는것을목표로하였다. 그리하여기
요약 ⅴ 술발전을자극할목적으로노동력의숙련을조정하고향상시키기 위한훈련프로그램에특별한강조점을두었다. 현재독일경제에는 1990 년의통일이미친경제적후유증이상당 한영향을미치고있다. 동독의경우 2003 년에장기실업을동반한 20% 가넘는실업률을보여주었으며상황은여전히악화일로에있다. OECD 국가들중독일은 GDP 비율로볼때노동시장정책에가 장높은지출을실시하고있는나라이다. 직업훈련은항상가장중 요한활성화정책이었으며공적으로지원되는훈련프로그램들과관 련된인적자본투자는매우많다고할수있다. 동독의경우, 고용 프로그램은구직자들의고용가능성을유지하는데중요한역할을 한다. 실업의폭발적인비용과실업문제를해결하라는공공의계속적 인압력에대처하기위해서연방정부는 2002 년에연방공화국역사 상가장규모가큰사회정책개혁에착수하였다. 이개혁의목적은 첫째, 실업보험과사회복지에의존적인사람들을감소시키는것이 다. 이는공공고용서비스를통해서직업탐색모니터링과배치노 력을강화하는것뿐아니라, 복지수령자에대해서독일의실업보 험에활성화원칙을확대하는것을의미한다. 이러한목적을달성 하기위해서, 모든구직자에게고용서비스를제공하기위한원스톱 센터(one stop centers) 가설립되었다. 둘째, 실업보험기금들이지 출되는방법에관해서투명성이제고되었다. 셋째, 보다예방적이고 보다유연한적극적노동시장정책의이용을목표로, 노동시장서비 스의제공이탈중앙화되었으며, 이제구직자의개별적지원요구에 기초하게되었다. 즉지역노동시장의상황도고려하면서개별구 직자들의장점과고용장벽을평가하는질적인프로파일링에의해 서이들의요구를결정한다는것이다. 마지막으로실업비용을낮 추고도덕적해이를줄이기위해서독일의실업보험은상당히엄격 해졌다. 우리나라에의시사점은독일은전통적으로직업훈련의많은투
ⅵ 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 자를통하여기술력우위에의한경제성장을이루어왔다는점이 다. 통독이후의여러가지애로점은통일한국을대비해야하는시 점에서중요한참고자료가된다. 즉고용안정서비스의현대화와 투자가곧닥칠통일한국에대비하기위하여도지금준비되어야 할시점이다. 프랑스가 1인당 GDP 1만 5천불을넘어서는시점은 1979 년으로 크게보아 1980 년대부터라고할수있다. 프랑스에서 1980 년대에 실업률이높게나타난근본적인원인가운데하나는경제전체의 일자리창출능력이적은데있었다. 국민경제에서서비스업의비중 이늘어나면서고용흡수력이증가하였으나, 제조업의비중이감소 하면서고용흡수력이줄어든것이낮은일자리창출능력을보인주 된이유였다. 프랑스의경우, 일찍이 1960 년대이후대부분의시기에서고용증 가율은 1980 년대중후반과마찬가지로낮은수치를보임에도불구 하고실업률은 출이저조하다는것만으로 1980 년대중후반보다크게낮았다. 이것은, 일자리창 1980 년대중후반의고실업을충분히설 명하기는어렵다고할수있다. 또한프랑스의 1980 년대중후반의 실업은청년층과고령층에서, 청년층중에서는여성이, 고령층중에 서는남성이, 저조한일자리창출에기인하는실업의부담을상대적 으로더많이지고있었다. 우리에의시사점은일자리창출만으로는이들계층에대한실업 문제해결에한계가있다는것이다. 따라서고용문제를개선하기 위하여정부가기업에지원하는경우에는생산성과고용이서로어 떻게작용하는지를고려하여업종별로또는기업별로차등을두는 정책을실시하는것이바람직한것으로보인다. 프랑스는 1980 년대중반에주요국에비하여고용형태측면에서 유연성이뒤떨어진결과, 파트타임및임시직고용비율이낮게나 타나수요측면에서일자리창출을크게늘리지못한하나의원인이 되고있다. 이점은우리나라의양극화라는현상황에서노동시장의
요약 ⅶ 대규모정규직에대한유연성을높이는것이중요함을시사한다. 노동공급측면에서 1980 년대중후반프랑스의고실업을일부설 명이가능한것으로는실업편익체계라고할수있다. 당시주요국 에비하여실업수당등을수혜하기위한조건이그다지까다롭지 않았을뿐만아니라, 지급률도높은수준이었다는사실을고려하면, 프랑스의실업자들의실업기회비용이주요국에비하여상대적으 로낮았으며따라서실업자들이적극적으로구직활동을하지않아 서실업률이높아졌다고판단된다. 1980 년대중후반프랑스의청년층실업은청년층이취업할수있 는일자리의부족을비롯하여청년층과중고령층사이의일자리경 쟁, 청년층노동자들의낮은직업안정성, 저학력청년층의취업능력 부족등이원인이었다. 그리고당시청년층실업을줄이기위해서 정부에서여러가지정책을실시했으나, 대부분미봉책에그쳤다는 평가를받았다. 1980 년대중후반프랑스의고실업은당시국내외의경기침체도 하나의원인이되었지만, 정치적으로좌파정부에서좌우파동거 정부로전환되는과정에서국유화정책을추진해오다가정반대로 민영화정책을추진하는등정책의일관성이결여되는등정치적 경제적으로상당한혼란이지속된것도큰원인이되었다는것을 감안하면, 프랑스의당시경험은최근한국의고용정책수립에여 러가지교훈을줄수있다. 이탈리아의경우 1만 5천불을넘어선것은 1988 년이다. 1980 년 대중후반에경제성장률이주요국에비해상대적으로높았음에도 실업문제가심각했던사실을참고할때, 비록경제성장률이높아진 다고하더라도실업문제가반드시완화된다는보장은없다. 이탈리아의경우 1980 년대중후반에실현된비교적높은수준의 경제성장률은주로생산성증가에기인한것이었다. 그런데이와 같은생산성증가가수요측면에서실업문제를줄이는데는그다지 도움이되지않은것으로나타났다. 그당시생산성증가는산업구
ⅷ 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 조변화와노동절약적기술변화와함께나타났으며, 이러한변화들 은결과적으로이탈리아의높은실업률을낮추는데별다른기여를 하지못했다. 한국에대한시사점은만일서비스업의고용흡수력이기대한만 큼충분하게나타나지않는여건에서사업장의해외이전등으로제 조업의공동화가빠르게진행되는경우에는일자리감소로인한고 실업이발생할수있으므로이에대한적절한대책을마련할필요 가있다. 대립적인노사관계와노동시장의유연성을저해한당시의노동 관련법제도도수요측면에서이탈리아의고실업에상당한영향을 준것으로평가되고있다. 특히해고와관련하여법적으로노동자 를보호하는정도가주요국에비하여대단히컸으며, 거의모든국 가에서허용되었던계약직근로도이탈리아에서는제한적으로만 허용되었을뿐만아니라, 파견근로역시극히예외적인경우를제 외하고는모두불법으로간주되는등고용을증대시킬수있는여 지를법제도가막고있었다는평가이다. 당시이탈리아에서도유연 성증대를위한노력이있었으나예산부족, 계속된불안한정치상 황등으로인하여별다른실효를거두지못했다. 이점은한국에시 사하는바가적지않다. 이탈리아의여성실업률이특히높았던이유는여성에대한임금 및고용차별과여성의취업에장애가되었던여러가지문화적전 통과인프라부족이라고분석된다. 이점은잠재적실업상태에놓 여있는한국에도적용될수있는것이므로여성고용문제에특별 한노력이기울여져야한다. 이탈리아의실업률이고수준으로나타나게된것은남부지역에 집중된높은실업률때문이었다. 1인당 GDP 2만불진입기이전부 터북부지역과남부지역사이에는어느정도실업률격차가있기 는하였지만, 1인당 GDP 2만불진입기에두지역사이의실업률 격차는대폭확대되었다. 당시남부지역의높은실업률은농업부
요약 ⅸ 문임시직노동자의불안정한고용상태와함께, 높은물류비용, 조 직범죄, 그리고각종인프라의부족등으로기업환경이북부에비 하여매우열악한때문인것으로알려져있다. 한편, 이탈리아의청년층실업률이한때 30% 를웃돌만큼청년 층실업문제가사실상실업문제의대부분을차지하였다. 이탈리아 의청년층실업률이주요국에비하여유난히높았던데는노동시장 신규진입자에대한장벽과같은경제적인측면뿐만아니라, 성인 이된후에도상당기간부모로부터각종지원을받는사회적관습 때문이라는것이다. 1인당국내총생산 2만불진입기에경제사정의 악화로부모로부터경제적인지원을받지못하는청년층이늘자, 이들이대거노동시장에진입함으로써청년층실업률이급격히높 아졌다는것이다. 스페인경제가 1인당국내총생산 1만 5천불을넘어선시기는 2003 년으로불과 2 년전이다. 스페인은지난 30여년간급속한변화 를겪어왔다. 1970 년대중반이후오랫동안지속되어왔던프랑코 총통하의독재체제가무너지면서정치적민주화와경제적성장이 라는어려운대개혁과정을겪어왔다. 이과정에서스페인은유럽 의고립된변방국가로부터벗어나당당히유럽연합의회원국으로 통합되었으며성숙한민주주의와세계제8위에해당하는국민소득 을자랑하는선진국으로변모하였다. 그러나다른한편으로는급속한성장과정에서많은문제점을안 게된것도사실이다. 즉첫째, 관광산업및외국자본에의지나친 의존으로인해경제의자립도와안정도가낮을뿐만아니라최근 북아프리카등보다임금이싼지역과의경쟁이심화됨으로써스페 인경제의불안정요인으로작용하고있어내생적발전에한계를 드러내고있다. 둘째, 공공서비스부문등주요산업에서국영기업 이잔존하고있으나비효율과적자를면치못하고있는반면, 나머 지대부분의국내기업들은영세규모에머물고있어구조조정의과 제가여전히남아있고, 셋째, 세계화에의대응속도가낮아향후국
ⅹ 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 제경쟁력면에서불안이남아있다. 넷째, 산업간부문간지역간 격차가매우크고지속적이어서경제통합이어려운점, 다섯째, 노 동시장에서의고실업과높은비정규직비율의지속및이에따른 이중노동시장의형성문제가있다. 특히청년층의실업자수및임 시직취업자수가많다는점과전체적으로계약종료에따른이직 의수가많은등고용의유동화가넓다는점을지적할수있다. 이 에따라신규로노동시장에들어오는청년층에게제공되는안정된 고용기회가감소하고있다. 스페인은여러가지점에서한국과유사성을공유하고있다. 1970 년대이후한편으로는급속한정치적민주화와다른한편으로 는급속한경제성장을이룩해온점은한국의민주화및경제성장 과유사한측면으로지적할수있다. 1인당국민소득 1만불에서 2 만불수준으로성장한시기도한국보다약간앞서기는하지만선진 국가운데서는가장한국과일치하는시기이다. 노동시장에서는높 은비정규직의비율과이중노동시장구조의형성, 성별부문별지 역별격차의지속등도한국과유사한점으로지적할수있다. 반면다른점도여러가지지적할수있다. 무엇보다도스페인은 유럽과의지리적근접성과문화적, 인종적유사성으로인해쉽게 유럽에통합됨으로써정치적경제적문화적 혜택을누릴수있 다는이점이있다. 또스페인어를사용하는남미등과의긴밀한관 계역시무역및투자상의이점으로작용하고있다. 반면한국은동 아시아의복잡한정치경제 정세하에서이러한이점을누릴수없 다는한계가있다. 내부적으로도스페인은풍부한관광자원으로인 한관광업의발달이라는이점을가지고있다. 반면대규모이민의 유입과종교갈등, 지역분리주의등에따른빈번한테러발생및사 회적갈등의상존, 좌우대립의상존등은스페인이안고있는숙제 이다. 노동시장측면에서볼때한국은스페인처럼높은실업률문제는 없지만비정규직의비율이매우높다는점에서그동안스페인이
요약 ⅹⅰ 취해왔던정규직해고규제완화및비정규직규제완화정책들이 비정규직을양산했다는사실을타산지석으로삼아야할것이다. 한 편스페인에서는노사정 3자간의사회적합의체제가고비마다작 동함으로써위기극복에큰기여를하였다는사실도우리로서는크 게참고할만한점이다. 우리나라에대한정책시사점을재정리하면다음과같다. 첫째, 스웨덴의적극적노동시장정책및복지모델이성공적이었 던것은기본적으로거시경제정책의보완적정책으로역할을했기 때문이라는점은우리나라의노동시장정책에중요한시사점을준 다. 스웨덴의경우명목임금상승률이높은시기에는환율변동에 의해실질임금상승률이그렇게높아지지않도록조정하고있으며, 협력적노사관계또한이러한거시경제정책이작동할수있도록도 와주고있다. 즉노동정책은국가전체의경제사회정책에 맞추어 조정되고있다는점이다. 만 둘째, 대부분의선진국경험에서살펴볼때, 1인당국내총생산 1 5천불전후수준에서고용안정서비스와직업훈련등적극적노 동시장정책에대한투자가급증하기시작하는시기라는점은우리 나라도지금이이들정책에대한투자를높여야할시기임을알려 준다. 적극적노동시장정책을강하게추진한나라들로서, 스웨덴과 독일은성공적이었다. 이들나라들의적극적노동시장정책추진시 점은스웨덴의경우 1만 5천불이시작된시점인 1969 년이며, 독일 의경우 1만 5천불시작시점인 1979 년보다 10년앞선 1969 년에 고용촉진법이작동하기시작한것에서볼때우리나라로서도투자 확대가시급하다. 셋째, 재정지출확대가심해지면, 실업보험수당지출을기간과 대체율도일정부분축소하고, 고용안정서비스및직업훈련도보다 효율적으로제도를변화시키고있다. 이것은스웨덴, 독일, 영국, 프 랑스등이미 1980 년대이전에적극적노동시장정책을강하게추진 하였던나라들에서공통적으로일어나는현상이다. 따라서우리나
ⅹⅱ 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 라로서는고용안정서비스와직업훈련등적극적노동시장정책을 확대하는정책수립과집행이우선되어야할것이며, 효율성제고 는참고사항으로서제도에반영하는것이선진국경험에서얻는시 사점으로판단된다. 독일의하르츠 (Hartz) 개혁은통독에의한과도한노동시장지출 비중에대응하고보다효율적인노동시장정책을추구하려는노력 이다. 이개혁의목적은첫째, 실업보험과사회복지에의존적인사 람들을감소시키고, 공공고용서비스를통해서직업탐색모니터링 과배치노력을강화하는것이다. 둘째, 실업보험기금들이지출되는 방법에관해서투명성이제고되었다. 셋째, 보다예방적이고보다 유연한적극적노동시장정책의이용을목표로, 노동시장서비스의 제공이탈중앙화되었다. 즉지역노동시장의상황도고려하면서개 별구직자들의프로파일링에의해서서비스를결정한다는것이다. 넷째, 실업보험이상당히엄격해졌다.
Ⅰ. 머리말 1 I. 머리말 우리나라는 2004 년현재 2000 년경상가격으로환산한 1인당국내총생 산이 US$ 12,751 을보인다. 1만 3 천불수준인데, 2만불시기로진입하 기위해서는여러가지해결해야할과제들이많다. 특히양극화를해소 하기위한정책들이중요한데이를위하여노동시장의선진화를위한노 력이가장중요하다 1). 선진국들은 1만 5천불시대에어떤노동시장정책을사용하였는지를 연구하는것이우리나라현시점에서의노동시장정책방향을설정하고 구체적인정책을제시하는데중요한기준이될것이다. 본연구는이러한목적에서선진국 6개국을선정하여이들국가의 1만 5 천불이후의시기부터현재까지변화된노동시장정책과제도를조명함 으로써우리나라노동시장정책에대한시사점을발견하고자하였다. 선진국 6개국의선정은 OECD 국가들중우리나라노동시장정책설정 에참고가될만한국가들을대상으로하였다. 선정된국가는영국, 프랑 스, 이탈리아, 스페인, 독일, 스웨덴이다. 영국은대처정부이후노동시장 정책의변화가많았고청년실업대책이성공적으로수행되고있다는평가 를받는나라이고, 프랑스도최근의노동시장정책과청년실업대책에서 변화가많다는점에서는영국과같으나프랑스는대륙형노동시장정책을 고수하고있어영국과는다르다는점에서선정되었다. 이탈리아와스페인은남유럽국가에속해비정규직과노동시장유연성 이대륙형이나영미형에비해상대적으로덜유연하다는점에서선정되 었다. 특히스페인은비정규직의증가와함께청년실업문제로고민했던 나라이므로연구의대상으로중요하였다. 독일과스웨덴은적극적노동시장정책을어느나라보다먼저도입했던 1) 노동시장선진화기획단, 노동시장유연안정성제고방안, 2004 참조.
2 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 < 표 I-1> 7개국 1인당 GDP 비교(2000 년물가, 환율기준) ( 단위 : US$) 1970 1978 1979 1980 1988 2000 2003 2004 스웨덴 16212.2 18115.4 18767.9 19044.4 22455.1 27002.6 27961.4 28851.3 영국 12956.5 15492.9 15893.6 15541.3 19384.8 24501.2 25775.8 26459.6 독일 12040.6 14927.5 15544.3 15701.9 17984.4 23120.4 23283.0 23668.4 프랑스 11654.6 14621.1 15040.2 15240.3 17591.8 21889.3 22374.8 22754.4 이탈리아 9557.8 11961.5 12586.7 12997.6 15444.9 18606.8 18946.7 - 스페인 6837.4 8794.2 8719.6 8816.7 10484.7 14421.6 15126.0 15361.2 한국 1893.6 3158.1 3321.5 3221.4 5790.1 10884.5 12245.2 12751.7 자료 : OECD, National Accounts, Main Aggregates, Volume I, 2005. 나라들로최근과도한재정지출이문제가된나라들이므로이들국가에 서의정책변화가우리나라에중요한시사점을줄것으로기대되었다. 독 일은특히 엄청나게증가하여 1991 년의통독이후적극적노동시장정책에지출되는비용이 1998 년부터노동시장정책에변화가있었기때문에, 통일을대비한우리나라노동시장정책에중요한함의가있을것으로기 대되었다. 스웨덴도 1990 년초반의경제위기이후노동시장정책이그동 안의복지지향적정책으로부터후퇴하고있다는점에서스웨덴모델의 변화는관심사가아닐수없기때문에선정되었다. 이들 6개국과우리나라의 1 인당국내총생산 (GDP) 은위의표에나와 있다. 가장먼저 1만 5 천불을넘어선나라는스웨덴 (1970 년) 이고, 영국 (1978 년), 프랑스와독일 (1979 년), 이탈리아 (1988 년), 스페인 (2003 년) 의순 으로나타난다 ( 표 I-1 참조). 따라서본연구는이들국가가 1만 5천불을넘어서는시점을기준점 으로그이후의노동시장정책변화에초점을맞추어각국의노동시장정 책변화를연구하였다. 노동시장정책이전체경제및사회정책과동떨어 질수없는것이므로, 각국에대한연구에서경제환경변화특히거시경제 정책이나사회정책이어떻게변화했는지를조명하는것을빠뜨리지않았 다. 이것은노동시장정책변화에대한근거를제시하기위해서도중요하 였다. 각국가들이처한환경이다르기때문에각국가의특징에맞는중요
Ⅰ. 머리말 3 점을중심으로장과절을전개할수밖에없었다. 예를들어, 청년실업이 우리나라에중요하여선진국의경험을얻고싶기는하지만, 국가에따라 청년실업이문제가되지않는나라의경우에는청년실업정책변화를언 급할수없었다는점이다. 또한각국의정책변화에대한확실한판단은노동시장정책에대한평 가를곁들임으로써가능하겠지만, 연구된자료가충분한국가들에대해 서는계량경제학적방법을동원한엄밀한평가를보고하고있지만, 자료 입수가불가능한국가들에대하여는제도에대한계량경제학적평가가 아닌, 경제사회지표들에의한추론적평가로대신하였다. 본연구는 1 인당국내총생산 (GDP) 1만 5천불진입시기순으로스웨 덴, 영국, 독일, 프랑스, 이탈리아, 스페인순으로선진국노동시장정책변 화와시사점에대하여차례로전개하고마지막장에서요약과정책시사 점을논한다.
4 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 Ⅱ. 스웨덴노동시장정책의변화와시사점 1. 서론 스웨덴은 1970 년경부터 1인당국민소득이 US$15,000 을넘어섰다. 스웨 덴의정책변화를시대별로나누어보면크게두가지이다. 먼저, 스웨덴 모델 로유명한복지정책및적극적노동시장정책중비록연대임금정책 은그이전에성립되었으나, 그이외의대부분의정책은 1970 년도를전후 하여온전히시행되었다고판단 2) 되며, 이후 1990 년이전까지는상당히 성공적인모델로국가발전이이루어지고있었다. 그러나스웨덴은 1990 년초의경제환경의내외부적변화로인하여경기침체와실업률급상승 을경험하였고이에따라그동안의스웨덴모델의상당한수정이 1998 년 이후개혁적으로전개되었다. 1990 년초의경기침체의원인은기본적으 로국내외의상품수요가낮아졌다는것에있지만, 이에따라국내의저축 률도낮아지고정부의재정적자도크게늘어나재정지출도감소시켜야 했기때문에스웨덴모델의수정이불가피했던것이다. 스웨덴의노동시장및노사관계는전통적으로거시경제의일부분으로 인식한다는점이특징적이다. 우선노동관계부서도산업고용통신부 (Ministry of Industry, Employment and Communications) 밑에고용국 (Employment Department) 형태로존재하고있는데서국가전체에서노 동관계부서가차지하는위상을알수있으며, 이는기본적으로정부와 노동조합이같은뿌리에서출발하여운영되고있다는점에서도그이유 를알수있다 3). 스웨덴정부의최근경제인식은물가안정에최우선순 위를두고, 보다생산적인산업으로의이동을경제발전을위한목표로잡 2) 구체적인설명은제Ⅲ장참조. 3) 지난 30년간 6~7 년기간동안만공화당이집권하고나머지는노동사회당이집권하였다.
Ⅱ. 스웨덴노동시장정책의변화와시사점 5 고있다. 노동조합도이에동조하고있으며, 정부의노동시장에대한관 점은국가경제발전을추진하는가운데노동시장에서의부정적부분 (negative side effect) 을최소화하는데두고있고, 적극적노동시장정책 에대한투자도같은맥락에서이루어지고있다. 스웨덴모델을우리가살펴보는이유는무엇인가? 스웨덴은제2차세 계대전이후몇십년동안상대적으로급속한 GDP 성장률과완전고용, 상 당한경제안정, 일정정도평등한소득분배를결합시키는것에성공하였 다. 이러한결합이도대체어떻게가능했을까? 그리고스웨덴모델에따 른경제적사회적인 수행결과, 즉 1970 년대의경제성장, 1980 년대중반 부터의소득재분배, 그리고 1990 년대초반부터완전고용과경제안정이라 는세가지측면에서왜악화현상이일어나고있는것인가? 이러한악화 는단지불행한외부충격과 쓸모없는 정책실수때문이었는가? 아니면 그것은정부지출, 조세, 규제가상당히극적으로확장되었던때인 1960 년대후반과 1970 년대초반에스웨덴의경제적사회적 시스템에서의기 본적인변화들의결과로인한것인가? 1960 년대와 1970 년대에수립된제 도와정책들이국내및국제적충격에고도로취약했다는것은상당히확 실하다. 경제효율성과성장에관련된문제들은 1980 년대와 1990 년대에 제도적인개혁들을유도하였다. 거시경제정책제도도또한 1990 년을전 후로변화되었는데, 이는스웨덴경제의인플레이션적인편향을감소시 키고 1970 년대중반이후스웨덴경제의특징이었던평가절하의순환으 로부터벗어나기위한것이었다. 그러나이러한개혁들역시새로운경제 적사회적난점들을유발하였다. 비록그러한난점들중어떤것은스웨 덴사회의새로운영구적인특징이라기보다는오히려한시스템에서다 른시스템으로의전환에서나타나는문제일수도있다. 즉스웨덴모델의 평가와노동시장정책의변화는모델의경제적정치적사회적 메커니 즘을경제환경변화와시스템자체의장기동학적인관점에서함께살펴 봐야정답을내릴수있다는것이다. 스웨덴노동시장정책변화에관한본연구는따라서좀더경제정 치사회의 시대적동학의관점에서이후다섯절에걸쳐살펴본다. 먼저 제2 절에서스웨덴모델에대한조감도를, 제3절에서노동시장및경제일
6 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 반현황(JEL, 경제성장포함) 을, 제4절에서스웨덴의거시및고용정책의 시대적추이를, 제5 절에서복지국가제도에대한평가를, 제6절에서스웨 덴의적극적노동시장정책변화추이를, 마지막제7절에서요약과시사점 을논해본다. 2. 스웨덴모델조감도 가. 조감도 (A Bird's Eye View) 4) 스웨덴모델에서추구하는경제적사회적 정책의목표는크게두가 지로나눌수있다. 첫째는완전고용을포함한경제안정, 둘째는소득격 차의전반적축소와빈곤완화를포함하는평등주의가그것이다. 스웨덴 모델의집행에서나타나는특징은중앙화된제도들에의해서지배되는 사회로규정지을수있다. 구체적으로는 7 가지를거론할수있는데, 1 야 심찬복지국가제도를반영하는거대한공공부문지출과높은조세, 2 강력한개입주의적인안정화정책 - 이것은원래하나의중요한수단으로 서이른바적극적노동시장정책을통해서완전고용을목표로삼아기획 된것이었다. 3 총저축, 신용공급, 투자에영향을주기위한정부의시 도뿐아니라, 공공부문저축, 자본시장규제, 조세, 그리고보조금에의한 분배, 4 지역정부에대한중앙정부의강력한통제 5 전국적인차원에서 중앙화된임금협상, 그리고 6 사적부문에서라할지라도고도로중앙화 된결정과정. 이사적부문에서는거대기업들의소수집단이생산을지배 하고있으며, 주식을포함한금융자산의소유가몇안되는거대한제도들 (3개혹은 4 개의은행, 6 개의보험사, 그리고몇안되는투자기업들 ) 에고 도로집중되어있다. 5) 그리고 7 자유무역체제와의결합이라할수있다. 4) 스웨덴경제의기능과수행에관하여폭넓게설명하고있는다른연구들에는 Erik Lundberg(1985), Lindbeck(1975, 1990), Lindbeck et al.(1994), Johan Myhrman(1994), Anders Forslund(1995b), Richard Freeman, Birgitta Swedenborg, and Robert Topel(eds.)(1997), 그리고 Henrekson, Lars Jonung, and Joakim Stymne(1996) 이포함된다. 5) Anders Lundströn et al.(1993) 에따르면스웨덴의기업구조는서유럽의다른나
Ⅱ. 스웨덴노동시장정책의변화와시사점 7 한편, 이러한개입주의적정책과중앙집중화된특징은, 임금협상제도 를제외하면, 스웨덴의 1 인당국내총생산 (GDP) 이 US$15,000 로진입하던 1960 년대말과 1970 년대초에수립되었거나강하게강조되었다고보아야 한다. 1950 년대에도스웨덴모델에관한언급이문헌상에드물지않게 언급되고있지만, 이는개념차원이었던것같으며실제시행은그렇지 않다고판단된다. 그렇게주장할근거는다음과같다. 먼저, 1960 년말에 공공부문지출은 GNP 의약 31% 로유럽의 OECD 국가들의평균을초과 하지않았다. 게다가완전고용정책이라는사상은이미 1930 년대초반에 스웨덴정부에의해서동기부여받았지만, 제2차대전이후까지실제로 추구된정책들에대해서는거의영향을미치지못하였다 (Jonung, 1979). 엄격한노동시장규제는 정책의사상이 1970 년대초반이되어서야도입되었고, 비록그 1950 년대에특히몇몇노동조합경제학자들에의해서이 미발전되었지만, 적극적노동시장정책은 1970 년대말이되어서야대대 적으로추구되었다. 정부저축과신용공급은특히국가연금기금의설립 과부분적으로연계되어서 1960 년대중반이되어서야중요해졌다. 공공 부문내의중앙집중화는 1950 년대중반과 1975 년사이에 2,000 개의지방 자치체를약 280개로강제적으로통합시킴으로써두드러지게되었다. 지 자체들도또한중앙정부로부터양적으로나질적으로자신들의서비스공 급을증가시키라는명령을받아왔다. 게다가 1950 년대에임금협상이이 미고도로중앙화되었음에불구하고, 이른바 연대임금정책 (solidarity wage poli cy) 에의해서 1960 년대말까지는임금격차를억제하는데거의 사용되지못했다. 6) 매우높은한계세율 (marginal tax rate) 을통해서소 득을재분배하려는노력은점차증가했으며, 1971 년의조세개혁에서정 라들과그다지다르지않다. 그러나활용가능한통계치들은대기업이스웨덴에서상대적으로중요하다는전통적인관점을지지한다. 그러나엄청난수의매우작은기업들도존재하는데, 대부분의경우종업원이없다( 부분적으로세금때문 ). 6) 소득분산에관한 Harold Lydall(1968) 의연구에의하면, 1960 년대초반에스웨덴은영국, 덴마크, 서독, 캐나다, 벨기에, 미국과함께발전된국가들사이에서중위집단에위치했다. 사실 1968 년말에경험임금 (experience-wage) 의양상은미국에서보다는스웨덴에서더욱가파랐던 (steeper) 것으로보인다 (Per-Anders Edin & Topel, 1997).
8 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 [ 그림 Ⅱ-1] 스웨덴의한계가처분소득률 (1952 ~97 년) (%) 주 : 한계가처분소득률 =1- 한계조세율. 한계조세비율은각연도평균수입증가분에대한조세율증가비율임. 자료 : Du Rietz(1994) and new calculations by Du Rietz. 점에다다랐다 ( 그림 Ⅱ-1). 사적부문내에서의중앙화도또한제2차세 계대전이후에오로지점차적으로만나타났는데, 사실상이는정부정책 들에의해서자극받은것이었다. 그리하여하나의독특한스웨덴모델이라고말할수있을정도로다른 서구국가들로부터스웨덴이분기되었던것은 1960 년대말과 1970 년대 초가되어서였다. 그러나이스웨덴모델의이데올로기적제도적뿌리들 은그이전의몇십년을거슬러올라갈수있다. 7) 따라서독특한스웨덴 7) 그러한이데올로기적뿌리들의사례로 1930 년대의스웨덴의중도좌파지식인들을들수있다. 그들은합리적인중앙경제적사회적 계획( 사회공학 social engineering) 이라는비전을갖고있었다. Alva 와 Gunnar Myrdal 그리고사회민주당의신봉자이자재무장관이었던 Ernst Wigforss 등은이집단의핵심이었다. Marquis Childs 는자신의책 Sweden, The Middle Way (1936) 에서 1930 년대의스웨덴을자본주의와사회주의사이의 중앙에있는(in the middle) 사회라고주장했다. 그러나그의진술은당시의스웨덴의현실이라기보다는오히려이지
Ⅱ. 스웨덴노동시장정책의변화와시사점 9 모델이라는것도어떤 위대한기획(great design) 에따라진지하게계획된것이라기보다는오히려수백개의독립적인결정들의산물로간주되어야할것이다 (Bo Strath, 1995). 나. 스웨덴의코포라티즘 (Swedish Corporatism) 스웨덴에서의자본과노동대표자들간의관계는매우협력적인것, 즉 합의지향적인것으로자주묘사되어왔다. 이러한협력은 1938 년에스웨 덴노동조합총연맹 (LO) 과스웨덴경영자협회 (SAF) 사이에서체결된중앙 집중적인 잘트쉐바덴협약(Saltsjöbaden Agreement) 으로거슬러올라간 다. 이협약은기본적으로노동시장에서의정부개입을피하기위해갈등 을평화적으로해결하려는의도로기획되었다. 이협약은전쟁이전의상 황과는대조적으로제2차세계대전이후스웨덴에서는상대적으로낮은 수준의파업과공장폐쇄가있었다는평가를받는다. 그것만으로는이협약을 코포라티즘 의표현이라고간주할수는없다. 정부는이러한과정에서많이연루되지않았는데, 기껏해야정부는 도덕 적설득 과조세에기반한소득정책을추구하려는산발적인시도( 성공적 이지는않았음 ) 만을했을뿐이다. 그러나만약코포라티즘이라는용어가 사적조직과국가간의정식화된 ( 행정적인 ) 협력을의미한다면, 스웨덴 에서도서유럽의다른몇몇국가들과마찬가지로코포라티즘의명확한 사례는존재한다. 하나의실례는, 부분적으로제2차세계대전이물려준 유산이기도한데, 많은이익집단들이다양한행정적정부기관과사법적 정부기관에서대표된다는점이다. 그러나이러한관행은 1990 년대초에 다소간감소한것으로보인다. 8) 게다가제2차세계대전이후전통적으로 식인집단의사상과야망을반영한것이었다. 전쟁전으로거슬러올라갈수도있는스웨덴모델의제도적특징들의사례에는농업가격의규제, 전국적인노동시장소개소 (labor-market exchange), 그리고몇가지온건한주택건설보조등이있다(Bo Rothstein, 1991). 게다가다른발전된국가들과마찬가지로, 다양한복지국가제도들이 19세기와 20세기초로거슬러올라갈수있다 (Zatterberg & Ljungberg, 1997). 8) 중요한예는중앙노동시장위원회 (National Labor Market Board), 노동시장법원 (Labor Market Court), 주택법원 (Labor Market Court), 그리고반카르텔법원
10 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 시민사회의중요한요소를구성하고있었던자율적인조직들의대다수가 점차국가와그행정기관에재정적으로의존하게되었다. 예를들면, 노 동조합들, 세입자조직들, 문화적교육적 조직들, 정당들, 그리고매스미 디어들이대표적이다. 노동조합은정치적행정적 결정에대해서다른조직들보다훨씬강력 한영향력을행사해왔다. 그들은또한국가로부터상당한특권을획득했 다. 1970 년대초에노동조합은고용주와의중앙화된협상을통해서자신 들이원하는것을얻지못했을때자신들에게유리한중요한노동시장입 법을밀어붙이는데성공하였다. 9) 하나의중요한설명은 1932 년이래대 부분의시기동안권력을장악해온, 정치적으로지배적인사회민주당과 그들간의동맹이다. 사회민주당은노조가가진자원, 즉재정과인력충원 문제에매우의존하고있다. 권력을획득하려는노조의야망은 1970 년대후반동안절정에달하였 다. 당시그들은노조가통제하고세금으로재정이지원되는 임금소득자 기금(wage-earner funds) 을설립할것을제안했는데, 이는주식시장에서 스웨덴법인들의소유권대부분을인계받기위해서였다. 10) 권력에대한 그들의야망에다, 노조는자신들의제안을높은생산성을가진기업의주 (Anti-Cartel Court) 이다. (1930 년대이래로 ) 식품산업에서농민조직들과생산자협동조합들이농업보호주의의행정에연루되었다. 1970 년대에는전국세입자조직 (the national tenants organization) 이차임통제제도 (rent-control system) 의요소로서차임에관해서주인과협상할수있는배타적권리를얻었다. 그러나사적조직들이행정적정부기관에서대표되는전통은이미 1900 년대초에온건한형태로시작되었다. 9) 대표적인것은직업안정에관련된입법과노동조직에대한노조의영향력에관련된입법이다. 비록그제도가기본적으로조세로부터재정지원을받기는하지만노조는또한실업보험을관리한다 ; 이는스웨덴에서의높은노조조직률을설명해준다(80 ~85%). 최근까지노조회비는조세목적을위해서공제되었다( 고용주연합에게기업이지불하는회비도마찬가지 ). 게다가법에따라기업들은사무공간을제공해야할의무가있으며, 노조가기업과관련된노조활동을할경우노조원들에게봉급을지급할의무가있다. 10) 그기금은노조간부, 고용주연합의대표들, 정치인들에의해서공동으로통제되도록되어있었다. 다시말해서코포라티즘적인사상이다. 그러나그기금은또한노동조합운동에의해서정식화된가치와계획에따른 산업정책 의수단으로도의도되었던것이었다.
Ⅱ. 스웨덴노동시장정책의변화와시사점 11 주들이기업들의임금을억제하는것으로생각되었던연대임금정책의결 과로부유해지지않도록하기위한하나의방법으로의미를부여했다. 좀더일반적으로볼때, 그러한제안은노동과자본간의암시적인 협 력적계약 의일방적인취소로보일수도있다. 그리하여그것은 1970 년 대말과 1980 년대초에 LO와 SAF 간의관계를약화시키는데기여했다. 열띤정치적논쟁이벌어지고사회민주당측이상당히망설이던끝에, 일 반적인정부연금제도에연계되어제안된임금소득자기금의약화된형태 의제안이 1983 년에이루어졌다 ( 그기금은 1994 년에비사회주의정부에 의해서없어졌다 ). 노동조합총연맹과경영자협회 (SAF) 간의관계악화는 SAF가 1980 년 대초에좀더자유주의시장쪽으로편향된입장으로선회했을때나온이 데올로기적공세에의해서가속화되었다. 이러한관계악화의가장두드 러진표출은임금협상이취해야할형태, 상대임금의구조, 좀더근본적 으로는사회에서정부의적절한역할등에관한노동조합총연맹과경영 자협회간의격렬한논쟁이었다 11). 이모든것들은노동조합총연맹, 경영자협회, 정부사이의강력한합의 의나라로표상되는스웨덴의특징, 특히 1970 년대중반이후스웨덴의 지배적인권력관계를설명하기에는적절한묘사가아닌것으로보인다. 오히려제2 차세계대전이후스웨덴사회는사회민주당과노동조합 ( 특히 LO 에속한노조들 ) 간의동맹에의해서지배되어왔다고표현하는것이 좀더적절할것이다. 12) 나중에살펴보겠지만, 스웨덴사회에서볼수있는이러한코포라티즘 적인요소들은경제적사회적 정책들에강력한영향을미쳤다. 11) 그러나비록 1970 년대와 1980 년대에증가했지만, 파업과직장폐쇄는국제적기준에의거해서보면상대적으로드물었다. 사례를보려면 Elvander(1988) 를참조. 12) Hugh Heclo & Henrik Madsen(1987 : 323 ~324) 의다음과같은특징적인묘사는상당히적절하다 : LO 와사회민주당은두개의거대하고, 복잡하고, 부분적으로중첩되는관료기구들이다. 그들은사실상, 외국인들은이해하기힘들텐데, 공동체의삶에침투해들어오는사회적관료기구인것이다. 아마도가장근접한비유는노동운동을상호간에약간의의견차이로계파로나누어진교회라고생각하는것이다.
12 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 3. 스웨덴의노동시장및경제현황 가. 노동시장현황과특징 1961 ~96 년까지의스웨덴의실업률을보면( 그림 Ⅱ-2 참조), 1980 년까 지는 2% 로완전고용을달성하고있었고, 1983 년에 4% 수준까지오른경 험은있으나 1990 년까지원래의완전고용으로점진적으로회귀하여 1990 년까지는실업률에문제가없는나라였다. 그러나 1991 ~93 년간실업률 10% 까지의가파른상승이있었다. 이는뒤에서경제상황에서설명하는 바와같이세계경제불황과부동산거품을잡기위한타이트한금융정책 의여파로노동수요가감소의원인으로일어난특별한경험이다. 그이후 1998 년의 6.5% 로부터실업률은차츰감소하여 2002 년현재 5.0% 로안정되었으나예전의 2% 수준에는못미치는상황을보여주고 있다( 표 Ⅱ-1 참조). [ 그림 Ⅱ-2] 실업률 (1961 ~96 년) 주 : ILO 표준화한실업률. 1993 ~96 년스웨덴의경우스웨덴통계청자료보다 1.5% 낮음. 자료 : OECD, Labor Force Statistics 1986; OECD Economic Outlook, No.5 ; 스웨덴통계청 (SCB).
Ⅱ. 스웨덴노동시장정책의변화와시사점 13 < 표 Ⅱ-1> 스웨덴주요노동경제 지표 1998 ~2002 년 1998 1999 2000 2001 2002 고용증가율 1.5 1.4 0.6 0.9 0.8 고용률 74.6 75.3 75.6 76.1 76.5 실업률 6.5 5.8 5.4 5.1 5.0 노동시장정책지출증가율 3.9 3.6 3.6 3.5 3.5 시간당임금증가율 3.6 3.0 3.2 3.0 3.0 소비자물가상승률 0.4 0.2 0.8 1.7 2.0 중앙정부재정지출, GDP 비율 2.2 1.8 2.1 2.0 2.0 경제성장률 2.8 2.2 2.6 2.4 2.3 주 : 고용률 = 취업자수 / 인구(20 ~64 세). 1999 ~2002 년자료는추정치. 자료 : Statics Sweden and the Ministry of Finance. 스웨덴의고용률은 2002 년현재 76.5% 로 1998 년이후안정세를보이며, 고용증가율은 1% 내외에그치고있다. 노동시장정책지출비상승률은 2002 년현재 3.5% 로역시 1998 년이후안정적추세를보인다. 지난 1998 년 이후시간당임금증가율또한 3% 대이고소비자물가상승률은 2% 이하를 보인다. 중앙정부재정지출의 GDP 대비비율은 2% 정도로안정적이다. 경 제성장률은 2002 년 2.3% 로 1998 년이후 2% 수준에머물러있다. [ 그림 Ⅱ-3] 스웨덴의정규직고용률 (20~ 24 세), 1990 ~2002 년 (%) 86 84 82 80 78 76 74 72 70 68 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 주 : 1999 ~2002 년추정치. 자료 : Statistics Sweden and Ministry of Finance.
14 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 스웨덴노동시장에서의정규직비율은지난 1990 년이후극심한경기 불황의여파로 85% 로부터 1994 년의 74% 까지가파른하강을기록하였으 나그이후 2002 년 76% 로약간상승하였다 ( 그림 Ⅱ-3 참조). 나. 경제성장추이 대략 1870 ~1950 년까지산업화과정의시작부터스웨덴의생산성증가 는세계에서가장빠른나라에속했다. 이시기에스웨덴에서인시(man- hour) 당 GDP 는연간 4.20% 증가했다. 이는 OECD 전체의 4.46% 와비교 된다(Maddison, 1982). 만약우리가제2차세계대전시기의파괴이후재 건하고있던서독과일본을제외한다면, 1950 ~70 년대시기동안에스웨 덴과 OECD 간의차이는사라진다. 1870 ~70 년의 1세기에걸친시기동안의스웨덴의상대적으로급속한 경제성장을설명하려는시도들은대개스웨덴의경제개방, 무역관계의 바람직한발전, 기업가정신의자유, 게임의안정적인규칙, 거대한인프라 투자, 거대하고광범위한인적자본에대한투자( 이미 19세기후반에전체 인구가실질적으로글을읽을줄알았다 ), 상대적인사회적평화, 그리고 활력넘치는시민사회를강조한다 (Lindbeck, 1975; Myhrman, 1994). 이 는자유주의적, 다원주의적, 외부지향적인국가( 정부가물리적제도적 인프라와인적자본에대한투자에집중한다 ) 가상대적으로급속한생산 성증가와상당히양호하게양립가능하다는것을주장하는것이다. 두 차례의세계대전에휩싸이지않았다는점과같은행운이아마도도와주 었을것이다. 그리하여스웨덴은특수한 스웨덴모델 의등장이전에상대적으로 부유한사회가되어있었다. 그러나또한 1950 년대와 1960 년대에복지국 가제도의빠른구축그리고그와연관되어 GNP 의 30% 에서 40% 에이르 는공공부문지출비율의증가는그시기의상대적으로급속한생산성증 가와상당히양호하게양립가능한것으로판명되었다는사실에유의할 필요가있다. 미국, 스위스와같이 1970 년에상대적으로높은 1인당 GDP 를가진몇
Ⅱ. 스웨덴노동시장정책의변화와시사점 15 몇다른나라들처럼, 노동생산성증가는그때이후덜인상적이었다. 1970 ~96 년시기동안스웨덴의근로자당 GDP 는연간 1.45% 증가했다. 이는 OECD 국가전체의 1.73% 와유럽의 OECD 국가들의 2.02% 와비교 된다. 만약노동생산성증가가 1인당 GDP 로측정된다면, 그차이는더욱 커진다. 13) 그리하여 OECD 의 1인당 GNP 는 1970 년과 1995 년사이에약 60% 증가한반면, 스웨덴에서는 37% 증가했다 ( 그림 Ⅱ-4 참조). 이러한발전의결과로 OECD 국가들중에서 1인당 GNP 의랭킹서열 에서스웨덴의위치는 1970 년대이후상당히하락했다. PPP 에기반하여 계산해보면, 스웨덴은 1970 년에 1인당 GNP 에서 OECD 평균을 15% 상 회함으로써 25개 OECD 국가들중에서 4 번째를차지한다. [ 그림 Ⅱ-4] 1 인당국민소득, 1970 ~95 년(index 100=1970) 자료 : OECD, National Accounts, Vol. 1, 1995; OECD, Main Economic Indicators, 1996 : 2. 13) 이러한수치들은스웨덴에서 1.14, OECD 전체의경우 1.98, 유럽의 OECD 국가들의경우 1.84 이다(OECD, National Accounts, Main Aggregates, Vol.1, 1995; 그리고 Labor Force Statistics, 1995).
16 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 < 표 Ⅱ-2> 1 인당국민소득 (OECD 평균에대한 %, PPP) 1970 1990 1995 순위 국명 지수 1) 순위 국명 지수 1) 순위 국명 지수 1) 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 스위스미국룩셈부르크스웨덴캐나다덴마크프랑스호주네덜란드뉴질랜드영국벨기에독일오스트리아이탈리아노르웨이핀란드일본아이슬란드스페인아일랜드그리스포르투갈멕시코터키 154 148 131 115(106) 2) 108 106 106 104 104 101 98 95 95 91 89 89 86 85 83 67 56 53 47 37 28 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 룩셈부르크미국스위스캐나다일본노르웨이프랑스아이슬란드스웨덴오스트리아덴마크벨기에이탈리아핀란드독일네덜란드호주영국뉴질랜드스페인아일랜드포르투갈그리스멕시코터키 148 137 133 114 110 109 108 108 106(95) 2) 104 103 102 102 101 100 100 100 99 84 74 70 59 57 32 29 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 룩셈부르크미국스위스노르웨이덴마크일본캐나다오스트리아벨기에독일아이슬란드프랑스이탈리아네덜란드호주스웨덴영국핀란드뉴질랜드아일랜드스페인포르투갈그리스멕시코터키 159 138 127 121 112 110 109 109 108 106 104 104 102 101 99 95(84) 2) 95 89 87 85 74 67 61 35 29 주 : 1) 지수란 OECD 평균에대한 % 비교수치. 2) 멕시코와터키가제외될경우. 자료 : OECD, National Accounts, Vol.1, 1996; OECD, Main Economic Indicators, 1996: 2. 1990 년에스웨덴은 OECD 평균을 6% 상회함으로써그위치가하락하 여 9 번째를차지했다 ( 멕시코와터키를제외하면 5% 이하). 1995 년에, 즉 심각한경기침체의바닥을친뒤 2년후에스웨덴은 OECD 평균을 5% 하회함으로써그위치가 16% 하회). 16 위로하락했다 ( 멕시코와터키를제외하면 스웨덴의 1인당 GDP 가 US$ 15,000 에진입하는 1970 년부터의경제성 장을살펴보자. 그이유는스웨덴의제도와정책들이다른 OECD 국가들
Ⅱ. 스웨덴노동시장정책의변화와시사점 17 과실질적으로달라지게되는것은바로이시기이기때문이다. 1970 년부터 1인당 GDP 의전반적인성장경로를기술하고있는 [ 그림 Ⅱ-4] 에서보는바와같이, 스웨덴의 성장지체(growth lag) 는특히두 번의경기침체시기(1976 ~78 년, 1991 ~93 년) 에서보여준다. 그러나이러 한관찰은스웨덴의상대적으로빈약한장기적성장수행을설명할수없 다. 왜냐하면스웨덴과는그시기가달랐지만다른나라들도부정적인단 기거시경제적충격을경험했기때문이다. 대략 1970 년이후스웨덴의총생산성증가가완만했던것은거대한 규모의공공부문때문이다. 공공부문의노동생산성증가는 1970 ~92년 시기동안에스웨덴의국가통계에서대략적으로보면사실상제로상태 에있다. 가계로부터공공부문으로의서비스생산의실질적인전환이스 웨덴의 GDP 하향추세라는계산에일조를한것으로판단된다. 1973 ~90 년시기동안에민간서비스부문에서보고된노동생산성 ( 시간당 ) 증가는 OECD 평균보다 0.2% 느렸으며, 유럽의 OECD 국가들보다 0.8% 느렸다. 차이는 1980 년대보다 1970 년대에훨씬컸다. OECD 와비교되는생산성 증가의지체현상은제조업부문에서더욱두드러졌다. 1971 ~90 년시기 동안에연간 0.6% 였는데, 이것도 1980 년대보다 1970 년대에차이가컸다. 총요소생산성 (total factor productivity) 에의해측정된 1973 ~90 년사이 의스웨덴의민간서비스부문도역시특히서유럽에비해서상대적으로 느리다는것을보여준다. 스웨덴의생산성증가지체현상은또한상대시간급임금비용 (relative hourly wage costs) 에관한통계에서도반영된다. 공통통화(common currency) 로계산할때, 이러한임금비용은 1970 ~90 년대중반까지비록 단조롭지는않지만점차적으로하락하는것으로보인다. [ 그림 Ⅱ-5] 에 따르면, 상대시간급임금비용의하락은선진국들중스웨덴의무역파트 너국가들에비해서약 40% 이다. 좀더놀라운것은상대단위노동비용 (relative unit labor cost) 으로도약 25% 까지점차적으로하락했다는것 이다( 그림 Ⅱ-6 참조). 다시말해서, 1970 년이래로거의 50% 에가까운 스웨덴크로나의 ( 효과적인 ) 가치하락은임금인플레나느린생산성증가 율보다더강력하게스웨덴경제에영향을미쳤다.
18 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 [ 그림 Ⅱ-5] 상대임금비용비교( 스웨덴, 1970 ~95 년) 1) 2) 주 : OECD 국가들의무역량을가중치로임금지수작성. j국가의가중치는 N w k m jk, 여기서 w k 는스웨덴의 k국에대한수 k= 1 출액의전체국가에대한수출액비중, m jk 는 k국가수입액전체중국 j 가로부터의수입비중. 1) 명목임금의각국화폐단위를사용. 2) 각국의임금을스웨덴크로나로환산시. 자료 : 스웨덴통계청 (SCB); National Institute of Economic Research(KI). [ 그림 Ⅱ-6] 스웨덴제조업에서의상대임금비교환율시장점유율 (1970 ~96 년) 1) 2) 주 : 1) 스웨덴크로나로산정. 2) 스웨덴의수출량의 OECD 각국수입량중비중. 3) 1970 년지표를 100 으로했음. 자료 : 스웨덴통계청 (SCB); National Institute of Economic Research(KI).
Ⅱ. 스웨덴노동시장정책의변화와시사점 19 생산성증가는 1990 년대전반부의혹독한거시경제적위기동안에서 비스부문과제조업부문모두에서실질적으로회복되었다. 그이유중 하나는저생산성사업체들이문을닫아정리되었다는점이며, 다른이유 는결근율이하락하여 ( 병가, 육아휴직, 연구휴가등을포함해서 ) 생산성 을높일수있었다는점이다. 이들양자의메커니즘은 1990 ~93 년의심각 한경기하락시기동안에민간부문고용이 12% 하락했다는점으로반영 된다. 1993 ~95 년시기동안에생산성증가가계속적으로호전되게된이 유는기존공장들의설비이용률이증가했기때문이다. 4. 스웨덴거시경제정책의불안정과실업의시대별분석 제2차세계대전이후세가지상이한거시경제정책제도를시대별로 구분해보는것이스웨덴경제와노동시장정책을이해하는데유용하다. 가. 1950 ~75 년시기의케인스식수요관리, 고정환율제도, 연대임금정책 1950 ~75 년시기는케인스식수요관리정책의전성기였다. 조세, 보조 금, 규제를통해서사적투자의경로를순조롭게하려는, 그리고행정적 통제를통해서주택건설과인프라투자를안정화시키려는정책을시행하 였다. 이시기의초반부의스웨덴거시경제정책은경기대응적 (counter cyclicle) 이었으며, 거시경제적불안정은대부분의다른 OECD 국가들보 다적었다 (Lindbeck, 1975; Andrea Boltho, 1989). 그러나경기조정의패 턴이 1960 년대중반부터악화되는경향이있었는데, 이것은정당정치의 문제때문이었다. 정치적경기순환(political business cycle) 의가능성이 문제를악화시킨것이다. 이시기의인플레이션은브레튼우즈체제라는맥락속에서고정환율에 의해계속견제될것으로기대되었다. 임금협상의참가자들은임금상승 이교역재부문(tradables sector) 에서의노동생산성증가와세계시장에서 의가격증가의합계보다더빨리상승하지않도록하려고노력했다. 스
20 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 칸디나비아의인플레이션모델(Scandinavian model of inflation) 이라고 도불리는이개념은, 임금정책의기준으로자주해석된다. 그리하여노 동시장기구 (the labor market organizations) 는중앙화된임금협상을통 하여고정환율제도를교역재부문에서의높은수준의고용과양립가능하 게만드는책임을맡고있었다. 이것은스웨덴의경제정책에서코포라티 즘적인요소의또다른중요한사례이다. 확실히스칸디나비아인플레이 션모델의임금기준은앞에서언급된, 즉이윤은고정된환율과증가하 는임금비용사이에서짜내어져야한다는사상과갈등했다. 그러한갈등 은타협에의해서 해결 되었다. 임금인상은사실상연간평균약 0.5% 로 스칸디나비아임금기준을다소간초과하는경향이있었다. 스칸디나비아인플레이션모델은 1970 년대중반에무너졌다. 1차오일 쇼크이후, 재고투자에대한막대한보조금을포함한재정확장에의해 국제적인경기침체를 돌파(bridge) 하려고했던사회민주당정부의시도 는임금비용의폭발로끝났다. 시간당임금비용은 1974 ~76 년시기의 3년 동안에약 65% 증가했다. 이는크로나의과대평가와교역재부문의생산 과투자감소로이어졌다. 이러한문제들은광업, 철강, 조선등과같은 스웨덴의매우중요한전통적인기본산업들의국제시장에서의과잉설비 로인해격화되었다 (Lennart Schön, 1994). 나. 1975 ~80 년말, 고정환율제도의불안정과금융규제완화에의한 부동산가격의폭발로인한인플레이션최고, 실업률최저지속시기 1976 년과 1977 년에새로운중도좌파정부는 1970 년대중반의교역재 부문의위기를약 12% 정도( 인상적인환율) 의평가절하로돌파하고자시 도하였다. 비록이후에관계당국들이여러차례고정환율제도를시도했 을지라도, 이사건은 25년간의고정되고불변적인환율시대의종말을의 미하는것이었다. 그이후기간의새로운거시경제정책제도는반복적이 고임의적인평가절하로특징지을수있다( 역시 1981 년과 1982 년에). 이 시기의임금- 평가절하순환은과대평가된환율과과소평가된환율사이 의변동을국내의거시경제적불안정성의중요한특징으로만들어버렸
Ⅱ. 스웨덴노동시장정책의변화와시사점 21 다. 평가절하정책이유발한또다른피할수없는결과는오히려급격한 인플레이션경향이었다. 1980 년대에스웨덴에서소비자물가 (CPI) 는연간 약 8% 증가했는데, OECD 전지역평균 6% 보다높았다. 그러나실업은 계속해서 1.5~ 3.5% 범위내에서만변동하였는데, 당시대부분의다른선 진국들에서는아주실업률이높았다. 새로운인플레이션적인요소가 1980 년대에등장했다. 부동산과주식가 격을포함한자산가치의 폭발 이그것이다. 14) 이러한폭발적인플레이션 의배후요인의하나는 1985 년경의국내자본시장의규제완화로인해은 행신용이한해에 20% 증가하였다는것이다. 이에따라, 이미 1981 년과 1982 년에대대적인평가절하 ( 각각 10% 와 20%) 에의해서자극받았던경 제를더폭발적으로만들었다. 자산가격의폭발은이자에대한소득세공 제가가능했기때문에더확대되었다. 실질적으로세후이자율은매우낮 거나어떤때는사실상마이너스였다. 15) 게다가정부는 1989 년완전히탈 규제화하기까지별다른외환대책을세우지않았다. 부동산가격의폭발 은또한 1984 ~88 년시기에걸쳐서소비지출에서의붐도존재했기때문 에최종결과가 과열(overheated) 경제를야기하였다. 이는전체실업률 의하락( 국가통계에따르면 1989 년에 1.3% 로하락) 과 1984 ~91 년시기에 연간약 9% 의임금비용인플레이션양자모두에서반영되어나타났다. 다. 1990 년초반의고정환율제로의회귀시도와중앙은행대출이자율 500% 정책에의한버블진정및그에따른급격한경기침체 세번째의거시경제정책제도는 1990 년대초반에등장했다. 그것의주 요한특징은 1970 년대와 1980 년대의급속한인플레이션에대한대응으로, 가격안정에보다많은강조점을두었다는것이다. 새로운정책입장은 1991 년 1월에예산제안서를통해서사회민주당정부가공식적으로발표 14) 사무실용건물가격은 1980 년과 1990 년사이에적어도 4 배증가했으며, 아파트가격은약 5 배증가했다. 반면에소비재상품가격은약 2 배증가했다. 주식가격은같은시기에 10 배증가했다 (SNS, 1993, ch.5). 15) 가계에대한실질적인조세후 ( 장기간 ) 이자율은 1970 년대와 1980 년대전반동안에약 -5~-6% 를맴돌았으며, 1980 년대후반동안에는약 -2% 를맴돌았다.
22 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 했는데, 여기서는거시경제정책의가장중요한목표로서낮은인플레이 션이설정되었다. 스웨덴의새로운정책전략은물론그시기인접국들의 정책기조에영향을받았던것이다. 이정책은 1960 년대와 1970 년대초반 의고정환율제하에서의 스칸디나비아인플레이션모델 로되돌아가기 위한시도로도이해될수있다. 그러나이미임금비용이급속히증가하였 으며, 이는또다시크로나를과대평가시켰다 ( 그림 Ⅱ-5 와그림 Ⅱ-6 을참 조 ). 새로운정책전략은인플레이션이 1년혹은 2년내에 3% 로내려갔다는 의미에서성공했다. 이는부분적으로는보다높은실업과감소된지불급 료세(payroll tax) 의결과이지만, 부분적으로는또한정부가지명한안정 화위원회 (stabilization commission) 의기능에도움을받았다. 이른바 렌 버그위원회 (Rehnberg Commission) 는노동시장조직들로하여금 1992 ~94 년의 3 년동안낮은임금인상을수용하도록설득했다. 그러나정책은 실패했다. 1980 년대후반이후부터계속되어온스웨덴크로나의평가절 하기대가 1990 년대초반까지계속되었고격화되었다. 이는스웨덴과독 일본드(bonds) 간의이자율차이 2~4% 라는것에서도알수있는바와 같다. 이에대한극약처방으로, 1992년가을에중앙은행대출이자율을 500% 로고시한것은, 1992 년 11월에아주위험하였던스웨덴경제와크 로나를구할수있게하였다 ( 그림 Ⅱ-6 참조). 그러나 1990 년대초반의거시경제정책상의극약처방은 1930 년대이후 가장심각한경기침체로이어졌다. 1991 ~93 년의 3년동안에 GNP 의누 적된하락은 4% 였으며, 제조업생산은약 15% 하락하였다. 1990년과 1993 년사이에전체고용은약 11% 하락했다. 실업률은 1994 년에 8% 로 증가했으며 (OECD 의표준화된통계에따르면 9.5%), 전체실업( 실업률에 다다양한노동시장프로그램에참가하는사람들을합한것) 은 13% 로증 가했다. 1990 년대초의경기침체의심도(depth) 에대한가장명료하고도 근접 한 설명은, 이시기에가령상품혹은노동에대한평가절하나국내수요 의확대를통해서비용과수요쇼크를조절하려는시도가없었다는것이 다. 또한부정적인 (negative) 공급과수요쇼크가여느때와달리동시에
Ⅱ. 스웨덴노동시장정책의변화와시사점 23 발생했다는것이다. 중요한예는세계적인경기침체, 세계시장에서의심 지어는스웨덴에서더욱높은실질이자율의증가, 사전에인플레된자산 가격의극적인하락 16), 그리고부동산부문에서의건축활동의붕괴( 약 75%) 등이그것이다. 이러한붕괴는이자비용이공제될수있는자본- 소득세율의감소에의해격화되었다. 그러는동안재정제도는심각한지 불능력의위기(solvency crisis) 를경험했는데, 이는정부로하여금모든 주요한재정기관들에게공탁자보증과채권자보증을발급하도록강요 하게했다. 정부는또한한해 GNP 의약 4% 에해당하는액수를사용해 서 3 개의은행을구제해주어야만했다( 이러한구제의약 90% 는하나의 은행, 즉정부가대주주인 Nordbanken 으로들어갔다 ). 실히 1990 년대초의스웨덴경제에대한이러한몇몇부정적인쇼크들은확 1980 년대의전개양상과정책들로부터물려받은 유산들 이었다. 1980 년대의것들에대한명백한예를들면급격한임금인플레와점차과 대평가된외환, 과장된 자산가격의붕괴, 그리고과열된건설붐의붕괴 등이그것이다. 1992 년말에유동하던크로나가약 20%( 효과적인환율) 하락한이후, 통화정책의중간매개적인목표로서의고정환율은 1993 년 1월에인플레 이션목표치로바뀌어졌다. 이는뉴질랜드, 캐나다, 영국의노선을따른 것이다. 1980 년대초의커다란평가절하이후에그랬던것처럼, 거시경제는크 로나의하락이후심각한경기침체로부터점차회복되었다 ( 그림 Ⅱ-4 참 조). 그러나과거의스웨덴의총산출쇼크가지속적인성격을가졌기때 문에, 스웨덴의경제시스템의기본적인구조적특징들을철저하게조사 하려는시도가없는한, 이러한산출손실이가까운미래에어느정도로 회복될수있을것인지에대한의혹을가지게되었다. 그러나회복하는동안, 실질환율에대한산업생산의높은민감성 16) 1990 ~93 년시기의사무실용건물가격은약 50% 하락하였으며, 아파트와주택가격은약 30% 하락했다. Agell, Englund, Sodersten(1995) 에따르면, 아파트와주택가격하락의절반가량은 1991 년부터의덜우호적인조세규칙의자본화 (capitalization) 로인한것이었다.
24 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 (sensitivity) 이다시한번증명되었다. 1993 ~96 년의 4년동안산업생산 은연간 7% 나증가했고 1996 년에는불경기이전수준(1990 년) 보다 17% 초과되었으며, 1980 년대후반의경제회복기동안처럼정부예산적자는 이전에증가했던것만큼이나극적으로하락했다. 라. 거시경제적경험으로부터의교훈 최근몇십년동안스웨덴의거시경제적경험으로부터 도출된다. 6개의교훈이 (1) 미( 微 ) 조정(fine-tuning : 보조적인금융재정 수단을세밀히활용 하여총수요변동을억제하고거시경제정책의목표달성에노력함 ) 이생 산시장에서모험적인작업이라고는하지만, 다양한노동시장정책들이경 기순환의경향에반해서움직인다는의미에서볼때그것( 미조정 ) 은노동 시장에서훨씬성공적이었다. (2) 정책변화의순서와타이밍의중요성도역시강조되어야한다. 스 웨덴의불운한순서에대한가장명확한사례는, 국내자본시장의규제완 화가조세개혁( 자본소득에관한세율을축소시킨것을포함하여 ) 이나고 정환율제포기에앞서수행되었다는것이다. 그리고불운한타이밍에관 한가장중요한사례는, 1992 년에세후실질이자율이급격하게증가했다 는것이다. 즉당시는다른이유들로인해서건설활동도또한붕괴했던 때였기때문에더심각하였다. (3) 1920 년대로부터의교훈하나를 1980 년대와 1990 년대에다시배워 야만한다. 신용대출의과다와축소(boom & bust) 는쉽사리자산가격의 거대한변화를유발하며, 금융기관의지급능력과유동성에심각한문제 를유발한다. 이러한현상들은거시경제적불안정성에기여할수도있다. 따라서자본시장을탈규제화할때아주주의를요한다. (4) 네번째교훈은가계의금융저축률에서의잠재적인불안정과관련 된것이다. 스웨덴의경우에가장명확한설명은아마도자본시장의탈규 제화, 자산가격의급격한변동, 납세후실질이자율의커다란동요등과 관련해서가계의포트폴리오의재고조정의 필요성일것이다. 1990년대
Ⅱ. 스웨덴노동시장정책의변화와시사점 25 초반의직업에대한불확실성의증가도역시가계저축률의증가에기여 했을것이다. 17) (5) 또하나의교훈은재정의자동안정장치 (automatic fiscal stabilizer) 와관련되어있다. 스웨덴을포함하여관대한복지국가제도를가진나라 들의경우, 예산적자는심각한경기침체에서 폭발 하는경향이있다. 18) 몇몇관찰자들은최근에이것이항상거시경제적안정성에기여를할것 이라는전통적인케인스주의적입장에문제제기를했다. 사적저축은정 부저축이감소하는만큼증가할것이라는 리카도의등가(Ricardian equ ivalence) 라는가설에대해서만준거가만들어지는것은아니다. (6) 마지막으로고정환율은스웨덴에서인플레를억제하는강력한방 법으로판명되지않았다. 실제로추구되었던거시경제정책은선택된환 율제도와조화되지못하였다. 스웨덴에서의평가절하의순환(cycle) 은또 한예산적자에서의극심한동요와밀접한연관이있어왔다. 즉예산적 자는환율이과대평가된시기에극적으로증가했다. 게다가금융시장의 국제화는환율이과대평가되었을때국내비용을하향조정할수있는시 간을극적으로감소시켰다. 유동하는환율과명확한인플레이션목표의 조합(combination) 은보다더성공할것인지는두고볼일이다. 1993 ~96 년시기동안의경험은고무적인데, 왜냐하면인플레이션이 1% 로하락하 고독일과비교해서이자율차이는약 1% 로하락했기때문이다. 그러나 이러한유형의정책이특히보다낮은실업과함께장기적인관점에서기 능할수있을지에대해서말하기에는너무이르다. 특히, 만약스웨덴이 유럽연합의환율기구 (Exchange Rate Mechanisms) 혹은유럽통화동맹 (the European Monetary Union) 에가입한다면그실험은계속되지못할 것이다. 17) 이러한다양한요소들의상대적인중요성에관하여어떤합의도존재하지않는다. 18) 1981 ~82 년과 1991 ~93 년의두번의불황에서, 각각의 GNP 하락 % 는예산적자에서 GNP 비율약 1.3% 증가와연관된다 (1.3% 중에서거의 0.7% 는전통적인 자동안정장치 에기인한것으로보인다 ). 첫번째불황의경우예산적자는 GNP 의 8% 증가했으며, 두번째불황의경우 GNP 의 16% 나증가했다. 이러한결과의일부는 GNP 구성의변화에기인한것이며, 실업을줄이기위한정부지출과같은재량적인정책결정에기인한것이다.
26 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 마. 고용경험(Employment Experience) 두가지특별히중요한문제가스웨덴의고용경험에의해제기된다. 장기간동안어떻게실업률을낮은상태로유지하는것이가능했던것인 가? 그리고 1990 년대초반에완전고용은왜붕괴되었는가? 개략적으로말해서, 1970 년대와 1980 년대의낮은실업을설명하기위해 문헌에서이루어진시도는다섯차례있었던것으로보인다 : 1 신뢰할 수있는(responsible) 중앙화된임금협상은실질생산임금(real product wages) 을하락시켰다. 2 실업수당제도에서의엄격한 노동요구조건 은 직업탐색을장려하였다. 3 적극적 노동시장정책은노동시장의기능을 향상시켰다. 4 실질생산임금은시시때때로실시된평가절하에의해서 삭감되었다. 5 공공부문의정규직고용의급격한증가는특히여성의총 노동수요를유지하였다. (1) 실질생산임금은의심할여지없이실업이증가하는경향이있는 몇차례의상황에서감소하였다. 이는때때로중앙화된임금협상덕분에 하향 실질임금유연성 으로해석되곤했다. 그러나이러한상황에서실 질임금이하락한것은명목임금의인상억제(moderation) 를통해서가아 니라일련의평가절하를통해서였다. 만약중앙임금협상에참가한참가 자들이너무나 신뢰할수있는(responsible) 사람들이라면, 그들은왜 1970 년과 1993 년사이에합계 600%( 지급급여세 (payroll tax) 를포함하면 800%) 의명목임금인상에동의했던것일까? 전체시기에걸쳐서세후실 질임금 (real after-tax wage) 이사실상변하지않았다는의미에서볼때 보다실질임금을높이려는의지는거의존재하지않는다고판단된다. 사실, 600% 에서 800% 의명목임금비용의증가는일정한세후실질임 금을감소시켰기때문에오히려어색한방식인것으로보인다. 그리하여 스웨덴의중앙임금협상은기껏해야노동조합이크로나의가치가크게 하락한시기이후의실질임금감소에대한즉각적인완전보상을요구하 지않았다는것을보증하는성격을지니고있다고생각된다. 따라서스웨 덴의중앙협상의유명한 실질임금규제(real wage restraint) 는스웨덴 크로나의평가절하이후즉각적으로발생한첨예한위기의매우특수한
Ⅱ. 스웨덴노동시장정책의변화와시사점 27 [ 그림 Ⅱ-7] 스웨덴의시간당노동비용 (1970 ~95 년) ( 단위 : 1,000 크로나 ) 1) 주 : 1) 1970 년가격. 자료 : 스웨덴통계청 (SCB). 상황들에서만실현될수있는것으로나타난다. 그러나중앙화된협상은점차조정하기힘들게되었다. 왜냐하면 LO나 SAF 와는다른최고수준의조직들이점차 1960 년대후반에중요성을획 득했기때문이다. 특히화이트칼라근로자조직과공공부문근로자조직 들이대표적이다 ( 공공부문근로자들은 1966 년부터완전협상권을가지고 있었다 ). 그결과, LO와 SAF 가이전에갖고있던임금주도권은상이한 노동조합들간의갈등을재발시키면서점차다극적중앙주의 (multi- polar centralism) 로전환되었다. LO 구성원은 1955 년에가입한다른모 든노동조합의구성원의약 3.5 배였지만, 1975 년에 1.7 배, 1995 년에 1.3 배 로하락하였다. (2) 스웨덴에서실업수당제도의구축이실업률을낮추었다는주장은 회귀분석에서뒷받침된다. 즉수당수혜기간의고정과엄격한노동요구
28 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 조건들이낮은실업을유도하였다는것이다 (Richard Layard, Stephen Nickell, & Richard Jackman, 1991). 그러나그러한정책들은실업률이높 은시기동안에는정치적으로유지하기가힘든것으로밝혀졌다. 1990 년대 초반이후, 스웨덴의실업자들은다양한노동시장프로그램에참여함으로 써실업수당의새로운기간을획득할수있는자격이부여되었다. 그리하 여사실상수당기간은무제한이되었다. 노동요구조건도또한노동시장 에서결원이극히드문경우에는강화하기가힘들었다 (Lars Ljungquist & Thomas Sargent, 1997). (3) 적극적노동시장정책 ( 직접적인직업창출, 훈련프로그램들, 이동성 확장조치들 ) 은경제정책에대한하나의특수한스웨덴식기여라고할수 있다. 공공사업과고용보조금이직접적인직업창출을할수있다는데의 문의여지가없다. 어려운문제는 ( 직접적으로는생산과노동투입측면에 서의대체를통해서뿐아니라, 간접적으로는사적상품에대한수요를감 소시키는보다높은조세, 실질생산임금에대한상향압력등을통해서 ) 정규적인직업들에서얼마나많이얼마나빠르게구축효과 (crowding- out effects) 가존재하는가이다. 스웨덴의경험적연구들을보면, 구축효과는 상당하였으며, 특히건설분야에서정부에의한직접적인직업창출활동 들의경우에는 50~80% 였다. 이러한경험은다른나라들의경험과비슷 하다(Forslund, 1996). 그러나정부가사회서비스부문에서고용을증가 시킬때사적고용의어떤직접적인구축효과를발견하기란불가능했다 (Forslund & Alan B. Krueger, 1997; Lars Calmfors, 1993). 여기서하나 명확한것은, 그러한정책들로인하여민간부문에서의일자리창출이거 의개발될수없었고착수될수없었다는것이다. 소위구축효과 (crowding- out effect) 가상당히있었다고말할수있다. 따라서여성의경우공공부 문보다도민간부문으로의진출을도울수있는정책이필요하다. 이동성확대(mobility-enhancing) 정책들과훈련프로그램들도의심할 여지없이노동시장의기능을향상시킬수있는방법들을약속하고있다. 그러나그것들은몇가지명확한한계들을갖고있다. 가령, 어떤주어진 기간에스웨덴에서직업을가진사람들의 17% 만이공식적인전국적 ( 거 의독점) 노동시장소개소로부터도움을받아서그렇게되었던것으로보
Ⅱ. 스웨덴노동시장정책의변화와시사점 29 인다. 19) 게다가노동이동(labor-mobility) 정책들과훈련프로그램들은 상당한수의직업결원이존재하지않는한성공할수없다. 이점에서공 공고용안정서비스의중요성은강조되어야한다. 결국, 이러한정책들은 실업의섬들로부터결원의섬들로 보다빠르게헤엄쳐갈수있도록 사 람들을도와주는것으로가정된다. 그러나정책들이심각한경기침체시 기에는매우성공적일것같지않다는점이한계이다. 적극적노동시장정책이갖는한계점에관한하나의놀라운증거는 1990 년대초의스웨덴의경험이다. 노동시장위원회 (the Labor Market Board) 가조직한상이한프로그램들에참여하고있던, 노동력의약 5% 는 실업의극적인증가를멈추게할수없었다. 비용편익 (cost-benefits) 연 구들도, 국가노동시장위원회 (National Labor Market Board) 가실시한재 훈련프로그램의경제적이익이상당히소소한것이었다는것을말해주 고있다 20). 하나의이유는스웨덴에서이러한프로그램들이거대한양으 로존재한다는것일것이다. 또다른이유는노동자들이때때로그러한 프로그램을단순히실업수당의새로운기간을획득하기위해서선택했다 는사실이다. 특히 1996 년부터법률의변화전까지는그러하다. (4) 평가절하는몇몇상황에서는교역재부문에서의고용을증가시키 지만, 왜그러한금융정책 (monetary policy) 조치가노동시장에서실질적 인효과들을갖는가? 하나의합리적인답변은, 명목임금이대개평가절하 이후매우빠르게따라잡지못했다는것이다. 그러한상황에서교역재부 문에서의내부자 (insiders) 와노동조합지도자들은고용위험을감소시키 기위해서보다높은생산물가격( 국내유통에서 ) 을통해보다낮은실질 임금을수용할수도있다. 이러한방식으로평가절하는지속가능한 ( 균형 equilibrium) 고용수준으로의전환을가속화시킬수있다. 이러한경험은, 노동자와그들의노조가명목임금상승률삭감에의해서가아니라인플 레이션을통해실질임금축소를수용할용의가있다는케인스의유명한 주장과상당히일치한다. 따라서일련의평가절하들은경제가심각한실 19) 만약이전의고용주에의한재고용이통계에서제외된다면그수치는 23% 로증가한다 ( 국가노동시장위원회 1996 년의통계). 20) Forslund & Krueger(1997) 그리고 Calmfors(1993) 을참조.
30 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 업상황에휩쓸려들어가는것을되풀이해서막아낼수있다. (5) 또한 1970 년대와 1980 년대의스웨덴의낮은실업률은 1970 ~85 년 의약 60 만명( 노동력의 15%) 에달하는공공부문에서정규직고용이확 장된결과라는것이자주주장되고있다( 그림 Ⅱ-8 참조). 그렇다면왜 민간부문고용은동일한양으로구축(crowded out) 되지못하였는가? 적 극적노동시장정책을통한공공부문에서의임시고용의증가에의한민 간부문에서의구축(crowding-out) 에는시간이걸린다는것이다. 관련된하나의질문은, 1960 년대초부터 1980 년대초까지스웨덴의미 숙련노동자의상대임금의거대한증가는왜이범주의근로자들의실업 을극적으로증가시키지않았는가하는점이다. 하나의대답은 지나치게 과도한 (overfull) 고용을특징으로하는어떤경제에서숙련노동자의부 족은숙련노동자를비숙련노동자로대체하게만든다는것일것이다 (Topel & Edin, 1997). 게다가공공부문고용의거대한증가는저숙련여 [ 그림 Ⅱ-8] 인구수고용자수 (1950 ~95 년) ( 단위 : 1,000 명) 자료 : 스웨덴통계청 (SCB) ; National Institute of Economic Research(KI).
Ⅱ. 스웨덴노동시장정책의변화와시사점 31 성과중간수준의숙련여성들에대한수요를지속시켰다. 이는적어도 일시적으로는저숙련남성의직업기회를간접적으로증가시켰음에틀림 없다. 왜냐하면저숙련남성들은민간부문에서저숙련여성들과경쟁할 필요가없어졌기때문이다. 1970 년대와 1980 년대의스웨덴의성공적인고용수행에관한이러한 설명들은, 당국이자유재량적인평가절하나혹은공공부문고용증가라 는새로운순환을통해서부정적인거시경제적쇼크에대응하지않을것 이라고결정하자마자 (1990 년대초) 완전고용이붕괴되었다는사실에서 설득력이있다. 사실공공부문고용은 1990 년대초에약 10% 감소했다. 또하나, 정치경제학적중요한질문의하나는, 이전의조정정책이왜 폐기되었는가하는것이다. 하나의명확한대답은, 정치인들이인플레이 션경향을떨어뜨리려는열망을갖게되었다는것이다. 추측컨대아마도 정치인들이 1970 년대와 1980 년대에인플레이션에의한경제왜곡과변덕 스런부의재분배에대해서점차알게되었기때문일것이다. 정책의변 경은또한외국의반( 反 ) 인플레정책들을따라하기위한것이었을수도 있다. 게다가공공부문고용은자원의할당과경제적인센티브의바라지 않은결과가없다면전체고용에서차지하는비율로서영원히증가할수 없다는것이명확해졌다. 정치인들이결국, 평가절하와공공부문고용의 한층확대는실업률을낮출수있는수용가능한방법이아니라고결정했 다는사실은, 이전의완전고용의성공이장기적으로지속될수없다는것 을의미한다. 5. 스웨덴복지국가제도와평가 스웨덴에서 요람에서무덤까지 라는복지국가는그시금석으로서의 사회보험과함께 1960 년대말과 1970 년대로이어지는시기에성숙해졌다. 스웨덴의사회보험제도의가장커다란특징은아마도, 1 비록많은자격 요건이이전의혹은동시적인노동력참여, 즉이른바 노동복지 (workfare) 에의해서획득되기는하지만, 사회보험제도의대부분의수당이전체인 구를포괄하고있다는의미에서 보편적 이라는것이다. 2 사회보험제도
32 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 는대체로고정된액수의수당이라기보다는오히려소득대체를제공한 다는것이다. 3 관대한수당제도이다. 최근까지여러종류의수당수준 은상당히관대했다. 즉약 60% 에머물렀던연금제도를제외하면적어도 90%( 최고한도까지 ) 의퇴직전임금수준에대한대체율을갖고있었다. 다른교부금 (transfers) 유형들도또한국제적인기준에의거해서보면 상당히관대했다. 특히다양한형태의가족수당이대표적이다. 한사례를 들면, 한명의유아를돌보기위해집에머물고있는한명의부모에게일 년간의소득보상이주어진다는것이다. 또다른사례는편부모 (single parents) 에대한보조규정이다. 그러나스웨덴복지국가의가장두드러 진특징은아마도유아보육과노인부양과같은사회적서비스가주로정 부( 사실상지방자치체들과지역정부들 ) 에의해서제공된다는점일것이 다. 이것을잘설명해주는것은, 조세로재정지원을받는 사회적 서비스 의소비는스웨덴에서 1990 년대초반에 GNP 의약 20% 였다는것이다. 이 는 EU 전체에서는약 10% 에불과하다는사실과비교가된다 21). [ 그림 Ⅱ-9] 스웨덴의공공부문재정지출의 GDP 비율(1960 ~96 년) (%) 자료 : OECD, Economic Outlook No.57, 1995; National Institute of Economic Research. 21) Stefan Fölster & Eva Lindström(1994) 를참조.
Ⅱ. 스웨덴노동시장정책의변화와시사점 33 주로관대한복지국가제도로인해서전체공공부문지출은 1970 년대 말부터 GNP의 60~70% 사이에서변동했다. 이는유럽 OECD 국가들의 평균인 45~ 50% 와비교된다. 이러한지출중에서교부금 (transfers) 은대 략 35~40% 에달하며, 공공소비는 27~30% 에달한다. 1990 년대초의스웨덴의 GDP 비율에서차지하는전체공공부문지출 은약 10% 인데, 이는벨기에, 덴마크, 네덜란드와대략같았다. 스웨덴에서의정부지출의역할을예증할수있는또다른방법은시 장에서재정지원을받는사람들의수와조세로부터재정지원을받는시 민들의수를비교하는것이다. 후자는공공부문 ( 공익기업이나공공부문 의기업을제외) 에서일하거나혹은기본적으로다양한유형의교부금 (transfers) 수당으로살아가는사람들로구성된다. 이들두집단간의비 율은 1960 년에 0.38 이었던것이 1990 년에는 1.51, 그리고 1995 년에는 1.83 에다다랐다 ( 표 Ⅱ-3 참조). 이는국제적으로매우높은수치이다. 22) 그 러한계산의적절성은그것들이성인인구의일부를보여주고있다는것 이며, 또한수입이거의완전히정치적지출결정에의해서결정되는유 권자들의일부를근접하게보여주고있다는것이다. 23) 스웨덴의상대적으로거대한공공부문지출을설명하려고할때, 또다 시사회민주당의장기적인정치적지배와연관이있다. 물론사회민주당 의지배는다른정당들의입장에도강력하게영향을미쳤다고보아야하 는데, 공공부문지출에관한대부분의결정들이만장일치로행해졌다는 사실이이를증명한다. 게다가공공부문의총지출은 1976 ~82 년과 199 1~94 년의중도우파연합시기에도 GDP 에비해서빠르게증가했다. 199 1~94 년의경우는심각한경기후퇴의결과였다. 또한스웨덴인구의상대적인조기노령화와여성노동력참가의거대 한증가가관대한연금, 노령자부양보조금, 어린이보육에대한정치적 압력을고조시켰다고주장하는것은합당하다. 24) 조직화된이익집단에 22) 덴마크 (1.72) 와벨기에 (1.42) 는 1990 년대초에스웨덴다음으로높은수치를기록한것으로보인다 (Jan herin; OECD 통계). 23) 물론어떤수당들은지불급여세에의해재정지원을받는다. 24) 1990 년대에 65세이상의연령집단은 15~ 64세연령집단인구의약 28% 였다. 이는 OECD 전체의 19% 와유럽의 OECD 국가들의 21% 와비교된다 (OECD data
34 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 base). 25~ 64세연령집단에속하는여성노동력참가는 1970 년의 60% 에서 1980 년대에 80% 로증가하였다 ( 비록 1990 년대초반에약 70% 로감소했지만 ).
Ⅱ. 스웨덴노동시장정책의변화와시사점 35 < 표 Ⅱ-3> 스웨덴의공공지출과민간지출에의한근로자수비교 1960 1990 1995 1. 공공행정서비스 461,000 1,493,000 1,346,000 2. 차감 : 병가보육휴직 기타 -24,000-204,000-201,000 3. 고령연금자 365,000 1,533,000 1,584,000 4. 조기퇴직 100,000 354,000 409,000 5. 병가 166,000 311,000 156,000 6. 보육휴직 9,000 162,000 163,000 7. 난민신청자 1,000 29,000 9,000 8. 노동시장프로그램참가자 14,000 134,000 274,000 9. 실업자 51,000 75,000 333,000 10. 전체(1 ~9) 1,143,000 3,887,000 4,073,000 11. 민간부문고용 3,154,000 2,974,000 2,620,000 12. 차감 : 병가보육휴직 기타 -165,000-405,000-392,000 13. 전체(11 ~12) 2,989,000 2,569,000 2,228,000 14. 비율( 공공/ 민간)(1.3/10) 0.382 1.51 1.83 주 : 자영업포함. 자료 : 스웨덴통계청 (SCB); National Social Insurance Board(RFV). 의해행사된정부정책들에대한강력한영향력은사회의코포라티즘적인 구조를반영하는것이었는데, 공공부문의지출의거대한확장을설명할 수있는또다른근거이다. 세번째가설은공공부문고용의극적인팽창 이부분적으로는정부가 최후수단의고용주 (an employer of last resort) 로 서역할을담당했던결과라는것이다. 우리는또한 1970 년대의공공부문지출의급속한팽창과조세제도의 증가된누진성 (progressivity) 모두가당시에국제적으로급진화되었던 정치적여론과관련되어있다는사실을발견할수있다. 그렇다면이러한 이데올로기적전개양상이다른나라보다는스웨덴에훨씬커다란영향을 미쳤던이유를설명해야한다. 하나의가능한설명은, 1970 년으로거슬러 올라가는새로운스웨덴헌법이새로운정치진영으로하여금이전보다 더욱빠르게정책에영향을미칠수있도록허용했다는점이다. 그러한 변화들을보면, 의회의상원(8 년임기를가진) 이폐지되었으며, 남아있는 의원의임기는 3 년으로짧아졌고, 엄격한비례선거로의전환이의회의다
36 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 수를차지하는것을더욱힘들게만들었다는것이다. 25) 국가비교연구들 도또한 1990 년대중반에예산개혁이있기전에는스웨덴의예산과정이 다른대부분의선진국가들보다좀더느슨했었다는것을주장한다 (Per Molander, 1992). 그러나공공부문지출에관한가장적절한설명은서로경쟁하는정당 들이그러한지출이유권자들과다양한이익집단들에게인기가있을것 이라고믿었다는것이다. 반면에국민경제에대한그것의부정적인효과 는아직명백하지는않다. 그러므로복지국가의과잉확장, 혹은복지국 가의 지나침 에대한주장도제기될수있다. 가. 분배측면에서의사회적성취 이후 연간가처분가계소득은스웨덴에서상대적으로균등하다. 제2차대전 1980 년대초까지점차균등해졌다. 가계단위로본지니계수 (Gini coefficient) 는 1960 년대중반에약 0.28 에서 1980 년대초반에약 0.20 으로 하락했다 (25 ~64 세연령의가계가장 ). 26) 빈곤의발생률도또한낮다. 27) 일 년을기준으로가장저소득집단 ( 중간소득의 50% 이하 ) 에속하는사람들 대부분은 1997). 5 년후에중간소득혹은그이상으로이동했다 (Uddenhammer, 정의된빈곤선이하의, 즉중간소득의 40% 혹은 50% 의가처분소득을 가진가계들 ( 퇴직자들을포함해서 ) 은사회적교부금 (social transfer) 이 전의소득에기초해서산출된그에해당하는수의겨우약 1/5에불과했 다( 룩셈부르크의소득연구). 28) 복지국가의재분배의중요성을보여주는 25) 지금까지정치구조와그규모, 혹은변화율, 정부지출의비율들간의관계에관해일반적으로수용되는연구결과들은거의없었다. 26) Anthony B. Atkinson, Lee Rainwater, & Smeeding(1995); Björklund, Palme, & Ingemar Svensson(1995); Smeeding & Gottschalk(1995). 1980 년대에대략비슷한분배를가진유일한선진국가는벨기에, 덴마크, 핀란드, 룩셈부르크, 노르웨이였던것으로보인다. 27) Atkinson, Rainwater, & Smeeding(1995); Deborah Mitchell(1991). 소득데이터에기초한빈곤의측정은해석하기가위험하다. 왜냐하면저소득집단의이질성때문이다.
Ⅱ. 스웨덴노동시장정책의변화와시사점 37 또다른지표는, 요소소득분배는조세수당제도가훨씬누진적인것으 로만들어졌던시기동안에, 즉 1960 년대와 1970 년대에확장되지않았다 는사실이다. 29) 이분야의연구자들사이에서공통적인판단은요소소득 의평등화는시장력 ( 특히잘교육된노동력공급의증가) 과스웨덴의노 동조합이추구했던연대임금정책양자모두의결과라는것이다. 1960 년대의연대임금정책은대체로상이한산업부문들에서유사한훈 련과숙련을지닌노동자들간의임금격차를줄이기위한것이었다. 명백 한슬로건은 동일노동동일임금 이었다. 계속해서, 그리고특히 1970 년 대에그러한열망은모든차원에서의임금격차를축소시키는것으로변 화했다. 암묵적인슬로건은 모든노동자들에게동일임금을 이되었다. 다시말해서그들의열망은 공평함 (equity) 에서 평등(equality) 으로바 뀐것이다. 30) 남녀간의임금격차도또한시간에걸쳐서상당부분좁혀졌다. 1968 년에 여성들은같은연령과교육수준을가진남성들보다약 23% 적게벌었다. 1980 년대중반에그격차는 11% 로좁혀졌는데, 그때이후정체되었다 (Edin & Topel, 1997). 여전히존재하는격차는업무와조직 (establishment) 내에서의임금격차라기보다는오히려남성과여성의직무와노동조직에 서의차이와관련되어있다 (Trond Petersen & Eva Meyerson, 1996). 28) 1980 년대중반의이른바 빈곤격차(poverty gap) 는가처분소득의경우에 GNP 의경우 0.8% 에불과했던반면에, 요소소득의경우에는 3.0% 였다 (Mitchell, 1991 : 57). 따라서빈곤격차는어떤일정한빈곤선이하, 이경우에는중간소득의 40% 로가계에재분배될전체소득량으로정의된다. 이는그들의소득을이빈곤선위로끌어올리기위해서다. 29) 조세이전의시간당소득에대한지니계수는 1964 년과 1984 년사이에생산직노동자들의임금에대해절반으로축소되었으며, 사무직노동자들의경우 1/4 로감소되었다 (Langtidsutredningen, SOU, 1995 : 4). 사람들사이에서노동시간의균등한배분도또한임금소득의분산을낮게유지하는데기여했다 (Björklund & Freeman, 1997). 사실상, 몇가지학술적인직업을가진사람들의조세이전의실질임금소득의절대적인수준은 1970 ~90 년까지 13%( 남성교사) 와 36% ( 남성물리학자 ) 사이에서하락했다. 30) 산업부문간의임금격차는첫번째시기에축소되었던반면에, 산업부문내의임금격차는두번째시기에줄어들었다 (Douglas A. Hibbs Jr. & Håkan Locking, 1995). 이는연대임금정책이사실상임금분배의축소에기여했다고보는가설을지지하는것이다.
38 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 또한연구자들이일반적으로동의하는부분도존재하는데, 정반대의 조짐이기는하지만유사한힘들이 1980 년대초반이후요소소득의분배 를넓히는데기여했다는것이다. 가령, 교육받은노동력공급의확장세 가서서히줄어들었다는것이다. 게다가 1983 년이후의덜중앙화된임금 협상은연대임금정책을덜강조하는것을의미하는것으로보인다 (Edin & Bertil Holmlund, 1995). 사실상, 1983 년이후의임금협상은대체로두 개의하위단계, 즉산업부문과기업에서이루어졌다. 31) 1990 년대초에요 소소득의분산이더욱증가하게된것은당시에실업이증가했기때문이 었다. 이러한전개양상의결과로, 가처분소득의분산도또한증가되었다. 지니계수 ( 소비자단위당가계소득 ) 는비록 25~55 세연령집단들을덜그 랬겠지만, 1980 년과 1993 년사이에 3~5% 증가했다. 32) 만약빈곤을상대 적인소득으로정의한다면, 1980 년대초반현재빈곤선이하의가계가증 가했다. 33) 1990 년대초반이후빈곤은절대적인의미( 항상적인구매력 ) 에 서도어느정도증가했다. 물론복지국가제도는경제안정을진작하고소득분배에영향을미치는 것보다훨씬더광범위한사회적결과를갖는다. 가령미국과영국의많 은도시에존재하는, 범죄가만연한슬럼가들은스웨덴에서거의발견할 수없다. 아마도유럽대륙의다른나라들보다훨씬적을것이다. 비록정 부지출프로그램들의매우작은부분 34) 이매우낮은소득을가진사람들 에게베풀어졌을지라도, 스웨덴의정교한복지국가제도가이러한차이에 기여했다는가설이성립하였을것이라고판단된다. 그러나 1980년대와 1990 년대에몇몇스웨덴도시근교에서물리적사회적 환경이저하되기 시작했다는것은일반적으로동의되고있는사실처럼보인다. 특히그런 31) 산업차원의협상으로전환되게된것은부분적으로는중앙화된협상시기에발생한광범위한임금격차축소에대해고용주들이만족하지않았기때문에나타난결과였다. 이전의몇몇고임금노동자들도또한만족하지못했다. 고용주들도또한중앙화된협상이정부로부터정치적양보를끌어내는데사용될배타적으로강력한권한을노동조합에게부여했다고믿었다. 32) Atkinson, Rainwater, & Smeeding(1995); SCB's HINK statistics. 33) 가계의 2.7% 가 1978년의중간소득의 50% 아래의가처분소득을벌었는데, 그수치는 1993년에 5.7% 로상승했다 (Björn Gustafsson, 1996). 34) Agneta Kruse(1995) 에따르면 6%.
Ⅱ. 스웨덴노동시장정책의변화와시사점 39 곳에서는시영주택 (municipal housing) 과최근에는이민자들 ( 대부분이 난민들이다 ) 이대규모로집중되어있다. 35) 게다가비록국제적인기준에 서볼때상당히낮은초기수준이지만, 정교한복지국가제도는많은유 형의범죄들 ( 특히빈곤범죄) 의대대적인증가를막을수는없다(Jan Ahlberg(ed.), 1994). 6. 스웨덴의노동시장정책과평가 스웨덴의노동시장정책에는직업훈련, 공공부문의실업구제사업, 고용 보조금, 청년실업대책, 이동장려보너스, 실업수당지급등이있다. 1990 년에스웨덴에서는 GNP의약 3% 가정부의노동시장정책에지출되었다. 이는독일의 2%, 미국의 0.5% 미만에비해서높은편이다. 스웨덴의적 극적노동시장정책은 1970 년대와 1980 년대의실업대책으로그운영이성 공적인것이었으며, Layard, Nickell, & Jackman(1991) 은스웨덴의 적극 적노동시장 정책들은다른나라의모델로서기능한다고까지말한다. 1970 년대에스웨덴은다른산업국가들에서혹독한경기후퇴와높은 실업을야기했던오일쇼크의역풍에직면해서가까스로낮은실업률을 유지할수있었다. 스웨덴의실업률은 1980 년대에도여전히낮았다. 반면 에다른유럽국가들에서는상향추세에있었다. 그러나실업률의극적인 증가가 1991 년에처음나타나기시작했다. 1993 년 7월에미국의노동통계 국(the U.S. Bureau of Labor Statistics) 은, 미국의고용개념에따라계 산한바에따르면스웨덴의실업률이 시기에미국의실업률은 국보다더높았다. 지난 9.5% 에도달했다고발표했다. 같은 6.8% 였다. 스웨덴역사상처음으로실업률이미 1991 ~93 년에걸친높은실업률은적극적노동시장정책이가진 능력에의혹을갖게하였다. 왜냐하면노동시장정책들은실질적으로 1990 년대초반에도 1980 년대와마찬가지로관대했음에도불구하고 1980 년대 와달리실업률이높아졌기때문이다. 35) 이러한전개양상에대해서는체계적인자료들이여전히매우적다. 약간의정보를참조하려면 SIFO(1997) 과 SOU(1997 : 4) 를보라.
40 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 본절에서는먼저, 가 항에서스웨덴의적극적노동시장정책프로그램을설명하고, 나 항에서스웨덴노동시장정책의운영현황과효과를분석하고, 다 항에서시사점을요약하고자한다. 가. 적극적노동시장정책프로그램의종류36) 적극적노동시장정책의배경을알기위하여, 1950 년대중앙생산직노동 조합(LO) 내에서완전고용과가격안정화를어떻게결합시킬수있는지 에관한문제가논의되었다는것을주의깊게보아야한다. 37) 이러한논 의는사회민주당정부에의해서채택되어결과적으로정책화되었으며, 적극적노동시장정책의하나가되었다. 첫째, LO 는이른바연대임금정책 (solidaristic wage policy) 을추구하였 다. 그것의기원이되는형태에서볼때, 이정책은개별기업의생산성 수준에상관없이 동일노동에대한동일임금 을겨냥한것이었다. 이후 에정책원칙( 여전히동일한명칭으로 ) 은무조건적임금평등화, 혹은 동일하지않은노동에대한동일임금 으로변했다. 둘째, 안정화정책이라는엄격한입장이옹호되었는데, 이는인플레이 션을낮게유지하기위한것이었다. 어떤이들은이러한두가지원칙이 생산성이낮은기업의폐쇄와해고를가져왔다고주장했다. 이는그정책 의제3 의초석을깔도록자극했는데, 적극적노동시장정책 이그것이다. 이는해고된노동자들을높은생산성을통해확장되고있는기업으로이 동시키는역할을맡았다. 그정책의기원에관해서두가지점이주목할만한가치가있다. 첫째, 노동시장정책들은안정화정책의대체물로고려되지않았다는점이다. 둘째, 노동시장정책은이른바작동원칙을수반했다. 즉정책들의목적은 실업자들에게복지를제공하기보다는해고노동자들을새로운고용으로 36) 구체적내용은 Ministry of Finance, Ministry of Industry, Employment and Communication (2004) 참조. 37) 노동시장정책에관해서훌륭하게개관한연구를참조하려면 Björklund(1990), Clamfors(1993), Flanagan(1987), 그리고 Stafford(1981) 을참조할것.
Ⅱ. 스웨덴노동시장정책의변화와시사점 41 순조롭고재빨리이동시키는것을목적으로한다는것이다. 즉복지보다 는 노동복지 (workfare) 를도모하고있다. 1) 실업보험 실업수당은두가지형태로제공된다. 첫째, 이른바수많은공인된실 업보험 (UI) 기금이존재한다. 이는산업차원의노동조합들에의해서운 영되지만대체로세금으로부터재정지원을받는다. 1990 년에그포괄범 위는노동력의 80% 를약간밑돌았다. 둘째, 노동조합에의해운영되는실 업보험제도이외에, 1974 년이래로보완적인수당제도도존재했다 (KAS). 이제도는주로노동시장에새로이진입하는사람들, 즉대개어떤실업 보험기금의구성원이아닌사람들을위한것이었다. 실업보험기금의구 성원들은 300 일(55 세이상의노동자들에게는 450 일) 에대한수당을받을 자격이있었지만, 반면에현금수당지원은 150 일이었다 (55세이상의노 동자들에게는 300 일, 60세이상의노동자들에게는 450 일). 실업보험기금 제도에서의일일(daily) 수당은정부가규제하는최저와최대수준으로 고정되는데, 수당수령자들의실업이전의정상임금의 80%(1993 년 7월 5일이전에는 90%) 이다. 현금으로지불되는수당수준은공인된실업보 험기금이지불하는액수의평균보다훨씬낮다(1990 년에일당 174 스웨 덴크로나대 402 스웨덴크로나 ). Carling(1996) 의연구에따르면, KAS 수 당에대한실업기간은커다란수당격차에도불구하고, 실업보험수당보 다약간만짧았다. 실업보험기금제도의특별한성격은기금의범위가대체로임금협상 단위들과일치한다는것이다. 왜냐하면기금들은산업의노동조합에의 해서운영되기때문이다. 그러나실업보험기금들에대한국가보조금이 기획되는데이는기금의구성원들사이에서추가적인실업의한계비용이 제로가되도록하기위한것이다. 38) 실업보험기금과 KAS 에도공통되는것은실업수당을받을자격을갖기 위해서는수많은기준들이충족되어야한다는것이다. 두가지의가장중요 38) 년에착수되었던실업보험제도의변화로구성원들에게강제적인것이되었 1994 으며국가에의해관리되는기금을덧붙여주었다.
42 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 한조건은수당수령자들이공공고용기관에서적극적으로직업을탐색해야 한다는것이며, 적절한 일자리가제공되면수용해야만한다는것이다. 이러 한직업을수용하기를거부할경우, 수당지급대상으로부터배제된다. 실업 보험기금으로부터수당을받기위해서는 자격조건 (membership condition) 과 노동조건 (work condition) 이충족되어야한다. 수당청구자들은실업보 험기금에적어도 12 개월동안회비를내어야하며, 현재의실업기간이 전의 12개월동안에적어도 4개월에걸쳐서최소 75일동안은일을했어 야한다. 노동시장훈련프로그램뿐아니라실업구제사업에의참가는이 러한측면에서볼때노동을한것으로간주한다. 자격조건을충족하지못하는노동자들은만약실업보험수당과대체로동 일한유형의근로조건을충족하거나아니면 교육조건 (education condition) 을충족할경우에 KAS 수당을받을자격이주어진다. 교육조건은만약 어떤사람이 9년의의무교육을초과해서적어도 1년동안교육을마쳤을 경우에충족되며, 적어도 90일동안공공고용사무소에서직업을탐색했 을경우충족된다. 수당수급기간이원칙적으로제한되어있기때문에, 기간이만료되기 이전에일자리를찾을수있도록인센티브를주도록하였다. 39) 이러한점 은 Layard, Nickell, & Jackman(1991) 에의해서강조되었는데, 이들은이 점을실업양상의변동에대한스웨덴의실질임금의높은민감성을보여 주는핵심적인요소로간주하였다. 주목해야할것은그러한제도가최근에변했다는것이다. 1980 년대말 이후노동시장정책에의참가자들은실업수당의새로운시기에대해자격 을갖게되었고, 그리하여실제로는실업자들이훈련과실업수당사이를 오가면서정규적인노동시장외부에서소비할수있는시간의양에대해 서는제한이없게되었다. 40) 이것이그러한사례임을주장하는몇가지 간접적인증거들이존재한다. Axelsson & Löfgren(1992) 은재훈련프로 39) 실업수당의수급기간이만료되었을때, 사람들은사회보장을받을자격을갖는데여기서는수당이매우덜관대하게지급된다. 40) 이제도에서의변화는훈련프로그램에서이루어졌다. 실업구제사업은항상 노동 으로간주되었다.
Ⅱ. 스웨덴노동시장정책의변화와시사점 43 그램이소득에미치는효과를연구하였는데, 이들은 1981 년에훈련프로 그램을마친사람들에게훈련이상당한긍정적인효과를미쳤다는것을 발견하였다. 반면에 Regnér(1993) 는 1989 년과 1990 년의프로그램에참가 한사람들에게훈련이상당한부정적인소득효과를미쳤다는것을발견 했다. 이러한차이에대한가능한설명은이후시기에훈련이실업수당에 대해자격을부여한다는것인데, 따라서부정적인소득효과는프로그램 참가자들의부정적인선택을반영하는것이다. 불행하게도실업과프로 그램사이의 순환흐름(circular flow) 의정도에관해서입증할만한직 접적인증거, 가령사건사분석(event history) 형태의자료는부족하다. 2) 고용창출정책 (Measures to Create Employment) 고용창출을위한가장중요한정책은공공실업구제사업 (public relief work) 이었다. 일차적목표는노동수요의일시적인하락에대처하는것이 지만, 또한지속적으로높은실업위험을가진계층들을겨냥한것이기도 했다. 실업상태에있는실업보험기금멤버들은실업수당이끝났을경우, 원칙적으로실업구제사업에서일자리를얻을수있는권리가주어진다. 실업구제사업의일자리를얻기위해서는최소한의시일동안( 약 1 주일) 공공고용사무소에실업상태에있는일자리신청자로등록되어야만한다. 실업구제일자리의기간은정상적으로는 6 개월이며, 수당은정규적인노 동시장에서의단체협약에따른다. 실업구제사업의노동자들은제공되는 적절한일자리를수용해야할의무가있으며, 거절할경우실업구제사업 일자리로부터쫓겨날수있다. 실업구제사업은중앙정부혹은지방정부 에의해서조정되며, 혹은 ( 드물게는 ) 민간부문에의해서조정되기도한 다. 전형적인실업구제사업은전통적으로건축과도로건설에서이루어져 왔지만, 점차보건과복지에서의일자리들로변화되어왔다. 노동복지 (workfare) 라는관점에서볼때, 실업구제사업은 노동테스트 (work test) 의성격을갖는다. 즉만약고용사무소가지원자들에게맞는일자리를찾 는데실패할경우, 실업구제사업일자리를제공함으로써그가노동할의 지가있는지를테스트할수있다.
44 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 3) 고용보조금 (employment subsidy) 과청년실업대책 1984 년에도입된고용보조금은장기실업자들의고용을용이하게하기 위한것이며, 장기실업자혹은부분적으로실업상태에있는사람들을위 해서지역의공공부문에서영구적인일자리들을창출하는것을목표로 하고있다. 보조금은전체임금비용의 60% 에해당하며최대 6개월동안 지급될수있다. 1984 년초부터다양한종류의 청년층정책들 이실시되었으며, 이는최 근에더욱많이실시되었다. 가장최근의형태(1992 년 7 월에도입되었다 ) 는이른바청소년실천(youth practice) 이라고불리는것인데, 18세와 24 세사이의청소년들을대상으로한것이다. 참가자들은대략실업수당과 비슷한수당을받으며, 고용주들은임금을지불하지않는공짜노동(free labor) 을제공받게된다. 참가자들을실업에빠지지않도록하는것과더 불어, 청소년실천은실업구제사업과동일한종류의노동테스트를제공 한다. 청소년실천정책에의한공짜노동은심각한경기후퇴와결합되어 기업들이청소년을고용하려는인센티브를심각하게약화시켰던것으로 믿어지고있다. 결국, 1993 년 1 월이후실업자들은이른바노동시장발전(labor market developments) 에참가함으로써자신들의실업수당기간을연장시킬수 있다. 이것들은최장 6 개월동안지속되며, 참가자들은실업수당과비슷 한액수의소득을얻게된다. 고용주, 조직들, 협회들, 혹은공공부문들은 공짜노동을얻게된다. 4) 노동이동강화정책들 (Mobility-Enhancing Measures) 전통적인노동이동강화정책들은고용서비스행정이다. 스웨덴의고 용서비스는단순히중개기능(brokerage function) 에만한정되어있지않 다. 또다른중요한기능은실업보험그리고노동시장프로그램의선택양 자모두를관리하는것이다. 스웨덴식고용서비스의특징은공공고용서 비스가법적으로독점적인지위를갖고있다는점이다. 또다른특징은 1970 년대후반이후공공고용서비스에기업체결원통지를의무화했다는 점이다. 41)
Ⅱ. 스웨덴노동시장정책의변화와시사점 45 이동성강화정책의또다른종류의하나는 이동성보장/ 착수수당 (mobility grants/starting allowances) 이다. 이정책은실업자가찾고있 는직업이다른지역에있는경우에해당한다. 먼저, 실업자의본고장 (home region) 에서본인이찾고있는일자리에대한대안을마련해주는 것에주력하며, 이대안을찾기힘들면지역적이동을용이하게하기위 한수당을지불하는것이다. 이러한수당을받기위해서는공공고용서비 스를통해서다른지역에서일자리를찾고있는실업자여야만한다. 찾으 려는직업이 희귀한 (scarce) 종류의직업에속하는경우에는보다엄격 한기준이때때로적용될수도있다. 이동성강화정책중마지막은노동시장재훈련이다. 재훈련의공식적 인목적은실업자혹은실업의위험에직면해있는사람들을도와일자리 를얻도록하는것이며, 교육을거의받지못했거나교육을받았어도그 교육이시대에뒤떨어진사람들을도와노동시장에서보다강력한입장 을취할수있도록하는것이다. 그리고기업들로하여금적절한교육을 받은노동자들을발견할수있도록하는것이다. 노동시장재훈련은매우 다양한형태를취하고있으며중앙노동시장위원회 (the National Labor Market Board) 하에있는주차원의정부의명령으로대단히많은교육 기관들에의해서제공된다. 재훈련을받을수있는자격은실업자이거나 실업의위험에직면한사람들이며, 공공고용서비스를통해서직업을탐 색하는사람들이다. 재훈련프로그램하에서의수당은대략실업수당과비 슷한수준이다. 5) 장애인들을위한정책들 장애인들을목표로한정책에는네가지기본적인정책들이있다. 지역 공동체에서설립한기업(community enterprises) 에서의고용, 공공보호 작업장노동(sheltered work), 임금보조금고용, 그리고장애인직업재활 등이그것이다. 이정책들이갖고있는공통된특징은다양한장애를갖 고있어정규적인노동시장에서고용을획득하는데어려움을겪고있는 41) 고용서비스의독점이갖는다른측면의장점은스웨덴의결원데이터가높은질을확보하고있다는것이다.
46 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 사람들에게일자리를제공하는것이다. 나. 노동시장정책프로그램운영현황 < 표 Ⅱ-4> 는수년에걸쳐실시된스웨덴, 미국, 독일의핵심적인노동 시장프로그램의양적데이터를요약해놓은것이다. 이를통해서볼때 스웨덴은미국보다수령자 1인당훈련과실업수당에비용을훨씬많이 지출한다. 스웨덴의실업수당은특히미국에비해서관대하다. 42) 훈련프 로그램에있는노동자들도실업수당을받을수있는자격이있기때문에, 훈련중에있는노동자들에대한총지출액은하버드 (Harvard) 에서의일 년동안수업료, 숙박비용과맞먹는다. 43) 그러나독자들은미국에서는노동력의 1% 가공공훈련프로그램에등록 되어있으며, 이는스웨덴이나독일의수치보다약간높다는사실에놀랄 수도있을것이다. 이러한사실은스웨덴의노동시장프로그램에서 위장 < 표 Ⅱ-4> 노동시장정책국제비교 ( 스웨덴, 미국, 독일) 노동시장정책 스웨덴 1982 1990 미국 1990 독일 1990 1인당실업수당 10,843 17,655 2,111 12,782 1인당직업훈련비 9,214 6,568 2,035 N.A 직업훈련자수 / 경제활동참가자수 0.0085 0.0094 0.0103 0.0102 직업훈련자수 / 실업자수 0.32 0.62 0.19 0.16 공공구제사업자수 / 실업자수 0.39 0.12 0.00 0.04 노동시장정책지출 주 : 1990 US$ 기준. GNP 비율 0.039 0.028 0.004 0.021 42) 스웨덴은 1993 년에 10% 까지대체비율을감소시켰다. 그러나수당은여전히미국수준보다훨씬높다. 43) Richard Freeman 이지적한바가있는것처럼, 이는미국에서고급보안시설을갖춘감옥에서의일년비용과거의비슷하다.
Ⅱ. 스웨덴 노동시장정책의 변화와 시사점 47 실업(disguised unemployment) 의 상대적인 중요성에 관해서 몇 가지 의 혹을 제기한다. 훈련이나 공공 실업구제사업에 있는 스웨덴의 모든 노동 자들을 실업자로 간주한다고 할지라도, 1980년대의 실업률은 대략 1% 정 도만 증가했을 뿐이다. 즉 위장실업의 문제는 그리 크지 않다. 비록 훈련을 받고 있는 노동력의 비율이 대략 비슷하다고 하더라도, 훨 씬 높은 비율의 실업자들이 미국에서보다 스웨덴에서 어떤 주어진 일 년 동안에 훈련을 받는다. 1990년 정부 훈련프로그램에의 참가자들은 실업 상태 노동자수의 62%를 차지한다. 게다가 실업자들의 꽤 높은 비율이 또 한 스웨덴의 공공 실업구제사업에 속해 있는데, 미국에서는 현재 이와 비 슷한 정책이 없다. 스웨덴은 GNP의 약 3%를 노동시장 프로그램에 지출 하고 있는데, 이는 독일(2.1%)과 미국(0.4%)의 지출액을 초과하는 것이 다. 과거 2년 동안 스웨덴의 실업의 증가는 GNP 대비 노동시장프로그램 에 대한 지출에서 실질적인 증가를 야기할 것으로 예견할 수 있다. 몇몇 핵심적인 스웨덴의 노동시장프로그램이 갖는 중요성의 변화는 [그림 Ⅱ-10]에서 볼 수 있다. 이 그림에서는 훈련, 실업구제사업, 청년층 프로그램, 혹은 충원 보조금과 직접적으로 관련되어 있는 노동력의 비율 을 보여주고 있다. [그림 Ⅱ-10] 스웨덴의 노동시장프로그램 참가율(1970:1 1993:2) 재훈련 청년실업대책 생 산 가 능 인 구 비 율 (%) 실업구제사업 충원보조금
48 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 특징들을요약하면다음과같다. 첫째, 실업구제사업은경기순환의경 향에반대되는패턴을명확하게보여주고있다. 둘째, 실업구제사업의범 위는 1980 년대에꾸준히하락하는추세에있다. 셋째, 노동시장재훈련은 과거몇년동안을제외하면실업구제사업과동일한정도의순환적인변 화를보여주지못했다. 넷째, 재훈련의범위는 1980 년대에꾸준히하락하 는추세에있다. 이러한대조적인경향으로인해나타나는결과로, 재훈 련의상대적인중요성이 1980 년대와 1990 년대에증가했으며, 반면에실 업구제사업의상대적인중요성은쇠퇴하였다. 다섯째, 최근에청년층정 책들이실시되는범위가극적으로증가했다. 마지막으로재훈련정책의 범위는 1993 년에쇠퇴했다. 이러한쇠퇴는부분적으로는예산삭감의결 과이며, 부분적으로는 노동시장벤처(labor market venture) 에대한보 다많은참가의결과때문이다. 다. 노동시장정책프로그램의효과에대한비판적검토44) 스웨덴노동시장정책프로그램의효과에대한계량경제학적분석의결 과는적극적노동시장정책이실업률을낮추는데효과가상당하였다는 것이일반적견해이다 45). 이를뒷받침하는것은국가들에대한교차분석 (cross country analysis) 을시도했을경우, 적극적노동시장정책에대한 GDP 지출비율이높은나라에서실업률이낮아진다는것46) 에기반을두 고있다. 이를좀더상세히설명하면다음과같다. Layard, Nickell, & Jackman(1991) 은적극적노동시장정책을측정하는 변수와여타몇가지다른변수들에기반해서 1983 ~88 년동안의평균실 업률에관한교차국가회귀분석을보여주고있다. 그들의샘플은 20개의 OECD 국가들로구성되어있다. 적극적노동시장정책은 1987 년도의 1인 당국민소득에서차지하는실업자당이들정책들에대한지출에의해서 44) Forslund & Krueger(1997). 45) Layard, Nickell, & Jackman(1991), Zetterberg(1993), Calmfors(1994) 등을위시한대다수의분석. 46) 적극적노동시장정책지출의 GDP 비율이실업률에미치는영향에대한연구결과들의평균적인계수값은 -1.5 이다.
Ⅱ. 스웨덴노동시장정책의변화와시사점 49 평가된다. 그들의회귀분석계수( 괄호안의 -ratios) t 는아래와같다. 실업률 (%)= 0.24(0.1) + 0.92(2.9) 수당기간 ( 년) + 0.17(7.1) 대체비율 (%) - 0.13(2.3) 적극적노동시장지출(%) + 2.45(2.4) 단체협상의범위(1-3) - 1.42(2.0) 노동조합조정(1-3) - 4.28(2.9) 고용주조정(1-3) - 0.35(2.8) 인플레이션의변화(% 포인트 ) R 2 -adj.= 0.91, SE= 1.41, N= 20. Zetterberg(1993) 는 1985 ~91 년의 19개 OECD 국가들에대한시계열데 이터를모아서, 노동시장정책에대한총지출에서차지하는적극적노동시 장정책지출비율을알아보기위해서실업을회귀분석하였다. 그는 Layard, Nickell, Jackman 과마찬가지로, 노동시장정책에대한지출비율이증가할 수록전국적인실업률은낮아진다는것을발견하게된다. Forslund & Kruger(1997) 는그러나베버리지곡선이스웨덴에서안정 적인이유가반드시적극적노동시장정책때문만은아니라는비판적인 연구결과를발표하고있다. 실업(unemployment rate)- 결원(vacancy rate) 관계, 혹은베버리지곡 선(Beveridge Curve) 의안정성은많은관찰자들이지적해왔던스웨덴 노동시장이갖는특징중하나이다. 스웨덴에서의안정적인베버리지곡 선에대한하나의가능한설명은적극적노동시장정책들이결원에대한 노동자들의배치를향상시켰다는것이다. 그러나다른설명들도가능하 다. 첫째, 공공실업구제사업과훈련프로그램은실업상태의노동자들을은 폐시켰을수도있다는것이다. 둘째, 공공부문고용이스웨덴에서급속히 증가했다는것이다. 정부에의해직접적으로고용된스웨덴노동자들의 비율은 1965 년의 20% 에서 1985 년에 38.2% 로증가했다. 공공부문고용의 증가는여성들의경우훨씬더극적인것이었는데, 1965 년의 29.5% 에서 1985 년에 54.8% 로증가했다. 정부고용은그렇지않으면실업자가되었
50 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 을사람들을흡수하면서, 베버리지곡선의바깥쪽으로의이동을방지할 수있었다. 47) Forslund & Kruger(1997) 에서는공공부문에서의여성고용의증가가 비버리지곡선을안정적으로만드는데결정적역할을하고있다고분석 하고있으며, 공공부문에서의실업구제사업이건설노동자고용에대체효 과(displacement effect) 를유발하고있고, 실업률에다가적극적노동시장 프로그램에의참여자비율을합한수치를종속변수로한결원 (vacancy rate) 변수의효과는실업률만을종속변수로했을때보다음의계수값절 대치가낮아지고있다는점에서훈련프로그램을포함한적극적노동시장 정책이실업상태의노동자를은폐시키고있다는것을분석하고있다. Forslund & Kruger(1997) 는 1993 년의경우교차국가회귀분석을실시 할때적극적노동시장정책이실업률에양의계수(10.19) 를나타내고값 t 도 9.49 로아주강하게유의하게나타나, 1983 ~88 년의음의계수(-8.78) 와다르게나타났다는점을강조함으로써실업률이강할때는적극적노 동시장정책이크게효과를나타내지못함을보여주고있다. 그러나이에대한반론도가능하다. 즉 1993 년한해만은특별히유럽 국가전체가경기가좋지않을때이므로기존의적극적노동시장정책지 출만으로국가전체의경기나실업률을호전시키기는어려웠을것이다. 따라서 1993 년한해만의자료로적극적노동시장정책의효과를반박하 기에는무리가따른다는점이다. 라. 스웨덴노동시장정책대안 Forslund & Kruger(1997) 는스웨덴노동시장정책에대한대안을몇 가지제시하고있다. 이를요약하면, 첫째, 스웨덴의실업보험기금의수 당은미국의기준에서볼때매우관대하며오랜기간동안수당을받을 수있다. 수당은 300 일동안지속되는데, 이는미국의실업수당의최대기 간의두배이상이다. 게다가공공실업구제사업에서일하거나혹은재훈 련을받은후에는수당에대한자격이더길게주어져실업수당최대기간 47) 이러한설명은가령 Lindbeck(1990) 과 OECD(1992) 에의해서가설화되었다.
Ⅱ. 스웨덴노동시장정책의변화와시사점 51 은그만큼더연장된다. 만약이것이광범위한현상으로나타난다면, 하 나의가능한해답은사람들이실업수당을받을수있는전체기간을제한 하는것이될것이다. 두번째, 실업상태의노동자들이기업가적활동을하도록장려하는일 련의광범위한프로그램을도입해야한다. 미국에서의실험적증거와경 험을보면, 소수의실업노동자들이자영업에흥미를갖고있었지만, 정 부의지원으로자신의기업을설립하는실업자들의수를증가시키게되 었다. 가령, 워싱턴주는자신의기업을설립하기위해종자자본 (seed capital) 을얻고자하는사람들에게실업수당을한꺼번에창업자금으로 제공함으로써좋은결과를얻을수있었다 (U.S. Department of Labor, 1992). 게다가기업활동에대한훈련과여타다른보조서비스들이유용 한것으로판명되었다. 스웨덴의경우높은한계세율 (marginal tax rate) 이기업가적모험을방해하므로이제막활동을개시한기업에대해서특 별한시기동안에세금과규제조건을면제받을수있도록 세금과규제 안식처 (tax and regulation havens) 를허용해야한다는것이다. 비록소 수의실업자들만이성공적인기업가가될수도있겠지만, 이는특히경기 침체시기에고용이확장될수있는여지가된다. 셋째, 훈련에관한연구에서 Forslund & Kruger(1997) 의입장은 이러 한지출이스웨덴노동력의생산성을향상시켰다는증거는실망스럽게도 거의없다 는것이다. 그러나전반적인연구결과들의종합적결론을감안 할때, 훈련에대한적극적노동시장정책비용지불은온당하다고결론을 내려야할것이다 48). 미국에서의증거도이와유사한결론을지지하고있 다. 더군다나노동시장이취약할때의직업훈련에대한직접적인수당은 노동시장이강할때보다좀더적어지는경향이있다. 중요한문제는, 훈 련지출들이좀더유리한방향으로, 즉총수요를자극할수있는프로그 램쪽으로조정될수있는지의여부이다. 넷째, 건설부문에서공공실업구제사업의대체효과 (displacement effects) 문제를해결하기위해서는, 지역정부에게실업구제사업노동자들의자격 48) 비록훈련효과는데이터문제등으로확실한결론을내리기는어렵다는점은 Forslund & Kruger(1997) 에서도인정하고있다.
52 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 을부여하기위해서새로운프로젝트들을제안할것을요구한다. 마지막으로, 적극적노동시장지출의적점은어디냐하는것이다. 미국 은스웨덴과는정반대방향으로움직이는것처럼보인다. 실업수당은최 근에미국의몇몇지역에서확장되었지만, 반면에스웨덴에서는수당수 준이최근에삭감되었다. 양국가들은 최적(optimal) 의방향으로움직이 고있다고말할수있을것인데, 미국의적극적노동시장정책은스웨덴의 그것보다훨씬작다는점을인정해야한다. 노동시장정책의최적의수준 은두나라사이의어딘가에있을것이다. 그럼에도불구하고, 적극적노 동시장정책만으로는높은실업률을물리칠수없었던스웨덴의경험은 미국과여타다른나라에대해서도교훈이될것이다. 7. 요약과한국에의시사점 스웨덴의노동시장및노사관계는전통적으로거시경제의일부분으로 인식한다는점이특징적이다. 우선노동관계부서도산업고용통신부 (Ministry of Industry, Employment and Communications) 밑에고용국 (Employment Department) 형태로존재하고있는데서국가전체에서노 동관계부서가차지하는위상을알수있으며, 이는기본적으로정부와 노동조합이같은뿌리에서출발하여운영되고있다는점에서도그이유 를알수있다 49). 스웨덴정부의최근경제인식은물가안정에최우선순 위를두고, 보다생산적인산업으로의이동을경제발전을위한목표로잡 고있다. 이에는노동조합도동조하고있으며, 정부의노동시장에대한 관점은국가경제발전을추진하는가운데노동시장에서의부정적부분 (negative side effect) 을최소화하는데두고있고, 적극적노동시장정책 에대한투자도같은맥락에서이루어지고있다. 스웨덴의정책변화를시대별로나누어보면크게두가지이다. 먼저, 스웨덴모델 로유명한복지및적극적노동시장정책은, 비록연대임금정 책은그이전에성립하였으나, 1970 년도를전후하여온전히시행되었다 49) 지난 30년간 6~7 년기간동안만공화당이집권하고나머지는노동사회당이집권하였다.
Ⅱ. 스웨덴노동시장정책의변화와시사점 53 고판단 50) 되며, 이후 1990 년이전까지는상당히성공적인모델로국가발 전이이루어지고있었다. 그러나스웨덴은 1990년도초의경제환경의 내외부적 변화로인하여경기침체와실업률급상승을경험하였고, 이 에따라그동안의스웨덴모델의상당한수정이 1998 년이후개혁적으로 전개되었다. 1990 년도초의경기침체의원인은기본적으로국내외의상 품수요가낮아졌다는것에있지만, 국내저축률의감소, 정부의재정적자 와이에따른재정지출감소로인하여스웨덴모델의수정이불가피했던 것이다. 1998 년이후의노동시장개혁은크게네가지로나눌수있다. 먼저, 실 업수당 51) 이실업이전평균임금의 80% 수준으로그이전의 90% 수준에 비하여 10% 포인트낮아졌으며, 실업수당수혜기간도평균 14개월로예전 에비하여짧아졌다. 사회부조및실업부조의수준도예전보다낮아졌다. 둘째, 공공고용서비스 (PES) 52) 에대한투자를통하여직업알선의중요성 이높아지고있으며특히장기실업자에대한투자가강화되었다. 셋째, 직업훈련의양이줄어들었으며, 넷째, 보조금고용이늘어났다는점이다. 노사관계는전통적인코프라티즘 (corporatism) 이살아있으며, 특히해 고규제완화입법이노동시장의유연성에크게영향을미치지않고있다. 그이유는해고시에나중에들어온사람이먼저나가는관례가노사간에 받아들여지고있어서해고규제완화입법의노동시장에서의효과는크게 변화가없기때문이다 53). 지난 15 년동안노사분쟁은희귀한편이고, 노 동조합이 1990 년대불황기에약해졌으나최근나아지고있다. 노동조합 약화의원인은기본적으로생산직노조인 LO가제조업감소로약화되고 있는것이다. 제조업이전산업에서차지하는근로자수는 1980년대의 22% 로부터 2005 년에는 18% 로낮아졌다. 노사관계임금교섭은 1970 ~83 50) 구체적인설명은제3 절참조. 51) 스웨덴의실업수당은여타선진국의경우와달리실업보험이아니라조세수입으로부터지출된다. 52) 스웨덴의고용안정서비스민간허용은 1991 년부터허용되고있으나민간점유율은 5% 이하에그친다. 53) 해외출장시면접한 Uppsala 대학의 Forslund 교수와노동성의 Nyström 국장이같은생각으로동의.
54 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 년까지중앙단위교섭에만의존하였으나 1983년의금속연맹산별교섭을 시작으로현재산별교섭이주를이루고있다. 이에따라스웨덴의전통적 인임금교섭상의연대임금정책은상당히완화되었다. 현재노사관계의 쟁점은근로조건, 고용보호, 연금, 직업훈련에있다. 노동시장의유연성 제고를위한개혁에도불구하고 2005 년현재임시직증가는 1990 년도이 후약간의증가에그치고있으며, 기간제계약은 15% 에불과하다. 이렇게 기간제근로가적은이유는기간제근로자체가생산성이낮고노사관계상 의신뢰에기반을둔장기계약관계가존속하고있기때문이다 54). 스웨덴에서청년실업은큰문제가없다 55). 이유는 50% 가대학을졸업 하여청년실업 56) 으로들어오는경제활동인구가줄어들기때문이며, 비록 11% 실업률이지만청년들은평균적으로몇번씩직장을옮기고직업탐 색기간이길기때문에사회적으로큰문제점으로인식되고있지않다. 유럽공동체 (EU) 가입이국가경제발전에미치는효과에대하여는우선 스웨덴은 EU에가입중이나유럽공동체공용화폐인유로를사용하지않 고스웨덴크로나 (SKR) 를고집하고있는데서도알수있는바57) 와같 이 EU 의금융정책, 조세정책, 사회보장정책에대한정책기준을동일하게 적용하는데는반대하고있다. 유럽공동체가입으로인하여제조업생산 공장의폴란드등새로운 EU 가입국가로의이전가능성도있으나, 기본 적으로생산적산업으로의이동을추구하고있으므로장기적으로크게 걱정하지않는분위기였다. 이의한예로서스웨덴이섬유산업을 30년전 에이미포기하였음에도국가경제발전에어려움이없었다는것을들수 있다. 노동시장평가결과를보면, 스웨덴의실업률이낮았던것은거의전적 으로거시및경제정책의효과이다. 비록적극적노동시장정책이스웨덴 54) Uppsala 대학의 Forslund 교수와노동성의 Nyström 국장의설명은, 미국은해고에관한입법자체가없으나 10 년은근속하는것이다. 그이유는해고다툼에소송비용이많이들고노사간기본적신뢰관계가존속하기때문인데스웨덴의경우도마찬가지라는것이다. 55) Uppsala 대학의 Forslund 교수와노동성의 Nyström 국장은같은의견이었다. 56) 스웨덴의청년실업은 20~24 세범주의연령층실업이다. 57) 영국, 덴마크도유로를사용하지않고있다.
Ⅱ. 스웨덴노동시장정책의변화와시사점 55 모델이라는이름하에서복지국가실현과취약계층해소에노력한부분이 실업률을낮추는효과도상당하지만, Forslund & Kruger(1997) 에서도인 정하듯이적극적노동시장정책에대한지출이높다고실업률을완전히 낮출수는없다. 즉적극적노동시장정책지출의실업률에대한한계효과 가계속커질수없다는점은자명하므로적극적노동시장정책은여타경 제정책과함께가야함을시사한다.
56 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 참고문헌 인수범 (2005), 스웨덴노동시장변화와노조의고용안정전략, 비정규노 동, 90~102 쪽. 신정완 (2000), 적극적노동시장정책의변모과정을통해본스웨덴모델의 부침, 사회경제평론, 15 권, 101~ 137 쪽. Axelsson, R., and K.G. Löfgren(1992), Arvetsmarknadsutbildningens privatoch Samhällsekonomiska effekter, Rapport 25. Stockholm: Delegationen för Arbetsmarknadspolitisk. Agell, Jonas, Peter Englund, and Jan Södersten(1995), Svensk skattepolitik i teori och praktik, 1991 års skattereform, SOU 1995 : 104, Suppl. 1. Stockholm: Allmänna Förlaget. Ahlberg, Jan(ed.)(1994), Brottsutvecklingen, 1992, och 1993, BRÅ-rapport 1994 : 3, Stockholm. Atkinson Anthony B., Lee Rainwater, and Timothy Smeeding(1995), Income Distribution in European Countries, in Anthony B. Atkinson(ed.), Incomes and the Welfare State, Cambridge : Cambridge University Press, pp.41 ~77. Björklund, Anders and Richard B. Freeman(1997), Generating Equality and Eliminating Poverty-The Swedish Way, in Richard Freeman, Birgitta Swedenborg, and Robert Topel(eds.)(1997). Björklund, Anders, Mårten Palme and Ingemar Svensson(1995), Tax Reforms and Income Distribution : An Assessment Using Different Income Concepts, Swedish Econ, Policy Rev., 2(2) Autumn, pp.229 ~265. Björklund, Anders(1990), Evaluation of Training Programs, Finnish
Ⅱ. 스웨덴노동시장정책의변화와시사점 57 Economic Paper 3(spring), pp.3 ~13. Boltho, Andrea(1989), Did Policy Activism Work?, Europ. Econ. Rev., 33(9), pp.1709 ~1726. Calmfors, Lars(1993), Lessons from the Macroeconomic Experience of Sweden, Europ. J. Polit. Econ., 9(1), pp.25 ~72. Calmfors, Lars(1994), Active Labor Market Policy and Unemployment-A Framework for Analysis of Crucial Design Features, OECD Economic Studies, 22 : 7~47. Carling, Kenneth, Per-Anders Edin, Anders Harkman, and Bertil Holmlund (1996), Unemployment Duration, Unemployment Benefits, and Labor Market Programs in Sweden, Journal of Public Economics, 59 : 313~ 334. Childs, Marquis, W.(1936), Sweden, the Middle Way, New Haven : Yale University Press. Edin, Per-Anders and Robert Topel(1997), Wage Policy and Restructuring : The Swedish Labor Market since 1960, in Richard Freeman, Birgitta Swedenborg and Robert Topel(eds.)(1997). Edin, Per-Anders and Bertil Holmlund(1995), The Swedish Wage Structure: The Rise and Fall of Solidarity Wage Policy?, in Richard Freeman and Lawrence Katz(eds.), Differences and Changes in Wage Structure, Chicago : University of Chicago Press, pp.307 ~343. Flanagan, Robert(1987), Efficiency and Equality in the Swedish Labor Markets, in B. Bosworth and A. Riblin(eds.), The Swedish Economy, ed. Washington, D.C.: Brookings. Fölster, Stefan and Eva Lindström(1994), Sveriges offentliga sektor i Europeisk konkurrens,. Appendix 6, EG-Konsekvensutredningen, Stockholm : Fritzes. Forslund, Anders and Alan B. Krueger(1997), An Evaluation of the Swedish Active Labor Market Policy: New and Received Wisdom, in Richard Freeman, Birgitta Swedenborg, and Robert Topel(eds.)
58 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 (1997). Forslund. Anders(1996), Direkta undanträngningseffekter av arbetsmarknadspolitiska åtgärder, Report for The Accountants of Parliament, Stockholm. Forslund, Anders(1995), The Swedish Model-Past, Present and Future, manuscript, Egon Sohmen Symposium, Prague, Aug.-Sept. Freeman, Richard, Birgitta Swedenborg and Robert Topel(eds.)(1997), Reforming the Welfare State : the Swedish Model in Transition,. Chicago: NBER and Chicago University Press. Gustafsson, Björn(1996), Fattigdom i Sverige, in Nordisk Ministerråd, Den nordiska fattdomens utveckling och struktur, Stockholm: Tema Nord. Henrekson, Magnus, Lars Jonung and Joakim Stymne(1996), Economic Growth and the Swedish Model, in Nicholas Crafts and Gianni Toniota(eds.), Economic Growth in Europe Since 1945, Cambridge: Cambridge University Press, p.240. Helco, Hugh & Madsen, Henrik(1987), Policy and Politics in Sweden : Principled Pragmatism, Philadelphia: Temple University Press. Hibbs Jr., Douglas A. and Håkan, Locking(1995), Wage Dispersion and Productive Efficiency : Evidence for Sweden, Working Paper No. 128, FIEF, Stockholm. Jonung, Lars(1979), Knut Wiksell's Norm of Price Stabilization and Swedish Monetary Policy in the 1930s, J. Monet. Econ., 5(4), pp.459~496. Layard, Richard., Stephen, Nickell and Richard, Jackman(1991), Unemployment: Macroeconomic Performance and the Labour Market, Oxford: Oxford University Press. Lindbeck. Assar(1997), The Swedish Experiment, Journal of Economic Literature, (35) (3)(Sep. 1997), pp.1273 ~1319. Lindbeck, Assar et al.(1994), Turning Sweden Around, Cambridge, MA : MIT Press. (Swedish original : Nya villkor för ekonomi och politik.
Ⅱ. 스웨덴노동시장정책의변화와시사점 59 SOU 1993 : 16, Stockholm : Allmanna förlaget, 1993.) Lindbeck, Assar(1990), The Swedish Experience, Institute for International Economic Studies, Seminar Paper No.482. Lindbeck, Assar(1975), Swedish Economic Policy, London: Macmillan. Ljungquist, Lars and Thomas, Sargent(1997), Taxes and Subsidies in Swedish Unemployment, in Richard Freeman, Birgitta Swedenborg, and Robert Topel(eds.)(1997). Lundberg, Erik(1985), The Rise and Fall of the Swedish Economic Model, J. Econ, Lit., Mar. 23(1), pp.1 ~36. Lundström, Anders et al.(1993), De nya och små företagens roll I svensk ekonomi, Expert Report No.18, Nya villkor för ekonomi och politik, SOU 1993 : 16 Stockholm : Frizes. Lydall, Harold(1968), The Structure of Earnings, London : Oxford University Press. Maddison, Angus(1982), Phases of Capitalist Development, Oxford : Oxford University Press. Ministry of Finance, Ministry of Industry, Employment and Communication (2004), Sweden's Action Plan for Employment 2004. Ministry of Industry, Employment and Communications(2001), Sweden, Towards Full Employment. Mitchell, Deborah(1991), Income Transfers in Ten Welfare States, Studies in Cash and Care, Aldershot : Avebury. Molander, Per(1992), Statsskulden och budgetprocessen, Report to ESO, Ds 1992:126, Stockholm : Fritzes. Myhrman, Johan(1994), Hur Sverige blev rikt. Stockholm : SNS. OECD(2005), National Accounts, Main Aggregates, Vol.I. (2004), OECD Economic Surveys : Sweden, OECD, Paris. (1992), OECD Economic Surveys : Sweden, 1991/1992, Paris. Petersen, Trond and Eva Meyerson(1996), The Within-job Gender Wage Gap: The Case of Sweden, manuscript, IUI, Stockholm.
60 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 Regnér, H.(1993), Choosing among Alternative Nonexperimental Methods for Estimating the Impact of Training : New Swedish Evidence, Meddelende, 8, Swedish Institute for Social Research, Stockholm University. Rothstein, Bo(1991), State Structure and Variations in Corporatism : The Swedish Case, Scandinavian Political Studies, 14, pp.149 ~171. Schön, Lennart(1994), Omvandling och obalans, mönster i svensk ekonomisk utveckling, Expert Report 3 in Long-term Report, Stockholm: Fritzes. Smeeding, Timothy M. And Peter Gottschalk(1995), The International Evidence on Income Distribution in Modern Economies, Where Do We Stand?, Working Paper No.137, Luxemburg Income Study. Stafford, Frank(1981), Unemployment and Labor Market Policy in Sweden and the United States, In G. Eliasson, B. Holmlund, and F. Stafford(eds.), Studies in Labor Market Behavior. U.S. Department of Labor, Employment and Training Administration(1992), The Washington Reemployment Bonus Experiment : Final Report, Unemployment Insurance Occasional Paper No. 92~ 6, Washington, D.C. Zatterberg, Hans and Carl J. Ljungberg(1997), Vårt land-den svenka socialstaten, Stockholm : City University Press. Zatterberg, Johnny(1993), Arbetsloshet, arbetsmarknadspolitik och lonefor handlingssysytem, in Politik mot Arbetsloshet, Betankande av Delegationen för Arbetsmarknadspolitisk, Statens Ofentliga Utredningar 1993 : 43, Stockholm.
Ⅲ. 영국노동시장정책의변화와시사점 61 Ⅲ. 영국노동시장정책의변화와시사점 1. 국민소득 2만불진입기의경제정책의변화와거시경제지표 가. 경제정책의변화 1) 제2차세계대전후복지국가체제의발전 제2차세계대전후영국의역대정부는완전고용과사회의전구성원 에대한최소한의주택, 의료, 교육, 사회보장을보증하는복지국가체제를 취해왔다. 역대정부는기간산업의국유화를진행시키는동시에, 노동조 합과의협조를정책목표로내걸었는데이를 합의에의한정치(consensus politics) 라고부른다. 이는노동당과보수당양당모두공유하고있는합 의였는데, 특히완전고용의달성은경제정책의주된목표였다. 이는케인 스적총수요관리에의해행하여졌다. 이러한정책에따라영국경제는 1950 ~60 년대에걸쳐비교적안정적인성장과낮은물가수준, 그리고완 전고용에가까운낮은실업률을유지할수있었다. 단, 국제수지만은만 성적적자상태였다. 제2차세계대전후영국의복지국가체제의기초가되었던것은 1942 년 에발표된 베버리지보고서 였다. 이보고서의요점은전국민에게최저 한의생활수준 (national minimum) 을보장한다는것과, 그재원은근로자 와사용자가부담하는사회보험료에의해충당한다는것이었다. 국민들 은사회보험료를부담하는대신질병, 실직, 퇴직등수입을중단시키는 각종위험이일어났을때에는기간의제한없이수당을지급받음으로써 생활을유지할수있게된다. 베버리지보고서가나왔을당시에는아직 전쟁중이었기때문에즉각실현이불가능했다. 그러나전후 1945 년총선 거에서노동당이승리함에따라베버리지보고서의내용을차례로실시 하기에이르렀다 ( 美馬孝人, 2000).
62 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 노동당정부는전국민이무상의료혜택을받을수있는국민보건서비 스법(1946), 퇴직연금과실업보험을운용하는국민보험법 (1946), 산업재 해보험법 (1946), 빈민을대상으로하는국민보호법 (1948), 아동법 (1948) 등을차례로입법하였으며, 이러한사회보험제도를통괄하는행정기관인 사회보험청 을신설하는등복지국가의문을열었다. 그야말로 요람에서 무덤까지 국가가국민생활을보장하는사회복지체제가완성된것이다. 복지국가체제와더불어노동당정부하에서또하나의기둥이된것은 기간산업의국유화정책이었다. 노동당이집권하고있던 1945 ~51 년의기 간동안전력, 가스, 철도, 도로수송, 보건의료산업등에서국유화가진행 되었다. 당시노동당정부가기간산업의국유화를추진한이유는물론사 회주의정당으로서의노동당강령에따른것이지만그밖에도이들산업 이국가안보에중요한산업들이라는점, 이들산업에종사하는근로자들 의고용유지를위해국유화가유리하다는점, 이들산업이대부분규모의 경제가크기때문에자연독점 (Natural Monopoly) 상태이므로이에대한 규제가필요하다는점, 보건의료산업등은외부효과가크게창출될수있 다는점등이열거되고있다. 국유화초기에는기간산업위주였기때문에별다른반대가없었지만 1951 년철강산업국유화조치는격렬한대립을불러일으켰다. 철강산업 은당시이윤이많이발생하는산업이었고국제경쟁력도있었기때문에 민간부문에맡기면될일이지굳이국유화를할필요가있느냐는반대론 이제기되었기때문이었다. 이에따라 1951 년 10월선거에서보수당이집 권하자철강산업의국유화조치를철폐하였다. 그러나 1964 년노동당이 재집권하자다시철강산업은국유화되었다. 노동당정부는 1975 년자동 차산업도국유화하였다. 그러나이들국유화산업들은대부분이익을올 리지못한채적자상태에빠졌고이를정부의보조금으로보전함으로써 많은비판을받기에이른다. 한편거시경제정책면에서는 1970 년대중반까지케인스적인총수요관 리정책이핵심적정책으로되어왔다. 총수요관리정책의주목표는완전 고용의보장에있었다. 제2차대전이전대공황기간의높은실업의쓰라 린경험으로부터전후영국경제정책의가장중요한목표는완전고용의
Ⅲ. 영국노동시장정책의변화와시사점 63 보장에두어졌고이를위해경기상황에따라팽창정책과긴축정책을번 갈아사용하는재량적 (discretionary, 혹은 stop-go policy 로도불린다 ) 재정, 금융정책이핵심적정책수단이되었다. 이러한복지국가정책, 국유화정책, 재량적거시경제정책을뒷받침하는 가장중요한틀은노사정간사회적합의및강력한노동조합의정치참여 등이었다. 제2차대전후영국의노사정간에는노동조합에대해법률적 인정, 완전고용과복지체제의보장, 상대적고임금의보장등을해주는 대신노동조합역시자본의경영권을인정하고높은생산성의유지, 자율 적임금억제, 산업평화의유지등을약속하는전후합의가암묵적으로존 재하고있었다. 영국의노동조합은 2차대전후영국사회내에서확고한 세력을구축해왔다. 이른바 집단적자율주의 의원칙하에노사관계에대 한국가의개입은거의없었으며노동조합은경영자들과의집단적교섭 ( 산별, 직업별교섭) 을통해임금인상과근로조건의향상을이룩할수있 었다. 또한노동조합과노동당정부간의긴밀한협조가이루어짐으로써 노동조합의정치에대한영향력도높아졌다. 노동당대의원의 70% 가노 동조합의추천으로메워졌으며, 정부의주요각료가노동조합출신으로 충원되었고의회에도노조출신의원들이대량으로진출하였다. 노동조 합은정부의각종정책수립및집행에참여하여노동자들에게유리한법 률, 정책을만들어내었다. 이러한노동조합과노동당간의긴밀한관계로 인해노동당정부집권시에는노동조합도정부를곤란하게만들수있는 지나친요구를자제하였다 ( 윤진호, 1999). 한편 1951 ~64 년및 1970 ~74 년의기간에는보수당이집권하고있었지 만이시기의보수당정부의정책은노동당정부의정책과근본적인차이 가없었다. 사회복지정책면에서는보수당정부도노동당의정책을거의 그대로답습하였다. 보수당정부는국유화정책에대해서는기본적으로 반대하여철강등일부산업은민영화를추진하였지만강력한노동조합 과의대결이두려워본격적인민영화는추진하지못했다 ( 임무송, 1997). 이상에서살펴본것처럼복지국가제도, 기간산업의국유화, 총수요관리 정책, 노사정간타협체제로특징지을수있는전후영국의제도는 1960 년 대말까지비교적양호한경제실적을달성할수있었다. 경제는완전고용
64 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 을중심으로변동하였으며, 완만한침체기와급속한회복기로특징지어 졌다. 실업률은이기간중지속적으로 2.5% 이하의거의완전고용상태를 유지하였다. 비록다른선진국에비해낮기는하지만 3% 대이상의지속 적인경제성장을달성할수있었다. 한국전쟁기간을제외하고는인플레 율도 5% 이하로유지되었다. 이기간이바로 전후황금기 (Golden Age) 로불리는기간이다 (Coates, 1989). 그러나영국경제는 1960 년대말부터스태그플레이션에돌입하였다. 급 속한물가인상과노동생산성의하락, 대규모국제수지적자와재정적자 가나타났다. 이는영국자본주의의일대위기를의미한다. 이에따라영국정부는인플레이션억제를위한소득정책 (incomes policy), 즉가격과임금의통제정책에의존하게된다. 그러나 1970 년대 들어영국경제의실적은더욱악화되어실업률은종전의두배로, 인플레 율은 4 배로, 그리고성장률은 1/3 로떨어졌으며, 국제수지의적자누증도 심화되었다. 물론이시기에는다른유럽국가들도경기침체를겪었지만 특히영국의상태가심각하였다. 이처럼영국경제의실적이악화된것은전후황금기를가져왔던요인 들자체가시대의변화와더불어그한계를맞았기때문이다. 우선복지 국가체제의유지에따른복지지출의증대로재정적자가크게악화된것 을지적할수있다. 재정적자에따라인플레이션압력이가중되었고높은 인플레는경제의불확실성을높이고경제적효율을저해하며국제경쟁력 을저해하는요인으로작용하였다. 다음으로지적할수있는것은완전고용유지를위한재량적재정, 금융 정책이다. 잦은정책변경으로인해경제의불확실성이증가하였다. 높은 복지수요에대응하여조세부담도크게높아졌으며이는근로의욕과투자 의욕을떨어뜨리는요인으로작용하였다. 세번째로지적할수있는것은국유화정책이다. 국유산업은대부분적 자를면치못하였기때문에국가가세금으로이를보전하였으며이에따 라재정적자에대한기여는물론이고, 경영개선노력이불충분하였다. 국 유산업의제품은가격이높고품질이나쁘더라도다른국유화산업이매 입하므로설비를근대화하여해외경쟁에나설생각을잊어버렸던것이다.
Ⅲ. 영국노동시장정책의변화와시사점 65 마지막으로지적할수있는것은노사관계의악화와고임금및저생산 성체제이다. 전후성장을거듭해온영국의노동조합은 1970 년대후반 전체근로자의 50% 이상을조직함으로써강력한교섭력을발휘할수있 었다. 집권노동당과의긴밀한관계로인해노동조합의정치화도심화되 었다(Coates, 1989). 이를바탕으로노동조합은기업경영과국민의이익 을무시하고높은임금인상을요구하면서요구를쟁취하기위해장기파 업도불사하는대결자세를계속하였다. 이에따라영국자본은국내에서 투자하지않고해외로유출되었다. 국내에서는제조업의설비투자가부 족하여수출이감소하고수입이증가하였다. 무역수지는악화일로를걸 었다. 영국파운드화의가치는제2차대전직후 1파운드대 4달러였던것 이 1970 년대말에는 1파운드대 2.1 달러로절반가까이떨어졌다. 이리하 여영국경제는 복지국가의모델 로부터 영국병 환자라는처지로전락 하여버렸다. 영국경제의쇠퇴를결정적인것으로만든것은제1차석유위기직후인 1975 ~79 년까지집권했던노동당정부였다. 불황과인플레가동시진행 되는스태그플레이션을극복하기위해노동당정부는영국노동조합총연 맹(TUC) 과사회계약을체결하였다. 이는정부가국유기업근로자의고 용을지키는대신노동조합은임금상승의억제에협력한다는내용이었다. 그러나이는법적강제력이없었기때문에노동조합은빈번하게임의파 업(wildcat strike) 을벌여석탄및기타중요산업의생산을중단시켰다. 영국국민들의여론이노동조합과노동당정부로부터결정적으로멀어진 것은 1978 년말부터 1979 년초까지에걸친트럭운전기사노조의장기파 업이었다. 파업으로난방용등유가배달되지않자국민들은추운겨울밤 을떨며지내지않으면안되었다. 바로이것이 불만의겨울 이라불리 는시기이다. 이러한여러요인들이작용하여마침내 1979 년 5월의총선거에서노동 당은패하고보수당의대처총리가취임하기에이르렀다. 이는영국의정 치, 경제철학의급격한전환뿐만아니라전세계적인신자유주의정책의 확산을알리는역사적사건이었다. 대처총리의보수당정부는종래의정 부개입을중시하는정책운영이시장의효율을저해하고민간의활력을
66 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 떨어뜨렸다는인식하에자유시장경제의신념에따라, 정부의경제개입을 최소화하고시장이효율적으로작동할수있도록보장하는데정부의역 할을한정한다는신자유주의적철학을경제정책으로현실화하였다. 2) 보수당정부의경제정책 대처총리는 1 근로인센티브의강화 2 국가의역할을축소하고개 인의선택의자유확대 3 민간활동의여지를확대하기위해공공부문적 자삭감 4 임금교섭에있어노사의책임의자각등을촉진한다는 4대원 칙하에다양한개혁조치를시행하였다. 1979 년집권한대처수상의보수당정부의기본성격은전후영국의복 지국가체제, 합의에의한정치에대한근본적비판에기초한체제였다. 대처행정부는집권초기에실업보다는인플레억제에정책목표를두었 다. 통화주의 (Monetarism) 에근거한통화량억제와공공지출의억제에 의한총수요의긴축정책을통해인플레를억제한다는것이다. 이는완전 고용과사회보장을기둥으로하는전후영국복지국가체제와의결별을 의미하는것이다. 첫째, 경제정책의최우선목표를인플레이션의억제에두고이를위해 통화증가율및재정적자규모를엄격히억제하였다. 이는곧완전고용보 장을위한종래의케인스적총수요관리정책을포기한다는것을의미했다. 대처총리는오히려인플레억제를통해안정적인경제환경을만드는것 이장기적으로는고용창출에더욱유리하다고주장했다. 이를위해보수 당정부는정책금리의인상, 공공지출의삭감, 소득세 ( 최고세율 83% 40%) 및자산세율인하와그대신부가가치세율의인상(8% 17.5%), 공 공부문지출억제를통한재정적자의삭감등의정책을시행하였다. 특히 중기재정전략 (Medium Term Financial Strategy) 을도입함으로써경기상 황에상관없이재정지출을중장기적으로안정시키려고시도하였다. 둘째, 국영기업의민영화를단행하였다. 1979 년의 BP( 영국석유 ) 를시 작으로항공우주, 도로수송, 자동차생산, 통신, 항공, 공항, 철도, 철강, 전 력, 석탄등거의모든국유산업에서민영화가실시되었다. 국유재산의 매각뿐만아니라기존의공공부문근로자가하던일을외주용역화하고
Ⅲ. 영국노동시장정책의변화와시사점 67 공공부문서비스에대한규제완화를통해민간기업의진입을허용하였다. 이는모두재화와서비스에대한시장이효율적으로작동할수있도록만 드는데그목적이있었다. 즉경쟁은좋은것이며시장은자원배분에가 장효율적이라는신념에기초한것이었다. 그밖에도부차적으로민영화 에따른주식소유의대중화로근로자들의고임금요구가완화될수있으 며, 매각대금이세수부족을메움으로써정부채무가감소되고, 민영화에 따른기업의조직효율화로경영자와근로자의태도변화를유도한다는 것등을그목적으로하였다. 셋째, 노동시장과노사관계를개혁하기위한과감한정책들을시행하 였다. 무엇보다도영국병을가져온한중요한요인이되었던노동조합의 세력을약화시키기위한일련의정책이도입되었다. 보수당정부는일련 의새로운법률도입을통해노조세력의약화를꾀하였는데, 여기에는사 용주의노조에대한법률적승인의무의철폐, 클로즈드숍(closed shop : 노조에가입해야만회사에취업할수있는제도) 의금지, 노동쟁의시노 조의면책특권제한, 불법파업시노조기금의압수, 파업시조합원의사 전비밀투표의무화, 피케팅 (picketing : 노동쟁의시사업장앞에서피켓을 들고시위를하면서파업불참자의사업장출입을방해하는행위) 에대한 제한강화, 노조의업무재정에 대한정부감사, 노조의불법행위에대 한사용자권리의강화, 노조에대한노조원개인의권리보호, 조합비체 크오프제 (check-off 제: 임금에서조합비를일괄공제하여조합에주는제 도) 철폐, 최저임금제철폐, 불공정해고규제의완화등광범한분야에 걸친것이었다. 물론이러한정책들이한꺼번에시행된것은아니며 집권시부터 1979 년대처수상 1990 년메이저총리에게자리를물려주고물러날때까지점 진적으로시행되었는데대체로볼때이는 3 기로나눌수있다. 즉 1979 ~83 년의기간은신자유주의적정책의기초를놓은시기로, 정책방향을 둘러싼정부내의갈등과신자유주의정책에대한노동조합의강력한반 발등으로인해대처경제정책의좌절과후퇴등이있었다. 그러나포클 랜드전쟁으로대처총리의인기가급등하면서대처총리는본격적인신 자유주의적개혁의기반을갖게되었다. 1983 ~87 년의기간은급진적개
68 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 혁기로서대처총리에의한개혁조치의대부분이이시기에이루어진다. 1988 ~90 년의기간은대처총리가지나친자기과신에빠져정치적분위 기의변화에대응하지못하고무리한정책을펴면서권좌에서물러나게 된다. 대처총리는 1990 년자산가치에따른누진세율로되어있는재산세를 대신하여인두세 ( 거주자수에따라세금납부) 를도입하는내용의파격적 인조세개혁안을추진하지만, 이는국민들의격분을사서보수당의정부 유지가어렵게되었다. 이에대처는동년 11월의보수당선거에입후보하 지않고메이저총리에게자리를물려주었다. 대처의뒤를이은메이저 총리도기본적으로대처노선을계승하기는했으나더이상급진주의적 인신자유주의적개혁은실시할수없었다. 메이저정권시대에들어오면 서경제상황은다시악화되기시작하여 1991 년에는실질성장률이 -1.4% 로저하되고, 1990 년에 5.8% 였던실업률도 1993 년에는 10.3% 까지상승하 였다. 메이저정권은영국경제를둘러싼환경에대응하면서생활수준의 향상을도모하기위해서는경쟁력의강화가불가결하다는입장하에안정 적인거시경제정책, 더욱견실한교육의추진과직업훈련의강화, 계속적 인이노베이션, 지역경제의재생등의정책을제시하였지만실효성을거 둘수없었다. 58) 3) 블레어노동당정부의경제정책 1997 년의총선거에서 19년만에정권에복귀한노동당의블레어총리 는케인스주의적복지국가체제와도다르고보수당정권하의신자유주의 경제철학에기초한시장원리주의와도다른 제3 의길 이라는정책이념을 내걸고있다. 이는기본적으로시장을중시하는대처리즘도아니고, 정부 의역할을중시하는구노동당의노선도아닌중도좌파적노선으로, 사회 를운영하는핵심주체로서시장, 정부, 시민사회등 3자를상정하고이들 3 자간의파트너십을중시하는노선이다. 즉기본적으로시장의활력을중 시하면서도시장이가져오는부작용을막기위해시민사회의적극적참 58) 단, 인플레억제에는성공하였으며메이저정권후반기에는경제도회복되었다. 메이저시대의경제정책의성과에대해서는岡山勇一戶澤健次 (2001) 참조.
Ⅲ. 영국노동시장정책의변화와시사점 69 가와행동이필요하다고보며, 정부의역할은시장과시민사회에직접개 입하기보다는시장과시민사회가그기능을적절하게발휘할수있도록 조건을정비하는이른바 조건정비형국가 에있다는것이다. 복지정책측면에서도성장의과실이이해관계자들에게공정하게분배 되도록하되, 그방법은시혜적인복지일변도가아니라개인의능력을개 발하여사회전체의부의창조에기여할수있도록하는데중점을두고 있다. 블레어정권이중시하는정부의역할은, 예컨대교육및직업훈련 의충실화에의한노동력의질적향상과연구개발의추진등의점에서잘 나타나고있다. 그러나블레어총리의정책의구체적내용은산업국유화를노동당의 강령에서제외하는등, 기본적으로대처의노선에서크게벗어나지않고 있는것으로평가된다. 다만대처- 메이저정권하에서후퇴했던복지를 충실화하고최저임금제의부활, 노동조합의단체교섭권에대한법적승 인, 유럽통합체제에의적극적가입등에서종래와는다른블레어총리의 특징이드러나고있다. 59) 나. 거시경제지표의변화 아래 < 표 Ⅲ-1> 과 [ 그림 Ⅲ-1] 에서보는바와같이, 영국의 1인당실 질 GDP(2000 년도기준) 가 1만 5천달러로부터 2만달러수준으로진입한 것은대체로 1980 ~90 년의기간에해당하며, 이는바로대처총리하의보 수당정부집권기간과일치한다. 그렇다면과연대처행정부의신자유주의적경제정책은거시경제에대 해어떠한성과를거두었을까? [ 그림 Ⅲ-2] 에는대처- 메이저로이어지는 보수당정부하에서의영국거시경제지표의추이를보여주고있다. 이그 림에서보는바와같이대처행정부집권초기에는강력한긴축정책에따 라산출량이급락하고고용증가율도떨어짐으로써실업률이급증하였다. 수요위축과고금리, 고환율로무차별적인기업도산이계속되었다. 1983 년 이후성장세는회복되기시작했으며바로이시기에 대처의경제기적 이 59) 블레어의경제정책의내용에대해서는藤森克彦 (2002) 참조.
70 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 < 표 Ⅲ-1> 영국의 1인당국민소득변화 1인당 GDP( 미달러, 경상가격 ) 1인당 GDP( 미달러, 2000 년기준) 1970 2,222 12,957 1975 4,162 14,246 1980 9,518 15,541 1985 8,054 17,101 1990 17,289 19,844 1995 19,538 21,262 2000 24,501 24,501 자료 : OECD, National Accounts Statistics, Various issues. [ 그림 Ⅲ-1] 영국의 1인당명목및실질 GDP 추이( 미달러기준) 3,0000 25,000 20,000 15,000 10,000 5,000 0 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 명목 실질 자료 : < 표 Ⅲ-1> 과같음.
Ⅲ. 영국노동시장정책의변화와시사점 71 라는신화가탄생되었다. 단, 이와관련해서는몇가지조건을고려하여 야한다. 우선대처행정부가들어선시기가경기사이클상회복기에해 당한다는점이지적되어야한다. 즉굳이신자유주의적경제정책이아니 었다하더라도경기는회복기에접어들었을것이라는지적이다 (Brittan, 1995). 또한경기회복에도불구하고평균성장률은여전히저조하였다. < 표 Ⅲ-2> 에서보는바와같이 1979 ~89 년의 10년간영국의평균 GDP 성장률 은 2.4% 로 OECD 평균인 2.8% 에못미치는수준이었다. 더욱이문제가되는것은성장의내용이다. 즉이시기의성장이신자 유주의적정책의산물이라는일반적인식은사실과상당히다르다는점 이다. 대처행정부는집권하자말자자신의이념과는달리급속한통화량 [ 그림 Ⅲ-2] 보수당정부하의영국거시경제지표의추이 ( 단위 : %) 주 : 왼쪽눈금은성장률및고용증가율, 오른쪽눈금은소비자물가상승률임. 자료 : < 표 Ⅲ-1> 과같음.
72 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 < 표 Ⅲ-2> 주요선진국의실질GDP 성장률추이 ( 단위 : 연평균 %) 1970 ~73 1973 ~79 1979 ~89 1989 ~2000 프랑스 4.9 2.8 2.4 1.8 독일 4.0 2.4 2.0 1.8 이탈리아 3.9 3.5 2.4 1.6 일본 7.0 3.5 3.8 1.8 스페인 6.9 2.3 2.8 2.7 영국 4.3 1.5 2.4 2.2 미국 5.0 3.0 3.0 3.1 EU 15개국 4.6 2.3 2.3 2.1 OECD 평균 5.1 2.8 2.8 2.6 자료 : < 표 Ⅲ-1> 과같음. 팽창정책을썼고, 그결과가계부문의순대출액은개인가처분소득의 20% 라는영국사상최고수준에달했다. 조세감면역시수요팽창에기여하였 다. 그러나이러한통화팽창과조세감면에의한일시적수요자극에의한 성장은 1989 년에종말을고했으며, 영국경제는다시 1992 년까지마이너 스성장을면치못했다. 성장의내용역시건전하지못하여제조업부문의투자는부진을면치 못했으며, 주로유통, 금융등제3 차산업위주의성장이이루어졌다. < 표 Ⅲ-3> 에서보는바와같이제조업의비중은 1978 년의 28.3% 로부터 1988 년에는 23.9% 로, 그리고 1998 년에는 19.3% 로하락하여보수당집권기간 동안무려 10% 포인트가까이떨어졌다. 결국이시기의경제성장은제조 업의쇠퇴와서비스업증가의결과였으며이는장래의발전기반을잃어 버리는결과를만들고말았다 ( 中村靖志, 1999). 제조업부문의붕괴와경쟁력저하로국제수지적자도계속되었는데, 그나마북해산석유수출이없었더라면국제수지적자액은눈덩이처럼불 어났을것이다. 한편대처행정부가그다지도중시했던인플레이션율은 1980 년대전반 에급속하게떨어져서 1986 년에는 2.5% 까지떨어짐으로써커다란성공을 거두는듯했다. 그러나다시팽창적재정, 금융정책의영향과국제적인 경기호조의영향으로인플레이션율은다시가속화되어 가까이까지상승하였다가이후안정화의길을걷게된다. 1991 년에는 10%
Ⅲ. 영국노동시장정책의변화와시사점 73 < 표 Ⅲ-3> 영국의산업구조추이 ( 단위 : %) 1968 1978 1988 1998 농, 임, 어업 2.9 2.3 1.7 1.2 제조업 31.3 28.3 23.9 19.3 에너지, 수도 5.1 6.5 5.0 3.9 수송및통신업 8.3 7.6 8.1 7.9 건설업 6.7 5.9 6.7 5.0 유통, 숙박, 음식업 10.6 13.0 13.3 14.8 사업서비스, 금융, 부동산업 6.3 11.1 21.0 26.3 공공행정및국방 6.3 6.4 6.2 5.1 교육, 보건및사회복지업 5.0 8.0 10.5 11.6 기타 17.4 10.8 3.4 4.9 자료 : M. Sawyer(ed.), The UK Economy, 15th ed., Oxford University Press, 2001. 대처행정부의경제개혁이가져온영향가운데가장문제가되는것이 분배효과이다. [ 그림 Ⅲ-3] 에서보는바와같이소득불평등도를나타내는 가장전형적인지표인지니계수는 1980 년대이후크게높아져서 1990 년 대초에는 0.35 수준을넘어섰다가 1990 년대이후다소하락하는추세를 보이고있다. [ 그림 Ⅲ-3] 영국의지니계수의추이 (%) 자료 : Office of National Statistics, 2005.
74 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 [ 그림 Ⅲ-4] 소득분위별소득배수의추이( 배) 1976 1978 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 상위 10%/ 하위 10% 상위 25%/ 하위 25% 자료 : Office of National Statistics. 또한 [ 그림 Ⅲ-4] 에서소득분위별소득배수의추이를보면, 1980 년대 이후상위 10% 소득층대하위 10% 소득층의소득배수와상위 25% 소 득층대하위 25% 소득층의소득배수가모두상승하였는데, 특히전자의 소득배수상승률이매우높아소득의양극화가크게진행되었음을알수 있다. 상위 10% 대하위 10% 의소득배수는대처총리집권기간인 1980 년 대초부터 1990 년사이에무려 50% 나증가한것으로나타났다 (Sawyer, 1995). [ 그림 Ⅲ-5] 에서빈곤율 ( 평균소득의 50% 이하소득층인구) 의추이를 살펴보아도역시 1980 년대이후빈곤률이크게높아져전인구의 10% 수 준으로부터 20% 이상으로상승하였음을알수있다. 이처럼대처정부하에서소득분배가악화되고빈곤율이증가한이유에 대해서는사회복지지출의삭감, 노동시장에서의소득불평등증대, 비정규 직의증가, 조세감면에따른효과가지적되고있다 (Jenkins, 2000; Sawyer, 1995). 결국보수당정부의신자유주의적경제정책이소득분배의악화및 빈곤의증대에큰영향을끼쳤다고할수있다.
Ⅲ. 영국노동시장정책의변화와시사점 75 [ 그림 Ⅲ-5] 빈곤율의추이 빈곤율 1961 1964 1967 1970 1973 1976 1979 1982 1985 1988 1991 1994년도 1FS/HBAI DSS/HBAI BHPS/HBAI 추계치 주 : 빈곤선 = 평균경상소득의절반자료 : A. Goodman, R. Johnson and S. Webb, Ineguality in the U.K., Oxford University Press, 1997. 2. 국민소득 2만불진입기의고용정책의변화와노동시장 가. 보수당정부의고용정책의변화 1) 대처행정부의노동시장정책개요 대처행정부의노동시장정책은다음과같다. 첫째, 노동시장의유연화정책이다. 노동시장에서의시장기능의활성화 를통해임금의유연화, 채용과해고의유연화를달성함으로써실업증가 를막고고용창출을꾀한다는것이다. 대처행정부는노동시장경직화를 가져오는가장큰요인이노동조합의노동시장규제력에있다고보고잇 단노사관계법의개정을통해노동조합의힘을억제하고자노력하였다. 또한근로기준에대한제반규제를완화하였다. 실업증가를막기위해 임금, 근로조건에대한규제를폐지하였는데, 여기에는시장임금이아니 라부문간의비교임금원리에기초하여임금을결정하던비교임금제의폐
76 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 지, 공공부문계약사업에대해유사부문과동일한수준의임금및근로 조건을요구하던공정임금제의폐지, 최저임금제의폐지, 해고규제의완 화등이포함된다. 이러한유연노동시장을통한고용창출이실업문제해 결의최선의길이라고대처수상은생각하였다. 둘째, 지나친복지지출이가져오는재정부담과근로의욕의감소를방지 하기위한실업보험제도의개혁이다. 그핵심내용은시혜적복지(welfare) 로부터일을통한복지(workfare) 로의전환이었다. 즉실업자에대한국 가의급부를축소함으로써이들을노동시장으로유인하기위해실업보험 혜택의축소와근로인센티브제공을위한각종정책이수립되었다. 셋째, 고용창출을위한정책들이다. 즉실업자들이일을통해자신의 생계를유지하도록적극적인고용창출을추진하였다. 고용창출을위한 핵심적정책은외자유치에있었다. 외자유치를위해각종행정규제를철 폐하고, 주요공기업을민영화하였으며, 노동조합을규제하였다. 또자영 업창업을적극지원하기위한자영업지원수당제 (Enterprise Allowance), 장기실업자를고용하는사용자에대해서는보조금을지급하는 Work Start 제도, 청소년의고용가능성을높이기위한각종훈련및채용알선 프로그램을포함한실업대책등이도입되었다. 또고령자에대해서도조 기퇴직하거나파트타임으로전환할경우장려금을지급하고그대신장 기실업자를채용하도록하는제도를실시하였다. 넷째, 시장기능활성화위주의실업정책에대한보조적정책으로노동 시간단축을통한일자리나누기 (Work Sharing) 정책도부분적으로실시하 였다. 즉 1978 년부터실시되던임시단기고용보상제도 (Temporary Short- Time Working Compensation Scheme) 를그대로지속하였는데, 이는해 고대신노동시간단축을할경우사용주에대해보조금을지급하는제도 이다. 또 1983 년부터는일자리분할제도 (Job Splitting Scheme) 를실시하 였는데, 이는한사람의업무를둘로나누어실업자를채용할경우사용 주에게장려금을지급하는제도이다. 전체적으로볼때대처정부의실업정책의특징은시간이걸리더라도 시장의힘에의존하여실업문제를해결하고자하는특징을지니고있다. 특히장기실업문제가심각한고령자와청소년을위한대책에집중되어
Ⅲ. 영국노동시장정책의변화와시사점 77 < 표 Ⅲ-4> 영국의노동시장에영향을미친법적제도의전개 법적변화 연도보호강화보호약화 <1979 년이전> 해고예고의규제 1963 해고수당의법정화 1965 실업수당가운데보수비례부분의확대 1965 남녀동일임금원칙 1970 부당해고에대한보호 1971 파견노동에대한규제 1973 성차별의금지 1975 고용보호입법의강화 1975 집단적해고시의협의의무 1975 국가소득비례연금제도 1975 민족차별의금지 1976 <1979 년이후> 고용보호입법대상자격자의최저근속기간연장 1979 쟁의행위의제한 1980 단체협약효력확장제도의폐지 1980 실업수당에대한보수비례적보충부분의폐지 1980 유기한근로계약의적용대상확대 1980 기업양도시의고용보호 1981 쟁의행위에대한제한강화 1982 공정임금결의의폐지 1982 클로즈드숍의제한 1982 남녀동일임금원칙의확대 1983 쟁의행위찬반투표의무화 1984 고용보호법대상자격자의최저근속기간 2년연장 1985 최저임금설정권한의축소 1986 국가소득비례연금제도의제한 1986 실업수당수급자격취득에필요한기간연장 1986 실업수당에대한갹출조건의엄격화 1988 지방정부에대한경쟁입찰의의무화 1988 입직후클로즈드숍에대한더강력한제한 1988 근로시간통제의폐지 1989 실업수당에대한갹출조건을더욱엄격화 1989 실업수당수급자격요건으로서의적극적구직활동의무화 1989 입직전클로즈드숍의제한 1990 최저임금설정권한의폐지 1993 협의권의강화 1993 쟁의행위에대한제약강화 1993 일요영업에대한제한폐지 1994 실업수당의대체물로서구직자수당도입 1995 파트타임근로자의권리확대 1995 장애자차별의금지 1995 EC 근로시간지침실시 1998 전국법정최저임금의도입 1998 자료 : Deakin and Reed(2000).
78 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 있으며, 내용은주로직업훈련과취업알선을중심으로한다. 또중앙정부 가아니라지방자치제에의해실업정책이주도되고있는것도영국의특 징이라고할수있다. 앞의 < 표 Ⅲ-4> 는대처정부하에서의영국의노동시장에영향을미친 주요한법률제도의전개과정을요약해서보여주고있다. 이표에서보는 대로 1979 년보수당정부가집권하기이전까지노동시장제도변화는대 부분근로자에대한보호를강화하는내용이었지만, 1979 년보수당정부 집권후의노동시장제도변화는일부예외를제외하고는대부분근로자 에대한보호를약화시키는내용이었다. 다만, 대처총리가물러난후메 이저총리하에서이루어진노동시장변화( 특히보수당정권말기) 가운데 는근로자보호를강화시키는내용이일부포함되어있음을알수있다. 2) 노동조합의세력약화를위한정책 노동조합의지나친강경투쟁이영국병을몰고왔다는인식하에대처 총리는집권하자마자일련의노사관계개혁입법을통해노동조합세력 약화를꾀하였다. 보수당정부하에서의노사관계개혁입법은 1980 년, 1982 년, 1984 년, 1988 년, 1990 년의고용법 (Employment Act) 과 1993 년의 노동조 합개혁및고용권리에관한법률 로구체화되었다. 이들법률의주요내 용을설명하면다음과같다. 60) 첫째, 노동조합의내부민주성을높이고파업을어렵게하기위한각종 조치가도입되었다. 즉노동조합의파업찬반투표의무화, 노조간부의선 거및노조규약의변경등에대한조합원투표에대한지원(1980 년법), 비밀우편투표의의무화 (1984 년법) 등이그것이다. 둘째, 클로즈드숍(closed shop) 에대한규제조치가도입되었다. 1980 년 법에서는클로즈드숍미가입근로자에대한보호조치가도입되었고, 1988 년법에서는클로즈드숍강제를위한쟁의행위에대한면책권이박 탈되었으며, 1990 년법에서는드디어클로즈드숍을전면불법화하였다. 셋째, 노조의단체교섭권에대한법률적보호를철폐하였다. 즉 1975 년 노동당정권하에서도입되었던의무적교섭권인정제도를폐지함으로써 60) 임무송 (1997); Wrigley(1997).
Ⅲ. 영국노동시장정책의변화와시사점 79 사용자는노동조합의단체교섭요구에대해반드시응해야할법률적의 무를면책받게되었다. 아울러역시 1975 년에도입된단체교섭효력의동 일산업내확장조항도역시폐지함으로써단체교섭의효력을크게제한 하였다. 넷째, 단체행동에대한각종규제조치가취해졌다. 단체행동에대한조 합원찬반투표 ( 비밀우편투표 ) 를의무화하고, 이를노조가어길경우사용 자또는일반노조원이법원에단체행동중지신청을할수있도록만들었 다. 피케팅에대한규제조치도취해졌는데, 예컨대피케팅장소를자신의 사업장내로제한하고피켓수등도제한하였다. 동정파업등 2차쟁의행 위에대한규제조치도도입되었다. 또쟁의행위에대한면책권도크게축 소되어노조간부와노동조합에대해불법파업에대한책임을물을수 있게되었다. 3) 노동시장의유연화를위한정책 보수당정부는일반시장과마찬가지로노동시장에서도자유시장이념 에입각하여노동의유연성을높이기위한각종규제완화조치를도입하 였다. 먼저, 부당해고에대한규제를완화하였다. 즉고용보호법이기업의부 담을가중시키고고용창출을저해하고있다는전제아래이를제거하기 위한일련의시책을도입하였다. 우선 1980 년고용법에서는해고의정당 성의입증책임을사용자에게지우는조항이제거되었다. 그리고소규모 기업에대한배려로고용분쟁심판소가해고의정당성을판단할때기업 규모및경영자원을고려할수있도록함으로써사용자에게유리하게법 원이판단할수있는근거를마련하였다. 또한종래채용으로부터 6개월 로되어있던부당해고구제신청을할수있는최저근속기간을 1년으로 연장하였으며, 1985 년에는이를 2 년으로연장하였다. 그러나부당해고규 제입법의각조항가운데본질적인부분에대해서는보수당정권하에서 도손을대지않고그대로둠으로써실제로는고용보호법제도의영역에 서는규제완화정책의영향이그다지크지않았는데이는원래영국의고 용보호입법의적용범위자체가매우한정적이었다는데그원인이있다.
80 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 즉영국의고용보호입법은고용상의지위가불안정한많은임시직근로 자나파견근로자들을적용대상으로부터배제하고있으며, 개인업주에대 해서도완전히배제되어있다. 현실적으로영국에서부당해고에대한구 제는원직복직이나임금보상등이아니라금전배상의형태로이루어지는 경우가대부분이며, 평균배상액도낮아서부당해고에대한구제책자체 가매우불충분한상황이다 (Deakin and Reed, 2000). 한편고용보호입법은사용자에게경제적이유로해고된근로자에대해 해고수당을지급하는것을의무화하고있으나무엇이그경제적이유에 해당하는지는엄밀하게정의하지않고있다. 또이해고수당지급의무조 차사용자에게는큰부담이되지않고있는데, 왜냐하면 1980 년대부터는 이러한법정해고수당에대해서는사회보장제도를통하여국가에의해지 원되도록되었기때문이다. 더욱이노사간계약에의해정해진해고수당 액가운데법정해고수당을초과하는부분에대해서는법인세공제대상 으로인정하는제도도존속하고있다. 둘째, 임금에관한법적규제를완화하는시책이도입되었다. 먼저공정 임금법및최저임금법이철폐되었다. 공정임금결의 (Fair Wage Resolution) 란동일지역내동일산업에서단체교섭을통해결정되었거나, 혹은단체교 섭이없는경우동일지역내동일산업에서일반적으로적용되고있는수 준의임금등고용조건을나머지부분에확장적용하는제도로, 1975 년 고용보호법에서도입되었지만 1980년에이것이민간부문에서철폐되었 고, 1982 년에는정부를계약대상으로하는업자에대해, 그리고 1988 년에 는자치단체의계약사업에대해서도폐지되었다. 한편최저임금법의경 우 1981 년청년고용촉진제도도입을통해 18세미만청소년에대해최저 임금할인제를도입하였으며, 1986 년의임금법에서는최저임금을결정하 는임금위원회의기능을축소시키고 21세미만자에대해서는적용을배 제하였으며, 1993 년에드디어임금위원회를완전히폐지하였다. 이리하여 250 만명을대상으로하던최저임금제도는완전히철폐되고, 다만 22만 명의농업근로자를대상으로한농업임금심의회만살아남았다. 셋째, 단체교섭의분권화가이루어졌다. 서로다른개별부문, 개별기 업의생산성과임금을일치시키기위해서는중앙집중적교섭체제가비효
Ⅲ. 영국노동시장정책의변화와시사점 81 율적이라는주장아래단체교섭을분권화하기위해공공부문의임금결정 을각기관별로분화시키고, 간호사, 교원등의임금교섭권을박탈하였다. 그밖에임금과근로조건을지키기위한노동조합의쟁의행위에대한 제한조치, 비정규직에대한보호입법이전혀없는상태의유지, 국영기업 의민영화를통한임금및근로조건의유연화등도모두노동시장의유연 화에기여한조치들이다. 4) 고용창출을위한정책 실업자들이일을통해자신의생계를유지하도록적극적으로고용창출 을추진하였다. 고용창출을위한핵심적정책은외자유치에있었다. 외자 유치를위해각종행정규제를철폐하고, 주요공기업을민영화하였으며, 노동조합을규제하였다. 이러한노력의결과로 1979 년이후총 3,450 억 달러에달하는외자를유치하였다. 외국기업들은현재영국전체노동력 의 20% 를고용하고있다. 또자영업창업을적극지원하기위해자영업지원수당제 (Enterprise Allowance) 를실시하였는데, 이는실업급여정지자에대해자영업창업 상담, 훈련및최장 15개월간주 20~ 90파운드의수당을지급하는것이었 다. 장기실업자를고용하는사용자에대해서는보조금을지급하는 Work Start 제도도시행하였다. 청소년의고용가능성을높이기위한각종훈련 및채용알선프로그램도실업대책의주요항목이되었다. 그러한정책들 로는청소년고용제도 (Young Workers Scheme : 1982. 18세미만청소년 고용시임금보조 ), 청소년훈련제도 (Youth Training Scheme : 1983. 청소년 대상직업훈련및현장실습실시), 지역고용제도 (Community Enterprise/ Community Programme Scheme : 1981 ~83. 신규학교졸업자, 청소년장기 실직자에대해지방자치체에서시간제고용) 등다양한제도가있다. 또 고령자에대해서도조기퇴직하거나파트타임으로전환할경우장려금을 지급하고그대신장기실업자를채용하도록하는제도를실시하였다. 결국대처정부의고용창출정책은기업의인건비부담을덜어경쟁력 을높이면서파트타임이든비정규노동자이든일자리가생기도록고용증
82 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 대를꾀함으로써실업문제를해결하겠다는것이다. 한편, 시장기능활성화위주의실업정책에대한보조적정책으로노동 시간단축을통한일자리나누기 (Work Sharing) 정책도부분적으로실시 하였는데, 이는영국의실업정책이미국의실업정책만큼신자유주의적 정책일색만은아니라는증거가된다. 즉 1978 년부터실시되던임시단기 고용보상제도 (Temporary Short-Time Working Compensation Scheme) 를그대로지속하였는데, 이는해고대신시간단축을할경우사용주에 대해보조금을지급하는제도이다. 또 1983 년부터는일자리분할제도 (Job Splitting Scheme) 를실시하였는데, 이는한사람의업무를둘로나누어 실업자를채용할경우사용주에게장려금을지급하는제도이다. 5) 실업급여등사회보장제도의개혁 어느나라실업보험에서든마찬가지지만영국에서도실업자가실업급 여의혜택을받기위해서는구직활동을하고있을것을요건으로한다. 그러나영국에서 1960 ~80 년대중반까지는실업급여수급시에구직활동 을하고있을것을요건으로규정하고있기는했지만실제로는그것이유 명무실해진시기였다. 그결과, 마이너스에빠졌던석유위기후의경제성 장률이 1981 년이후플러스성장률로바뀌었음에도불구하고실업률은 크게높아져 1986 년에는 10% 를돌파하였다. 그러나이때부터영국의노 동시장정책은일대전환을맞게된다. 즉실업급여수급조건의엄격화를 통해구직활동을촉진하는적극적인실업삭감정책으로전환한것이다. 대처정부는실업급여등국가의복지제도에의존해서살아가는복지 수혜자에게근로인센티브를부여하는동시에재정적자를줄이기위한 수단으로실업보험등각종사회복지제도를개혁하였다. 61) 먼저 1980 년초에실업급여가운데보수비례적보충급여및아동부양 급여부분이폐지되었다. 또실업급여에대해과세조치를취하였다. 그러나본격적인실업급여제도의개혁은 1986 년의 재출발프로그램 (Restart Programme) 부터이다. 재출발프로그램은 1986 년 1월에 9개의 직업안정소에시험도입되어적극적인평가를받은후같은해 7월부터 61) 주요내용은다음자료를참조. Deakin and Reed(2000); 勇上和史 (2004).
Ⅲ. 영국노동시장정책의변화와시사점 83 전국적으로실시되었다. 그주요목적은상담활동을통해장기실업자의 취업을촉진하는동시에구직자로인정되지않는사람의급여를정지한 다는것으로, 실업급여수급자수를삭감하기위한것이었다. 프로그램도 입당초에는 18세이상으로실업급여의수급기간이 1년을넘은장기실업 자를대상으로하였으나 10월이후에는 6개월이상의장기실업자로대상 을확대하였다. 대상자는공공직업안정소에서 6개월마다면접을하는것 이의무화되어있다. 만약호출(3 회까지 ) 에응하지않는경우에는실업급 여의감액이나지급정지라는조치가취해진다. 또한면접에서는상담원 이실업자의실업이력을감안하여급부금및구직활동, 훈련과정에대해 조언을한다. 이면접후에실업자는통상의취직혹은창업외에 재출발 코스 나 고용훈련사업 이라불리는훈련과정및구직활동지원시설로나 뉜다. 재출발프로그램이후에는사회보장의수급요건도크게강화하여수급 권취득을곤란하게만들었으며, 구직활동에대한조사를보다엄격히하 도록제도가변화되었다. 실업급여혜택을받기위해필요한보험료납부 기간이연장되었으며, 1988 년에는 18세미만의청년층은실업급여의지 급대상에서배제되었다. 또한 1980 년대후반에는실업급여수급희망자의 구직활동의무가한층엄격화되었다. 즉실업급여수급희망자는 적극적 으로구직활동을하고있다는것 을보이는것이의무화되었다. 더욱이 아무리임금이낮고취업시간이짧은일이라도취업알선에응해야만하 도록요구되었다. 1995 년에는종전의실업보험제와실업부조제를폐지하고이를구직자 수당제 (Jobseeker's Allowance) 로통합하였다. 즉실업자의생계유지를 위한비용의성격이짙은실업보험과실업부조대신실업자의구직활동 을의무화하고이를조건으로해서구직자수당을지급한다는것이다. 구 직자수당은노사의보험료갹출에의한급여( 종전의실업보험에해당) 와 소득요건에의한급여( 실업부조에해당) 로구성된다. 구직자수당법이제 정되면서보험료갹출에의한급여의지급기간은종전의 52주에서 6개월 로단축되었고, 소득요건에의한급여도자산및소득요건을엄격화하였 다. 구직자수당을받기위해서는구직자협약을지역취업센터와체결하여
84 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 야한다. 이협약은구직신청인의직업능력, 원하는직종, 구직자수당을 받기위한의무사항, 취업센터가제공하는서비스등의내용을담고있다. 협약에서명한실업자는적어도 2주일에한번은취업센터에나와상담원 과면담을하여야한다. 구직신청자는구직기간이길어짐에따라 Job Search Plus( 실직후 3개월 ~ 6개월 : 적합한직종, 효과적구직방법에대한 조언), Restart( 실직후 6개월 ~ 1년 : 취업면접보증, 시험고용, Job Club 가 입, 직업훈련, 창업지원등), Work Wise( 청소년 ) 또는 Job Plan( 성인 : 실 직후 1~2 년: 고용주접촉, 면접준비, 취업을위한워크숍 ), Job Match( 청 소년) 또는 Job Finder Program( 실직후 2 년이상 : 기술교육등구직활동 에필요한실용적지식) 에참여하여야한다. 말하자면실업자를내버려두 지않고노동시장으로유인하기위해끊임없이노력하는것이다. 그러나 < 표 Ⅲ-5> 영국의실업정책개혁추이 < 실업보험 > 지수연동 실업급부를물가상승예측치보다는과거실적치에연동 (1983) 지수연동제의폐지 (1986) 아동양육수당 폐지 (1984) 직업연금 연금액만큼실업급여에서공제 자격박탈 6주에서 13 주로연장(1986). 다시 26 주로연장(1988) 보험료기여기간 수급이전최소 2 년이상국민연금보험료납부필요(1988) < 실업부조 > 동일처우 부부가운데유리한쪽이수급자로선택가능 (1983) 소득지원 소득비례보충급여를폐지하고그대신연령, 혼인상태를 감안한수당지급. 자본상한선인상. 보충적주택지원수당 폐지. 부부중어느한쪽이주당 24시간이상일할경우지 급중지 (1988) 16~17 세 전반적으로수급자격박탈 (1988) 주택저당채권이자 60대이하는첫 16주동안금리의 50% 만지급(1987) 재출발프로그램 6개월이상의장기실업자에대해상담및직업알선에응할 의무부과(1986). 6 개월마다상담의무화 (1988) 구직자수당 실업급여폐지하고구직자수당으로대체. 실업급여지급기 간 12개월에서 6 개월로단축(1996) 뉴딜 청년을위한뉴딜 (1998) 자료 : Nickell(2001).
Ⅲ. 영국노동시장정책의변화와시사점 85 이러한구직노력을요건으로하는실업급여는결국실업급여취득자격을 엄격화함으로써취업능력이떨어지는많은실업자들이실업자로부터탈 락하여비경제활동인구화하는결과를낳았다. 1979 ~88 년사이에영국의 실업보험제도는 17 회나변경되었는데, 그중 11회가실업자에게불리하 게변경되었다. 이는실업자의상당부분이자발적실업자라는보수주의 자들의견해를반영하여실업자들이적극적으로일자리를찾지않으면 안되도록유인하고자하는정책의일부였다 ( 표 Ⅲ-5 참조). 한편저임금근로에기인한낮은개인소득및가구소득을보조하기위 한급여를부여하는제도는확대되었다. 그러한제도로는 1985 년의아동 가족수당 (Family Credit) 을들수있다. 이것은부양아동을가진가구에 대해세액및국민보험료에상당하는액이지급되는제도이다. 단, 그급 여액은임금이일정한기준액을상회하는경우그부분만큼감액하는 점 감(taper) 조치를취하게된다. 이급여를받기위해서는수급희망자는 이제도설립당초에는통상주 24 시간이상, 후에는주 16시간이상유급 근로를하고있음을보여야했다. 나. 직업훈련제도의개혁 62) 영국의직업훈련제도는영국의다른노동시장제도와는달리노사정 3 자에의해공동운영되어온전통을지니고있었다. 즉 1960 년대이래각 산업분야마다산업훈련위원회 (ITB) 가설치되어노사공동으로직업훈련 을실시하였으며, 이와동시에 1970 년대에는적극적노동시장정책을담 당하는인력서비스위원회 (MSC) 가역시노사정 3자공동으로운영되어 왔다. 1979 년집권한보수당정부는이러한직업훈련분야의노사정협력체제 를철저히해체하고이를민영화, 시장화함으로써고용주주도의직업훈 련체제를구축하고자시도하였다. 1997 년재집권한노동당정부는전체적으로직업훈련분야에서보수당 62) 이부분의서술은다음자료에의거함. Keep and Rainbird(2003); Rainbird(2005); 小杉礼子外 (2003).
86 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 정부의자율적직업훈련체제를그대로유지하고있지만, 신고용협정 (New Deal) 이라불리는새로운장기실업자대책의하나로서직업훈련을국가 가직접실시하는등국가의역할을서서히늘려가고있는추세이다. 1) 1979 년이전의직업훈련제도의변화 영국에서는 1960 년대전반까지블루칼라근로자의기능형성을주로도 제제도 (Apprenticeship) 에의존해왔다. 의무교육을마치고상급학교진학 보다는취업을원하는청소년들은고용주밑에서 5~7 년간공인된기능습 득을위한훈련을받았다. 도제제도훈련방식하에서주 1~2 일은유급의 훈련휴가제도를이용하여인근의계속교육대학이나기술학교 (Technical College) 에서이론을배우고, 남은 5~6 일은직장에서감독자의지도하에 현장훈련 (OJT) 으로직업수행능력을습득하는것이다. 이러한영국의도 제제도는산업에필요한인력의양성을전적으로기업과근로자개인에 게맡기고국가는전혀개입하지않는것으로전형적인자유방임제도라 고할수있다. 그러나도제제도의수료자수는 1964 년경을정점으로하여그후부터 점차줄어들어, 도제제도는쇠퇴일로의길을걸었다. 이처럼도제제도가 쇠퇴한원인은훈련경비면에서고용주가스스로훈련비용을부담하면서 근로자를훈련시키는것보다는다른곳으로부터숙련근로자를구하는쪽 이유리하게되었다는점, 도제제도는주로제조업과건설업분야에서강 점을발휘한반면, 화이트칼라분야에서는발달하지않았다는점, 청소년 들이장기간의도제훈련을받지않더라도높은임금을받을수있는일자 리를구할수있게되었다는점, 상급학교진학희망자가증가하여도제제 도에들어오는청소년수가감소하였다는점등을들수있다. 정부가설립한공공훈련센터 (Government Training Centre : GTC) 도 있었지만, 여기서는숙련근로자의양성및근로자의기능향상을목적으 로한체계적인훈련은실시하지않았고주로실업자의훈련이중심이되 어왔다. 그리고당시에는직업훈련을전반적으로규정하는법률도없었 다. 그러나새로운생산기술및신기술의도입이예측되는산업분야에서 숙련근로자의부족이우려됨에따라, 산업계를중심으로하여직업훈련
Ⅲ. 영국노동시장정책의변화와시사점 87 을진흥시키자는움직임이높아졌다. 이러한배경하에서 1964 년에 산업훈련법 (Industrial Training Act) 이제정되었다. 이법에따라각산업분야마다산업훈련위원회 (Industrial Training Board : ITB) 가설치되기시작하여 1969 년까지 27개의 ITB 가 설치되었다. ITB 는해당산업분야의기업으로부터직업훈련부담금 ( 통상 임금지불총액의 0.5~ 2.5%) 을징수하며, 해당기업이일정기준을만족시 키는훈련을실시한경우에는보조금을지급했다. 이에따라기업이종업 원의기능훈련을실시하기위한기반이형성되어종업원의훈련에나서 는기업이확대되었다. ITB의구성및운영은해당산업분야의노사정 3 자공동으로되어있었다. 그러나이러한체제에도불구하고의무교육을수료한청소년의훈련은 여전히쇠퇴경향을보이고있는도제제도에의존하는부분이많아도제 제도를강화하기위한방안이필요했으며, 기업의현장이나훈련시설에 서훈련을담당하는훈련지도원등지도자의양성및능력향상에관한훈 련시책도여전히결여되어있었다. 1973 년에제정된 고용및훈련법 (Employment and Training Act) 은 처음으로인력양성및고용창출의책임을국가가직접담당하는계기가되 었다. 이법에기초하여노사정 3 자로구성된인력서비스위원회 (Manpower Services Commission: MSC) 가설치되었다. MSC 는정부가책정한직업 훈련시책을실시하는기관으로, ITB 가각산업내의훈련의진흥을도모하 는것에비해 ITB 의관할에속하지않는분야의직업훈련의진흥을꾀하 는것이었다. MSC 산하에는훈련의실행부문인훈련서비스기구 (Training Services Agency : TSA) 가있어공공직업훈련시설인기능센터 (GTC 의후 신) 를통해청소년훈련과장기실업자를대상으로한직업훈련을실시하 였다. 또한 TSA 는지도원훈련대학을맡아관리하면서그대학에각산 업및기업의훈련담당직원과기능센터의직원등을대상으로하는지 도원훈련과정을개설하였다. 이리하여재적근로자에대한기능향상훈련, 청소년및실업자에대한 직업훈련, 훈련을담당하는실무자를대상으로한지도원훈련의훈련체 계가정비되고대상자별로훈련의진흥이도모되었다.
88 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 그러나 1973 년의석유위기이후 1970 년대를통하여청년실업자가급격 하게증가하기시작하면서영국의직업훈련체제는다시한번위기를맞 게되었다. 1978 년에도입된 청소년고용기회사업 (Youth Opportunities Programme : YOP) 은당초경기회복까지의긴급고용대책으로도입되었 으며청소년의고용창출정책의색채가짙은것이었다. 이는 16~17 세의 청소년실업자에대해고용주의협력을얻어직장훈련을경험케하고훈 련수당을지급한다고하는긴급고용대책이었다. YOP의훈련은사업소에 서의실무경험, 훈련강습회, 지역사회활동, 고용촉진과정, 단기훈련과정, 재훈련과정으로나누어지며평균 6 개월간의훈련이실시되었다. 기본적 으로는청소년자신이프로그램을선택하도록되어있지만실제로는지 역커리어지원조직 (Career Service) 이라는고용부산하의지역기관이참 가자의능력을고려한프로그램을소개하고있었다. 프로그램의운영은 MSC 가맡았다. 훈련기간중에는훈련수당이지급되며훈련기회를제공 한고용주는임금비용의부담이없었다. 2) 보수당정부하의직업훈련제도의변화 1979 년탄생한대처보수당정부는직업훈련분야에서도국가의개입보 다는시장의힘이훈련의종류와양을결정하는데있어더효율적이며, 이는고용주주도하에이루어져야한다는신념아래공공부문의축소와 민영화, 자격제도의정비등을단행함으로써직업훈련제도에일대변화 를가져왔다. 가) ITB의폐지와고용주주도의직업훈련 대처정부는먼저 ITB의폐지와직업훈련관계조직의민영화등공공 부문축소에착수하였다. 보수당정부는 ITB 제도가기업에훈련부담금 부담만지울뿐종업원훈련의촉진에는그다지효과가없다는판단하에 1981 년의 고용및훈련법 개정에의해직업훈련부담금면제범위를확 대함과동시에 ITB 의운영을위한국고보조를폐지하였다. 이리하여 ITB 의운영은재정적으로제약을받게되어조직형태는서서히법정조 직이아니라자율기구인산업훈련기구 (Industry Training Organization :
Ⅲ. 영국노동시장정책의변화와시사점 89 ITO) 로개조되었다. ITO는종전의노사정 3자체제와는달리노조대표 는배제되고사용자들이자율적으로구성한조직으로, 훈련목표및내용 의결정, 기구의운용, 재정조달등이모두사용자들에의해이루어지고 있다. 이는보수당정부의의도가직업훈련에있어영국의전통적인직업 별노조의관여를배제함으로써노동조합의세력을약화시키고자하는 데있었기때문이다. ITO에대한사용자의참가여부는자율에맡겨져 있으며훈련부담금부과나기업에대한훈련의강제등의의무도없다. 따라서 ITO 의주된기능은훈련에관한정보의공유및확산, 집단적훈 련프로그램의조직, 기업에대한훈련홍보등에국한되어있다. 1990 년 대초까지모두 120개의 ITO가만들어졌는데그대상이된노동력은전 체노동력의 그러나 5/6 에해당하는것이었다. ITO의기능이매우제한적이고사용자들의참가도매우소극 적이었기때문에직업훈련의양을늘리고질적수준을높이는데그다지 성공하지못한것으로평가되고있다 (Keep and Rainbird, 2003). 나) MSC의폐지와민영화 보수당정부는직업훈련을추진하는데있어지역의훈련수요를정확 히반영하는것이중요하며, 또한훈련실시의담당자역시지역경제의중 심적인담당자로서지역의발전과인재의육성에이해관계를가진지역 의사업주가적절하다고판단하였다. 이에따라영국노동조합총동맹 (TUC) 의반대에도불구하고 1989 년에 MSC 를폐지하고, 지역의훈련수요에따라 직업훈련을추진하는민간단체인훈련기업위원회 (Training and Enterprise Council : TEC) 를설립하였다. TEC 는최소한 2/3 이상을지역의기업계 대표로구성하도록되어있는데서도알수있듯이사용자주도의기구 로, 종래노사정 3자가운영하던직업훈련책임을사용자주도로옮긴것 이었다. 노동조합은오로지사용자들의초대가있을때만 TEC 에참여할 수있다. 또종전 MSC 가담당하던전국적및산업별직업훈련실시를방 기하고, 지역차원의훈련으로분권화를시도한것이었다. 이후 TEC는 지역의산업, 고용동향에대한조사, 지역내의산업, 노동, 직업훈련에관 한정보수집및사업주와근로자에대한정보제공, 정부의직업훈련프로
90 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 그램을정부의위탁계약하에지역의실정에맞게운용하는등의업무를 실시하게되었다. 그러나 TEC 는전적으로사용자주도의기구로직업훈 련에관한다른이해당사자들 ( 노동조합, 교육전문가, 지역단체. 지자체, 실업자등) 의참여가배제되었던까닭에근본적인한계를안고있었을뿐 만아니라, 재정의대부분을정부로부터의실업자위탁계약에의존함으 로써재직근로자훈련을할수없었고감독관청인고용부와의마찰도잦 았다. 그결과, TEC 는청년실업자직업훈련에그다지기여하지못했다는 평가를받았으며, 마침내노동당재집권후인 1999 년노동당정부는 TEC 를폐지하고이를학습및숙련위원회 (Learning and Skills Council) 로대 체함으로써정부의직접개입하에지역직업훈련을실시하기에이른다 (Keep and Rainbird, 2003). 다) 기능센터의민영화 보수당정부는기능센터역시매각하였다. 기능센터는원래청소년및 실업자를대상으로한직업훈련을실시하여기능인양성및취업지원의 일익을담당하고있었다. 이훈련은 Off-JT 로그룹방식의형태로진행 되고있었다. 당시의자격취득은모두시험방식으로이루어졌기때문에 Off-JT 에서자격취득을위한그룹방식의훈련의틀은수험준비로서기 능하고있었다. 그러나 1986 년에새로운국가자격제도가도입되면서훈 련방법도직장에서 OJT를통해이루어지는방식으로변화하였기때문에 기능센터가자격취득을목적으로하는사람들을교육시키는것이실질적 으로불가능해졌다. 이에따라정부는 1990 년에기능센터를민간훈련기 관에매각하였다. 라) 전국직업자격제도 (NCVQ) 도입 한편보수당정부는전국적인직업자격제도도도입하였다. 직업자격에 대해서는종래부터많은자격수여기관 (AB) 이개별적으로자격을심사, 인정하고있었는데 1980 년대에 AB 가인정하는자격, 인정증의수는약 6,000 종, AB의수는 600 여개에달하고있었다. 이에따라자격수준에 편차가많고자격의전국적인통일기준이없는등많은문제를낳고있
Ⅲ. 영국노동시장정책의변화와시사점 91 었다. 이에정부는자격의표준화와질적수준의확보를위해 1986 년에전국 직업자격위원회 (National Council for Vocational Qualifications : NCVQ) 를설립하였다. 이위원회는후에학교교과과정및평가국 (SCAA) 과합 쳐져서자격및교과과정국 (QCA) 으로개편되었다. NCVQ 및 QCA 역시 고용주주도의기관이다. NCVQ 는특정한직업을수행하는데필요한능력기준 ( 능력별로다섯 가지수준으로구성됨 ) 을정하고이를다시여러개의 능력단위 (units of competence) 로세분한다. 훈련생은각능력단위의기준에도달할때마다 점수를얻으며이점수가일정수준에도달하면직업자격 (NVQ) 을획득 하게된다. 점수획득은직업훈련, 기존학습에대한인정, 혹은그양자 모두를통해이루어진다. NVQ 획득을위해필요한능력은일반적으로 교실이나시험을통해서가아니라작업현장의평가를통해이루어지며 그평가담당자는작업현장의감독자나그밖의상사들이다. 그리고전체 제도의입안은철저히고용주주도로이루어진다. 따라서 NCVQ 제도의 도입은결국고용주주도하의직업훈련체제개혁이라는보수당정부의 목표에따라이루어진급진적제도변화라고할수있다. 애초 NCVQ 제도도입의목표는직업훈련자격제도의질을높이고유 연한자격제도제공을통해고용주들의훈련투자를늘리고자하는데있 었다. 그러나실제로는직업자격제도가고용주주도로이루어짐으로써 고용주가선호하는매우좁은범위의구체적자격위주로제도가운영되 어, 다른유럽국가들에서처럼보다넓은범위의훈련과일반교육의결합 이영국에서잘이루어지지않고있다는비판을받고있다 (Keep and Rainbird, 2003). 마) 청소년훈련제도의도입 1980 년대초기실업자가급증하고특히청소년실업률이급증함에따 라정치적압력이높아지자, 이에대처하기위해보수당정부는새로운 청소년훈련제도 (Youth Training Scheme : YTS) 및청소년훈련(Youth Training : YT) 을도입하였다. 1983 년 9월에개시된 YTS 는 YOP 와마찬
92 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 가지로 16~17 세의학교졸업자를대상자로하고있다. 당초에훈련기간 이 1년간이었으나 1989 년부터는 2 년간(17 세는 1 년간) 으로연장되었다. 따 라서전자는 YTS1, 후자는 YTS2 라고부른다. 훈련기회를제공하는고용주, 지방자치단체, 볼런티어단체등에는보조 금이지급되며, 또한 YOP와마찬가지로청소년에게는훈련수당이지급 된다. 고용주에의해훈련장소가제공되는경우에는최저 13 주간, YTS2 에서는 20주간의 Off-JT( 대학또는훈련센터에서의교육훈련 ) 가의무화 되어있다. YOP 와마찬가지로커리어서비스에의한선별이이루어지며 의무교육수료후에취업을원하는청소년의약 3분의 2는졸업전에커 리어서비스를통해적절한프로그램으로나뉜다. 1990 년 5 월에개시된청소년훈련 (YT) 에서는청소년의폭넓은기능양 성을위해질, 양모두중등수준의기술을습득하는것에중점을두고있 다. 또한기업주도의훈련프로그램을더욱촉진시키기위해지금까지의 MSC 에대신하여 TEC 가창설되어정부와의위탁계약에따라각지역의 실정에알맞은형으로직업훈련프로그램이운용되게되었다. 다. 블레어노동당정부의노동시장개혁정책 1) 개관 토니블레어총리는 1997 년이른바신노동당 (New Labour) 전략하에 당선되었다. 블레어총리는 제3 의길 을정책이념으로삼으면서자신의 정부를 진보적중도좌파 로규정하였다. 종전의구노동당이정부를중시 한반면보수당정부는시장을중시하였었으나, 제3의길에서는사회를 운영하는핵심주체로서시장, 정부, 시민사회의 3자를상정하고이들 3자 간의파트너십을중시하는것이다. 특히국민들의참가와협동에뿌리박 은시민사회를중시한다는것이제3 의길의특징이다. 이때정부의역할 은시장이나시민사회에직접개입하기보다는시장과시민사회가그기 능을적절하게발휘할수있도록조건을정비하는역할에중점을둔다는 것이다 ( 조건정비형국가). 특히복지면에서도종전의시혜적복지보다는 빈민의능력개발을통해부의창조에이바지하는이른바 적극적복지
Ⅲ. 영국노동시장정책의변화와시사점 93 (positive welfare) 를주장하고있다. 이러한제반시책을통해 사회적공 정과경제적번영의양립 이가능하다는것이블레어정부의주장이다. 이러한블레어총리의신노동당 (New Labour) 노선은과거의노동당정 권시대의복지국가건설을목표로하는구사회민주주의에입각한것도 아니고, 신자유주의에기초한 작은정부 를추진해왔던보수당의대처/ 메이저정권의정책에입각한것도아닌중도의방식이라할수있다 ( 藤 森克彦, 2002). 그러나일부에서는블레어총리가대처정권의개혁정책중많은부분 을그대로계승하고있기때문에 대처의아들 이라든가, 블레어리즘 이라 고부를만한일관된철학이없이단순한현실노선적인중도에불과하다 는비판도존재하고있다( 大山博, 2005). 실제로새정부의경제정책은 보수당이나미국의클린턴대통령의정책과거의다름이없으며, 기업과 중산층의지지를확대하는반면전통적지지세력인노조와거리를두는 전략을취하고있다는비판이제기되고있다(Heery, 1998). 블레어는공 동소유에대한지지를철회하고시장기업의육성, 경쟁촉진을지지하고 있다. 그는보수당정부하에서민영화되었던국영기업의재국유화를포 기하였으며, 규제완화를통해경쟁을촉진한다는정책도계속할것이라 고밝혔다. 소득과부의재분배정책도회피하고있다. 노동정책에있어서 도노동시장에서의유연성확대를추구하는반면, TUC 가주장하는최저 근로기준설정이나노조의권리강화등에대해서는소극적인자세를보 이고있다. 공공부문의임금억제정책을계속하고있으며, 완전고용정책에 대한지지도철회하였다. 이에대해 Mcllroy(1998) 는기본적으로신노동 당정책은신자유주의를폐기하는것이아니라수용하는데토대를둔전 략이라고비판하고있다. 그는노동당정부가말하는사회적파트너십, 형평성증대, 국가에의한시장규제, 주주자본주의가아닌이해관계자자 본주의 (stakeholder capitalism), 독일형자본주의 (Rhine capitalism) 등이 실제내용을가지고있지않은구호에불과하다고비판하고있다. 집권후블레어총리의개혁은광범한영역에걸쳐이루어졌는데, 그의 개혁정책의이념, 철학, 주요정책등을대처정부의정책및구사회민주 주의적정책과비교하여요약한것이 < 표 Ⅲ-6> 이다.
94 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 < 표 Ⅲ-6> 영국에서의신자유주의, 중도좌파, 구좌파의정책비교 대처리즘 = 신자유주의 ( 신우파 ) 블레어정부 = 제3의길 ( 중도좌파 ) 고전적사회민주주의 ( 구좌파 ) 1 작은정부 1 시장, 시민사회가기능을발 1 사회생활, 경제생활에의광휘할수있는조건정비형국범한국가의관여( 큰국가) 가 2 반( 反 ) 집단주의 ( 전통적내셔 2 코즈머폴리터니즘, 공동체를 2 집단주의 (collectivism), 평등널리즘 ), 자유를중시중시. 평등을사회적포섭을중시 - 기회의평등 (social inclusion), 불평등을 - 결과의평등 - 선택의자유( 경쟁) 사회적배제 (social exclusion) - 사회적통합 - 경제성장라고정의 - 경제적균형 - 경제적효율 - 기회의평등 - 사회적공정 - 개인책임 - 선택의자유 - 사회연대 - 사회적공정과경제적번영의양립 3 시장과의관계 - 시장원리주의 - 시장과유사시장 (quasimarkets) 을중시 - 민영화추진 - 권리와책임 - 공동체 ( 이해관계자단체 ) 를중시하는사회적연대 3 시장과의관계 3 시장과의관계 - 새로운복지의혼합경제, 시 - 시장의역할을한정적으로장의힘을활용하되시민의만인정하는혼합경제파트너십에의해상승효과를 - 국영중심으로시장은주발휘시킴변적 - 글로벌시장에의개입시장과유사시장을적대시 - 하지도않고, 과도하게중 시하지도않음 4 복지정책 4 복지정책 4 복지정책 - 반( 反 ) 복지국가 : 최소한의 - 사회투자국가 : 생계비의 - 복지국가 : 개인및집단에 공적수단에의한생존의 직접지급보다는인적자본 의절대적, 상대적인생활 보장 에의투자를중시, 지역사 보장 - 선별주의를중시( 목표집단 회의재생을위한투자를 - 보편주의를중시, 베버리 에집중 (targeting) 중시 지형복지정책 - 권리성 : 소극적인권리, 개 - 복지의존문화를낳지않도 - 권리성 : 인간의존엄을중 인책임을중시 록대상자를선별 (targeting) 시, 시민권리의강조, 사회 - 서비스의제공 : 복지의다 - 권리성 : 권리와책임의강 권의보장 원화에대한관리, 자원봉 조, 시민권리의존중, 공공공 - 서비스의제공 : 사회변화에 사단체의자조노력을원칙 간에의참가의권리, 근로의 대응한 복지정책의 관리 으로함, 자원봉사단체에게 권리, 자조공조의 / 책임 ( 자원봉사단체등은경시), 는위탁계약에의해민간위 - 서비스의제공 : 지자체에의 수요(needs) 에대응한재 탁 분권화와자원봉사단체등 정적보장, 사회권에대한 과의파트너십중시, 조건 입법과보장, 서비스의기 정비와사회투자의역할, 반정비와공급 과거의부정적인복지제공 을긍정적인복지제공으로 ( 자주성, 건강, 평생교육, 적극적행동등), 개인의 자주성을존중하는정부와 개인이계약 5 고용정책과의관계 5 고용정책과의관계 5 고용정책과의관계 - 노동시장의수급을균형시 - 노동을위한복지 (welfare - 완전고용킴 to work), 뉴딜정책( 교육, - 최저임금제 - 워크페어 (workfare) 훈련중시 ) - 최저임금제폐지 - 최저임금제부활 자료 : 大山博 (2005).
Ⅲ. 영국노동시장정책의변화와시사점 95 2) 블레어정부의노동시장개혁정책 블레어정부는 1980 년대이후보수당정권하에서이루어진각종노동 시장개혁이결국노동시장의양극화와불안정화를가져오고근로자의 권리를저해하였다는판단하에집권후인 1998 년 5월노동시장규제강화 를내용으로하는 직장에서의공정성 (Fairness at Work) 이라는정책백 서를발표하였다. 이백서는구체적으로해고규제등에의한근로자의노 동권강화, 노동조합활동의장애물이되는조항을제거하기위한법률 개정, 일과가정생활의조화를목표로한법률개정등을지향한다고밝 혔다. 이 직장에서의공정성 백서가발표된후경영계는크게반발하였으 나이후노사정은교섭을벌인끝에결국합의에도달하였으며, 이합의 를기초로하여 1999 년 7월에 1999 년고용관계법 (Employment Relations Act, 1999) 이제정됨으로써블레어정부의노동시장정책의기초를놓았 다. 이법률은근로자개인의노동권에관한조항, 노동조합관련등집단 적노사관계에관한조항, 일과가정생활의조화에관한조항등세부분 으로구성되어있는데, 구체적인내용을보면다음과같다 ( 藤森克彦, 2002). 가) 근로자개인의노동권 근로자의개인적노동권에관한조항으로는부당해고에대한규제가 강화되었다. 영국에서는경영자가종업원을해고하려면정당한해고사유 가있을것, 해고가사업상황등으로해서정당하다고인정될것, 해고절 차가적법할것등의요건이필요하다. 그리고이들요건을만족시키지 못하는경우에는부당해고로종업원은산업법원 (Industry Tribunal) 에제 소할수있다. 그러나보수당정부하의노동시장유연화조치에의해 근 속연수 2 년이하의종업원 에게는산업법원에제소할수있는자격이주 어지지않게되었다. 즉근속연수 2년이하의종업원은부당해고를당하 더라도아무런방어수단이없었던것이다. 새로운고용관계법에서는 근 속연수 1 년이상의종업원 이면산업법원에의소송이가능하도록함으로 써부당해고에대한규제범위를확장하였다. 또한부당해고에대한손해배상액의상한도인상되었다. 부당해고를
96 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 한고용주는산업법원의판결에따라종업원의재고용혹은종업원에대 한손해배상금의지불을해야하는데손해배상금의지불로해결하는경 우가많다. 그런데이전까지는부당해고에대한손해배상액의상한이약 1만 1,500 파운드로설정되어있었기때문에고용주는패소하더라도그다 지큰타격은받지않았고따라서손해배상액규정의부당해고억제효과 가작다는문제를가지고있었다. 새로운고용관계법에서는손해배상의 상한액이 5만파운드로인상됨으로써종래의 4.3 배가되었다. 원래백서 발표당시에는상한액자체를철폐하겠다고밝혔으나고용주측의강력한 반대로결국상한액인상으로타협을보기에이른것이다. 한편노동당정부는실업자가취업하도록유인동기를높이는한편, 저 임금근로자의생계유지를위해 1999 년 4월에전국최저임금제도를다시도 입하였다. 성인최저임금은시간당 3.60 파운드 (1999) 3.70 파운드 (2000) 4.10 파운드 (2001) 4.20 파운드 (2002) 로인상되었다. 청소년은이보다낮은 수준의최저임금을받는다. 최저임금의적용을받는근로자수는전체노 동력의 7~8%( 약 130 만명) 로그가운데 70% 는여성이며그 4분의 3은 파트타임근로자이다 (Nickell and Quintini, 2002). 따라서최저임금은사 실상저숙련남성근로자의임금개선에는그다지큰영향을미치지못하 고있다. 나) 노동조합등집단적노동권 노동조합관련법률에대해서는노동조합이법적승인을쉽게받을수 있도록법률개정이이루어졌다. 영국에서는노동조합은임의등록제로되 어있어인증관 (Certification Officer) 에게신청하여일정한요건만충족 시키면등록부에노조로등록된다. 일단등록된노동조합은노동조합의 조합원이란이유혹은조합활동을이유로한불이익취급에대한보호, 노 조활동을위한시간할애의권리, 단체교섭을위한조합승인, 정보공개청 구권등을얻을수있는자격을갖추게된다. 문제는노동조합의등록과 이에대한사용자의승인및단체교섭요구권은전혀다른문제라는점이 다. 노동조합으로등록되었다고해서곧자동적으로단체교섭권을갖는것
Ⅲ. 영국노동시장정책의변화와시사점 97 은아니다. 영국에서는전통적으로노동조합및단체교섭이법적으로규 정되어있지않아개별사용주의재량에맡겨져왔다. 즉사용주는노동 조합의존재를인정할수도있고안할수도있으며, 노동조합의단체교 섭요구에응할수도있고거부할수도있다. 노동당이집권하고있던 1975 년제정된고용보호법 (Employment Protection Act) 에의해노조는 법적으로승인되었으나이법률은 1980 년대처보수당정부에의해폐기 되었다. 그후 1980 년대와 1990 년대에걸쳐사용주에의한노조의승인율 은지속적으로떨어졌다. 이에따라 TUC 는노조의법적승인및단체교 섭권의무화등을법제화하고자노력해왔다. 1999 년고용관계법에따라, 법통과후에도여전히사용자에의한자발 적인승인을기본으로하되, 그것이불가능한경우에는중앙중재위원회 (CAC) 의주관하에투표를실시하여노동자의과반수가조합원인경우에 는자동적으로승인이결정되고, 그렇지않은경우에는투표유자격자의 과반수이상이참가하여실제투표자의 40% 이상의지지를얻을때노동 조합승인이결정된다. 단, 이법은종업원 21인이상의기업에대해서만 적용된다. 사용자가자주적인노동조합을단체교섭의대상으로승인한경우, 사 용자는노조의단체교섭요구에응해야하며, 노사합의사항은법적구속 력을갖는다. 노조의대표자는단체교섭에서구두혹은서면으로단체교 섭에필요한정보의공개를요구할수있다. 의무적교섭사항으로는근로 조건, 채용및해고, 업무의배분, 종업원에대한처벌, 노조원자격, 노조 전임자대우문제, 교섭및협의기구등을들수있다. 다) 일과가정생활의조화 블레어정부는출산휴가의연장, 부모양쪽모두에육아휴가의부여, 가족의긴급시에적절한범위내에서휴가를취득할수있는권리부여 등을내용으로하는 1999 년출산ㆍ육아휴가등에관한규제 (The Maternity and Parental Leave etc. Regulations, 1999) 를제정함으로써일과가정생 활의조화를도모하였다.
98 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 3) 신고용협정(New Deal Programme) 가) 개관 블레어정권은대처리즘의유산으로남겨진저소득층의증대에의한 불평등을해소하고빈곤을개선하면서, 아울러복지수급자의근로의욕을 높이기위한방안으로 1998 년부터신고용협정 (New Deal) 을실시하였다. 신고용협정의실시를위해정부는 연금고용부 (Department for Work and Pensions) 를신설하고, 구체적수행기관으로과거의고용안정소와복지 사무소를통합하여고용지원과각종복지급여모두를취급하는사무소인 잡센터플러스 (Jobcenter Plus) 를개설하여 2006 년까지전국에보급할계 획이다. 또한실업이심각한빈곤지역을골라서 고용지역 (Employment < 표 Ⅲ-7> 노동당집권이후근로복지프로그램의연혁내용 1997 ㆍ편부모신고용협정 (New Deal for Lone Parents: voluntary) ㆍ신복지계약 (A New Contract for Welfare) 발표ㆍ청년신고용협정 (New Deal for Young People: compulsory) ㆍ장기실직자신고용협정 (New Deal for Long-term Unemployed) 1998 ㆍ장애인신고용협정 (New Deal for Disabled: voluntary) ㆍ고용구역 ( Employment Zone ) 프로그램ㆍ청년을위한직업훈련제도 (Work-based Training for Young People) ㆍ국민아동보육전략 (National Childcare Strategy) ㆍ법정최저임금제도입(Statutory National Minimum Wage) ㆍ아동부양저소득가족급여 (Family Credit ) 와장애근로수당 (Disability Working Allowance) 을근로가정급여 (Working Families' Tax Credit ) 와장애인수당 (Disability Person's Tax Credit ) 으로대체 1999 ㆍ장기실직자배우자를위한신고용협정 ( New Deal for Partners of the Unemployed: voluntary) ㆍ50 세이상중고령자신고용협정 ( New Deal for over 50s: voluntary) ㆍ성인대상의직업교육 ( Work-based Learning for Adults) ㆍ1999 복지개혁과연금법 ( 1999 Welfare Reform and Pensions Act) 2000 ㆍ급여신청의창구일원화와구직인터뷰의무화 ( ONE pilot) ㆍ16 주직업훈련을이수한구직자의직업알선담당부서를훈련과기업사 2001 무소 (Training and Enterprise Councils ) 에서교육과직업기술사무소 (Learning and Skills Councils ) 로대체ㆍ직업사무소플러스 ( Jobcentre Plus) ㆍ소득지원신청자의구직인터뷰의무화 (Compulsory Work-focused interviews) 2002 ㆍ장기실직자신고용협정 ( New Deal for Long-term Unemployed ) 을 25세이상신고용협정 (New Deal for 25+ ) 으로대체아동소득공제급여 ( 2003 ㆍ Child Tax Credit ) 와근로소득공제급여 (Working Tax Credit ) 신설 자료 : Bryson(2003).
Ⅲ. 영국노동시장정책의변화와시사점 99 Zone) 을두고잡센터플러스의업무를민관공동출자회사 ( 예컨대 Working Links) 나민간기업에위탁하고있다. < 표 Ⅲ-7> 은노동당집권이후실 시한근로복지프로그램의연혁을정리한것이다. 나) 영국의능력배양근로복지개혁과핵심내용 영국노동당정부는 1997 년집권이후저소득근로자와근로능력수급 자에초점을맞추어, 이들에게는각종현금급여를신설하거나기존의급 여를확대하고, 직업훈련과교육그리고구직서비스를통해서노동시장 에통합시키려는시도를하고있다. 이러한일련의근로복지프로그램중 에서가장대표적인제도가바로신고용협정이다. 신고용협정은신노동당프로젝트를상징하는가장대표적인사회정책 으로, 각대상자별로다른서비스를제공하는특징을가진다. 즉신고용 협정은각각편부모, 청년(25 세미만), 25 세이상실직자, 장애인, 중고령 자등으로나뉘는데, 이중에서 청년신고용협정 과 25세이상신고용협 정 만참여가의무적이며, 나머지대상자를위한신고용협정은개인의판 단에따라서참여를결정하게되는자발적프로그램이다. 청년신고용협정 63) 은 25세미만의장기실업자를대상으로한대책으 로, 1998 년 1월에 12개지역에서시범도입된후 3개월의시험기간을거 쳐같은해 4 월전국적으로실시되었다. 이협정의대상은구직자급여 ( 이전의실업급여를개조한것) 를 6개월 이상받고있는 18~24 세의청소년실업자이다. 대상자에게는안내장을 보내며직업안정소가창구가된다. 모든대상자는프로그램참가가의무 화되어있으며, 참가를거부하는경우및프로그램으로부터탈락한경우 에는구직자수당의수급자격을잃게된다. [ 그림 Ⅲ-6] 에는프로그램의 전체흐름이정리되어있다. 프로그램의제1 단계는게이트웨이 (Gateway, 진입) 로불린다. 6개월이 상계속하여실직하고있는 18~24 세의실업자는게이트웨이단계로넘 63) 25세이상의장기실직자신고용협정은진입단계와사후관리단계는청년신고용협정과동일하게운영되나, 신고용협정선택의단계에서환경태스크포스와자원봉사대신에직장알선 (work placements) 서비스를선택할수있다.
100 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 [ 그림 Ⅲ-6] 청년신고용협정의구조 민간부문보조금취업 (Subsidised Job) 구직자수당 (Jobseekers' Allowance) 진입 (Gateway) 자영업 (self-employment) 환경태스크포스 (Environment Task Force) 자원봉사부문 (Voluntary Sector) 직장 (Work) 혹은사후관리 (Follow through) 교육과훈련 (Education and Training) 6개월 4개월 6개월 어가며이단계에서직업안정소의개별상담원과의면접을통해취업계 획을작성하고카운슬링및기초적인훈련을받으면서최장 4개월간구 직활동을하게된다. 이기간동안구직자수당은계속해서받게된다. 일 단게이트웨이단계에서취직이되더라도 경우에는즉시 NDYP 에참가할수있다. 13주간이내에다시실업하는 제1단계에서 4 개월이지나도취업을할수없는경우, 옵션(Option) 이 라불리는제2 단계로이행한다. 제2단계의시작시참가자는상담원으로 부터각옵션의목적및무엇을습득할수있는가에대해설명을받고스 스로의희망을가미한개인발전계획 (Personal Development Plan) 을작성 한다. 제2단계에서는크게 4 개( 창업옵션을더하면 5 개) 의훈련옵션이준비 되어있다. 1 고용옵션(Employment Option) 은취직의가능성이높은사람을대 상으로하여정부가민간기업에보조금을지급하면서민간기업으로하여
Ⅲ. 영국노동시장정책의변화와시사점 101 금실업자를고용하도록하는것이다. 그목적은실제노동경험과훈련 을쌓는데있다. 훈련생에게는민간기업으로부터일반적인시세로임금 이지급된다. 또한현장훈련 (OJT) 뿐만아니라매주 1회이상국가인정직 업자격 (NVQ) 의취득과연결된직업훈련을받게된다. 한편청년실업자를고용한고용주에게는정부가보조금을지급한다. 구체적으로는주 30시간이상일하는것을조건으로고용한경우에는반 년간주 60 파운드 (2000 년 4월부터 75 파운드로인상), 주 24~ 29시간노동 이라면주 40 파운드의보조금이고용주에게지급된다. 고용주는보조금 과같은액수이상의임금을지급할의무가있다. 또한고용주에게는 NVQ 와연결된직업훈련의실시가의무화되어있다. 훈련비용으로훈련 생 1인당 750 파운드의보조금이일괄지급된다. NVQ 취득을위한훈련 은직장에서할수도있고사회의훈련기관을이용해도좋다. 실제로는 훈련생의 6할이상이외부기관을이용하여 NVQ 의자격취득을위한훈 련을받고있다. 고용주는자유로이훈련생을선택할수있다. 고용주는훈련생의채용 과더불어기존의종업원의배치전환을하는것이인정되어있으나해고 를할수는없도록규정되어있다. 지금까지신고용협정에따라훈련생을 채용한고용주의업종은여러분야에걸쳐다양하나제조업과건설업의 비율이높으며, 직종으로는사무직, 숙련육체노동의비율이각각전체의 24% 를차지하고있다. 반년간의직업훈련기간이종료되면고용주는계속 고용을할것인가의여부를결정하게된다. 만약계속고용하지않게되 는경우에는훈련생에게직업훈련의달성상황을기록한증명서와직업추 천장을주게된다. 2 비영리조직에서의고용(Voluntary Sector Work) 은자선활동등지 역사회에공헌하는비영리사업에종사한다. 주로지역의수요에부합되 는장애자지원, 노인돌보기, 어린이돌보기등을한다. 또한예술및미 디어관련직장도있으며, 프로젝트관리의방법등도배울수있다. 훈련 생의보수는훈련생자신이비영리단체로부터임금을받을것인지혹은 정부로부터구직자수당을받을것인지를선택할수있도록되어있다. 비 영리단체의임금이구직자수당보다낮을경우도있으므로이러한선택제
102 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 를취한것이다. 훈련생이정부로부터수당을받는경우, 주 30시간이상일한경우의 지급액은구직자수당에주 15 파운드를가산한액수로되어있다. 구직자 수당쪽이비영리단체에서일하고받는수당보다높은사태가생기지않 도록배려한것이다. 한편훈련생이비영리단체로부터임금을받는것을 선택한경우에는정부는비영리단체에대해보조금을지급한다. 보조금 액수는훈련생이정부로부터수당을받을경우와마찬가지액수이다. 또 한 NVQ 대비훈련비용으로단체에 1인당 750 파운드가일괄지급된다. 그밖에는민간기업에서의취업과거의비슷한내용이다. 주 1회이상 NVQ 취득을위한직업훈련을제공하는것도정해져있다. 3 환경보전활동 (Environmental Task Force) 은토지개량, 에너지절 약, 물절약, 집수리혹은재활용사업활동등에종사하는데비영리조직 이실시주체가되는경우가많다. 훈련생의임금지불이나단체에대한 보조금지급에대해서는비영리단체와마찬가지이다. 4 풀타임교육, 훈련은기능이부족한실업자를대상으로한옵션으 로, 전국직업자격레벨 2( 중등학교졸업상급레벨에해당) 를취득하지않 았거나, 취득했다하더라도상급레벨을취득해야만취직할수있는처지 에있는사람을대상으로한다. 또한독서등기초적인기능이필요한사 람도대상으로하고있다. 구체적인내용으로는지역의커뮤니티칼리지나민간직업훈련기관등 에서 1 년간풀타임의교육, 직업훈련을받고 NVQ 취득을목표로한다. 또한교육, 직업훈련의교과과정가운데는 4주이상의직업체험혹은직 업훈련이포함되어있다. 1 년간의교육, 기능훈련을받는기간동안은훈련생은구직자수당과같 은액수를받을수있다. 또한교육, 훈련에필요한책이나비품등은교 육훈련기관으로부터제공된다. 정부는교육, 훈련기관에보조금을지급한다. 지불방법은교육훈련기관 이훈련생의기능향상을위한인센티브를부여하도록설정되어있다. 구 체적으로는최초에전체요금의 상황을감안하면서전체요금의 20% 를지급하고, 코스개시후에는출석 50% 를매월지급한다. 교육훈련기관은
Ⅲ. 영국노동시장정책의변화와시사점 103 훈련생의출석률이낮으면보수가삭감되므로출석률을높이기위해노 력하게된다. 그리고최종적으로자격을취득하게되면전체요금의 20% 가지불된다. 또훈련생이 3개월이상계속하여고용되면요금의 10% 가 지불되는체제로되어있다. 5 기타옵션 : 이상의네가지가기본적인선택지이다. 그후뉴딜정 책은다른연령층의장기실업자에게도확대되어현재는청소년층을위한 뉴딜(40 만명) 외에도다음과같은프로그램들이있다. A. 뉴딜 25+ : 이것은 18개월이상구직자수당을수급하고있는 25세 이상의실업자를대상으로한프로그램으로, 적성진단, 조언등청 소년을위한뉴딜과마찬가지로포괄적인지원을행하는것이다 (50 만명). B. 뉴딜 50+ : 이는 50세이상으로적어도 6개월간구직자수당이나소 득보조등 4 종류의수당을하나이상수급하고있는사람을대상으 로한프로그램으로적성진단, 조언등을받는다. 프로그램에참가 하고주 16시간이상일하고있는사람은고용개시로부터 52주동 안근로소득세액공제 (Working Tax Credit) 를받을수있다. 또한 이프로그램을통해취업한경우에는최고 수당을신청할수있다(200 만명). 1,500 파운드의취업훈련 C. 장애자를위한뉴딜 : 이는근로불가능수당 (Incapacity Benefit) 등 11 종류의급부중하나이상수급하고있는사람을대상으로한프 로그램으로, 직업센터에의해선별된근로중개기관의네트워크를 통하여제공되는임의의프로그램이다 (90 만명). D. 편부, 편모를위한뉴딜 : 이는실업중혹은주근로시간이 16시간 미만이면서최연소자녀가 16 세미만인편부, 편모를대상으로한 다. 적성진단, 자녀보육소찾기지원, 금전면에서의지원등을받을 수있다(50 만명). E. 배우자를위한뉴딜 : 이는배우자가구직자수당등 5종류의급부가 운데어느하나를 6개월이상수급하고있는사람을대상으로한프 로그램으로취업지원등의지원을받고있다( 임의참가). F. 자영업자를위한뉴딜 : 이는뉴딜에참가하고있는사람을대상으로
104 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 한자영업창업지원프로그램으로, 이를위한지원을행하는것이다. 청소년을위한뉴딜및뉴딜 25+ 에참가하고있는사람에대해서는 사업의창업까지에시간이필요한경우에는최고 26 주간의 시험영 업(test trade) 을할수있다. 이기간중에는구직자수당과동일한 액수의수당이지급된다. 뉴딜 50+, 편부모를위한뉴딜및배우자 를위한뉴딜에참가하고있는사람도여러가지종류의사업창업 을위한지원을받을수있다. G. 음악가를위한뉴딜 : 이는음악산업에있어서의직업경력을원하는 사람, 청소년을위한뉴딜혹은뉴딜 25+ 의참가자를대상으로한 것이다. 다) 의의와효과 이렇듯영국노동당정부의신고용협정은과거보수당정부의신자유 주의적근로복지개혁과는여러차원에서판이한내용을가지고전개되 고있다는것을알수있는데, 그성과를보면다음과같다. 우선청소년을위한신고용협정의경우 1998 ~2001 년 7월까지 68만명 이참가하여프로그램을수료한 60만 8,000 명가운데서 23만 6,000 명이 보조금없이취업하였다. 즉수료자전체의 4할정도가통상의일자리를 얻을수있었다. 단계별로보면우선개인어드바이저의협력을얻으면서 취직활동을하는게이트웨이에서는참가자의 27% 가직업훈련을받은적 이없이이단계에서취직하였다. 게이트웨이수료자의 37% 가교육, 직업 훈련으로진행하여 4 가지옵션을선택하였다. 옵션의선택상황을보면, 풀타임의교육, 직업훈련을선택한사람의비율이가장높아전체의 41% 를 차지하였으며, 비영리단체에취업(21%), 환경보호단체에서의활동 (20%), 민간부문에의취업(18%) 으로되어있다. 다음으로장기실업자를위한프로그램의성과를보면수료자 27만 5,000 명가운데 15% 가보조금없이취업하였다. 또현재직업훈련을받고있 는 4만 3,000 명의훈련의선택상황을보면보조금붙은취업이 33%, 직업 훈련이 53%, 교육훈련이 15% 로되어있다. 이상에서보는바와같이 2001 년 7월까지의상황으로는청년실업자를
Ⅲ. 영국노동시장정책의변화와시사점 105 위한뉴딜에서는수료자의약 4할에이르는 23만명의청년실업자가보 조금없는취업을하였으며, 장기실업자를위한뉴딜에서는수료자의약 15% 에이르는 4만 1,000 명이보조금없는취업을하였다. 특히청년실업 자를위한뉴딜은높은성과를거두고있어영국정부는 년, 장기실업자수가 75% 감소하였다고발표하였다. 1997 년이후청 이처럼뉴딜정책이성과를거두고있는비결로는다음의네가지요인 을들수있다. 첫째, 정부가청년, 장기실업자에대해반강제적으로취직활동을위해 노력하도록하고있다는점이다. 구직자수당의지급과직업훈련을세트 로하여직업훈련을받지않으면구직자수당을정지, 감액한것이다. 이 는 권리와책임 을명확하게한 제3 의길 의접근방법을반영하고있다. 둘째, 실업자의직업훈련을민간부문에위탁하고있다는점이다. 민간 기업이나비영리단체등에서실제직업훈련을함으로써기업이나현장의 수요에부응하는기능을얻어취직으로직결되기쉬워지는것이다. 또한 민간부문에서는보조금지급기간이끝난후에도그대로계속고용될수 있는가능성도있다. 실제민간기업에서의취업프로그램을선택한사람 들가운데반년간의보조금지급기간종료후에도그직장에서고용되어 있는사람이청년실업자를위한뉴딜에서는 61%, 장기실업자를위한뉴 딜에서는 67% 에이르고있다. 민간기업에서훈련을받은사람가운데약 6 할이그대로계속고용되고있는것은상당히높은비율이라할것이다. 셋째, 개인어드바이저제도등의카운슬링기능을충실하게하고있는 점이다. 앞에서본것처럼개인어드바이저는단순히구인정보를전달하 는데머물지않고행정서비스나직업훈련의정보제공등폭넓은분야를 담당하고있다. 지금까지여러가지로제공되어왔던서비스를개인어드 바이저가종합적으로제공할수있게된것이다. 또각실업자에게 1 인 의개인어드바이저가붙어전기간을통해동일인물이담당하도록되어 있다. 이에따라개인어드바이저는실업자의성격이나상황을잘파악할 수있으며, 다른한편으로는실업자는개인어드바이저가바뀔때마다자 신의상황을설명해야하는번잡함을피할수있다. 넷째, 교육, 직업훈련을국가인정직업자격 (NVQ) 의취득과연결하고
106 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 있는점이다. NVQ 와연결함으로써직업훈련의질을높이고아울러훈련 기회를확대할수있게되었다. 또한자격을취득하면실업자가가지고 있는객관적인능력을고용주에게보일수있으므로유리한취직활동을 할수있게된다. 실제로보조금이끊어진후에도계속고용되는경향이 높은사람은자격보유자, 고도의직무에종사하는사람, 직무경험자등으 로되어있다. 영국정부는신고용협정이청년층을비롯한장기실업자의취업에상당 한효과를보이고있다고평가하고있다. 예를들어, 청년신고용협정의 경우신고용협정선택의단계에있는대상자중교육과훈련을받고있는 사람의비중이과반수에가까운 45.4% 에이르고있다. 특히 25세이상장 기실직자신고용협정의경우, 진입단계를지난실직자에게는심화활동기 간 (Intensive Activity Period : IAP) 을설정하여고용능력향상훈련, 교육 과훈련기회등다양한적극적노동시장정책을제공한다 ( 표 Ⅲ-8 참조). 전체적으로볼때신고용협정은당초기대했던것만큼은아니지만상 당한일자리를창출하였으며, 특히청년층의실업률을상당히감소시킨 < 표 Ⅲ-8> 신고용협정참여자분포(2003 년 6 월말현재) 청년신고용협정 25 세이상신고용협정 ( 단위 : 명 ) 진입신고용협정선택사후관리전체 57,140 보조금지급직장 2,610 (12.3%) 교육과훈련자원봉사환경태스크포스소계 9,650 (45.4%) 4,800 (22.6%) 4,200 (19.8%) 21,260 (100%) 13,000 91,380 진입신고용협정선택사후관리전체 38,710 보조금지급직장 1,620 (11.6%) 심화활동기간 (Intensive Activity Period : IAP) 자영업지원 1,880 (13.5%) BET/ BS* 2,700 (19.3%) ETO** 780 (5.6%) 근무경험알선 3,760 (27.0%) IAP 훈련 3,160 (22.6%) 기타 소계 60 13,960 (4.3%) (100%) 8,820 61,500 주 : * 기초고용능력향상훈련: Basic Employability Training/Basic Skills. ** 교육과훈련기회: Education and Training Opportunity. 자료 : Department of Work and Pensions(2003), Table 2 and 3.
Ⅲ. 영국노동시장정책의변화와시사점 107 것으로평가된다 (Nickell and Quintini, 2002). 이는또청소년범죄율을 감소시키는등비경제적인효과도가져온것으로평가된다. 그러나일각 에서는신고용협정의고용창출효과를영국정부가너무과대평가하고있 다는비판도제기되고있으며 (Fraser, 2004), 청년을위한신고용협정외 의장애인, 고령층을위한프로그램에는아직참가자가소수라는한계도 지니고있다. 라) 근로자가구공제제도 (WFTC) 의도입 노동당정부는근로소득자가구의근로유인을강화하고생활을안정시 키기위한조치로미국의근로소득보전세 (EITC) 에해당하는근로자가구 공제제도 (Working Family Tax Credit : WFTC) 를 1999 년에도입하였다. 이는종전의가구공제 (Family Credit) 를대신한것인데, 새로운세제는 가계소득을증가시키기위해일하는데대한인센티브를높이고, 자녀를 가진가구에서복지지출에의존하는것보다일하는쪽이더유리하도록 하기위해도입된것이다. 이는 FC에비해어린자녀에대한세액공제액 및기준소득선의인상, 공제액감액률의인하등에의해근로소득자에게 매우유리하도록제도를개선한것이다. 구체적으로는구제도하에서는두명의어린자녀가있는가구에서복 지수준보다주 40파운드더소득이많아지기위해서는주 260파운드의 수입이있는일에종사하지않으면안되었으나, 실제로는상당기간동 안실직하고있던사람이노동시장으로돌아와서얻을수있는일자리의 평균임금은겨우주 160파운드정도이므로일자리로돌아올유인동기가 낮았다. 그러나새로운세제하에서는입직단계의임금에서도주 40파운 드더많이벌수있게되었다. 예산상으로는약 15억파운드의취업수당 을갹출하여약 다 ( 伊藤實外, 2004). 4만가구의자녀가있는가족에게혜택이돌아가게되었 학자들의연구에의하면, 새로운제도의도입에의해약 3만명의자녀 를가진편부모실업자가노동시장으로들어올것으로보고있다 (Nickell and Quintini, 2002). 또아동빈곤율도크게줄어들것으로보고있다.
108 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 라. 노동시장의변화와그평가 대처정부의신자유주의적노동시장정책은영국의노동시장에도여러 측면에서커다란변화를가져왔다. 아래에서는구체적자료를통해그러 한변화의모습을살펴보고자한다. 1) 고용창출과실업 대처정부의신자유주의적고용정책에서가장큰성과로들고있는것이 바로고용창출과실업률저하에성공하였다는점이다. 그러나실제자료를 살펴보면이와같은주장이반드시사실에부합되지는않고있다. < 표 Ⅲ -9> 에서보는바와같이대처총리집권기간인 1979 ~89 년기간동안연 평균고용증가율은 0.5% 로전기(1973 ~79 년) 에비해높아진것을알수 있다. 그러나이기간동안경제활동참가율은더욱빠른속도로증가함으 로써노동시장상황은호전되지못했다. 또국제적으로비교해보더라도 같은기간중의미국의고용증가율 (1.7%) 에훨씬못미치는것은물론이 고, 독일(0.5%), 이탈리아 (0.4%) 등과비슷한수준에불과하다. 즉이기 간동안의영국의고용증가율은유럽다른나라와비슷한수준정도로그 다지인상적인실적은아닌것이다. [ 그림 Ⅲ-9] 에서보는바와같이실업률은대처행정부집권이후급증 하기시작하여 1982 년에는두자리숫자로진입하였고 1984 년에는최고수 준인 11.8% 에달했다. 이는주로금융긴축과재정긴축에따른기업의도산 및정리해고요건완화에따른정리해고의급증등에기인한것이다. 일례 로정리해고된근로자의수만보더라도 1977 년에연간 20만명이하수준 이던것이 1996 년에는연간 80 만명으로늘어났다 (de Ruyter and Burgress, 2003). 1980 년대말~ 1990 년대초에실업률은일시적으로낮아졌지만대처 집권시의실업률인 4% 대수준을회복하지는못했다. 실업률은 1990 년대 들어다시상승하기시작하여 1993 년 10.3% 를기록한후다시하락하기시 작하여 1996 년에는 8.2% 의실업률을기록하였다. 어쨌든 1997 년보수당정 부가물러날때까지영국의실업률은결코집권당시의실업률을회복하지 못했을뿐만아니라 OECD 평균에비해서도높은수준이었다.
Ⅲ. 영국노동시장정책의변화와시사점 109 < 표 Ⅲ-9> 영국노동시장주요지표의추이 ( 단위 : 천명, %) 경제활동인구 참가율 1) 총취업자 2) 고용률 3) 실업률청년실업비중 4) 1975 26,054 73.6 24,965 71.2 3.2-1976 26,193 73.9 24,788 70.3 4.8-1977 26,240 73.9 24,799 70.1 5.2-1978 26,352 73.9 24,886 70.2 5.1-1979 26,541 74.3 25,136 70.8 4.6 42.1 1980 26,863 74.4 25,215 70.2 5.6 41.1 1981 27,093 73.7 24,549 67.1 9.0 41.1 1982 26,892 73.1 24,067 65.5 10.4 40.4 1983 26,653 72.4 23,630 64.2 11.2 39.3 1984 27,485 73.4 24,208 64.7 11.8 38.9 1985 27,710 73.9 24,554 65.6 11.3 38.1 1986 27,837 73.7 24,683 65.8 10.7 36.2 1987 28,092 74.7 25,031 66.6 10.8 34.9 1988 28,439 75.6 25,913 69.0 8.8 32.9 1989 28,815 76.6 26,565 71.1 7.2 30.1 1990 28,925 76.9 26,922 71.6 6.8 28.9 1991 28,807 76.5 26,365 70.1 8.4 29.1 1992 28,428 75.9 25,632 68.5 9.7 30.8 1993 28,234 75.4 25,281 67.6 10.3 30.3 1994 28,201 75.2 25,451 67.9 9.6 30.1 1995 28,202 74.9 25,731 68.5 8.6 30.1 1996 28,345 75.1 26,000 68.9 8.2 31.2 1997 28,492 75.2 26,448 69.9 7.1 32.6 1998 28,497 74.9 26,713 70.3 6.1 34.4 1999 28,811 75.2 27,052 70.7 6.0 33.6 2000 29,071 75.5 27,434 71.3 5.5 35.6 1973~ 79 0.6 72.4 0.2 70.7 4.2-1979~ 89 0.8 73.8 0.5 67.0 9.7 37.3 1989~ 2000 0.2 74.1 0.4 69.6 7.9 31.5 1970~ 2000 0.5 75.5 0.4 69.1 7.0 - 주 : 1) 경제활동참가율 =( 총노동력수 /15~ 64 세인구수 )*100. 2) 총취업자 = 피용자 + 자영자 + 무급가족종사자 + 정부지원훈련생. 3) 고용률 =( 총취업자수 /15~ 64 세인구수 )*100. 4) 청년실업률 =(25 세미만실업자 / 총실업자 )*100. 자료 : OECD, Historical Statistics, Various issues.
110 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 [ 그림 Ⅲ-7] 영국의실업률과비경제활동인구율추이(%) 자료 : Office of National Statistics, National Statistics, Various issues. 신자유주의적노동시장유연화정책과일자리창출중심의고용정책이 효과를발휘했는지를올바로평가하기위해서는다음몇가지사항을검 토해야만한다. 우선보수당정부는실업률숫자를줄이기위해통계적 조작을했다는비난을받고있다. 보수당정부는 1980 년대에걸쳐몇차 례나실업의정의를바꾸었는데이는주로공식실업률을줄이기위한조 치로판단된다. 즉 1 종전에는구직등록자를실업자로정의하였으나이 후실업급여를실제수령하는사람만을실업자로정의하였으며 2 남자 의퇴직연령을 60세로인하함으로써노인실업자가운데다수가비경제 활동인구로재분류되었으며 3 16~17 세연령층은아예실업통계로부터 제외하였고 4 구직자수당지급기준을엄격하게만듦으로써실업자수를 줄였으며 5 정부의보조금지급하에고용되거나직업훈련중인사람들 을실업자로부터제외하는등다양한방법으로공식실업자수를줄였다
Ⅲ. 영국노동시장정책의변화와시사점 111 는것이다. 실제로 ILO 기준에따라영국의실업률을재계산할경우 1997 년현재실업률이영국정부가발표한 5.5% 보다훨씬높은 7.1% 로나타 난다고 OECD 는밝히고있다. 둘째, 일자리창출정책에따라늘어난일자리가주로파트타임근로자, 임시직근로자, 파견직근로자등불안정한고용형태를취함으로써고용 의질이악화되었다는점이다. < 표 Ⅲ-10> 에서보는바와같이, 영국의 파트타임근로자비중은 1979 년에는 16.1% 이던것이 1984 년 18.8%, 1990 년 19.4%, 그리고 1997 년에는 22.2% 로크게높아졌다. 특히여성의경우 이기간동안파트타임의비중은 38% 에서 42% 로늘어났다. 또임시직 근로자역시 1984 년의 4.5% 로부터 1990 년에는 6.5% 로상승하였다. 중소 기업, 여성, 유색인종, 이민노동자등을중심으로한불안정노동자의급증 에따라노동시장의분단이심화되고, 근로자계층전체의임금과근로조 건이악화되었으며, 노조조직률이저하되는등여러가지부작용을가져 왔다. 뿐만아니라비정규고용형태의하나인개인자영업자역시 1980 년 대들어크게증가하여 1979 년의 7.2% 로부터 1984 년 11.3%, 1990 년 13.4%, 그리고 1997 년에는 12.5% 로증가하였다. 이는고용보호입법의완화와노 동조합세력약화로정규직일자리의고용안정성이크게줄어든데기인 한것이다 (Deakin and Reed, 2000). < 표 Ⅲ-10> 영국의고용형태별취업자구성비추이 ( 단위 : %) 1979 1984 1990 1997 풀타임근로자 76.7 69.7 67.1 65.2 기간의정함이없는풀타임 67.4 64.8 61.7 임시적풀타임 2.3 2.3 3.5 파트타임근로자 16.1 18.8 19.4 22.2 기간의정함이없는파트타임 16.5 17.2 19.2 임시적파트타임 2.3 2.2 3.0 풀타임자영업자 6.5 9.4 11.3 9.9 파트타임자영업자 0.7 1.9 2.1 2.6 자료 : Deakin and Reed(2000).
112 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 셋째, 전체적인실업률저하에도불구하고장기실직자의비중은오히 려늘어나심각한사회문제가되고있다는점이다. 1년이상장기실직자 의비중은 1979 년에전체실업자의 24% 이던것이 1987 년에는 43% 까지 올라갔다가 1997 년현재는 38.6% 수준으로떨어졌다. 그러나이는미국 의 1년이상장기실직자비중 8.7% 에비하면매우높은수준이다. 2) 임금격차의확대 대처행정부의신자유주의적노동, 실업정책이가져온가장큰문제점 은영국사회의불평등심화와빈곤의증대이다. 전체임금근로자 ( 남성) 가운데최하위 10% 의평균임금을중위임금과비교해보면 1979 년의 66% 에서 1993 년에는 57% 로저하되었다. 반면최상위 10% 의평균임금을 중위임금과비교해보면같은기간동안 157 ~187% 로상승하였다. 그결 과, 최상위 10% 와최하위 10% 간의임금격차는 1979 년의 2.4배로부터 1995 년에는 3.3 배로급격하게그폭이넓어졌다 (de Ruyter and Burgress, 2003). 지역간불평등도심화되어금융, 유통부문을중심으로한남부지 역은대처의정책으로상대적혜택을누린반면, 제조업을중심으로한 북부지역은산업기반의파괴와실업률급증으로고통받았다. 3) 사회복지수준의약화 실업보험수혜자격의엄격화와수급기간제한, 급여내용의저하등으 로인해대처행정부기간동안실업보험의수혜자및소득대체율등이 < 표 Ⅲ-11> 실업급여의소득대체율추이 ( 단위 : %) 1961~ 1966~ 1971~ 1976~ 1981~ 1986~ 1991~ 65 70 75 80 85 90 95 1997 OECD 기준 25 27 24 24 22 18 18 18 BOE 기준 53 60 57 56 52 44 43 42 주 : OECD 기준= 평균실업급여액 / 평균총임금 ( 단, 실업후 5 년간, 3개가족유형평균 ). Bank of England 기준= 실업기간중총소득 / 취업당시과세후소득총액 ( 조세및보조금포함, 단, 주거수당은제외). 자료 : Nickell(2001).
Ⅲ. 영국노동시장정책의변화와시사점 113 < 표 Ⅲ-12> 남성실업자중실업급여수혜자비율 실업기간 실업기간 ( 단위 : %) 1983 1990 1993 1997 전체 90.7 69.4 79.7 69.1 12개월미만 88.2 65.1 80.9 65.4 12개월이상 93.1 78.7 78.5 73.0 배우자직업있음 85.7 56.3 70.6 60.4 배우자직업없음 94.2 77.4 82.8 74.0 자료 : Nickell(2001). 크게떨어졌다. < 표 Ⅲ-11> 에서보는바와같이, 실업급여의소득대체율 은 OECD 기준( 평균액 ) 으로하면 1970 년대후반의 24% 로부터 1980 년대 후반에는 18% 로하락하였으며, Bank of England 기준( 과세후총액대 비) 으로하면같은기간동안 56~44% 로하락하였다. < 표 Ⅲ-12> 에서남성실업자가운데실업급여를받고있는사람의비 율을보면, 1983 년에만해도전체의 90.7% 가수혜자였지만 1993 년에는 그비율이 79.7% 로줄어들었다. 특히실업기간 12개월이상의장기실업 자의경우수혜율이 93.1% 로부터 78.5% 로줄어들어가장큰타격을받았 으며, 배우자가일하고있는실업자의경우 1997 년에실업률이 60.4% 까 지낮아졌다. 이러한통계들은결국보수당정부의실업정책이가능하면실업급여를 타는것을어렵게만들어이들을노동시장으로복귀시키는것을목표로 하고있음을말해준다. 4) 노조파괴와단체교섭구조분산화 대처정부하에서누구보다도고통받은계층은근로자들이다. 대량실업 과비경제활동인구화, 실업급여등각종복지혜택의축소, 임금불평등의 심화등으로고통을받은이외에, 철저한노조파괴로인해노조조직률은 1980 년의 50% 로부터대처가물러나던해인 1990 년에는 38% 로줄어들었 으며다시 1999 년에는 29.5% 까지떨어졌다 ( 표 Ⅲ-13 참조). 같은기간동 안조합원수는 622 만명이나줄어들었다. 노동조합으로서는대처총리가 그야말로대재앙을가져왔던셈이다.
114 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 < 표 Ⅲ-13> 영국의단체협약적용률및노조조직률추이 ( 단위 : %) 1970 1975 1980 1985 1990 1994 1996 1998 1999 단협적용률 68-70 64 54 40 36.5 34.5 35.8 노조조직률 44 48 50 45 38 34 31.2 29.6 29.5 자료 : Nickell(2001). 노조조직률뿐만아니라단체협약적용률도대폭줄어들었다. 대처정 부가고용보호법상의단체협약강제승인제도를폐지함에따라사용자들 의단체협약승인도급감하여단체협약적용률은 1980 년의 70% 로부터 1990 년에는 54% 로, 그리고 1999 년에는 35.8% 로낮아졌다. 뿐만아니라 단체협약구조도분권화되어중앙단위의단체교섭이지역단위, 사업장단 위로분산화되는결과를가져왔는데, 이는노동조합의교섭력을약화시 킬뿐만아니라동일산업내지동일직종내의임금및각종고용조건 격차를심화시키는요인으로작용하였다. 3. 평가와시사점 영국의 1 인당국민소득 ( 실질기준 ) 은 1980 년대초의 1만 5천달러수준 으로부터 1990 년대초 2 만달러수준에도달했는데, 이는대처총리의보 수당집권시기와일치한다. 대처총리의보수당정부는정부의경제개입 을최소화하고시장이효율적으로작동할수있도록보장하는데정부의 역할을한정하는신자유주의적철학을경제정책으로현실화하였다. 보다구체적으로는완전고용정책의포기와통화증가율및재정적자의 억제를통한인플레억제정책, 국영기업의민영화등과같은경제정책을 실시하였다. 노동시장과노사관계면에서는노동조합의세력약화를위 한일련의노조규제정책과더불어해고요건의완화, 최저임금제의폐지 등노동시장유연화정책, 실업급여의엄격화를통해구직활동을촉진하 는등의실업보험제도의개혁, 그리고고용창출과직업훈련제도의개혁 등을통한 일을통한복지 의추진등의정책을추진하였다. 이러한대처행정부의신자유주의적경제정책과노동정책은일정한성
Ⅲ. 영국노동시장정책의변화와시사점 115 장과물가안정, 그리고고용창출등의긍정적효과를가져왔다. 그러나 이러한성과는신자유주의자들이과장하는만큼의성과는아니었다. 실 질성장률은연평균 2% 대로 1970 년대후반에비해높아진것은사실이나 다른주요유럽국가들에비해그다지뛰어난실적은아니었다. 상대적으 로보더라도주요 13개선진국가운데영국의 1인당 GDP 는 1979 년에도 12 위, 1998 년에도 12 위로아무런변화가없었다 (Card and Freeman, 2002). 보다중요한것은산업기반의붕괴이다. 대처행정부의외자의존정책 으로인해영국국내제조업은급속하게붕괴하면서서비스산업으로의 산업구조전환이이루어졌고, 제조업은거의외국자본에의존하게됨으 로써영국은유럽의변방경제로바뀌고말았다는비판을받고있다 ( 中村 靖志, 1999). 노동시장정책면에서는고용촉진외에도근로유인동기를높이고노동 시장을약간유연화시키는등의긍정적효과를거두었다. 그러나실업률 은급격히높아졌으며고용창출력도다른유럽국가에비해그다지뛰어 난수준은아니었다. 그나마증가한고용은주로제3차산업에서의파트 타임, 저임금, 불안정근로자중심으로이루어졌다. 노동시장의유연화정 책으로인해풀타임근로자의고용이매우불안정해졌으며, 비정규직근 로자와영세자영자가급격히증가하였고, 상위임금층과하위임금층간 의임금격차도확대되었다. 노사관계정책면에서노동조합에대한일련의공격으로노조세력이 약화되면서노조조직률과단체협약적용률이크게낮아졌고, 이는근로 자들의고용및근로조건보호에큰악영향을미쳤다. 대처정부는결국일정한성장과물가안정이라는업적을달성하기는 했으나영국사회를분단시키고대규모적인사회적배제층을만들어냄으 로써 두개의영국 을초래하였다는비판을받았다. 보수당정부에대한 국민들의불만이고조됨에따라 1997 년총선에서노동당은압승을거두 었으며, 보수당은 1832 년이후가장낮은지지율로참패하는결과를낳았 다. 물론노동당의블레어수상도보수당정부의정책을많이물려받은 것은사실이지만, 그러나신자유주의적정책과진보적정책을혼합한 제 3 의길 을모색하고있음은잘알려진바와같다.
116 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 대처행정부의노동, 실업정책은한국에도시사하는바가크다. 신자유 주의자들은대처의정책이영국병을치료하고경제기적을가져왔다고찬 양하면서한국의경우에도이를받아들여야한다고주장하고있다. 그러 나이들은대처가가져온업적을과장하는반면, 그것이가지고있는어 두운부분에대해서는무시하고있다. 산업기반의파괴와대량실업, 소득 불평등의심화와빈곤의가중, 노동조합의파괴와계층간대립의심화등 을대가로해서일정한성장과물가안정을달성한것이대처리즘의실상 이라고한다면, 과연한국사회에서대처리즘이찬양되고모방되어야만 할정책인지그리고그것이한국사회에서과연가능할것인지극히의심 스러운일이라하겠다. 오히려우리가주목해야할것은블레어노동당정부의새로운정책들 이다. 블레어집권후실질성장률이높아지는등거시경제면에서뛰어난 실적을보이고있다. 실업률은 1970 년대이래최저수준을기록하고있으 며, 인플레율도저하하였다. 뿐만아니라보수당시절과는달리빈곤율이 저하하고노동시장의성과도좋아지는등보수당정부에비해뛰어난실 적을보이고있다 (Nickell, 2002). 이러한결과는곧대처식의강권적인신자유주의적경제정책이거시 경제의성과와노동시장의개선에반드시필요한것은아니며, 오히려시 장의효율성과분배의공정성을혼합한블레어의 제3 의길 에입각한정 책이보다현실적이라는것을보여준다. 보다구체적으로는정부의항상적경제개입을통해복지국가를달성하 려는구노동당의정책과, 시장의힘에모든것을맡기고정부개입을최소 화하려는보수당의정책모두극단적인것으로평가하면서, 시장, 시민사 회, 정부 3자의참여와파트너십에의해경제를운영한다는것이블레어 정부의철학이다. 이는한국의경우에도매우큰시사점을던져준다할 것이다. 노동시장과노사관계정책면에서는한편으로는지나친노동조합의세 력증대로 1970 년대말경제위기를맞았던경험을되살려대처총리시절 의노동정책을기본적으로유지하면서도, 지나친노동시장유연화와노 조세력약화정책으로노동시장의양극화와근로자권리보호의약화를가
Ⅲ. 영국노동시장정책의변화와시사점 117 져왔다는인식하에근로자권리보호, 노동조합의집단적권리인정등을 통해노사간세력균형의회복을시도하고있는점역시시사점이크다할 것이다. 마지막으로청년실업자및장기실업자를대상으로교육, 훈련, 상담, 자 원봉사활동, 취업등을종합적으로서비스해주는내용의신고용협정 ( 뉴 딜) 정책은청년실업자문제가사회문제가되고있는한국에있어도입을 검토해야할정책으로생각된다.
118 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 참고문헌 윤진호 (1999), 대처정부하의신자유주의적실업정책, 담론 21, 통권 3호 ( 여름), 새정치국민회의. 윤진호 (1999. 9), 신자유주의적노동정책과노동조합의대응, 동향과전 망, 가을. 윤진호 (1999. 7/8), 영국노동조합의새로운운동전략, 노동사회, 제35 호, 한국노동사회연구소. 임무송 (1997), 영국의노동정책변천사, 한국노동연구원. 岡山勇一戶澤健次 (2001), サッチャ -の遺産 -1990 年代の英國に何が起こって いたのか, 晃洋書房. 古川陽二丸谷浩介 (2005), イギリス編, 島田陽一外, 歐美の社會勞働事 情, 日本 ILO 協會. 大山博 (2005), 英國の福祉改革の槪觀 - Welfare to work を中心として, 大原勞働問題硏究所雜誌, No.560. 稻上毅 (1990), 現代英國勞働事情 -サッチャ - イズムㆍ雇用ㆍ勞使關係, 東京 大學出版會. 藤森克彦 (2002), 構造改革ブレア流, TBS ブリタニカ. 美馬孝人 (2000), イギリス社會政策の展開, 日本經濟評論社. 小杉礼子外 (2003), 諸外國の若子就業支援政策の展開 -イギリスとスウェー デンを中心に-, 日本勞働硏究機構. 櫻井幸男 (2002), 現代イギリス經濟と勞動市場の變容 -サッチャ -からブレアへ, 靑木書店. 勇上和史 (2004), 歐美における長期失業者對策, 日本勞働硏究雜誌, No.528, July. 勇上和史 (2004), イギリスの雇用政策, Business Labor Trend, May.
Ⅲ. 영국노동시장정책의변화와시사점 119 伊藤實外 (2004), 先進諸國の雇用戰略に關する硏究, 勞働政策硏究ㆍ硏修機構. 中村靖志 (1999), 現代のイギリス經濟, 九州大學出版會. Backhouse, R.(2002), The Macroeconomics of Margaret Thatcher, Journal of the History of Economic Thought, 24 (3). Barlow, G. K.(1996), The Labour Movement in Thatcher's Britain, Peter Lang. Barrel, R. (ed.)(1994), The UK Labour Market : Comparative Aspects and Institutional Developments, Cambridge University Press. Bateman, B.(2002), There Are Many Alternatives: Margaret Thatcher in the History of Economic Thought, Journal of the History of Economic Thought, 24 (3). Blanchflower, D. G. and R. B. Freeman(1993), Did the Thatcher Reforms Change British Labour Performance?, NBER Working Paper No. 4384. Blundell, R. and C. Meghir(2001), Active Labour Market Policy vs. Employment Tax Credits : Lessons from Recent UK Reforms, Swedish Economic Policy Review, 8. Booth, A.(2001), The British Economy in the Twentieth Century, Palgrave. Brittan, S.(1995), The Thatcher Government's Economic Legacy, in S. Brittan, Capitalism with a Human Face, Edward Elgar. Card, D. and R. B. Freeman(2002), What Have Two Decades of British Economic Reform Delivered in Terms of Productivity Growth?, International Productivity Monitor, 5, Fall. Card, D., R. Blundell and R. B. Freeman(2004), Seeking a Premier Economy: The Economic Effects of British Economic Reforms, 1980~ 2000, University of Chicago Press. Clarke, P.(2002), Margaret Thatcher's Place in History : Two Views, Journal of the History of Economic Thought, 24 (3).
120 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 Coates, D.(1989), The Crisis of Labour: Industrial Relations and the State in Contemporary Britain, Philip Allan. Crystal, K. A.(1984), Dutch Disease or Monetarist Medicine?: The British Economy under Mrs. Thatcher, Federal Reserve Bank of St. Louis Review, May. de Ruyter, A. and J. Burgress(2003), Growing Labour Insecurity in Australia and the UK in the Midst of Job Growth : Beware the Anglo-Saxon Model, European Journal of Industrial Relations, 9 (2). Deakin, S. and H. Reed(2000), 事態の根本的改善かそれとも, 惡化か? 1980 年 代, 90 年代におけるイギリスの規制緩和と雇用, G. Esping-Andersen and M. Regini, Why Deregulate Labour Markets?, Oxford University Press( 日譯 ). Deakin, B. M.(1996), The Youth Labour Market in Britain : The Role of Intervention, Cambridge University Press. Dickens, R., P. Gregg, and J. Wadsworth(2000), New Labour and the Labour Market, Oxford Review of Economic Policy, 16 (1). (2003), The Labour Market Under New Labour : The State of Working Britain, Palgrave Macmillan. Finn, D.(2000), From Full Employment to Employability : A New Deal for Britain's Unemployed?, International Journal of Manpower, 21 (5). Fraser, N.(2004), Introduction: Britain's New Deals, International Journal of Manpower, 25 (5). Gregory, M.(1998), Reforming the Labour Market: An Assessment of the UK Policies of the Thatcher Era, Australian Economic Review, 31 (4). Jenkins, S. P.(2000), Trends in the UK Income Distribution, in R. Hauser and J. Gershuny(eds.), The Personal Distribution of Income in an International Perspective, Springer Verlag. Jobert, et al. (eds.)(1997), Education and Work in Great Britain, Germany
Ⅲ. 영국노동시장정책의변화와시사점 121 and Italy, Routledge. Keep, E. and H. Rainbird(2003), Training, in P. Edwards(ed.), Industrial Relations, 2nd ed., Blackwell. Leslie, D.(1988), Employment During the Thatcher Years : Did They Fall or Were They Pushed?, Applied Economics, 20. Linsay, C. and M. Mailand(2004), Different Routes, Common Directions? Activation Policies for Young People in Denmark and the UK, International Journal of Social Welfare, 13. Monastiriotis, V.(2005), Labour Market Flexibility in the UK: Regional Variations and the Role of Global/Local Forces, Economic and Industrial Democracy, 26 (3). Nickell, S. and G. Quintini(2002), The Recent Performance of the UK Labour Market, Oxford Review of Economic Policy, 18 (2). Nickell, S.(2001), Fundamental Changes in the UK Labour Market, Oxford Bulletin of Economics and Statistics, 63 (Special Issue). Nickell, S.(2001), Has UK Labour Market Performance Changed?, Speech Given at the Society of Business Economists, 16 May. Nickell, S.(2002), The Assessment: the Economic Record of the Labour Government since 1997, Oxford Review of Economic Policy, 18(2). OECD, National Accounts Statistics., Historical Statistics. Office of National Statistics, National Statistics. Rainbird, H.(2005), Workplace Learning in the United Kingdom-The Beginning of Institutionalisation? Paper presented at 2nd International conference of the project : A Comparative Perspective on Vocational Training in Ten Countries : Systems, Innovations and Results, Gelsenkirchen, Germany, 28-29, November 2005. Sawyer, M.(ed.)(2001), The UK Economy, 15th ed., Oxford University Press. Stefan Fölster and Eva Lindströn(1994), Sveriges offentliga sektori
122 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 Europeisk Konkurrens. Appendix 6, EG-Konsekven Sutredningen, Stockholm : Fritzes. Tonge, J.(1997), Britain, in H. Compston(ed.), The New Politics of Unemployment : Radical Policy Initiatives in Western Europe, Routledge. Wood, D.(2005), Governing Active Labour Market Policy in the United Kingdom : The Impact of Devolution, Paper presented to the Network for European Social Policy Analysis Young Researchers' Workshop, University of Bath, April 1-2. Wrigley, C.(1997), British Trade Unions, 1945 ~95, Manchester University Press.
Ⅳ. 독일노동시장정책의변화와시사점 123 Ⅳ. 독일노동시장정책의변화와시사점 1. 서론 독일의 1인당국내총생산이 1만 5천불을넘어서기시작한시점은 1979 년이다. 이시점은, 독일이적극적노동시장정책을강화하기시작한 시점직후라는점에유의해야한다. 독일의노동시장에서고용안정서비 스와직업훈련에대한투자가강화된것은 1969 ~97 년말까지의고용촉 진법기간이다. 이시기에노동시장에서고용안정서비스와직업훈련에대 한투자가일어나기시작하였다는점은, 1만 5천불시대를곧맞이할우 리나라가노동시장정책의방향을설정함에있어서중요한참고사항이다. 독일의노동시장정책은고용촉진법기간이후부터동서독통일이전까 지변화가없었다. 따라서본연구는 1만 5천불전후시기인고용촉진법 기간의노동시장정책과동서독통일이후사회여건의변화에맞추어일 어난일련의노동시장개혁에초점을맞추어전개하고자한다. 1990 년에일어난동서독간의통일은독일전체경제와노동시장에상 당한영향을끼쳤다. 이러한영향의여파로재정지출을축소하고노동시 장의유연성을높이는방향으로의노동시장정책변화가 법 Ⅲ 1998 년부터사회 제정으로이어진다. 경기호황국면에도불구하고실업률이낮아지 지않게되자, 이어지는 2002 년의 JoB-AQTIV 법과 2003 년이후의 Hartz 개혁 I~IV 를통하여실업수당의기간과대체율이낮추어지고, 보다적극 적인고용안정서비스와실업자훈련으로내용이변화하였다. 독일은법이발달된나라로제도변화가시대별로분명히나타난다. 제 도변화가일어난경제상황이어떠했는지를검토하면그제도가왜그시 점에서만들어졌는지분명해진다. 통독이전의 1970 년대초반시점에도 고용촉진법제정이 1인당국내총생산 1만 5천불달성을위한제도적투 자라는점이분명하다. 통독이후경제, 사회, 노동시장환경이크게변화
124 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 했기때문에정책및제도변화가크게일어나고있다. 이와같이독일은 시대에따른경제및노동시장상황변화가제도변화로명확히연결되고 있기때문에독일의경험은현시기우리나라의상황에많은시사점을던 져주고있다. 본논문은독일의노동시장정책변화를시대별로경제상황의변화와 더불어살펴봄으로써현시점에서의우리나라노동시장정책에대한시사 점을찾아보려는목적으로기술되었다. 제2절에서는독일의경제및노동 시장현황을특히통독이후의변화를중심으로살펴보고, 제3절에서독 일노동시장제도의시대적변화와그원인을, 제4절에서는독일주요노 동시장정책에대한구체적내용과현황을, 마지막으로제5절에서는요약 과정책시사점을살펴본다. 2. 독일의경제및노동시장환경변화 가. 실업률의계속적상승(1948 ~97 년말) 과노동시장정책의변화 독일의노동시장환경은 1997 년까지실업률이계속상승하는추세를 보이며그이후에는약간의개선이있었다 ( 그림 Ⅳ-1 참조). 2000 년에는 연간평균 390 만명이실업자로등록되어있었고 (1997 년의 440 만명으로 부터), 실업률 64) 은 9.6%(1997 년 11.4%) 였다. 물론실업률은등록된실업 자가아닌실업자들까지포함하면더올라간다. 등록된실업자이외의실 업자수를추정하면 2000 년의실업자수는 40 만명이더올라간다. 또한 숨겨져있는경제활동인구 라고표현되는그룹이더있다. 이들은고용안 정센터에서직업을찾고있지않는사람과현재는직업을찾고있지않지 만경기가좀나아지면일자리를찾으러나설실망실업자까지포함한다. 실업률이계속오르고있다는것이걱정스러운것이고, 문제는 1980 년 대와 1990 년대초에경기가회복되어도실업률은계속높은수준에머물 러있었다는것이다. 실업이지속되는현상으로인하여상당비율의장기 실업자군이발생하였고취업과실업이반복되는핵심실업자 (hard core 64) ( 등록된실업자수 / 경제활동인구 )*100.
Ⅳ. 독일노동시장정책의변화와시사점 125 unemplyment) 군이형성되었다. 장기실업자들과비교해이들핵심실업 자군은경력형성이나노동시장진입에있어서장기실업자들과별다른차 이가사실상없음에도불구하고주목을받지는못하였다. 노동시장정책 측면에서볼때, 이들핵심실업자군은실업기간이여러번나타나는형 태를취하고기술수준이낮은청년층과중년층에많은데비하여장기실 업은노년층에많다. 독일은노동시장환경의지역간격차가큰것이특징인데, 특히동서독 간의차이는크다. 1990 년통독이후실업률은동독지역에서계속높았다. 2000 년의서독실업률은 7.8% 인데비하여동독지역의실업률은 17.4% 였다. 1998 년에경제가회복되기시작하였고, 고용사정도나아졌다. 1993 ~97 년까지는실업률이계속높아졌지만, 1998 년에는실업률이 1997 년에비 하여서독은 1.5% 포인트, 동독이 1% 포인트감소되었다. 실업자수로계산 하면 50 만명이감소되었고, 숨겨진실업자수는 100만명이감소되었다 [ 그림 Ⅳ-1] 독일실업률 (1948 ~2000 년) (%) 주 : 실업률 =( 등록된실업자수 / 경제활동인구수 )%. 자료 : 독일연방고용청 (Bundesanstalt für Arbeit : BA).
126 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 고추정된다. 그렇지만, 2000 년의취업자수는 1990 년대초의취업자수에 비하여아직낮았다. 2001 년이나 2002 년에도경기불황으로취업자수는 개선되지않았다. 결국, 독일의실업은지난 10 년동안계속높았다. 완전고용은지난 20 년동안한번도달성된적이없었다. 1948 년이후계속된, 예전과같은 숙련기술력을토대로기술진보에의지하는독일의성공비결이지난 20 년동안에는이루어지지않고있다고결론지을수있다. 독일의문제는, 인적자본을가장잘활용하기위해서는노동비용을낮추고, 생산물시장 을경쟁적으로만들고, 노동시장유연성을높이는방향으로가야만해결 이가능하리라는것이다. 이러한결과로독일에서는 1998 년이후노동시 장정책이바뀌고있는것이다. 독일의실업률과고용률을 EU, 미국, 일본과비교해보면, 실업률은독 일이가장높고고용률은낮은편에속한다 ( 그림 Ⅳ-2, 그림 Ⅳ-3 참조). [ 그림 Ⅳ -2] 실업률비교( 독일, EU, 미국, 일본 : 1983 ~2003 년) (%) 자료 : OECD, Labour Force Statistics : 1983 2003 ~, 2004; OECD, OECD Employment Outlook, 2004.
Ⅳ. 독일노동시장정책의변화와시사점 127 [ 그림 Ⅳ -3] 고용률비교( 독일, EU, 미국, 일본 : 1983 ~2003 년) (%) 주 : 독일의경우 1991 ~ 2003 년, 동서독 포함, 고용률 =( 취업자수 / 경제활동인구수 )*100. 자료 : OECD, Labour Force Statistics, 1982 ~2002, 2003. 나. 통독이후의독일주요경제지표 ( 경제성장률, 실업률, 생산성및 임금) 의변화 통독(1990 년) 이후 2004 년까지의독일의주요경제지표를살펴보면 ( 표 Ⅳ-1 참조), 먼저경제성장률은 1990 년에서독이 5.7% 인데비하여동독 은 -15.6% 를보여동독은경제가아주좋지않았다. 1991 년에도동독의 성장률은더나빠졌지만, 통독의영향으로인해 1997 년까지는서독의경 제성장률이악화됐고동독은상대적으로성장률이높아졌다. 그러나 1998 년이후서독의경제성장률은나이지기시작하였으나동독은또다시나 빠지기시작하였다. 1989 년에계획경제하의동독은서독의기준에서볼때자본과생산기 술이아주낡은것이었다. 산업구조에서농업경제가주를이루었고제조 업이나서비스업은발전되기가어려운구조를보이고있었으며, 동유럽권
128 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 < 표 Ⅳ-1> 독일의주요경제지표 (1990 ~2004 년) ( 단위 : %) 경제성장률 실업률 1) 생산성 임금 2) 서독 동독 서독 동독 동독/ 서독 동독/ 서독 1990 5.7-15.6 NA NA NA NA 1991 5-19.2 6.2 10.2 32.9 57.5 1992 1.7 6.2 6.4 14.4 35.5 67.7 1993-2.6 8.7 8 15.4 39 74.2 1994 1.4 8.1 9 15.7 41.4 77.1 1995 1.4 3.5 9.1 14.8 42.5 79.1 1996 0.6 1.6 9.9 16.6 43.4 79.5 1997 1.5 0.5 10.8 19.1 44.6 79.8 1998 2.3 0.2 10.3 19.2 66.9 80.1 1999 2.1 1.8 9.6 18.7 67.7 80.9 2000 3.1 1.3 8.4 18.5 68.5 81.3 2001 1.1-0.5 8 18.8 69.1 81.2 2002 0.2-0.2 8.5 19.2 69.9 81.2 2003-0.1-0.2 9.3 20.1 NA 81.2 2004 1.7 1.2 9.4 20.1 NA NA 주 : 1) 1995 년경상가격기준등록된실업자비율. 2) 1995 년경상가격기준시간당 GDP 근로자총임금. 자료 : Statistisches Bundesamt; BA(1992a ~2004A); IAB(1998). 공산국가들만이수출대상국이었다. 동독의산업설비는그시점에 10년 이상오래되어낡은것이 55%, 20년이상낡은것이 21% 였고, 농업임 업, 에너지광업, 그리고제조업이전산업의 47% 로서독의 37% 와비교 가되었다. 그리고동독수출의 73% 는동유럽공산국들대상이었다. 즉 동독의산업경쟁력은아주약했다. 동독은 1,000 만명의경제활동인구가 있으나실업자가없는상태였다. 서독은그당시 2,800 만명의경제활동 인구와 7.9% 의실업률을보였다. 1990 년 7월 1일의통일이후동독에서도서독마르크화를사용하게되 었다. 통독후하나의경제권에서움직이게된결과, 10일이지나지않아 동독에서의실질임금비용이두배로상승하게되어동독지역내총생산 이한달만에 35% 감소하게되었다. 동독의물가는같은기간에 3배로 상승하였다. 1990 년말동독지역내총생산은 46% 하락하였다. 이것이동 독노동시장에도아주좋지않은결과로이어졌다. 1989 년부터 1991 년사
Ⅳ. 독일노동시장정책의변화와시사점 129 이에 300 만명이실직하였다. 이들은곧적극적노동시장정책대상이되 었다. 이럼에도불구하고동독내등록된실업률은 1991 년 10% 이상으로 급상승하였다. 서독은반대로일시적으로경제붐을기록하였다. 내수시장이넓어졌기 때문이다. 국내총생산 (GDP) 은 1990 년에 5.7%, 1991 년에 5% 의성장률을 기록하였다. 실업률은 1991 년에, 비록동독으로부터많은노동이동이있 었지만, 6.2% 로낮아졌다. 이때세계경제는불황을맞고있었다. 세계불 황은서독에도영향을미쳐 1992 년의경제성장률이 1.7% 에불과하게되 었다. 서독경제도불황에빠지게되어국내총생산이 1993 년에 -2.6% 를, 실업률은 8% 를기록하였다. 건설부문호황으로이부문에서만국내총생산성장률을 켰음에도불구하고서독경제는전체부문으로볼때는 6~9% 상승시 1990 년대중반까 지계속나빠졌다. 이의근본적원인은임금과생산성사이의차이때문 이었다. 비록그차이가작아져왔긴하지만 ( 표 Ⅵ-1 참조), 동독지역에서 의 1994 년의임금상승은생산성과는아무관련이없었다. 동독지역의임 금수준은 1991 년에이미서독의 57% 가되었으나그시점에서의노동생 산성은 33% 에불과하였다. 비록동독인의교육수준은높았지만, 산업현 장에적용되기에는수준이낮았다. 1990 년대후반기를보면, 동독경제는성장률이감소하기시작하였다. 이것은건설부문의물량감소에기인한것이며, 재정지출감소및공공부 문에서의해고로이어졌다. 1998 년에는실업률이 19% 에이를정도로동 독의실업은문제가되었다. 1990 년대후반의세계경제의회복으로 1996 년의국내총생산상승률은 0.6% 로부터 2000 년의 3.1% 로상승하였다. 동독에서는반대로회복이아 주짧았다. 1997 년과 1998 년의경기침체뒤 1999 년에는 2% 의경제성장률 만기록하였다. 2000 년에는성장률이그보다더못하였고, 2001 ~03 년동 안마이너스성장이계속되었다. 실업률은 2000 년이후 19% 를보였고 2003 년이후에는 20% 를보였다. 등록된실업자의성, 연령, 장기실업, 비독일인여부에따른동서독 비교는 < 표 Ⅳ-2> 와 < 표 Ⅳ-3> 에서참고하기바란다.
130 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 < 표 Ⅳ-2> 등록된실업자의성, 연령그룹( 동독)(1991 ~2003 년) 전체 (1,000 명) 비중 (%) 여성비독일인무자격증연령 <25 연령 55 장기실업건강문제 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 1,029 1,111 1,159 1,041 1,033 1,100 1,375 1,381 1,472 1,448 1,487 1,502 1,554 60.0 1.5 NA NA NA NA NA 64.7 1.4 NA NA NA NA NA 65.4 3.2 23.2 11.8 7.5 30.7 9.9 66.9 3.2 20.5 11.3 12.4 34.7 11.7 63.7 3.6 21.0 11.0 16.4 28.8 13.8 59.6 3.7 20.8 11.1 20.1 27.0 15.7 58.0 3.8 21.1 11.6 19.8 29.8 16.4 54.2 4.0 24.6 12.4 21.4 34.6 18.1 54.2 4.3 24.4 11.7 21.4 31.9 19.4 51.9 4.4 25.0 13.2 18.1 35.4 20.4 50.7 4.5 24.3 12.9 15.4 35.3 21.1 49.1 4.8 23.4 13.6 12.5 38.1 20.8 49.2 4.8 22.6 12.3 10.1 43.4 21.3 주 : 무자격증 : 공식전문직자격증이없는자, 장기실업 : 12 개월이상의실업, NA : 자료없음. 자료 : 연방고용청자료 (1992 ~2004). < 표 Ⅳ-3> 등록된실업자의성, 연령그룹( 서독)(1991 ~2003 년) 전체 (1,000 명) 비중 (%) 여성비독일인무자격증연령 <25 연령 55 장기실업건강문제 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 1,029 1,111 1,159 1,041 1,033 1,100 1,375 1,381 1,472 1,448 1,487 1,502 1,554 60.0 1.5 NA NA NA NA NA 64.7 1.4 NA NA NA NA NA 65.4 3.2 23.2 11.8 7.5 30.7 9.9 66.9 3.2 20.5 11.3 12.4 34.7 11.7 63.7 3.6 21.0 11.0 16.4 28.8 13.8 59.6 3.7 20.8 11.1 20.1 27.0 15.7 58.0 3.8 21.1 11.6 19.8 29.8 16.4 54.2 4.0 24.6 12.4 21.4 34.6 18.1 54.2 4.3 24.4 11.7 21.4 31.9 19.4 51.9 4.4 25.0 13.2 18.1 35.4 20.4 50.7 4.5 24.3 12.9 15.4 35.3 21.1 49.1 4.8 23.4 13.6 12.5 38.1 20.8 49.2 4.8 22.6 12.3 10.1 43.4 21.3 주 : 무자격증 : 공식전문직자격증이없는자, 장기실업 : 12 개월이상의실업, NA : 자료없음. 자료 : 연방고용청자료 (1992 ~2004). 다. 독일의노동시장정책재정지출 독일의노동시장정책재정지출비율을보면, 2003 년현재 GDP 대비비 율이 3.46% 로지난 1985 년의 2.23% 에비하여상승하였다. 그러나독일의 노동시장정책이 1998 년을기점으로하여바뀌고있는관계로 1996 년의
Ⅳ. 독일노동시장정책의변화와시사점 131 3.92% 에비하여는하락하였다. 총지출중적극적부문은 1.14%, 실업수 당등소극적부분은 년에크게상승한이유는 2.31% 를차지하고있다. 소극적부문의비중이 1991 산과관련이있다고생각된다 ( 표 Ⅳ-4 참조). 1990 년의통독으로인한동독에서의실업자양 < 표 Ⅳ-4> 독일노동시장정책재정지출의 GDP 비율 1985 1991 1996 2000 2003 총지출 2.23 2.14 3.92 3.13 3.46 적극적 0.81 1.04 1.43 1.23 1.14 소극적 1.41 2.52 2.49 1.89 2.31 공공고용안정서비스행정 0.21 0.22 0.23 0.23 0.28 주 : 2000 년 GDP 는 1989 billion 임. 자료 : OECD, OECD Employment Outlook, 각년도. [ 그림 Ⅳ-4] OECD 국가들의적극적노동시장정책지출의 GDP 비율(2002 년) 미국영국일본그리스노르웨이이탈리아캐나다스위스호주포르투갈뉴질랜드오스트리아아일랜드스페인스웨덴프랑스핀란드독일네덜란드벨기에덴마크 0.0 0.5 1.0 1.5 2.0 2.5 3.0 3.5 4.0 4.5 5.0 적극적정책소극적정책 주 : 영국 2002 ~03 년, 그리스 1998 년, 아일랜드 2001 년, 그외 2001 ~02 년. 자료 : OECD, OECD Employment Outlook, 각년도.
132 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 [ 그림 Ⅳ-5] 적극적노동시장정책지출의 GDP 비율 (%) 공공고용안정서비스 자료 : OECD, OECD Employment Outlook, 1989, 1997, 2004. 한편 OECD 국가들의적극적노동시장정책지출의 GDP 비율을비교 하면( 그림 Ⅳ-4 참조), 독일은덴마크, 벨기에, 네덜란드다음으로높은 비율을차지하고있다. 적극적노동시장정책에지출되는비용의 GDP 대 비비율을프로그램별로보면( 그림 Ⅳ-5 참조), 청년과장애인에대한대 책이적극적부문비용 1.17% 중가장높은 0.40% 을보이고, 직업훈련 0.32%, 공공고용안정서비스 0.23%, 고용보조금 0.22% 를보여두번째순 위는직업훈련부문이다. 통독초기인 1991 년과비교하면직업훈련부문 이 2002 년에줄어들었다. 3. 독일노동시장제도의시대적변화와그원인 가. 고용촉진법기간(1970 년대~ 1997 년말) 1970 년대이후 1997 년말까지독일노동시장정책의법적토대는고용 촉진법 (AFG : Arbeitsfoderungsgesets : Employment Promotion Act) 이었 다. 고용촉진법은 1969 년에제정되어 1927 년부터실시된기존의직업배
Ⅳ. 독일노동시장정책의변화와시사점 133 치와실업보험법 (Gesetz über Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenv ersicherung) 을대체하였는데, 경제적사회적 환경의근본적인변화들로 인하여이러한법들이쓸모가없어졌기때문이었다. 고용촉진법을통해 서독일의사회보장제도에는실업보험이도입되었으며, 그주요한목적 은실업자상태에서갑작스런근로소득의상실이라는부정적인효과들을 누그러뜨리는것이었다. 고용촉진법 (AFG) 은 1970 년대이후독일에서가장중요한사회정치적 법률중하나였다. 그저상담과직업배치혹은실업기간에수동적인소득 부양만을제공하는것이아니라, 다양하고도새로운형태의활성화조치 들을독일노동시장정책에도입했다. 이법은독일이거의완전고용상태 에있을때제정되었기때문에, 그주요한목적도경제성장을육성하기 위해서높은수준의고용을유지하고고용구조를끊임없이개선하는것 이었다. 특히이러한조치들은노동수요와공급을양적으로나질적으로 균형있게만드는것을목표로했다. 그리하여기술발전을자극할목적으 로노동력의숙련을조정하고향상시키기위한훈련프로그램에특별한 강조점을두었으며, 이를통해서경제성장뿐아니라변화하는고용주들 의요구를즉각적으로충족시킬수있도록근로자들의숙련을조정하려 는것이었다. 고용촉진법 (AFG) 의좀더구체적인정책의목적들을정의하면다음과 같다. 1 실업, 불완전고용, 그리고노동공급부족을감소시키는것. 2 직무관련이동 (job-related mobility) 을증가시키는것. 3 기술적구조적 변화가유발하는역효과를제거하는것. 4 노동시장에서성차별을제거하는것. 5 취약계층사람들을노동시장으로통합하는것. 6 지역적으로, 산업적으로고용구조를향상시키는것. 7 한편, 1981 년에불법고용을감소시키겠다는목표가부가되었다. 비록공식적으로이러한목적들이 1998 년에고용촉진법 (AFG) 이폐지 될때까지변하지않았지만, 고용촉진법하에서제공된특수한대책들뿐 아니라그것을이용하는형태와강도는노동시장의상황에따라수년에
134 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 걸쳐서다양하였다. 특히실업률이급격히증가하고점차항구적인것이 되었을때인 1990 년의독일통합이후에, 고용촉진법하에서제공된정책수 단들과노동시장의요구간의차이가점점더명백하게나타났다. 그리하 여 1998 년에거의 30년이나된그리고되풀이해서수정된고용촉진법은실 질적으로독일노동시장정책을개혁했던 Social Code Ⅲ, 이하 SGB Ⅲ) 에의해대체되었다. Ⅲ(Sozialgesetzbuch 나. 1998 년이후의노동시장개혁 1) 1998년의사회법 III(Social Code III) 제정 고용촉진법 (AFG) 과는대조적으로, 사회법 Ⅲ(Sozialgesetzbuch Ⅲ) 하 에서제공된조치들은실업상태에있거나직접적으로실업의위협을받 고있는구직자들에게초점을맞추고있다. 동서독통합에의하여촉발된, 1990 년대중반높은수준의, 그리고지속적인실업이라는환경에대처하 기위해서이조치들은실업을방지하거나혹은감소시키고, 실업기간에 소득지원수당을제공한다는목표를갖고있었다. 가령, 직업배치 (job placement) 를소득지원수당과같은소극적인실업보조제도및다른적극 적노동시장정책들에비하여우선권을두었다는사실이다. 1998 년이전 의법인고용촉진법 (AFG) 하에서는직업배치 (job placement) 와모든다 른훈련형태(job training) 들은동등한우선권을가지고있었다. 게다가 새로운법은적극적노동시장정책 (Active Labor Market Policy : ALMP) 을수행함에있어서지역고용기관에보다많은재량권을부여하여지역 고용기관에서는이제 ALMP 예산의 10% 까지는법에규정되지않은혁 신적인조치들에할당할수있게되었다. 사회법 Ⅲ의가장중요한혁신 중하나는구직자나고용주, 그리고근로자들에게대단히많은자기책임 이요구된다는것이다. 구직자들은고용을발견할모든기회들을이용해 야만하며그직업이수용가능하다면받아들여야만한다. 그리고독립적 인직업탐색의요구와직업의수용가능성 (acceptability) 에대한조건들은 더욱엄격해졌다. 65) 한편고용주들은사회법 Ⅲ하에서제공되는조치들 65) 직업들의수용가능성을고려하고있는새로운입법들은이미 1997 년 4월에효
Ⅳ. 독일노동시장정책의변화와시사점 135 에따라서근로자들의해고(layoffs) 를방지할수있는조치들을취해야 만하며, 그리고가능한한신속하게결원을알리고충원해야만한다. 근 로자들은그들의고용주들의도움을받아서변화하는요구사항에적합하 게자신들의숙련을조정해야만한다. 만일잠재적인수당청구권 (benefit claims) 을잃기를원하지않는다면근로자들은새로운일자리를얻지않 은상태에서수용가능한일자리를그만두어서는안된다. 2) 2002 년의 Job-AQTIV 입법 1998 년에사회법 Ⅲ가제정된지몇년이지나지않아, 독일연방정부는 새로운입법이실질적으로노동시장상황을향상시킬수없다는사실을 깨닫게되었다. 1990 년대후반과 2000 년에경제상황이향상되고있었음 에도불구하고실업률은약간정도만하락하고있었기때문이다. 실업률 은 18% 이상에머물고있었고, 노동시장정책을위한연방고용기관의지 출은약 25 조유로(25 billion Euro) 로, 경제호전에도불구하고줄어들지 않았다. 그결과, 독일연방정부는노동시장정책의순차적인개혁을시도 하게되었다. 2002 년부터효력을갖게된첫번째조치는이른바 Job-AQTIV 66) 입 법이었다. 이입법은능동적인것(active) 에서활성화 (activating) 로독일 노동시장정책의주요한강조점을변화시켰으며, 보다선제적 ( 先制的 ) 이 면서도보다유연한노동시장정책을강조하고있다. 새로운입법의가장 중요한혁신조치들은다음과같다. 1 직업탐색모니터링 (job search monitoring) 과직업배치 (job placement) 2 노력을특히강화했다는것 지역고용기관에등록하자마자개인이가진장점, 고용장벽, 그리고 지원필요성에따라구직자들을분류하는질적인프로파일링 (profiling) 3 배치전략(the placement strategy) 과양측이함께져야할의무를 력을발생했다. 66) AQTIV 는 activate, qualify, train, invest, 그리고 place 라는영어식표현의독일어약어이다.
136 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 규정하는구직자와지역고용기관사이의문서협약 4 적극적노동시장정책 (ALMP) 의보다선제적이고보다유연한활용, 새로운 ALMP 조치들의도입과기존의것을단순화하는것 5 청년층과노년층을노동시장으로더욱더잘통합시키는것 6 게다가 UI 기금들이사용되는방식에대한투명성을제고하고적극 적노동시장정책조치들의효율성을제고하기위해서, Job-AQTIV 입법은사회법 III에다적극적노동시장정책의모든조치들의효율 성에관하여포괄적인연구를수행할것을의무화했다. 3) 하르츠 I-IV(Harz I-IV) 법률제정에의한노동시장개혁(2003 년이후) 개혁의두번째부분은하르츠 (Hartz) Ⅰ, Ⅱ, Ⅲ, Ⅳ를통해서알수있 다. 67) 2003 년이후실시된하르츠 Ⅰ과 Ⅱ는구직자들을노동시장에보다 빠르고보다지속적으로통합시킬수있는새로운토대를제공했다. 즉 임시직근로, 사소한직업들 (small jobs), 자영업, 그리고가계고용등에새 로운기회들을열어준것이다. 게다가직업의수용가능성 (job accep tability) 에관한조건들이더욱엄격해졌으며실업보험수당(UI benefit) 의수령조건을따르지않을경우그에대한제재조치도더욱엄격해졌 고, 보다유연화되었다. 2004 년이후실시된하르츠 (Hartz) Ⅲ은연방고용청을재구조화할수 있는, 즉관료적인공적제도로부터현대적이고도유능한서비스공급자 로변모시킬수있는법적토대를마련하였다. 그리고사회법 Ⅲ하에서 제공된정책조치들 ( 능동적조치들과수동적조치들 ) 을매우단순화시켰 다. 마지막으로 2005 년 1 월이후실시된하르츠 (Hartz) Ⅳ는소득보조수 당뿐아니라적극적노동시장정책조치들에적합한자격에관하여, 실업 수당청구권이없는모든구직자들에게이바지할수있는일반적인토대 를구축했다. 보조하면서요구한다 (supporting and demanding) 는새로 67) Peter Hartz 는 Job-AQTIV 입법에따라독일노동시장정책을개혁할것을주장했던위원회의수장이었다. 사회법 III의네개의개정안의공식명칭들은다음과같다 : Erstes, Zweites, Drittes und Viertes Gesetz für Moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt.
Ⅳ. 독일노동시장정책의변화와시사점 137 < 표 Ⅳ-5> 노동시장개혁요약(2002 년이후) 고용환경 노동법규제완화파견근로, 기간제계약, 해고보호조항 새로운노동시장정책방향 적극적조치 (Activation) 조기실업자등록 (Early registration), 그룹선정 (suitability), 취업복귀계획 (back-to-work plan) 저임금고용인센티브사소한직업, 실업부조와사회복지수당의통합, 실업수당수혜기간축소 새로운조직연방고용청개혁, 경쟁, 직업훈련및직업배치바우처제도도입 새로운정책방안고용서비스아웃소싱 ( 예 : Me Inc.) 단기임시직고용인센티브지급 (in-work benefits) 운원칙에따라하르츠 (Hartz) Ⅳ 개혁의주요한목적은복지수령자들에 게고용전망과노동인센티브를증가시킨다는것인데, 이는이계층사 람들의경제적잠재능력을활성화시키고사회복지에의존하는사람들의 수를감소시키기위한것이었다. 4. 독일의주요노동시장정책내용과현황 가. 공공고용안정서비스 1) 연방고용청의책임 독일에서연방정부의노동시장정책을집행하는것은바로연방고용청 (Bundesagentur für Arbeit, 이하 BA) 68) 이다. 연방고용청 (BA) 은연방경 제노동부 (federal ministry for economics and labour affairs) 의직접적인 관할과감독을받는공적성격을지닌비정부조직이다. 연방고용청 (BA) 은 180 개의지역고용기관 (LEAs) 을갖고있는데이들은산하에약 660개 의지부(branch offices) 를가지고있으며, 지역수준과지방수준에서연 68) 2003 년말까지.
138 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 방고용청의노동시장정책을집행한다. 게다가 10 개의지역이사회 (RDs) 가존재하는데이들은지역기관들의활동을조정한다. 연방고용청은지 역이사회와지역고용기관의활동에대해서전반적인지시를내린다. 이 를통해노동시장정책이전국에서응집적이고도일관되게집행되도록보 장한다. 연방고용청이이행해야할책임들은고용촉진법 / 사회법 Ⅲ 입법 이설정한서비스조항과관련된의무들에의해서규정된다. 이책임들을 대략적으로범주화하면, 상담과직업배치서비스, 노동시장훈련, 고용보 조금, 자영업지원, 그리고실업기간의소득지원수당등이다. 게다가연 방고용청은정규적으로상세한노동시장통계를발간해야만하며, 고용 에관한연구(employment research) 도해야한다. 고용촉진법과좀더초 기형태의사회법 Ⅲ만이고용에관한연구를실시해야한다는일반적인 의무를언급하고있지만, Job-AQTIV 의도입으로법률제정자들은연방 고용청에대해서사회법 Ⅲ가제공한조치들의효율성과능률에관해서 포괄적인연구를실시할것을명령했다. 이러한연구의결과들은대중들 이활용할수있도록만들어져야만한다. 연방고용청, 지역이사회, 지역고용기관의활동들은주로실업보험체계 에출자된기금에의해서지원된다. 2003 년의전체 UI 출자기금은 47조 유로에달하였으며이는연방고용청전체재원의약 93.5% 를차지했다. 부가적인기금은연방정부로부터제공되며, 제3자들로부터의재정할당 을통해서도제공된다. [ 그림 Ⅳ-6] 은 1991 ~2003 년까지동독과서독에서 이루어진연방고용청의지출을보여주고있다. [ 그림 Ⅳ-6] 에서는독일통합이후초기몇년동안에동독에서적극적 노동시장정책이광범위하게이용되었다는것을보여준다. 또한, 실업기간 에소득보조를위한지출이계속적으로증가했다는것을보여주고있는 데, 이는독일에서실업이지속적으로증가했기때문에나타난결과이다. 독일연방정부가 2002 년에독일노동시장정책의완전한개혁에착수했 을때, 30년이상의역사를가진연방고용청을개혁해야만개혁의목표들 과공공고용서비스의구조를완전히일치시킬수있다는사실을깨닫게 되었다. 기존의강력하고도중앙집권적이고관료적인제도는더이상탈 중앙화되고유연하며성공지향적인노동시장정책과양립할수없다고
Ⅳ. 독일노동시장정책의변화와시사점 139 [ 그림 Ⅳ-6] 연방고용청고용서비스비용(1991 ~2003 년) ( 단위 : 1 조유로) < 동독> < 서독> 자료 : 연방고용청자료 (1992 ~2004). 판단했다. 그결과, 2004 년초에연방고용청에대한철저한개혁이시작 되었다 ( 하르츠 Ⅲ). 성공지향적인노동시장정책에발맞추어, 기존의지 시에의한관리접근법 (management-by-directives approach) 이목표에 의한관리접근법 (management-by-objectives approach) 으로대체되었 다. 여기서는조작된목표들이각각의연방고용청산하지역고용기관 (LEA) 에설정되어지역노동시장의특수한상황에적합하도록하였다. 다 음으로지역이사회 (RD) 는그러한성공, 즉지역노동시장정책의효율성 제고에대한책임을지게된것이다. 연방고용청의주요한새로운목적들 은사회법 Ⅲ에의해제공된조치들을효과적이고능률적으로활용하는 것이며, 실업보험 (UI) 기금이어떻게사용되었는지그리고어떤결과를 가져왔는지에관한투명성을제고하는것이다. 서비스규정들은탈중앙화되었으며, 설정된목표들의수행을보장하기 위해서연방고용청 (BA) 고객들 ( 구직자들과고용주들 ) 의특수하고도개 별적인욕구에기반하도록하였다. 이러한목적을위해서구직자들은조 언(advice) 과특수한서비스에대한자신들의개별적인요구사항에따라 그룹으로나누어진다. 게다가연방고용청의전반적인전략의변화는연
140 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 방고용청자체조직차원의구조조정에의해수반되었는데, 이는연방고 용청실무진과인력들의인센티브를연방고용청의새로운목표들과일치 시키는것을목표로한것이었다. 특히생활환경조사원들(caseworkers) 은 행정적인업무로부터점차벗어나서보다많은시간을고객( 구직자와고 용주들 ) 에게서비스하는핵심적인업무에투여할수있게되었으며, 각자 의고객에대한보다집중적인관리를위하여업무량을대폭축소시키고 자했다. 69) 2) 고용서비스의아웃소싱 Job-AQTIV 입법은다양한측면에서볼때독일노동시장정책에서패 러다임의변화를알리는것이었다. 그중하나는고용서비스규정에보다 많은경쟁을도입하였다는것이다. 2002 년이전에는독일시스템에서경 쟁적인요소들은그리많지않았다. 비록 1994 년에이미연방고용청이가 진배치(job placement) 에대한독점이폐지되기는했지만, 실업상태에 있는구직자들을배치하는책임은거의연방고용청에남아있었다. 왜냐 하면사적배치기관들은고용주들을위해서경영자, 관리자와숙련노동 력의결원을충원하는데만집중해왔기때문이다 (Konle-Seidl, 2004). 외 부공급자들에게연방고용청과의계약에기반하여훈련과고용프로그램 을아웃소싱하는것이흔한관행이었다는사실에도불구하고, 경쟁은제 한적이었다. 왜냐하면참가자들은공급자들을선택할수없었고지역고 용기관 (LEA) 이직접할당했기때문이었다. 1990 년대후반의철저한복지개혁을단행하는과정에서모든고용서 비스를체계적으로하청했던오스트레일리아와네덜란드와는대조적으 로 70) 독일은이전의체계를대체하기보다는오히려보완한다는측면에서 고용서비스의외부공급을위한기회들을구축하기시작했다. 한편사적 직업배치기회들은 2002 년이래로상당히확장되었다. Job-AQTIV 입법 은지역고용기관 (LEA) 의생활환경조사원들로하여금노동시장으로통 69) 연방고용청의조직차원의구조조정에관해서좀더상세하게알려면 Knuth(2004) 를참조할것. 70) 자세한내용은 Bruttel(2004) 참조.
Ⅳ. 독일노동시장정책의변화와시사점 141 합하는데성공적일수있도록구직자의기회를향상시킨다면그들을외 부의배치서비스공급자들에게넘길수있도록하였다. 게다가적어도 6 개월동안실업상태에있었던개인들은면접후에구직처에보내질수있 는법적자격을갖는다. 외부공급자들은자신의서비스에대해서연방고 용청으로부터보상금을받을수있다. 또한명백히경쟁적인요소가도입 되었다. 지역고용기관 (LEA) 을통해서외부공급자에게인도된적이없었 던구직자들은 ( 특정한상황하에서 ) 사적직업배치를위해서이른바배치 바우처 (placement voucher) 라는형태로재정적보조를받을수있는자 격이주어진다. 적격자의자격은적어도 6주동안실업상태에있는실업 수당(UB) 신청인들뿐아니라직업창출혹은구조조정조치에참가한자 들로제한된다. 바우처의유효기간은 3 개월이며, 구직자가선택한배치 기관에서적어도주당 되었을경우 15시간근무와실업보험이적용되는고용에배치 2,000 유로의보너스를받을수있는권리를준다. 그러나남 용을방지하기위해서보너스는실적에기반해서지불된다. 즉처음절반 은계속고용의 6주가지난이후에지불되고나머지는 6개월이지나서야 지불된다. 71) 사적직업배치를위한기회들이증가된것에덧붙여, 노동시장훈련의 규정에보다많은경쟁의토대가새로이설정되어왔다. 2003 년이후직 업훈련에참가한참가자들은기간, 지역, 혹은특수한교육목표에따라 유효기간이다른이른바훈련바우처를받았다. 이바우처로개인들은연 방고용청이인정한모든공급자들중에서자유롭게선택할수있다. 훈련 바우처와배치바우처양자모두의근거가되었던기반개념은구직자들 이높은성공률을가진훌륭한공급자들만을선택할것이라는것이었다. 그렇게되면공급자들은그들의서비스질을향상시키도록자극받게될 것이고, 결국에가서는오로지훌륭한공급자들만이생존하게될것이라 는것이다. 그러나이러한바우처에대한비판으로, ( 지역고용기관과는 71) 2005 년이전에는바우처로지급되는액수를수령하기위해서배치기관이수행해야만하는요구사항은덜제한적이었다. 그러나배치바우처의첫 2년의시험기간에상당수의남용사례가발견되었고그리하여요구사항은 2005 년에훨씬엄격해졌다.
142 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 대조적으로 ) 구직자들이좋은공급자와나쁜공급자를올바르게구별할 수있는충분한정보를가지고있지않다는주장도제기된다 (Konle- Seidl, 2004). 개혁의또다른측면으로, 특수한목표집단에대한재통합서비스의경 쟁을위한하청이 2003 ~05 년에이르는시기동안에가능하게되었다. 이 러한수단이갖는주요한목적은구직자들을노동시장에 ( 재) 통합하기위 한대안적인컨셉트들 (concepts) 을시험해보는것이었지만, 또한독일에 서경쟁에의한고용서비스의하청이얼마나잘작동할수있는지를시험 해보는것이기도하다. 외부공급자들은연방고용청이제출한목표집단 들( 가령, 장기실업자들, 25 세이하의청년층, 50 세이상의노년층 ) 을노동 시장으로통합시킬수있도록특별히기획한혁신적인조치들을자율적 으로제안할수있다. 그러면연방고용청은그제안의우수성 ( 즉, 연방고 용청이설정한목표에도달할수있는기회) 과그러한컨셉트의가격에 기초해서어떤제안을받아들일것인지를결정하게된다. 연방고용청에 의해선택된고용서비스공급자에게는실적에기초해서보상을하게되 는데, 이는고용서비스의효과적이고능률적인공급을위한인센티브를 제공하기위해서다. 고용서비스의아웃소싱과밀접하게관련된또다른수단은 2003 년에 도입된단기임시직 (temp-work) 을연방고용청이보조하는것이다. 단기 임시직기관 (TWA) 과지역고용기관 (LEA) 사이에체결된협약에기반해 서, TWA 는지역고용기관 (LEA) 이추천한구직자들을고용하여노동자 가임시적으로필요한고용주를위해서일하도록한다. 연방고용청의관 점에서보면, 이들고용주들중어느하나가이러한임시고용들이정규 직직무로배치될수있는가교역할을할것이라는희망을갖고있다. 그 렇게되지는않더라도여전히노동경험을제공하는것이며, 노동시장에 서멀어지지않도록도와주는것이다. 연방고용청의지원은대체로 9개월 로제한되며, 보상으로는시간에따라감소하는월정액수당(monthly flatrate payment) 과구직자들을성공적으로어떤직업에배치할경우실적 에기초한보너스가모두지급된다. 구직자들이계약기간에또다른고 용주를위해서일하지않을경우, TWA 는정규직을찾을수있도록도와
Ⅳ. 독일노동시장정책의변화와시사점 143 주어야하며, 좀더나은자격을갖출수있도록기회를제공해야한다. 연 방고용청은이러한서비스들을지원하고있는 Seidl, 2004). TWAs 에하청한다 (Konle- 나. 실업보험제도 (the Unemployment Insurance System) 실업보험 (UI) 은건강보험, 상해보험, 연금보험에이어서독일사회보험 제도를구성하는네번째기둥으로서 1927 년에설립되었다. 72) 실업보험 기금은실업기간에소득을지원하기위해서사용될뿐아니라고용서비 스의공급을위해서도사용된다. 실업보험은직업훈련과정에있는견습 생을포함하여 1 명이상의사소한고용(minor employment) 을가지고있 는모든근로자들에게의무사항이다. 그러나공무원, 판사, 직업군인, 성 직자, 그리고다른몇가지계층사람들은보험료가면제된다. 73) 자영업 에종사하는사람들은독일의실업보험에포함되지않는다. 74) 실업보험 전체보험료는고용주와근로자가똑같이분담한다. 1990 년의독일통합 이전에는보험료가근로자의전체봉급의 4.3% 였다. 75) 통합이후동독에 서의극적인실업증가에따른비용을충당하기위해서 76) 보험료가 1991 년에 6.8% 로일시적으로인상되었지만그다음 2년째에는 6.3% 로인하 되었다가 1994 년이후보험료가 6.5% 로안정화되었다. 실업보험에가입 하였지만정규적으로봉급을받지않는몇몇집단의사람들은연방정부 나혹은어떤다른제도에서지불해준다. 여기에는재활조치의대상에 72) 1995 년에는다섯번째기둥으로서의무적인장기치료보험 ( 스스로를돌볼능력이없게되어장기치료가필요한경우에지급하는보험) 이생겨났다. 73) 사소한고용(minor employment) 은단기의그리고일시적인일자리를가리키며, 325 유로에못미치는봉급(2003 년 4월이후에는 400 유로) 을받는일자리이다. 74) 그러나 2006 년 2월부터는자신의사업에착수한개인들도과거에특정기간동안실업보험의보험료를내었다면자발적으로지원할수있다. 75) 사회보험보험료에대한소득상한선. 2004 년의상한선은서독에서연간 61,800 유로였으며동독에서는 52,200 유로였다. 76) 이전의독일민주공화국에는실업보험이없었다. 그러나통일조약내의특수한규정은통일직후에실업자가된모든동독사람들을실업수당과대부분의적극적노동시장정책조치의자격대상이된다는것을확실하게했다.
144 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 있는사람들, 질병수당을받고있는사람들, 출산휴가상태에있는여성 들, 그리고죄수들이포함된다. 1) 실업수당 실업보험에충분하게보험료를납부한사람들은실업상태에빠질경우 한정기간동안실업수당을받을수있다. 실업수당을받을수있는법적 자격은, 만약구직자가실업기간이시작되기전에 3년의자격요건기간 내에실업보험에적어도 용되는사람들은최소납부기간이 12 달동안납부했다면가능하다. 계절적으로고 6 개월로축소된다. 실업수당의고갈이 후에는그동안에충분한개월수의갹출고용 (contributory employment) 이축적된다면새로운권리를얻을수있다. 1994 년이후실업수당청구 자들은만약그들이적어도 1명의부양아동이있다면자신들의이전의 평균순소득의 67% 를, 아이가없다면 60% 를받는다. 이전에는각각 68% 와 63% 였다. 실업수당수령자들이만약주당 15시간이하의시간만노동 한다면실업수당자격을상실하지않고부가적인노동소득을얻을수있 다. 그러나지불되는실업수당의 20% 혹은적어도 165유로라는적은한 도를제외하면, 지불되는수당은그에따라서감소하게된다. 실업수당수혜의최소기간은 6 개월이다. 최대기간은 7년인데보험에 든고용의전체기간과연령에따라차이가있다. < 표 Ⅳ-6> 에서는독일 통합이후연령, 보험금납부기간에따른실업수당수혜의최대기간을 보여준다. < 표 Ⅳ-6> 실업수당수혜최대기간 연도 1990~ 96 연령납부최대연령납부최대연령납부최대연령납부최대연령납부최대 41 24 10 42 36 16 44 44 19 49 52 23 54 64 28 1997 44 24 10 45 36 16 47 44 19 52 52 23 57 64 28 1998~ 2005 44 24 12 45 36 18 47 44 22 52 52 26 57 64 32 2006~ 54 24 12 55 36 15 - - - - - - - - - 주 : 납부 : 보험료납부개월수, 최대 : 최대실업수당수혜개월수.
Ⅳ. 독일노동시장정책의변화와시사점 145 1997 년에 42~ 56 세의연령집단에대하여실업수당자격이축소되었다. 1998 년에사회법 Ⅲ(Social Code Ⅲ) 을도입함에따라, 실업수당자격은 모든연령집단에서증가했다. 그러나독일실업보험제도의철저한개혁 의일부분으로서 2006 년 2 월에실시되게될실업수당자격은, 실업에충 당되는비용을낮추고실업수당수령자들의직업탐색노력을자극함으로 써실업수당에서도덕적해이를감소시키기위한것이다. 보험료의최소 납부기간은계절적노동자들을포함한모든근로자에대해서 12개월이 될것이며, 자격요건기간도 2 년으로축소되게될것이다. 게다가집중적 인자격요건기간은 7년에서 3 년으로단축될것이고, 실업수당자격의최 소기간도 44 세이상의연령집단에대해서실질적으로축소될것이다. 77) 적극적노동시장정책조치에참여하는것도실업수당자격기간에대 해서직접적인영향을미칠수있다. 한편으로는 2003 년까지는고용프로 그램에참여하는동안에받은임금에대하여도실업보험보험료를납부 하게하여실업수당청구액의축적을위한정규적인비보조금고용과동 일한방식으로대우하였다. 다른한편으로는연방고용청이보조하는훈 련기간에소득지원수당 ( 이른바유지수당, maintenance allowance( 이하 MA)) 을수령하는것도실업수당자격에영향을미친다. 1997 년말이전 의법인고용촉진법 (AFG) 하에서는, MA을수령횟수는보험을든고용 ( 그리하여실업수당의축적에기여하는고용) 과동일한방식으로계산했 다. 사회법 Ⅲ(SGB Ⅲ) 가도입된이후에는 MA를수령하는개월수는더 이상갹출된고용의개월수와같이계산되지않았다. 이제는오직 2년까 지자격요건기간을확장시켰을뿐이다. 그러나 2003 년이후 MA의수령 은전체실업수당자격기간을그프로그램기간의절반으로축소시켰으 며, 2004 년이후에는자격요건기간이더이상확장되지않았다. 전반적 으로볼때, 2004 년의개혁은실업수당청구를축적한다는유일한목적을 위해서고용혹은훈련프로그램에참가하고자하는인센티브를제거했 다. 구직자들이실업수당을청구하기위해서는지역고용기관 (LEA) 에실업 자로등록해야만한다. 78) 그러면생활환경조사자 (caseworker) 는 77) 2004 년 1월 1 일개정된사회법 Ⅲ. 구직자
146 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 78) 2003 년 7월이후구직자들은새로운직업에재빨리배치받도록하기위해서자신이해고를통보받는즉시직업을탐색하는사람으로지역고용기관 (LEA) 에등록하는것을의무화하였다.
Ⅳ. 독일노동시장정책의변화와시사점 147 < 표 Ⅳ-7> 실업수당수혜기간 실업보험금 나이별실업수당수혜개월 납부개월 45세이하 45~46 47~51 52~56 57세이상 12 6 6 6 6 6 16 8 8 8 8 8 20 10 10 10 10 10 24 12 12 12 12 12 28 14 14 14 14 32 16 16 16 16 36 18 18 18 18 40 20 20 20 44 22 22 22 48 24 24 52 26 26 56 28 60 30 64 32 자료 : IAB topics No. 49(2002), Table 4. 와최초의인터뷰를실시하게되는데, 이는실업수당에대한자격에대해 서검토하고, 그에게지역고용기관 (LEA) 이제공하는서비스에관해서정 보를주고, 수당을수령할때필요한의무사항들을알려주기위해서다. 그의무사항이란자발적인직업탐색, 직업배치의이용, 수용할수있는 어떤직업을수용, 생활환경조사자들이제안한모든활성화조치에참가 할의지가있어야한다는것이다. 2002 년에 Job-AQTIV 가도입된이래, 개인들이가진고용에대한장점과장벽을평가하는질적인프로파일링 이사용되어지역고용기관 (LEA) 에등록하는즉시구직자들을직업준비 가완료된자(job-ready), 상담을해야할자, 그리고집중적인서비스를 제공해야하는자로분류한다 (Mosley, 2005). 이러한평가에기초해서배 치전략이개발되며, 생활환경조사자와구직자가서명하는이른바구직 자협약이문서화된다. 구직자협약은지역고용기관 (LEA) 이제공하는서 비스를명문화하며, 자발적인직업탐색과활성화조치에대한참가에관 하여구직자들의의무사항을명문화한다. 첫번째인터뷰이후에생활환경조사자들은언제든지구직자와의계 속적인미팅을계획할수있는데, 이는수당의규정, 즉구직자협약을따
148 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 르고있는지를체크하기위해서, 혹은새로운직업이노동시장프로그램 에참여할때잠재적인이득을제공할수있는지를논의하기위해서, 혹 은그들의직업배치전략의조정을위해서이다. 출석은실업수당청구자 들에게는의무적이다. 79) 수당의규정을따르지않을경우실업수당지불 은 12 주까지중지될수있다. 따라서전체실업수당청구는축소되는것 이다. 위반사항이반복되어제재기간이총 24주로축적되면실업수당 자격은완전히중지된다. Job-AQTIV 입법과하르츠 I을통해서직업탐 색모니터링이강화되었으며, 수당에대한제재도더욱엄격하게되었으 며또한유연하게되었다. 예를들면, 하르츠 I에서수당제재에대한입증 책임(the burden of proof) 이지역고용기관 (LEA) 으로부터구직자에게로 이전되었다. 다른한편으로는이제위반사항의종류가다를경우에제재 기간도달라졌다. 또한과거와는달리보다엄격하게되었다. 그결과, 실제로강제된제재건수도 2002 년에 57,000 건에서 2003 년에는 153,000 건 으로거의세배증가되었다. 2) 실업기간에실시되는다른형태의소득지원 (Income Support) 2004 년말까지독일의사회보험은이전의실업수당수령자들과실업보 험에충분히보험료를납부하지않았던사람들을차별했다. 80) 자신의실업 수당청구권이고갈된실업자들은실업보조 (unemployment assistance) 를 받을수있었다. 실업수당과는달리실업보조는이전의소득에정비례하지 만부양아동이있을경우 57% 이며, 부양아동이없을경우 53% 서, 실업 수당보다낮은소득대체율 (replacement rate) 을갖고있다. 또한등록, 자 발적인직업탐색, 고용수용과활성화조치에의참여등을고려하고있는 수당의규제사항과제재사항은본질적으로실업수당의그것들과동일했다. 79) 1994 ~97 년까지적어도 3 개월에한번씩미팅이계획되어야했다. 80) 이와유사한제도는여전히몇몇 OECD 국가들에서존재하고있다. 가령, 오스트리아, 프랑스, 그리고네덜란드이다.
Ⅳ. 독일노동시장정책의변화와시사점 149 실업수당수령자격을한번도갖지못했던사람들은오로지사회보조 (social assistance) 에대해서만적격하며, 이사회보조는이전의소득과 상관없는월정액수당인데실업보조보다는상당히낮다. 81) 실업보조와사회보조양자는실업보험과는달리모두조세수입으로부 터지불되었다. 또한실업보조 / 사회보조의청구기간은잠재적으로무제 한적이었다. 개인이수당수령을위한모든규제사항을충족시키는한실 업보조 / 사회보조는퇴직연령에이를때까지지급되어왔다. 실업수당과 마찬가지로실업보조는비록기금출자 (funding) 가실업보험이아니라연 방정부로부터나오긴하지만연방고용청에의해관리되어왔는데, 사회 보조는지방정부당국( 자치체와주) 에의해서관리되어왔다. 수당의액 수외에도실업보조와사회보조의수령자간에가장중요한차이는적극 적노동시장정책조치에대한자격과관련되어있다. 고용촉진법 / 사회법 Ⅲ 입법이제공하는적극적노동시장정책조치들은실업보조청구에개 방되어왔었지만, 사회보조수령자들은오로지예외적인경우에만접근 이가능하였다. 82) 하르츠 Ⅳ 개혁으로인해독일사회정책개혁의가장중요한부분이 2005 년 1 월에실시되게되었다. 실업보조와사회보조는폐지되었다. 대신 에공동의재정적토대가설립되었는데이는자활( 自活 ) 이불가능한사람 들과다른어떤사회보장제도로부터도소득지원을받을수없는사람들 을위한것이었다. 이러한점에서독일은대다수의 OECD 국가들에수렴 되고있는것이다. 새로운규제를위한법적토대는 Social Code Ⅱ( 이하 사회법 Ⅱ) 이다. 노동능력이있지만정식적인실업수당의자격이없는빈 곤한사람들은이른바실업수당 II뿐만아니라숙박과난방비용을위한 부가적인수당을받게된다. 같은가계에속해있으면서노동능력이없는 피부양가족은이른바사회수당 (social benefits) 을받게되는데, 이는실업 수당 Ⅱ보다다소적다. 이전의사회보조와유사하게도이런형태의수당 81) 경우에따라서실업보조는정규적인사회보조율보다낮았으며이경우실업보, 조는사회보조에의해서보충되었다. 82) 그러나지역당국은사회보조청구자들에게다양한종류의노동기회를제공했다.
150 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 들은검증수단이면서이전의소득과실업보험보험료에상관없이월정 액으로지급된다. 83) 하르츠 Ⅳ 개혁의가장중요한목적은실업보험지위와상관없이노동 능력이있는사람들을노동시장으로재통합시킴으로써복지에의존하는 사람들의수를감소시키는것이다. 이러한목적을위하여지역고용기관 은사회보조를관리했던지방당국들과함께새로운이른바 Job-Center 를설립했는데, 이기관은원스톱센터로서모든구직자들에게고용서비 스를제공한다. 84) 이러한점에서독일은영국, 미국, 그리고오스트레일 리아의사례를따르고있다고판단된다. 이들나라에서는이미수년전에 원스톱센터를설립했다. 85) 서비스의공급은개인들이필요로하는보조 (assistance) 에기초하고있으며, 수령받하있는수당의형태와는무관하 다. 특히실업보험금을충분히납부하지않았던사람들도더이상사회법 Ⅲ 가제공하는적극적노동시장정책수단들로부터배제당하지않는다. 게다가사회법 Ⅱ는부가적인조치도도입하였는데, 특히복지수령자와 채무자, 알콜중독자혹은약물중독자등과같은고용에특별히장벽을가 진자들을위해서기획된것이다. Job-Center 를통하여지역고용기관은 모든활성화조치들을책임지게될뿐아니라실업수당 II와사회수당의 지불에더책임을지게된다. 이들서비스를위해서출자되는기금은연 방예산으로부터나온다. 다른한편으로지방당국은숙박, 난방, 그리고 1 회비용(one-time costs), 즉초기의가구비품과의복, 육아서비스, 채무, 사회심리학적상담과약물상담등에충당되는 1 회비용도책임진다. 지역고용기관 (LEA) 은노동능력이있지만복지에의존하고있는사람 들을 75명이하의고객에대해서만책임지도록되어있는생활환경조사 자들 (caseworkers) 에게할당한다. 86) 보조하면서요구한다 (supporting and 83) 정식적인실업수당청구권이고갈된사람들을위해서지급되는실업수당 II는첫 2 년간은정규비율보다높다. 84) 실험으로, 독일연방정부는또한 69개의지방당국으로하여금실업수당 II 혹은사회수당수령자들에게고용서비스를배타적으로공급하도록허락하기도했다. 85) 영국은이미 1980 년대말에, 오스트레일리아와미국은 1997 년과 1998 년에원스톱센터를설립했다. 86) 이때이러한목표는 25 세이하의청년들을위해서만오로지수행될수있다. 2004 년의연방고용청의구조조정이전에는생활환경조사자들은 800 명에육박
Ⅳ. 독일노동시장정책의변화와시사점 151 demanding) 는새로운원칙에부합되게, 그리고실업수당청구자들과유 사하게, 구직자와그들을담당하고있는생활환경조사자들은구직자협 약에서명을한다. 이협약은 6 개월의지속기간을갖고있으며, 구직자에 게제공될서비스와그의의무사항들, 자발적인직업탐색과고용, 훈련, 혹은여타적극적노동시장정책프로그램에대한참여를규정하고있다. 실업수당 II 혹은사회수당을수령하는사람들은사회복지에대한자신들 의의존을끝낼모든조치를취해야한다. 특히이들은자신들에게제공 되는어떤수용가능한직업이나혹은노동기회를잡아야한다. 그리고 생활환경조사자들이그들의성공적인노동시장통합기회를향상시키기 위해서제안하는모든조치에능동적으로참가해야만한다. 이러한점에 서수당의규제사항은정식적인실업수당과매우유사하다. 수당의규정 을따르지않을경우, 수당은 10% 에서 30% 이상삭감되게될것이다. 실 업수당 Ⅱ 혹은사회수당을수령하는사람들이고용에착수하도록장려 하기위해서, 노동인센티브가실업보조와사회보조에비해상당히확장 되었다. 과거에는사람들이저임금직이나파트타임직에취업할인센티브 를거의갖지못하였다. 왜냐하면벌어들이게될부가적인소득은동일한 양만큼그들의수당을감소시키게될것이기때문이다. 한편으로는, 실업 수당 II의수령자들이갹출고용에취업하거나혹은자영업자가될경우 24 개월동안매월보너스를받을수있다. 다른한편으로는월간총소득 1,500 유로까지는벌어들인부가적소득의일부분만이수당지불로부터 공제된다. 다. 적극적노동시장정책 1) 독일의적극적노동시장정책의수단들 능동적노동시장정책은독일과 OECD 국가들에서오랜전통을갖고 있으며, 독일은적극적노동시장정책에대한지출이매우높은나라중의 하나다. 최초의적극적노동시장정책조치들은이미 1969 년에고용촉진 하는고객들에대해서책임을져야했다. 그래서 75명이라는목표에도달할수있을때까지는약간의시간이필요할것이다 (Winkler, 2004).
152 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 법에의해취해졌으며, 그러한조치들중몇몇은오늘날에도여전히사용 된다. 그러나그러한조치들의특수한기획과그사용강도(intensity) 는 노동시장의상황에따라서수년에걸쳐서상당히변화했다. 1990 년의독 일통합이후실업이극적으로상승함에따라, 적극적노동시장정책은독 일연방정부의가장중요한경제정책수단중의하나가되었다. 실업기간 에제공되는수동적인소득지원과는대조적으로, 적극적노동시장정책 조치들은훈련을통해서개인들의고용가능성을향상시킴으로써, 그리고 노동시장에대한개인들의접근을향상시킴으로써개인들의노동시장성 과를증가시키는것을목표로한다(OECD, 1993). 독일의적극적노동시 장정책에서전통적으로사용된수단들은카운슬링 (counseling), 직업배치 (job placement) 서비스, 직업훈련 (job training), 고용보조금 (subsidised employment), 자영업보조, 그리고여타수단들이다. 가) 카운슬링과직업배치서비스 지역고용기관 (LEA) 은직업이나견습자리를찾는모든사람들에게광 범위한카운슬링과직업배치서비스를제공한다. 여기에는커리어옵션 (career option) 과고용전망을고려한정보와어드바이스의제공, 노동시 장의상황, 직업과견습결원뿐아니라적극적노동시장정책조치들의이 용가능성이포함되어있다. 이러한서비스를제공하는한가지방법은지 역고용기관의내부와외부에서모두접근가능한광범위한전자정보시 스템을이용하는것이다. 지역고용기관내에서는구직자들은연방고용청 의데이터베이스와인터넷모두에서결원을탐색하기위해서, 연방고용 청의또다른정보에접근하기위해서, 그리고지원서를작성하기위해서 컴퓨터를이용할수있다. 1994 년까지는연방고용청이배치에관한독점권을행사했다. 다른기 관들은연방고용청의지시에따라예외적인경우에만직업배치를행할 수있었다. 1994 년에사적인배치서비스가허용되기는하였지만 2002 년 까지연방고용청으로부터의인가증이필요했다. 2002 년이후독일노동시 장정책의개혁과정에서사적인직업배치의가능성들이상당히확대되었 다. 게다가향상된이미지의성취와공지된결원에대한보다높은시장
Ⅳ. 독일노동시장정책의변화와시사점 153 비율이라는목표로, 고용주를위한배치서비스들도역시향상되었다. 직 업개시 (job opening) 에관한향상된데이터베이스와일치과정 (matching process) 에관한한결나아진통제데이터 (controlling data) 외에도, 지 역고용기관은통합된서비스팀을설립했는데, 이팀들은그지역에서 핵심적인고용주들과의접촉을개척하고유지하는역할을한다 (Mosley, 2005). < 표 Ⅳ-8> 채용방법 (1994 ~99 년) 채용방법 회사채용광고 (Wanted ads placed by company) 채용광고에대한구직자반응 (Replies to ads placed by jobseeks) 서독 동독 이용률성공률이용률성공률 1994 1996 1999 1994 1996 1999 1994 1996 1999 1994 1996 1999 51 50 55 42 39 35 24 23 25 16 13 13 6 8 3 1 1 6 4 4 2 1 1 공공고용안정 (PES) 32 38 38 13 13 14 37 49 54 22 34 35 민간고용기구 (PRES) 2 2 5 1 2 2 2 1 2 1 1 1 회사정문게시 (Display at company gate) 회사내부광고 (Internal advertisement) 구직자본인의적극적지원 (Selec.fr.applicants applying on own initials) 회사내직원의정보제공 (Information from staff) 3 4 3 1 1 1 2 1 3 1 0 1 14 17 19 2 3 3 7 6 8 2 2 2 18 18 23 12 12 12 18 13 19 17 9 12 25 24 29 16 15 18 36 28 30 27 18 17 기타 (Without specification) 10 14 8 12 22 18 전체 151 159 180 100 100 100 132 125 145 100 100 100 주 : PES : Public Employment Service, PRES : Private Placement Services. 자료 : 연방고용청연구소설문지.
154 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 [ 그림 Ⅳ-7] 고용안정서비스와공공과민간간시장점유율비교 ( 서독, 1979 ~99 년) (%) 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 자료 : IAB topics No.49(2002), Figure 3. 나) 직업훈련 (Job Training) 직업훈련은항상독일의적극적노동시장정책의중요한정책들중의 하나였다. 독일은국내총생산 (GDP) 비율로측정했을때덴마크와네덜란 드다음으로직업훈련에가장많은지출을하는 OECD 국가에속한다. 그리고독일은직업훈련에적극적노동시장정책총지출중가장큰부분 을지출하고있다. 연방고용청은참여기간동안에소득지원을제공함으 로써, 그리고훈련과정의비용과학습자료와같은프로그램의직접비용 을부담으로써직업훈련을보조하고있다. 뿐만아니라육아, 교통, 숙박 을위한부가적인비용도보조하고있다. 훈련프로그램은다섯개그룹으
Ⅳ. 독일노동시장정책의변화와시사점 155 로구분될수있다. 1 단기훈련 2 기본직업훈련 3 심화직업훈련 4 재훈련 5 독일어학습과정 실업률이낮았던 1969 년에고용촉진법이제정된후첫몇해동안, 연 방고용청이지원했던훈련은경제성장을이룩하고고용주들의변화하는 요구에맞게근로자들의숙련을빠르게조정한다는목적으로노동력의 숙련을증가시키기위해서항상적으로사용되었다. 1970 년대에오일쇼크 이후실업률이증가함에따라, 실업자들의숙련부족을제거하는데주안 점을둔정책쪽으로강조점이이동되었다. 이는특히통일직후동독에 서그러했다. 동독에서의시장경제로의급속한전환에따라, 직업훈련은 동독의전환시기에가장중요한적극적노동시장정책수단의하나가되 었던것이다. 단기훈련 : 12 주의기간이며, 상이한목적들을추구한다. 그것은독일에 서다양한명칭하에서존재했다. 1992 년말까지연방고용청은이른바구 직자들의 배치전망을향상시키기위한정책 을지원했는데, 최대기간은 9 주였다. 1993 ~97 년 3월까지심화직업훈련의한형태로비슷한과정들 이계속존재했었다. 1997 년 4 월에단기훈련은이른바 훈련정책 (training measures) 이라는명칭하에서독립적인수단으로다시정비되 었다. 단기훈련은 4 개의유형으로분류될수있다. 1 참가자들에게지역고용기관 (LEA) 으로부터활용가능한서비스에 2 3 관하여알려주는과정이다. 구직자들의흥미, 숙련, 고용전망, 그리고특수한직업이나훈련프로 그램에대한적성을최초로평가하는과정이다. 87) 기본적인직업탐색을도와주는과정인데, 여기서는직업결원을찾 87) 2002 년에이러한유형의과정은 TM이라는명칭에서 Massnahmen der Eign ungsfeststellung 로이름이바뀌었다.
156 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 아내는방법과이력서를준비하는방법에관한지식을제공하며직 업인터뷰를실시한다. 4 오직특수한직업에만적용되는숙련을가진구직자들을준비시키 고그들에게직업훈련을성공적으로완수하는데필요한숙련을제 공한다. 유사한유형의훈련들이대부분의 OECD 국가들에서존재 하고있다. 기본직업훈련 : 몇몇특수한경우에첫번째전문가등급을부여하는 독일의견습제도에서의정규적인직업훈련이며연방고용청에의해서보 조된다. 훈련기관을다니려면독립적인숙박이필요하고이러한부가적 인비용을부담하기에견습료로는부족할경우에, 만약부모로부터적절 한재정적지원을받을수없다면, 연방고용청으로부터소득지원을받을 수있다. 이정책의목적은경제적으로취약한가정의아이들이첫번째 전문가등급을획득하는데기회의평등을보장하자는것이다. 기본직업 훈련기간은 2년에서 3 년까지다양하다. 심화직업훈련 : 전문분야에서요구사항들이변화하는데맞추어구직 자들의숙련을조정하는것을목적으로한다. 심화직업훈련에포함되는 정책들은인적자본증대라는성격에관해서보면매우이질적이다. 몇 가지과정들은단기훈련과매우유사하지만, 다른과정들은심지어공식 적인전문가등급을수여한다. 그리하여대부분의다른 OECD 국가들과 는대조적으로, 이들과정에투입되는인적자본투자는상당히실질적이 다. 대부분의 OECD 국가들의경우훈련프로그램은대다수의과정들이 독일보다훨씬짧으며길어봤자 6 개월에불과하다. 88) 심지어공식적인 전문가등급을수여하지않는심화직업훈련이라도만약이정책의목적 에적합하다면 1 년혹은약간더길어진다. 다른한편으로는전문가등급 을수여하는프로그램은 2 년의기간, 극단적일경우에는 3 년이다. 대부분 의프로그램은풀타임과정이지만파트타임, 그리고매우드문경우에원 거리학습과정도지원을받는다. 순수한이론수업이외에도, 심화직업 88) 가령, 스웨덴의경우훈련과정들은 4 개월이다 (EEO, 2002). 스위스의훈련과정들은평균적으로약 2 개월에불과하다 (Gerfin and Lechner, 2002). 덴마크의경우, 더욱짧고집약적이어서겨우 6 주에불과하다 (EEO, 1997).
Ⅳ. 독일노동시장정책의변화와시사점 157 훈련은현장훈련을포함하고있다. 이러한현장훈련은전문가등급을수 여하는과정에서자주실시한다. 왜냐하면현장훈련은거의예외가없이 독일견습제도에서의무사항이기때문이다. 사회법 III의도입으로현장 훈련의최대시간은일반적인경우전체프로그램기간의 였으며예외적인경우 50% 로제한하 75% 까지로제한하였다. 심화직업훈련은프로그램 에참가하는기간동안에고용유지수당(maintenance allowance) 이라는 명목하에연방고용청이지원할수있다. 그리고연방고용청은프로그램 의비용뿐아니라육아, 숙박, 교통과같은부가적인비용 89) 을부담한다. 이러한개인적인지원에보충적으로, 연방고용청은또한훈련프로그램 의적절한공급을보장하기위해서심화직업훈련을실시하는기관들을 보조한다. 재훈련 : 훈련을받고전문분야에서일했지만구조적변화로인해쓸모 가없어진직업능력을가진구직자들에게재훈련을통해새로운전문가 등급을부여함으로써보다나은고용전망으로다른분야에서노동하도 록하기위한것이다. 이것은독일의적극적노동시장정책에만독특한수 단이다. 대부분의경우재훈련은풀타임과정으로실시되는데, 상당한시 간의현장훈련이포함되어있으며, 독일의견습제도에서정규적으로실시 하는직업훈련과정에서받는훈련과완전히동일하다. 심화직업훈련과 같이연방고용청은프로그램에소요되는비용( 육아, 숙박, 교통과같은부 가적인비용들을포함해서 ) 을부담하고있을뿐아니라, 프로그램참여기 간에고용유지수당 (maintenance allowance) 을지급한다. 재훈련은거의평 균 2년동안의기간으로실질적인인적자본투자를구성하고있으며, 이 프로그램에대한연방고용청의지원은다른 OECD 국가들에서는크게 알려지지않은노동시장에대한국가개입을표현하는것이다. 미국, 캐 나다, 호주, 스웨덴과같은몇몇 OECD 국가들도다른직업에서일할수 있도록준비하는재훈련제도를갖고있기는하지만, 인적자본투자의범 위와관련해서는독일의재훈련제도에훨씬못미치고있다. 독일어학습과정 : 2004 년말까지연방고용청은일정한이민자집단들을 위한독일어학습과정을지원했다. 6 개월동안자신의조국 (home country) 89) 적격기준은 Wunsch(2005) 부록참조.
158 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 에서일한고용기록을갖고있거나독일에서고용에착수할의지가있는 참가자들에게는소득보조가보장되었다. 게다가연방고용청은교통비용 뿐아니라학습과정의직접적인비용을지급했다. 이민자들의사회통합 과노동시장통합을모두용이하게하거나향상시키는것을목적으로하 는어학학습과정은, 많은이민자들을갖고있는대다수 OECD 국가들 ( 가령미국, 캐나다, 오스트레일리아, 스위스 ) 에서는흔한것이다. 다) 고용보조금 (subsidised employment) 고용보조금은대부분의 OECD 국가들에서가장중요한적극적노동시 장정책수단이다. 독일의경우에는벨기에, 아일랜드, 스페인과는반대로 고용보조금제도는지출면에서직업훈련보다덜중요하다. 독일에는두 가지형태의보조금고용이존재한다. 임시임금보조금 (temporary wage subsidies) 과고용프로그램이그것이다. 임시임금보조금은직접적인것과간접적인것으로나눌수있다. 가장 직접적인임시임금보조금은생산성이낮은실업자들을재통합시키는것 을겨냥한것인데, 이는기업들에게이들구직자를고용할때인센티브를 제공하는것이다. 임금보조금은고용주들에게노동능력이낮은구직자 가새로운직장에근무하는첫몇달동안을보상해준다. 이조치의목표 계층은장기실업자들, 노년층, 그리고장애인들과같이고용에장벽을갖 고있는사람들이다. 대체로보조금은새로운직업의경우첫 6개월동안 지급되며, 예외적인경우에는최대 12 개월까지연장이가능하다. 이러한 수단은독일에서는상이한명칭으로다양하게존재했지만그계획은모 두유사했다. 또다른형태의직접적인임시임금보조금은 2002 년이래로 존재했으며, 직무순환제도 (job rotation) 라는명칭하에실시되는것으로 알려져있었다. 사실이것은실업자들에대한심화직업훈련지원과보조 금임시고용의혼합물이다. 근로자를풀타임훈련과정에파견한고용주 들이만약훈련기간에실업자들을그자리에배치하여고용한다면연방 고용청으로부터임금보조금을받을수있다. 보조금은고용주들의훈련 과정에대한비용이자잠재적으로는노동능력이낮은대체노동자들에 대한비용을보상하는것이다.
Ⅳ. 독일노동시장정책의변화와시사점 159 간접적인임시임금보조금은근로자들에게지불된다. 단시간근로 (short-time work) 수당은일시적이고예기치않은기업의노동력수요 의감축으로인해발생할수있는해고를방지하기위한것이다. 단시간 근로로일하는근로자들은그들이계약상으로협약한노동시간보다훨씬 적게일한다. 그들은감소된노동소득을보충받기위해서연방고용청으 로부터소득지원을받는다. 단시간근로는통일이후처음몇해동안동 독에서광범위하게사용되었다. 1992 년까지단시간근로수당은또한만 약노동시간이 0에근접할정도로감소하거나심지어노동력수요의감 소가영구적이라는것이확실시된다면지급되었다. 또다른형태의간접 적인임금보조금은특히건설산업에근무하는노동자들을위해서기획 되었다. 해고보호입법으로인해일시적으로방출될수없는건설노동자 들은계절적인이유로인한노동부족에대한소득손실에대해서보상받 는다. 마지막형태의간접적임금보조금은 1996 년부터 2004 년까지존재 했다. 이른바근로자보조(employee assistance) 는실업보조 (UA) 수령자 들의고용을장려하기위한것이었는데, 이들의고용가능성과노동시장 으로의연계를유지하기위해서정규적인노동시장에서임시고용을얻도 록하기위한것이다. 보조를받을자격이있는사람들은 3개월의임시 고용동안에소득보조를받았다. 1998 ~2002 년까지이조치는또한실업 수당의수령자들도이용할수있었다. 높고지속적인실업시기에고용프로그램들은실업자들특히장기실 업자들의고용가능성을유지하기위한중요한조치이다. 뿐만아니라특 히높은실업률을보인지역들에서사회적안정을유지하기위해서도중 요한조치이다. 대체로공공의이익을위해서존재하는다양한비시장적 직업(non-market job) 이제공된다. 독일에서가장오래된형태의고용프 로그램은이른바직업창출계획 (job creation schemes : 이하 ABM) 이다. 2003 년까지연방고용청은 ABM 근로자들의봉급의 30~100% 에해당하 는보조금을지급하면서 ABM 제공기관을지원했다. 90) 구체적인비율은 지역노동시장의상황에따라달랐을뿐아니라구직자들의고용장벽의 90) 년이후연방고용청은또한교육수준에따라차별화된고정적인월보조금 2002 을지급할수있는가능성을갖고있었다.
160 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 심각성에따라측정되는구직자의보조 필요성 에따라달랐다. 정상적으 로볼때, ABM 의최대기간은 1년이지만예외적인경우에는 3년까지연 장될수있었다. 2001 년까지의자격기준은 ABM 에양도되기전년도에적 어도 6 개월의실업기록을가진구직자들로제한되었다. 91) Job- AQTIV 입법은이러한자격요건을폐지했다. 독일노동시장정책의새로운목적에 부합할수있도록, 지역고용기관 (LEA) 은구직자들이직업을구하는기회 를증대시키는데적절하게보인다면실업발생초기에 야만했다. ABM 을사용해 경제적으로취약한지역에서새로운직업들의창출을용이하게하기 위해서, 그리고지역노동시장에강력한부정적인영향을가져오는실질 적인해고를보상하기위해서 1998 년에사회법 Ⅲ와함께이른바구조조 정정책(SAM) 이도입되었다. 92) ABM 과는대조적으로 SAM 은특히악 화된고용전망을가진사람들을겨냥한것이었다. SAM 제공기관은참여 자각각에대한고정된월보조금을받았다. SAM 의기간은대체로 3년 으로되어있었지만총 4 년까지연장될수있다. 2002 년이후 55세이상 의사람들에대해서는 5 년까지가능했다. 2002 년이후연방고용청은또한 이른바직업창출인프라정책(BSI) 에보조금을지급했다. 이정책의목적 은지역의인프라를향상시키고정규적인노동시장에서새로운직업을 창출하는프로젝트들을보조하는것이다. 부가적인직업의창출을보장 하기위해서지역고용기관 (LEA) 에의해할당되는근로자들의수는모든 BSI 근로자들의 35% 를초과할수없었으며, 전체보조금은프로젝트전 체비용의 25% 를초과해서는안된다. 독일노동시장정책의개혁과정에서고용프로그램들은 2004년에도역 시철저히개혁되었다. ABM 이라는명칭하에서 SAM 과 ABM 은매우단 순화된정책으로하나로통합되었다. 다른한편으로 BSI 는그환경을향 상시키는정책으로확대되었다. 새로운 ABM 은높은실업률을가진지역 91) 1997 년까지 50세이상의실업자들을위한특수한형태의 ABM 이존재하기도했는데, 자격기준도더까다로웠고기간도길었다. 92) 사실, SAM 은 1993 년( 동독) 과 1994( 서독) 에도입되었던두가지다른형태의고용프로그램을대체했다.
Ⅳ. 독일노동시장정책의변화와시사점 161 에서실업자들의고용가능성을향상시키는것을목적으로삼았다. 공급 자들은각각의근로자들에대해서고정된월보조금을받았는데, 그액수 는참가자들의교육수준에따라차별화되었다. 새로운 ABM 의최대기간 은 55세이하의근로자들에대해서는 2년이며나머지는 3 년이다. 또다른 중요한혁신은사회보험분담금에서 거에는 ABM 고용을제외했다는것이다. 과 ABM 에의참여가실업수당자격을위한갹출고용(contributory employment) 으로간주되었다. 연방고용청의입장에서볼때새로운입법 은 ABM 의보조를좀더양립가능한인센티브로만들었다. 왜냐하면실업 수당청구자격을축적하기위한단하나의목적으로 것을방지하기때문이다. ABM 을남용하는 라) 자영업지원 독일에는실업자들로하여금자신의회사를설립하여자영업자가되도 록장려하는여러상이한정책들이존재한다. 우선, 이른바가교수당 (bridging allowances) 이연방고용청으로부터주어지는데, 이는이전에 실업자였던사람이자신의회사를설립하면처음 6개월동안지급하는 수당이다. 이수당은실업수당 (UB) 혹은실업보조와같은액수로구성되 는데, 실업기간에받게될수당과사회보험분담금의고정된수당이다. 2004 년이후자영업자가됨으로써자신의실업에종지부를찍은사람들 과실업을방지한사람들은가교수당의법적청구권을갖는다. 둘째, 1997 년이후 5명이상의근로자를고용하면서설립된지 2년이 하인회사소유자들은실업상태혹은적어도 3개월동안몇몇적극적노 동시장정책의정책에참여하고있던구직자들을고용했을때, 그리고직 업을달리찾을수없었던구직자들을고용했을때연방고용청으로부터 임금보조금을받을수있다. 마지막으로 2003 년에자영업을장려하기위한또다른정책이도입되 었는데, 이는가교수당을보완한다는성격을지닌것이었다. 실업기간에 소득지원수당을수령하는구직자들과 ABM 혹은 SAM에참가하는참가 자들은스스로가연간 25,000 유로이상의연간소득이기대되는자영업을 설립함으로써실업에종지부를찍었을때연방고용청으로부터고정된월
162 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 수당을받을수있는법적청구권을갖는다. 3년까지보조받을수있지만 매년감소한다. 93) 가교수당과는대조적으로이러한수당수급자들은공 적연금보험분담금에종속된다. 실업자들이설립한자영업은덴마크, 네 덜란드, 스웨덴, 스위스와같은몇몇다른 OECD 국가들에서도지원하고 있다. 마) 다른적극적노동시장정책조치들 앞에서논의했던정책들외에도매우특수한목적들을가진몇가지 적극적노동시장정책조치들이존재한다. 한편으로는, 실업자들로하여금 직업탐색과관련된비용을줄이고이동성을증가시킴으로써고용에종사 하도록장려하는보충적인수단들이존재한다. 94) 연방고용청은교통혹 은이동비용을부담할수있는재정적지원을제공하며, 새로운직업에 필요한특수한장비( 가령특수한의류) 에대한비용도부담한다. 게다가 연방고용청은새로운직업의시작시점과첫번째봉급수령간의시간 차이를연결하는보조금을제공한다. 1997 년까지연방고용청은또한직 업탐색기간동안사용한비용의일부를변상해주었다. 95) 다른한편으로는, 어떤특정한집단의사람들을특수하게겨냥한정책 들도존재한다. 장기실업자들, 청년층, 노년층, 그리고장애인들과같이 고용에특수한장벽들을가진사람들에게적용된다. 장기실업자들을목 표로한것은 1989 ~2002 년까지존재했던이른바 Beschaftigunggshilfen für Langzeitarbeitslose 가그것이다. 이것은연방고용청이지급하는직접 적인임금보조금이었다. 이는적어도 1년동안실업상태였던구직자들을 고용한기업들에게지급되었다. 이전의실업기간에따라서근로자봉급 93) 수당액수는 1차년도 600 유로, 2차년도에 360 유로, 그리고 3차년도에 240 유로로감소한다. 2003 년말까지이러한보조는 1명혹은순수한가계사업으로제한되었다. 94) 또다른종류의보충적인적극적노동시장정책정책은유럽사회기금 (ESF) 으로부터출자되어보조되는프로그램이다. 이는연방고용청의지원을받을수없는사람들을겨냥하고있는데, 여기에는직업훈련, STW 보상을받는동안의훈련, 그리고자영업지원들이포함된다. 95) 2003 년이후이러한서비스들은새로운직업에종사하지만실업의위협에직면해있는사람들에게도제공되었다. 이것은고용촉진법하에서이루어졌다.
Ⅳ. 독일노동시장정책의변화와시사점 163 의 40% 와 80% 가보조금으로지급되었다. 게다가 2003 ~04 년에독일연방 정부는 6개월이상실업상태에있던 25세이상의또다른 10만명의사람 들을지원하였는데, 지방자치체에의한노동기회의공급에대해서월별 로사례수에따라보상금을지원함으로써이루어졌다. 이프로그램은 2005 년초에새로운사회법 II 입법하에서제공된정책들로대체되었다. 1999 년과 2004 년의시기에독일연방정부는또한몇가지프로그램에 착수하였는데, 이는 25세이하의청년층들을노동시장에통합시키기위 해서특수한조치들과부가적인기금을제공하는프로그램이었다. 이러 한프로그램의주요한목적은견습자리의공급확대, 견습자리를발견하 지못한청년층을위한훈련과노동기회의제공, 그리고지역고용기관의 생활환경조사자들의업무부담의대대적인경감이었다. 청소년정책에 대한총지출은 2002 년독일 GDP 의 0.1% 에해당했다. 노년층을위해서조기퇴직제도가존재했는데, 이는노년층의노동공급 을감소시킴으로써직접적인실업률을낮추고자한것이다. 실업상태에 있는사람들을직접적으로겨냥한것이아닌전통적인조기퇴직연금외 에직업탐색, 제공된직업의수용, 그리고적극적노동시장정책에의참가 에관련된실업수당수령자격요건들은 58세이상의사람들을위하여완 화되었다. 또한 1990 년대초반동독의노동력수요의극적인감소에대응 해서 249e 고용촉진법 ( 나중에는 429 사회법 III) 이제정되었는데, 이는 1990 년 10월 3일과 1991 년 12월 31일사이에 55세이상연령으로실업자 가된동독거주인들을위한것이었며, 최대기간의실업수당을받을자 격이부여되었다. 노동력공급을감소시키기위해서이규제는이러한사 람들에대해연방고용청으로부터수당을받는동안직업탐색의의무를 면제해주었다. 그들은실업수당대신에이른바과도기연금수당 (pension transition allowances) 을받았다. 오늘날조기퇴직에대한총지출은덴 마크, 핀란드, 벨기에와같은다른 OECD 국가들에비해서상대적으로낮 다. 또한장애인들과건강에문제가있는사람들을특별히겨냥한정책들 도존재한다. 이러한특수계층에제공되는서비스에는다른이들에게적 용되는모든조치들이포함되며자격요건도덜엄격하다. 특히이들은적
164 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 < 표 Ⅳ-9> OECD 국가의적극적노동시장정책지출 GDP 비율(2002 년) 호주 1) 오스트리아벨기에캐나다 1) 덴마크핀란드프랑스독일그리스 2) 아일랜드 3) 이탈리아일본 1) 네덜란드뉴질랜드노르웨이포르투갈스페인스웨덴스위스영국 4) 미국 1) 공공고용안정행정 0.20 0.14 0.21 0.20 0.12 0.12 0.18 0.23 0.06 0.24-0.18 0.28 0.12 0.13 0.11 0.09 0.37 0.11 0.17 0.04 직업훈련청년임금보조장애인조기퇴직 0.03 0.21 0.30 0.15 0.86 0.30 0.23 0.32 0.21 0.15 0.05 0.04 0.60 0.14 0.05 0.15 0.22 0.29 0.13 0.02 0.03 0.08 0.02 0.01 0.02 0.10 0.17 0.40 0.10 0.10 0.18 0.20 0.01 0.04 0.15 0.01 0.22 0.06 0.02 0.01 0.13 0.02 0.10 0.10 0.60 0.03 0.17 0.33 0.35 0.22 0.08 0.53 0.2 0.06 0.33 0.08 0.01 0.09 0.45 0.21 0.13 0.03 0.01 주 : 1) 2001 ~02, 2) 1998, 3) 2001, 4) 2002 ~03. 자료 : OECD(2004). 0.05 0.06 0.13 0.02 0.34 0.08 0.09 0.30 0.01 0.03-0.01 0.59 0.05 0.67 0.04 0.03 0.50 0.15 0.02 0.03-0.13 0.45-1.67 0.53 0.17 0.03-0.07 0.10 - - - - - 0.21-0.01 - - - 극적노동시장정책정책에대한적격자가되기위해서반드시실업상태 에있을필요는없다. 연방고용청은또한장애와건강문제로부터야기되 는부가적인비용을부담한다. 이러한정책들의목적은이계층의사람들 의고용가능성을유지하고향상시키는것이며그들의노동시장으로의통 합을보장하는것이다. 전체지출은다른 OECD 국가들에비해서높다. 2) 적극적노동시장정책조치지원현황 [ 그림 Ⅳ-8] 에서는적극적노동시장정책에대한비용지출을보여주고 있으며, < 표 Ⅳ-10> 와 < 표 Ⅳ-11> 에서는 1991 년과 2003 년에동독과서 독에서특정적극적노동시장정책조치에참여한참가자수를보여주고 있다. 1991 년이후연방고용청은적극적노동시장정책에관한지출을연 간예산의 35~ 67% 를지출했는데, 독일노동력의겨우약 1/6을차지하고 있는동독에지출된비율이아주높았다.
Ⅳ. 독일노동시장정책의변화와시사점 165 [ 그림 Ⅳ-8] 적극적노동시장정책비용(1991 ~2003 년) < 동독> < 서독> ( 단위 : 1 조유로) 자료 : 연방고용청. < 표 Ⅳ-10> 적극적노동시장정책참가자 ( 동독)(1991 ~2003 년) 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 직업훈련 1), 4) 760 774 263 268 237 250 155 236 183 214 188 183 92 < 비중 %> 41 1) 24.6 16.7 - - - - - - - - - - - 여성 59.7 65.9 60.1 62.7 66.2 63.6 56.8 54.2 51.9 52.8 50 48.1 42.4 무자격증 NA NA NA NA 13.1 12.4 11 11.9 12.6 15.9 13.8 13.7 14.1 연령 <25 NA NA NA NA 9.3 8.0 9.0 10.6 12.6 13.6 13.8 14.8 20.7 비독일인 NA NA NA NA 0.4 0.4 0.6 1.3 1.1 1.9 2.1 2.2 3.3 장기실업자 NA NA NA NA 32.9 29.2 27.7 27.1 24.6 27.6 29.8 32.2 26.1 독일어훈련 1) 1 9 16 18 15 19 19 NA 12 13 12 11 10 단기간근로 2) 1,616 370 181 97 97 97 49 34 27 24 27 45 35 창업보조 2) 183 388 237 192 206 191 154 151 168 153 123 92 70 < 비중 %> 여성 35.5 41.2 48.1 60.4 65.0 65.4 63.6 60.9 58.3 56.2 54.5 51.1 45.7 연령 >50 NA NA NA NA NA NA 31.8 34.4 33.9 37.9 42.3 46.7 45.7 연령 <25 3) 2.2 4.4 4.6 4.7 4.9 4.2 4.5 5.3 4.8 5.2 5.7 5.4 8.6 장기실업자 NA NA NA NA NA NA 76.6 86.8 88.7 85.6 54.6 78.3 60.0 건강문제 NA NA NA NA NA NA 5.8 8.6 8.9 11.1 12.2 16.3 18.6 구조조정 (SAM) 2) - - - - - - - 162 180 98 67 58 40 < 비중 %> 여성 - - - - - - - 50.0 47.8 50.0 50.7 48.3 45.0 연령 >50 - - - - - - - 17.9 17.2 24.5 32.8 43.1 57.5 연령 <25 - - - - - - - NA 12.2 7.1 7.5 5.2 2.5 장기실업자 - - - - - - - NA 30.0 44.9 50.7 54.4 50.0 건강문제 - - - - - - - NA 2.2 4.1 4.5 5.2 7.5 창업기반확대 2) - - - - - - - - - - - - 4 임시임금보조 1), 5) 133 113 31 19 20 17 11 NA 65 91 99 116 107 자영업보조 2) NA NA NA NA NA NA NA NA 32 30 31 34 72 주 : 1) 단위 1,000 명 2) 단위 1,000 명 3) 1991 ~97 년청년 25세이하무자격증 4) 41a 훈련, 재직훈련, 재훈련포함 5) 단기간근로제외 6) NA : 자료없음. 자료 : 연방고용청 (1992 ~2004).
166 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 < 표 Ⅳ-11> 적극적노동시장정책참가자 ( 서독)(1991 ~2003 년) 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 직업훈련 1), 4) 550 551 340 298 392 369 266 372 307 338 261 273 154 < 비중 %> 41 1) 9.6 8.5 - - - - - - - - - - - 여성 42.5 43.2 38.8 42.3 43.4 43.6 43.6 45.7 46.3 47 47.9 47.6 48.1 무자격증 30.5 31.9 27.4 35.9 39.5 39.6 36.5 35.2 37.1 40.5 40.6 39.2 33.1 연령 <25 16.0 14.9 15.9 12.4 11.2 11.1 11.7 11.3 12.4 10.9 10.7 12.1 16.9 비독일인 5.1 5.8 6.5 7.7 9.4 10.6 10.5 12.1 13.0 13.9 14.2 13.9 12.3 장기실업자 12.5 11.3 9.1 21.1 24.0 20.1 21.4 18.5 18.2 21.0 19.9 20.9 17.5 독일어훈련 1) 124 108 113 110 103 81 69 NA 43 47 43 42 33 단기간근로 2) 145 283 767 275 128 206 133 81 92 62 96 162 160 창업보조 2) 83 78 51 57 70 70 59 59 66 51 43 33 23 < 비중 %> 여성 39.8 39.7 39.2 35.1 37.1 37.1 39.0 37.3 37.9 37.3 37.2 36.4 34.8 연령 >50 16.9 17.9 17.6 19.3 18.6 18.6 16.9 16.9 18.2 19.6 20.9 21.2 21.7 연령 <25 3) 18.1 17.9 19.6 19.3 17.1 15.7 18.6 20.3 19.7 19.6 20.9 21.2 26.1 장기실업자 56.6 56.4 56.9 63.2 67.1 68.6 74.6 79.7 83.3 74.5 69.8 63.6 47.8 건강문제 15.7 16.7 15.7 15.8 15.7 15.7 15.3 16.9 18.2 23.5 25.6 24.2 21.7 구조조정 (SAM) 2) - - - - - - - 12 15 12 9 10 8 < 비중 %> 여성 - - - - - - - 41.7 46.7 41.7 33.3 40.0 37.5 연령 >50 - - - - - - - 16.7 20.0 25.0 33.3 30.0 25.0 연령 <25 - - - - - - - 8.3 13.3 8.3 11.1 10.0 12.5 장기실업자 - - - - - - - 50.0 46.7 58.3 66.7 50.0 50.0 건강문제 - - - - - - - 8.3 6.7 8.3 22.2 20.0 12.5 창업기반확대 2) - - - - - - - - - - - - 1 임시임금보조 1), 5) 52 31 10 9 10 10 9 NA 131 121 102 115 96 자영업보조 2) NA NA NA NA NA NA NA NA 66 62 64 89 178 주 : 1) 단위 1,000 명 2) 단위 1,000 명 3) 1991 ~97 년청년 25세이하무자격증 4) 41a 훈련, 재직훈련, 재훈련포함 5) 단기간근로제외 6) NA : 자료없음. 자료 : 연방고용청 (1992 ~2004). 1990 년대초반동독에서의극적인전개양상들은적극적노동시장정책 의매우특수한사용을요구했다. 동독경제의급속한수축에대응하기위 하여단시간근로와조기퇴직정책이광범위하게사용되었으며, 동독에 서의노동력숙련이현대적인시장경제의요구와일치하지않았기때문 에이러한숙련부족상태를제거하기위해서상이한종류의훈련프로그 램들이거대한규모로사용되었다. 동독에서실업이계속해서증가하
Ⅳ. 독일노동시장정책의변화와시사점 167 < 표 Ⅳ-12> 노동시장정책참여자 ( 연평균 ) ( 단위 : 1,000 명) 1995 2001 단기근로 199 123 일자리창출 384 243 일반 276 167 구조조정방안 (SAM) 108 76 직업훈련 450 315 재활 42 42 어학훈련 42 25 조기퇴직파트타임 0 50 전체 1,554 804 58세이상실업수당수혜자및비구직자 152 223 자료 : IAB, Mitteilungen aus der Arbeitsmarkt-und Berufsforschung. 고매우지속적인성격을가짐에따라, 고용보조금프로그램도또한가장 중요한적극적노동시장정책중의하나가되었다 ( 표 Ⅳ-13 참조). 1991 년의동독에서의적극적노동시장정책지출은거의절반이단시간 근로에충당되었다. 그당시노동수요의급속하고도극적인감소로인한 노동시장의긴장을즉각적으로완화시키기위해서, 160 만명이상의사람 들이단시간근로(STW) 로직접적으로흡수되었다. 당시의단시간근로 의주요한목적은공식적인실업률이급상승하는것을막기위해서실업 으로의전환을연기시키고자했던것이다. 또다른 80만명의사람들은 노동시장훈련(FVT) 에맡겨졌다. 그들중 25% 는고용촉진법 41a 에따 라서단기적인훈련과정에참가했다. 게다가 20만명의사람들은직업창 출정책(ABM) 에할당되었다. 1992 년에단시간근로보상금의수령자수 는상당히하락하였고, 반면에직업창출정책과훈련의사용은상당히확 대되었다. 또한많은지출이 1992 년과 1994 년시기에과도기연금수당 ( 그림 Ⅵ-8) 에 다른적극적노동시장정책조치들 에포함되어있는) 으로 지출되었다. 1993 년에동독에서실시한적극적노동시장정책의패턴은안정화되기 시작했다. 고용촉진법 41a 에따른단기적인훈련과정이폐지됨에따라 훈련과정으로의유입은 30 만명이하로급격하게감소했다. 그때이후
168 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 1997 년과 2003 년에는그수가더욱감소했다. 최근 2년동안에적극적노 동시장정책지출은상당히삭감되었다. 1998 년이후노동시장훈련과재 훈련은점차훨씬짧은단기적인훈련( 훈련정책들 ; TM) 으로대체되었 으며, 그리하여노동시장훈련과재훈련보다비용이덜들게되었다. TM 으로의유입은 1999 년에 167,000 명에서 2003 년에 376,000 명으로증가했 다. 실업자중에서차지하는비율이말해주듯이, 여성들은항상동독에서 훈련참가자들의커다란부분을차지했다 (42~ 66%). 장기실업자들도마 찬가지였다 (25~ 33%). 노동시장훈련의목적에맞게, 또다른중요한참 가집단들은어떤전문가등급이없는사람들이었다. 그들의비율(11~ 16%) 이서독(31 ~41%) 보다훨씬적다는사실은독일의두지역에서의 실업구조의차이를반영하는것이다 ( 표 Ⅳ-2, 표 Ⅳ-3 을참조). 25세이하 의청년층의비율은 1995 년에 9% 에서 2003 년에 21% 로시간이경과함에 따라증가했다. 단시간근로에대한지출이 1993 년이후그중요성이없어진반면에 고용프로그램 (ABM, 그리고나중에는 SAM) 은비록참여자수가 1993 년 의 237,000 명에서 2003 년에 110,000 명으로감소하긴했지만, 여전히동독 에서중요한적극적노동시장정책정책이었다. ABM 은장기실업자 (60~ 89%) 와 50 세이상의사람들 (32~ 47%) 를위해서광범위하게사용되었다. SAM 에대해서는, 장기실업자들의비율이항상낮았지만여전히많았다 (30~ 53%). SAM 은점차 50 세이상의노년층을위해서사용되었다. 참가 자들중그들의비율은 1999 년의 18% 에서 2003 년에는 58% 로 3배증가했 는데, 25세이하의청년들은 12% 에서 3% 로감소했다. ABM 에대한여성 참가자비율은 1991 년의 36% 에서 1996 년에 65% 로증가했지만 2003 년에 는 46% 로감소했다. SAM 에대해서보면 45% 와 50% 사이에서상대적으 로안정적이었다. 임시임금보조금은 1990 년대초반에동독의과도기동 안에광범위하게사용되었는데, 1998 년이되면그중요성이없어진다. 왜 냐하면사회법 Ⅲ와새로운조치들이도입되면서이러한경향을역전시 켰기때문이다. 자영업지원은 2003 년이전까지동독에서미미한역할만 을했다. 당시에자영업지원을위한부가적인조치들이도입되었고수령 자들의수는 1999 ~2002 년시기에연간약 30,000 명에서 2003 년에 72,000
Ⅳ. 독일노동시장정책의변화와시사점 169 명으로두배이상증가했다. [ 그림 Ⅳ-8] 로부터알수있듯이, 적극적노동시장정책의지출구조는 서독에서상대적으로안정되어있었다. 총지출은 1994 년, 1997 년, 그리고 2003 년에상당히삭감되었지만 1998 ~2002 년에꾸준히증가했다. 노동시 장훈련은항상서독에서중요한역할을했다. 1991 년에거의 60만명이 직업훈련에참가했다. 시간에따른참가자수의전개는동독과매우유사 하다. 1993 년에약 339,000 명으로급격한감소가있었는데, 이는단기적인 41a 조치의폐지로인한것이었다. 2002 년까지그수는 273,000 명으로 떨어졌으며 2003 년에는겨우 160,000 명으로상당히감소했다. 이러한전 개양상은 TM 참가자수의증가에의해서상쇄되는것이상이었는데, TM 참가자수는 1999 년의 265,000 명에서 2003 년에 694,000 명으로두배 이상증가했다. 앞에서이미언급했듯이, 동독과는대조적으로서독의훈 련참가자의대부분은어떤전문가등급도갖지못하고있었다 (31~ 41%). 훈련참가자중에서여성과 25세이하의청년층의수는다소간그 들의실업자비율과일치한다. 장기실업자계층의경우, 실업자중에서 그들이차지하는비율과동독에서그들이차지하는비율모두에비해서 상당히낮다(18 ~24%). 동독과의또다른차이는훈련참가자들중에서 비( 非 ) 독일인들의비율이상대적으로크다는것이다 (5~14%). 고용프로그램은서독에서미미한역할만을했다. ABM 참가자수는 1991 년의 83,000 명에서 2003 년에 33,000 명으로감소했다. 한편 SAM 의경 우참가자수가매년겨우 8,000 명과 15,000 명사이에있었다. 또한참가자 의구조에서도많은차이가존재한다. 동독과비교할때, 25세이하의청 년층과건강에문제가있는사람들이 ABM 과 SAM 참가자중에서훨씬 높은비율을차지하고있다. 다른한편으로, 여성과 50세이하계층은동 독보다상당히낮은참가율을보이고있다. 장기실업자들의비율은 ABM 에서는낮고, SAM 에서는높다. 동독에서와마찬가지로, 임시임금보조금 은 1998 년에중요성을띠었다. 또한자영업지원의수령자수는 2002 년의 89,000 명에서 2003 년에는 178,000 명으로두배증가했다. 단시간근로 (STW) 는당시의실업증가에대처하기위해서 1993 년에광범위하게사 용되었다. 마지막으로 [ 그림 Ⅳ-8] 을보면, 서독의적극적노동시장정책
170 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 지출의많은부분이 다른적극적노동시장정책정책들 에사용되었음을 알수있다. 이들중가장중요한것은장애인과건강에문제를가진사람 들을겨냥한정책들이다. 서독의경우이러한정책은겨우미미한역할만 을했다. 3) 활성화정책들로의의뢰(Referral) 카운슬링과직업배치서비스를제외하면, 적극적노동시장정책정책에 의참가는연방고용청으로부터어떤형태의재정지원을받는것이라고 일반적으로정의된다. 그리고구직자들은이러한지원을신청해야만한 다. 대부분의적극적노동시장정책정책들에있어서, 연방고용청지원에 대한법적자격은존재하지않으며, 신청자가재정적지원을받을자격이 있는지없는지를결정하고신청자가참가할수있는특정한정책이무엇 인지를결정하는것은바로지역고용기관 (LEA) 의생활환경조사자들이 다. 실제로생활환경조사자들은개인의고용전망, 장점, 약점에대한평 가를근거로해서어떤정책이적절할지에관해서잠재적인참가자들과 의상담을통해서대개결정한다. 생활환경조사자들은그들의결정에서 상당한재량권을가지고있다. 대조적으로몇몇 OECD 국가들은생활환 경조사자들의결정을도와주기위해서통계학적분류방법을사용한다. 미국의 Frontline Decision Support System 과같은표적획득시스템 (targeting system) 은기대하고있는프로그램의영향에기초해서구직자 들을할당한다. 다른한편으로프로파일링시스템 (profiling systems) 은 장기실업상태로빠질위험성과같은몇가지기준에의해서분류하는데, 구직자들이필요로하는서비스에따라구직자들을분류한다. 통계학적 프로파일링은미국, 오스트레일리아, 네덜란드와같은나라들에서사용된 다 96). 독일은파일럿프로젝트에서질적통계학적프로파일링의조합을 시험하였다 97). 2002 년에 Job-AQTIV 입법을도입하기전에는, 고용촉진법과사회법 Ⅲ 하에서입법자들은특별한정책에대한지원자들의의뢰를위해서겨 96) Frolich, Lechner and Steiger(2003) 참조. 97) Rudolph and Muntnich(2000) 참조.
Ⅳ. 독일노동시장정책의변화와시사점 171 우몇가지지령만을하달했다. 모든훈련프로그램을규정하고있는고용 촉진법 33 에따라, 생활환경조사자들은고용촉진법의목적에부합되게 그리고프로그램의특수한목적에부합되게자신들의재량권을사용해야 한다. 결정을내릴때그들은노동시장의상황과전개양상을고려하고 있어야만하며, 경제효율성의원칙에근거해서행동해야만한다. 생활환 경조사자들은훈련을성공적으로완수하도록하기위해서특수한직업 을신청한사람들의태도와기회들을고려해야만한다. 사회법 III 입법하 에서는적극적노동시장정책조치들은실업기간에소득보장의지급을 일시적으로회피하지않도록하기위해서그것의특수한목적들에맞게 적용되어야만한다. 2001 년까지생활환경조사자들은경제효율성의원 칙에따라결정해야만했으며, 노동시장에의성공적인통합을위해서구 직자들의숙련과기회들을고려할때구직자들에게가장전망있는서비 스들의조합을선택해야만했다. 만약어떤적극적노동시장정책정책들 이상이한신청자들중의선택을요구한다면, 우선권은통합을위한가장 좋은기회들을가지고있는사람들에게주어져야한다. 다른한편으로는, 장기실업자들이나장애인들, 고용장벽이있는노년층, 그리고노동시장으 로복귀하는사람들과같이특히지원을해야할필요가있는사람들은 적극적노동시장정책참가자들중에서적절한수로대표되어야만한다. 여성들은실업자중에서그들이차지하는비율에맞게지원받아야한다. Job-AQTIV 입법은의뢰과정에관한한패러다임의변화의시작이었 다. 여전히경제효율성의원칙을따라야만하고지역노동시장상황을고 려해야만하지만, 프로그램의할당은이제서비스의개별적필요성에토 대를두게되었다. 즉새로이설립된질적인프로파일링에기초해서결정 되어야한다는것이다. 구직자들의자격, 이동성, 유연성, 동기화, 행위, 구체적인고용장벽, 그리고장기실업에빠질위험성에관한평가에기초 해서직업준비가완료된자, 카운슬링과집중서비스를받아야할자로분 류된다. 구직자들의직접적인분류뿐아니라상이한프로파일링기준들 은 < 표 Ⅳ-13> 과 < 표 Ⅳ-14> 에요약되어있다. 사회법 Ⅲ 7에의해서 앞에서정의된것처럼, 특별한목표집단들은더이상언급되지않는다. 동시에과거에는특수한집단의사람들로제한되어왔던몇가지적극적
172 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 < 표 Ⅳ-13> 프로파일링기준 기준 내용 자격학력, 노동시장과의연관성, 직업지식기술, 경력, 인사관리경험, 어학능력, 기타사회경력 이동성, 유연성지역이동, 국가이동가능성여부, 시장연관성, 원하는취업직종의다양성, 업종다양성, 근로시간, 희망임금수준 취업장애 장기실업 건강문제, 마약, 부채수준등 1년이상장기실업여부가능성 < 표 Ⅳ-14> 구직자분류 취업준비 분류구직자상태서비스내용 카운슬링초보 취업가능성최고취업장애없음 취업에약간의장애 카운슬링중간취업에상당한애로가있을경우 카운슬링심화취업에아주크게문제가있고장기실업가능성이높을경우 서비스필요없음 이동성과유연성을측정, 직업탐색에기본적도움단기훈련으로기술적응력도움 직업훈련장기, 이동성, 유연성을높이는방안추천 고용프로그램 (employment program) 사회적응방안제시 (measures to support social integration) 노동시장정책조치들에대한자격요건 ( 가령, 적어도 6개월의실업기록을 가진사람들로 ) 은확대되었는데, 이는적극적노동시장정책조치들이특 수한구직자들의고용전망을향상시키기에적절하도록하는데사용될 수있도록하기위해서, 그리고과도하게엄격한자격요건기준에의해 억제되지않도록하기위해서였다. 5. 요약과한국에의시사점 독일의 1인당국내총생산이 1만 5천불을넘어서기시작한시점은 1979
Ⅳ. 독일노동시장정책의변화와시사점 173 년이다. 이시기는독일이적극적노동시장정책을강화하기시작한시점 직후라는점에유의해야한다. 독일의노동시장에서고용안정서비스와 직업훈련에대한투자가강화된것은 1969 ~97 년말까지의고용촉진법기 간이다. 이시점에서노동시장에서고용안정서비스와직업훈련에대한 투자가일어나기시작하였다는점은, 1만 5천불을곧맞이할우리나라의 노동시장정책의방향설정에중요한참고사항이다. 독일의노동시장정 책은고용촉진법기간이후동서독통일이전까지변화가없었다. 1990 년에일어난동서독간의통일은독일전체경제와노동시장에상 당한영향을끼쳤다. 이러한영향의여파로재정지출을축소하고노동시 장의유연성을높이는방향으로의노동시장정책변화가 법 Ⅲ 1998 년부터사회 제정으로이어졌다. 경기호황국면에도불구하고실업률이낮아지 지않게되자, 2002 년의 JoB-AQTIV 법과 2003 년이후의 Hartz 개혁 I~ Ⅳ에서실업수당의기간과대체율을낮추었으며, 보다적극적인고용안 정서비스와실업자훈련으로제도를변화하였다. 고용촉진법 (AFG) 은 1970 년대이후독일에서가장중요한사회정치적 법률중하나였다. 그저상담과직업배치나혹은실업기간에수동적인소 득지원만을제공하는것이아니라, 다양하고도새로운형태의활성화조 치들을독일노동시장정책에도입했다. 이법은독일이거의완전고용상 태에있을때제정되었기때문에, 그주요한목적도경제성장을이룩하기 위해서높은수준의고용을유지하고고용구조를끊임없이개선하는것 이었다. 특히이러한조치들은노동수요와공급을양적으로나질적으로 균형있게만드는것을목표로했다. 그리하여기술발전을자극할목적으 로노동력의숙련을조정하고향상시키기위한훈련프로그램에특별한 강조점을두었으며이를통해서경제성장뿐아니라변화하는고용주들의 요구를즉각적으로충족시킬수있도록근로자들의숙련을조정하려는 것이었다. 현재독일은 1990 년의통일이미친경제적결과가상당한영향을미치 고있다. 통독이후실업률은여전히높고매우지속적인것이되었다. 또 한동독과서독의노동시장은여전히많은측면에서다르다. 특히동독의 경우 2003 년에장기실업을동반한 20% 가넘는실업률을보여주었으며
174 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 상황은여전히악화일로에있다. 전통적으로독일노동시장정책은실업시기에상대적으로수당지급이 관대했으며높은실업시대에는적극적노동시장정책을광범위하게이용 한다는특징을가지고있다. OECD 국가들중에서독일은 GDP 비율로 볼때노동시장정책에가장높은지출을보이고있는나라이다. 직업훈련 은항상가장중요한활성화정책이었으며공적으로지원되는훈련프로그 램들과관련된인적자본투자는매우많다고할수있다. 지출면에서볼 때, 특별히장애인들을겨냥한정책들도또한중요하다. 동독의경우, 고 용프로그램은구직자들의고용가능성을유지하는데중요한역할을한다. 적극적노동시장정책에대한많은지출에도불구하고, 현재까지그것의 효율성에관해서알려진것은상대적으로적다. 과거에이루어진대부분 의계량경제학적평가연구들은샘플의규모면에서불충분한데이터로 인해연구분석에는한계를가지고있었다. 그러나새롭고도매우유용한 데이터에기반한결과는훈련프로그램이단기적으로는효과가분명하지 않으나장기적으로는긍정적인고용효과를갖고있음을보여주었다. 고 용프로그램에있어서긍정적인효과는몇몇참가자집단에서발견된다. 새로운데이터에기반한부가적인결과들은 으로기대된다. 2005 년에활용할수있을것 실업의폭발적인비용과실업문제를해결하라는공공의계속적인압 력에대처하기위해서연방정부는 2002 년에연방공화국역사에서가장 규모가큰사회정책개혁에착수하였다. 이개혁의목적은첫째, 실업보 험과사회복지에의존적인사람들을감소시키는것이다. 이는공공고용 서비스를통해서직업탐색모니터링과배치노력을강화하는것뿐아니 라, 복지수령자에대해서독일의실업보험의활성화원칙을확장하는것 을의미한다. 이러한목적을성취하기위해서모든구직자에게고용서비 스를제공하기위한원스톱센터(one-stop centers) 가설립되었다. 둘째, 실업보험기금들이지출되는방법에관해서투명성이제고되었다. 셋째, 보다예방적이고보다유연한적극적노동시장정책의이용을목표로노 동시장서비스의제공이탈중앙화되었으며, 이제구직자의개별적지원 요구에기초하게되었다. 즉지역노동시장의상황도고려하면서개별구
Ⅳ. 독일노동시장정책의변화와시사점 175 직자들의장점과고용장벽을평가하는질적인프로파일링에의해서이 들의요구를결정한다는것이다. 마지막으로실업비용을낮추고도덕적 해이를줄이기위해서독일의실업보험은상당히엄격해졌으며, 동시에 보다많은인센티브가주어져강온책의양립이가능해졌다. 실업보험청 구자들과사회복지수령자들의노동인센티브는증가되었으며, 반면에 수당조건에순응하지않을경우제재가엄격해졌다. 전체적으로볼때 독일의실업보험제도와노동시장정책의개혁은독일의실업문제뿐아니 라직면하고있는재정적문제들까지도해결하기위한시도인데, 지금진 행중이므로아직평가는이르다. 우리나라에의시사점으로, 독일은전통적으로직업훈련에대한많은 투자를통하여기술력우위에의한경제성장을이루어왔다는점을들수 있다. 이부분에대한평가는아직도긍정적이다. 이점은우리나라노동 시장이참고할만한훌륭한모델을제공하고있다. 2만불시대로가기 위해독일이직업훈련에많은투자를쏟아부은것처럼우리나라도비록 늦었지만직업훈련투자를높여야함을시사한다. 더불어통독이후의여 러가지애로점은통일한국을대비해야하는시점에서중요한참고자료 가된다. 즉곧닥칠통일한국에대비하기위해서도고용안정서비스의현 대화와투자가지금부터라도준비되어야할시점이다.
176 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 참고문헌 장은숙 (2002), 1990 년대독일의노동시장정책과고용보험제도, 한국노동연 구원. 정원호 (2004), 독일노동시장정책이념의전개와함의, 사회경제평론, 제 23 호. Blien, Uwe, Ulrich Walwei and Heinz Werner(2002), Labour Market Policy in Germany, IAB Labour Market Research Topics, No.49, Bundesanstalt für Arbeit. Blien, Uwe, Nicole Litzel and Joachim Möller, The Development of European Labour Markets, Scientific contributions presented at the Conference of the European Association of Labour Economists (EALE) in Regensburg. Bruttel, O.(2004), Contracting-out the Public Employment Service and the Consequence for Hart-to-Place Jobseekers : Experiences from Australia, the Netherlands and the UK, Social Science Center Berlin, Paper prepared for the Second Annual ESPAnet Conference, University of Oxford, 9~11, September 2004. EEO(1997), Basic Information Report -Denmark 1997, European Employment Observatory, http://www.eu.employment-observatory.net/ersep/ dk_uk EEO(2002), Basic Information Report - Sweden 2002. European Employment Observatory, http://www.eu.employment-observatory.net/bir/bir_ se2002_en.pdf. Frölich, M., M. Lechner and H. Steiger(2003), Statistically Assisted Programme Selection - International Experiences and Potential Benefits for
Ⅳ. 독일노동시장정책의변화와시사점 177 Switzerland, Swiss Journal of Economics and Statistics, 139(3), pp.311 ~331. Gerfin, M. and M. Lechner(2002), Microeconometric Evaluation of the Active Labour Market Policy in Switzerland, Economic Journal, 112(482), pp.854 ~893. Knuth, M.(2004), Overview of Latest Legislation on Labour Market(policy) Reforms in Gernany. Unpublished Manuscript. Konle-Seidl, R.(2004), Wettbewerbsmechanismen in der Arbetismarktpolitik, Bundesarbeitsblatt, 10~2004, pp.4 ~14. Konle-Seidl, Regina, The PES and Current Labour Market Reforms in Germany, IAB. Kühl, Jürgen(1987), Labour Policy in the Federal Republic of Germany : Challenges and Concepts, International conference on The Employment Problem : Strategies for European Countries, Labour 1(3) : 25~56. Mosley, H.(2005), Job-Centers for Local Employment Promotion in Germany, Social Science Center, Berlin Paper prepared for the Workshop on Local Employment Development, Japan Institute for Labor Policy and Training, Tokyo, 9~10 February 2005. OECD(2005), National Accounts, Main Aggregates, Vol. I. (2004), Economic Surveys : Germany, Paris. (1993), OECD Employment Outlook, Paris. Pfeifer, Harald(2003), German Labour Market Trends, Federal Statistical Office of Germany. Rudolph, H. and M. Müntnich(2001), Profiling zur Vermeidung von Lang zeitarbeitslosigkeit : Erste Ergebnisse aus einem Modellprojekt, Mitteilungen aus der Arbeitsmarkt - und Berufsforschung, 34(4), pp.530 ~553. Walwei, Ulrich(2005), Employment Services in Germany-Development, Recent Changes and Possible Impacts-, IAB Institute for Employment
178 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 Research, Bundesagentur für Arbeit. Walwei, Ulrich, Heinz Werner and Cönig Ingeborg(2001), Lessons We Can Learn From Other Countries, IAB Labour Market Research Topics, No. 44, www.iab.de Walwei, Ulrich, Determinants of Employment : The Macroeconomic View. Werner, Heinz(1999), Countries with Successful Employment Policy - What Is Behind Their Success?, IAB Labour Market Research Topics 33. Winkler, W.(2004), Jobcentre Plus - ein Erfolgsmodell - Vorbild auch für deutsche Afbeitsagenturen?, Bundesarbeitsblatt, 9-2004, pp.18~ 27. Wunsch, Conny(2005), Labour Market Policy in Germany: Institutions, Instruments and Reforms since Unification, Discussion paper No. 2005-06, University of St. Gallen. Voß-Gundlach, Christiane, Country Report Germany : Making the Labour Market More Attractive for More People : Making Work a Real Alternative for All, Federal Ministry of Economics and Labour (BMWA), Bonn.
Ⅴ. 프랑스노동시장정책의변화와시사점 179 Ⅴ. 프랑스노동시장정책의변화와시사점 1. 머리말 프랑스의 1인당 GDP 2만불진입기에해당하는 1980 년대중후반은프 랑스에서정치적 사회적으로복잡한변화가진행되었던시기라고할수 있다. 프랑스에서는 1958 년드골의 5공화국이수립된이후 1981 년까지우 파정부가집권하다가, 1981 년사회주의자인미테랑이대통령으로당선 되면서좌파정부가들어서게되었다. 미테랑의좌파정부는국유화정책, 노동시간단축등새로운경제정책 과함께사형제폐지등이전과는상당히다른개혁정책을추진했다. 주 요기업의국유화정책은이전에집권한우파정부에의해서도상당히추 진되었던정책이었지만, 미테랑정부에서는그와같은국유화정책을한 층강도높게추진하였다. 1981 ~86 년사이에진행된좌파정부의경제정책은인플레이션을진정 시키는등부분적으로는성공적이었다는평가를받았지만, 사회주의경 제정책의한계와당시세계적인불경기등으로인하여전반적으로는실 패했다는것이중론이었다. 이와같은상황에서치러진 1986 년의총선에 서드골주의자인시라크의우파정당이승리하게되었다. 이에따라의회에서최대정당을이끄는지도자가된시라크가미테랑대 통령에의하여수상으로지명되면서사회주의자인대통령아래드골주의자 인우파의시라크내각이국정에함께참여하는소위동거 (cohabitation) 정부가출범하게되었다. 시라크내각이추진한경제정책가운데핵심은 민영화정책이었다. 시라크는대부분의드골주의자들과마찬가지로이전 에는민영화정책에미온적이었다. 그러나수상에취임한지한달도채 되지않아서의회에민영화정책에관한계획을제출하였다. 동계획의핵심은향후 5년이내에 65개공기업들을민영화한다는것
180 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 이었다. 65개공기업들의종업원수는 90 만명, 기업가치는 3천억프랑에 달하는막대한수준이었다. 동계획은앞서 1981 ~86 년사이에진행되었 던국유화정책으로공기업으로바뀌었던기업들을원래대로민영화한다 는수준을뛰어넘어, 이전부터공기업으로되어있던기업들, 이를테면 르노자동차회사와같은기업들도민영화한다는내용을담고있었다. 이와같은시라크내각의계획에대해서당시미테랑대통령은반대한 다는입장을분명히했으며, 특히공기업들을민영화한다는구실로핵심 기업들을외국에매각해서는안된다는입장을보였다. 이에대하여시라 크내각은공기업이매각되더라도외국인지분이 20% 를초과하지않도록 하는등, 민영화로예상되는문제점들에대하여어느정도보완장치를마 련했다. 시라크내각은민영화와더불어다수의소규모투자자들이주식을 많이소유할수있도록하는정책, 즉대중자본주의 (popular capitalism) 정책을추진했다. 이를테면, 종업원들이우리사주형태로자사주의 10% 를 소유할수있도록하여일부층의사람들만이아닌다수의사람들이주식 을소유할수있도록유도하였다. 1988 년까지지속된이와같은정책의결과로 1988 년 2월까지처음에 계획했던 65개기업들가운데 29 개기업들이민영화되었으며, 이러한기 업들의종업원수가약 50만명에달할정도로적지않은성과를가져왔 다. 또한대중자본주의정책의추진으로추가적으로 500만명이주식을 소유하게될정도로주식시장인구의증가를가져왔다. 이와같이 1인당 GDP 2만불진입기에해당되는 1980 년대중후반은 좌파정부의국유화정책추진, 그리고뒤이어좌우파동거정부에서민 영화정책으로 180도로정책이뒤바뀌는등정치적 사회적으로불안정한 시기였다. 이하에서는먼저제2절에서 1980 년대중후반프랑스의거시경 제적환경과특징을살펴본후, 제3절에서당시고용관련노동시장의환 경을검토하도록한다. 그리고제4절에서는 1980 년대중후반실업과노동 시장의구조를간략히조명한다음에, 제5 절에서수요측면, 공급측면, 그리고청년층실업의원인등으로나누어고실업의원인을분석하도록 한다. 이어서제6절에서는당시프랑스에서실시되었던주요고용정책을 간략히정리하고, 끝으로정책시사점을제7 절에싣도록한다.
Ⅴ. 프랑스노동시장정책의변화와시사점 181 2. 거시경제적환경과특징 프랑스는 2000 년불변가격기준으로이미 1970 년이전부터 1인당 GDP 가 1 만불을상회하기시작하였으며, 1998 년에는 2 만불을초과하였다. 그런데명목가격기준으로살펴본 1인당 GNI 는 1986 년에 1만불을넘어 선다음에 1990 년에 2 만불을상회하였다. 이에따라본연구에서는프랑 스의 1인당 GDP 2만불진입기의범위를다소좁혀 1980 년대중후반에 분석의초점을맞추도록한다. 1980 년대중후반의 1인당 GDP, 경제성장률, 그리고경제부문별구성비 와성장률을살펴보면 < 표 Ⅴ-1> 과같다. 동기간중경제성장률은 1% 대에서 4% 대사이를나타내고있어비교적기복이큰편이었으며, 1980 년대중반기보다는후반기에비교적높은수준을보였다. 농림수산업, 제조업, 건설업, 도소매음식숙박업, 운수통신업등경제부 문별구성비는 1980 년대중후반에비교적안정적인모습을보여주고있 다. 다만농림수산업, 제조업등이동기간중전체경제에서차지하는비 중이약간감소하고있는반면에, 도소매음식숙박업, 기타활동은동기 간중그비중이다소증가하였다. 전체적으로보면 1980 년대중후반을 통틀어산업구조가크게바뀌었다고보기는어렵다. < 표 Ⅴ-1> 프랑스의 1인당 GNI, 경제성장률및부문별구성비 농림수산업 제조업건설업도소매 음식숙박업 운수통신업기타활동 전경제성장률 ( 단위 : %) 체 1인당 GDP($) 1) 1983 4(-7.3) 22( 1.3) 5(-2.2) 12( 2.5) 6(2.8) 51( - ) 1.5 15,981 1985 4( 3.8) 21( 1.1) 5(-0.8) 11(-0.8) 7(4.5) 52( - ) 1.5 16,398 1987 4( 4.1) 20(-0.2) 5( 2.3) 12( 2.2) 6(4.5) 53( - ) 2.5 16,952 1989 3(-0.3) 19( 4.8) 5( 3.5) 12( 5.1) 6(7.4) 55( - ) 4.2 18,160 1990 3( 4.4) 19( 1.5) 5( 2.4) 13( 5.5) 6(3.2) 54( - ) 2.6 18,547 주 : 1) 2000 년불변가격기준. 2) ( ) 안은전년도대비증가율. 자료 : UN, Statistical Database, each year.
182 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 < 표 Ⅴ-2> 프랑스의경제성장률 ( 단위 : %, 연평균 ) 1960 ~68 1968 ~73 1973 ~75 1975 ~79 1979 ~83 1983 ~89 프랑스 5.4 5.5 1.4 3.5 1.5 2.6 미국 4.5 3.0-0.9 4.3 0.7 3.9 영국 3.0 3.3-1.1 2.9 0.5 3.4 독일 4.0 4.9-0.6 3.9 0.6 2.8 일본 10.1 8.8 1.0 4.9 3.3 4.6 OECD( 유럽) 4.3 4.7 0.0 3.6 0.9 2.9 OECD( 전체) 5.2 4.2-0.4 4.4 1.3 3.9 자료 : OECD, Economic Outlook, No. 48, December 1990. 1인당 GDP 2만불에진입하기까지프랑스의경제성장과정을경제성장 률을통하여 OECD 주요국과비교하면 < 표 Ⅴ-2> 와같다. 다른 OECD 주 요국에비하여프랑스는 1960 년대부터 1970 년대중반까지상대적으로빠 른성장세를보이다가, 1970 년대중후반및 1980 년대초반사이에는주요 국과비슷한수준또는약간높은수준의성장률을시현한것으로나타나 있다. 그런데 1980 년대중후반기전체로는주요국에비하여오히려낮은 수준의성장률을보이고있는특징이있다. 이처럼 1인당 GDP 2만불진 입기에들어, 다른국가들의경제성장률에비하여프랑스의경제성장률 이둔화되었다는점은주목할만하다. 한편동기간중프랑스의경기변동을살펴보면 < 표 Ⅴ-3> 과같다. 1979 년 3/4분기에정점을이룬다음에경기는지속적으로하락하여 1985 년 1/4 분기에저점을보였다. 그리고그이후로는경기가다시꾸준히회 복세를보이기시작했다. 동기간중프랑스경기변동의특징가운데하 나는주기가비교적길다는것이었다. 이와더불어특기할사항은 1979 년내지 1980 년이후 1980 년대중반까 지대부분의 OECD 주요국에서경기호황과경기불황이반복되었는데 비하여, 프랑스에서는 1979 ~80 년대중반까지경기가계속하여하강세를 보였다는점이다. 그리고 OECD 유럽회원국또는전체회원국을통틀어 보면대체로 는 1980 년대초반까지는경기가하강국면을, 그리고그이후로 2 차대전이후가장긴상승국면이이어졌으나, 프랑스는이와는다른 경기변동패턴을보였다.
Ⅴ. 프랑스노동시장정책의변화와시사점 183 < 표 Ⅴ-3> 프랑스의경기변동 프랑스 미국 영국 독일 일본 정점저점정점저점정점 3 분기/1979 - - 1 분기/1985-4 분기/1978 4 분기/1982 - - 1 분기/1989 2 분기/1979 3 분기/1982 - - 4 분기/1988 1 분기/1980 4 분기/1982 - - - 1 분기/1980 4 분기/1983 2 분기/1985 2 분기/1987 - OECD( 유럽) 1 분기/1980 2 분기/1984 - - - OECD( 전체) 1 분기/1980 4 분기/1982 - - - 자료 : OECD, Cyclical Indicators Data Bank, Paris. 경제성장률과경기변동을통하여살펴본프랑스의 1980 년대중후반의 거시경제는생산성의변화를통해서도확인된다. < 표 Ⅴ-4> 에서보는바 와같이 1970 년대초반석유파동시기를제외하면 1970 년대말까지비교 적높은증가율을보인생산성은, 1979 년이후부터 1980 년대초반까지는 증가율이크게둔화되었다. 비록 1980 년대중후반이후생산성증가율이 다소상승하였으나, 과거 1960 년대및 1970 년대에비해서는증가율이상 당히낮아졌다. 그런데 OECD 회원국평균치에비해서는프랑스의생산 성증가율이 1980 년대중후반을포함하여 1960 년대이후 1980 년대말까지 다소높은수치를보였다. < 표 Ⅴ-4> 프랑스의생산성증가율 ( 단위 : %, 연평균 ) 1960 ~68 1968 ~73 1973 ~75 1975 ~79 1979 ~83 1983 ~89 프랑스 4.9 4.3 1.5 3.0 1.7 2.4 미국 2.6 0.7-1.3 0.7 0.2 1.3 영국 2.7 3.1-0.9 2.5 2.2 1.3 독일 4.1 4.3 1.5 3.5 0.5 1.9 일본 8.5 7.7 1.4 3.6 2.1 3.4 OECD( 유럽) 3.9 4.1 0.0 3.1 1.1 1.8 OECD( 전체) 4.1 2.9-0.6 2.8 1.0 2.3 주 : 생산성증가율은취업자인당증가율을기준으로한것임 1 GDP. 자료 : OECD, Economic Outlook, No. 48, December 1990.
184 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 < 표 Ⅴ-5> 프랑스의경제활동별 GDP 구성비 ( 단위 : %) 1971 1983 1985 1987 1989 2002 가계지출 55(4.9) 56( 0.5) 57(1.6) 56(2.9) 55( 3.0) 54( 1.2) 정부지출 18(3.9) 23( 2.3) 24(2.2) 23(2.2) 22( 1.6) 24( 4.1) 총자본형성 27(3.6) 21(-3.5) 20(3.4) 21(5.4) 23( 8.2) 19(-3.3) 수출 16(9.2) 21( 4.4) 23(2.6) 20(3.4) 22(10.0) 27( 1.5) 수입 15(6.3) 23(-3.4) 24(4.2) 21(7.7) 23( 8.0) 25( 0.6) 자료 : UN, Statistical Database, each year. 경제활동별 GDP 구성비를 < 표 Ⅴ-5> 에서살펴보면, 1980 년대중후반 은몇가지특징이있음을알수있다. 무엇보다먼저정부지출이 GDP 에 서차지하는비중이과거에비하여크게증가했다. 이는앞서살펴본바 와같이당시미테랑정부에서추진한경제국유화정책과밀접한관련이 있다. 그리고국가경제에서차지하는정부지출의비중은 2000 년대에와 서도여전히높은수준을유지하고있음을알수있다. 또하나주목할점은총자본형성이 GDP 에서차지하는비중이 1980 년 대중후반에들어크게하락했다는점이다. 이는경제국유화정책추진으 로인하여상대적으로민간부문의투자위축이가져온결과로해석된다. 그리고수출수입은 1980 년대중후반에비중이크게상승하였으며, 최 근까지그상승세가이어져프랑스의경제가 1980 년대중후반이후개방 화가상당히진전되었음을보여주고있다. 한편가계지출이 GDP 에서차 지하는비중은 돌아갔다. 1980 년대중반에약간상승했다가다시과거수준으로되 3. 고용관련노동시장의환경 가. 노동시장의유연성 흔히노동시장의유연성 (flexibility) 은고용및실업과밀접한연관이 있는것으로지적되고있다. 노동시장의유연성은고용유연성, 임금유연
Ⅴ. 프랑스노동시장정책의변화와시사점 185 성, 그리고정책유연성등여러가지로정의되고있지만, 여기서는 1980 년대중후반에프랑스에서실시되었던고용관련규제(regulation) 를통하 여당시프랑스노동시장의유연성을살펴보도록한다. 먼저고용관련규제는근로자해고에대한규제, 계약직근로에대한 규제, 파견근로에대한규제, 근무시간 ( 정상근로, 초과근로, 파트타임근 로) 에대한규제, 그리고교대제등근무형태에대한규제등이있다. 이 가운데먼저근로자해고에대한고용보호차원의법적정도를살펴보면 < 표 Ⅴ-6> 과같다. < 표 Ⅴ-6> 은각국의 1980 년대후반자료를기준으로 정리한것이다. 프랑스에서해고에대한규제는 OECD 유럽회원국가운데는중간정 도인것으로조사되었다. < 표 Ⅴ-6> 에서보듯이영국, 덴마크등에비해 서는해고관련고용보호의정도가강한반면에, 독일, 그리스에비해서는 그정도가약한것으로나타났다. 프랑스에서징계에의한해고가아닌 경우, 즉노동자의업무능력부족또는잉여인력정리에의한해고의경 우, 해고예고기간은근무기간이 9개월이하일때는 1 개월, 근무기간이 20 년이하일때는 2 개월이다. 이를좀더자세히살펴보면, 6개월미만재직 자는해고예고기간이법적으로강제되지않았으며, 2년미만재직자는해 고예고기간이 1 개월이전, 그리고 2년이상재직자는해고예고기간이 2개 월이상이되도록하였다. 그리고역시징계에의한해고가아닌경우에해고수당을주요국과비 교하면, 프랑스는중간정도의수준이라고할수있었다. 참고로근무기 간등에있어서 < 표 Ⅴ-6> 과약간다른기준으로정리한자료에의하면, 근무기간 1년마다월급여의 1/10 또는 20 시간에해당하는급여와, 근무기 간이 10년을초과한경우에는추가적으로월급여의 1/15 을해고수당으로 지급하도록하였다. 만일기업이인원을보충하는경우에는해고근로자 를우선적으로채용하도록규정하였다. 불공정한해고의경우에지불되 는해고수당은주요국에비하여다소많은수준이었다. 그런데불공정한 해고의경우강제적으로해고근로자를기업에복직시켜야한다는규정 은없었다. 한편 1980 년대후반기에계약직근로와파견근로에대한규제는 < 표
186 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 < 표 Ⅴ-6> 프랑스의해고관련고용보호정도 진행과정불편정도 1) 2) 해고예고기간 9 개월이하 4 년이하 20 년이하 9 월이하 해고수당 2) 해고수당 3) 4년 20년 (20 년근무) 이하이하 ( 단위 : 월 ) 전체규제정도 4) 프랑스 1.5 1 2 2 0 0.4 2.7 15 5.5 벨기에 1 2 3.6 11.4 0 0 0 12.5 4.0 덴마크 0.5 1.6 2.8 5 0 0 1.5 9 2.0 독일 3 1 1 4.5 0 0 0 18 7.0 영국 1 0.2 0.7 2+ 0 0.9 4.6 10.8 1.0 그리스 2 0.6 1.7 9 0.3 0.9 4.6 9 8.0 주 : 1) 고용보호가가장낮은 0에서고용보호가가장높은 3 까지점수화한것임. 2) 업무능력부족또는잉여인력발생에의한해고의경우. 3) 불공정한해고의경우. 4) 해고관련진행과정, 해고예고기간, 해고수당등을종합하여점수화한것으로점수가높을수록규제가강함. 자료 : OECD, Economic Studies, No.21, Winter 1993. Ⅴ-7> 에서보는바와같다. 프랑스는계약직근로에대해서일부허용은 하고있지만, 계약직근로를연속적으로허용할수있는횟수를 3회이내 로제한하며누적기간이 24 개월을초과하지못하도록하였다. OECD 유 럽회원국들과비교하면프랑스는계약직근로에대한규제가적지않은 국가가운데하나였다. 파견근로에대한규제는다른 OECD 유럽회원국들과비교하면규제 가적었다. 갱신횟수에대한규제가없을뿐만아니라, 계약최대누적기 간도 24 개월로비교적긴편이었다. 또한비록파견근로계약중이라고하 더라도파견계약근로자가근무하고있는사업장의사용자는언제라도 파견계약을일방적으로종료할수있도록하는등, 파견근로에대한법적 규제는상대적으로약하였다. OECD 유럽회원국과비교하면근로시간에대한프랑스의규제는비 교적높았던것을알수있다. 특히초과근로시간에대한규제를비롯하 여정규직근로자의근로시간에대한규제는주요국에비하여상당히높 은수준이었다. 한편파트타임근로에대해서는사용자가노동조합또는 노동자대표와사전에협의할것을의무화했다.
Ⅴ. 프랑스노동시장정책의변화와시사점 187 < 표 Ⅴ-7> 프랑스의계약직근로와파견근로에대한규제정도 유효성 1) 계약직근로 연속갱신계약최대최대횟수누적개월 파견근로 전체규제정도 2) 유효성 3) 갱신횟수계약최대규제여부누적개월 전체규제정도 4) 프랑스 1 3 24 8.0 3 24 3.0 벨기에 0 1 24 11.0 2 2 8.0 덴마크 전부 무제한 무제한 2.0 2 3 5.0 독일 1 1 18 9.0 2 6 6.0 영국 전부 무제한 무제한 2.0 일반적 무제한 1.5 그리스 0 3 무제한 7.0 0 - - 10.0 주 : 1) 점수 0 은계약기간이정해진업무에한해서허용하는경우, 점수 1은근로자와사용자가운데어느한쪽의필요에의해서예외적으로인정하는경우, 점수 2 는근로자와사용자모두에게허용하는경우, 전부는법적규제가없는경우를가리킴. 2) 4) 종합하여점수화한것으로점수가높을수록규제가강함. 3) 점수 0 은전혀허용이되지않는경우, 점수 1에서 3은특수한작업형태또는업종에한해서허용되는경우로점수가높을수록규제가약하며, 일반적은법적규제가없는경우를가리킴. 자료 : OECD, Economic Studies, No.21, Winter 1993. 한편직접적인법적규제또는단체협약, 특히산별교섭에의한단체협 약으로인하여발생하는실질적인법적구속력으로인하여정상근로시간, 초과근로시간등에대해서도여러가지규제가실시되었다. 근로시간에 대한규제를점수화하여 OECD 주요국과비교한자료를살펴보면 < 표 Ⅴ-8> 과같다. 참고로 1980 년대말프랑스의주당법정노동시간은 39시 간이었으며, 연간초과근로시간은 233 시간을넘지못하도록되어있었다. < 표 Ⅴ-8> 프랑스의근로시간에대한규제정도 프랑스벨기에덴마크독일영국그리스 정상근로시간규제 7.0 10.0 11.0 8.5 1.0 4.0 초과근로시간규제 7.5 5.0 2.0 6.0 1.0 10.0 정규직근로자근로시간규제 7.0 4.0 2.0 7.0 1.0 9.0 전반적인근로시간규제 6.0 5.0 2.0 7.0 1.0 10.0 주 : 점수가높을수록근로시간에대한규제가크다는것을가리킴. 자료 : OECD, Economic Studies, No.21, Winter 1993.
188 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 참고로 1980년대후반 OECD 유럽회원국들을대상으로근로시간에 대한규제와고용수준과의관계에대한각종연구결과들에의하면, 생산 가능인구대비피용자의비율, 생산가능인구대비총고용인원비율, 그리 고파트타임근로의정도는근로시간에대한각종규제정도와대체로상 반관계인것으로조사되었다. 프랑스의경우에도다른대부분의 OECD 유럽회원국들과마찬가지로근로시간에대한규제와고용수준과의이와 같은관계가나타나는것으로조사되었다. 나. 최저임금제도와실업수당및실업지원 프랑스에서최저임금제도는 1950 년부터실시되기시작했다. 최저임금 제도가처음실시될무렵에는소비자물가증가율에시간당임금률을부 분적으로연동시키는방식을취하다가, 1970 년에들어현행과같은체계, 즉 SMIC(salaire minimum interprofessionnel de croissance) 체계로바 뀌었다. SMIC 체계에서는소비자물가지수의변동과생산직근로자에게 지급되는시간당임금률의증가두가지에최저임금의변화를연동시키 는방식을따르고있다. 프랑스에서는지역또는업종별로최저임금제도를달리둔다는법조항 은어디에도없지만, 실질적인최저임금수준이단체교섭에의하여결정 되고, 그와같은단체교섭의결과인단체협약이비교섭부문까지적용이 되는경우에는지역또는업종별로실질적인최저임금수준에차이가있 었다. 그런데 1980 년대들어서는단체협약에의한이와같은현상은이전 에비하여크게약화되었다. < 표 Ⅴ-9> 는프랑스의최저임금수준 SMIC 와관련급여세율 (payroll tax rate) 을주요연도별로정리한것이다. SMIC 는대체로 1970 년대중 반이후급격히상승하였으며, 월법정근로시간이처음으로 169시간으로 감소한 1982 년부터는이전에비하여 SMIC 에대한근로자부담급여세율 이상당히올랐음을알수있다. 그리고 SMIC 에대한사용자부담급여세 율은 1980 년대에가장높은수준을보였다가 1990 년이후로는점차낮아 졌다.
Ⅴ. 프랑스노동시장정책의변화와시사점 189 < 표 Ⅴ-9> 프랑스의 SMIC 와관련급여세율 법정근로시간( 월) 시간당 SMIC 1) 시간당실질근로자부담급여 1, 2) SMIC 세율 3) 사용자부담급여세율 3) 1955 173.3 1.25 2.46 6.00 28.35 1965 173.3 1.97 2.43 7.05 31.05 1975 173.3 7.26 4.75 8.68 35.82 1982 169.0 19.17 6.02 12.98 39.12 1984 169.0 23.53 6.27 15.01 39.62 1986 169.0 26.53 6.51 15.74 39.88 1988 169.0 28.65 6.64 16.99 40.14 1990 169.0 30.80 6.66 17.97 37.89 1994 169.0 35.20 6.92 18.64 34.19 주 : 1) 프랑화. 2) 1970 년기준. 3) SMIC 에대한 % 비율. 자료 : Series longues sur les salaires. 이와같은사실로부터프랑스의최저임금수준은 1970 년대중반이후 급격히상승하여, 본연구의관심시기인 1980 년대중후반에프랑스경제 에적지않은영향을준것으로추측된다. 특히 SMIC 에대한사용자부담 급여세율이 1980 년대에최고조로달했다는점을감안하면, 1980 년대최 저임금제도가고용수준측면에서프랑스의기업들에게상당한영향을준 것으로짐작할수있다. 급여세를감안한실질적인최저임금수준은 1980 년대에기업들에게인건비부담을크게지운것으로평가받고있는데 (Abowd et al., 1997), 당시에급여세가많이부과된것은근로자에게줄 각종법정편익을위한자금마련때문인것으로알려져있다. 근로자들 중에서는주로저임금근로자들이이와같은급여세에기초한사회보장 자금혜택을많이받았던것으로조사되고있다. 한편 1980 년대후반에실업상태의근로자에게제공된편익을살펴보면 다음과같다. < 표 Ⅴ-10> 에서보듯이프랑스에서는실업수당의수혜자 가되기위해서는실업이되기전에비교적긴기간이라고할수있는 12 개월동안고용이되어있어야한다는조건이있었지만, 일단수혜자격이 되면최대 39 개월까지실업수당을수령할수있도록하였다. 지급률도배
190 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 < 표 Ⅴ-10> 프랑스의실업수당및실업지원체계(40 세근로자경우) 수혜자격조건 지급률 (replacement ratio) 2) 배우자편익종류조회고용최대수혜배우자가취업여부기간기간기간없는경우유무 프랑스실업수당실업지원 24월 10년 12월 5년 30월무제한 59 26 59 19 59 26 벨기에실업수당 27월 90주 무제한 60 60 60 영국 실업수당최저보장소득 1년 약 11주 1) 52주무제한 16 16 16 0 26 26 미국 UI 1년 20주 26주 50 50 50 일본 UI 1년 6월 30주 48 48 48 주 : 1) 소득수준에따라상이함. 2) 조세전지급금액 / 조세전소득수준 (%), 지급첫해기준. 자료 : OECD, Employment Outlook, 각호. 우자유무에상관없이 률이높은편이었다. 59% 로고정되어있어, 다른국가들에비하여지급 실업수당과는달리실업지원 (unemployment assistance) 은재직시부 담금납부와상관없이실직자에게경제적지원을하는제도인데, 프랑스 에서는고용경력을전제조건으로실업지원을받을수있는자격을주고 있었다. 참고로 1980 년대당시에고용경력또는교육훈련이수를전제조 건으로실업지원수혜자격을부여한유럽국가들로는프랑스외에도독 일, 오스트리아, 스페인등을들수있다. 그리고프랑스에서는실업수당또는실업지원을받기위해서실직기간 이어느정도경과해야한다는규정은두지않은반면에, 자발적으로이 직을하여실업이된경우에는수혜자격을부여하지않았다. 다. 노동조합활동 노동조합이고용수준에어떤영향을미치는지에대해서는다양한연구 결과들이있다. 여기에서 1970 년대및 1980 년대자료들을통하여노동조 합활동의지표가운데하나인노조가입률이그동안어떻게변화했는지 를살펴보면다음과같다.
Ⅴ. 프랑스노동시장정책의변화와시사점 191 1980 년대는글로벌화진전, 경쟁심화, 제조업부문으로부터서비스부 문으로의고용이동, 실업률의증대등으로대부분의 OECD 회원국들에 서노사관계에큰변화가초래된시기였다. 노사사이에체결된단체협약 을일종의신사협정 (gentleman's agreement) 으로간주한영국을제외하 면, 대부분유럽국가에서의단체협약은법적강제력을지닐뿐만아니라, 경우에따라서는비노조사업장까지단체협약의효력이미칠정도로고 용수준에적지않은영향을준것으로조사되고있다. 률이 그런데프랑스에서는 < 표 Ⅴ-11> 에서보듯이 1970 년대이후노조가입 OECD 주요국에비하여크게낮은수준이었을뿐만아니라, 본연 구의관심시기인 1980 년대에는다른어떤 OECD 회원국보다노조가입률 이크게감소하였다. 그결과, 1988 년에는노조가입률이미국보다도더 낮은수준인 12.0% 를기록하였다. 특히민간부문의노조가입률은 1988 년 의경우한자리수인 8% 에불과하였다. 참고로프랑스는 1980 년대말무 렵에노조가입률이높은북유럽국가들을포함하여 OECD 회원국들중 에서전체노조원수가운데차지하는공공부문노조원수의비중이월등 히높은국가였는데, 이는당시진행된국유화정책과무관하지않은것 으로지적되고있다. 고용수준에영향을줄수있는또다른노동조합활동지표로는단체교 섭범위 (collective bargaining coverage) 와협상협조지수 (bargaining coor dination index) 를들수있다. 전체근로자가운데단체협약의적용을받 < 표 Ⅴ-11> 프랑스의노조가입률 조합원수증감률 (%) 노조가입률 (%) 노조가입률 1970 1980 변화 (1988/1980) 1970 1980 1985 1988 ~79 ~89 (%) 프랑스 -4.9-41.6 22.3 19.0 16.3 12.0-36.8 독일 16.9 0.0 37.9 42.9 44.0 40.1-6.5 영국 15.8-20.9 49.7 56.3 50.5 46.1-18.1 스웨덴 36.9 10.6 74.2 89.5 94.2 96.1 7.4 미국 3.9-15.6 23.0 18.0 16.4 1) -28.7 일본 6.6-1.1 35.1 31.1 28.9 26.8-13.8 주 : 1) 1989 년자료. 자료 : OECD, Employment Outlook, 각호.
192 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 는근로자의비율을가리키는단체교섭범위는 < 표 Ⅴ-12> 에서보듯이 프랑스는 OECD 회원국들가운데가장높은국가가운데하나였다. 노조 가입률이매우낮은프랑스에서단체교섭범위는반대로매우높은수준 을보인까닭은단체협약의행정적확대(administrative extension) 때문 이었다. 즉노조가있는사업장에서체결된단체협약이노조가없는사업 장까지확대하여적용될수있도록한당시의법제도로인하여비록노조 가입률은낮지만실제로단체협약은광범위하게적용되었던것이다. 협상협조지수는임금협상이난항에부딪혔을때발생하는거시적고용 문제를최소화하기위해서제도적으로또는협상당사자들이어느정도로 서로협조하는가를나타내는지표인데, 수치가높을수록임금협상이고 용수준에미치는부정적인영향을감소시키는것으로이해되고있다. 이 를테면임금협상이고도의중앙집권적인방식으로이루어지거나, 사용자 연합단체와같은조직이있어협상담당자들이전국적으로또는지역적으 로서로보조를맞추어임금협상을타결하도록적극도와줌으로써임금 협상의실패로인하여발생할수있는고용문제를미리방지하는장치가 있는경우에는협상협조지수가높은것으로정의된다. < 표 Ⅴ-12> 에서보면, 1980 년대프랑스의협상협조지수는주요국가 운데중간정도수준인것으로나타나있다. 즉임금협상의어려움으로 < 표 Ⅴ-12> 프랑스의단체교섭범위와협상협조지수 단체교섭범위 협상협조지수 1) 1970 1980 1985 1990 1994 A 2) B 3) 프랑스 85 92 95 1.84 2.00 독일 90 91 90 90 92 3.00 2.50 영국 68 70 64 54 40 1.41 1.08 핀란드 95 95 95 95 95 2.25 2.00 미국 27 21 21 18 17 1.00 1.00 일본 28 23 21 3.00 2.50 주 : 1) 1980 ~87 년사이. 2) 주요임금협상기준. 3) 세부임금협상포함. 자료 : Nickell et al.(2001).
Ⅴ. 프랑스노동시장정책의변화와시사점 193 나타날수있는경제전체의고용문제가다른국가들에비하여프랑스에 서특히심각하지도않지만, 그렇다고해서아주쉽게해결될수있는여 건도아니었다고할수있다. 4. 실업과노동시장의구조 가. 실업률추이 1980 년대중후반프랑스의실업률은 10% 전후를보였는데, 이는 < 표 Ⅴ-13> 에서보듯이남유럽국가들을제외하면영국과더불어주요국가 운데가장높은수치였다. 또한독일, 영국, 미국등과비교하면, 이들국 가도 1980 년대들어실업률이이전에비하여크게상승하였지만 1980 년 대말무렵이되면서어느정도실업률이하락하였으나, 프랑스는그하 락정도가상대적으로적었다. 그리고실업자가운데 1년이상실직상태에있는장기실업자의비중 을보면, 독일, 영국등과는비슷한수준인 40% 대였으나, 미국, 일본, 그 리고북유럽국가들에비해서는장기실업자의비중이매우높았다. 참고 로성별장기실업자의비중은프랑스의경우 이약간더높았다. 1980 년대에남성보다여성 < 표 Ⅴ-13> 프랑스의실업률추이 ( 단위 : %) 1973 ~79 1984 1985 1986 1987 1988 1989 3) 프랑스 4.3 9.7 10.2 10.4 10.5 10.0 9.6(43.9) 독일 2.9 7.1 7.2 6.4 6.2 6.2 5.5(49.0) 영국 4.8 11.7 11.2 11.2 10.3 8.5 6.9(40.8) 미국 6.4 7.4 7.1 6.9 6.1 5.4 5.2( 5.7) 일본 1.8 2.7 2.6 2.8 2.8 2.5 2.3(18.7) 남유럽 1) 4.2 12.8 13.4 13.8 13.6 13.2 12.4(55.4) 북유럽 2) 2.5 3.7 3.4 3.3 2.8 2.8 2.8( 8.0) 주 : 1) 이탈리아, 스페인, 그리고포루투갈실업률의평균치. 2) 핀란드, 스웨덴, 그리고노르웨이실업률의평균치. 3) ( ) 안은실업기간이 1년을상회하는장기실업자가전체실업자가운데차 지하는비중. 자료 : OECD, Quarterly Labour Force Statistics, 각호.
194 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 1980 년대프랑스의실업구조변화를좀더살펴보기위해서 1979 년과 1989 년사이에청년층실업률과여성실업률이어떻게바뀌었는지를살펴 보면 < 표 Ⅴ-14> 와같다. 우선청년층실업률이동기간중영국을제외 한대부분의국가들에서상승하였는데, 프랑스의청년층실업률은상승 정도가특히매우높았다. 그러나동기간중청년층실업률이전체실업 률에서차지하는비중이다소하락한것을보면, 프랑스에서는청년층실 업보다중고령층의실업이상대적으로더큰문제였다는것을알수있다. 그리고과거부터다른국가들보다높게나타났던프랑스의여성실업 률도 1980 년대에들어 5% 포인트가까이상승한것으로나타났다. 그러나 전체실업률에서차지하는여성실업률의비중은동기간중약간감소하 였다. 따라서여성실업이전체실업률을주도적으로상승시킨것은아니 라고볼수있다. 그리고실업으로의유입률 (inflow rate) 과유출률 (outflow rate) 을 < 표 Ⅴ-15> 에서살펴보면, 1988 년에는각각 0.33, 5.7 을보였다. 유입률과유 출률모두벨기에등일부국가를제외하면주요국에비하여상당히낮은 수준을보였다. 이는당시에비경제활동및고용과실업사이에노동이동 이다른국가들에비하여크지않았다는것을가리킨다. 연령별로보면, 다른국가들에비하여 징이있다. 45세이상중고령층의실업유입률이높았다는특 < 표 Ⅴ-14> 프랑스의실업구조변화 청년층실업률 / 청년층실업률 (%) 전체실업률여성실업률 (%) 여성실업률 / 전체실업률 1979 1989 1979 1989 1979 1989 1979 1989 프랑스 13.3 19.1 2.4 2.0 7.9 12.6 1.4 1.3 독일 3.4 8.1 1) 1.2 1.1 1) 4.1 8.8 1) 1.5 1.2 1) 영국 10.3 8.6 2.0 1.4 3.9 4.2 0.8 0.7 미국 11.3 10.5 2.0 2.0 6.8 5.3 1.2 1.0 일본 3.4 4.5 1.6 2.0 1.9 2.3 0.9 1.0 남유럽 20.9 25.6 2.7 2.3 11.8 17.1 1.5 1.5 북유럽 7.5 6.9 2.5 2.1 3.4 3.2 1.1 1.0 주 : 1) 1987 년자료임. 자료 : OECD, Labour Force Statistics, 1969 ~ 89, 1991.
Ⅴ. 프랑스노동시장정책의변화와시사점 195 < 표 Ⅴ-15> 프랑스의실업유입률및유출률과장기실업자비중 유입률유출률 연령별유입률 15~ 24 25~ 45 45 이상 15~ 24 25~ 45 장기실업률 ( 단위 : %) 45 이상남여 1979 0.27 6.6 53 38 9 28 46 26 38 63 1983 0.26 3.5 48 45 7 31 46 23 41 59 1988 0.33 5.7 44 49 7 17 61 22 42 58 벨기에 0.10 2.7 51 43 6 19 62 19 41 59 영국 0.68 9.5 41 44 15 22 44 34 74 26 미국 1.98 45.7 46 41 13 16 54 30 69 31 일본 0.37 17.2 33 43 23 11 34 54 74 26 스웨덴 0.40 30.4 47 42 11 9 28 64 52 48 주 : 1) 유입률과유출률은월평균통계임. 2) 프랑스를제외한다른국가들은 1988 년자료임. 자료 : OECD 각국통계; EUROSTAT. 그리고 15~24 세사이연령층의장기실업률은 1970 년대말에비하여 1980 년대말에하락한반면에, 25~45 세사이연령층의장기실업률은동 기간중상당한폭으로상승하였다. 성별장기실업률은여성이남성에비 하여높은수준이었으며, 동기간중장기실업률의성별격차는약간줄 어드는정도에그쳤다. 주요국과비교하면, 대체로 45세이상연령층의 장기실업률비중은낮은반면에, 45세미만연령층의장기실업률비중은 높았다. 그리고남성보다여성의장기실업률이주요국에비하여높았다 는점이특징이다. 나. 고용추이와고용구조 기간별로다소상이한수치를보인고용증가율은 < 표 Ⅴ-16> 에서보 는바와같이 1980 년대초반까지 OECD 유럽회원국과는비슷한수준이 었으나, OECD 전체회원국의평균치보다는낮았다. 그런데 1인당소득 2 만불진입기인 1980 년대중후반에는 OECD 전체회원국은물론 OECD 유럽회원국에비하여프랑스의고용증가율이저조한수준을보였다.
196 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 < 표 Ⅴ-16> 프랑스의고용증가율 ( 단위 : %, 연평균 ) 1960 ~68 1968 ~73 1973 ~75 1975 ~79 1979 ~83 1983 ~89 프랑스 0.4 1.1-0.1 0.5-0.2 0.2 미국 1.8 2.3 0.5 3.6 0.5 2.6 영국 0.3 0.2-0.2 0.4-1.6 2.0 독일 -0.1 0.5-2.1 0.4 0.1 0.8 일본 1.5 1.0-0.3 1.2 1.1 1.1 OECD( 유럽) 0.3 0.6-0.0 0.4-0.2 1.1 OECD( 전체) 1.0 1.2 0.2 1.6 0.3 1.6 자료 : OECD, Economic Outlook, No.48, December 1990. 그리고주요업종별로구분하여프랑스의고용변화를살펴보면 < 표 Ⅴ -17> 과같다. 농업부문의고용은 1970 년대부터 1980 년대후반까지지속 적으로감소세를보였으며, 제조업부문의고용역시 1988 년까지감소세 가꾸준히계속되었다. 그러나이와는반대로서비스업부문의고용은 1980 년대후반까지증가세를보였다. 이와같은프랑스의주요업종별고용변화를 OECD 전체회원국들과 비교하면, 서비스업부문의고용증가세는비슷한반면에, 농업부문과제조 업부문의고용변화는다소차이가있음을알수있다. 농업부문의경우 OECD 전체회원국들의경우와마찬가지로프랑스에서도고용감소세가 나타났으나, 그정도가상대적으로더심하였으며, 제조업부문의경우에 는 OECD 전체회원국들에서는기간중고용이증감을반복하였으나, 프 랑스에서는 1988 년까지고용감소세가이어졌다는차이점이있다. < 표 Ⅴ-17> 프랑스의주요업종별고용변화 ( 단위 : %) 1973 ~75 1975 ~79 1979 ~83 1983 ~88 1989 프랑스농업 -4.1-3.0-3.2-3.2-3.2 제조업 -1.1-1.0-1.9-2.1 0.5 서비스업 1.8 2.3 1.4 1.6 2.2 OECD 전체농업 -2.0-2.3-1.7-1.4-2.0 제조업 -1.9 1.0-1.6 0.6 1.5 서비스업 2.2 2.6 1.8 2.7 1.5 자료 : OECD, Labour Force Statistics, 각호; Quarterly Labour Force Statistics, 각호.
Ⅴ. 프랑스노동시장정책의변화와시사점 197 < 표 Ⅴ-18> 프랑스의파트타임고용비율 ( 단위 : %) 전체노동자 남성노동자 여성노동자 1979 1983 1990 1979 1983 1990 1979 1983 1990 프랑스 8.2 9.7 12.0 2.4 2.6 3.5 16.9 20.0 23.8 독일 11.4 12.6 13.2 1.5 1.7 2.1 27.6 30.0 30.6 영국 16.4 19.4 21.8 1.9 3.3 5.0 39.0 42.4 43.8 미국 16.4 18.4 16.9 9.0 10.8 10.0 26.7 28.1 25.2 일본 15.4 16.2 17.6 7.5 7.3 8.0 27.8 29.8 32.0 자료 : OECD, Employment Outlook 1989, 1990. 한편총고용가운데에서파트타임고용이차지하는비율을 < 표 Ⅴ -18> 에서보면, 프랑스는대부분의주요국들에비하여낮은수준을보였 다. 1980 년대들어파트타임고용이차지하는비율이다소증가하였으나, 여전히주요국들에비하여낮은수준을나타내었다. 성별로는남성노동 자에비하여여성노동자의파트타임고용비율이훨씬높게나타났는데, 이는다른주요국들에서도비슷한현상이었다. 임시직노동자가전체노동자가운데차지하는비율을 < 표 Ⅴ-19> 에서 보면, 1980 년대후반에주요국의평균치에비하여프랑스는약간낮은수 준을보였다. 그러나 1980 년대초반에비해서는동비율이프랑스에서상 당히증가했음을알수있다. 모든업종에서동비율이 1980 년대에상승 < 표 Ⅴ-19> 프랑스의임시직고용비율 ( 단위 : %) 전체산업농어임업제조업건설업운송금융보험기타통신업부동산업서비스업공공부문 프랑스 1983 3.3 5.1 3.7 5.2 1.1 3.8 2.4 0.7 1987 7.1 10.1 6.0 8.4 2.9 6.5 9.1 6.3 1989 8.5 11.5 8.9 9.9 3.9 7.5 9.5 5.9 주요국평균 1983 8.6 20.0 6.4 11.6 4.0 5.4 10.6 7.7 1987 9.5 19.9 6.8 11.1 4.7 6.5 12.1 9.7 1989 9.7 17.1 6.6 9.2 5.1 6.4 11.7 8.1 주 : 주요국평균은독일, 영국, 일본 3 개국평균. 자료 : EC, Labour Force Surveys; EUROSTAT.
198 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 하였는데, 특히공공부문과기타서비스업부문에서동비율이기간중상 대적으로가장큰변화를보인것으로조사되었다. 이에비하여독일, 일본등은 1980 년대에임시직노동자의비율이약간 증가한정도에그쳤으며, 농어임업, 건설업등일부업종에서는동비율 이반대로하락했음을알수있다. 영국은전체적으로동기간중임시직 노동자의비율이오히려하락한것으로조사되었다. 참고로프랑스에서전체취업자가운데 ( 비농업부문 ) 자영업종사자의 비율은 1980 년대중후반의경우약 10% 를보였는데, 이수치는다른 OECD 회원국들과비슷한수준이었던것으로조사되었다. 5. 고실업의원인분석 가. 개관 1인당 GDP 2만불진입기인 1980 년대중후반에나타났던프랑스의고 실업현상에대한원인을정확히규명하는것은쉬운일이아니다. 동기 간중프랑스의실업문제를다룬실증분석문헌을비롯한많은연구에서 당시의고실업현상의발생원인에대해서서로다른분석결과를보여 주고있을정도로어떤명확한결론을도출하기는어렵다. 1980 년대중후반프랑스의고실업현상에대한원인규명이이와같이 간단하지는않지만, 본연구에서는지금까지살펴본프랑스의거시경제 의특징과변화, 고용과관련이있는노동시장의여건, 실업과노동시장 의구조등에나타난사실에기초하여당시프랑스의고실업현상에대한 원인을설명하도록한다. 본연구에서는당시프랑스의고실업현상의원 인에대해서별도의실증분석을하지는않는다. 대신에기존실증분석문 헌가운데비교적설득력이있는것으로간주되는문헌을비롯하여고실 업현상의원인을분석한각종문헌을참고로하도록한다. 실업의원인을규명하는데는여러가지방법이있을수있지만, 본연 구에서는크게수요측면과공급측면으로나누어프랑스의고실업현상 의원인을진단하고자한다. 그리고전체실업가운데큰비중을차지한
Ⅴ. 프랑스노동시장정책의변화와시사점 199 청년층실업에대해서는별도로좀더자세하게그원인을살펴보도록 한다. 나. 수요측면의원인 실업발생의가장큰원인가운데하나는무엇보다도노동자가일하기 를원하는적절한일자리가충분하지않다는데있다. 일자리가부족한 것은경제발전과정에서중장기적으로나타나는구조적인문제에기인하 는경우가많다. 또한단기적인경기순환과정에서나타나는경기적인문 제로인하여실업이일정기간크게발생할수도있다. 이외에도일자리 부족은여러가지원인이있을수있으나, 여기에서는특히구조적인문 제에초점을맞추어 록한다. 1980 년대중후반프랑스의고실업현상을살펴보도 앞의 < 표 Ⅴ-1> 에서본바와같이 1980 년대중후반프랑스의경제성 장률은일부예외적인연도도있었지만, 대체로 2% 전후에불과한낮은 수치를보였다. 따라서어느정도성숙한경제발전단계에서는경제성장 에기인한일자리창출은많지않았다고보아야할것이다. 그리고 < 표 Ⅴ -1> 과 < 표 Ⅴ-17> 에나타난주요업종별경제활동구성비와고용변화 를고려하면, 국민경제에서농업과제조업의비중이감소하면서고용흡 수력이줄어든반면에, 서비스업은국민경제에서차지하는비중이늘고 고용흡수력도증가한것으로되어있다. 전체적으로는 < 표 Ⅴ-16> 에서 나타난바와같이 1980 년대중후반에는연평균고용증가율이 0.2% 에불 과할정도로경제전체의일자리창출능력이작았다고할수있다. 그런데프랑스의경우 1960 년대이후연평균고용증가율은시기별로 약간씩차이가있었지만, 1968 ~73 년사이의연평균고용증가율 1.1% 를 제외하면, 대부분의기간에서상당히낮은수치를보였다. 이와같은사 실을감안하면, 1980 년대중후반에보인낮은고용증가율이의미하는저 조한일자리창출능력이당시의고실업발생의주요원인이라고보기는 어렵다. 특히 < 표 Ⅴ-2> 에서본바와같이 1960 년대초부터석유파동이 발생하기이전인 1970 년대초까지는경제성장률이 5% 대중반을보였음
200 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 에도불구하고, < 표 Ⅴ-16> 에서살펴본당시의고용증가율이그다지높 지않았다는사실은 1980 년대중후반낮은고용증가율을보인저조한일 자리창출능력이고실업의일차적인원인으로간주하기는어렵다. 참고 로 1970 년대초이전프랑스의실업률은 1980 년대중후반의절반이하수 준이었다. 성별, 연령별로농업, 제조업, 서비스업, 그리고공공부문에어느정도 의비율로종사했는지를통하여당시의고용구조를좀더자세히살펴보 면 < 표 Ⅴ-20> 과같다. 먼저여성노동자가전체노동자가운데차지하는 비중은주요국에비하여약간높은수준이었으며, 공공부문에서그와같 은특징이두드러졌다. 청년층고용비율은남녀모두주요국에비하여낮 은수준을보였는데, 특히여성청년층의경우주요국에비하여제조업, 공공부문에종사하는비율이상당히낮게나타났다. 고령층노동자의경 우는업종별고용비율이주요국에비하여약간낮은수준이었으며, 여성 보다는남성의고용비율이주요국에비하여더낮게나타났다. 이와같은 통계자료로부터 26세이상 54 세이하의장년층보다는청년층과고령층이, 그리고청년층내에서는여성이, 고령층내에서는남성이 1980 년대중후 반프랑스의저조한일자리창출에기인하는실업의부담을상대적으로 더많이지게되었다고추측할수있다. < 표 Ⅴ-20> 프랑스의성별연령별 경제활동고용구성비 (1985 ~86 년) 여성 ( 단위 : %) 청년층 (25 세이하) 고령층 (55 세이상) 남성여성남성여성 전산업 43.1(41.1) 14.4(17.3) 17.4(23.5) 7.4(10.2) 6.9( 7.2) 농업 21.2(20.9) 22.1(33.9) 23.3(30.9) 10.9(11.6) 14.1(10.1) 제조업 25.0(22.3) 14.3(18.0) 16.6(25.3) 5.8( 9.4) 5.5( 6.0) 서비스업 53.8(53.0) 14.9(17.0) 18.4(23.0) 8.2(10.5) 7.4( 7.5) 공공부문 47.8(37.6) 10.3(13.4) 13.9(20.0) 8.1(11.4) 8.9( 8.6) 주 : 1) 모든수치는전체고용인원가운데차지하는비율임. 2. ( ) 안은영국, 독일, 벨기에, 덴마크, 네덜란드, 프랑스 6 개국평균치. 자료 : EUROSTAT.
Ⅴ. 프랑스노동시장정책의변화와시사점 201 한편 < 표 Ⅴ-18>, < 표 Ⅴ-19> 에서본바와같이프랑스의파트타임 고용비율과임시직고용비율은비록 1980 년대중후반에상승하였지만여 전히주요국에비하여낮은수준이었다. 자영업고용비율을포함하여이 와같은비정규직고용비율을주요업종별로살펴보면 < 표 Ⅴ-21> 과같 다. 프랑스는 1980 년대중반에주요국에비하여파트타임및임시직고용 비율이낮게나타났는데, 특히여성의파트타임고용비율이농업, 제조업, 서비스업을막론하고주요국에비하여상당히낮았다. 이는당시프랑스 의노동시장이고용형태측면에서그만큼유연하지않았던결과라고볼 수있으며, 수요측면에서일자리를크게창출하지못한하나의원인이 되었다고할수있다. 1980 년대중후반프랑스에서파트타임고용비율이주요국에비하여 낮았던것은앞의제2절고용관련노동시장환경에서살펴보았듯이파트 타임근로에대하여사용자가노동조합또는노동자대표와사전에반드 시협의할것을법제화하는등, 비교적파트타임근로에대한규제가적 지않았던데크게기인한다. 그리고 1980 년대후반 OECD 회원국들을 대상으로실시한연구에서근로시간에대한규제와파트타임근로의정 도가상반관계로나타났다는점을감안하면, 파트타임고용을둘러싼프 랑스의법제도적인측면이수요측면의일자리창출을어렵게하고, 이는 다시고실업을초래한원인가운데하나로작용했던것으로판단된다. < 표 Ⅴ-21> 프랑스의성별경제활동별 비정규직고용구성비 (1985 ~86 년) 파트타임임시직자영업 ( 단위 : %) 남성여성남성여성남성여성 전산업 2.9(4.1) 17.0(26.8) 4.8(6.3) 4.9( 8.6) 12.4(12.2) 10.0( 8.7) 농업 1.4(2.2) 4.8(11.2) 1.5(3.5) 2.8( 5.4) 76.8(67.2) 82.1(70.2) 제조업 1.2(1.8) 11.4(20.4) 4.1(5.0) 4.1( 6.9) 8.3( 7.3) 9.9( 7.8) 서비스업 4.1(5.7) 19.8(31.0) 5.3(6.8) 5.2( 9.3) 15.2(15.9) 9.8( 9.4) 공공부문 2.6(1.9) 21.6(24.4) 5.1(8.4) 5.7(10.1) 0.1( 0.2) 0.1( 0.1) 주 : 1) 모든수치는전체고용인원가운데차지하는비율임. 2) ( ) 안은영국, 독일, 벨기에, 덴마크, 네덜란드, 프랑스 6 개국평균치. 자료 : EUROSTAT.
202 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 한편경제성장, ( 노동) 생산성, 그리고고용사이의상호작용관계에대 해서는다양한학설이존재한다 (Baumol et al., 1985). 경제성장및생산 성자료에기초하여고용, 나아가실업발생에대한원인을명확히설명하 는것은쉽지않다. 따라서제2 절의 < 표 Ⅴ-2>, < 표 Ⅴ-4>, 그리고제4 절의 < 표 Ⅴ-16> 을서로비교하여수요의또다른측면에서 1980 년대중 후반프랑스의고실업에대한원인을직접설명하는데는한계가있다. 이와같은분석상의문제를어느정도극복하기위하여 OECD(1989) 에서 제조업부문을대상으로생산량변화에대한고용변화실증분석결과를 살펴보면 < 표 Ⅴ-22> 와같다. 앞에서살펴본 < 표 Ⅴ-4> 에서 1980 년대중후반프랑스의생산성증가 율이일본을제외한주요국에비하여비록높게나타났음에도불구하고, < 표 Ⅴ-2> 에서본바와같이상대적으로낮은경제성장률, 그리고 < 표 Ⅴ-22> 에서보는바와같이생산량변화에대한저조한수준의장단기 고용반응계수로부터적어도 1980 년대중후반에프랑스는수요측면에서 고용흡수력이주요국에비하여상당히낮았다는사실을알수있으며, 이 는결과적으로고실업을발생시킨하나의원인으로해석될수있다. 1980 년대중반프랑스의고실업발생에대한또다른수요측면의원 인을알아보기위하여노동비용의변화를살펴보면다음과같다. < 표 Ⅴ -23> 에서 ( 실질) 단위노동비용지수가 1980 년대중반에과거에비하여크 게하락한것을보면, 1980 년대중반에프랑스에서나타난고실업이노동 비용의과도한증가로인한결과가아님을알수있다. < 표 Ⅴ-22> 생산량변화에대한장단기고용반응계수 프랑스독일영국미국일본 OECD 전체 장기반응계수 1973 ~80 0.49 1.29 0.84 0.73 0.64 0.65 1981 ~87 0.59 0.80 0.66 0.85 1.50 0.78 단기반응계수 1973 ~80 0.07 0.19 0.19 0.43 0.08 0.19 1981 ~87 0.04 0.16 0.14 0.31 0.11 0.18 자료 : OECD, Employment Outlook 1989, 1990.
Ⅴ. 프랑스노동시장정책의변화와시사점 203 < 표 Ⅴ-23> 프랑스의 ( 실질) 단위노동비용지수 프랑스 제조업 서비스업 1) 1982 1983 1984 1985 1986 1987 104.2 101.7 101.7 102.0 101.4 99.5 99.1 99.5 93.6 95.0 비즈니스 2) 102.1 101.2 99.5 98.0 93.6 - 독일 99.8 96.3 95.1 94.4 93.6 93.8 영국 98.4 95.8 95.8 94.8 95.8 94.3 미국 101.9 100.5 98.9 98.4 97.9 98.0 일본 102.6 102.7 101.6 99.7 99.9 102.2 주 : 1) 1970 년, 1975 년, 그리고 1980 ~89 년( 또는 1986 년, 1987 년) 사이의전체평균지수를 100 으로설정한경우에각연도의지수임. 2) 정부부문, 서비스, 그리고비영리생산부문을제외한모든경제활동부문을가리킴. 그리고프랑스를제외한다른비교국가들의수치는모두비즈니스부문의수치임. 자료 : OECD, National Accounts for GDP. - - 1980 년대중반에들어단위노동비용이이전에비하여하락한것은주 요국에서거의공통적으로나타난현상이며, 프랑스는상대적으로그하 락속도가 1986 년경에는다른국가에비하여더빨랐다는것을볼수있 다. 따라서적어도 1980 년대중반에나타난프랑스의고실업의원인을수 요측면의전반적인노동비용의증가에서찾기는어렵다. 그러나 ( 실질) 노동비용이하락했다고해서인건비부담이고실업발생 과는아무런상관관계가없었다고단정하기는곤란하다. 비록전반적인 노동비용은이전에비하여하락했다고는하지만, 실업에가장취약한노 동자계층가운데하나는저임금노동자들이고, 이들이지급받는임금은 최저임금또는그와비슷한낮은수준의임금이라는사실에주목할필요 가있다. 제3절에서살펴본프랑스의최저임금 SMIC 에대한사용자부담 급여세율이 1980 년대에가장높은수준을나타내었다는것을감안하면, 1980 년대의최저임금제도는적어도저임금근로자를고용하는기업들에 적지않은인건비부담을주어고용에부정적인영향을준것으로짐작할 수있다. 고용과관련이있는노동시장의환경가운데서기업의고용수준에큰
204 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 영향을주는것으로평가받고있는노동조합의활동이 1980 년대중후반 프랑스의고실업에어떤관련이있었는지를간단히언급하면다음과같 다. 앞에서살펴본바와같이 1980 년대프랑스의노조가입률은적어도수 치상으로는대부분의 OECD 회원국들보다상당히낮은수준이었다. 하지 만노조가입유무와상관없이단체협약의적용을받는근로자의비율을 가리키는단체교섭범위는 OECD 회원국들에비하여프랑스에서매우높 게나타났다. 단체교섭의결과가단체협약의행정적확대(administrative extension) 로인하여노조가없는사업장까지적용되었기때문에, 비록 노조가입률은낮았지만단체교섭범위는상당히크게나타나실제노동조 합의영향력은적지않았던것이다. 이와같은노동조합의영향력과더불 어 1980 년대중후반에주요국에비하여근로시간에대한강도높은규제 가상호작용하면서기업의자유로운고용환경을저해시켜결과적으로 고실업을발생시키는데일조한것으로평가받고있다. 다. 공급측면의원인 공급측면에서실업을발생시키는요인들가운데하나로는적정수준 이상으로경제활동인구가노동시장에참가하는것을들수있다. 일자리 증가가정체되어있거나감소하는경우에경제활동인구가증가하게되면, 경제활동인구가운데상당수는실업자가될수밖에없다. < 표 Ⅴ-24> 프랑스의경제활동인구증가율 연평균고용증가율 ( 단위 : %) 연평균경제활동인구증가율 1979 ~86 1987 1988 1989 1979 ~86 1987 1988 1989 프랑스 -0.2 0.1 0.8 0.8 0.5 0.2 0.4 0.8 독일 -0.1 0.8 0.6 1.3 0.6 0.7 0.6 0.8 영국 -0.3 2.7 3.2 1.3 0.8 1.0 0.8 0.0 미국 1.5 2.6 2.3 1.3 1.7 1.7 1.5 1.3 일본 0.9 1.0 1.7 1.0 1.0 1.1 1.3 1.0 OECD 전체 0.8 1.7 1.8 1.0 1.2 1.2 1.2 1.0 자료 : OECD, Economic Outlook 1989, 1990.
Ⅴ. 프랑스노동시장정책의변화와시사점 205 < 표 Ⅴ-24> 는 1980 년대프랑스의고용과경제활동인구의변화를대비 시키고있다. 1988 년과 1989 년을제외하면대체로경제활동인구증가율이 고용증가율을웃돌고있어, 노동력공급이노동력수요보다더빠르게증 가하여결과적으로실업문제를악화시켰을가능성이크다. 참고로주요 국과비교하면프랑스는동기간중상대적으로고용증가율뿐만아니라, 경제활동인구증가율도상대적으로낮은수준을보였다. 경제활동인구변화를생산가능인구의변화와경제활동참가율의변화 로분해하여성별연령별로 자세히살펴보면 < 표 Ⅴ-25> 와같다. 1980 년대중후반 (1985 ~88 년) 프랑스의연평균경제활동인구증가율 0.25 는생 산가능인구증가율 0.74, 경제활동참가율증가율 -0.50, 그리고상호교류항 0.00 으로분해된다. 이를통하여 1980 년대중후반프랑스의낮은경제활 동인구증가율은상당부분그원인이감소세를보인경제활동참가율에 기인하였음을알수있다. OECD 전체로는경제활동인구증가율 1.31이 생산가능인구증가율 0.96, 경제활동참가율증가율 0.35, 그리고상호교류항 0.01 로분해되고있는점을고려하면, 당시에프랑스가다른주요국에비 하여경제활동인구에서어떤특징을가졌는지를보다분명히알수있다. 그리고 1980 년대중후반에연평균증가율 0.74 를나타낸생산가능인구 증가는 25~54 세사이의장년층인구가주도하였으며, 연평균증가율 -0.50 을보인경제활동참가율은주로 15~ 24세사이의청년층인구와 55 세이상고령층남성인구에의하여감소가된반면에, 25~54 세사이의 장년층여성인구에의해서는증가방향으로나타났다. 한편 1960 년대초부터 1980 년대후반까지의장기시계열자료를이용하 여경제활동참가율과실업률사이의관계를분석한자료 (Elmeskov and Pichelmann, 1993) 에의하면, 경제활동참가율이낮게나타난 1980 년대중 후반에실업률이매우높게나타나있다. 생산가능인구규모에서급격한 변화가없는한경제활동참가율이높다는것은노동력공급의증가를의 미하므로, 기업의노동력수요가주어져있다고할경우높은경제활동참 가율은실업증대의한요인으로작용할것이다. 그런데적어도 1980 년대중후반프랑스에서는경제활동참가율과실업 률사이에정의상관관계를찾아보기어렵다. 프랑스의경우 1980 년대중
206 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 < 표 Ⅴ-25> 경제활동인구증가율의분해결과 프랑스 OECD 전체 1975 ~80 1980 ~85 1985 ~88 1975 ~80 1980 ~85 1985 ~88 생산가능인구증가율 15~24 세인구 -0.02 0.08 0.00 0.22-0.03-0.12 25~54 세인구 0.52 0.65 0.61 0.79 0.78 0.86 55세이상인구 0.20 0.18 0.13 0.26 0.26 0.22 전체인구 0.70 0.90 0.74 1.21 1.00 0.96 경제활동참가율증가율 15~24 세인구 -0.20-0.25-0.56 0.02-0.04 0.05 25~54 세인구( 남) -0.01-0.14-0.04-0.09-0.06-0.07 25~54 세인구( 여) 0.49 0.45 0.34 0.52 0.43 0.47 55 세이상인구( 남) -0.13-0.33-0.20-0.16-0.16-0.10 55 세이상인구( 여) 0.01-0.15-0.04-0.02-0.05 0.00 전체인구 0.16-0.43-0.50 0.21 0.11 0.35 상호교류항 0.01-0.02 0.00 0.03 0.01 0.01 경제활동인구증가율 0.86 0.47 0.25 1.55 1.11 1.31 자료 : OECD. 후반에경제활동참가율이낮게나타났음에도불구하고실업률이매우높 은수준이었다는것은경제활동참가율이외의제요인들, 이를테면생산 가능인구의변화를포함한공급측면의다른요인들과수요측면의요인 들이당시고실업발생과상대적으로깊은관계를가지고있었다는것을 가리킨다고하겠다. 공급측면에서또하나생각해볼수있는것은제3절에서살펴본실업 수당이다. 실업자에게장기간상당한수준의실업수당이주어지는경우 에는실업의경제적손실이그다지크지않을수있으므로실업자가적극 적인구직활동을하지않게되어실업률이높게나타날수있다. 이와같 이노동자에게우호적인실업수당체계에서는실업자뿐만아니라, 취업상 태에있는노동자도실업의기회비용이비우호적인실업수당체계에서보 다상대적으로적으므로실업자로고용상태가바뀔가능성이적지않다 고할수있다.
Ⅴ. 프랑스노동시장정책의변화와시사점 207 그런데앞의 < 표 Ⅴ-10> 에서본바와같이 1980 년대후반프랑스에서 는실업수당을수혜하기위한조건이주요국에비하여그다지까다롭지 않았으며지급률도상대적으로높은수준이었다는사실을감안하면, 당 시프랑스의실업수당체계도노동력공급측면에서고실업발생과어느 정도관련이있다고볼수있다. 라. 청년층실업의원인 프랑스의실업문제가운데가장큰분야가운데하나는청년층실업이 다. 1983 년이래청년층실업률이 20% 이하로떨어진연도가거의없을 정도로청년층실업문제는프랑스의실업문제가운데심각한분야이다. 전체실업률보다약 2~3 배정도높은수준을보여왔던청년층실업은 프랑스만의문제는물론아니다. 하지만프랑스의경우상급학교진학률 이상승하고, 1970 년대이후총인구규모에비하여청년층인구규모가 계속하락해왔으며, 그동안정부가청년층실업을줄이기위해서적지 않은노력을했음에도불구하고청년층실업이증가해왔다는점에서여 러가지측면에서시사하는바가크다. 앞에서여러가지측면에서프랑스의고실업원인에대해서살펴보았 다. 청년층실업의원인에대해서먼저생각해볼수있는것은청년층실 업이전반적인경제여건또는중고령층실업과어느정도로밀접하게변 화했는가하는점이다. 만일전반적인경제여건또는중고령층실업과동 일한방향으로변화했다면앞에서살펴본프랑스의일반실업에대한원 인분석과비슷한결론을청년층실업에도적용할수있을것이다. 의 1980 년대중후반프랑스의중고령층실업과청년층실업에대한일련 Granger Causality Test 에의하면, 중고령층실업률과청년층실업률, 고용으로부터실업으로와실업으로부터고용으로의이동사이에는상호 의존적인관계가존재한것으로조사되었다. 이와같은상호의존적인관 계는경기변동과정에서중고령층실업과청년층실업이모두경기역행적 인(countercyclical) 모습을보인것과무관하지않은것으로보고있다. 이러한측면에서본다면적어도단기적인경기변동과정에서는청년층실
208 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 업의원인이일반실업에대한원인과비슷하다고할수있다. 그러나실업으로의청년층이동과중고령층의실업탈출사이에는상 호인과관계가존재하지않은것으로조사되었다. 이와같은연구결과가 시사하는바는청년층이실직하게된것이중고령층이일자리를갖게되 어노동력상태가바뀐결과에기인한것이아니라는것을의미한다. 따 라서 1980 년대중후반청년층실업의원인은중고령층실업의원인과는 일부다를수도있음을가리킨다. 최저임금 SMIC 와청년층실업사이의관계를 Granger Causality Test 로분석한결과에의하면, SMIC 가증가할수록일자리를잃고실업자가 되는청년층이상당히증가한것으로조사되었다. 이는주로최저임금이 적용되는계층인청년층에대한인건비변화가청년층실업에큰영향을 미쳤다는것을뜻한다 (Bruno and Cazes, 1998). 중고령층실업은이와같 은관계가나타나지않은것으로보아서청년층과중고령층사이에는최 저임금과관련하여노동시장분단(segmentation) 현상이적지않았던것 으로해석되고있다. 청년층실업과중고령층실업을좀더비교하기위하여 1970 년부터 1990 까지 5 년단위로상대적실업률, 실업으로부터고용으로의탈출에관 한상대적비율, 그리고고용으로부터실업으로의이동에관한상대적비 율을나타낸 < 표 Ⅴ-26> 을살펴보면다음과같다. 중고령층실업률에대 한청년층실업률의상대적비율을보면 1980 년대중반인 1985 년이특히 더높았다고할수없을만큼프랑스에서는청년층실업률이일찍부터높 았던것을알수있다. 그리고실업으로부터고용으로의탈출에관한상 대적비율은 1 의값전후를보이고있어, 대체로경기가호전되어기업이 채용을늘리는경우에는실업상태에있던청년층과중고령층이별다른 차이가없이고용될수있었음을가리킨다. 그러나고용으로부터실업으로의이동에관한상대적비율에서보듯이 중고령층에비하여고용상태에있던청년층이실업자가될가능성이 2~ 4 배정도높다는사실로부터경기변동, 특히불경기에기업은대체로청 년층노동자를우선적으로해고함으로써고용조정을했다는것을나타낸 다. 특히고용으로부터실업으로의이동에관한상대적비율이 1980 년대
Ⅴ. 프랑스노동시장정책의변화와시사점 209 < 표 Ⅴ -26> 프랑스의청년층중고령층의 실업률및고용상태전환율비교 청년층실업률 / 중고령층실업률 청년층실업고용 탈출률 / 중고령층실업고용 탈출률 청년층고용실업 전환율 / 중고령층고용실업 전환율 1970 1975 1980 1985 1990 3.26 3.13 3.60 3.01 2.11 0.89 1.13 0.91 1.25 1.20 2.19 2.52 3.28 3.42 3.66 자료 : Enquète Emploi, INSEE. Bruno and Cazes(1998) 에서재인용. 에높게나타났다는사실을감안하면, 청년층고용은중고령층고용에비 하여경기변동에상대적으로매우취약했다고할수있고, 이것이당시 청년층고실업의중요한원인이되었다고할수있다. 청년층실업문제는일반적으로학교교육과밀접한연관이있는것으로 알려져있다. 학령기연령층인청년층의교육이수기간및자격취득의변 화에따라경제활동참가와취업능력에영향을줄수있기때문이다. < 표 Ⅴ-27> 에서보듯이프랑스의경우 1960 년대초부터 1980 년대말까지청 년층의상급학교진학률이상승하면서노동자들의상위수준학위취득이 증가하였다. < 표 Ⅴ-27> 자격수준별노동력구조 ( 단위 : %) 자격증없음 CEP 1) BEPC 2) CAP(BEP) 3) BAC 4) BAC 이상 1962 49.8 28.7 4.0 9.0 5.8 2.7 1968 37.7 30.2 5.0 15.4 7.9 3.8 1975 30.7 25.8 6.5 19.4 9.3 8.3 1982 29.7 19.1 7.0 22.2 11.1 10.9 1990 21.0 14.5 8.1 28.1 13.1 15.2 주 : 1) 기초직업훈련학위증 (basic vocational training certificate). 2) 기초일반고교학위증 (basic general secondary certificate). 3) 고교직업훈련학위증 (secondary vocational training certificate). 4) 바까로레아 (baccalauréat). 자료 : Enquète Emploi, INSEE. Bruno and Cazes(1998) 에서재인용.
210 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 프랑스의경우청년층의상급학교진학이늘고인구규모가줄어들었음 에도불구하고청년층실업률이줄어들지않은것은주로저학력청년층 의실업률이높았던데기인하였다. 즉전반적인학력상향추세와함께 산업현장에서노동자에게요구되는기술수준이높아지면서기업들이저 학력자들의채용을꺼리게됨에따라실업부담의상당부분을저학력청 년층이짊어지게된까닭이었다. 1986 년의경우이를테면 CAP 이하의학력을가진청년층가운데실업 자비율이 30% 를상회하였으며, 전체청년층실업자중에서 CAP 이하의 학력을가진청년층실업자의비율이 50% 를초과했을정도로저학력청 년층의실업문제가심각하였다. 참고로 1990 년대들어서는반대로저학 력청년층실업보다고학력청년층실업이더큰사회적문제로부각되었 는데, 고학력청년층실업은주로숙련불일치 (skill mismatching) 에기인 한것으로조사되고있다. 요약하면 1980 년대중후반프랑스의청년층실업은상당부분중고령 층실업의발생원인과궤를같이하지만, 제한된일자리를놓고청년층과 중고령층사이의일자리경쟁, 최저임금수준에부담을느낀기업들의청 년층고용회피, 불황기에청년층노동자들의낮은직업안정성, 저학력 청년층의취업능력부족등이서로맞물리면서청년층실업률이높은수 준에서지속적으로나타났다고할수있다. 이와같은분석과는약간달 리, 경제전반의총수요의부족과일자리수요와공급사이에조정메커니 즘의부족이 1980 년대중후반프랑스의청년층실업의주된원인이었다 고보는견해도있다 (Bourdet and Persson, 1991, 1994). 6. 고용정책 가. 개관 1980 년대중후반 1인당 GDP 2만불진입기에프랑스에서실시된고용 정책은수십가지에달할정도로상당히다양한편이었다. 당시실시된 고용정책은크게공공부문의일자리창출정책, 민간부문의직업훈련증진
Ⅴ. 프랑스노동시장정책의변화와시사점 211 정책, 그리고민간부문의노동비용감소정책으로분류될수있다. 공공부문의일자리창출정책가운데대표적인것은 1984 년에시작된 고용연대계약 (Contrat Emploi Solidarité : CES) 이었다. 고용연대계약은 숙련도가뒤떨어지는청년층실업자들과장기실업자들에게임금보조금을 지급함으로써이들이지역사회의공공서비스분야에서취업이될수있도 록하는정책이었다. 1990 년에사회적일자리 (Travaux d'utilité Collective : TUC) 정책으로대체되기까지존속된고용연대계약의목적은실업자들에 게단순히일자리를제공하는데그치는것이아니라, 실업자들이동정 책실시과정에서얻은일경험을바탕으로취업능력을제고하는데에있 었다. 고용연대계약의고용주는공공기관, 지방행정관서, 그리고비영리단체 였으며, 고용연대계약은고용계약기간이 3개월에서 12 개월사이였으며, 1 주일에 20 시간정도일하는파트타임고용계약이었다. 고용연대계약은 2~3 회에걸쳐서재계약이이루어질수있었으며, 시간당임금은법정최 저임금이었다. 임금은전액국가가부담하였으며, 고용주에게는사회보장 부담금을일부면제해주었다. 민간부문의직업훈련증진정책가운데대표적인것으로는도제계약과 자격계약 (Contrat de Qualification : CQ) 을들수있다. 먼저도제계약은 사용자와피용자 ( 도제) 가계약을체결한다음에노동부지방사무소에등 록을하는계약인데, 계약기간은통상 2 년이었다. 도제계약에서실시되 는직업훈련은일반적직업훈련과기업특수적직업훈련이병행되었으며, 피용자에게지급되는임금은연령과근무기간에따라달랐다. 연령이많 을수록, 그리고근무기간이길수록임금수준이높았는데, 대체로최저임 금(SMIC) 의 25% 에서 80% 정도였다. 도제계약이종료되면, 피용자는해 당기업과장단기고용계약을맺고채용될수있었다. 자격계약은도제계약과비슷한내용을가진계약인데, 계약기간은 6 개월에서 24 개월사이였다. 자격계약프로그램은미숙련청년층또는장 기실업상태에있는청년층을대상으로실시된프로그램이었다. 적어도 계약기간의 1/4 은직업훈련이실시되어야하고, 직업훈련의구체적인내 용은단체협약에의하여승인받도록하였다. 피용자에게지불되는임금
212 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 < 표 Ⅴ-28> 프랑스의 GDP 대비노동시장정책예산비율 ( 단위 : %) 1985 1986 1987 1988 1989 적극적노동시장정책 0.67 0.74 0.81 0.80 0.73 공공고용서비스 0.13 0.13 0.13 0.12 0.12 중고령층직업훈련 0.25 0.27 0.27 0.32 0.32 청년층직업훈련 0.17 0.23 0.31 0.25 0.20 고용지원금 0.06 0.06 0.05 0.05 0.04 장애인재활활동 0.05 0.05 0.05 0.05 0.05 소극적노동시장정책 2.41 2.29 2.22 2.09 1.92 실업수당 1.20 1.24 1.31 1.31 1.27 조기퇴직보상금 1.21 1.05 0.91 0.77 0.65 전체 3.07 3.03 3.03 2.89 2.65 자료 : OECD, Employment Outlook, 각호. 은도제계약의경우와마찬가지로피용자의연령과근무기간에따라달 랐다. 민간부문의노동비용을감소시켜주는정책으로는적극적노동시장정 책을들수있는데, < 표 Ⅴ-28> 에서보는바와같이적극적노동시장정 책에지출된예산은 GDP의약 0.7% 정도였다. 이는 1980년대중후반 OECD 전체회원국들의평균치와비슷한수준이었다. 적극적노동시장정 책의세부분야별로는중고령층및청년층을대상으로하는직업훈련분 야가적극적노동시장정책에소요된예산의대부분을차지했다. 그러나 당시다른대부분의주요국들과마찬가지로프랑스도적극적노동시장정 책보다소극적노동시장정책에더많은예산을투입했다. 프랑스에서 1980년대초중반에실시된고용관련정책들의상당수는 1981 년에제출된 Schwartz 보고서로부터많은영향을받았다. 특히청년 층실업문제에대하여이전과는다른방식의해결책을제시한 Schwartz 보고서의영향을받아청년층고용정책에서여러가지큰변화를보였다. 반 이와같이 1980 년대초중반에형성된고용정책의큰틀은 1990 년대후 TRACE(Trajet d'accès à l'emploi) 프로그램과 NSEJ(Nouveaux Services, Emplois Jeunes) 프로그램등과같은새로운청년층실업대책 이나타나기전까지는유지되었다. 따라서이하에서는먼저 Schwartz 보 고서에담긴주요내용을살펴본다음에, 1980 년대초중반에등장한청년
Ⅴ. 프랑스노동시장정책의변화와시사점 213 층실업대책을중심으로 1인당 GDP 2만불진입기에실시된프랑스의 주요고용정책을알아보도록한다. 나. Schwartz 보고서의주요내용 1981 년에새로출범한미테랑정부가 Paris-Dauphine 대학교의 Schwartz 교수에게 16~21 세사이의청년층들이보다적극적인삶(active life) 을 살수있도록하는방안을의뢰한결과물로나타난것이바로 Schwartz 보고서이다. Schwartz 보고서에서말하는적극적인삶은노동과사회생 활모두에적극적으로참여하는것을뜻하는의미로쓰였다. Schwartz 보고서가나오기이전프랑스청년층노동시장의사정을간 단히살펴보면다음과같다. 1970 년대초까지프랑스의청년층노동시장 은대체로노동수요가노동공급을초과했기때문에, 청년층들은취업에 그다지어려움을겪지않았다. 비록기업이원하는수준의숙련을청년층 이갖지못한결과로발생한숙련불일치가노동시장에서문제가되긴했 지만, 급속한기술변화와경제성장에따른일시적현상정도로간주되었 으며, 적절한노동시장정책과교육정책으로충분히해결될수있는문제 로보았다. 그러나 1970 년대중반이후노동시장의환경이바뀌어청년층의고용 사정이이전에비하여악화되면서교육및노동시장에대한개혁을비롯 한여러가지대책들이강구되었다. 그런데고용문제에대한이와같은 대책들의접근방식은두가지아이디어를바탕으로하고있었다. 첫째, 기업이요구하는자격수준에적합한노동력을공급하여숙련불일치를 없애고, 둘째, 기업의조세및사회보장부담금을낮추어기업이청년층 고용을증대시킬수있도록하는재정상의인센티브를기업에제공한다 는것이었다. 그런데 Schwartz 보고서에서는이전에실시된고용정책의접근방식, 즉기업의요구에적합한방향으로청년층노동력을조정시키거나재정 상의인센티브를기업에제공하는방식은문제점이있다고보고, 반대로 사회가청년층이원하는방향으로조정될수있도록고용정책의접근방
214 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 식이바뀌어야한다고주장했다. 즉생산자의입장에서고용문제를생각 한이전의접근방식에서탈피하여청년층의입장에서고용문제를조명 해보자는것이었다. 청년층의입장에서고용문제를해결하기위해서는 청년층이인격적 금전적자율성, 자신감, 그리고책임감등을가질수있 는적극적인삶을살도록하는정책이무엇보다중요하다고보았다. 노동측면에서청년층이적극적인삶을살도록하기위해서는첫째, 학 교를졸업하고노동시장에진입하는청년층에게성, 국적, 그리고인종에 상관없이평등한일자리기회를제공해야하고, 둘째, 직업교육을강화하 되장애인의직업교육에대해서는특별한관심을가져야하며, 산업정책 의관점에서직업교육을실시해야하고, 셋째, 청년층이자신의잠재능력 을찾아내도록도와주고, 장래에어떤가능성들이그들에게열려있는지 를일깨워주며, 넷째, 청년층스스로올바른선택을할수있도록해주어 야한다고보았다. 그리고사회생활측면에서청년층이적극적인삶을영위하도록하기 위해서는첫째, 청년층이일자리를얻는것만이아니라적극적이고책임 감이있는시민으로서자신의미래를준비할수있도록하는방향으로직 업훈련체계를갖추어야하고, 둘째, 청년층이원하는방식으로살아갈수 있는적절한사회적환경을제공할수있어야하며, 셋째, 여가시간에육 체적 문화적인측면에서청년층이자기계발을할수있도록하고, 넷째, 범죄, 음주, 약물중독등을멀리하도록해야하며, 다섯째, 청년층자신이 거주하고있는지역사회및직장에서중요한의사결정과정에청년층이 보다적극적으로참여하도록함으로써청년층이자신감을가지도록해야 한다는것등이었다. 이에따라 Schwartz 보고서는 16~18 세사이의청년층을대상으로하 는교육훈련정책은다음과같은 4가지원칙에따라실시되어야한다고 보았다. 첫째, 청년층이학교와학교이외의기관, 즉기업, 사회단체, 그 리고행정기관등에서이론교육과실기를번갈아가면서습득할수있는 훈련체계여야한다. 둘째, 직업교육의학점인증제를실시하여직업교육 의질과유연성을제고해야한다. 셋째, 직업훈련과노동조건등에관한 계약을체결하는과정에서청년층이적극적인역할을수행해야한다. 넷
Ⅴ. 프랑스노동시장정책의변화와시사점 215 째, 청년층이자신들이가진능력과가능성을이해하도록행정기관, 기업, 그리고각종사회적파트너들이적극도와주어야한다. 그리고 Schwartz 보고서는 18세이상 21세이하의청년층을대상으로 하는정책에는 16~18 세사이의청년층에대한교육훈련정책의 4가지원 칙에다가일자리나누기 (work sharing), 직업훈련강화를위한정부의인 센티브제공, 어려운환경에처해있는청년층을돕기위한정보및오리 엔테이션지역센터의설립등이포함되는것이바람직한것으로보았다. 다. 주요고용정책 Schwartz 보고서에서추천한정책방안들은프랑스의실정에맞지않 을뿐만아니라그와같은정책방안들을실행하는데지나치게많은비용 이소요될것이라는점을들면서 Schwartz 보고서에대한회의적인시각 도없지않았지만, 당시프랑스정부는 Schwartz 보고서에서제시된정 책방안들을참고로하여청년층고용정책을포함한전반적인고용정책의 방향과전략을새로이짜기시작했다. 특히노동시간단축, 선택적수요 관리(selective demand management) 및일자리창출등을통한노동수요 증대, 청년층실업대책, 고용관련조직정비등을추진하기시작했다. 이하에서는먼저 Schwartz 보고서를바탕으로등장한이와같은내용 을조명한다음에, 참고로 1980 년대후반이후에도지속된청년층실업문 제를해소하기위하여 그램들을일부살펴보면다음과같다. 1990 년대중후반에등장한청년층고용관련프로 1) 노동시간단축 신정부가들어서면서실업대책가운데가장중요한방안으로채택된 것이노동시간단축이었다. 당시경제가조만간회복될기미가보이지않 는상황에서노동시간을단축하는것은피할수없는정책방안으로간주 되었다. 그런데노동시간을단축하기위해서는우선적으로고려되어야 할문제들이있었다. 그와같은문제들가운데무엇보다중요했던것은 노동시간을단축하는경우에과연노동시간단축에따른노동비용의증
216 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 가를생산성중가보다높지않도록하면서고용증대를가져올수있느냐 하는것이었다. 이에따라시뮬레이션등을이용한여러가지방법으로 테스트한결과, 적어도중기적으로는고용증대효과가있는것으로조사 되었다. 그런데 1982 년에노동시간을 39시간으로단축하였지만고용증대효과 는그다지나타나지않았다. 하지만당시노동시간단축은경제적인측면 의고용증대여부를떠나서정치적으로 연대계약(solidarity contracts) 이라는이름으로반드시계속추진되어야할국가적인책무로간주되었 다. 연대계약 에서정부는기업에상당한정도의재정지원을하는반면 에기업은정부로부터재정지원을받기이전통상적인고용수준이상으 로노동자들, 특히청년층노동자들을채용해야할의무를져야한다는 것이 연대계약 의주내용이었다. 노동시간단축과관련한 연대계약 의형태는세가지종류가있었는 데, 각각의형태를간단히살펴보면다음과같다. 첫째, 노동시간단축을 가속화하도록한계약형태에서는 1985 년이전까지적어도현재보다 1주 에 2 시간이상노동시간을줄이거나, 아니면 1주에 35시간으로노동시간 을줄이도록하였다. 그리고노동시간단축에따라발생하는생산감소를 막기위해서기업은고용을증대시켜야하며, 기업이부담해야하는사회 보장부담금은대체로이전과동일한수준을유지하도록했다. 둘째, 55~ 60 세사이고령층노동자들의조기은퇴를유도한계약형태에서는노동 자들이조기은퇴를하는대신에정부로부터조기연금명목으로퇴직하기 전급여의최대 70% 를수령할수있도록했다. 그리고이러한조기은퇴 계약형태에서는기업은조기은퇴자대신에새로이노동자를고용하되, 적어도 2 년이상고용을유지하도록했다. 셋째, 55~ 60세사이의노동자 에게파트타임고용으로전환하게하고, 이전급여의 30% 를정부가지원 하는계약형태, 즉부분적조기은퇴계약형태인데, 주요내용은조기은 퇴계약형태와거의동일하였다. 연대계약 을실시한결과, 조기은퇴계약형태는기대이상으로큰성 과를보인것으로조사되었다. 반면에노동시간단축가속화계약형태와 부분적조기은퇴계약형태는계약건수와고용증대실적모두미미하였
Ⅴ. 프랑스노동시장정책의변화와시사점 217 다. 노동시간단축가속화계약형태와부분적조기은퇴계약형태에서 별다른성과를보이지않은것은정부가제공하는인센티브가부족했기 때문으로조사되었다. 그리고조기은퇴계약형태는비록성과는컸지만 비용이너무많이소요된것으로나타났다. 이와같은문제점이노출됨에따라 연대계약 의내용이대폭수정되 었다. 이를테면, 조기은퇴계약형태의경우정부에의해기업에제공되 던인센티브를일부줄였으며, 조기은퇴계약형태와노동시간단축가속 화계약형태를하나로통합하였다. 그결과조기은퇴계약은감소하고, 노동시간단축가속화계약과부분적조기은퇴계약은증가했으나, 전체 적으로보면 연대계약 내용의수정에따른고용증대효과는크지않았 던것으로조사되었다. 2) 노동수요증대 1980 년대초프랑스정부는경기침체기를맞아실업문제가심각해지자 경기침체기에적합한고용증대방안을강구했다. 경기침체가한동안지 속될것으로판단했기때문에과거와같이거시경제활동의증가를유도 하기위한정책으로는당분간실업문제를해결하기어렵다고보고, 그대 안으로미시경제차원의방안을모색했다. 미시경제차원의방안들로는노동시장의경직성탈피, 숙련불일치축 소, 그리고앞서살펴본노동시간단축등이있었지만, 생산성과경쟁력 을떨어뜨리지않으면서고용을증대시킬수있는여러가지새로운방안 들을모색했다. 선택적수요관리, 실업수당사용의변경을통한일자리창 출, 직업훈련과고용에관한중소기업의역할증대, 보조인력활용증대 등이그와같은새로운방안들이었다. 선택적수요관리방안은정부예산에큰부담을주지않으면서노동집 약적이고사회적으로유용한활동분야에선택적으로고용을증대시키고 자한방안이었다. 사회적으로활동수요가큰분야에서민간부문과공공 부문사이에, 공공부문내에서는중앙정부와지자체사이에서로협조적 인관계를구축하여고용증대는물론, 삶의질을제고시키자고한것이 선택적수요관리방안이었다. 에너지보존, 도시재개발, 산업폐기물재활
218 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 용, 환경개선, 여가및문화활동, 대중교통등과같은분야에민간부문과 공공부문이공동으로참여하여일종의 제3 섹터(third sector) 방식으로 운영하고자한것이선택적수요관리방안의특징가운데하나였다. 실업수당사용의변경을통한일자리창출방안은소극적노동시장정책 수단인실업수당지급에소요되는기금을적극적노동시장정책인일자리 창출에활용하자는방안이었다. 이방안은정부가운영하는실업수당기 금의일부를기업들이참여하는지역고용조직 (local employment scheme) 에제공하여실업자, 특히청년층실업자들을고용할수있는일자리를 창출하는데사용하자는것이었다. 그런데이방안은노동시장의경쟁구 조를왜곡시킬소지가크다고보아적극적으로추진되지는않았다. 당시 에중앙정부에의한 지역고용프로그램 (local employment program) 과 같은방안이실시되기는하였으나그규모가미미했으며, 지역차원에서 추진된일자리창출방안은대부분지자체, 비영리단체등에의하여이루 어지는정도였다. 직업훈련과고용에관한중소기업의역할증대방안은주로청년층노 동자들의직업능력제고와고용을증대시키기위한정책이었다. 또한이 방안은청년층과실업자들이중소기업의설립을정부가지원하는내용도 담고있었다. 지원내용에는금융지원과신기술지원이포함되었다. 그런 데중소기업의설립에대한정부의이와같은지원이오히려기업에부담 으로작용하지않도록하는데많은배려를하였다. 보조인력활용증대방안은시장경제에그냥맡길경우에경제주체들이 별다른관심을갖지않지만, 사회적으로는유용한활동분야에보조인력 을활용하여고용을증대시키고자한방안이었다. 이방안은당시경기침 체기에고용을증대시키고사회에활력을불어넣을수있을것으로기대 되었는데, 주로지역차원에서청년층실업자를포함한취약계층을위한 일자리창출방안으로간주되었다. 그런데보조인력활용증대방안의실 시와관련하여예산문제, 낙인효과 (stigma effect), 보조인력과기존정규 인력사이의임금차별문제, 기존정규인력의구축(crowding-out) 문제등 이문제점으로제기되었다.
Ⅴ. 프랑스노동시장정책의변화와시사점 219 3) 청년층실업대책 앞에서살펴본노동시간단축방안과노동수요증대방안은직간접적으 로청년층고용증대와밀접한관련이있다. 사실청년층을대상으로특정 일자리를창출하거나, 아니면청년층노동비용의감소또는청년층노동 력의질적제고를통하여청년층고용증대가기업의경쟁력제고로이어 지게하는두가지방법이외에청년층고용을증대시킬수있는다른방 법은원칙적으로존재하지않는다고할수있다. 다만그와같은두가지 방법을구체적으로어떻게, 그리고어느정도로이용할것인지가문제가 된다. 이러한점에서는 1980 년대프랑스도예외가아니었다. 프랑스의실업문제는곧청년층실업문제라고할수있을정도로청년 층실업이전체실업에서차지하는비중이높았다. 당시청년층실업문제 가제대로해결되지않은근본적인이유가운데하나는청년층이취업할 만한일자리가지속적으로감소해왔다는점이었다. 또한 1980 년대초반 이전에실시된청년층실업대책의상당수가일시적인미봉책에그친것 이많아서청년층실업률을낮추는데별다른정책효과가없었다는평가 를받았다. 이와같은점을인식한프랑스정부는 1980 년대초반에 청년층미래계 획(Plan Avenir Jeunes) 이라고하는새로운청사진을제시했다. 청년층 미래계획 은이전까지시행되었던문제점을시정하고, 청년층일자리창출 과청년층인적자원개발에대한국가의계획을반영하고있었다. 그리고 앞에서살펴본 Schwartz 보고서를참고로하여보다구체적인정책을확 정했다. 새로이확정된정책은적어도 1988 년까지계속해서실시될예정 이었으며, Schwartz 보고서에서와같이청년층그룹을 16~18 세사이의 청년층그룹, 18세이상 21 세이하사이의청년층그룹으로나누어, 각그 룹에적합한방안을담았다. 16~18 세사이의청년층그룹에대한방안에는청년층을대상으로하 는직업훈련정보제공과고용촉진등의업무를담당하는 PAIO(Permanences d'accueil, d'information et d'orientation) 와직업훈련과고용문제를포함 하여청년층문제를종합적으로다루는 ML(Missions Locales) 을지역에 신설하는내용이포함되었다. 또한청년층이학교교육과현장경험을교
220 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 대로받을수있는새로운교육훈련과정의도입, 진로지도교육, 도제계약 의확대등과같은내용도포함되었다. 그리고 18세이상 21세이하의청 년층그룹에대한방안은 체로비슷했다. 16~ 18세사이의청년층그룹에대한방안과대 4) NSEJ 프로그램과 TRACE 프로그램 1980 년대중후반이후에도청년층실업문제를해결하기위하여많은 노력을기울였으나별다른성과가없자, 1990 년대후반들어특정부문에 집중적으로지원을하는고용정책으로방향전환을한것은눈여겨볼만 하다. 이를테면, 1997 년에발족된 NSEJ 와 1998 년에출범한 TRACE 는각 각서비스업부문에대한청년층의고용대책, 취약계층청년층에대한고 용대책에초점을맞추고있는프로그램들이다. 1990 년대초반에불경기의여파로인하여청년층실업률이다시증가 하기시작했으며, 청년층의경제활동참가율도주요국에비하여상당히 낮은수준을보이는등청년층노동력유휴화가심해지자이를타개하기 위하여서비스업부문에대한청년층의활동을늘리고실업률을낮추고 자고안된것이 NSEJ 이다. NSEJ 에서는사회적으로유익한서비스활동을실시하는기관에대하 여정부가보조금을지급하도록되어있다. 사회적으로유익한서비스활 동이란원칙적으로시장경제에내맡겼을때는발생하기어려우면서동시 에향후성장가능성이큰서비스활동을가리킨다. NSEJ 는 18~25 세사 이의청년층가운데구직활동을하고있는청년층을대상으로하고있다. 또한 26~29 세사이의청년층가운데실업자이면서취업기간이짧아실 업수당을받을수없는청년들도 데학력이나기술수준이높은청년들은 NSEJ 의대상이된다. 다만청년층가운 NSEJ 에의참여가제한되어있다. NSEJ 에서는청년한사람을고용할수있는일자리에임금보조금이월 단위로 5 년간지급된다. NSEJ 에의하여창출된일자리들은대부분풀타임일자리였으며, 청년 층에게지급된임금도비교적높은수준이어서 NSEJ 는상당한성과를 거둔것으로알려져있다. 그러나사중손실효과와대체효과가크고, 동
Ⅴ. 프랑스노동시장정책의변화와시사점 221 프로그램의운용에지출된비용이커서많은재정적인부담을주었으며, 보다전문적인수준을요구하는일자리를구하고자하는청년들을위한 직업훈련이부족한것등이문제로나타났다. 한편 TRACE 는취약계층청년층이노동시장에활발하게진출하도록 하여이들의고용을증대시키고자출범하였다. 1990 년대들어청년층실 업률이고수준을보이는가운데, 특히학교중퇴자를비롯하여약물중독 자, 노속자등취약계층에속하는청년층들의실업이문제가되면서이를 해결하기위하여등장한것이 TRACE 이다. TRACE 는장기적으로고용될수있는일자리에취약계층청년들이취 업될수있도록하기위하여고용과관련된사항은물론, 보건, 주거등과 같이취약계층청년들이직면하는각종개인적사회적 문제들을종합적 으로다루고있다. 이를위하여개개인이처한여건에적합한방향으로 여러가지집중적인지원을함으로써취업으로연결될수있도록하고있 다. 특히상담원에의한개인별진로지도가중요한데, 상담원은자신에게 배정된청년이취업을할수있도록최장 24개월까지직업훈련및직장탐 색에관한조언과지도를하며, 주택, 건강, 자금조달등과관련한각종 서비스에대해서도청년들을도와주고있다. TRACE 는지역차원에서 ML과 PAIO 를중심으로하는지역네트워크 에의해서실행되고있다. 그런데취약계층청년들에대하여 ML과 PAIO 가제대로지원을하기어려운경우에는교육훈련기관, 경제단체, 청소년 보호기관, 그리고사회봉사기관등과같은외부운영기관들이참여하여 취약계층청년들에대한지원을하도록하고있다. 외부운영기관들이 TRACE 에참여하기어려운지역에서는공공고용서비스기관인 ANPE (Agence Nationale Pour l'emploi) 가외부운영기관의역할을대행하고 있다. TRACE 는비용이적게들면서도많은수의취약계층청년들이참여하 는등적지않은성과를보인것으로알려져있다. 하지만동프로그램을 이수한청년들이실제취업으로이어진비율은그다지높지않았으며, 취 업이된경우에도정규직또는장기적인고용으로이어지지않은경우가 많은등여러가지문제점을보였는데, 그와같은문제점이나타나게된
222 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 중요한이유가운데하나는동프로그램에대한기업들의인식이좋지않 았던때문으로지적되고있다. 7. 정책시사점 프랑스의 1인당 GDP 2만불진입기인 1980 년대중후반에나타났던실 업발생의원인과고용정책으로부터한국에의정책시사점을간략히살펴 보면다음과같다. 프랑스에서높은실업률이나타난근본적인원인가운데하나는경제 전체의일자리창출능력이작은데있었다. 국민경제에서차지하는서비 스업의비중이늘어나면서고용흡수력이증가하였으나, 제조업의비중이 감소하면서고용흡수력이줄어든것이낮은일자리창출능력을보인주 된이유였다. 그러나고용증가율을통해본일자리창출능력의크기는 1980 년대중 후반에만특징적으로나타난현상이아니었다. 일찍이 1960 년대이후대 부분의시기에서실업률은 가율은 1980 년대중후반보다크게낮았지만, 고용증 1980 년대중후반과마찬가지로낮은수치를보인것을고려하면, 저조한일자리창출능력만으로 하기는어렵다고할수있다. 1980 년대중후반의고실업을충분히설명 주요국의자료와비교해보면, 장년층보다는청년층과고령층이, 그리 고청년층중에서는여성이, 고령층중에서는남성이 1980 년대중후반에 프랑스의저조한일자리창출에기인하는실업의부담을상대적으로더 많이지고있었다. 이러한사실로부터알수있는것은 1980 년대중후반 프랑스의낮은일자리창출능력이당시에특히높았던실업률을수요측 면에서제대로설명할수는없지만, 적어도일부노동계층에나타난고실 업에는적지않은영향을미쳤다고할수있다. 한국의경우외환위기이후과거에비하여높은실업률이나타나는원 인을일차적으로일자리창출능력의부족으로흔히지적되어왔다. 그동 안기업의강도높은구조조정, 사업장의해외이전등으로인하여과거 의추세에비하여일자리가충분하게증가하지않은것은사실이다. 그러
Ⅴ. 프랑스노동시장정책의변화와시사점 223 나프랑스의경험에서한가지알수있는것은낮은일자리창출능력이 수요측면에서일차적인고실업의원인은될수있겠지만, 그렇다고해서 모든노동계층의실업문제를동일한잣대에서설명할수있는원인은아 니라는것이다. 낮은일자리창출로인하여특히고용에어려움을겪는고 용취약계층, 이를테면청년층, 고령층, 그리고여성에게는일자리창출능 력의정도가실업과밀접한연관이있는반면에, 다른노동계층에게는상 대적으로영향을덜줄수있다는점이다. 뿐만아니라, 일자리창출능력이전반적으로낮다고해서실업률도일 자리창출능력이낮은기간내내반드시지속적으로낮은수준에머물지 는않는다는것이다. 프랑스의경우비록 1980 년대중후반이전에도상당 기간일자리창출능력이낮았지만, 실업률은 1980 년대중후반에비하여 크게낮은수준을보였다는점이다. 이와같은사실을감안하면, 저조한 일자리창출능력이높은실업률에영향을주는것은분명하지만, 그렇다 고해서일자리창출능력문제만해결되면실업문제는모두저절로해결 될것이라는섣부른결론은곤란하다고할수있다. 한국의경우당분간 일자리창출이획기적으로크게이루어질것으로전망되지않는다면일자 리창출능력의개선에거의전적으로실업문제해결을기대하는것은바 람직하지않다. 이와관련하여일부연구에서는생산성증대가일자리창출의관건으로 보고, 생산성만충분히제고되면현재한국의실업문제는크게해소될것 이라는전망을하고있는데, 이와같은전망은보다조심스럽게해야할 것으로보인다. 수출중심의기업은생산성이증가하면고용여력이증가 할소지가적지않지만, 내수중심의기업이생산성을증대시키는경우에 는제한된내수수준에서는생산성의증대는곧고용수준의감소로이어 질공산이적지않다. 따라서고용문제를개선하기위하여정부가기업에 지원을하는경우에는생산성과고용이서로어떻게작용할것인가를고 려하여업종별로또는기업별로차등을두는정책을실시하는것이바람 직한것으로보인다. 앞에서프랑스는 1980 년대중반에주요국에비하여고용형태측면에서 유연성이뒤떨어진결과, 파트타임및임시직고용비율이낮게나타나수
224 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 요측면에서일자리창출을크게늘리지못한하나의원인이되었다고하 였다. 이와같이고용형태측면에서유연성이낮은것은노동시간에대한 규제와같은노동시장에대한법제도적인영향이크게작용한것이라는 것을감안하면, 일자리창출능력의제고에걸림돌이되는현행법제도가 무엇인가를면밀히검토하고, 노사정합의를바탕으로바람직한결과를 도출하려는노력이한층더필요하다. 프랑스의경우 1인당 GDP 2만불진입기에전반적인노동비용의수준 이기업의경영을어렵게하여고실업의원인으로크게작용하지는않았 지만, 실업에취약한노동계층인저임금노동자들에게적용되는최저임 금이당시로는저임금노동자들을채용하는기업에적지않은부담을주 어저임금노동자들의취업을어렵게한것으로보고있다. 이러한사실 을감안하면, 한국의경우에도전반적인노동비용의수준뿐만아니라, 노 동계층별로노동시장에서또는법제도적으로적용되는임금수준과임금 구조, 그리고임금체계가어떤것인지에대한면밀한조사를바탕으로노 동비용과실업문제를검토할필요가있다. 노동공급측면에서 1980 년대중후반프랑스의고실업에대한일부설 명이가능한것으로는실업수당체계라고할수있다. 당시주요국에비하 여실업수당등을수혜하기위한조건이그다지까다롭지않았을뿐만아 니라, 지급률도높은수준이었다는사실을고려하면, 적어도실업자들의 실업에따른기회비용이주요국에비하여상대적으로낮았다고볼수있 고, 이는다시실업자들이적극적으로구직활동을하지않아서높은실업 률에일조했다고할수있다. 한국의경우일자리창출능력의제고에걸림돌이되는여러가지법제 도와함께실업수당체계에대하여보다깊이있는검토가필요하다. 실업 수당체계를단순히소극적노동시장정책차원에서만이아니라, 인적자원 개발과연계될수있도록하는적극적노동시장정책차원에서도다룰필 요가있다. 그런데경제활동참가율이낮은경우에는다른조건이동일하다면공급 측면에서실업률을감소시키는요인으로작용할수있지만, 당시프랑스 에서경제활동참가율이낮았던것은고등교육의확대와장기간지속된
Ⅴ. 프랑스노동시장정책의변화와시사점 225 높은실업률로인하여나타난결과라고할수있다. 현재한국의경우에 는 1980 년대중후반프랑스의사정과여러가지측면에서다르겠지만, 프 랑스의경험을참고로하여고학력화, 노령화, 출산률저하등과같은요 인들이경제활동참가율및생산가능인구의변화를통하여공급측면에서 실업률에어떤영향을미칠지에대한정밀한연구가필요하다. 1980 년대중후반프랑스의청년층실업은청년층이취업할수있는일 자리의부족을비롯하여청년층과중고령층사이의일자리경쟁, 청년층 노동자들의낮은직업안정성, 저학력청년층의취업능력부족등이원인 이었다. 그리고당시청년층실업을줄이기위해서정부에서여러가지 정책을실시했으나, 대부분미봉책에그쳤다는평가를받았다. 1980 년대중후반프랑스의고실업은당시국내외경기침체도하나의 원인이되었지만, 정치적으로좌파정부에서좌우파동거정부로전환되 는과정에서국유화정책을추진해오다가정반대로민영화정책을추진 하는등정책의일관성이결여되는등정치적경제적으로 상당한혼란 이지속된것도큰원인이되었다는것을감안하면, 프랑스의당시경험 은최근한국의고용정책수립에여러가지교훈을줄수있다. 프랑스의경험이한국에줄수있는정책시사점을요약하면다음과같 다. 먼저수요측면에서는실업률을낮추기위해서일자리창출능력을키 우되, 특히청년층, 고령층, 여성, 저소득층등과같은취약계층에대한일 자리창출이우선적으로이루어져야하며, 생산성증대가고용증대로이어 질수있도록하기위하여업종별, 기업별로차등화된고용관련정책이 필요하다. 그리고최저임금의급격한상승등과같은노동비용의증가와 노동시장의경직성이프랑스의고실업을가져온중요한요인들이었음을 감안하여, 한국의임금체계에대한새로운검토와노동시장의유연성제 고노력도지속되어야한다. 또한공급측면에서는사회복지증진을위한 실업수당체계의변화, 노령화와출산률저하가경제활동참가율및생산 가능인구의변화에주는효과등에대한엄밀한계량분석을통하여향후 이러한변화들이실업률에미칠수있는영향을감안한정책을수립하는 것이바람직하다.
226 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 참고문헌 Abowd, J. M., F. Kramarz, T. Lemieux, and D.N. Margolis(1997), Minimum Wages and Youth Employment in France and the United States, INSEE, Paris. Bourdet, Y. and I. Persson(1994), Youth Unemployment and Labour Market Policy in France, Conférence Annuelle de l'evle, Varsovie. Bourdet, Y. and I. Persson(1991), Chômage des Jeunes et Fonctionnement du Marché du Travail: les cas Français et Suédois, Economie st Statistique, No.249 pp.39 ~51. Bruno, C. and S. Cazes(1998), French Youth Unemployment: An Overview, Employment and Training Papers No.23, ILO, Geneva. Combault, P.(1995), Les Salaires au SMIC en Juillet 1990, INSEE, Paris. EC(each year), Labour Force Surveys, Brussels. Elmeskov, J. and K. Pichelmann(1993), Interpreting Unemployment: The Role of Labour Force Participation, OECD Economic Studies, No.21, Paris. Fougère, D., F. Kramarz and T. Magnac(2000), Youth Employment Policies in France, European Economic Review, 44, pp.928 ~942. L'Horty, Y. and C. Rault(2003), Why Is French Equilibrium Unemployment So High? An Estimation of the WS-PS Model, Journal of Applied Economics, 4, pp.127 ~156. Nickell, S., L. Nunziata, W. Ochel, and G. Quintini(2001), Wht Do Jobless Rates Differ?, Centre Piece, Autumn, pp.7 ~17. Peters, M., R. Dorenbos, van der M. Ende, M. Versantvoort and M. Arents(2004), Benefit Systems and Their Interaction with Active Labour Market Policies: Summary of the Final Report, Employment
Ⅴ. 프랑스노동시장정책의변화와시사점 227 and Social Affairs, European Commission. OECD((1984), Youth Employment in France: Recent Strategies, Paris. (each year), Economic Outlook, Paris. (each year), Cyclical Indicators Data Bank, Paris. (each year), Economic Studies, Paris. (each year), Quarterly Labour Force Statistics, Paris. (each year), National Accounts for GDP, Paris. UN(each year), Statistical Database, Washington, D.C.
228 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 Ⅵ. 이탈리아노동시장정책의변화와시사점 1. 머리말 1970 년대이후 1990 년대중반까지이탈리아의정치상황을간략히살펴 보면다음과같다. 1인당 GDP 2만불진입기이전인 1970 년대후반및 1980 년대초부터좌우대립, 노사분규, 각종부패스캔들및폭력사태등 으로혼란했던이탈리아는 1980 년대중후반 1인당소득 2만불진입기에 들어서서도여전히정치적사회적 불안정이지속되었다. 1983년사회주 의자인 Bettino Craxi 에의하여구성된연립정부가 1987 년에붕괴되기까 지비교적장기간집권이이루어졌으나, 이어서 Giovanni Goria, Ciriaco De Mita, Giulio Andreotti 등으로이어지는빈번한정권교체가계속되었 다. 1992 년선거에서는기민당이사회주의자, 자유주의자, 사회민주주의자 등과연립정부를구성하고, 사회주의자인 Giuliano Amato 가수상으로취 임하였다. 그런데 1992 ~93 년사이에주요정당지도자들의부패스캔들 이연이어터지기시작했다. 또한대중의지지를받기시작한새로운지 역정당(regional parties) 이출현하였으며, 마피아를비롯한조직범죄를 분쇄하기위한일련의강력한조치가시행되었다. 1994 년봄선거에서는보수주의자와신파시스트의연합세력이다수당 으로등장하고, 미디어재벌억만장자인 Silvio Berlusconi 가수상으로취 임하였으나, 12월에연립정부가붕괴되고 Lamberto Dini 가이끄는비정 치적성향의중도좌파정부가들어섰다. 곧이어좌파기민당을포함한중 도좌파를이끈 Romano Prodi 정부가 1997년 10 월까지집권하였다. 이처럼이탈리아의정치상황은 내각책임제를채택한이래 1948 년에채택된공화국헌법에따라 1990 년대중반까지중소정당의난립과불안정 한연립정권으로인하여내각의평균집권기간이약 10개월에불과할정
Ⅵ. 이탈리아노동시장정책의변화와시사점 229 도로정국이불안정한것이특징이었다. 한편이탈리아의경제상황을간략히살펴보면다음과같다, 주요유럽 국가들에비하여산업화가늦은편이었으나, 철강, 석유화학, 에너지, 통 신, 해운, 항공, 도로등의기간산업과금융서비스 부문을중심으로국 가주도에의한산업화가꾸준히지속된결과, G7 국가그룹의일원이될 만큼주요선진국가운데하나가되었다. 주요제조업은북부, 특히황금 의삼각지 (Golden Triangle) 라고불리는밀라노 -토리노 -제노바에집중되 어있다. 이탈리아경제의특징가운데하나는지방전통산업을바탕으로발전 해온중소기업을중심으로하는산업특화지역이전국여러곳에산재해 있다는것이다. 또한북남지역간경제격차가두드러진것도이탈리아 경제의특징이다. 남부지역의면적은이탈리아전체의 40%, 인구는 35% 를차지하고있으나, 소득은중북부의 약 2/3 에불과하다. 그리고농업 인구의비율은중북부의 역의 2배인반면에제조업인구의비율은여타지 50% 에도못미치며, 제조업의노동생산성도중북부에 비해크게 뒤떨어지고있는실정이다. 이외에도이탈리아경제의특징으로는정부의통제권밖에있는지하 경제가차지하는비중이큰것으로알려져있다. 1990 년대범죄에대한 정부의강력한제재에도불구하고, 마피아를비롯한조직범죄가여전히 이탈리아, 특히남부이탈리아에서강력하게존재하고있는데, 이들범죄 조직을중심으로하는방대한규모의지하경제가정치적 경제적발전의 장애물로작용하고있다. 이와같은정치적경제적 특징을지니고있는이탈리아의경우 1인당 GDP 2 만불진입기의고용및실업문제를조명해보고, 그당시추진되 었던고용관련정책들을살펴보고자한다. 이탈리아의 1인당 GDP 2만불 진입기가어느시기인지에대해서는여러가지기준이있을수있지만, 여기에서는 1980 년대중후반부터 1990 년대중반이전까지를이탈리아의 1인당 GDP 2 만불진입기로간주하고자한다. 이기간은 2000 년불변가 격기준으로 1인당 GDP 가약 1만 5천불에서 1만 8천불정도가되는시 기이다. 참고로이시기는명목가격기준으로 1인당 GNI 가 1만불에서 2
230 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 만불정도가되는시기이기도하다. 먼저제2절에서경제성장과산업구조를중심으로이탈리아의거시경제 적환경과특징을살펴본후, 제3절에서당시의고용관련노동시장의환 경을조명하고자한다. 이어서제4절에서실업과노동시장의구조를살펴 보고, 제5 절에서당시이탈리아고실업의원인을수요측면, 공급측면, 지역간실업격차, 청년층실업의원인으로나누어검토한다. 그리고제6 절에서는당시의주요고용정책을알아보고, 끝으로제7절에서정책시사 점을제시하도록한다. 2. 거시경제적환경과특징 이탈리아에서 2000 년불변가격기준으로 1인당 GDP가처음으로 1만 불을상회한연도는 1973 년이다. 그리고 1인당 GDP 2만불은최근까지도 달성하고있지못한실정이다. 그러나명목가격기준으로 1인당 GNI는 1996 년에 1만불을돌파한후에 1991 년에는처음으로 2만불을상회하였 다. 그런데수년후경제성장률의둔화와환율의변동등으로 1인당 GNI 가다시 2만불이하로떨어진후 1996 년에다시 2만불을넘어서게되었 다. 따라서이와같은점을감안하여이탈리아의경우 1인당 GDP 2만불 진입기의범위를다소좁게설정하여 1986 ~96 년사이를 1인당 GDP 2만 불진입기로간주하도록한다. < 표 Ⅵ-1> 에서보는바와같이 1인당 GDP 2만불진입기의연간경 제성장률이대체로 3% 에도미치지못하는낮은수준을보였다. 농림수산 업, 제조업등경제부문별구성비의변화를살펴보면, 제조업이동기간 중국민경제에서차지하는비중이감소하고, 농림수산업, 건설업, 그리고 도소매음식숙박업도약간감소하는모습을보여주고있다. 운수통신업의 비중은동기간중별다른변화를보이지않았으며, 이러한부문들이외 의기타활동이차지하는비중은증가한것으로나타났다. 1인당 GDP 2만불에진입하기직전까지이탈리아의경제성장률을주 요국과비교하면 < 표 Ⅵ-2> 와같다. 참고로 < 표 Ⅵ-1> 과 < 표 Ⅵ-2> 에 나타난수치의차이는상이한통계기준에기인하고있다. 1986 년이후수
Ⅵ. 이탈리아노동시장정책의변화와시사점 231 년간이탈리아의경제성장률은 OECD 전체와대체로비슷한수준을보 였다. 기간중같은남유럽에속한스페인보다는낮은경제성장률을기록 하였지만, 영국, 미국등과는비슷한수준이었다. 따라서이탈리아의경우 1인당 GDP 2만불에진입하던시기에나타난경제성장률에서는주요국 과비교하여별다른차이가없었다고할수있다. 1980 년대이탈리아의경기변동자료를살펴보면 < 표 Ⅵ-3> 과같다. 1983 년 2분기에저점을기록한후 1980 년대말까지지속적으로경기상승 국면이이어진것으로되어있다. 앞서프랑스의경우에서언급하였듯이 대부분의 OECD 회원국들은 1980 년대초반에저점을보인다음에는이 어서 2 차대전이후가장긴경기상승국면을보인것으로조사되었는데, 이탈리아도그와같은국가중의하나였다. < 표 Ⅵ-1> 이탈리아의 1인당 GDP, 경제성장률및부문별구성비 1986 년구성비성장률 1988 년구성비성장률 1990 년구성비성장률 1992 년구성비성장률 1994 년구성비성장률 1996 년구성비성장률 농림수산업 4 1.4 4-4.7 3-4.2 3 1.2 3 0.7 3 1.4 제조업건설업도소매음식숙박업 24 1.8 24 6.8 22 1.1 21 0.7 21 6.1 20 4.7 6-0.9 6 2.5 6 2.9 6 0.3 5-5.5 5 1.9 17 1.7 17 3.8 16 2.3 16 0.9 16 3.4 16 3.9 주 : 1) 2000 년불변가격기준. 자료 : UN, Statistical Database; OECD(2005). 운수통신업기타활동 7 3.7 7 6.2 7 3.1 7 3.2 7 4.0 7 2.3 36 3.3 37 3.5 39 2.3 40 0.9 40 0.7 41 1.2 경제성장률 ( 단위 : %) 전체 1 인당 GDP($) 1) 2.5 14,436 3.0 15,445 2.0 16,176 0.8 16,485 2.2 16,600 1.1 17,214
232 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 < 표 Ⅵ-2> 이탈리아의경제성장률 ( 단위 : %, 연평균 ) 1975 ~79 1979 ~86 1987 1988 1989 1990 이탈리아 4.9 2.0 3.0 3.9 3.0 3.0 스페인 1.9 1.7 5.5 5.0 4.3 4.0 영국 2.9 1.5 4.6 3.7 2.0 2.0 미국 4.3 2.2 3.4 3.9 3.0 2.0 일본 4.9 3.8 4.5 5.7 4.0 4.3 OECD( 유럽) 3.6 1.7 2.7 3.5 3.0 2.0 OECD( 전체) 4.4 2.3 3.4 4.1 3.0 2.0 자료 : OECD, Economic Outlook, No.45, 1989/No.48, 1990. < 표 Ⅵ-3> 이탈리아의경기변동 이탈리아 스페인 영국 미국 일본 정점저점정점저점정점 1 분기/1980 2 분기/1983 - - - 1 분기/1980 2 분기/1985 - - - 2 분기/1979 3 분기/1982 - - 4 분기/1988 4 분기/1978 4 분기/1982 - - 1 분기/1989 1 분기/1980 4 분기/1983 2 분기/1985 2 분기/1987 - OECD( 유럽) 1 분기/1980 2 분기/1984 - - - OECD( 전체) 1 분기/1980 4 분기/1982 - - - 자료 : OECD, Cyclical Indicators Data Bank. 따라서이탈리아의 1인당 GDP 2만불진입기는경기상승이이례적으 로장기간지속된시기와일치한특징이있다. 다만그와같이장기간경 기가상승한시기는이탈리아에만국한되었던것이아니라, OECD 회원 국대부분의경우에도이탈리아와비슷한기간동안경기가장기간상승 했다는점에유의할필요가있다. 생산성의변화를통하여 1980 년대중후반이탈리아의거시경제를살펴 보면 < 표 Ⅵ-4> 와같다. 이탈리아의생산성증가율은주요국에비하여높 은편이었으며, 남유럽권의국가들에비해서도높게나타났다. 그러나석 유파동시기인 1970 년대초및 1970 년대말내지 1980 년대초를제외하 면, 이탈리아의생산성증가율은 1960 년대부터하락세가지속된것을알 수있다.
Ⅵ. 이탈리아노동시장정책의변화와시사점 233 < 표 Ⅵ-4> 이탈리아의생산성증가율 1) ( 단위 : %, 연평균 ) 1960 ~68 1968 ~73 1973 ~75 1975 ~79 1979 ~83 1983 ~89 이탈리아 6.2 4.9 0.0 4.1 1.3 2.7 미국 2.6 0.7-1.3 0.7 0.2 1.3 영국 2.7 3.1-0.9 2.5 2.2 1.3 독일 4.1 4.3 1.5 3.5 0.5 1.9 남유럽 2) 5.9 4.4 0.4 4.1 1.3 1.9 OECD( 유럽) 3.9 4.1 0.0 3.1 1.1 1.8 OECD( 전체) 4.1 2.9-0.6 2.8 1.0 2.3 주 : 1) 생산성증가율은취업자 1인당 GDP 증가율을기준으로한것임. 2) 그리스, 이탈리아, 포르투갈, 스페인, 터키의평균임. 자료 : OECD, Economic Outlook, No.48, December 1990. 경제활동별 GDP 구성비를보면, 1980 년대중반부터 1990 년대중반까 지큰변화는없었음을알수있다. 특히가계지출이국민경제에서차지 하는비중은약 10 년간거의변화가없었다. 정부지출의비중은 1990 년 전후에다른시기보다약간높게나타났다가다시이전수준으로하락했 다. 그리고총자본형성의비중은 1992년과 1996 년에하락하였다. 그런데해외부문이국민경제에서차지하는비중은동기간중대체로 상승했는데, 특히수출의비중은약 6% 포인트정도올랐다. 1990 년대초 반이탈리아경제가어려움을겪었지만, 그돌파구의하나로수출이어느 정도기여했음을알수있다. < 표 Ⅵ-5> 이탈리아의경제활동별 GDP 구성비 ( 단위 : %) 1986 1988 1990 1992 1994 1996 가계지출 58(4.0) 57(4.1) 57( 2.1) 59( 1.9) 58( 1.5) 58( 1.2) 정부지출 18(2.6) 20(4.0) 20( 2.5) 20( 0.6) 19(-0.9) 18( 1.0) 총자본형성 22(0.9) 23(4.3) 22( 4.8) 21(-1.8) 18( 4.7) 19(-0.3) 수출 20(0.8) 19(5.1) 20( 7.5) 19( 7.3) 24( 9.8) 26( 0.6) 수입 19(4.0) 19(5.9) 20(11.5) 19( 7.4) 20( 8.1) 21(-0.3) 주 : ( ) 안은증가율. 자료 : UN, Statistical Database.
234 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 3. 고용관련노동시장의환경 가. 노동시장의유연성 노동시장의유연성을나타내는지표가운데고용유연성을통하여 1980 년대후반이탈리아노동시장의유연성을살펴보면다음과같다. 먼저노 동자해고와관련하여고용보호차원에서기업이겪도록하는진행과정 상의불편, 해고예고기간, 해고수당등에대한법적인제재의정도는 < 표 Ⅵ-6> 과같다. 1980 년대후반이탈리아에서해고와관련하여노동자를 보호하기위한전반적인규제정도는주요국에비하여남유럽국인스페 인, 포르투갈등과함께매우높은수준이었다. 징계에의한해고가아닌경우, 즉업무능력이떨어지거나아니면잉여 인력의발생으로해고를하는경우의해고예고기간은근무기간이 9개월 이하일때는 0.3 개월, 근무기간이 4년이하일때는 1.1 개월, 그리고근무 기간이 20년이하일때는 2.2 개월이었다. 해고예고기간을두고보면, 주요 국들과비교할때중간정도수준이었다. < 표 Ⅵ-6> 이탈리아의해고관련고용보호정도 진행과정불편정도 1) 2) 해고예고기간 해고수당 2) 해고수당 3) 4년 20년 9월 4년 20년 (20 년근무) 이하이하이하이하이하 ( 단위 : 월 ) 전체규제정도 4) 9개월이하 이탈리아 1.5 0.3 1.1 2.2 0.7 3.5 1.8 32.5 9.0 스페인 2.3 1 3 3 0.2 1.3 6 35 10.5 포르투갈 2 0.8 2 9.1 0.2 1.7 9.3 20 10.5 독일 3 1 1 4.5 0 0 0 18 7.0 영국 1 0.2 0.7 2+ 0 0.9 4.6 10.8 1.0 아일랜드 1.5 0.2 0.5 2 0 0.5 3.9 24 3.0 주 : 1) 고용보호가가장낮은 0에서고용보호가가장높은 3 까지점수화한것임. 2) 업무능력부족또는잉여인력정리경우의해고. 3) 불공정한해고의경우. 4) 해고관련진행과정, 해고예고기간, 해고수당등을종합하여점수화한것으로점수가높을수록규제가강함. 자료 : OECD, Economic Studies, No.21, Winter 1993.
Ⅵ. 이탈리아노동시장정책의변화와시사점 235 이탈리아에서는사무직노동자와생산직노동자에게해고예고기간이 달리적용되었는데, 사무직노동자의경우근무기간이 8주미만일때는 8 일의해고예고기간을, 그리고근무기간이 8주이상일때는근무기간에따 라 15일에서 4 개월사이의해고예고기간을차등적으로두도록하였다. 생 산직노동자의경우근무기간이 2주미만일때는 2 일의해고예고기간을, 그리고근무기간이 2주를초과할때는 6일에서 12일사이의해고예고기 간을두도록하는등근무기간에따라달리하였다. 노동자의업무능력이부족하거나인력과잉으로해고를하는경우에지 급되는해고수당을주요국과비교하면, 근무기간이 4년이하인단기재직 자를해고할때는상대적으로많은해고수당을, 그리고 4년이상장기재 직자를해고할때는적은해고수당을지불하도록되어있었다. 불공정한 해고의경우에는스페인등일부국가를제외하면상대적으로많은해고 수당을지불하도록규정하였다. < 표 Ⅵ-7> 이탈리아의계약직근로와파견근로에대한규제정도 유효성 1) 연속갱신최대횟수 계약직근로 계약최대누적개월 갱신횟전체규제정도 2) 유효성 3) 수규제여부 파견근로 계약최대누적개월 전체규제정도 4) 이탈리아 0.5 1.5 4.5 10.0 0 - - 10.0 스페인 2 6 36 4.5 0 - - 10.0 포르투갈 2 3 30 6.0 1 9 7.0 독일 1 1 18 9.0 2 6 6.0 영국전부무제한무제한 2.0 일반적 무제한 1.5 아일랜드전부무제한무제한 2.0 일반적 무제한 1.5 주 : 1) 점수 0 은계약기간이정해진업무에한해서허용하는경우, 점수 1은근로자와사용자가운데어느한쪽의필요에의해서예외적으로인정하는경우, 점수 2 는근로자와사용자모두에게허용하는경우, 전부는법적규제가없는경우를가리킴. 2) 4) 종합하여점수화한것으로점수가높을수록규제가강함. 3) 점수 0 은전혀허용이되지않는경우, 점수 1에서 3은특수한작업형태또는업종에한해서허용되는경우로점수가높을수록규제가약하며, 일반적인법적규제가없는경우를가리킴. 자료 : OECD, Economic Studies, No.21, Winter 1993.
236 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 1980 년대후반계약직근로와파견근로에대한규제의정도는 < 표 Ⅵ -7> 과같다. 이탈리아에서계약직근로는 객관적인상황 에제한적으로 만허용되었을정도로계약직근로에대한규제가가장심한나라가운데 하나였다. 여기서 객관적인상황 은계절적인업무, 정규직근로자의일 시적휴가에따른보충인력채용, 그리고건설업등특수한분야를일컫 는다. 계약근로의유효성, 연속갱신최대횟수, 계약의최대누적기간등에 있어서주요국에비하여이탈리아는계약근로를자유롭게허용하지않 는편이었다. 그리고계약직근로는단체협약으로노사사이에합의가있 는경우비록 객관적인상황 이아니더라도허용될수있었지만, 그범위 는제한되었다. 파견근로는당시이탈리아에서는극히예외적인경우를제외하고는불 법으로간주되었다. 주요국가운데는스페인을제외하면, 대부분의국가 에서정도의차이는있지만파견근로를허용한것과는대조적이었다. 1980년대후반이탈리아의주당법정근로시간은 48 시간이었는데, 법 또는단체협약에의하여정상근로시간, 초과근로시간등에대하여여러 가지규제가이루어졌다. 그런데 < 표 Ⅵ-8> 에서보듯이이탈리아의근로 시간에대한전반적인규제의정도는영국, 아일랜드등과비교하면상당 히높은편이었지만, 스페인등남유럽국과비교하면상대적으로규제가 적은편이었다. < 표 Ⅵ-8> 이탈리아의근로시간에대한규제정도 이탈리아 스페인 포루투갈 독일 영국 아일랜드 정상근로시간규제 6.0 5.0 3.0 8.5 1.0 2.0 초과근로시간규제 3.5 9.0 11.0 6.0 1.0 3.5 정규직근로자근로시간규제 전반적인근로시간규제 5.0 10.0 11.0 7.0 1.0 3.0 8.0 9.0 11.0 7.0 1.0 3.0 주 : 점수가높을수록근로시간에대한규제가크다는것을가리킴. 자료 : OECD, Economic Studies, No.21, Winter 1993.
Ⅵ. 이탈리아노동시장정책의변화와시사점 237 특히초과근로시간에대한규제는주요국에비하여높은수준이아니 었으며, 주말및휴일근로시간등에대해서도규제가적은편이었다. < 표 Ⅵ-8> 에서보듯이 1980 년대에이탈리아는정상근로시간부분에대해서 는비교적규제가엄격하였지만, 초과근로시간등다른근로시간부분에 대해서는그다지까다로운규제가실시되지않았다고할수있다. 다만 당시에이탈리아에서는파트타임근로자의비율이주요국에비하여낮은 편이었는데, 이는계약직근로와파견근로에대한까다로운규제와무관 하지않은것으로조사되고있다. 나. 노동조합활동및실업수당 주요국에서 1980 년대후반은노동조합의역할과활동이과거에비하여 많은변화가있었던시기로간주되고있다. 글로벌차원의경쟁심화, 제 조업에서서비스업으로의고용의중심이동, 노동력구성의변화, 그리고 실업률의상승등에따라대부분의국가에서노동조합의역할과활동에 적지않은변화가있었다. 그런데 < 표 Ⅵ-9> 에서보듯이주요국에서는 1980 년대들어노조가입 률이크게하락하였으나, 이탈리아에서는노조가입률이여전히높은수 준을유지하였다. 1988 년의경우유럽국가들의노조가입률평균치가 38% 였던것을고려하면, 이탈리아의노조가입률은매우높은수준이라고 할수있다. 이탈리아의노조가입률이 1980 년대에다른국가들과는달리높은수준 을유지한것은당시의정치적인환경과더불어, 운송통신업, 광업, 제조 업등에서보인높은수준의노조가입률에기인했던것으로조사되고있 다. 반면에금융보험부동산업, 기타서비스업등에서는노조가입률이 낮았으며, 동기간중그수준이점차하락했던것으로알려져있다. 그리 고 각 1988 년의경우공공부문의노조조직률과민간부문의노조조직률은각 33.2%, 66.8% 였다. 노동조합의실제적인영향력을나타내는지표가운데하나인단체교섭 범위(collective bargaining coverage) 는 1990 년대중반까지주요국에비
238 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 < 표 Ⅵ-9> 이탈리아의노조가입률 ( 단위 : %) 조합원수증감률 노조가입률 노조가입률변화 1970 ~79 1980 ~89 1970 1980 1985 1988 (1988/1980) 이탈리아 67.9 9.1 40.8 60.5 59.6 62.7 3.6 스페인 - -31.7-22.0 16.0 - -27.3 영국 15.8-20.9 49.7 56.3 50.5 46.1-18.1 포르투갈 128.4-12.4 59.0 58.8 51.6 30.0-12.2 미국 3.9-15.6 23.0 18.0 16.4 1) -28.7 아일랜드 28.7-12.9 59.0 63.4 62.2 58.4-8.2 자료 : OECD, Employment Outlook, 각호. 하여높게나타나있다. 노조가있는사업장에서체결한단체협약이단체 협약의행정적확대로인하여노조가없는사업장에까지적용되었을뿐 만아니라, 앞서살펴본바와같이높은노조가입률때문에이탈리아의 단체교섭범위는높은수준이었다. 즉그만큼이탈리아의노동조합은고 용을비롯한여러가지측면에서노동시장에큰영향력을미칠수있는 위치에있었다고할수있다. < 표 Ⅵ-10> 이탈리아의단체교섭범위와협상협조지수 단체교섭범위 협상협조지수 1) 1970 1980 1985 1990 1994 A 2) B 3) 이탈리아 88 85 85 83 82 1.40 1.96 독일 90 91 90 90 92 3.00 2.50 영국 68 70 64 54 40 1.15 1.00 스페인 - 68 70 78 78 2.00 2.00 미국 27 21 21 18 17 1.00 1.00 일본 - 28-23 21 3.00 2.50 주 : 1) 1988 ~95 년사이. 2) 주요임금협상기준. 3) 세부임금협상포함. 자료 : Nickell et al.(2001).
Ⅵ. 이탈리아노동시장정책의변화와시사점 239 임금협상이순조롭지못할때경제전반의고용문제를둘러싸고협상당 사자들의협조정도를나타내는협상협조지수 (bargaining coordination indices) 를살펴보면, 미국을 1로하는경우에이탈리아는 1980 년대후반 부터 1990 년대중반사이에 1~2 정도의수준을나타내었다. 이는영국, 미국과비교해서는약간높은수준이지만독일, 일본등에비해서는낮은 수준이었다. 1980 년대후반이탈리아에서실직자에게지급되는실업수당의주요내 용을살펴보면 < 표 Ⅵ-11> 과같다. 실직자에게제공되는실업편익 (unemployment benefits) 은재직시노동자가부담금을일부납부한경우 에주어지는실업수당과부담금납부여부와상관없이경제적지원이주 어지는고용지원 (unemployment assistance) 이있는데, 당시이탈리아의 실업편익가운데고용지원은별로없었다. < 표 Ⅵ-11> 에서는이탈리아 와같이주로실업수당이실업편익의대부분을차지하는국가들과의비 교를통하여이탈리아의당시사정을나타내고있다. 이탈리아의경우실업수당의주요내용을보면주요국보다실직자에게 주어지는실업수당의혜택이적은것을알수있다. 이탈리아의실업수당 은그리스를제외하면수혜자격조건이주요국에비하여까다로운편이었 을뿐만아니라, 특히실업수당의지급률이상당히낮은수준이었다. 당시 여러가지경제여건이비슷했던스페인과비교하더라도, 이탈리아의실업 수당은상대적으로노동자에게큰도움이되지않았다는것을알수있다. < 표 Ⅵ-11> 이탈리아의실업수당주요내용(40 세근로자경우) 이탈리아스페인그리스벨기에미국일본 수혜자격조건 지급률 (replacement ratio) 1) 조회기간고용기간최대수혜배우자가배우자취업여부기간없는경우유무 12월 24월 6월 15 15 15 48월 48월 24월 62 62 80 12월 7월 5월 50 50 50 27월 90주 무제한 60 60 60 12월 20주 26주 50 50 50 12월 6월 30주 48 48 48 주 : 1) 조세전지급금액 / 조세전소득수준 (%), 지급첫해기준. 자료 : OECD, Employment Outlook, 각호.
240 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 참고로전체실직자들을대상으로하는경우 1980 ~87 년사이에이탈 리아의실업수당지급률은 0.02 로 OECD 국가중에서가장낮은수준이 었으며, 1988 ~95 년사이에는지급률이 0.26 을나타내어이전보다상당히 상승하였으나, 여전히지급률이가장낮은국가가운데하나였다. 4. 실업과노동시장의구조 가. 실업률추이 이탈리아는 1980 년대들어스페인등과함께유럽에서가장높은실업 률을보인국가가운데하나였다. 1990 년대이후에도고실업현상이만성 적으로나타나고있어실업문제는이탈리아가안고있는가장큰경제 적사회적 문제였다. < 표 Ⅵ-12> 에서보듯이 1980 년대후반및 1990 년 대초반에이탈리아의실업률은 12% 를상회하였다. 이와같이높은실업률을나타낸이탈리아의 1980 년대실업구조의변 화를살펴보면 < 표 Ⅵ-13> 과같다. 먼저청년층실업률을보면, 1989 년 에는청년 3명중 1 명의비율로실업자가된것을알수있다. 따라서주 요국과마찬가지로청년층실업이이탈리아에서도실업문제의중심에놓 여있었다고할수있다. 그러나 1970 년대말에비하여 1980 년대말에는 청년층실업률이전체실업률에서차지하는비중은하락하였다. < 표 Ⅵ-12> 이탈리아의실업률추이 ( 단위 : %) 1974 ~79 1979 ~87 1988 1989 1990 1991 이탈리아 6.6 9.6 12.1 12.1 12.2 12.3 스페인 5.2 16.9 19.5 17.3 16.1 15.2 포르투갈 - 8.0 5.8 5.3 5.3 5.3 영국 5.0 9.6 8.2 6.2 6.1 6.5 미국 6.7 7.5 5.5 5.3 5.3 5.4 남유럽 1) - 11.3 12.4 12.0 11.9 11.9 OECD 전체 4.9 7.3 6.9 6.4 6.4 6.5 주 : 1) 이탈리아, 스페인, 포르투갈, 그리스, 터키실업률의평균치. 자료 : OECD, Quarterly Labour Force Statistics, 각호.
Ⅵ. 이탈리아노동시장정책의변화와시사점 241 < 표 Ⅵ-13> 이탈리아의실업구조변화 청년층실업률 (%) 청년층실업률 / 전체실업률여성실업률 (%) 여성실업률 / 전체실업률 1979 1989 1979 1989 1979 1989 1979 1989 이탈리아 25.6 33.5 3.3 2.8 13.3 18.7 1.7 1.6 스페인 19.4 32.0 2.3 1.9 9.7 25.4 1.2 1.5 포르투갈 17.8 11.4 2.4 2.3 12.5 7.1 1.7 1.4 미국 11.3 10.5 2.0 2.0 6.8 5.3 1.2 1.0 영국 10.3 8.6 2.0 1.4 3.9 4.2 0.8 0.7 일본 3.4 4.5 1.6 2.0 1.9 2.3 0.9 1.0 남유럽 1) 20.9 25.6 2.7 2.3 11.8 17.1 1.5 1.5 주 : 1) 이탈리아, 스페인, 포르투갈의평균치임. 자료 : OECD, Labour Force Statistics, 1969 ~89, 1991. 여성실업률또한이탈리아에서는전체실업률보다높았다. 다만 1980 년대말여성실업률이전체실업률에서차지하는비중은 1970 년대말에 비하여약간하락하였다. 따라서여성실업률은청년층실업률과더불어 1980 년대들어더욱상승하였지만, 전체실업률에비하여상승하는정도 는크지않았다. < 표 Ⅵ-14> 이탈리아의실업유입률및유출률과장기실업자비중 유입률유출률 연령별유입률 15~ 24 25~ 45 45 이상 15~ 24 25~ 45 장기실업률 ( 단위 : %) 45 이상남여 1979 0.17 8.3 - - - - - - 50 50 1983 0.13 1.7 53 34 13 68 28 5 41 59 1988 0.18 2.3 45 41 15 58 37 5 42 59 스페인 0.12 1.3 45 40 15 45 41 15 46 54 영국 0.68 9.5 41 44 15 22 44 34 74 26 미국 1.98 45.7 46 41 13 16 54 30 69 31 일본 0.37 17.2 33 43 23 11 34 54 74 26 독일 0.26 6.3 35 46 19 10 41 43 52 49 주 : 1) 유입률과유출률은월평균통계임. 2) 이탈리아를제외한다른국가들은 1988 년자료임. 자료 : OECD 각국통계; EUROSTAT.
242 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 < 표 Ⅵ-14> 에서실업으로의유입률과실업으로부터의유출률을살펴 보면, 스페인을제외한주요국에비하여그정도가낮게나타났다. 이는 이탈리아의고실업이주요국에비하여보다지속적인현상으로나타난 사실과연관이있는것으로알려져있다. 연령별로실업으로의유입률을 보면, 청년층이다른연령층보다높게나타나있다. 그리고실업자중에서실업기간이 1년이상인장기실업자의비율을 보면, 장기실업자의대부분은 45 세미만연령층이었다. 특히청년층실업 자가운데장기실업자의비율은 60% 전후를보였는데, 이는주요국에비 하여매우높은수준이었다. 1980 년대말이탈리아의성별장기실업자의 비율을보면, 주요국에비하여여성이남성보다장기실업자비율이높게 나타난것이특징이었다. 나. 고용추이와고용구조 1980 년대후반및 1990 년대초반이탈리아의고용증가율은주요국에 비하여대체로낮은수준을보였다. OECD 전체및유럽회원국들의평 균치뿐만아니라, 남유럽국인스페인과포르투갈에비해서도고용증가율 이낮은수준이었다. 특히 1989 년의경우파트타임고용은전년도에비하 여증가하였으나, 풀타임고용이감소함으로써전체고용증가율이마이 너스를보였다. < 표 Ⅵ-15> 이탈리아의고용증가율 ( 단위 : %, 연평균 ) 1979 ~87 1988 1989 1990 1991 이탈리아 0.3 1.7-0.5 0.6 0.5 스페인 -0.8 2.9 4.1 2.3 1.9 포르투갈 1.1 2.7 2.0 1.5 1.2 영국 -0.1 3.4 3.1 0.5-0.1 미국 1.6 2.3 2.0 1.0 1.1 OECD( 유럽) 0.3 1.6 1.4 1.0 0.8 OECD( 전체) 0.9 1.9 1.8 1.2 1.1 자료 : OECD, Economic Outlook, 각호.
Ⅵ. 이탈리아노동시장정책의변화와시사점 243 농업, 제조업, 서비스업으로구분하여이탈리아의고용변화를살펴보면 < 표 Ⅵ-16> 과같다. 먼저농업부문의고용은 1970 년대초부터지속적으 로하락한반면에서비스업부문의고용은증가세를이어왔다. 그리고 제조업부문의고용은 1970 년대및 1980 년대에증감을반복한것으로나 타났다. 이와같은이탈리아의주요업종별고용변화는대체로 OECD 전체회 원국들의주요업종별고용변화와비슷하였다. 다만농업부문의경우 OECD 전체회원국들보다감소세가상대적으로빠르게진행되었다는점 과, 제조업의경우 1980 년대중후반에 OECD 전체회원국들은고용이증 가세를보인데비하여이탈리아는그렇지않았다는차이가있다. < 표 Ⅵ-16> 이탈리아의주요업종별고용변화 ( 단위 : %, 연평균 ) 1973 ~75 1975 ~79 1979 ~83 1983 ~88 1989 1990 이탈리아 농업 -3.2-2.2-4.1-4.1-5.2-2.6 제조업 1.2-0.2-0.8-1.7 0.0 1.3 서비스업 3.2 2.5 2.5 2.8 1.0 2.1 OECD 전체 농업 -2.0-2.3-1.7-1.4-2.0 - 제조업 -1.9 1.0-1.6 0.6 1.5 - 서비스업 2.2 2.6 1.8 2.7 1.5 - 자료 : OECD, Labour Force Statistics, 각호; Quarterly Labour Force, Statistics, 각호. < 표 Ⅵ-17> 이탈리아의파트타임고용비율 ( 단위 : %) 전체노동자 남성노동자 여성노동자 1979 1983 1990 1979 1983 1990 1979 1983 1990 이탈리아 1) 5.3 4.6 5.7 3.0 2.4 3.1 10.6 9.4 10.9 아일랜드 1) 5.1 6.6 8.1 2.1 2.7 3.8 13.1 15.5 17.1 영국 16.4 19.4 21.8 1.9 3.3 5.0 39.0 42.4 43.8 미국 16.4 18.4 16.9 9.0 10.8 10.0 26.7 28.1 25.2 일본 15.4 16.2 17.6 7.5 7.3 8.0 27.8 29.8 32.0 주 : 1) 1990 년수치는 1989 년수치임. 자료 : OECD, Employment Outlook, 각호.
244 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 전체고용가운데에서파트타임고용이차지하는비율을보면 < 표 Ⅵ -17> 과같다. 이탈리아는주요국들에비하여파트타임고용비율이낮은 수준이었는데, 특히여성노동자의파트타임고용비율이주요국에비하 여낮은것이특징이었다. 그러나주요국들과마찬가지로남성노동자에 비하여여성노동자의파트타임고용비율은더높게나타났다. < 표 Ⅵ-18> 에서보듯이 1980 년대후반전체노동자가운데임시직노 동자가차지하는비율을보면, 주요국평균에비하여이탈리아는약간낮 은수준을보였으며, 남유럽국인스페인과포르투갈에비해서는동비율 이현저히낮았다. 업종별로는농어임업부문의임시직고용비율이가장높았으며, 제조 업, 운송통신업, 금융보험부동산업, 그리고공공부문의임시직고용 비율이낮았다. 1980 년대초와비교하면 1980 년대말에는제조업과금 융보험부동산업 부문의임시직고용비율이약간증가한것이특징 이었다. < 표 Ⅵ-18> 이탈리아의임시직고용비율 전체산업 농어임업 제조업건설업운송통신업 이탈리아 금융보험부동산업 기타서비스업 ( 단위 : %) 공공부문 1983 6.6 35.9 2.2 11.9 1.5 1.9 6.5 2.3 1987 5.4 27.0 2.6 8.3 1.5 3.8 5.8 1.9 1989 6.5 28.1 3.7 9.8 1.4 4.3 7.0 2.3 스페인 26.6 49.6 24.0 49.4 15.9 19.3 22.8 10.3 포르투갈 18.7 31.6 18.5 29.0 3.9 11.2 17.3 9.8 아일랜드 8.6 11.8 5.2 12.7 3.5 6.0 14.7 1.9 주요국평균 1983 8.6 20.0 6.4 11.6 4.0 5.4 10.6 7.7 1987 9.5 19.9 6.8 11.1 4.7 6.5 12.1 9.7 1989 9.7 17.1 6.6 9.2 5.1 6.4 11.7 8.1 주 : 1) 스페인, 포르투갈, 아일랜드의수치는 1989 년자료임. 2) 주요국평균은독일, 영국, 일본 3 개국평균. 자료 : EC, Lbour Force Surveys; EUROSTAT.
Ⅵ. 이탈리아노동시장정책의변화와시사점 245 그리고전체취업자가운데 ( 비농업부문 ) 자영업종사자의비율은 1980 년대에약 20% 를나타내었는데, 이는그리스를제외하면다른 OECD 회 원국들가운데가장높은수준이었다. 5. 고실업의원인분석 가. 개관 이탈리아의경우에도다른대부분의국가들과마찬가지로고실업의원 인에대해서는실증분석을비롯하여많은연구가진행되었다. 그러나상 반된연구결과들이많아서선행연구를통하여어떤명확한결론을얻는 것이쉽지않다. 따라서본연구에서는이탈리아의거시경제와노동시장환경, 그리고 실업및고용통계에대해서지금까지살펴본내용을바탕으로당시이탈 리아의고실업현상에대한원인을간단히검토하도록한다. 즉이탈리아 의고실업에대하여정밀한실증분석을통한원인규명이아니라, 통계 자료에나타난현황에대한검토, 그리고설명력이높은것으로평가받고 있는일부선행연구의결과를토대로이탈리아의당시고실업현상에대 한원인을알아보도록한다. 유럽국가가운데서가족에대한유대관계가 특별한것으로알려져있을뿐만아니라, 지역간경제격차가커다란문 제가되어온이탈리아의고실업현상은여러가지측면에서한국에시사 하는바가적지않다. 먼저이탈리아고실업현상에대한원인을수요측면과공급측면으로 나누어살펴보고자한다. 그리고북남두지역간실업이상당히다른모 습을보이고있는이유를점검해보고, 전체실업가운데차지하는비중 이매우높은청년층실업에대해서그원인을살펴보도록한다. 나. 수요측면의원인 실업발생의수요측면의원인으로는무엇보다도기업의고용능력이
246 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 부족한데서찾을수있다. 기업의낮은고용능력은저조한경제성장과 같은거시경제의침체, 산업구조의변화, 노동절약적기술변화등과같은 여러가지요소들에기인한다. 1인당 GDP 2만불진입기인 1980 년대후 반부터 1990 년대중반까지이탈리아에서나타난고실업원인을수요측 면에서검토하면다음과같다. 앞의 < 표 Ⅵ-2> 에서본바와같이 1980 년대말에서 1990 년대초까지 이탈리아의경제성장률은 OECD 주요국과비교하여큰차이가없었다. 그런데 < 표 Ⅵ-2> 의비교기간과는약간달리하여경제성장률을비교해 보면, 이탈리아의경제성장률은 1989 년까지는 OECD 유럽회원국의평균 경제성장률과미국의경제성장률보다상당히높은수준을유지하다가, 갑자기 1990 ~93 년사이에는이탈리아의경제성장률이유럽회원국및미 국의경제성장률보다낮게나타났다. 그런데 1989 년까지이탈리아의경제성장률이주요국에비하여높았던 것은당시이탈리아노동시장의조건이상대적으로더양호했기때문에 그와같은결과가나타난것은아니라는점이다. 고용률과경제활동참가 율은 1960 년대이후주요국에비하여지속적으로낮은수준을보였으며, 이러한추세는 1990 년이후에도계속이어졌다. 낮은수준의고용률과경 제활동참가율이반드시고실업으로연결되지는않지만, 적어도경제성장 률에는부정적인영향을미칠수있다. 그럼에도불구하고이탈리아의경제성장률이적어도 1989 년까지주요 국에비하여상대적으로높았던것은다른요인에서찾을수밖에없다. 이에대한대답가운데하나는생산성증가율에서찾을수있다. < 표 Ⅵ -4> 에서이탈리아의생산성증가율이주요국에비하여높았다는것을살 펴보았다. 비록 1980 년대중후반의생산성증가율이석유파동시기를제 외한다른시기의생산성증가율보다하락하기는했지만여전히주요국에 비해서는높았다. 그렇다면이탈리아에서 1980 년대후반까지이어진상대적인고성장률 추세와함께나타난고실업을수요측면에서어떻게설명할수있을까? 1990 ~93 년사이에이탈리아경제가침체에빠졌을때는당시저조한경 제성장률이수요측면에서고실업의주요원인이되었다고할수있을지
Ⅵ. 이탈리아노동시장정책의변화와시사점 247 모르지만, 1990년이전의고실업은경제성장률과는별다른상관관계가 없다고보아야할것이다. 당시이탈리아의생산성증가율이상대적으로 높았다는사실을감안하면, 적어도수요측면에서는경제성장률보다는산 업구조의변화와노동절약적기술변화가고실업의원인으로작용했을가 능성이크다. 1인당 GDP 2 만불진입기에나타난산업구조의변화는앞서 < 표 Ⅵ -1> 에서살펴보았다. 1980 년대중후반에제조업을비롯하여농림수산업, 건설업, 그리고운수통신업은국민경제에서차지하는비중이다소감소 한반면에주로서비스업이주종을이루는기타활동의비중은증가하였 다. 그런데시기를약간달리하여 1980 년대초반과 1990 년대초반사이에 농업, 제조업, 그리고서비스업으로업종을구분하여고용비중을살펴보 면 < 표 Ⅵ-19> 와같다. 동기간중이탈리아의업종별고용비중의변화추세는주요국과비슷 했다는것을알수있다. 즉농업과제조업의고용비중이감소하고, 서비 스업의고용비중이증가했다. 그런데스페인을제외한주요국에비하여 동기간중이탈리아의실업률이특히높았던것은서비스업의고용비중 이증가하기는했지만, 주요국에비하여충분할정도로서비스업의고용 흡수력이커지지는않았다는연구결과가있다. 즉영국, 미국등은서비 스업의고용비중이 70% 를상회하였으나, 이탈리아는 60% 에도미치지않 < 표 Ⅵ-19> 이탈리아의주요업종별고용비중 농업제조업서비스업 ( 단위 : %) 1983 1993 1983 1993 1983 1993 이탈리아 12.0 7.5 36.0 33.0 51.0 59.6 스페인 19.0 10.0 33.0 31.0 48.0 59.0 독일 5.0 4.0 41.0 39.0 54.0 58.0 영국 3.0 2.0 33.0 26.0 64.0 72.0 미국 4.0 2.7 28.0 24.1 68.0 73.2 OECD 전체 9.0 8.0 32.0 27.0 59.0 65.0 자료 : OECD, Employment Outlook, 각호.
248 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 < 표 Ⅵ-20> 생산량변화에대한장단기고용반응계수 이탈리아스페인영국미국독일 OECD 전체 장기고용반응계수 1973 ~80 0.03 1.07 0.84 0.73 1.29 0.65 1981 ~87 0.66 1.68 0.66 0.85 0.80 0.78 단기고용반응계수 1973 ~80 0.02 0.27 0.19 0.43 0.19 0.19 1981 ~87 0.08 0.46 0.14 0.31 0.16 0.18 자료 : OECD, Employment Outlook, 1989. 을만큼서비스업의고용흡수력이상대적으로부족했기때문이라는것이 다. 서비스업의낮은고용흡수력은서비스업의낮은생산성에크게기인 한것으로조사되고있다. 이탈리아의고용흡수력이낮은것은생산량변화에대한고용반응계수 를통해서도확인된다. < 표 Ⅵ-20> 에서보듯이 1980 년대초반및중반의 장단기고용반응계수를보면, 주요국에비하여상당히낮은것을알수 있다. 이탈리아의고실업은농업과제조업의일자리감소, 그리고이러한일 자리감소를상쇄하기에는부족했던서비스업의일자리증가뿐만아니라, 석유파동을겪은후에너지비용을절감하고국제경쟁력을유지하기위 하여인력을꼭필요할때만(just on time) 채용하는고용풍토, 유연한생 산공정의도입등으로채용인력스톡을가급적줄여온것도소득 불진입기의고실업을발생시킨원인으로지목되고있다. 2만 그리고노동비용이당시이탈리아의저조한고용수준및실업과어떤관 계가있는지를알아보기위하여종업원인당급여증가율을살펴보면 < 표 Ⅵ- 21> 과같다. 1980 년대후반및 1990 년대초반이탈리아의급여증가율 은 OECD 평균보다약 2~3% 포인트정도높게나타났다. 더욱이 1970 년 대중반부터 1980 년대중반사이의기간에는 OECD 전체평균보다약 8% 포인트높았던이탈리아의급여증가율을고려하면, 이탈리아의급여 는소득 2만불진입기이전부터주요국에비하여높은증가율을나타내 어기업에큰부담으로작용했을가능성이크다.
Ⅵ. 이탈리아노동시장정책의변화와시사점 249 < 표 Ⅵ-21> 이탈리아의종업원인당급여증가율 1) ( 단위 : %) 1976 ~86 1987 1988 1989 1990 1991 이탈리아 15.9 7.8 8.8 9.4 8.5 7.4 남유럽국 2) 16.2 8.1 8.4 9.2 9.2 8.1 OECD 유럽 10.1 5.2 5.6 5.7 6.6 6.2 OECD 전체 7.8 4.5 4.9 5.4 6.0 5.8 주 : 1) 정부부문, 서비스, 그리고비영리생산부문을제외한모든경제활동부문, 즉비즈니스부문의급여증가율임. 2) 이탈리아, 스페인, 포르투갈, 그리스의평균임. 자료 : OECD, Employment Outlook, 각호. 그런데앞에서살펴본바와같이동기간이탈리아의생산성증가율이 높았던사실을감안하여, 주요국에비하여인건비가기업의고용증대에 실질적인부담이되었는지를알아보기위하여실질단위노동비용지수의 변화를살펴보면 < 표 Ⅵ-22> 와같다. 비즈니스부문의경우 1980 년대중 후반에주요국에서는실질단위노동비용지수가대체로이전에비하여하 락하였지만, 이탈리아에서는이와는약간달리 1986 년이전까지는실질 단위노동비용지수가하락하다가그이후에는반대로증가하는모습을보 였다. 비록 1989 년의경우비즈니스부문의실질단위노동비용지수가 100 이하로나타나과거에비하여낮은수준을보였으나, 주요국에비해서는 높은수준이었다. 이탈리아에서 1980년대중후반제조업의실질단위노동비용지수는다 소불규칙한변화를보였지만, 서비스업의실질단위노동비용지수는비즈 니스부문의경우와비슷하게움직인것을알수있다. 이탈리아에서비 즈니스부문, 제조업, 그리고서비스업의실질단위노동비용의변화로부터 파악한기업의인건비부담은 1980 년대후반에들면서늘기시작하여주 요국에비해서상대적으로높은수준을보였고, 이러한인건비부담은이 탈리아의낮은고용수준으로이어져당시고실업에어느정도영향을주 었다고할수있다. 앞에서살펴본바와같이 1인당 GDP 2만불진입기에이탈리아에서는 노조가입률이주요국에비하여매우높은수준이었을뿐만아니라, 노
250 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 < 표 Ⅵ-22> 이탈리아의 ( 실질) 단위노동비용지수 이탈리아제조업서비스업비즈니스 1) 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 101.3 101.5 100.9 97.8 99.0 98.2 96.9 98.6 97.6 95.5 94.8 95.3 95.2 96.5 95.9 93.9 97.4 96.0 포르투갈 97.5 95.4 82.7 89.6 - - - 영국 95.8 95.8 94.8 95.8 94.3 - - 95.9 97.8 96.2 덴마크 97.6 94.3 93.8 93.7 97.7 94.9 89.9 독일 96.3 95.1 94.4 93.6 93.8 92.3 91.3 주 : 1) 1970 년, 1975 년, 그리고 1980 ~89 년( 또는 1987 년) 사이의전체평균지수를 100 으로설정한경우에각연도의지수임. 그리고이탈리아를제외한다른비교국가들의수치는모두비즈니스부문의수치임. 자료 : OECD, National Accounts for GDP. 동조합의실질적인영향력을나타내는지표인단체교섭범위도높은수준 이었고, 또한당시빈번했던노사분규를고려하면, 노동조합의활동이수 요측면에서고실업발생과무관했다고보기는어렵다. 또한해고와관련하여노동자를보호하는법적규제가주요국에비하 여매우높았으며, 계약직근로도소위 객관적인상황 일때만제한적으 로허용될만큼규제가매우컸었고, 그리고대부분의국가에서허용되었 던파견근로가극히예외적인경우를제외하고는불법으로간주되었던 사실을고려하면, 고용조정과관련하여당시이탈리아노동시장은상당 히경직적이었다고할수있다. 이와같은경직적인노동시장은기업의 추가적인고용을어렵게만들고, 결국당시수요측면에서고실업의또 다른원인이되었을가능성이있다. 다. 공급측면의원인 공급측면에서실업발생과관련이있는가장핵심적인요소가운데하 나는경제활동인구의변화이다. < 표 Ⅵ-23> 은 1980 년대후반및 1990 년 대초반이탈리아의경제활동인구증가율을나타내고있다. 1988 년을제 외하면주요국에비하여이탈리아의경제활동인구증가율은낮은수준을
Ⅵ. 이탈리아노동시장정책의변화와시사점 251 < 표 Ⅵ-23> 이탈리아의경제활동인구증가율 ( 단위 : %) 연평균고용증가율 연평균경제활동인구증가율 1979 ~87 1988 1989 1990 1991 1979 ~87 1988 1989 1990 1991 이탈리아 0.3 1.7-0.5 0.6 0.5 0.9 1.7-0.5 0.7 0.6 스페인 -0.8 2.9 4.1 2.3 1.9 1.0 1.6 1.3 0.8 0.8 독일 0.4 0.7 1.3 1.6 1.4 0.9 0.7 0.6 2.2 1.2 영국 -0.1 3.4 3.1 0.5-0.1 0.7 0.9 0.9 0.4 0.4 미국 1.6 2.3 2.0 1.0 1.1 1.7 1.5 1.8 1.1 1.3 OECD 유럽 0.3 1.6 1.4 1.0 0.8 0.9 1.0 0.7 1.0 0.8 OECD 전체 0.9 1.9 1.8 1.2 1.1 1.2 1.3 1.3 1.2 1.1 자료 : OECD, Economic Outlook, 각호. 보이고있었으며, 1979 ~87 년사이에도사정은비슷한것으로나타났다. 따라서주요국에비하여상대적으로노동력공급측면에서실업발생영향 은크지않았던것으로보인다. 하지만, < 표 Ⅵ-23> 은특이하게도 1988 년이후이탈리아의고용증가 율과경제활동인구증가율은거의같은수준임을보여주고있다. 물론두 자료의수치가거의같다고해서경제활동인구의변화와고용내지실업 의변화사이에어떤인과관계를단정적으로결론짓기는어렵다. 경제활 동인구의변화를생산가능인구의변화와경제활동참가율의변화로분해 하여성별연령별로 자세히살펴보면 < 표 Ⅵ-24> 와같다. 1985 ~88 년사이이탈리아의연평균경제활동인구증가율 1.41 은생산 가능인구증가율 0.60 과경제활동참가율증가율 0.83 으로분해된다. 4년간 연평균경제활동인구증가율은주요국보다약간높은수준이었다. 동기 간중 OECD 전체의연평균생산가능인구증가율과경제활동참가율증가 율이각각 0.96, 0.35 였다는것을고려하면, 이탈리아의경제활동인구증가 는 OECD 전체에비하여상대적으로경제활동참가율의증대에주로기 인했다는것을알수있다. 이와같은현상은 1980 년대초반에도정도의 차이는있었지만비슷하였다. 그리고 1980 년대중후반의경우생산가능 인구증가율을연령별로보면상대적으로 25~ 59세사이중장년층의생산 가능인구증가율이높았으며, 경제활동참가율증가율은거의대부분 25~ 59 세사이여성의경제활동참가율증가율에기인한것임을알수있다.
252 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 < 표 Ⅵ-24> 이탈리아의경제활동인구증가율구성요소 1) 15~24 세인구 2) 25~54 세인구 ( 단위 : %) 이탈리아 OECD 전체 1975 ~80 1980 ~85 1985 ~88 1975 ~80 1980 ~85 1985 ~88 생산가능인구증가율 0.30 0.13 0.09 0.22-0.03-0.12 0.77 0.28 0.34 0.79 0.78 0.86 3) 55세이상인구 0.01 0.11 0.17 0.26 0.26 0.22 전체인구 1.07 0.52 0.60 1.21 1.00 0.96 경제활동참가율증가율 1) 15~24 세인구 25~54 세인구( 남) 25~54 세인구( 여) 2) 2) 0.35-0.11 0.21 0.02-0.04 0.05-0.89-0.11-0.02-0.09-0.06-0.07 0.75 0.51 0.75 0.52 0.43 0.47 55 세이상인구( 남) 3) -0.14-0.03-0.09-0.16-0.16-0.10 55 세이상인구( 여) 0.04-0.03-0.02-0.02-0.05 0.00 전체인구 0.09 0.24 0.83 0.21 0.11 0.35 상호교류항 0.02-0.01-0.01 0.03 0.01 0.01 경제활동인구증가율 1.21 0.75 1.41 1.55 1.11 1.31 주 : 1) 이탈리아는 14~24 세. 2) 이탈리아는 25~59 세 3) 이탈리아는 60 세이상. 자료 : OECD, Economic Outlook, No.46, 1989; Labour Force Statistics, Part Ⅲ, 1989. 이와같은사실로부터 1인당 GDP 2만불진입기에노동력공급측면에 서이탈리아의실업발생에상대적으로큰영향을미친것으로볼수있는 것은높은수준을유지한여성의경제활동참가율증가율이라고할수있 다. 그런데여기서한가지유의할점은이탈리아여성의경제활동참가율 증가율은 1980 년대초반과 1970 년대중후반에도역시높았다는것이다. 1970 년대중후반의실업률이 1980 년대후반실업률의절반정도에불과 했다는것을고려하면, 1980 년대후반여성의높은경제활동참가율증가 율이과연당시의고실업과어느정도연관이있었는지에대해서는좀더 정밀한분석이필요하다. 그런데이탈리아여성의경제활동참가율수준자체는주요국에비하여
Ⅵ. 이탈리아노동시장정책의변화와시사점 253 상당히뒤떨어지는것으로조사되었다. 비록 1980 년대에여성의경제활 동참가율증가율은높았지만여성의경제활동참가율은여전히낮았던이 유는여성의적극적인경제활동참가를이끌어내기에부족했던인프라와 문화적전통에기인하는것으로보고있다. 그리고그와같은인프라부 족과문화적전통은다시여성에대한임금격차와고용차별로이어져이 탈리아의낮은고용률과높은실업률을가져온요인으로작용했다는지 적이있다 (Mazzotta, 1996). 한편공급측면에서실업편익제도가실직자의실업기간과재직자의노 동이동에영향을미쳐 1인당 GDP 2만불진입기의이탈리아실업률에 큰영향을준것으로보기는어렵다. 앞에서살펴본바와같이실업수당 은오히려주요국에비하여실직자에게상대적으로혜택이적었다. 실업 수당의수혜자격요건이까다롭고실업수당의지급률도상당히낮았다. 뿐만아니라실업수당이외에고용지원과같은실업편익제도를갖추지 않았던사실을고려하면, 실업편익제도는공급측면에서당시이탈리아 의고실업과는관련성이적었다고할수있다. 라. 지역간실업격차 이탈리아경제의특징가운데하나는다른유럽국들에비하여경제구 조, 소득수준, 노동시장의구조등에있어서지역간차이가상당히크다 는점이다. 소위북남이원주의 (north-south dualism) 로일컬어지는북부 지역과남부지역사이의여러가지차이점은실업문제에있어서도그대 로나타나고있다. 1983 ~95 년사이에유럽 10개국을대상으로조사한실업률지역편차를 보면이탈리아가월등히높게나타났는데, 이는주로이탈리아의북부지 역과남부지역사이의실업률차이에기인한것이었다. 1995 년의경우 북부지역과남부지역의실업률은각각 역의실업률이북부지역의실업률보다 7.1%, 27.2% 로나타나, 남부지 20% 포인트이상높게나타났다. 북부지역과남부지역사이의이와같은실업률격차는특히 1980 년대 중반부터두드러지기시작했던것으로알려져있다. 1960 년만하더라도
254 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 단지 1.3% 포인트에그쳤던북남간실업률격차가점차증가하기시작하 여 1986 년부터실업률격차가크게확대된것은 1986 년이후남부지역의 실업률이급증한데있었다. 1986 년남부지역의실업률은 13.9% 였으나, 1995 년에는 27.2% 로약 2 배가까이증가하였다. 따라서 1인당 GDP 2만불진입기에나타난이탈리아고실업을이해하 기위해서는이러한지역간실업률격차를파악하는것이매우중요하다 고할수있다. 1980 년대중반부터 1990 년대중반까지경제활동참가율및 고용률에관한지역별통계를보면, 모두북부지역이남부지역보다높 았다. 그리고경제활동참가율은두지역모두동기간중대체로안정적 인수준을유지하였으나, 고용률의변화는두지역사이에뚜렷한차이를 보였다. 북부지역의고용률은별다른변화가없었는데비하여, 남부지 역의고용률은 1980 년대중반이후가파른하락세를보였다. 이와같은사실로부터 1인당 GDP 2만불진입기의이탈리아고실업은 남부지역의실업률증가에주로기인하고, 또남부지역의실업률증가 는공급측면이아니라수요측면에주된원인이있는것으로판단된다. 남부지역의실업률이높았던것은상대적으로농업의비중이높은남부 지역에서는농업부문에다수의임시직노동자들이종사하였고, 이들의 불안정적인고용사정이남부지역의고실업률발생에일조한것으로조 사되고있다. 1990 년대초중반남부지역의농업부문에서는약 20% 정 도의노동자들이임시직에종사하였고, 임시직노동자들의대부분은여 성노동자들로알려져있다. 농업이외의부문에서는인프라의부족, 높은운송비용, 그리고조직범 죄등과같은요소들이외부로부터의자본유입에나쁜영향을미쳐, 결 과적으로남부지역의산업발전을저해하고실업률을높인것으로보고 있다. 비록남부지역이북부지역에비하여인건비가상대적으로저렴하 였지만, 북부지역에비하여고용측면에서불리한다른조건들이남부 지역의실업률을크게높인것으로조사되고있다 (Oneto, 1993). 또한북부지역실업자들의대부분은실직자, 즉기존의노동자들가운 데해고를당한노동자들인데비하여, 남부지역실업자들가운데다수 를차지한것은노동시장에갓진입한신규노동자들이었다. 남부지역
Ⅵ. 이탈리아노동시장정책의변화와시사점 255 실업자들가운데약 50% 를차지한이들신규노동자들은주로 15~29 세 사이의청년층노동자들이었다. 마. 청년층실업의원인 앞의 < 표 Ⅵ-13> 에서살펴본바와같이 1989 년의경우이탈리아는청 년층실업률이유럽에서가장높은국가였다. 전체실업률에대한청년층 실업률의비율이매우높았으며, 청년층실업자가운데약 60% 가실업기 간이 1년이상인장기실업자일정도로청년층실업의내용도상당히나 쁜편이었다. 1인당 GDP 2만불진입기의끝부분에해당하는 1995 년의 경우에도청년층실업률은약 실업은당시고질적인경제문제가운데하나였다. 33% 를기록할정도로이탈리아의청년층 유럽국가들가운데이탈리아의청년층실업률이높게나타나는데는 단순히경제적인이유만이아니라, 이탈리아의가족중심적인문화특성도 하나의원인이되었다고보는견해가많다. 이탈리아에서는청년층이오 랜기간에걸쳐서부모로부터경제적인지원을받는것이하나의사회적 관습이었다. 이와같은경제적인지원은청년층의보류임금 (reservation wage) 수준을높이고, 그결과청년층은자신에게적합한일자리를발견 할때까지장기간실업상태에머무를수있다는것이었다. 특히이탈리아 남부지방의청년층가운데그와같은현상이두드러지게나타났다는것 이다(Mazzotta, 1996). 그런데 1980 년대중반부터 1990 년대초반사이에 청년층실업률이증가한것은부모로부터경제적인지원을받지못한청 년층이늘었고, 이들청년층의실업률이급증했기때문이라는조사도있 다 (OECD, Economic Outlook, 1996). 또당시비록전반적인임금수준은북부지역이더높았지만, 북부지 역에비하여남부지역의공공부문임금수준이상대적으로더높았다는 점도남부지역의청년층보류임금이더높게나타난원인가운데하나라 는지적이있다(CNEL, 1997). 당시남부지역에서청년층실업자의보류 임금수준에영향을주로미친것은정규직임금(regular wage) 이고, 이러 한정규직임금은공공부문의임금수준과밀접한연관이있었다는것이다.
256 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 당시이탈리아노동시장의특징가운데하나는고용환경이신규노동 자보다는기존노동자에게훨씬더유리했다는지적이있다. 노동이동이 빈번한중소기업에서는상대적으로그렇지않았지만, 노동자들이직장을 구하기는어렵지만일단구한후에는직장을쉽게잃는풍토는아니었다 는것이다. 따라서주로신규노동자가대부분인청년층은이와같은이 탈리아노동시장환경에서취업을하기가그만큼어려웠다는것이다. < 표 Ⅵ-25> 는 1996 년의학력별청년층실업률을나타낸것이다. 자료 에의하면고졸및중졸이하의학력을가진청년층에비하여대졸청년 층의실업률이매우낮은것을알수있다. 지역별로는남부지역에서대 졸자의실업률이다른학력소지자의실업률보다특히낮은것으로조사 되었다. 대졸청년층가운데는비교적연령이높은 25~ 29세사이의청년 층실업률이높게나타났다. 이러한자료로부터이탈리아청년층실업은 주로고졸이하의저학력자들에게집중적으로발생하였으며, 대졸청년 층중에서는비교적연령이높은청년층이, 그리고지역적으로는남부지 역의청년층이상대적으로높은실업률을보인것을알수있다. 한편 Brunetta and Tronti(1992) 의연구에의하면, 구조적으로낮은노 동수요, 질적수준이낮은교육훈련에기인하는숙련불일치, 불충분한공 공고용서비스, 비합법적인일자리, 그리고높은학업중퇴율등때문에청 년층가운데에서도 15~24 세사이의청년층실업률이당시에높았던것 으로보고있다. 또한도시지역의청년층들은국가기관으로부터쉽게도 움을받을수있었고, 교육수준이높았으며, 그리고의료보험혜택을누 < 표 Ⅵ-25> 이탈리아의학력별청년층고용률및실업률 (1996 년) ( 단위 : %) 대졸 고졸 중졸이하 고용률 실업률 고용률 실업률 고용률 실업률 청년층전체 4.2 5.8 43.4 47.0 48.8 42.0 15~19 세 0.9 0.0 20.1 30.1 71.6 63.0 20~24 세 1.1 1.2 47.4 56.1 48.6 38.4 25~29 세 6.7 13.8 45.2 43.1 44.8 37.4 중고령층 전체 10.6 6.4 35.0 38.6 37.7 41.0 자료 : Caroleo and Mazzotta(1999), p.42 에서재작성.
Ⅵ. 이탈리아노동시장정책의변화와시사점 257 릴수있어서상대적으로보류임금수준이높았기때문에, 이들의실업률 이높게나타난것으로판단하고있다. 6. 고용정책 가. 개관 1인당 GDP 2만불진입기에이탈리아에서실시되었던고용정책은노 동시장의유연성을증대시키는데초점을맞추어왔다. 특히기술과기업 조직구조의변화에기업들이탄력적으로대응할수있도록정책적으로 뒷받침함으로써고용을증대시키도록유도하였다. 그리고당시이탈리아 가안고있었던고실업의구조적인문제를해결하기위해서노동관련주 체들과협약을맺고그와같은정책을추진하였다. 이탈리아에서실업을줄이기위한고용정책은적어도 1980 년대중반까 지는사회보호체계 (social protection system) 라고하는큰틀에서제한적 인역할만해왔다(Fargion, 2003). 그리고 1980 년대중반까지는실업수당 지급과같은소극적노동시장정책이중심이었으며, < 표 Ⅵ-26> 에서보 는바와같이그예산규모는 GDP 의 1% 에도미치지못하는낮은수준이 었다. < 표 Ⅵ-26> 이탈리아의 GDP 대비노동시장정책예산비율 ( 단위 : %) 1985 1986 1987 1988 적극적노동시장정책 0.45 0.69 0.77 0.80 공공고용서비스 0.08 0.10 0.08 0.08 중고령층직업훈련 0.06 0.02 0.01 0.03 청년층직업훈련 0.32 0.57 0.67 0.69 소극적노동시장정책 1.04 0.87 0.81 0.72 실업수당 0.75 0.57 0.49 0.40 조기퇴직보상금 0.28 0.30 0.32 0.32 전체 1.49 1.55 1.58 1.52 자료 : OECD, Employment Outlook, 각호.
258 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 다만경기침체로인한기업경영의악화로발생하는일시적인실업에 대해서는정책적으로상당한정도의관심을가졌다. 일시적으로실직을 하게되는노동자들에게 Cassa Integrazione Guadagni 라고하는임금보 상기금에서실직에따른보상이주어졌다. 이러한보상금액은당시이탈 리아의실업대책에지출되는정부예산의대부분을차지하였다. 그러나유럽의주요국들과비교하면, 1993년의경우주요국들에서는 거의모든남성실직자들이실업수당을받은것과는대조적으로, 스페인 등과함께이탈리아는 25세이상남성실직자들가운데실제로는단지 1/3 정도만이실업수당을받을정도로실업대책이빈약하였다. 중북부지 역은최저소득을보장하는법률을제정하는등나름대로실업자구제책 을마련하였지만, 이탈리아빈곤층의약 2/3 정도를차지하는남부지역 의실직자들은생계를가족에기대거나, 아니면지자체에서제공하는약 간의경제적인지원에의존하는수밖에없었다. 이와같이소극적노동시장정책을중심으로고용정책이실시되고예산 규모도작았던것은그때까지노동시장에대한정부의과도한규제와밀 접한관련이있었던것으로평가받고있다. 이탈리아에서는 1960 년대이 후노동조합의영향력증대와법적인뒷받침에힘입어채용과해고등에 있어서는사용자들의경영권을엄격히제한하는한편, 사업장에서노동 자단체의입지는크게증대시키는등노동자들의권리를강화해왔다. 또한정규직노동자들을지나치게보호하는정책을추진한결과, 상대 적으로신규노동자들을비롯한소위아웃사이더들 (outsiders) 에대한고 용장벽으로인하여이중노동시장 (dual labor market) 의성격이노동시장 에강하게나타났는데, 특히남부지역에서그와같은현상이두드러졌다. 그리고앞의제3절에서언급한바와같이실업수당수혜기간이만료된 노동자, 비정규직노동자, 그리고신규구직자를위한고용지원책은사실 상없었다. 이와같은배경에서 1990 년대초중반에는지금까지실시해온노동정 책을재점검하고고실업을낳게하는구조적인문제들을해결하기위하 여일련의새로운정책들이등장하게되었다. 이와같은정책들은이전에 는실시하지않았던새로운요소들을담고있었지만상당수는 1980 년대
Ⅵ. 이탈리아노동시장정책의변화와시사점 259 후반이후이탈리아에서시행해왔던정책들을재정리한것이었다. 따라 서이하에서는 1990 년대초중반에시행된주요고용정책을통하여 1인당 GDP 2 만불진입기에이탈리아에서실시된고용정책의내용을살펴보도 록한다. 나. 주요내용 1) 법률제223 호 먼저 1991 년에제정된법률제223 호의주된목표는원래재직하던기 업에다시고용될가능성이사실상없는실직자들에게새로운진로를모 색하도록유도하는것이었다. 이를위하여실직자들의취업능력을제고 함으로써실직자들이실업수당에의존하여생활하는실업상태에서벗어 나, 가능한한빨리고용상태로전환하도록하는방향으로정책을추진하 였다. 동법률에서는첫째, 임금보상기금 (Cassa Integrazione Guadagni) 을통 한실업수당이그동안비정상적인방향으로운영되던것을없애고, 일시 적으로해고된노동자들에게만실업수당이지급될수있도록실업수당의 수혜자격조건과수혜기간을보다엄격히정하였다. 그런데임금보상기금 을이용하여일시해고자들에게제공될실업수당을청구하는기업들은상 세한기업구조조정계획을의무적으로제출해야하는등여러가지제약 을두었으므로동법률의시행은기업들에게이전보다훨씬큰부담을지 우게한것으로평가받았다. 둘째, 이동성명부(mobility rolls) 라고하는실업자명부에정식으로 등록한실직자들은이전에재직한기업과는모든관계를단절하는대신 에 12 개월분수당을지급하고, 새로운직장탐색을하도록유도하였다. 또 한실직자들은그기간동안직업훈련프로그램을이수하거나 사회적으 로유용한일(socially useful jobs) 에참여하도록하였다. 그리고행정적 으로는지자체가실직자들을위한직업훈련, 일자리창출등을위한적극 적노동시장정책을담당하도록하였다. 셋째, 정년을앞둔고령의노동자들이연금을수령할수있는자격이
260 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 될때까지 장기이동성 (long mobility) 수당을지급하도록하였다. 장기 이동성 수당은 1980 년대에널리시행되었던조기은퇴의대안으로등장 한것이었다. 꼭필요한사람들만이혜택을받을수있도록하기위하여 동수당을받을수있는조건을매우엄격하게정하였다. 그런데법률제223 호는실직자에게제공되는실직수당이올바르게사 용되도록하는데주안점을두는정도였고, 실업문제를적극적으로해결 하는방향의고용정책과는상당한거리가있었다. 2) 국가노동협약 (Accordo per il Lavoro) 1996 년에집권한 Prodi 정부는노동조합, 사용자단체와함께국가노동 협약(Accordo per il Lavoro) 을체결하고, 고실업이발생하게되는구조 적요인들을제거하여실업률을획기적으로낮추고자하였다. 이탈리아 의실업률이높았던것은주요국들과마찬가지로기술변화에기인하는 생산방식의변화에제대로적응하지못했던것이큰원인이었지만, 남부 지역에집중된청년층실업과같은이탈리아특유의사정도주요한원인 이었다. 1993 년에체결된노동협약과비교하면, 1996 년의국가노동협약은교육 훈련에대한개혁, 비정규직노동에대한새로운규제, 공공고용서비스기 관의분권화및조직개편, 실업문제가특히심각한지역에대한긴급대 책등을망라한종합적이고도적극적인내용을담았다. 국가노동협약의주요내용은크게공공행정개혁과국가의복지지출 개혁두가지인데, 각각 Bassanini 법안과 Onofri 위원회보고서에그내 용이담겨있다. 이가운데 Bassanini 법안은노동시장에대한규제를담 당하는공공기관의조직개편을통하여노동수요와노동공급사이의중 재를공공기관이독점하지못하도록하고, 고용행정기관의지방분산등 과같은사항들이주내용이었다. 그리고 Onofri 위원회보고서에서는복지정책과관련하여소극적복지 (passive welfare) 에서기회복지(welfare of opportunities) 로의정책전환 필요성이강력히제기되었다. 당시이탈리아에서는청년층과중소기업에 근무하는노동자들대부분은실업수당을받을수없었으며, 또한전체실
Ⅵ. 이탈리아노동시장정책의변화와시사점 261 < 표 Ⅵ-27> 이탈리아의고용관련정책별지출액의대GDP 비율(1995 년) ( 단위 : %) 사회적충격흡수정책 (0.94) 고용인센티브정책 (0.84) 적극적노동시장정책 (0.40) 단기수입보상수당 (0.21) 채용장려금 (0.00) 직업훈련 (0.18) 실업수당 (0.38) 사회보장부담금경감 1) (0.37) 훈련생계약 (0.08) 이동성수당 (0.15) 사회보장부담금 ( 계약)(0.47) 도제계약 (0.08) 조기퇴직보상 (0.19) 경감 2) 사회적일자리 3) (0.07) 주 : 1) 통상적인사회보장부담금경감. 2) 특별형태의계약( 훈련생계약, 도제계약, 연대계약등) 체결시사회보장부담금경감. 3) 1996 년자료. 자료 : Caroleo and Mazzotta(1999), p.46. 직자가운데단지 20% 정도에게만실업수당이주어졌다. 이와같은불합 리한점을바로잡기위해서는기회복지로의정책전환이필요하다는것 이었다. 참고로 < 표 Ⅵ-27> 은 1995 년에 GDP 대비주요고용관련정책에 지출된예산의비율을나타낸것이다. 기회복지로의정책전환은소득보상체계의개편과적극적노동시장정 책을의미하였으며, 적극적노동시장정책의수단가운데는특히직업훈 련프로그램을강화하여청년층실업을획기적으로줄이고자하였다. 이 하에서는국가노동협약에따라추진된노동관련정책들을간단히살펴보 도록한다. 가) 노동수요정책 국가노동협약에서는고용증대를목적으로대학또는중소기업에근무 하는연구원들에게자금을지원하고, 운수통신, 환경, 에너지분야등에 대한인프라구축에대해서국가가적극적으로개입하도록하였다. 이와 같은산업정책및인프라구축에대한국가의개입은주로관료주의적인 행정절차를간소화하고, 계약과정을투명하게하며, 기획및감독업무를 담당하는기관들을신설또는개편하는데정책의초점을맞추었다. 고용증대와직접적으로관련이있는정책으로는청년층이자영업에종 사하거나창업을보다쉽게할수있도록하는환경을제공하는것이었
262 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 다. 이가운데청년층의자영업종사를지원하는방안은 1993 년에제정된 EEC 법률에따라남부지역에한정하여실시되었는데, 교육훈련과재정 지원이주내용이었다. 적어도 6 개월이상고용사무소에등록해있고, 남 부지역에거주하는 18 세이상의신규구직자가동정책의대상이었다. 자영업에종사하고자하는청년층및노동자들에대한또다른지원방 안은조세감면이었다. 사실이러한조세감면은 1994 년에제정된 Tremonti 법률에기초하였는데, 주내용은신설기업에대한재정상의인센티브제 공, 신규고용에대한보너스지급등이었다. 32 세이하의노동자, 이동성 명부에등록된노동자, 고용서비스기관에 2년이상구직자로등록된노동 자, 그리고장애인가운데자영업을새로이시작한자가지원대상이었다. 창업을지원하기위한방안으로는 1986 년에시작하여 1995 년에다시 보완한것을주내용으로하고있다. 1995 년까지는남부지역에한하여 지원되던것을이후부터는경제사정이나쁜전지역으로확대적용되었 다. 동지원방안의주내용은교육훈련및기술지원, 그리고재정상의인 센티브제공등이었다. 18~35 세사이의청년층이설립한업체, 또는 18 ~29 세사이의청년층이주주의다수를차지하는업체가수혜대상이었 다. 창업지원자금을받기위해서는해당업종에서적어도 10년이상사 업을지속하고, 생산및고용을증대시킬구체적인계획을가지고있어야 한다는조건이붙어있었다. 초기고정투자, 신용보증, 원료구입및임대 료, 기술지원, 훈련등에창업지원자금이지원되었다. 고용을증대시키기위한목적으로국가노동협약에서새로이등장한정 책수단가운데하나는 지역계약 (Contratti d'area) 이었다. 동정책수단 의목적은경제위기로인하여고용문제가심각한지역에대한재정지원 을통하여생산및투자를활성화하는것이었다. 지역계약 은두가지주 요내용을담고있는데, 하나는노동조합, 사용자, 금융기관등이지역의 투자계획을실행하도록하는내용을담은협약 Patto Territoriale 에관한 것이고, 또다른하나는개선또는보완되어야할행정절차, 해당지역에 실시될계약과임금규칙의내용, 신용조건및조세감면에대한내용등 을담은 Accodo di Programma Quadro 이다. Accodo di Programma Quadro 에서는청년층을우선적으로채용하도록하고있다.
Ⅵ. 이탈리아노동시장정책의변화와시사점 263 나) 일자리, 직업훈련계약 국가노동협약에서는일자리, 직업훈련등여러분야에대한계약형태 를제시하였다. 일자리와관련한계약은기업의고용유연성을제고하기위 하여여러가지새로운내용을담았다. 임대노동계약(Lavoro interinale), 일자리나누기 (contratti di solidariet ὰ) 계약, 그리고파트타임계약등이 그와같은새로운형태의일자리계약이었다. 임대노동계약은임시직노동자의고용유연성을제고하기위한것이었 으며, 일자리나누기계약은노동자의노동시간을줄여청년층노동자들 의채용을증대시키기위한것이주목적이었다. 그리고파트타임계약은 원래 1984 년에등장했는데, 그동안별다른성과를보이지않은것을국가 노동협약에서다시보완한일자리계약이었다. 일자리나누기계약과마 찬가지로청년층고용증대가주목적인파트타임계약은노동시간은줄이 고임금은낮춰청년층고용에대한기업의인센티브를제공하고자하였 다. 단체협약을통하여해당기업의파트타임노동대풀타임노동의비 율, 파트타임노동자의임무, 그리고노동시간등에대한상한선을둘수 있도록하였다. 또한기업의사회보장부담금경감( 특히여성, 고령자, 그 리고남부지역에거주하는청년층신규구직자등을고용하는경우에는 기업의사회보장부담금추가경감), 농업등일차산업에의적용확대등 이국가노동협약에서새로이추가된내용이었다. 또한국가노동협약에서는 1977 년부터검토되기시작하다가최종적으로 1984 년부터시행하기시작한청년층직업훈련계약 (Contratti Formazione Lavoro) 을확대개편하면서직업훈련부분을강화하였다. 전국적으로실 시된청년층직업훈련계약의개략적인체계는중앙정부에의해서마련 되었지만, 직업훈련의조직구성은지역차원에서노동조합, 사용자, 그리 고지자체에의하여결정되었다. 직업훈련의기간을포함한구체적인내 용은개별기업이정하도록하였다. 청년층직업훈련계약의주내용은, 첫째, 기업의노동비용을감소시켜 청년층실업자들의고용을촉진하고, 둘째, 직업훈련기간동안훈련생들 의기능기술을 테스트한후에고용여부를결정할수있는기회를기업 에제공하며, 셋째, 일경험과중급이상의기능기술 습득을통하여훈
264 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 련생들의취업가능성을높이는것등이었다. 청년층직업훈련계약은 24개월이소요되는장기직업훈련계약과 12 개월짜리기초직업훈련계약두가지종류가있었다. 두가지종류의계 약모두사용자의사회보장부담금을경감하고노동자들의인건비를낮추 도록하는공통점을갖고있었으나, 약간의차이점을두었다. 첫째, 기초 직업훈련계약의경우에는 12 개월이지난다음에, 그리고기업이청년층 직업훈련계약을통상적인계약으로전환하는경우에한해서기초직업 훈련계약으로부터이익을챙길수있도록하였다. 둘째, 장기직업훈련 계약은중급전문가수준의직업훈련의경우에적어도 80시간이상직업 훈련을, 그리고고급전문가수준의직업훈련의경우에는적어도 130 시간 이상직업훈련을실시하도록한반면에, 기초직업훈련계약에서는직업 훈련이 어도 20 시간이상이면되도록하였다. 청년층직업훈련계약에참여하는기업은계약을체결하기이전에적 12개월동안해당일자리에종사하는노동자들을해고한사실이없 어야하며, 적어도청년층직업훈련계약의 60% 이상을통상적인계약으 로전환한기업들만이노동자들을신규로채용하고자하는경우에청년 층직업훈련계약을다시이용할수있도록하였다. 직업훈련은보통현 장훈련 (OJT) 으로이루어지며, 계약이종료되는시점에기업은훈련생들 이갖춘자격수준의정도를보고할의무를지도록하였다. 3년이상의 청년층직업훈련계약도가능하도록하였는데, 일부예외적인경우를제 외하면이와같은장기계약은기업이청년층직업훈련계약을통상적인 직업훈련계약으로모두전환하는경우에한해서허용되었다. 도제계약(apprenticeship contract) 은 14~20 세사이의청년층실업자 에게손재주를필요로하는분야에서일경험과직업훈련을제공하여전 문적인자격을취득하도록하여취업을할수있도록하는계약이었다. 1955 년에처음으로도입되었다가 1987 년에일부개편된다음에국가노동 협약에서다시보완된도제계약에서는원칙적으로현장훈련을실시하지 만, 단체협약에의해서연간약 100시간정도는추가적으로현장외훈련 도가능하도록하였다. 도제계약에참여하는기업들은임금과사회보장 부담금의감소라는인센티브가주어졌다.
Ⅵ. 이탈리아노동시장정책의변화와시사점 265 국가노동협약에서는도제계약에참여하는청년층실업자들이보다전 문적인자격을취득하도록하였고, 그대상을농업을포함한모든업종으 로확대하였으며, 도제계약의기간을현장훈련기간, 현장외훈련기간, 그리고전문적인자격수준의도달여부를체크하는마무리기간으로세 분하는등이전에시행된도제계약과차별화되는내용을담았다. 그런데청년층직업훈련계약과도제계약은참가인원수등에있어서 큰성과를거둔것으로보고있지만, 실제로청년층의고용증대에기대한 만큼기여했는지에대해서는회의적인평가를받고있다. 이러한계약들 을시행한결과, 청년층고용인원수는상당히증가했지만, 그와같은고 용증가의상당부분은기존노동자들의일자리를대체한것에불과했다 는것이다. 그리고또하나주목할점은청년층직업훈련계약이호경기 에크게증가했는데, 이는기업들이호경기에필요인력을전부채용하지 않고청년층직업훈련계약에의한청년층노동력을일시적으로활용하 여노동비용을낮추고고용조정을쉽게하기위한방안으로청년층직업 훈련계약을이용했기때문이라는것이다. 다) 노동공급정책 교육과직업훈련의개혁을통한인적자원개발, 실업보조금에대한개 혁, 단순한복지로부터노동복지 (workfare) 로의전환등과같은문제들이 1인당 GDP 2만불진입기에이탈리아에서논의되었던노동공급관련주 요정책이슈였다. 당시노동공급정책의주목적은숙련불일치를낮추어 노동수요에적합한노동공급을할수있도록함으로써실업을줄이고, 장 기실업상태로부터발생할수있는인적자본의마모를방지하는데있었 다. 노동공급정책가운데직업훈련정책은이미 1978 년에제정된법률및 EEC 규정에의하여큰틀이마련되었는데, 국가노동협약에서는이와같 은틀위에서직업훈련기관사이의협조, 카운셀링강화, 일경험및현장 훈련개선등과같은분야에대한가이드라인을제시하였다. 이탈리아의직업훈련구조를일부살펴보면, 직업훈련프로젝트는각 지역단위에서결정되고, 직업훈련에소요되는자금가운데취약계층을
266 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 대상으로하는직업훈련자금은유럽사회기금 (European Social Fund) 에 서제공되며, 노동부는지역단위에서실행되는직업훈련에대한기술적, 재정적지원업무를수행하고, 지역단위에서결정된프로젝트를유럽사 회기금에전달하는중계자역할을담당하였다. 지역단위의직업훈련프 로젝트는지역훈련센터또는사용자단체등에의하여실시되도록하였다. 직업훈련에소요되는시간은 600 시간을초과하지않도록하고, 훈련을 성공적으로이수한노동자들에게공인자격증이주어지도록했다. 청년 층직업훈련계약의경우와마찬가지로직업훈련을이수한청년층노동 자를고용하는기업에게는사회보장부담금을경감시켜주었다. 1994 년에법률로제정된일접근프로젝트 (work access project) 도국 가노동협약에서중요하게다룬노동공급정책가운데하나였다. 지역행정 기관들의협조를받아경제위기지역에거주하는청년층노동자들이노 동시장에보다쉽게접근할수있도록하는프로젝트를노동부가수행하 도록했다. 일접근프로젝트는사회적으로유용한활동, 의무교육정도 의학력을가진사람들을위한기초교육훈련, 고졸학력자를위한직업 훈련, 그리고사용자단체의협조를받아실시되는현장훈련및일경험 등과같은활동을내용으로하고있다. 일접근프로젝트는최장 12 개월, 월 80 시간내에서실시되었는데, 청 년층노동자는기간중구직자로계속등록될수있도록하였다. 동프로 젝트에소요되는자금은 1993 년에제정된법률에따라실업을줄이기위 하여마련된국가기금으로충당되며, 지역은별도로추가적인자금지원 을할수있도록하였다. 사회적으로유용한활동 (Socially Useful Activities : SUA) 프로그램도 국가노동협약에따라실시된노동공급정책의일환이라고할수있다. SUA 프로그램의설계는지자체, 공공행정기관, 공기업등이담당했으며, 기술적인지원은지역고용위원회가맡았다. SUA 프로그램의목적은사회 적으로유용한활동부문에고용을증대시키기위한것이었는데, 구직명 부에등록한일반실업자, 19~ 32세사이의청년층등이동프로그램의대 상이었다. 일접근프로젝트와마찬가지로 SUA 프로그램실시에소요되 는비용은국가기금과지역의추가적인자금지원으로충당되도록하였다.
Ⅵ. 이탈리아노동시장정책의변화와시사점 267 7. 정책시사점 이탈리아의경우 1980 년대중후반에경제성장률이주요국에비하여상 대적으로높았음에도불구하고실업문제가심각했던사실을참고로하면, 비록경제성장률이높아진다고하더라도실업문제가반드시완화된다는 보장은없다는점이다. 경제성장률상승자체보다는경제성장률이어떤 요인에의해서상승했는가에따라서실업문제가상당히달라질수있다 는것이다. 이탈리아의경우 1980 년대중후반에실현된비교적높은수준의경제 성장률은주로생산성증가에기인하였다. 그런데이와같은생산성증가 가수요측면에서실업문제를줄이는데는그다지도움이되지않은것으 로나타났다. 그당시생산성증가는산업구조의변화와노동절약적기술 변화와함께나타났으며, 이러한변화들은결과적으로이탈리아의높은 실업률을낮추는데별다른기여를하지못했다. 산업구조의변화에서이탈리아는주요국들과마찬가지로제조업의비 중이감소하고서비스업의비중이증가해왔다. 그런데서비스업의비중 이증가하면서고용증대가이루어지긴하였으나, 주요국에비하여서비 스업의고용흡수력은크게증가하지않았다. 또한가능한한유휴인력이 발생하지않도록한고용풍토와유연한생산공정의도입도당시이탈리 아의고실업현상에일조했다. 한국의경우최근들어잠재적성장률을상당히하회하는낮은수준의 경제성장률이문제가되고있다. 이에따라경제성장률이높아지기만하 면실업문제는크게해소될것으로기대하는견해가많다. 그러나이탈리 아의경험을참고로하면, 경제성장률을높이는것도중요하지만실업문 제를완화하기위해서는그와같은경제성장률상승이고용창출을수반 할수있는요인들에의하여이루어져야한다고볼수있다. 그리고만일 서비스업의고용흡수력이기대한만큼충분하게나타나지않는여건에서 사업장의해외이전등으로제조업의공동화가빠르게진행되는경우에는 일자리감소로인한고실업이발생할수있으므로이에대한적절한대책 을마련할필요가있다.
268 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 대립적인노사관계와노동시장의유연성을저해한당시의노동관련법 제도도수요측면에서이탈리아의고실업에상당한영향을준것으로평 가받고있다. 특히해고와관련하여법적으로노동자를보호하는정도가 주요국에비하여대단히컸으며, 거의모든국가에서허용되었던계약직 근로도이탈리아에서는제한적으로만허용되었을뿐만아니라, 파견근로 역시극히예외적인경우를제외하고는모두불법으로간주되는등, 고용 을증대시킬수있는여지를법제도가막고있었다는평가이다. 당시이 탈리아에서도이와같은점을인식하고노동시장의유연성증대를통하 여실업문제를줄여보고자하는시도가있었지만, 예산부족, 계속된불 안한정치상황등으로인하여별다른실효를거두지못했다. 비록최근 의한국노동관련법제도와당시이탈리아의노동관련법제도사이에는 차이점이적지않지만, 이와같은이탈리아의경험은한국에시사하는바 가적지않다. 1인당 GDP 2만불진입기에공급측면에서여성의경제활동참가율이 이전에비하여크게증가한것이당시이탈리아고실업의원인가운데하 나라는지적이있다. 그런데여성의경제활동참가율수준자체는주요국 에비하여여전히크게낮은수준이었으므로, 여성의경제활동참가율이 상승했다고해서이것을고실업의원인으로보기는어렵다는주장도있 다. 그보다는여성에대한임금및고용차별과여성의취업에장애가되 었던여러가지문화적전통과인프라부족이여성의실업률을높은수 준으로유지했던이유라는것이다. 여성의경제활동증가율이실업률에 미치는영향에대해서는정밀한분석이있어야하겠지만, 중요한것은잠 재적실업상태에놓여있는여성들이한국에상당수있다는것을고려하 여이들이실업자군 ( 群 ) 에포함되지않도록여성고용문제에특별한노력 을기울여야한다는것이다. 이탈리아의실업률이고수준으로나타나게된것은남부지역에집중 된높은실업률때문이었다. 1인당 GDP 2만불진입기이전부터북부지 역과남부지역사이에는어느정도실업률격차가있기는하였지만, 1인 당 GDP 2만불진입기에두지역사이의실업률격차는대폭확대되었 다. 당시남부지역의높은실업률은농업부문임시직노동자의불안정한
Ⅵ. 이탈리아노동시장정책의변화와시사점 269 고용상태와함께, 높은물류비용, 조직범죄, 그리고각종인프라의부족 등으로기업환경이북부에비하여매우열악한때문인것으로알려져있 다. 소위북남이원주의 (north-south dualism) 로일컬어지는이탈리아의 지역간격차는단순히어느한지역의문제만이아니라국가전체의문제 이었다는점을고려하면, 일부지역에특히높게나타날수있는고실업 을방치하면국가전체의실업문제를악화시킬수있다는교훈을얻을수 있다. 따라서지역별노동시장의인력수급에대한기초통계의확보와함 께, 고용정책의상당부분이지역차원에서실시될수있도록중앙정부와 지자체가긴밀히협력할필요가있다. 실업문제에있어서성별격차, 지역별격차와함께, 1인당 GDP 2만불 진입기이탈리아의실업문제의가장큰특징가운데하나는연령별격차 였다. 중고령층실업률에비하여청년층실업률이주요국에비하여매우 높았던이탈리아는한때청년층실업률이 30% 를웃돌만큼청년층실업 문제가사실상실업문제의대부분을차지하였다. 이탈리아의청년층실 업률이주요국에비하여유난히높았던데는노동시장신규진입자에대 한장벽과같은경제적인측면뿐만아니라, 성인이된후에도상당기간 부모로부터각종지원을받는사회적관습때문이라는것이다. 1인당 GDP 2 만불진입기에경제사정의악화로부모로부터경제적인지원을 받지못하는청년층이늘자, 이들이대거노동시장에진입함으로써청년 층실업률이급격히높아졌다는것이다. 한국의경우에도부모에게경제적으로의존하는청년층이상당히많은 것은주지의사실이다. 청년층의부모에대한경제적의존이실업에어떤 영향을주는지에대해서는여러가지상반된연구결과들이있다. 그러나 적어도한국의경우에는부모로부터경제적지원을받는청년층은당장 스스로의식주를해결해야하는부담이적기때문에, 결과적으로구인- 구 직사이에임금등을둘러싸고눈높이차이를가져와청년층실업으로나 타나고있을가능성이크다. 청년층실업은가족관계등을포함한사회 전반의제도와관습등과밀접한관련이있다고보고, 1990 년대중후반 이후종합적인차원에서청년층고용대책을마련하여시행한일부선진
270 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 국들의경험은참고할가치가크다. 이탈리아의경험을참고로한국에의정책시사점을요약하면다음과같 다. 비록향후생산성증가등으로경제성장률이증가하더라도노동절약 적인방향으로나타나는경우에는실업률의감소에도움이되지않는다 는것을고려하여고용증대와병행할수있는산업정책을추진할필요가 있다. 그리고산업구조가개편되는과정에서제조업등에서발생할수있 는고용감소를상쇄할수있을만큼서비스업에서새로이고용증대가충 분히나타날수있도록하기위하여서비스업가운데서도고용창출효과 가클것으로보이는분야에대한육성과지원이집중되어야한다. 또한 노동시장의유연성제고, 여성노동력을활용할수있는인프라의구축과 함께, 실업률의지역간격차를해소시킬수있는산업및고용정책의추 진, 청년층에대한사회경제적인관점에서의종합적인고용정책추진등 이병행될필요가있다.
Ⅵ. 이탈리아노동시장정책의변화와시사점 271 참고문헌 Altavilla, C. and F.E. Caroleo(2004), Evaluating Asymmetries on Active Labour Policies : The Case of Italy, Discussion Paper No.84, Centro di Economia del Lavoro e di Politica Economica, University of Salerno. Brunetta, R and L. Tronti(1992), Capitale umano e Mezzorgiono, Il Mulino, Bologna. Bruno, S., G. Arrigo and C. Guarna(1987), Labour Policies, in Ministero del Lavoro e della Previdenza Sociale, Report 1987 : Labour and Employment Policies in Italy, Rome. Carolea, F, E. and F. Mazzotta(1999), Youth Unemployment and Youth Employment Policies in Italy, Employment and Training Papers, No.42, ILO, Geneva. Consiglio Nationale del l'economia e Lavoro(1997), Rapporto sul Mercato del Lavoro 1996, Rome. EC(each year), Labour Force Surveys, Brussels. Fargion, V.(2003), The European Employment Strategy and the Italian Case, Paper for the inaugural ESPAnet Conference Changing European Societies-The Role for Social Policy' Organised by the Danish National Institute of Social Research, Copenhagen. Mazzotta, F.(1997), Unemployment and Employment Probability in Italy : Analysis on Microdata, Discussion Paper No.38, University of Salerno, Salerno. Mazzotta, F.(1996), Reservation Wage and Probability of Employment in Italy : An Estimate on New Panel ISTAT(Central Statistical Office), Ph.D. Thesis, University of Salerno, Salerno.
272 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 Nickell, S., L. Nunziata, W. Ochel and G. Quintini(2001), Wht Do Jobless Rates Differ?, CentrePiece, Autumn, pp.7 ~17. Oneto, G. P.(1993), Labour Market Imbalances and Inflation Persistence, in The Economic and Financial Situation in Italy, European Economy, No.1. OECD(each year), Economic Outlook, Paris. (each year), Cyclical Indicators Data Bank, Paris. (each year), Economic Studies, Paris. (each year), Quarterly Labour Force Statistics, Paris. (each year), National Accounts for GDP, Paris. UN(each year), Statistical Database, Washington, D.C.
Ⅶ. 스페인노동시장정책의변화와시사점 273 Ⅶ. 스페인노동시장정책의변화와시사점 1. 국민소득 2만불진입기의경제정책의변화와거시경제지표 가. 경제정책의변화 스페인은오랫동안의프랑코총통통치하의독재체제를거쳐 1970 년대 중반이후민주화와경제성장의길을걸어왔다. 당시만해도유럽의주변 부에불과했던스페인은과감한대외개방과구조개혁을통해급속한민 주화와경제성장을달성할수있었고유럽연합의일원으로서당당한선 진국의대열에합류할수있었다. 그러나이러한성장의그늘에는여전히 대외지향형경제구조와심각한지역별경제격차, 높은실업률과비정규 직비율등어두운그늘도함께존재하고있다. 1) 프랑코집권시대의경제정책 98) 스페인에서는 1936 ~39 년의내전기간을거친후 1939 년프랑코총통 정권이수립되어 1977 년까지무려 39 년간독재체제가지속되었다. 프랑 코총통시대는정치적측면에서는독재의시대였지만경제적관점에서 보면비교적장기간의안정시대를경험하면서경제적기반이놓여진시 기라고할수있다. 프랑코시대의경제는두시기로구분할수있는데, 즉 1939 ~58 년까지계속된 고립과자급자족의시기 와그후의스페인 의기적으로불리는 고도성장의시기 이다. 1950 년대초까지스페인은국제정치및경제의양측면에서고립되어 있었는데프랑코에의한독제정치와국내자급자족정책이그러한고립의 주요인이었다. 스페인은제2 차세계대전기간중중립을지켰지만독일, 98) 프랑코총통시대의스페인경제정책의설명으로는 Lieberman(1995) 참조.
274 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 이탈리아등추축국에가까웠던까닭에전후영국, 미국등자유진영으로 부터정치적, 경제적으로고립되어버렸다. 유엔에서는프랑코독재체제 에대한비난결의가통과되는등, 스페인은아르헨티나와포르투갈등소 수의국가와의교역외에는외부세계로부터완전히고립되어버렸다. 전쟁중및고립시대에스페인은관리무역과자급자족정책을선택할 수밖에없었다. 이러한자급자족경제의지탱을위해프랑코정권은산업 기반강화를위한정책을시행하였는데이는이탈리아를모델로한혼합 경제체제의도입이었다. 그러한혼합경제체제를가장잘드러내는것이 바로국가가주도하는노사정 영부문의설립이다. 스페인정부는 3 자의협조조합체제 (Corporatism) 99) 와국 1941 년이탈리아의국영공사를모델로하여국가산업공 사(INI) 를설립하였는데, 이공사는국가가소유한공사형태의주식회사 로서국가의직접투자에의해기반산업의보호, 육성을도모하는것을목 적으로하였다. 투자의대상으로는공업화의기반이되는석탄ㆍ석유ㆍ 철강ㆍ전력산업을위시하여, 조선ㆍ자동차등수송기계산업, 운수ㆍ통신 서비스산업, 비료ㆍ화학섬유산업등이었다. INI의경영은매우관료주의 적이었으며비효율적이었기때문에이시기스페인경제의성장은부진 했지만이러한국가투자를통해산업기반이어느정도정비되어그후의 고도성장의조건이정비된것으로평가된다. 스페인의국제정치ㆍ경제체제로부터의고립은미ㆍ소간냉전체제의 심화와더불어차츰친미개방정책으로변질되어갔다. 1953 년에미국과 상호협력협정을체결함으로써그러한변화가시작되었다. 이로부터원재 료, 생산설비, 식량등이수입되고상승경향을보이던물가도진정되어 갔다. 결국 1950 년대에스페인의국내총생산은연평균 5% 대의높은성장 률을달성할수있었다. 그러나이러한성장에는많은희생도필요했다. 즉인플레, 재정적자, 국제수지적자의 3 중고였다. 학생들에의한반정부 운동이시작되기도했다. 1958 년은스페인경제에있어개방화와자유화가시작된하나의전환 99) 년대이후의네오코포라티즘과는달리국가의강력한 1980 (Neo-corporatism), 통제하에노동과자본을하위동맹체로끌어들여경제를운영하는체제.
Ⅶ. 스페인노동시장정책의변화와시사점 275 점이었다. 산업기반의형성을위해서는외국으로부터의기계와원료의수 입이필요한데, 농산물수출에의존하고있던스페인은이로인해막대한 무역적자를안게되었고또한성장의결과인플레율도높아졌다. 이러한 문제에대응하여 1958 년에정책전환이이루어져테크노크라트 ( 경제, 산업 전문가관료) 에의한자유화, 안정화지향의경제정책이실시되었다. 1960 년대는스페인에있어고도성장의시대였다. 1960 ~73 년사이스 페인의연평균국내총생산성장률은 7.3% 를기록하여, OECD 회원국가 운데일본, 그리스다음으로높은성장률을보였다. 1959 년에유럽공동체 (EC) 가맹국의평균 56% 에불과했던스페인의 1인당국민소득은 1975 년 에는 79.8% 에달하였다. 이시기에스페인의경제체제는자급자족체제로 부터 관리된자유화 로전환되었다. 국제통화기구 (IMF) 등국제기관으로 부터자금원조를받고, 그대신농산물과연료이외의국제무역을자유 화하였으며, 외국자본을유치하고국내의경제활동도자유화하였다. 그 결과, 1961 ~74 년의기간동안공업부문의평균성장률은 9% 대에달하게 되었다. 관리된자유화체제하에서국영부문은기간산업을관리하고, 민간 부문에에너지, 자재, 서비스등을제공하였으며, 외국자본의투자에주로 의존하고있던민간부문은국내시장과수출에집중할수있었다. 이단계 에서외국투자는주로미국과독일로부터행해졌으며특히수출을목적 으로하고있었다. 이시기에외자와수출에의존하는스페인의산업체제 가형성되었다. 이시기스페인수출산업의성공요인은우선최대의시장이었던서구 의급속한성장에크게힘입은것이었다. 스페인의값싼비용에유인되어 외국투자는노동집약적산업에집중되었다. 이시대에는공산품가격은 상승경향이었으며원재료가격은저하경향이었으므로무역조건은스페 인에유리하게작용하였다. 또한관광업을중심으로한서비스업도급성 장하였다. 그러나중간재의수입에의존하고있던산업및국내시장의수요증대 로인해 1960 년대중반경에무역적자를맞게되자정책의조정이필요하 게되었다. 이에따라 1964 년에최초의 4 개년경제계획인 경제사회발전 계획 이도입된결과, 국가의경제개입이강화되었다. 이 4개년계획은국
276 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 가투자를통해질서있는경제성장을도모하기위한것이었다. 프랑코정 권의붕괴시까지실시된경제계획은안정된성장을가져오고 을강화시켰다. 프랑코총통이사망한 INI의역할 1975 년경을정점으로스페인경제는하강하기 시작하였다. 제1차석유위기이후주요한시장이었던서구의불경기가주 요인이었지만프랑코정권붕괴전후의정치, 사회의불안정한상황도생 산체제를혼란시켰다. 2) 개방화, 자유화와 EC 가맹 프랑코총통의사망(1975 년) 이후프랑코체제의붕괴와신헌법의채 택(1978 년), 이에뒤이은일련의쿠데타등의정치적혼란기를거치면서 제2 차석유위기의충격까지겹쳐스페인경제는침체를면치못하였다. 그러나 1982 년의총선에서사회민주당 (PSOE) 이압승을거두고집권하면 서스페인정국도안정을찾게된다. 사회민주당정부의집권초기에는 경제침체가계속되었으나 1980 년대중반부터스페인경제는급속한성장 기에들어선다. 이러한스페인경제의급성장은내부적으로는경제자유 화와구조개혁, 그리고외부적으로는 EC 회원국가맹과대외개방에기인 한것이었다. 특히스페인경제회복을이끈것은 EC 가맹이가져온스페 인경제의근본적인구조변화였다. 스페인은 1962 년부터 EC에참가를신청했으나정치체제가비민주적이 라는이유로받아들여지지않았다. 그러나 1970 년에드디어 EC와자유무 역협정을체결함으로써 EC 회원국과의관계가강화되었다. 프랑코정권 붕괴후 EC 가입교섭이다시개시되어 1986 년정식으로가입하기에이른 다. 이 10년간스페인은불황하에서도 EC에의가입을위한준비를착착 진행하였다. 1970 년대는유럽에있어격동의시대였으며, 특히 1979 ~82 년까지는제2 차석유위기로인한세계경제의불경기시기였다. 스페인의 불경기는보다길어서 1985 년까지계속되었다. 그러나불경기가운데서 도 EC 가맹에필요한완전한자유화와구조변화를위해스페인은철저한 산업구조의개혁을실시하였다. 프랑코정권붕괴후일시혼란상태였으 나곧정치적안정을되찾고, EC에의가맹을국가와국민의목표로삼아
Ⅶ. 스페인노동시장정책의변화와시사점 277 그달성을위해국민의협력을얻을수있었다. 특히노동조합은건설적 인자세를보여위기를극복하기위한희생을아끼지않았다. 1986 년 EC 가맹후급속한외자유입과더불어스페인은고성장시대 를맞게된다. 1986 ~90 년까지스페인의연간성장률은평균 4.8% 를기록 하였는데이는같은기간동안 EC 평균의두배에달하는것이었다. 같은 기간에스페인의 1인당국민소득은 EC 평균의 72~79% 까지상승하였다. 스페인은 EC 가맹당시회원국의의무사항인역내관세완전철폐를 7 년동안유예받는특혜조치를받았다. 이 7년간스페인은역내관세의점 진적인인하및철폐, 대외공동관세의채용등의자유화조치를차례로 도입하였으며, 이에따라오랫동안보호무역의전통을가져왔던스페인 은대외개방체제를경험하게된다. 동시에자본이동, 금융시장의자유화, 인증의표준화, 조세제도의개혁등도 1993 년의시장통합을목표로실시 되었다. 이러한자유화, 개방화조치는스페인에있어서는커다란시련이 었으나순조로이실현할수있었다. 스페인에있어 EC에의가맹은광역시장에의참가라는플러스측면과 자국시장의개방의결과국내산업보다강한 EC 기업과의경쟁이라는마 이너스측면을동시에가지고있다. 이때문에스페인은정부민간의 협 력으로산업구조의고도화, 기업의합리화, 생산성의향상, 국제경쟁력의 강화를위한구조개혁을추진할수밖에없었다. 스페인으로서는운좋게 도 1980 년대의경기호조로기업이왕성한설비투자를할수있었던것이 큰도움이되었다. EC 가맹의결과, 스페인의무역구조는크게변화하였다. 스페인의무 역가운데 EC의비중은 1985 ~90 년사이에수출에서 52~ 70% 로, 수입에 서 37~60% 로증가하였다. 반면스페인과다른 EC 국가간에산업분업 이이루어져스페인은고부가가치제품을수입하고중저가부가가치제품 을수출하게되었다. 현재스페인의기술수준이상당히향상되었음에도 이구조에는변함이없다. 스페인에유입되는외국인직접투자는 EC 가맹후경이적으로증가하 였다. 1985 년에 2,800 억페세타에불과하던외국인직접투자액은 1990 년 에는 1조 8,300 억페세타로급증하였는데이는 GDP 대비 4% 에상당하는
278 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 액수이다. 이들외국인직접투자는대부분국내시장을목적으로하는투 자가아니라스페인의값싼노동력을이용하여수출을위한생산을하기 위해스페인을생산기지로삼고자하는것이다. 스페인기업들도외국기 업과의제휴에대해적극적이었는데이는기업의식의변화를촉진하였다. 뿐만아니라 EC 가맹의결과, EC( 및유럽연합 (EU)) 선진국으로부터 스페인으로대규모의자금이이전되었다. 직접투자외에도 EU로부터의 각종보조금이유입되었으며이로인해스페인이지불하는 EU 공통재원 에대한부담금을제외한후에도대규모의잉여가발생하였는데그규모 는 1996년 1조페세타정도로 GNP의 1% 이상에해당하였다. 3) 유럽통합과스페인경제의구조개혁 1992 년마스트리히트조약이조인됨으로써유럽단일통화인유로 (Euro) 의도입이결정되었다. 유로체제에가입하기위해서는엄격한경제수렴 조건(convergence requirements) 을지켜야한다. 즉공정할인율의인하 ( 금리최저국가 3개국평균보다 2% 까지초과허용), 인플레의억제( 물가 최저상승률국가보다 1.5% 초과허용), 재정적자의억제(GDP 의 3% 이 하), 정부채무잔고의억제(GDP 의 60% 이하), 환율안정 ( 환율변동률 2.5% 이하) 등이그러한조건이다 (Farrell, 2001). 스페인정부는이들목표를 1997 년까지달성하기위해 1992 년 3 월에 경제수렴계획 을결정하였으나 1992 년이후세계경제부진의영향을받아스페인의경기가다시악화됨 으로써계획의수정이불가피해졌다. 또한 1996 년의정권교체의결과, 다 시새로운계획의작성이불가피해졌다. 그러나스페인은결국금리저하, 인플레억제, 재정적자삭감등수렴조건의달성에성공하였으며이를위 해내부적으로는스페인경제의자유화와구조개혁이이루어졌다. 경제수렴조건이달성되어스페인은 1999년에통화통합에최초단계부 터참가할수있었다. 또경제기능의효율화, 국제경쟁력의강화를위한 적극적인구조개혁을위해다음과같은정책들을도입하였다. 가) 시장의자유화, 규제완화 전화부문의독점배제, 공공통신망에의접근자유화, 전기사업의자유
Ⅶ. 스페인노동시장정책의변화와시사점 279 화, 전기요금의자율화, 석유ㆍ가스등에너지부문에서의경쟁강화, 전문 직능협회에의가입수속간소화, 약국설치의기준완화등의조치를단행 하였다. 나) 세제개혁 자산양도차익에대한세금의분리과세, 기업의자산재평가인정, 기업 그룹내이중과세면제, 특히중소기업에대한세율경감등의조치가이 루어졌다. 세제의근본적인개혁은없었으나개혁에의의욕을보였던것 은국민과기업의의식에큰영향을주었다. 다) 노동시장개혁 생산성향상, 국제경쟁력의강화, 고용창출의촉진을위해또한경직성 이잔존하고있던노동시장을유연하게기능시키는것이필요하였다. 이 를위해종래의종신고용형계약을그대로유지하면서도보다유연한새 로운형의종신고용형계약이도입되었고또한해고를정당화하는객관 적인조건이보다명확해졌다. 비정규직의도입이허용되었으며몇차례 의법률개정을통해도입조건이완화되었다. 라) 민영화 경영효율의향상, 시장기능의강화, 채산성중시, 국영기업매각수입의 국고편입에의한재정적자의삭감등을목적으로스페인정부는국가산 업공사등의국영부문의민영화를적극적으로추진하였다. 이에따라텔 포니카 ( 전화), 레프솔 ( 석유), 엔데사 ( 전력), 아르헨타리아 ( 은행) 등의거대 기업이민영화되었고정부지분의매각은주식붐을불러일으켰다. 이로 부터주식시장에활기를넣어스페인인의의식변화를가져왔다. 그러나 석탄, 철강, 조선, 군수산업, 항공운수등구조적으로적자체질인국영기 업은민영화가곤란하므로우선경영합리화를도모하였다. 4) 최근의경제정책과과제 EU 에의가맹의결과, 스페인은정치적으로도경제적으로도유럽의주
280 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 변부중진국의조건으로부터탈피하여유럽의일원이되었다. 이를위해 철저하게구조개혁을행하고국민의식을변화시켰다. 이과정은고통을 수반하는것이었으나유럽의일원이된다는목표달성을위해국민은분 발하고희생을마지않았다. OECD 는 2005 년판 스페인경제조사 (OECD, 2005) 에서지난 10년간 스페인경제의실적을대단한것으로평가하고있다. 경제정책면에서는 저금리정책과높은고용창출력을지속하는한편, 이를뒷받침하는구조 개혁과재정건전성의유지에힘입어고도성장을지속하고있으며이에 따라다른유럽국가들과의소득격차도급속하게축소되어 인당 GDP( 명목) 가 2 만불수준을돌파하였다. 2003 년에는 1 현재 OECD 회원국가운데스페인은 GDP 8위의경제대국이되어 EU 가운데강력한발언권을행사하고있으며, 정치체제, 노동조건, 사회복지 수준, 교육제도의여러측면에서서구의수준에도달해있다. 그러나 OECD 는스페인경제에여전히남아있는문제점들에대해서 도지적하고있다. 즉여전히높은실업률, 생산성의정체, 상대적으로높 은인플레율, 국제경쟁력의저하, 주택가격의급등, 지역간격차등아직 커다란문제를안고있어이것이고성장의발목을잡을가능성도남아있 다는것이다. 그러나스페인은보다근본적인문제를안고있다. 우선최근의급속한 성장이 EU 로부터지급되는막대한보조금에의지해왔다는점, 그리고 앞으로보조금이감소될것으로예측되므로스페인은자력에의존하지 않으면안된다는것이큰부담이되고있다. 또한제조업부문은수출지 향의외국계기업에크게의존하고있다는점도스페인경제의취약성을 드러내고있다. 높은고용창출률에도불구하고노동시장에서비정규직의 비율이매우높고지역별, 성별, 연령별노동시장변수의격차가심한것 도큰문제이다. 이러한점에서볼때스페인은아직중진국체질로부터완전히탈피한 것으로는볼수없다. 강력하게세계무대로복귀한스페인경제의기반은 아직의외로취약한것이다.
Ⅶ. 스페인노동시장정책의변화와시사점 281 나. 거시경제지표의변화 < 표 Ⅶ-1> 과 [ 그림 Ⅶ-1] 에서보는바와같이스페인의 1인당실질 GDP(2000 년도기준) 는 1980 년대초의 8,800 불수준으로부터꾸준히증가 하여 1980 년대말에 1 만불을돌파하였으며, 2003 년에 1만 5천불수준에 도달하였다. 즉스페인은이제막국민소득 1만 5천불로부터 2만불수 준으로도약하고있는단계이다. 따라서현재국민소득 1만 5천불로부터 2 만불수준으로향하고있는한국경제에대해서도많은시사점을던져 줄수있을것으로생각된다. 특히스페인의 1인당국민소득은명목기준으로는인플레와환율변동에 따라상당한굴곡을겪었음에도불구하고실질기준으로는거의감소한 적이없는꾸준한증가세를보여주고있으며, 특히 1990 년대후반이후 급격한증가세를보이고있는점이눈에띈다. [ 그림 Ⅶ-2] 는 1980 년이후스페인의실질경제성장률, 고용증가율, 소 비자물가상승률등거시지표의변화추이를보여주고있다. 이그림에서 < 표 Ⅶ-1> 스페인의 1인당국민소득변화 1인당 GDP( 미불, 경상가격 ) 1인당 GDP( 미불, 2000 년기준) 1970 1,177 6,837 1975 3,144 8,449 1980 6,037 8,817 1985 4,579 9,225 1990 13,437 11,367 1995 15,247 12,133 2000 14,422 14,422 2001 14,940 14,765 2002 16,607 14,943 2003 20,973 15,126 2004 24,390 15,361 자료 : OECD, National Accounts Statistics.
282 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 [ 그림 Ⅶ-1] 스페인의 1인당명목및실질 GDP 추이( 미불기준) 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 자료 : < 표 Ⅶ-1> 과같음. 보듯이이기간동안스페인경제는몇차례의호황, 침체를경험하였다. 1980 년대전반은스페인경제의경기회복기였다. 프랑코체제붕괴후의 정치경제적혼란과제2차석유위기의충격으로부터서서히회복되면서 실질경제성장률이높아졌고고용증가율도급속히회복되었다. 이와더불 어두자리숫자에달했던물가상승률도급속히안정되어갔다. 1980 년대말에서 1990 년대초는다시스페인경제의침체기에해당한 다. 유로경제수렴조건을충족시키기위한인플레억제, 재정적자축소, 구조조정과정과세계경제의부진의영향등으로성장률이급속하게떨 어지고고용증가율도마이너스를기록했으며인플레도다시가속화되었 다. 이러한스페인경제의침체는 1990 년대중반까지지속되었으며이에 따라 1996 년국민당이집권하게된다. 국민당정부하에서금리인하, 인 플레억제, 재정적자삭감, 경제자유화, 구조개혁등의정책이추진되었 고, 그결과 1990 년대후반부터스페인경제는다시양호한경제실적을 보이고있다.
Ⅶ. 스페인노동시장정책의변화와시사점 283 [ 그림 Ⅶ-2] 스페인경제의거시경제지표추이 18 16 14 12 10 8 ( 단위 : %) 6 5 4 3 2 1 6 4 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 0-1 2-2 0-3 -2-4 -4 실질성장률소비자물가상승률고용증가율 -5 자료 : < 표 Ⅶ-1> 과같음. 2. 국민소득 2만불진입기의고용정책의변화와노동시장 가. 고용정책의변화 1) 프랑코총통기간의노동정책 스페인내전(1936 ~39 년) 의종료로부터 1975 년까지계속된프랑코총 통정권하에서노동정책은한편으로는자유로운노조활동의금지, 저임 금수준의유지등억압적성격을띠면서도, 다른한편으로는사실상종 신고용의보장과노사협조형노동정책등노동자의권리를일정하게보 장하는것이었으며, 전체노동시장과노사관계는정부의개입에의해철 저하게관리되었다. 이러한안정된노사관계가확립된것이 1960 년대고 도성장의한요인이되었다. 이모델의특징을살펴보면다음과같다.
284 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 가) 노조활동의금지와협조적노사관계 스페인의노동운동은 19세기말부터시작되어강력한힘을발휘하였 다. 1888 년창립된사회노동당계열의노동총동맹 (UGT) 를비롯해서기 독교계의노동조합을합친조합원수는내전발발시점에 120만명에달 했다. 프랑코총통시대에종래의노동조합은모두해체되고자유로운노 조활동은금지되었으며, 정부의승인을받은어용노조만활동이가능했 다. 모든파업은불법으로처벌받았으며노동문제는 치안문제 의일환으 로경찰력에의해억압받았다. 그대신각산업부문별로정부공인노동 조합과경영자단체가의무적으로설치되어정부의감독하에협조적으로 노동문제에대해교섭하였다. 각직장에도근로자의이해를대변하는직 장대표위원회가설치되었다. 나) 저임금의유지 기본임금은매우낮은수준에서결정되었다. 물론생산성향상을위한 유인동기로서여러가지종류의보너스나커미션등이기본임금에부가되 었으며이는노사간교섭에의해이루어졌다. 그럼에도불구하고전체적 으로임금은정부개입에의해저수준에서유지되었는데, 예컨대 1965 ~69 년사이에 GDP 는연평균 6.8% 성장한반면, 근로자 1인당실질임금증가 율은 2.5% 에불과했다. 그결과, 소득분배는이윤에유리하게이루어졌다. 다) 종신고용의보장 저임금과노동운동억압에대한보상, 그리고정부에대한지지확보를 목적으로사실상의완전고용이보장되었다. 기업이근로자를해고하는 것을억제하기위한일련의강력한조치가도입되었다. 이에따라해고가 불가능하지는않더라도매우어려워졌으며, 결국스페인노동시장에서 종신고용이관습으로되었다. 그결과, 스페인의노동시장은매우경직적 인성격을띠게되었다. 라) 고용조정 경직적노동시장하에서고용조정의방법으로는우선과잉노동력이있
Ⅶ. 스페인노동시장정책의변화와시사점 285 는경우근로자의국내이동및외국에의이민으로대응하였으며, 반대로 노동력이부족한경우정규직근로자의초과근로로대응하였다. 2) 근로자보호입법 : 1980 년근로자헌장 프랑코사후 권을비롯한기본권은 1978 년신헌법이통과되었으며이에따라스페인의노동 1970 년대말이후에야정상적으로보장될수있었 다. 1980 년제정된 근로자헌장 (Estatuto de los Trabajadores) 은근로조 건, 노사관계, 파업권등노동에관한포괄적인기본법으로, 노동에관한 권리, 의무를명확히함으로써독재체제로부터민주주의체제로의이행기 의노사관계의혼란상태에종지부를찍는의미를가졌다. 특히노동시장 과관련해서는해고와기능적, 지리적이동모두에대해높은수준의보 호를하는내용이었다. 가) 노동3 권의보호 노동조합의자유로운설립과활동이보장되었으며, 자유로운단체교섭 에의한노사관계의조정이인정되었다. 또개별적노사관계에서도근로 자의권리와의무가명시되었다. 나) 해고의제한 해고는정당한사유가있을때, 혹은경제적사유로만가능하다. 해고 된근로자는노동법원에제소할수있고법원의판결에따라정해지는해 고수당을받을수있다. 법원에서 정당한 해고로판정되는경우해고수 당은근속연수 1년마다 20일분의임금이며최고액은 12개월분임금에상 당하는액이다. 반면 부당한 해고로판정되는경우기업은근속연수 1년 마다 45일분의임금을지급하며최고액은 42 개월분임금상당액이다. 이 러한해고수당은정당해고의경우에는다른 EU 국가들과비슷한수준이 나부당해고의경우에는매우높은수준이다. 그런데법원에서는해고소 송의 3/4을부당해고로판정했으므로이해고수당은해고를제약하는상 당한요인이되어왔다. 경영상의사유에의한대량해고 ( 이른바 정리해 고 ) 는당국의허가를받아야가능하다. 경영상의사유에의한해고시의
286 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 해고수당은개인적사유의정당해고때와동일한액수이다. 다) 임시고용계약의원칙적금지 이법률은기간의정함이없는고용계약하의상용직고용만을노동계 약의 정상적 형태로인정함으로써종신고용제도가보장되었으며, 정규 고용( 기간의정함이없는고용) 이외의고용형태는매우엄격하게제한하 였다. 즉명백히임시적인업무( 업무의일시적증대, 업무의성격이일시 적인일, 근로자의대체요원 ) 와청소년의최초고용계약등에한해서예 외적으로임시고용계약을인정하였다. 라) 배치전환, 전근의제한 이는프랑코총통시절의근로자보호규정을그대로계승한것으로, 정 당한사유가없는한근로자의의사에반하는배치전환, 타지역으로의전 근등이규제됨으로써기능적이동성및지리적이동성을제한하였다. 마) 기업내에서의근로자대표제도 이것역시프랑코시대의제도를그대로도입한것으로, 기업차원에서 의근로자대표제도가의무화되었다. 3) 기간제고용의확대 : 1984 년근로자헌장개정 근로자헌장제정후이것이지나치게근로자보호에치중한나머지경 직적노동시장을발생시킴으로써스페인기업의국제경쟁력저하와외국 인직접투자의유입을저해하고있다는비판의목소리가높았다. 이에따 라스페인은한편으로는근로자보호, 다른한편으로는노동력의유연성 을요구하는국제경쟁력의룰과의사이에서이를조정해야한다는어려 운과제를안게되었다. 이후몇차례에걸쳐근로자헌장이개정되었는데, 이는대부분해고규제완화와임시직허용확대를통해노동시장유연성 확대및고용촉진을추구하는내용이었다. 그가운데 1984 년의근로자헌 장개정은기간제고용의확대라는중요한내용을담고있었다.
Ⅶ. 스페인노동시장정책의변화와시사점 287 가) 기간제고용의영역확대 종래업무의일시적증대, 그성질상일시적인일, 근로자의대체요원 등임시적업무에대해서만허용되었던기간제고용계약을일반적업무 에대해서도확대하여신규사업의전개를위해필요한경우에도기간제 고용계약을체결할수있도록하였다. 기간제고용은해고수당이상용직 근로자에비해훨씬낮으며 ( 근속연수 1년마다 12 일분임금상당액 ) 노동 법원에제소할수도없다. 나) 고용촉진을정당이유로한기간제고용의탄력화 일의성격이일시적인가아닌가에관계없이, 기업은고용촉진을이유 로하여공공직업소개소에등록한실업자와기간제고용계약을체결할 수있게되었다. 다) 기타고용계약의탄력화 62 세이상으로연금수급자격이있는근로자가근로시간의절반을실업 자인대체요원과나누어일하는 근로시간분할제 (work sharing) 의고용 형태, 전문직실습계약및직업양성계약 ( 청년실업자에게취업기회를확 대하기위한고용형태 ) 및파트타임근로계약등세가지형태의고용계 약에대한규제가완화되었다. 결국 1984 년개정법률에따라상용직과임시직등두가지유형의고 용계약이노동법에서인정된셈이다. 라) 해고규제의완화 해고의조건이일부완화되어인원삭감을위한일시정직및조기퇴직 이인정되게되었다. 4) 기간제고용에대한규제강화 : 1994 년노동시장개혁법 높은실업률을낮추고고용을촉진하기위한목적으로 1984 년에근로 자헌장이개정된후임시직및기간제고용의수는급격하게증가하였다 (1980 년대의 10% 로부터 1990 년대에 30% 대로). 1985 ~94 년사이에신규
288 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 채용자의 95% 이상이임시고용계약을통해채용된것으로나타났으며, 임시계약으로부터정규고용계약으로전환되는비율은 10% 정도에불과 한것으로나타났다. 이에따라노동시장의이중구조가심화되고실업자 감소효과는별로없는것으로드러나자, 1994 년의개정법에서는 1984 년 의규제완화를되돌려서임시근로자의수를줄이는것을목표로하였다. 1994 년의개정은정규직에대한규제는완화하는대신기간제고용에대 한규제는크게강화함으로써양자간의격차를해소하는것을목표로하 였다. 즉이개정법은정규직근로자에대한정당한해고사유를완화함으 로써해고비용을낮춘반면, 기간제고용의사용조건은계절적업무등 구체적사유가있을경우에만가능하도록제한하였다. 가) 새로운고용계약형태의신설 종신고용을전제로하지않은고용계약형태가 1980 년대부터서서히도 입되었으나노동시장의경직성을타파하기에는불충분하였다. 이에따라 1994 년개정에서는기간제고용계약형태를적극적으로인정하는규제완 화가이루어졌다. 구체적으로는 3년미만의기간제계약의적용범위확 대, 청년층을대상으로한실습계약및수업계약의도입이결정되었다. 실습계약은대졸혹은고등직업교육수료후경과기간이 4년미만인사 람을대상으로한 6개월이상 2 년미만의기간제고용계약이다. 수업계약 은이러한학력을갖추지못한 16세이상 23세미만의사람을대상으로 한 6개월이상 3 년미만의기간제계약이다. 실습계약과수업계약의경우 원칙적으로급여는정규직사원의 것이가능해졌다. 60~90% 수준에서자유로이정하는 나) 해고규제의완화 기업이근로자를정당하게해고할수있는사유를확대하여종전의기 술적사유외에기업의경제적사유, 조직상의사유, 생산체제상의사유 등이추가로인정됨으로써정당한해고가쉬워졌다. 또집단해고를수반 한구조조정은정부의승인이필요한데그조건도완화되었다. 즉종전에 는개별해고외에는모두집단해고로되어있던것을개정법률에서는동
Ⅶ. 스페인노동시장정책의변화와시사점 289 일 4분기동안전체종업원의 10% 를넘지않는해고에대해서는모두개 별해고로인정함으로써정부승인이필요없도록하였다. 따라서중소기 업의경우정부에노동력조정계획을제출할필요없이매년 업원을자유로이해고할수있게되었다. 40% 까지종 다) 근로자배치전환, 전근의사유확대 노동력배치의유연성을확대하기위해근로자헌장에엄밀하게규정되 어있는직무범주에대신하여노사간협정에의해직무범주를자유로이 정할수있도록하였다. 따라서노사간의합의가있으면특정의직무범 주로부터동등한다른범주로근로자를배치전환할수있게되었다. 지리 적이동성을의미하는전근의경우에도해당근로자와기업간에합의가 있으면자유로이전근발령을할수있도록되었다. 또기업측이근로자 의전근을정당화시킬필요가있는경우, 앞의해고의정당사유와마찬가 지로그사유를확대하였다. 라) 근로시간 근로시간의배분도법률로 1일 8 시간, 주 40 시간으로정해져있었으나, 노사간합의가있으면 1년단위로평균하여취업시간을만족시키면주 단위최고한도를넘어서근로시간을연장할수있도록만들었다. 마) 구인방법의자유화 종전에는기업이인력을구하는경우, 반드시국가고용국소속공립직 업안정소에등록하고이를통해서만구인을하도록의무화하고있었으나, 이를폐지하고비영리민간조직에게도구인, 직업알선업무등을위탁할 수있도록하였다. 근로자파견업체도일정한조건을만족시키면허가하 도록되었다. 바) 단체교섭에의한노동기본권의약화 원래근로자헌장에서는일정한기본적노동권 ( 예컨대근로시간한도, 휴게시간, 휴가, 기타반드시필요한부분) 에대해서는법률로만정할수
290 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 있도록하고단체교섭에의해이를변경할수없도록되어있었지만, 개 정법에서는노동기본권에관한사항중에서일부를단체교섭에규정되어 있지않은경우에만법률로적용하도록함으로써노동기본권의상당부 분이노사간교섭의결과결정될수있도록만들었다. 또한노사간개별 교섭이단체교섭에대해우선권을갖도록함으로써노사관계를파편화시 켰다. 사) 기간제고용에대한규제강화 가능한한기간제근로를축소하고정규직고용을촉진한다는목표아 래기간제고용에대한규제가강화되었다. 즉 일반적 사유에의한기간 제고용계약을전면철폐하는대신직무및업무별로기간제고용계약이 가능한경우들을열거하였다. 기간제고용계약의최고한도는 3년으로정 하고그이상동일근로자를사용하는경우정규직고용으로전환할의무 를지닌다. 또한노사간단체협약에의해기간제고용에대한추가적규 제를가할수있도록하였다. 그러나기간제고용계약에대한규제의핵 심내용들을모두노사간단체교섭에맡김으로써실제로는기간제고용 축소에별다른역할을하지못했다는평가이다. 1994 년의노동제도개혁은오랜기간에걸쳐스페인에존재해왔던노 동경직성의타파를위해성립된중요한정책이었다. 노동조합은이러한 개혁에회의적이었으나유럽에서가장높은실업률에시달리고있던현 실을직시하여최종적으로는개정을인정하게되었다. 다만노동법의개 정은큰틀및기본조건의규제완화에있되각직장에서적용되는구체적 인규칙은노사간협정의구체적내용에의존하는것이다. 새로운노사간 합의가이루어지지않는다면, 옛노사간협정은그대로존속하게되며 따라서기득권은그대로온존하게된다. 바꾸어말하자면이러한점진적 인내용이었기때문에큰사회적인혼란없이개혁이인정되었다고할수 있다. 5) 노사간합의에의한노동시장개혁 : 1997 년개정법 1994 년의노동시장개혁후에도좀처럼기간제고용비율은줄어들지
Ⅶ. 스페인노동시장정책의변화와시사점 291 않았다. 더욱이동일근로자를 3년이상고용하는경우에는정규직고용 계약으로이행하지않으면안되므로 3년미만으로계약을종료시키고 다른근로자와계약을맺는경우도많이생기게되었다. 종신고용을전제 로하지않은고용형태를도입하게되면기업의노동력채용의욕은높아 지고취업자수가증가하여실업문제가개선될것으로기대되었으나현 실적으로는그러한성과를충분히올릴수없었다. 실업문제는여전히심 각하였으며고용계약형태의다양화만으로는해결할수없는문제라는것 이명백해졌다. 이에 1996 년총선에서승리하고 16년만에집권한국민당정부의주도 하에, 안정된고용의창출과실업의해소를요구하는노동조합중앙단체 와, 해고사유의확대와해고비용의삭감을요구하는경영자연맹이노동 제도개정을위한교섭을벌였다. 약 1 년간에걸친교섭결과, 1997 년에 새로운노동제도개혁에관한노사간합의가성립되었다. 정부는이를받 아일련의노동법개정을실시하였는데, 그내용은정규직에대한규제는 완화하는대신기간제고용에대한규제는크게강화함으로써양자간의 격차를해소하는것을목표로하였다. 주요내용은다음과같다. 가) 새로운형태의정규직도입 개혁법은안정적고용을장려하기위해새로운범주의정규직범주를 도입하였다. 즉일자리를찾는것이가장어려운그룹(18 ~29 세, 혹은 45 세이상의실업자, 1 년이상의장기실업자, 신체장애자, 현재기간제로고 용되어있는근로자등) 을대상으로하여, 정규직이기는하지만부당해고 시지급하는해고수당을종전보다훨씬낮춘새로운정규직범주가만들 어졌다. 즉종전에는근속연수 1년마다 45일분의임금을지급하며최고액 은 42개월분임금에상당하는액으로되어있던해고수당을이새로운범 주의정규직에대해서는 1년마다 33일분의임금과최고 24개월분의임금 으로낮추었다. 해고가부당한것으로판정나고해당근로자가재고용을 희망하더라도기업측은해고보상금만지불하면재고용의의무는없다. 해고가정당한것으로판정난경우에는해고보상금은종래와같이근속 1년간마다 20 일분( 최고 12 개월분 ) 이다. 이새로운계약은신규고용에대
292 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 해서만사용될수있는데, 단 1년미만의실업상태에있는 30~ 44세의근 로자에대해서는적용하지않는다. 이에더하여정부는새로운정규직계 약하에있는근로자들에대해사회보장기여금의 40%(29 세이하혹은장 기실업자 ), 혹은 50%( 기간제근로자의전환), 60%(45 세이상, 장애인, 여 성등) 까지환급하여주는제도를도입함으로써그사용을촉진하였다. 나) 해고규제의완화 정당한해고의객관적사유에 시장에서경쟁상의지위혹은수요의 필요성등과관련하여기업의효율적기능을저해하는곤란을극복하기 위해자원을재조직하기위한목적 이라는사유가더해졌다. 즉기업이 비록경영곤란에빠지지는않았더라도그것과연결될수있는중대한시 장점유율의상실, 혹은신제품개발을위한체제등의사정이정당한해 고사유로고려될수있게된것이다. 이는사실상해고를규제하는법률 에큰구멍을허용한것으로, 대부분의해고가 정당한 해고로인정받을 수있는길을연것이라하겠다. 그러나여전히법률규정자체는애매하 게표현되어있어법원이해석할여지를많이남겨두고있다 (IMF, 1998). 다) 기간제고용의규제 이상에서본바와같이 1997 년개혁은정규직에대한해고규제를완화 한대신비정규직인기간제근로에대해서는그남용을방지하기위해규 제를강화하였다. 즉임시고용계약의비중을줄이기위해제공될수있는 기간제고용의사유를제한하고기간제계약이갱신되지않고종료된근 로자에대해서는근속기간 1년마다 8일분의임금을퇴직수당으로지급하 는제도를도입하였다. 기간제고용을위한정당사유로는단속적무기한 고용, 훈련고용계약, 직업체험고용계약, 특정의작업, 서비스를위한고 용계약, 생산상황에따른기간제고용계약, 대리고용계약, 파트타임고용 계약등이있다. 그가운데생산상황에따른기간제고용계약은최고 18개 월을넘지못하도록최고한도를설정하였다. 그러나이처럼정당사유로 인정될수있는사유가광범위하기때문에 1997 년의노동법개혁이후비 정규직의비중은약간하락하는경향을보이기했지만큰효과는없었다.
Ⅶ. 스페인노동시장정책의변화와시사점 293 그밖에 1998 년에는파트타임근로에대해서도부분적개혁을하여노 동시장의유연화를도모하였다. 1999 년에는노사정간합의에따라근로 자파견법이개혁되었는데, 개혁방향은노동비용을줄이기위한근로자파 견업의지나친남용을막고파견근로자의근로조건을개선하는데목적 을둔것이었다. 이개혁조치에따라파견근로자에대해서도동일노동동 일임금원칙이적용되며파견근로자의연속적사용도제한되게되었다. 6) 기존노동시장개혁법의연장 : 2001 년개정 2000 년총선에서승리한중도우파국민당정부는노동시장유연화조 치를확대하기위해일련의정책을입안하였는데이는 2001 년노동법개 정으로나타났다. 2001 년개정에서는 1997 년에한시적으로도입되었던 노동시장개혁조치를연장, 확대하는내용의개정이이루어졌다. 가) 새로운형태의정규직고용계약의대상확대 1997 년법률개정으로도입된해고비용이낮은새로운형태의정규직 고용계약의대상을 16~ 30 세의청년실업자, 16~ 45 세의여성실업자, 6개 월이상실업하고있는근로자, 45 세이상의실업자, 여성의진출이늦은 분야에취업하는여성근로자, 신체장애인등으로확대하였다. 이고용계 약은또한근로자종류에상관없이일부특수한사정이있을경우에도적 용할수있도록하였다. 결국 30~45 세의남성으로 6개월이하실업자를 제외한거의모든근로자에대해새로운형태의정규직고용계약을허용 하게된셈이다. 나) 기간제고용에대한해고수당지급 기간제고용에대해서도해고수당을지급하는내용의 1997 년개정법을 다시연장하였다. 기간제고용계약한도를종전의 13.5개월로부터 1년으 로단축하였으며, 정규직에빈자리가생길경우사용자는이를기간제 근로자에게통지할의무를지게되었다. 단체교섭에의해기간제고용에 더욱제약을가할수있다.
294 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 다) 파트타임근로의규제완화 파트타임근로의정의를종전의동일사업체내혹은동일단체협약대 상근로자정규근로시간의 77% 이하로되어있던것을바꾸어 비교가 능한풀타임근로자의근로시간보다근로시간이적은자 로함으로써파 트타임의범위를넓혔다. 또한합의된파트타임근로시간을초과하는근 로시간에대해연간단위로배분할수있도록허용하였다. 라) 하도급규제강화 하도급기업이소속근로자에대해원청사용자가누구인지를통지하 도록의무화하였다. 원청사용자는하도급기업의임금및사회보장부담 금의무에대해공동책임을지도록하였으며, 하도급계약을체결하기에 앞서해당하도급기업이사회보장부담금을지불하였는지를검사하도록 의무화하였다. 7) 사회적대화를위한선언 : 2004 년의노사정합의 2004 년 3월의총선에서정권을재탈환한사회노동당정부는노사관계 에서 대화와합의 를모토로내걸고노동시장정책에서도노사와의대화 노선의확립을그과제로하였다. 이런가운데사파테로총리는 6월 8일 양대노총인노동자총동맹 (UGT) 과노동자위원회 (CCOO) 및사용자단체 인스페인경단련 (CEOE) 과중소기업연합 (Cepyme) 의각대표와만나 노 사정간의협의와합의에기초한노동시장개혁의실현을지향 하는 사 회적대화를위한공동선언 을발표하였다. 이리하여노동시장개혁의법 제화를위한노사정간의사회적대화가정식으로시작되었다. 사회노동당은당초사회경제정책상의공약으로 기간제고용의감축과 경쟁력및생산성의향상 을내걸었으며, 따라서이번협정의주된목표 도여기에두고있다. 반면노조측은유럽에서가장높은기간제고용비 율의개선에최대의목표를두고있다. 한편사용자측은사회보험료부담 의경감과근로자해고시의비용삭감을위한제도개혁을요구하고있 다. 정부는 원칙적으로노사가교섭에의해합의에도달하면, 그합의에 기초하여노동시장개혁을실시한다 는입장을견지하면서개혁의내용
Ⅶ. 스페인노동시장정책의변화와시사점 295 에관한구체적인안을제시하지않았다. 노사는비정규직감축에대해서는원칙적으로의견을같이했으나정규 직에대한해고비용의감축을둘러싼이견으로인해노사교섭은교착상 태에빠졌다. 이에정부는타협안을내어놓았는데그내용은 1 기간제근로자로서 36개월가운데 24 개월을동일사업체에채용되어일한경우( 단속적이라 도상관없음 ), 정규고용계약으로전환된다 ( 파견근로자에게도동일한권 리가주어진다 ). 2 계절적업무는기간제근로자보다는한시적근로자 ( 일정계절에만한시적으로일하는근로자 ) 를사용하도록하고다음해의 같은계절에고용을보장한다. 3 하도급사업체에서일하는하도급근로 자가만약도급계약중단으로일자리를잃게되는경우해고비용감축을 조건으로하여정규직으로전환된다. 4 정규직고용을촉진시키기위해, 해고시지급되는해고수당을근속연수 1년당 33일임금분으로감축한새 로운형태의정규직고용계약대상을더욱확대하여 1개월이상의실업 자전원을대상으로한다는것등이다. 정부는이러한조치가실현될경 우기간제고용의비중이 5년내에 1/3 정도줄어들것으로보고있다. 이 러한정부의제안에대해노사양측모두거부의사를나타냈는데사용자 측은이것이정부에의한노동시장개입의강화를가져오고기간제고용 의감축으로비용증대를가져올것이라는이유때문에, 그리고노동조합 은이것이새로운형태의정규직의증가를가져와고용불안을심화시킬 것이라는이유때문이다. 이에대해 2005 년 7 월고메스노동장관은 노사 가합의에도달하지않으면정부는개혁실시의책임을인수할것 이라 고밝혔고, 이에노조측은정부에의한일방적인노동시장개혁조치에반 대하면서사용자측과의교섭을재개하였으나여전히합의는이루어지지 않고있다. 2004 년 6월의공동선언에서합의된향후노동시장개혁과제는총 17개 에이르는방대한내용인데다음은그주요과제들이다. 1 기간제고용 : 1997 년에당시의국민당정부와노사간에체결되었 던안정고용촉진에관한협정을다시심화시켜기간제고용의남용 을방지한다.
296 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 2 청년층및여성등의사회적약자 : 청년층, 여성, 고령자, 장애인의 고용촉진을도모한다. 3 이민근로자 : 외국인법적용규칙에대해협의한다. 4 직업훈련 : 각자치주정부의참가를얻으면서현행모델의적응을 도모한다. 5 국가고용청 (INEM) 의개혁 : 직업소개와실업급여지급을주업무로 하는 INEM 의업무효율화를위해필요한개혁을한다. 6 근로감독의강화 : 근로감독의기능향상을위해인력과재원을증가 시킨다. 7 공업정책 : 환경보호및교토의정서준수를고려하면서높은기술수 준획득을위한투자촉진정책을진행시킨다. 8 최저임금 : 장래의최저임금액개정방법에대해검토한다. 9 근로자참가 : 기업의의사결정시의근로자측대표의참가형태에대 해검토한다. 10 산업재해 : 산재의원인규명및방지를위해적극적인정책을전개 한다. 11 단체교섭 : 노사간에단체교섭의형식및내용에대해검토하고기 업및생산부문으로부터의요청, 생산성향상의목표에적합한방 법을찾는다. 12 노사의역할 : 노동조합및사용자단체의기능을강화한다. 13 연금 : 공적연금제도의중장기적유지에관한 톨레도협정 의틀안 에서다양한연금문제 ( 연금보험료와연금액과의관계, 고용창출에 의영향등) 의해결을지향한다. 이상에서살펴본스페인의노동시장개혁조치의내용을표로요약하면 다음의 < 표 Ⅶ-2> 와같다.
Ⅶ. 스페인노동시장정책의변화와시사점 297 < 표 Ⅶ-2> 스페인의노동시장개혁정책내용과그영향 제도개혁의내용 근로자헌장 : 해고제한임시고용계약원칙 1980, 적금지, 배치전환및전근의제한등 유연성에미치는영향 1983 주 40시간근로제의확립 대부분의기업에영향없음 임시근로계약체결요건의배제 : 유기한고용계약은거의제한없이허용, 훈련계약및실천계약, 신규사업계약등다수의임시근로계약창설 1984 실업보험법 -보험료의납입기간을최저 6개 + 유기고용계약과실업수당의월, 급여기간을최대 2 년, 소득대체율은 80%, 병행사용에따라플러스효 70%, 60% 로설정과 - 구직활동의인센티브에는마이너스효과 1989 실업부조를특정층 ( 고령및장기실업자 ) 으로확대 실업보험법의개혁- 실업보험의최저납입기간을 1년으로연장 1992 유기고용계약의최저기간을 1년으로연장 - 훈련및실천계약이용의인센티브는제거 1993 ~94 실업부조규칙의부분적개혁, 근로자의수급자격삭제 일반적인유기고용계약의철폐, 단체교섭 - 유기계약의철폐, 그대신 직에웨이트를두는것을목적으로한노동무및업무마다 의계약의보법의개정, 해고비용규제의약간의개혁, 다광범한활용의도입 1994 훈련계약의철폐및수습계약의창설 + 교섭분권화에대한인센티브확대, 사용자측의힘증대? 상용근로자의해고비용의변화 사회적파트너십의협정에기초한해고비용이적은새로운상용고용계약의창설( 상 1997 용계약증가의인센티브 ), 기간제고용의규제 2001 새로운상용고용계약의확대기간제고용규제의연장 - +? - 노동시장의이중구조에대한효과는의문 2004 사회적대화를위한선언노사간교섭중 + -
298 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 나. 직업훈련제도와적극적노동시장정책 1) 직업훈련제도 1990 년대이후정보기술화, 글로벌화, EU 경제통합의진전등외부환 경이급변하면서스페인에서도행정및기업의개혁과새로운경영모델 의도입등이진행되었고, 개인에게도종래와는다른직업자격및직업능 력을요구하게되었다. 이에따라정부, 학교, 기업, 개인의협력하에청년 층에게직업능력개발을위한기초지식및기술적지식을습득하게하고 현재의노동력에게새로운요청에적응하기위한재훈련을실시하는것 이중요한과제로등장하였다. 이러한변화에대응하여스페인에서는우선 1990 년에교육제도개혁이 실시되었다. 특히생산시스템과결부된직업교육및직업교육훈련시스 템의구축에중점을두어교육법이개정되었다. 다음으로 1992 년에는재 직근로자의재교육, 직업능력향상및기업의국제경쟁력강화를목표로 하여노사간에계속교육훈련협정이조인되었다. 현재스페인의직업교육 훈련시스템은대상자별로는청년층대상의초기교육훈련, 실업자대상 의취업교육훈련, 재직근로자대상의계속교육훈련등세가지로구분되 어있다. 가) 초기교육훈련 초기교육훈련시스템은 1990 년의교육제도일반조직법의제정에따라 크게개혁되었다. 개혁의첫번째기둥은중등과정의일반보통교육에기 초직업교육이도입된것이다. 두번째기둥은전문직업교육가운데서실 천을중시하는내용이도입된것인데, 기업내에서의실습이커리큘럼상 에편성되어생산시스템과의연결을지향하는 2 원구조(dual system) 를 채용하고있는것이다. 청년층대상의초기교육훈련으로는전문직업교육에중점이두어져있 다. 이는종래의전통적인경직적전문직업교육을보다유연한체제로변 화시킨다는것이다. 1970 년에개정된교육일반법에따라스페인의교육제도는그이전의
Ⅶ. 스페인노동시장정책의변화와시사점 299 복선형으로부터단선형으로바뀌었다. 그가운데중등교육은일반보통교 육을중심으로재편되고, 직업교육은그이전에비해크게후퇴되었다. 더욱이 1980 년대에는한편으로는교육기회의평등화를목표로한정책에 따라진학의확대가, 다른한편으로는실업률의상승이젊은이들간에취 직보다도진학을선호하는태도를촉진시켰다. 그결과, 1980 년대에중등교육에재적하는학생수가급격히증가하였 으나그대부분은일반계고교 (BUP : Bachillerato Unificado Polivalente, 종합중등교육 ) 에의진학자였다. 그런까닭에당초는산업계가기대하는 인재육성을목표로일반계고교와동등한지위를얻기위해설치되었던 직업계고교 (FP Iㆍ II : Formacion Profesional, 직업교육 ) 는현실에서는구 식커리큘럼, 학생수의감소, 학력저하등과같은커다란문제를안게되 었다. 1990 년교육법 (LOGSE) 개정에따라의무교육의연한이 2년간연장되 어 6~16 세까지의 10 년간이되었다. 그후진학자는일반계고교(B a chillerato : 2 년) 혹은직업계고교(FP-Grado Medio : 중등직업교육, 2 년) 로진학하게된다. 일반계고교를졸업한후에는고등전문학교 (FP-Grado Superior : 상급직업교육, 2 년), 단기대학 (Diplomatura, 3 년), 각종기술단 과대(Ingenieria Tecnica, 3 년), 대학(Licenciatura : 전문과정, 5 년) 등에 진학한다. 1990 년의교육제도개혁에서특히중점을두었던것이전문직업교육이 다. 종래의전통적인경직적전문직업교육을보다유연하고생산시스템 에직결되는것으로만든다는것이기본적인개혁개념이었다. 이에따라 직업교육훈련시스템가운데졸업후의취업교육훈련및계속교육훈련과 의연계를시도하고있다. 전문직업교육은숙련근로자를양성하는직업 계고교와중급기술자를양성하는고등전문학교로구성되어있다. 생산 시스템과의연계를심화시키기위해노사및전문가가교과과정에대한 분석을하여산업계에서필요로하는직업능력의표준을설정한다. 또한 학생이가지고있는지식과능력을특정하여이를수업내용및커리큘럼 에반영한다. 직업능력은단순히기술적인것만이아니라사회경제, 조직 면에서의능력, 대인관계, 고장및긴급시의대응등폭넓은능력이포함
300 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 된다. 그런까닭에전문직업교육기관은학생이졸업자격을취득하는장 소일뿐만아니라다양한직업능력을획득할수있는기관으로서기대되 고있다. 또한전문직업교육은기술혁신및노동시장의변화에신속하게대응할 수있도록단위제를채용하고있다. 이에따라수업단위는주기적으로수 정되어시장에서요구하는전문기술에대해신속하게대응할수있도록 하고있다. 또한수업내용은종래의이론중심보다는실천적으로실습에 중점을둔교육훈련으로이행하고있다. [ 그림 Ⅶ-3] 은 1989 ~2000 년까지의직업훈련교의이수등록수의추이 는보여주고있다. 이표에의하면등록자는 1989 ~90 년에걸쳐약 82만 명으로부터서서히증가하여 1991 ~92 년에걸쳐약 89 만명에달하였다. 그러나그후는감소경향을보여 2000 년에는 50 만명이하로떨어졌다. [ 그림 Ⅶ-3] 직업훈련학교의등록자수추이 ( 단위 : 명 ) 1,000,000 900,000 800,000 700,000 600,000 500,000 400,000 300,000 200,000 100,000 0 1989 89-90 1990 1991 91-92 1992 1993 93-94 1994 1995 1995 96 1996 1997 1997 98 1998 1999 1999- ~90 ~91 ~92 ~93 ~94 ~95 ~96 ~97 ~98 ~99 ~2000 2000 자료 : 日本勞働硏究機構, 海外勞動時報, No.296, 2000. 5.
Ⅶ. 스페인노동시장정책의변화와시사점 301 그이유는직업훈련학교진학보다도일반학교에서대학으로진학하여 고등교육을받는쪽이보다고도의지식이나기술을습득할수있기때문 이다. 즉대학등에진학하는쪽이장래경제적인성공으로연결될수있 다고부모나학생들이생각하고있는것이다. 나) 취업교육훈련 취업교육훈련은실업자가실업급여를수급한다고하는수동적인정책 과는달리, 구직자가고용을얻는다고하는적극적노동시장정책의중요 한요소의하나이다. 구직자의직업능력향상을기하고취업기회를넓히 는것을목표로한정책이다. 직업훈련의제공은구직자의속성별로청년 층첫직장구직자, 중고령층재취직및전직희망자, 취업곤란자로구분 하여실시되고있다. 스페인에서는 1985 년이후직업훈련은주로 직업훈련ㆍ취업계획 (Plan Nacional de Formacion e Insercion Profesional : Plan FIP) 이라불리는 계획에기초하여전국수준에서실시되고있다. 이는 1993 년이후부터실 업자만을대상으로하고있다. 지방수준에서는유럽사회기금을재원으 로하여지방자치주가훈련계획을책정하는지방고용플랜 (Plan Regional de Empleo) 이실업자및재직근로자를대상으로하여직업훈련을실시하 고있다. 이와는별도로직업훈련과기업의고용계약을함께묶은훈련ㆍ고용프 로그램이직업학교, 고용워크숍이라는명칭으로실시되고있다. 고용에관한업무는노동ㆍ사회문제부의소관이며, 직업훈련은국가고 용청(INEM), 지방자치주, 혹은인정된훈련협력기관이행하고있다. 노 동ㆍ사회문제부는지방자치주정부의직업훈련에관한운영능력을훼손 하지않도록, 지방자치주의제안을고려하여활동방침및훈련계획을책 정한다. 지방자치주별, 산업별훈련수요및실업의특성을고려하여전 문분야별, 우선그룹별로수개년의훈련계획을책정한다. 재원은경영자 와근로자가부담하는직업훈련비의 65% 와유럽사회기금으로충당하고 있다. 훈련코스는단기간이며 200~ 950시간정도로전문직업능력을양 성한다.
302 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 1994 년에는 25세미만의미취업자가공공성이있는영역에취업하도록 직업훈련을시킬것을목적으로하여직업학교가설립되었다. 또한 1999 년에직업학교와같은목적으로장기실업자, 45 세이상의중고령자, 여성, 장애인등을대상으로하여워크숍제도가설립되었다. 그리고이두가 지제도에의해청년층과중고령자양자에대해취업의기회를주고실업 자에대해취업교육훈련제도의확충을도모하고있다. 다) 계속교육훈련제도 1960 ~70 년대에기업은견습제도를이용하여직업교육훈련을하고있 었다. 그후 1970 년에교육일반법이제정되어직업교육은학교교육이담 당하는것으로되었다. 더욱이 1970 년대후반부터 1980 년대중반까지의 경제불황기에기업은직업훈련코스트를대폭삭감하였기때문에기업 내의직업훈련은큰영향을받았다. 드디어 1980 년대중반경경제가회복 되기시작했고 1986 년 EC 가입을계기로하여기술혁신, 국제화등의변 화를인식한결과, 재직근로자에대한계속교육훈련의중요성이인식되 었다. 1984 년에는노사정이참가하여경제ㆍ사회협정 (Acuerdo Economicoy Social : AES) 에합의하였고, 1985 년에는이협정에기초하여직업훈련계 획(Plan Nacional de Formacion Profesional) 에관한법률이제정되었다. 계속교육훈련에관해서는직업훈련ㆍ취업계획 (Plan FIP) 가운데언급되 어있다. 그러나 1990 년대이전에는직업훈련의공공지출은한정되어있 었고, 기업의재직근로자에대한직업훈련에대한투자역시한정되어있 었다. 1992 년에노사가제1 회계속교육훈련협정 (ANFC) 에조인함과동시에 노사정은계속교육훈련 3 자협정 (ATFC) 에조인하였고, 이를계기로하여 스페인에서는계속교육훈련이크게진전되었다. 계속교육훈련에관한기본방침의책정은노사간의교섭과협정을통하 여이루어지고있다. 스페인의노사단체는산업별, 지역별로편성되어있 다. 계속교육훈련에관한전국적인제도틀은중앙수준에서의교섭의결 과체결되는직업간노사협정에서정해진후법률로제정된다. 중앙수준
Ⅶ. 스페인노동시장정책의변화와시사점 303 이외에산업별로도단체교섭이이루어져협약이체결되고있다. 이산업 별교섭은각산업내에서의직무의수준, 임금, 직업교육훈련의내용등 구체적인사항에관해서매우중요한역할을하고있다. 제1회계속교육훈련협정에기초하여노사단체에의해설립된기업내 계속교육훈련재단 (FORCEM) 이협정에서책정된활동을지원, 수행하고 있다. 기업과근로자가일정비율로갹출한직업교육훈련부담금 ( 사회보험 ) 과유럽사회기금이 FORCEM 의재원이되어기업의교육훈련계획을지 원하고있다. 1996 년에노사가조인한제2회계속교육훈련협정은계속교 육훈련과다른직업교육훈련과의통합, 국가직업자격제도에서의자격인 정, 활동의평가, 고용안정, 사회통합, 기업경쟁력증대를위한수단으로 서재직자의훈련을촉진하는것을목적으로하고있다. FORCEM 을통해실시된계속교육훈련은해마다증가되는경향이지만 1996 년에스페인에서종업원에대해훈련을실시한기업수는종업원수 가 10인이상인기업전체의 27%(EU 평균은 58%) 를차지하는데불과 했다. 종업원수가 50인이하의기업에서는 13.2% 에불과했다. 재직근로자에대한계속교육훈련의중요성에대한인식은높아지고있 으나, 실제로훈련받는사람의수는매우적어 EU 평균에비해훨씬적 은실정이다. 2) 고용지원서비스 1980 년대까지만해도스페인의고용정책및실업정책은압도적으로전 통적인소극적노동시장정책 -즉실업급여를통한실업자구제정책및 실업과관련있는그때그때의요인들에대한임시적대응정책에국한되 어있었다. 특히프랑코체제붕괴이후성립된사회민주주의체제하에서 복지국가정책을추구하면서실업정책에대해서도소극적노동시장정책 에초점을맞추어온것은어떤의미에서는당연한것이라하겠다. EC 가 입및그에뒤이은고도성장의요인역시보다적극적인노동시장정책으 로의전환을가로막는요인으로작용하였다. 실업에대한대책은주로거시경제정책을통한경기부양에한정되었으 며, 교육훈련, 직업알선및고용서비스등에대한투자등적극적노동시
304 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 장정책에는별다른관심을두지않았다. 스페인정부의적극적노동시장 정책에대한지출은 1980 년대와 1990 년대를통해유럽에서가장낮은수 준을유지하였다. 그러나 1990 년대를통해적극적고용정책이서서히도입되기시작하였 는데이는경기침체와더불어실업이다시증가한데대한대응이었다. 이러한정책들로는공공및민간취업소개기관, 고용창출프로그램, 직 업훈련등이있다. 취업소개시설로는 1978 년창립된국가고용청 (INEM) 이있다. 이는구 인정보의등록, 정부고용프로그램의실시, 실업급여의관리및실업자에 대한직업훈련의실시등의책임을맡고있다. 그러나실제로는 INEM 은 실업급여의관리와실업자에대한직업훈련의실시에치중하고있었으며 따라서일반적으로 실업사무소 라는인식이강했다. 기관의운영면에서 도관료적이고경직적이며따라서실업감소에별다른기여를하지못한 것으로평가된다. 따라서일자리를찾는구직자들과기업을연결시켜주 는기능은제대로하지못했다. 정부는이러한결점에대응하여 1994 년근로자파견업을합법화함으로 써구직자와잠재적사용자사이의중개기관으로서기능하도록하였다. 이새로운취업알선기관은민간부문조직으로, 사상최초로 INEM 에의한 독점이무너진것을의미했다. 이로부터 1년내에 355개의근로자파견업 체가설립되어 256,000 개의파견고용계약을성사시켰다. 1998 년이되면 근로자파견업체는약 계약의약 180만개의파견계약을체결했는데이는전체고용 10% 에해당하는것이었다. 1995 년에는종합고용서비스가세워져구직자들에게개별화된서비스 를제공하게되었다. 이는실업자들의고용가능성을개선시키고지역차 원에서민간과공공부문기업들을연결함으로써이들에게구체적인계획 을가지고지원하는것을목적으로한다. 또같은해에 INEM 과노동및 사회보장부사이에계약이체결되어 INEM 의역할이고용책임을맡는 것으로바뀌었다. 이계약은 INEM 에의해수행되는취업알선의비중을 높이고특히장기실업자및 것을목표로하고있다. 45세이상의중고령층의취업알선을높이는
Ⅶ. 스페인노동시장정책의변화와시사점 305 고용창출프로그램은지역차원에서의지자체에의해주도되고있다. 그러나이들프로그램은주로저숙련근로자들을끌어들이고있을뿐보 다지속적인정규직일자리창출에는그다지효과를발휘하지못하고있 다. 이를위해서는보다개선된훈련및전문성강화프로그램이필요할 것이다. 이들프로그램은실업자및청년층을대상으로한것인데 INEM 에의해조직되며일부재원은유럽사회기금에의해지원되고있다. 이들 훈련및개발프로그램의범위와대상은상당히넓은데특히많은실업자 들이직업능력개발프로그램에참여하고있다. 이러한사업은스페인의 높은실업률을항구적으로줄이기위한방향으로의고무적인첫걸음으 로평가된다. 3) 실업보험제도 스페인은최근까지선진국가운데가장실업률이높은나라였지만비 교적큰사회문제가되지않았던데는실업보장제도가완비되어있는데 힘입은바크다. 반대로실업보장제도가잘되어있는것자체가고실업 의한원인이되고있다는비판도받아왔다. 스페인에서는제2 공화국시대(1931 ~36 년) 에이미공적실업보장을도 입하는법률이제정되었으나곧이어발발한스페인내전(1936 ~39 년) 에 따라실행으로옮기지는못하였다. 그후 1961 년에제정된고용기본법에 따라공적실업보장제도가도입되었으나이는임금근로자가보장제도에 납입한부담금의액수및납입기간에따라실업급여의액수와수급기간 이결정되는형태에불과했다. 1980 년대에는법률제도가다시확대되어 보조적실업보증제도가추가되었는데이는개인의임금근로자로서의경 력과반드시관련없이도일정한실업급여를받을수있는제도이다. 스페인에있어실업보험제도는국가고용청 (INEM) 이관리, 운영하고 있다. INEM 은또한공공직업소개기관이기도하다. 임금근로자는임금 ( 총액) 의 1.6% 를실업보험제도에납부하여야하며, 사용자측은그근로자 의임금의 6.2% 를납부할의무가있다. 스페인의실업보험제도는근로자 개인에의한자금적립형이아니라보장제도에납입된부담금전체를풀 로하여이를실업자에게분배하는형태이다.
306 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 이상에서본대로스페인실업보장제도는보조적제도와부담금납입 에기초한제도의두가지측면을가지고있다. 행정상으로는전자를 실 업보험, 후자를 실업수당 이라는호칭으로구별하고있다. 실업보장제도의대상이되는것은근로의욕이있고또한근로할수있 는상태에있으면서일시적혹은항구적으로직장을잃은근로자, 또는근 로시간의 1/ 3 이상을잃고이에따라임금도그만큼감소한근로자이다. 실업수당은보장제도의최저한의부담금지불기간을충족시키면이를 수급할수있다. 실업수당의내용은금전적지급( 과거 180일간의사회보 장제도에의부담금납입액에기초하여그금액이결정됨 ) 외에, INEM 에 의해해당실업자의명의로사회보장제도에부담금이납입된다. 스페인의실업보장제도는다른유럽국가들에비해그다지후한것은 아니다. 실업급여액은일정한한도내에서실업자가직장을잃기전의임 금에따라정해지는데급여지급최초 6개월간은임금의 70% 이며, 그이 상의기간에대해서는 2년이상일함으로써수급자격이있는경우에는 최대수급기간 24개월에도달할때까지임금의 60% 가지급된다. 이때급 여지급액을산출하는표준으로설정된임금한도액은최저 506 유로, 최고 2,500 유로로되어있다. 이한도를넘지않는근로자의경우임금그자체 가실업급여액을산출하는기준이된다. 또실업급여액자체도하한선과 상한선이있는데, 하한은직업간최저임금의 100% 로 2002 년에는부양자 녀가있는경우 442 유로, 부양가족이없는경우그 70% 인 332 유로였다. 상한선은부양가족이없는경우직업간최저임금의 170%(752 유로), 자녀 가한명있는경우 190%(840 유로), 자녀가두명이상있는경우 220% (973 유로) 였다. 이상에서보듯이임금이높은경우에는임금에대한실업급여의비율 은매우낮은데전체적으로 EU 국가들가운데스페인인의실업급여대 체율은최저수준에속한다. 또실업자가실업급여수급자격을충족시키 지못하는경우도많아서수급자격소유자가가장많았던 1993 년에등록 실업자 300만명가운데겨우 200 만명만이실업급여를받을수있었다. 그러나국민당정부집권후인 2002 년에정부는실업보험제도가남용 되고있다는이유로실업보장제도개혁안을의회에제출, 통과시켰다.
Ⅶ. 스페인노동시장정책의변화와시사점 307 2000 년이후스페인의실업보장제도재정은대폭적인흑자로전환되어 잉여분은적극적고용창출정책으로이관되고있었음에도불구하고, 보수 적정부는재정적자제로정책을고집하면서그일환으로실업보험제도 를개정하였던것이다. 새로운실업보험제도의내용은다음과같다. 1 농업부문의기간제근로자를대상으로한실업보장제도를전국으로 확대한다. 그대신신규근로자의제도에의접근을인정하지않는다. 이전까지는농업근로자에대한실업보장제도는스페인남부의안 달루시아와에스토레마두라의두개주에한정되어있었다. 이들주 에서는대토지소유제도가발달되어있어많은농업근로자가농산물 수확기이외에는실업상태에있었으므로 1980 년대초부터실업보장제 도가도입되어있었다. 이를스페인전국으로확대한다는내용이다. 2 특정한조건하에서임금과실업급여를동시에받을수있는가능성 이열렸다. 이전까지는파트타임근로자의경우에만근로시간분을 차감한급여액을수급할수있었다. 개혁에의해 55세이상의근로 자는근로를계속하면서도실업급여의일부를수급할수있게되었 다. 이는급여의일부를고용창출로향하게하는것으로, 공적실업 보장제도로부터적극적인고용창출정책으로이행한다는것을의미 하고있다. 그외종업원수 50인미만의기업에대해재직근로자가 직업훈련에참가하는기간동안, 실업급여를수급하고있는근로자 를그대신제공하는프로그램도도입되었다. 3 개혁에의해취업경험을얻기위해직업훈련프로그램을통해공공 부문에서근로하는근로자는실업보장제도의부담금을납부하지않 아도되게되었다. 그대신실업하더라도실업급여를받을수없다. 4 이전제도에서는해고가법에정해진정당한사유에근거하지않은 것으로소송이제기된경우, 법원의판결이나오기까지의기간동안 해당근로자에게임금을지급하여야했다. 그러나개혁조치에서는 이를국가고용청이지급하게되었다. 해고가실제로법에정해진정 당한사유에기초하지않은것으로판결이내려지게되면, 기업은 그금액을 INEM 에납부하든가, 경우에따라서는근로자를재고용 하지않으면안된다.
308 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 5 6 이전까지실업급여수급자는자기에게 적합한고용 이제공되었음 에도이를거부할경우급여수급자격을잃었으나, 여기에서말하는 적합한고용 의개념은매우애매했기때문에실효성이없었다. 개 혁조치에의해 적합한고용 의개념이명확해졌는데, 즉앞으로는 적합한고용 을근로자가과거 6개월이상에걸쳐종사하였던직업 ( 해당근로자의통상의직업) 에대응하는것으로서최후에종사했 던직업, 혹은근로자의육체적능력, 교육으로취득한능력에합치 되는것으로하였다. 임금면에서보면각부문에서의단체협약에정 해진임금을제공하는것이 적합한고용 이된다. 또한자택으로부 터통근거리가 30km 이내의직장도 적합한고용 이된다. 적합한 고용 을거부한경우의처벌서는실업급여 1개월분의상실로부터 3 개월분의상실에까지꽤엄하다. 또이전제도와마찬가지로 3회거 부하면실업급여수급자격을잃는다. 이른바 단속적인무기고용 근로자 ( 매년일정기간만일하는형식 으로고용된근로자 ) 는 6개월일하면 6개월실업급여가지급되었으 나이러한수급은앞으로는불가능해진다. 왜냐하면이제도를악용 하여관광서비스업의취업자가운데는성수기에만일하고비수기에 는의도적으로일하지않으면서부당하게실업급여를받는사람이 다수존재하고있었기때문이다. 7 실업급여수급자격의유무를판단하는데있어서근로자의수입을 고려하지않으면안되는데, 이전제도에서는해당근로자개인의 수입및주거부동산만이고려대상이었다. 그러나이후에는가족전 원의수입이고려되어야한다. 이상에서본대로 2002 년의실업보장제도개혁조치는실업수급자격과 수급내용을매우엄격하게만듦으로써실업자들의근로유인동기를높이 려는것으로기본적으로영미형신자유주의적실업보험제도개혁을모방 한것이라고할수있다. 이에대해노동조합은총파업을벌이는등반대 하였으나결국노동조합의반대운동은실패하고말았다.
Ⅶ. 스페인노동시장정책의변화와시사점 309 다. 노동시장의변화와그평가 1) 취업구조의변화 1975 년이후 30년간에걸친스페인산업구조의큰변화는경제위기기 (1975 ~85 년) 와 EC 가맹후의시장개방기 (1986 ~91 년), EU 출범후의시 장통합및통화통합기 (1992 년~현재 ) 에의한영향을크게받았다. 두차례에걸친석유위기는경제성장기 (1964 ~75 년) 에발전, 확대되었 던중후장대 ( 重厚長大 ) 의전통적인공업부문인제철, 조선등의에너지 다소비형산업에큰타격을주었다. 스페인에서는이들산업이 GDP 에서 차지하는비율이다른 EU 국가들에비해상대적으로크다. 또한 1970 년 대후반에는경제적과제의해소보다도정치의민주화가최우선과제였 기때문에경제개혁은제대로진행되지못했다. 이시기의스페인기업의대부분은구식의기술, 기계를사용하고있었 다. 1980 년대에들어세계적인규모로기술혁신이진전되는가운데스페 인은외국으로부터의자금조달도곤란하였으며, 다른한편으로는노동비 용도급격하게상승하여설비투자는그다지이루어지지못했다. 드디어 1980 년대전반이되면서구조불황업종의산업재편성및산업 활성화정책이실시되었다. 그결과 1980 년대중반경에는고용조정의효 과와업적의개선이눈에띄기시작하였다. 그리고 1985 년부터의경제회 복기에는세계경제의호조에뒷받침받으면서내수를기반으로설비투자 가활발해졌다. 또한 1986 년의 EC 가맹에따라외국으로부터의직접투자 도가속화되었다. 에너지절약기술및전자기술이채용되고이들기술을 도입한자동차등가공, 조립형산업이신장되어갔다. 1990 년대에들어경기후퇴기 (1992 ~94 년) 에는경제는마이너스성장이 되고설비투자도떨어졌다. 1995 년부터다시경기가회복되어스페인경 제는호조를지속하고있다. 1990 년대초 EU 통화통합에의참가를목표 로한스페인에서는불황의극복, 재정적자의삭감이목표가되어수익성 중시의경영방식이도입되었다. 이상의경제환경의변화를반영하여스페인의취업구조도크게변화하 였다. < 표 Ⅶ-3> 에서보듯이종사상의지위별변화에서는가족종사자의
310 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 < 표 Ⅶ-3> 스페인의산업별취업구조의변화 ( 단위 : %) 1975 1980 1985 1990 1995 2000 자영업주 21.0 22.1 23.4 20.8 21.7 18.4 가족종사자 9.2 8.8 8.3 5.8 4.3 2.1 피용자 69.8 69.1 68.3 73.4 74.0 79.5 전체 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 제1차산업전체 22.1 19.3 18.3 11.8 9.2 6.8 제2차산업전체 38.1 36.1 31.7 33.4 30.0 30.9 광업 0.8 0.8 0.8 0.6 0.5 0.4 제조업 26.6 25.5 22.8 22.4 19.3 18.9 전기ㆍ가스ㆍ수도업 0.7 0.7 0.8 0.7 0.8 0.6 건설업 10.0 9.1 7.3 9.7 9.4 11.0 제3차산업전체 39.8 44.6 50.0 54.8 60.8 62.3 도ㆍ소매ㆍ음식ㆍ숙박업 16.8 17.5 18.5 20.2 21.5 22.5 운수ㆍ통신업 5.3 5.8 5.8 5.8 6.1 6.0 금융ㆍ부동산ㆍ사업서비스 3.2 3.4 4.2 5.4 6.6 7.6 지역ㆍ사회ㆍ개인서비스업 14.5 17.9 21.5 23.4 26.6 26.2 자료 : OECD, Historical Statistics. 비율저하와피용자의비율상승이현저하게눈에띈다. 이는가족종사자 였던청년층및여성이피용자가되었기때문인데, 특히농업부문에서의 가족종사자수의감소가현저하였다. 산업별로는제1 차산업, 제2차산업으로부터제3차산업으로취업구조 가크게변화하여경제의서비스화가진전되어왔음을알수있다. 농업 부문의취업자비중은 1975 년의 23.4% 로부터 2000 년에는 7.1% 로 16.3% 포인트나저하하였다. 농업부문취업자비중의저하는다른 EU 국가와 비교해보더라도매우급격한것이었다. 이러한농업에서의고용상실이 스페인의실업률을높이는요인의하나로작용하였다. 2) 고실업의추이와그원인 스페인노동시장의특징으로가장먼저들수있는것이지속적인고 실업이다. 지난수년간의고용정세개선에도불구하고스페인의실업률 은여전히 10% 이상으로다른유럽연합국가에비해서도높은수준이다.
Ⅶ. 스페인노동시장정책의변화와시사점 311 더욱이이는지난 10년간지속적으로실업률이떨어진결과라는점에서 더욱스페인의고실업은눈에띈다. < 표 Ⅶ-4> 에서보는바와같이 2004 년현재스페인의공식실업률은 10.8% 인데이는 1995 년의 22.8% 에비해 서는절반수준이지만다른유럽국가에비하면여전히높은수준이다. [ 그림 Ⅶ-4] 는 1960 년대이래스페인의실업률변화를보여주고있다. 이그림에서보는바와같이스페인의실업률은 1960 년대와 1970 년대초 까지만해도매우낮은수준에머물렀다. 1975 년에실업률은 3.8% 였으나 민주화와더불어실업률은상승하기시작하여 1980 년에는 11.5%, 1985 년 에는 21.9% 에달하였다. 1986 년이후스페인경제의회복과노동시장제 도의개혁등에따라실업률은다시떨어져 1990 년에는 16.3% 수준으로 하락하였다. 그후실업률은다시보다빠른속도로상승하기시작하여 1994 년에는 24.2% 의정점을맞았다. 그러나 1994 년에재차실시된노동 제도개혁의성과를반영하여다시하강경향을보여 2004 년에는 10.8% 수 준으로떨어졌다. < 표 Ⅶ-4> 스페인노동시장주요지표의추이 경제활동인구 ( 단위 : 천명, %) ( 참가율 ) 실업자수 ( 실업률 ) 남성실업률여성실업률 1977 12,922 50.3 682 5.3 5.1 5.6 1980 12,858 48.7 1,482 11.5 11.0 12.9 1985 13,542 47.4 2,971 21.9 20.5 25.4 1990 15,020 49.4 2,441 16.3 12.0 24.2 1995 15,722 49.1 3,579 22.8 18.1 30.2 1999 16,423 50.6 2,605 15.9 11.1 23.0 2000 27,093 73.7 24,549 11.3 7.9 16.7 2001 18,837 73.1 1,904 10.6 7.5 15.5 2002 19,491 72.4 2,155 11.3 8.0 16.3 2003 20,013 73.4 2,242 11.3 8.2 15.9 2004 20,436 73.9 2,214 10.8 7.9 14.9 자료 : OECD, Historical Statistics.
312 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 [ 그림 Ⅶ-4] 스페인의실업률추이(1961 ~2000 년) ( 단위 : %) 전체남자여자 19611963196519671969 19711973 19751977197919801982198519871989 19911993199519971999 자료 : Toharia(2000). 이처럼스페인의실업률은 1975 ~2004 년에걸쳐상승과하강을되풀이 하고있다. 또한스페인의실업률은다른 EU 제국과비교하면이전에는 높은수치를기록하였으나, 현재는상당히개선되어 EU 제국평균치까지 는아니라하더라도그에가깝게가고있다. 그런의미에서스페인의고 용사정은개선되고있다고할수있을것이다. 그러나여전히스페인특 유의사회구조 100) 로인해실제실업률은파악이곤란하므로한마디로실 업문제가해소되고있다고말하기는어렵다. 그렇다면왜이처럼스페인의실업률은높은것일까? 여기에는역사적, 제도적요인들과노동시장의요인들이복잡하게얽혀있다. 이를나누어 설명하면다음과같다. 100) 스페인에서는실업자를가족들이부양하는사회구조가뿌리깊게자리잡고있어비록실업률이높다하더라도사회적으로큰혼란은발생하지않는안전성을가지고있다.
Ⅶ. 스페인노동시장정책의변화와시사점 313 첫째, 역사적, 구조적요인으로는스페인의경제발전단계가늦은점을 지적할수있다. 스페인은다른유럽국가들에비해농업에기반을둔경 제로부터산업및서비스에기반을둔경제로의전환이매우늦었다. 따 라서다른유럽국가들에서는이미농업부문에서의과잉노동력을산업 및서비스부문에서흡수한데비해, 스페인에서는 1980 년대초까지도상 당한규모의노동력이농업에체류하고있었고산업부문이충분히발달 하지못하여이를모두흡수할수없었다. 둘째, 노동력공급측면의요인으로이민의유입과여성노동력의노동 시장참여증대를들수있다. 스페인은과거에주로유출이민 ( 남미와중 앙유럽국가들로 ) 의수가유입이민의수를능가하였으며이것이과잉인구 압력을해소하는중요한요인이되어왔다. 그러나 1970 년대남미의경제 위기로유출이민의수가줄어들었을뿐만아니라, 오히려스페인계이민 들이국내로역류하는현상이나타났다. 또 1980 년대이후에는북아프리 카지역으로부터대량의이민이스페인으로몰려들어왔다. 그결과, 1970 년대중반이후스페인은유출이민보다유입이민이더많은현상을 겪게되었으며이것이노동시장에노동력의과잉공급을가져왔다. 한편 스페인의노동력참가율은아직다른유럽국가에비해낮기는하지만 [ 그림 Ⅶ-5] 에서보는바와같이 1970 년대이래꾸준히증가해왔다. 이러 한노동력증가세의주요인은여성노동력의경제활동참가율증대때문이 다. 여성의경제활동참가율은 1985 년의 27% 로부터 1998 년에는 39.7% 로, 다시 2003 년에는 40.5% 까지증가하였다. 역사적으로보면스페인에서가 사노동은여성의의무로되어왔으며따라서노동시장에참가하는여성 은극히소수였다. 그러나 1970 년대중반이후민주화와더불어여성의 사회진출을저해하던법률이폐지되고여성의가치관도다양화되면서여 성의노동시장에의참가의욕이급격하게높아졌다. 또여성의교육기회 도증가하여현재대학에서도여학생비율이남학생비율을앞서고있다. 이러한요인도젊은여성의근로의욕을높이는요인으로작용하였다. 셋째, 노동시장수요면에서는스페인경제의불안정성과거시경제정책 의잘못등으로인해노동시장수요가불안정하고고용창출이낮다는점 을지적할수있다. [ 그림 Ⅶ-5] 에서보는바와같이 1970 년대이후노동
314 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 [ 그림 Ⅶ-5] 스페인의노동력및고용증가추세 ( 단위 : 백만명 ) 노동력 고용 자료 : Toharia(2000). 력은꾸준히증가해온반면, 고용수준은경기국면과더불어등락을거듭 하였다. 특히제1차석유위기직후인 1974 ~85 년의기간과 EC 통합을전 후한 1991 ~94 년기간은심각한고용위기의기간이었으며이기간동안 실업률은급등할수밖에없었다. 고용창출력면에서다른유럽국가와비 교해보더라도 < 표 Ⅶ-5> 에서보는바와같이스페인의고용증가율은 미국은물론, 다른유럽국가들에비해서도높지못하며, 특히 1973 ~79 년의기간에는큰폭의마이너스성장률을기록하였다. 결국스페인의고 실업은노동력공급의꾸준한증대에도불구하고고용증가는이에따라 가지못함으로써발생한현상이었다고할수있다. 넷째, 제도적요인으로노동시장의경직성을가져오는각종요인들을 들수있다. 즉전국수준에서강력한복수노동조합이존재하고있어상 호경쟁이심하며, 산별단체교섭으로인해임금유연성이결여되어있고, 정규직에대한높은해고비용으로인해고용유연성도떨어지기때문에 이것이고실업의원인으로작용하였다는것이다. 그러나다른한편에
Ⅶ. 스페인노동시장정책의변화와시사점 315 < 표 Ⅶ-5> 고용증가율비교 ( 단위 : 연평균, %) 1970 ~73 1973 ~79 1979 ~89 1989 ~2000 프랑스 0.8 0.4-0.5 독일 0.6-0.3 0.5 - 이탈리아 -0.3 0.8 0.4 - 일본 1.1 0.7 1.1 0.5 스페인 1.0-0.9 0.2 - 영국 0.4 0.2 0.5 0.4 미국 2.4 2.5 1.7 - EU15 개국평균 0.5 0.2 - - 자료 : OECD, Historical Statistics. 서는전시기에걸쳐실질임금비용상승률이생산성향상률에못미쳤기때문에높은노동비용을고실업의원인으로내세우는것은타당하지못하며오히려임금보다는높은세금이더비용상승을가져온주요인이라는주장도제기되고있다 (Perez, 1999). 3) 높은비정규직비율 앞에서지적했듯이스페인노동시장의또하나의특징은기간제고용 비율이매우높다는점이다. [ 그림 Ⅶ-6] 에서보는바와같이 2004 년현재 총임금노동자가운데기간제근로자의비중은스페인남자가 30.6%, 여 자가 34.6% 로한국을제외한다른 OECD 국가들에비해훨씬높은수준 이다. 특히 16~ 29세의청년층기간제근로자수는전체기간제근로자의 53% 를차지할정도로높아청년층에있어서는기간제근로자주된고용 형태가되어있는실정이다. 그러나스페인의기간제근로자비율이처음부터높았던것은아니다. [ 그림 Ⅶ-7] 에서보는바와같이 1980 년대후반까지만해도기간제근로 자비율은 15% 수준에머물렀으나, 1980 년대말부터급증하기시작하여 1992 년에는정점을기록한후천천히감소하였다. 101) 그러나다시 1990 년 101) 스페인통계청 (INE) 이 EC의통계와의공통성을지니기위해노동력조사의방법을 1987 년변경했다. 이때노동력조사의조사항목으로기간제근로자에
316 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 대한항목을추가하였으므로입수가능한고용형태별통계자료는 1987 년부터가능하게되었다.
Ⅶ. 스페인노동시장정책의변화와시사점 317 [ 그림 Ⅶ-6] 총임금근로자중기간제근로자비중(%) 주 : 1= 한국 2= 호주 3= 오스트리아 4= 벨기에 5= 캐나다 6= 체코 7= 덴마크 8= 핀란드 9= 프랑스 10= 독일 11= 그리스 12= 헝가리 13= 아이슬란드 14= 아일랜드 15= 이탈리아 16= 일본 17= 룩셈부르크 18= 멕시코 19= 네덜란드 20= 노르웨이 21= 폴란드 22= 포르투갈 23= 슬로바키아 24= 스페인 25= 스웨덴 26= 스위스 27= 터키 28= 영국 29= 미국자료 : OECD, Employment Outlook. 대중반경재상승한후천천히하락하고있지만그하락속도는매우느린 편이다. 물론다른유럽연합국가들에서도비정규직근로자는증대경향에있 다. 그러나서유럽국가들에있어비정규고용의증대는주로파트타임근 로자의증대에따른것인데비해스페인에서는기간제근로자의증대로 나타나고있다는점에서큰차이가있다. 왜이처럼스페인노동시장에서기간제근로자의비중이높은것일까? 이에대해서는몇가지원인이지적되고있다(Toharia, 2000). 첫째, 스페 인의기간제근로자비중이높다는사실자체를부인하는설이다. 이에 따르면문제는스페인의독특한노동시장의제도적요인으로인해기간 제근로자에대한정의가잘못되어있어기간제근로자의비중이과대평
318 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 가되고있다는것이다. 즉정규직에대한해고비용이매우높은상황에서 기업은근로자들과정규직계약을하기를꺼리므로고용계약이기간제 형태를띠는경우가많지만실제로근로자의고용상황이꼭불안정한것 은아니라는주장이다. 이들에따르면, 국가간에비교를하기위해서는 동일한해고비용을상정해야하는데이처럼해고비용자체가다르기때 문에기간제고용의비중을단순비교하는것은의미가없다고한다. 그 러나 Toharia(2000) 의지적에따르면기간제사용에대한법률적규제측 면에서볼때스페인과프랑스, 이탈리아등다른유럽국가들은매우비 슷하며정규직해고비용도거의비슷한데도불구하고이들국가에서기 간제고용비중은훨씬낮다는것이다. 따라서국가간비교는유효하며 스페인의기간제고용비중이높은것이단순히기간제에대한정의상의 문제때문은아니라는것이다. [ 그림 Ⅶ-7] 스페인의기간제근로자비중추이(%) 여자 전체 남자 자료 : Toharia(2000).
Ⅶ. 스페인노동시장정책의변화와시사점 319 둘째, 높은기간제비율은불확실성에대응한기업의합리적선택의결 과라는주장이다. 스페인경제는변동성이심하고저숙련근로자를다수 수요로하는특성을가지고있기때문에기업은높은숙련이필요한부문 을제외한단순숙련부문에서비교적해고가쉬운기간제근로자를사용 하는것이합리적이라고한다. 이러한주장은전형적인이중노동시장론 에기초한논리하고할수있다. 즉고용이안정된일자리 ( 정규직고용) 와 불안정한일자리 ( 기간제고용) 로분단되어있으며, 불안정한일자리에는 청년, 여성, 저숙련, 저학력등의근로자를기간제로고용한다고본다. 그 러나이러한주장은지나치게많은기간제근로자의사용이개별기업차 원에서는합리적일지모르지만사회전체로서는비합리적인결과를가져 올수있다는사실을간과한것이라할수있다. 기간제사용의남용으로 인해나타날수있는사회적비용의한예로직업훈련공급의불충분, 실 업보험급여의부정수급, 청년들의장기적전망결여, 출산율의저하등 을들수있다. 세번째요인으로들수있는것은법률적, 제도적요인들이다. 앞에서 살펴본대로스페인에서는 1980 ~90 년대를통해기간제고용을확대하는 내용의법률개정이잇달아이루어졌는데이것이기간제고용의증대를 가져오는요인으로작용했다는것이다. 특히 1980 년대후반~ 1990 년대 초의기간제고용급증은당시의기간제허용및확대를내용으로하는 법률개정에주로기인한것이라고한다. 그러나이러한설명은 1990 년대 후반기간제고용을억제하는내용의입법이이루어졌음에도불구하고 기간제고용의감소에큰영향을미치지못한이유는무엇인지를설명하 는데난점이있다하겠다. 어쨌든전체적으로볼때스페인에서기간제고용은 1984 ~92 년의기 간동안급증하였으며앞으로상당기간큰감소를보이지않을것으로 예상된다. 이는스페인노동시장의이중구조화를가져올뿐만아니라각 종사회적비용을발생시키고있어비단노동조합뿐만아니라사용자단 체에서도우려의목소리가나오고있는실정이다. 특히문제가되고있는 것은사용자측이비용삭감을위해기간제고용을남용하는경우가많다 는점이다. 예컨대, 동일근로자를몇차례라도계속해서기간제로고용
320 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 하면사실상무기한으로이를사용하는것이된다. 더욱이여름휴가기간 (1 개월이상) 직전에고용계약기한이도래하도록하면정규근로자에게 지불해야할휴가기간중의급여를절약할수있다. 한 스페인에서의기간제고용의문제는유럽위원회가 2002 년 11월에발표 유럽고용보고 에서도취급되고있다. 이에따르면유럽전체의경제 성장이둔화되고있는가운데스페인이평균 2 배의고용증가율 (2.5%) 을 달성한반면, 기간제고용이비상하게많은것에대해경고를보내고있 다. 기간제고용률의유럽평균은 13.2% 인데비하여스페인에서는 31.5% 로매우높으며, 2 위의포르투갈 (20.3%) 을크게능가하고있다는것이다. 기간제고용은일반적으로근로자스스로가희망하는고용계약의형태가 아니다. 역으로근로자가스스로의의지로선택하는경우가많은파트타 임고용에서는스페인은유럽평균 18.9% 에비해절반도안되는 8.4% 에 머물고있다. 단, 기간제고용의남용에대해서는 2001 년 12 월가결, 시행되고있는 실업보장제도개정의일환으로어떤기업이동일의근로자를계속하여 기간제로고용하는등남용의의심이인정되는경우, 국립고용청과자치 주정부의고용서비스기관이직권으로이를법원에제소할수있으며, 또 한해당기업에대해서는해당근로자가실업기간중에수급했던실업급 여액의변제를요구할수있게되었다. 4) 지역간, 부문간, 근로자특성간격차 스페인노동시장의또하나의특징은전체적으로실업률이높을뿐만 아니라이것이지역별, 부문별, 근로자특성별로격차가매우심하며지 속적이라는점이다. 먼저지역별로볼때스페인에는모두 17 개의주가있는데 < 표 Ⅶ-6> 에서보는바와같이경제발전이가장늦은남부지역 ( 안달루시아, 에스토 레마두라 ) 에서실업률이극히높다. 이두주모두실업률이 30% 를상회 하고있다. 왜냐하면이지역은스페인에서경제적으로가장뒤늦은지역 으로근대적산업이적고여전히농업이주요경제활동으로되어있으며, 산업인프라가정비되어있지않아이지역의산업발전과고용창출을저
Ⅶ. 스페인노동시장정책의변화와시사점 321 해하고있기때문이다. 북부지역 ( 아스투리아스, 칸타브리아, 바스크 ) 은 19세기후반이후스페 인공업화의거점이며철강, 금속가공산업이중요한역할을해왔던지역 이었으나, 1986 ~95 년의기간에국영기업을위시하여주요산업의구조조 정이계속됨으로써고용사정이악화되어실업률은남부지역만큼은아니 지만비교적높은편이다. 북동부지역 ( 나바라, 라ㆍ리오하, 아라곤, 카탈루냐, 발레아스제도) 은 1986 ~97 년에걸쳐가장실업률이낮은지역이었다. 이지역에서는제조 업과서비스업이활발하며 EU 시장에가깝다는이점을살려스페인가 운데고용창출이상대적으로컸다. 특히발레아스군도는관광자원이풍 부하기때문에많은사람들이관광서비스업에종사하고있어실업률이 상대적으로낮은편이다. 기타지역( 무르시아, 발렌시아, 마드리드, 카스티야, 갈리시아, 카나리 아군도) 은 1986 ~97 년에걸쳐실업률의변동이비교적적었다. < 표 Ⅶ-6> 스페인의지역별실업률추이 ( 단위 : %) 지 방 1986 1988 1990 1992 1994 1997 Andalucia 30.4 30.8 25.6 28.2 34.6 31.8 Extremadura 27.8 26.7 24.5 25.9 31.6 29.2 Canarias 25.8 24.2 23.0 24.8 26.7 19.9 Murcia 19.3 19.4 15.8 21.0 25.3 19.5 Pais Vasco 23.9 23.2 18.8 19.8 24.9 19.1 Valenciana 19.6 19.0 14.3 19.2 24.6 20.2 Cantabria 17.7 18.9 16.8 16.5 23.2 20.9 Madrid 20.1 17.1 12.5 13.2 20.8 18.4 Castilla-Leon 18.1 17.2 15.3 17.4 21.3 19.5 Castilla-La Mancha 15.3 15.5 13.0 15.6 19.5 18.6 Asturias 19.1 20.3 17.3 17.2 22.5 21.3 Catalonia 21.5 20.7 12.7 13.6 21.2 17.1 Galicia 13.3 12.7 12.0 16.0 19.3 18.4 La Rioja 15.5 13.6 8.4 13.5 17.0 11.5 Aragon 16.1 14.0 9.5 12.1 18.1 14.0 Baleares 14.3 14.2 10.5 11.3 17.8 11.8 Navarra 18.5 16.3 11.7 11.1 14.7 10.0 전체 21.2 19.5 16.3 18.4 24.2 20.8 자료 : 薺木直和 (2004).
322 1만~ 2만불시기선진국노동시장정책의변화 이상에서살펴본바와같이스페인의실업률은지역에따라명확한차 이가존재하고있는데이는각지역의산업구조에큰영향을받고있기 때문이다. 한편 [ 그림 Ⅶ-8] 에서보는바와같이산업별로도고용창출력에큰차 이를나타내고있다. 1979 년말이후농업은노동력의 65% 를상실하였다. 2001 년현재농업노동력은겨우 7% 의비중만차지하고있는데이는 1977 년의 22% 로부터크게낮아진것이다. 한편건설업은뚜렷한경기변 동을보여주고있는데전체적으로는그비중이최근들어급격하게증가 하고있다. 제조업역시경기순환을보이고있지만전체적으로는감소추 세를나타내고있다. 반면서비스업고용은전기간을통해뚜렷한증가 세를나타내고있는데그주요인은공공부문의고용증가때문이다. 한마디로말해서지난 30년간스페인의고용은농업 제조업 서비스 업으로의전형적인산업구조전환을보였으며, 현재는서비스업중심의 선진국형고용구조로거의전환된상태이다. [ 그림 Ⅶ-8] 산업별고용지수추이(1975=100) 농업 제조업 건설업 서비스업 전산업 전산업농업 ( 제의 ) 자료 : Toharia(2000).